Apostila - Curso IDUS Financiamento

Financiamento
A dimensão ﬁnanceira
para o desenvolvimento
urbano sustentável
CURSO INSTRUMENTOS DE
DESENVOLVIMENTO URBANO
SUSTENTÁVEL I MÓDULO 6
EDUCAÇÃO À
DISTÂNCIA
Instrumentos de
Desenvolvimento
Urbano Sustentável
CURSO DE EDUCAÇÃO À DISTÂNCIA
MÓDULO 1 Introdução aos Instrumentos para o desenvolvimento urbano

sustentável
MÓDULO 2 Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano

sustentável
MÓDULO 3 Informações: A dimensão do conhecimento para o

desenvolvimento urbano sustentável
MÓDULO 4 Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento

urbano sustentável
MÓDULO 5 Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano

sustentável
MÓDULO 6 Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento

urbano sustentável
MÓDULO 7
Monitorar, Avaliar, Criticar e Aprender com o desenvolvimento
urbano sustentável
MÓDULO 8 Desenvolvimento urbano sustentável e a prática nas cidades

brasileiras
EXPEDIENTE
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Presidente Luiz Inácio Lula da Silva
MINISTÉRIO DAS CIDADES – MCID

Ministro Jader Barbalho Filho
Secretaria Nacional de Desenvolvimento Urbano e Metropolitano

Departamento de Estruturação do Desenvolvimento Urbano e
Metropolitano
Departamento de Adaptação das Cidades à Transição Climática e
Transformação Digital
GIZ NO BRASIL
Diretor Geral
Michael Rosenauer
O presente trabalho foi desenvolvido no contexto do Projeto APOIO

À AGENDA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO
SUSTENTÁVEL NO BRASIL – ANDUS.
O projeto é uma parceria entre o Ministério das Cidades e o Ministério

Federal da Economia e Ação Climática (BMWK) da Alemanha como parte
da Iniciativa Internacional para o Clima (IKI). É implementado pela Deutsche
Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH no contexto da
Cooperação Brasil-Alemanha para o Desenvolvimento Sustentável.
Mais informações em:

www.gov.br/cidades | http://andusbrasil.org.br/ | www.giz.de/brasil
FICHA TÉCNICA
MINISTÉRIO DAS CIDADES – MCID
Secretaria Nacional de Desenvolvimento Urbano e

Metropolitano
Departamento de Estruturação do
Desenvolvimento Urbano e Metropolitano
Departamento de Adaptação das Cidades à

Transição Climática e Transformação Digital
Coordenação e Revisão Técnica

Nathan Belcavello de Oliveira
Leonardo Rizzo de Melo e Souza
Equipe participante da Revisão Técnica

Adriana Micheletto Brandão
Ana Paula Bruno
Cesar Augustus De Santis Amaral
Elize Risseko Fujitani Higuti
Raquel Furtado Martins de Paula
Roberta Pereira da Silva
GIZ – DEUTSCHE GESELLSCHAFT FÜR

INTERNATIONALE ZUSAMMENARBEIT GmbH
Projeto ANDUS – APOIO À AGENDA NACIONAL

DE DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL
NO BRASIL
Diretora
Sarah Habersack
Coordenação e Revisão Técnica

Anna Carolina Marco
Cecília Martins Pereira
Matheus de Souza Maia
Equipe participante
Ana Luísa Oliveira da Silva
Marcella Menezes Vaz Teixeira
Thomaz Machado Teixeira Ramalho
Verena Laura Mattern
Viktoria Yasmin Carvalho de Matos
ORGANIZAÇÃO E ELABORAÇÃO TREINAMENTO EM COMUNICAÇÃO E
GRAVAÇÃO DE VÍDEOS
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO Natalia Aurélio de Sá
Reitor APRESENTAÇÃO DOS MÓDULOS

Carlos Gilberto Carlotti Junior Maria Vitória Royer Moura
Vice-reitora
Maria Arminda do Nascimento Arruda
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO APOIO INSTITUCIONAL

DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO Programa das Nações Unidas para os
Assentamentos Humanos (ONU-HABITAT)
Diretor
Eugenio Fernandes Queiroga Escritório Regional para América Latina e o Caribe
(ROLAC) - Brasil e Cone Sul
Vice-Diretora
Maria Camila Loffredo D’Ottaviano Representante para o Brasil e Cone Sul
Alain Grimard
LABORATÓRIO DE HABITAÇÃO E Oficial Nacional para o Brasil

ASSENTAMENTOS HUMANOS Rayne Ferretti Moraes
DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
Especialista Financeira
Coordenação do do Laboratório de Habitação e Claudia Bastos de Mello
Assentamentos Humanos
Luciana de Oliveira Royer Analistas de Operações
Adriana Carneiro
Coordenação Executiva e Comissão Científica Vanessa Santos
Maria Lucia Refinetti Rodrigues Martins Carolina Oliveira
Luciana de Oliveira Royer
Ana Gabriela Akaishi Coordenador de Programas
Giusepe Filocomo Alex Marques Rosa
Taís Tsukumo
Analistas de Programas
Equipe de Docentes Angélica Maria Carnelosso
Módulo 1: Rérisson Máximo e Camila Aldigueri Fernanda Balbino
Módulo 2: Rose Laila de Jesus Bouças Paula Zacarias
Módulo 3: Fernanda Balestro
Módulo 4: Jacy Soares Corrêa Neto Assistentes de Programas
Módulo 5: Luan Melo Bethânia Boaventura
Módulo 6: Raphael Faustino Mariana Nascimento
Módulo 7: Patricia Sepe
Módulo 8: Ana Gabriela Akaishi, Giusepe Filocomo, Analista de Dados
Taís Tsukumo, Karina Oliveira Leitão Harlan da Silva
Assistente de Dados
PROJETO GRÁFICO Júlio Santos
Lara Isa Costa Ferreira
Mariana Ribeiro Pardo Assistente de Comunicação
Ana Luiza Aun Al Makul Jessamine Santos
Mariana Byczkowski Iglecias
Designer Gráfico Júnior
Sávio Araújo
PROJETO AUDIOVISUAL
Streamax Produtora Produtor Audiovisual
Márcio Coelho Demétrio Portugal
Camila Mazzini
REVISÃO DOS TEXTOS

Lucas Nascimento Pinto
Sobre o
Projeto ANDUS
As cidades no Brasil e no mundo inteiro se encontram numa fase marcada por
transformações: digital, ambiental, sociodemográfica, econômica e laboral. Para atingir
uma maior equidade e enfrentar os processos de transformação, é necessário reorientar
as práticas de desenvolvimento urbano.
O Projeto ANDUS surgiu como forma de apoiar o governo brasileiro no aprimoramento

de políticas para o desenvolvimento urbano sustentável no Brasil a partir da concepção,
difusão e implementação de uma nova abordagem, baseada na Agenda 2030, na Nova
Agenda Urbana e no Acordo de Paris sobre mudança climática.
Ele é uma parceria entre o Ministério das Cidades e o Ministério Federal da Economia e
Ação Climática (BMWK) da Alemanha como parte da Iniciativa Internacional para o Clima
(IKI). É implementado pela Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)
GmbH no contexto da Cooperação Brasil-Alemanha para o Desenvolvimento Sustentável.
ATENÇÃO!
Esse logotipo será apresentado na
apostila quando o conteúdo didático
remeter a processos e produtos
ANDUS.
Sobre o curso
A partir do projeto de cooperação técnica intitulado “Apoio à Agenda Nacional de
Desenvolvimento Urbano Sustentável no Brasil – ANDUS”, o objetivo desse curso é apoiar
as pessoas atuantes na administração pública em nível federal, estadual e municipal na
implementação de estratégias de desenvolvimento e gestão urbana sustentável, com
capacitação e difusão do conhecimento técnico e especializado. Também, pretende-
se ampliar o acesso ao tema e a processos de promoção do desenvolvimento urbano
sustentável a pesquisadoras e pesquisadores e pessoas interessadas na temática, de
modo geral.
Para tal, serão aprofundados aspectos da elaboração, implementação, monitoramento

e avaliação de leis, planos, programas e projetos no país. Eventos ambientais extremos
estão cada vez mais frequentes em nossas cidades, tais como enchentes, deslizamentos,
desmoronamentos e problemas sanitários, que convergem com graves questões sociais
e econômicas. Abordar os conceitos e fundamentos do Desenvolvimento Urbano
Sustentável e os caminhos para sua promoção é fundamental nesse contexto.
Decorre daí o diálogo com a universidade pública, para a preparação de material didático
e informativo. As apostilas e as videoaulas foram produzidas por um conjunto de pessoas
com experiência na gestão pública e na universidade, fazendo pesquisa e aprendendo
nesse diálogo entre ensino, pesquisa e prática.
Destaca-se, ainda, que o curso é produzido por meio da articulação remota dessa rede
nacional de pesquisadoras, pesquisadores e profissionais. Ele é produto do trabalho
coletivo de uma equipe de vários profissionais, que contou com a coordenação do
Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos - LABHAB da Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo e com a participação de mais de
25 convidadas e convidados docentes, profissionais, acadêmicos de todo o país ao longo
do curso.
E entre as demais instituições envolvidas, destacam-se a Escola Nacional

de Administração Pública, a ENAP, e o Programa das Nações Unidas para os
Assentamentos Humanos, o ONU-Habitat, parceiros fundamentais na elaboração
deste projeto.
Assim, o presente Curso de Educação à Distância trata dos Instrumentos de

Desenvolvimento Urbano Sustentável com atenção especial às diferentes realidades
das cidades brasileiras.
Ou seja, a promoção do desenvolvimento urbano sustentável no Brasil deve, sem

sombra de dúvidas, considerar e partir dos problemas reais das cidades brasileiras. A
sensibilidade interdisciplinar, intersetorial, socioespacial e socioambiental é ponto de
partida para que as políticas sociais olhem e atuem de forma mais efetiva com atenção
às diversidades e desigualdades regionais brasileiras. O curso é assim orientado por uma
forte noção de justiça socioambiental, ao mesmo tempo que visa apoiar a formulação de
políticas públicas mais equitativas.
Durante o curso refletiremos sobre os instrumentos de desenvolvimento urbano

sustentável a partir de diferentes lentes de análise, metodologias e dinâmicas de
ensino-aprendizagem à distância. Os 8 módulos, 8 apostilas e diversas videoaulas foram
planejados de forma a potencializar o caráter informativo, instrumental, reflexivo,
crítico e propositivo do curso. Neste sentido, o público-alvo desta iniciativa são gestoras,
gestores, técnicas e técnicos da administração pública, assim como pesquisadoras e
pesquisadores, agentes privados e do terceiro setor com interesse e atuação na temática
urbana e ambiental.
O curso abordará os instrumentos urbanísticos apresentados pelo Estatuto da Cidade e

irá além, articulando conceitos de governança, dados e informações, planos e programas,
capacidades administrativas e de gestão, geração de receitas e recursos financeiros,
monitoramento e avaliação da atuação estatal. Além de apresentar experiências
regionais distintas sobre práticas adotadas nas cidades brasileiras.
MÓDULO 1 MÓDULO 2 MÓDULO 3 MÓDULO 4

Introdução aos Governança: A Informações: A dimensão Planejamento:
Instrumentos para dimensão política do conhecimento para o A dimensão territorial
o desenvolvimento do desenvolvimento desenvolvimento urbano para o desenvolvimento
urbano sustentável urbano sustentável sustentável urbano sustentável
MÓDULO 5 MÓDULO 6 MÓDULO 7 MÓDULO 8

Gestão: A dimensão Financiamento: A Monitorar, Avaliar, Desenvolvimento
institucional do dimensão financeira Criticar e Aprender urbano sustentável e
desenvolvimento para o desenvolvimento com o desenvolvimento a prática nas cidades
urbano sustentável urbano sustentável urbano sustentável brasileiras
Os módulos funcionam de forma independente, tem sua autonomia e podem despertar

interesse específico do público participante. No entanto, incentivamos fortemente
acompanhar a sequência toda dos módulos, que trazem elementos complementares
para o desenvolvimento urbano sustentável.
Por fim, convidamos para que desfrutem do seu conteúdo e usufruam de suas
ferramentas, explorando seu potencial enquanto catalisador de novas comunidades e
redes profissionais e de pesquisa.
Desejamos a todas e todos uma boa leitura!

Como utilizar
esta apostila
As apostilas que compõem o nosso material
didático são interativas. Ao clicar nos links
apresentados ao longo delas, você será
direcionado(a) a materiais e informações
complementares. Destacam-se ainda as
referências bibliográficas apresentadas
ao final de cada apostila de módulo, elas
permitem o aprofundamento adicional no
conteúdo do curso.
ATENÇÃO!
Sempre que aparecer o ícone ao
lado você poderá clicar e acessar o
conteúdo indicado de forma direta.
O simbolo ao lado, presente ao final

de cada página, permite que você
retorne ao sumário com um clique!
Sumário
12
GLOSSÁRIO
13
APRESENTAÇÃO
14
INTRODUÇÃO
16
CAPÍTULO 1 - CONTEXTO FEDERAL E A EXPERIÊNCIA
BRASILEIRA NO FINANCIAMENTO FISCAL DO
DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL
25
CAPÍTULO 2 - PLANEJAMENTO, GESTÃO E EXECUÇÃO
DO ORÇAMENTO PÚBLICO E OS TIPOS DE FUNDOS
ORÇAMENTÁRIOS
40
CAPÍTULO 3 – INSTRUMENTOS E MECANISMOS PARA
AMPLIAÇÃO DA ARRECADAÇÃO MUNICIPAL
51
CAPÍTULO 4 – COOPERAÇÃO SUPRANACIONAL,
FINANÇAS VERDES E O TERCEIRO SETOR
59
CONSIDERAÇÕES FINAIS
60
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Sobre o
autor
Raphael Faustino
Possui graduação em Ciências Econômicas pela

Universidade Estadual de Campinas (2008),
especialização em Economia Urbana e Gestão
Pública pela Pontifícia Universidade Católica de
São Paulo (2011) e mestrado em Desenvolvimento
Econômico pela Universidade Estadual de Campinas
(2014). Atualmente é doutorando da Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São
Paulo (FAU/USP).
Para conhecer o currículo detalhado acesse:

http://lattes.cnpq.br/0144587245084192
12
Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento urbano sustentável
GLOSSÁRIO
Debênture: debênture é um valor mobiliário emitido por sociedades por ações,

representativo de dívida, que assegura a seus detentores o direito de crédito contra a
companhia emissora. Consiste em um instrumento de captação de recursos no mercado
de capitais, que as empresas utilizam para financiar seus projetos (Portal do Investidor
do Governo Federal).
Despesa Orçamentária: despesa pública que depende de autorização legislativa para

sua realização, por meio da LOA ou de Créditos Adicionais. É o conjunto de dispêndios
realizados pelos entes públicos, tais como despesas de pessoal, custeio, manutenção
e ampliação dos serviços públicos prestados à sociedade. (Glossário de Termos
Orçamentários do Congresso Nacional).
Financiamento do Desenvolvimento Urbano: considera a estrutura disponível ao

Estado para gerar os recursos necessários para intervenções na área do desenvolvimento
urbano sustentável.
Fundo: conjunto de recursos financeiros com a finalidade de desenvolver ou consolidar

uma atividade pública específica. (Glossário de Termos Orçamentários do Congresso
Nacional).
Fonte de recursos: origem dos recursos disponíveis que serão usados nas diversas áreas
de intervenção do Estado.
Recuperação da Valorização da Terra: a recuperação da valorização da terra baseia-se

no fato de que os investimentos públicos realizados em determinado território, bem como
a transformação de determinada terra rural em terra urbana, resultam na valorização
dos imóveis dessa região e que este incremento do valor da terra que não é resultado de
intervenções das pessoas ou instituições proprietárias desses imóveis privados deve ser
recuperada pelo poder público a fim de utilizar tais recursos para coletividade. (Guia para
Elaboração e Revisão dos Planos Diretores do Ministério do Desenvolvimento Regional).
Receita Orçamentária: recursos obtidos para o atendimento das políticas públicas, tais
como os decorrentes de impostos, taxas, contribuições, operações de crédito e alienação
de bens. (Glossário de Termos Orçamentários do Congresso Nacional).
Transferências Intragovernamentais: transferências feitas no âmbito de cada governo.

Podem ser autarquias, fundações, fundos, empresas e a outras entidades autorizadas em
legislação específica. (Glossário da Secretaria do Tesouro Nacional).
Tributo: receita instituída pela União, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios,
compreendendo os impostos, as taxas e contribuições de melhoria, nos termos da
Constituição e das leis vigentes em matéria financeira. (Glossário da Secretaria do
Tesouro Nacional).
13
APRESENTAÇÃO
O módulo “Financiamento – a dimensão financeira para o desenvolvimento urbano

sustentável” pretende se aprofundar no financiamento das políticas públicas, em
especial as de Desenvolvimento Urbano Sustentável (DUS). Também procura apresentar
a estrutura e os detalhes dos instrumentos de financiamento das políticas de DUS.
Discutiremos os aspectos institucionais, políticos e econômicos que organizam e

organizavam o financiamento das políticas de desenvolvimento urbano no Brasil. Desse
modo, buscamos compreender como receitas são geradas e despesas públicas são
realizadas para o desenvolvimento urbano sustentável nas cidades. Além disso, avaliar
se esses meios são adequados às suas realidades.
Apresentaremos conceitos das finanças públicas e suas relações com o tema do

desenvolvimento urbano sustentável. Para isso, analisaremos os instrumentos que
normalmente organizam o orçamento brasileiro e discutiremos casos específicos do
tema urbano-ambiental.
Assim, este módulo apresenta o financiamento do desenvolvimento urbano no

Brasil, considerando a estrutura de políticas públicas e seus impactos na redução
das desigualdades brasileiras. Traz também alguns exemplos práticos adotados no
financiamento de políticas públicas.
O “Capítulo 1 – Contexto federal e a experiência brasileira no financiamento fiscal do

desenvolvimento urbano sustentável” discutirá o contexto econômico, regulatório e
institucional do financiamento do desenvolvimento urbano no Brasil.
No “Capítulo 2 – Planejamento, gestão e execução do orçamento público e os tipos de

fundos orçamentários”, apresentaremos a estrutura e os conceitos mais importantes do
orçamento público brasileiro.
O “Capítulo 3 – Instrumentos e mecanismos da ampliação da arrecadação municipal”

discutirá as possíveis estratégias para aumentar a arrecadação e o financiamento do
desenvolvimento urbano sustentável.
Por fim, o “Capítulo 4 – Cooperação supranacional, finanças verdes e o terceiro setor”

discutirá possibilidades fora do orçamento de financiamento do desenvolvimento urbano.
Nele, discutiremos possibilidades atuais ligadas ao desenvolvimento sustentável.
14
INTRODUÇÃO
As finanças públicas podem ser entendidas a partir das definições das três funções do
setor público: a) a função alocativa, em que o Estado foca na oferta de bens públicos
que não são oferecidos pelo mercado para atender as necessidades da sociedade; b) a
função distributiva, que leva a uma distribuição da renda mais justa, em especial a partir
da arrecadação de impostos; e c) a função estabilizadora, que busca a estabilidade de
preços, a criação de empregos e o crescimento econômico (GIAMBIAGI; ALEM, 2011;
GREMAUD et al., 2015).
Figura 1: Funções do Setor Público.

Fonte: Adaptado a partir de Giambiagi e Alem, 2011; Gremaud et. al., 2015.
Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
Pode-se problematizar a função alocativa do poder público de disponibilizar bens,

infraestruturas e serviços urbanos, analisando o financiamento do desenvolvimento
urbano sustentável. O mercado historicamente os fornece de forma insuficiente. Ao
mesmo tempo, a função distributiva pode ser entendida considerando a desigualdade
e o acesso à renda. Por exemplo, quando se cobra ou não impostos sobre a propriedade
15
urbana. Destacamos também o investimento público como variável central para

aumentar o crescimento econômico e gerar empregos. Muitas vezes são consideradas
prioritárias as áreas que podem receber desenvolvimento urbano, como obras públicas
de infraestrutura e construção de moradias.
Podemos analisar o desenvolvimento urbano

sustentável realizado pelo Estado através do gasto
público e seu financiamento. É possível analisá-lo
VOCÊ SABIA
O termo crescimento
?
econômico considera o
por meio da aprovação de regulações (leis, decretos,
aumento da produção, ou seja,
portarias etc.) em conjunto com uma proposta de da produção de bens e serviços
planejamento. que atendem necessidades
humanas. Já o termo
Como ponto de partida, destacamos o Artigo 2º do desenvolvimento econômico
inclui aspectos qualitativos
Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001). O artigo indica
da atividade econômica. Ele
a necessidade de se adequar os instrumentos de analisa a natureza e a qualidade
política econômica, tributária e financeira, e os gastos do crescimento. Portanto,
está associado às condições e
públicos. Dessa forma, pode-se alcançar os objetivos
qualidade de vida da população,
do desenvolvimento urbano, investir no bem-estar inclusive em sua perspectiva
social e aumentar a oferta de bens de diferentes partes de promoção da igualdade
(GREMAUD et al., 2015).
da sociedade.
A importância do financiamento e do investimento

público também aparece no documento “Cadernos
MCidades – Política Nacional de Desenvolvimento
Urbano” (BRASIL, 2004). O texto destaca que não AULA MAGNA
houve desenvolvimento urbano com interesse MÓDULO 6
público em nenhum país do mundo, ao se restringir
o investimento público. Além disso, destaca que
restrições definidas pela política econômica, como
diminuição de investimentos públicos diretos e
limitação de endividamento das instituições públicas,
prejudicam a execução das políticas habitacionais, Aula Magna do Módulo 6
urbanas e ambientais. - Palestra com a Profa. Dra.
Luciana Royer.
Mais tarde, nas “Bases para a atualização colaborativa
1 A Coordenação-Geral de
da agenda nacional de desenvolvimento urbano Apoio à Gestão Regional e
sustentável” (BRASIL, 2021), o financiamento ainda Urbana (CGDRU) do Ministério
do Desenvolvimento Regional
é apontado como um dos principais desafios para se é responsável pelo processo
de formulação da Política
implementar a política nacional de desenvolvimento Nacional de Desenvolvimento
Urbano. Ela encomendou
urbano. A proposta sugere quatro áreas de atuação análises específicas sobre esses
segundo o financiamento ao desenvolvimento urbano: temas ao Instituto de Pesquisas
Econômicas Aplicadas (IPEA).
(1) mecanismos fiscais e extrafiscais locais; (2) captação Nos referimos às Notas Técnicas
11, 13 e 14. Desse modo,
de recursos onerosos e não onerosos; (3) concessões e recomendamos atenção a essa
produção para se aprofundar
parcerias público-privadas; e (4) formas inovadoras de no tema. Disponível em: http://
brasilmetropolitano.ipea.gov.
financiamento do desenvolvimento urbano1. br/#biblioteca.
16
CAPÍTULO 1 - CONTEXTO FEDERAL E A EXPERIÊNCIA

BRASILEIRA NO FINANCIAMENTO FISCAL DO
DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL
1.1 Contexto econômico, fiscal e institucional. As principais

fontes de recurso para o financiamento do desenvolvimento
urbano sustentável
A trajetória da política urbana nacional e localmente se relaciona com os contextos

econômicos e com as transformações institucionais e regulatórias do país. Este texto
trata do período pós-Constituição Federal de 1988 (CF/88). Mudanças ocorridas a partir
da CF/88 influenciaram a estruturação, a implementação e os resultados de políticas
públicas federais. Elas influenciaram até mesmo as políticas estaduais e locais.
Objetivamente, será tratado o papel do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS),

do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e dos recursos do Orçamento Geral da União
(OGU). Inclusive em termos de articulação federativa, pela sua importância para o
financiamento do desenvolvimento urbano sustentável brasileiro.
A CF/88 é entendida aqui como o marco institucional que inicia o padrão de intervenção
no desenvolvimento urbano como o compreendemos neste curso. É importante
destacar que a constituição não estruturou mecanismos de financiamento necessários à
implementação da política urbana, embora a CF/88 tenha incluído essa política em um de
seus capítulos. Ainda hoje em dia, os gastos com as políticas urbanas e habitacionais são
tidos como discricionários, ao menos em termos orçamentários. Ou seja, de um modo
geral não são obrigatórios no país.
No início da década de 1990, o país não reorganizou os elementos que coordenavam as

políticas de desenvolvimento urbano herdados do Governo Militar. O Banco Nacional de
Habitação (BNH) foi extinto em 1986 e o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA) foi
extinto oficialmente em 1992. Isso demonstra a falta de instituições para os setores da
política urbana.
Entre o final dos anos 1980 e a metade dos anos 1990, políticas setoriais urbanas são
constantemente destinadas a diversos ministérios criados no período. Mas eles não
tinham o destaque necessário para enfrentar os problemas urbanos. Em termos práticos,
essa instabilidade institucional apresenta desafios para se formular, implementar,
monitorar e avaliar as políticas públicas. E isso apenas é possível com uma estrutura
administrativa adequada.
O contexto descrito sobre as condições institucionais da política urbana, refletiu-se

também do ponto de vista orçamentário e dos recursos aplicados. Quando analisa-se
17
as políticas econômicas adotadas no mesmo período, ou seja, os planos desenvolvidos

com vistas à estabilidade monetária e ao controle da inflação, e posteriormente, a partir
do Plano Real, o contexto de restrição fiscal e diminuição do gasto público, é possível
afirmar que, ao longo dos anos 1990, os recursos do Orçamento Geral da União) tiveram
participação pouco relevante no financiamento da política urbana.
Vale destacar as fontes de recursos onerosos, ou
?
não orçamentários, que são importantes para
VOCÊ SABIA o financiamento do desenvolvimento urbano.
Primeiramente, destacamos os recursos
Recursos não onerosos são
do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
aqueles que não exigem
retorno ou pagamento de quem (FGTS). Ele é um fundo formado pela poupança
o utiliza. Por outro lado, os obrigatória de trabalhadores. Também serve
recursos onerosos são aqueles
como fundo e fonte de financiamento de
que vêm de financiamentos, e
quem o utiliza é responsável destaque para investimentos nos setores de
pelo seu pagamento ao longo habitação, saneamento, mobilidade urbana e
do tempo. Em alguns casos, são
outras áreas ligadas à infraestrutura urbana.
cobrados juros.
O FGTS foi criado ainda no início da Ditadura
Militar e desde então serviu como fonte de
investimentos na política urbana.
Os recursos do FGTS são utilizados de muitas maneiras no financiamento das políticas

urbanas. O FGTS pode financiar indivíduos diretamente para a compra de moradias e
servir como fonte de financiamento para empresas responsáveis pelas construções das
moradias. Além disso, pode financiar estados e municípios nas obras e investimentos
ligados aos segmentos da política urbana. Esse financiamento pode ser feito a partir de
empréstimos de recursos para obras nos setores de habitação e infraestrutura urbana.
Também pode ser feito diretamente a empresas que atuam em obras ou têm concessões
de serviços nestas áreas.
É importante destacar os impactos de uma política econômica restritiva na disponibilidade

de recursos, inclusive no caso de recursos onerosos. As limitações causadas pela política
econômica podem ser fatores de restrição na contratação de financiamento com
recursos do FGTS, principalmente para estados e municípios. Isso se torna ainda mais
importante com a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº
101/2000. A Lei regula a capacidade de endividamento dos entes federativos, em linha
com as tentativas de ajuste fiscal desenvolvidas após a criação do Plano Real.
Ainda que o FGTS se mantivesse como fonte importante das políticas de desenvolvimento
urbano, entre 1988 e 2004 seu acesso se tornou bastante difícil. Os investimentos
foram insuficientes em termos nacionais para as necessidades e fragilidades das cidades
brasileiras.
De maneira geral, uma política econômica restritiva reduz gastos públicos e/ou a
capacidade das instituições públicas de tomarem empréstimos para seus investimentos.
18
Nos dois casos, prejudicam as áreas do desenvolvimento 2 Informações disponíveis no

urbano, que precisam de grandes investimentos. portal do Fundo de Amparo
ao Trabalhador. Disponível
Especificamente no caso dos recursos do FGTS, não se trata em : https://portalfat.mte.
gov.br/codefat/resolucoes-2/
de um recurso que não precisará ser devolvido. Em caso de resolucoes-por-assunto/
financiamento, ele deve ser pago com juros ao longo de prazo geracao-de-emprego-e-
determinado, de forma a remunerar as contas dos trabalhadores. renda/linhas-de-creditos-
especiais/fat-giro-
Assim, o acesso aos recursos do FGTS é limitado a quem pode cooperativo-agropecuario/
pagar pelos recursos. Isso vai depender da dinâmica econômica sobre-o-fat/ . Acesso em: 10
local e da geração de receitas. Muitas vezes, isso dificulta o jul. 2022.
acesso de municípios de menor porte a esses recursos.
O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)2 foi criado com a

centralização das contribuições para o Programa de Integração
Social (PIS) e o Programa de Formação do Patrimônio do
Servidor Público (PASEP). Esses dois programas são a principal
fonte de receitas do fundo. De acordo com a CF/88, os recursos
vindos do PIS e PASEP serviriam para financiar o Programa
do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial. Pelo menos 40%
desses recursos iriam para o financiamento de Programas de
Desenvolvimento Econômico, controlados pelo Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
O FAT se estabelece como fonte importante do financiamento

do desenvolvimento urbano. Isso porque o BNDES funciona
como um banco de apoio a investimentos em setores
como saneamento, mobilidade urbana, meio ambiente e
desenvolvimento sustentável, dentre outros.
Assim como o FGTS, as operações do BNDES também

dependem da situação e das decisões governamentais em
política econômica. Como se trata de recurso oneroso, a
capacidade de contração de empréstimos e financiamentos
dos entes federados depende das propostas de política fiscal
implementadas. Ao longo dos anos 1990, os recursos dedicados
a este tipo de financiamento através do BNDES foram limitados.
Como já destacado, os anos 1990 caracterizam-se por falta de

instituições e uma limitação econômica e de financiamento.
Entretanto, parte do processo de institucionalização das
políticas de desenvolvimento urbano se iniciou nesse período.
Principalmente com a criação de alguns programas voltados
aos setores de habitação e saneamento básico. Ainda que não
tenham realizado grandes investimentos, pode-se apontar
sua importância como parte de um esforço para se estruturar
19
políticas setoriais de desenvolvimento urbano. Um esforço de inovação na organização

de programas que continuaram na década seguinte, utilizando essa base já estabelecida
(FAUSTINO, 2014).
Na área de habitação, destacamos as iniciativas dos programas Habitar Brasil, Habitar

Brasil/BID e Carta de Crédito (pessoa física). No segmento de saneamento básico,
destacamos o Programa Pró-Saneamento. Com relação ao setor de mobilidade urbana,
ressalta-se que não foram desenvolvidos programas de destaque.
Também vale destacar o papel de organismos multilaterais como o Banco Mundial e o

Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Eles atuaram como instituições de
apoio ao desenvolvimento urbano ao longo da década de 1990. Como exemplo, podemos
apontar o Plano de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS). Ele foi estruturado
através de um convênio com o Banco Mundial e o Programa HabitarBrasil/BID, com
intervenções em assentamentos precários.
O início dos anos 2000 marca um processo de mudança na perspectiva institucional da

política urbana. Isso ocorreu principalmente com a aprovação do Estatuto da Cidade
(Lei Federal n. 10.257/01) e a criação do Ministério das Cidades em 2003. A estrutura
organizacional do Ministério avança segundo uma visão integrada das diversas políticas
setoriais que compõem as políticas públicas urbanas.
Como destacam Maricato e Royer (2017), várias medidas regulatórias e institucionais

foram desenvolvidas no Ministério das Cidades. Entre elas estão as leis federais de
saneamento básico (Lei Federal n. 11.445/07), de mobilidade urbana (Lei Federal n.
12.587/12), de resíduos sólidos (Lei Federal n. 12.305/10) e o Estatuto da Metrópole
(Lei Federal n. 13.089/15).
Segundo as autoras, programas foram desenvolvidos para ampliar os investimentos nas

áreas do desenvolvimento urbano, como o Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC) em 2007, e o Programa Minha Casa, Minha Vida em 2009. Esses programas
foram desenvolvidos como parte de uma proposta de política econômica que utilizava o
investimento público para gerar crescimento econômico. Eles foram responsáveis por um
grande aumento dos recursos aplicados nas políticas de desenvolvimento urbano. Esse
aumento veio de várias fontes de recursos que destacamos neste capítulo. Os recursos
do FGTS e do FAT sofrem grande aumento de investimentos nas políticas urbanas. Como
também apontam Maricato e Royer (2017), este processo apenas foi possível graças
a um conjunto de alterações regulatórias. Elas expandiram o crédito imobiliário e o
financiamento para obras e intervenções.
Outro elemento-chave para o aumento dos investimentos nas áreas da política urbana.
Tanto para o PAC quanto para o Minha Casa, Minha Vida, “a grande novidade foi a entrada
significativa de recursos do Orçamento Geral da União (OGU), no desenvolvimento
urbano, em programas federais de larga escala, especialmente de urbanização de
assentamentos precários.” (MARICATO; ROYER, 2017). Os recursos do Orçamento
Geral da União ligados ao PAC foram definidos como transferências obrigatórias (Lei
20
11.578/2007) no período de duração do programa. Com isso, perderam seu caráter

opcional apontado anteriormente.
Com o início de um ciclo de restrição fiscal em 2015, os investimentos realizados

através dos programas do Ministério das Cidades foram reduzidos. Foram afetados
particularmente aqueles com recursos do Orçamento Geral da União que não precisam
ser devolvidos. Este processo pode ser apontado com uma mudança nas políticas urbanas
e ambientais do país. Novamente, o contexto e a política econômica se impõem como
forma de limitar os investimentos no desenvolvimento urbano.
Este processo se aprofundou nos últimos anos também na perspectiva institucional. Em

2019, o Ministério das Cidades foi extinto e integrado ao Ministério do Desenvolvimento
Regional. Parte importante dos programas desenvolvidos foi modificada ou mesmo
bastante reduzida. Isso teve grande impacto nas políticas de desenvolvimento urbano
nos últimos anos e reduziu os investimentos dos municípios.
O contexto atual mostra a importância de se

compreender as articulações interfederativas e seu
impacto no financiamento das políticas públicas.
2
PARA MAIS
Para entendermos melhor as possibilidades de INFORMAÇÕES
financiamento das políticas de desenvolvimento SOBRE O TEMA
VER TAMBÉM O
urbano sustentável discutiremos o papel e a
MÓDULO 2.
importância do Orçamento Geral da União no
próximo subcapítulo.
1.2 Financiamento fiscal do desenvolvimento urbano no Brasil:

o caso do Orçamento Geral da União
O caso do Orçamento Geral da União nos

permite discutir aspectos importantes do
processo de institucionalização das políticas de
desenvolvimento urbano no Brasil. Isso ocorre
PARA MAIS
2
INFORMAÇÕES
junto com as possibilidades de financiamento que
SOBRE O TEMA têm por base os recursos orçamentários, ou seja,
VER TAMBÉM O o financiamento fiscal. Contudo, é fundamental
MÓDULO 2. termos em mente a distribuição de competências
estabelecidas no sistema federativo brasileiro, pois
afeta o financiamento das políticas públicas de
21
Com as competências definidas na CF/88, fica evidente o processo de grande

descentralização para o nível municipal na execução das políticas públicas. Assim como
a opção pelas competências concorrentes dos entes federados nesta nova organização.
Ou seja, a partir da CF/88 todos os entes federados podem atuar em setores de políticas
públicas. As suas responsabilidades não estão organizadas a partir desses setores, mas
há sobreposição de competências.
As responsabilidades municipais referentes à execução das políticas públicas têm

ainda mais importância no âmbito das questões urbanas. Elas são consequência desse
processo de descentralização e das competências constitucionais concorrentes. Com o
Estatuto da Cidade de 2001, foi municipalizada a regulação do solo urbano de um modo
geral. O mesmo ocorreu com as políticas setoriais específicas, como transporte público,
titularidade dos serviços de saneamento, iluminação, coleta de resíduos sólidos, dentre
outras.
A CF/88 também estruturou um processo de descentralização da arrecadação de

tributos pelo Estado. Isso foi feito para garantir algum tipo de autonomia aos municípios
para realizar políticas locais. Assim, a base tributária municipal foi organizada a partir
de um conjunto de tributos: o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN),
o Imposto para Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) e o Imposto Predial e Territorial
Urbano (IPTU). Outras taxas (taxa do “lixo”) e contribuições, como a Contribuição de
Custeio do Serviço de Iluminação Pública (COSIP), também podem ser estabelecidas
pelos municípios.
O Gráfico 1 apresenta a evolução de algumas receitas municipais entre 2005 e 2018.
Gráfico 1: Receita dos municípios brasileiros por origem de 2005 a 2018.

Fonte: Elaboração de Rony Cardoso de Souza apud Peres (2020).
22
Contudo, mesmo com a autonomia de arrecadação há uma grande diferença entre as

receitas dos municípios e as necessidades de investimento em seus territórios. Assim,
o orçamento municipal depende de transferências interfederativas. Na prática, essas
transferências ampliam a capacidade de gasto local como forma de aumentar as
possibilidades de financiamento de políticas municipais. Como exemplo das transferências
interfederativas, podemos apontar o Fundo de Participação dos Municípios (FPM),
definido como transferência obrigatória, e os repasses do Orçamento Geral da União.
Estes são feitos através de convênios e outros instrumentos, podendo ocorrer de forma
voluntária a partir de parcerias entre o governo federal e as prefeituras.
VOCÊ SABIA ?
A dependência do município em
relação ao FPM varia a partir de alguns
determinantes. De acordo com Reis et al.
(2022), municípios pequenos e/ou com
baixo Índice de Desenvolvimento Humano
Municipal (IDHM) tendem a apresentar
um elevado grau de dependência ao FPM.
Você pode consultar os recursos recebidos
pelo seu município em:
https://www.tesourotransparente. ATIVIDADE
gov.br/temas/estados-e-municipios/
transferencias-a-estados-e-municipios.
PROGRAMADA
Você consegue identificar a
estrutura de receitas do município
onde trabalha ou mora? Essa busca
pode ser realizada no portal da
prefeitura ou através do portal:
https://siconfi.tesouro.gov.br/
siconfi/index.jsf.
As transferências entre níveis de governo devem ser

analisadas segundo a dependência fiscal dos municípios em
relação aos demais entes federativos. Segundo Costa et al.
(2021), 70% das receitas municipais vêm de transferências
intergovernamentais obrigatórias3. Essa dependência varia de
acordo com as características dos centros urbanos. Capitais de
estados ou municípios com uma economia mais desenvolvida
dependem menos dessas transferências. Por outro lado,
existem municípios com mais de 90% de suas receitas vindo de
transferências da União.
23
A União concentra grande parte dos impostos do país, de acordo 3 As transferências

intergovernamentais
com a organização tributária brasileira. Assim, ela tem um peso obrigatórias são compostas
grande na execução de políticas públicas, mesmo naquelas pelas transferências
de competência local, como é o caso da política urbana. Esse constitucionais. Elas são
definidas pela distribuição
papel é central para compreendermos a concentração e a de recursos provenientes
redistribuição de riquezas, as políticas fiscais e de crédito, da arrecadação de tributos
e o estímulo de capacidades administrativas subnacionais. federais ou estaduais,
aos estados, Distrito
Assim como a formulação e regulação de políticas públicas Federal e municípios, com
(FILOCOMO; ROYER, 2020). fundamento em dispositivos
constitucionais. Entre eles
Neste contexto, destaca-se a importância do Orçamento Geral podemos citar o Fundo de
da União (OGU) no financiamento das políticas urbanas. No Participação dos Estados e
do Distrito Federal (FPE),
entanto, o governo federal não é obrigado a realizar esses gastos. Fundo de Participação
A distribuição de recursos orçamentários varia anualmente e dos Municípios (FPM) e as
sempre com atenção a diversos setores das políticas públicas transferências legais. Trata-
se de transferência derivada
(FILOCOMO; ROYER, 2020). Esses setores podem incentivar de lei complementar
o desenvolvimento urbano sustentável, quando trabalham ou ordinária de caráter
juntos. Dada a falta de recursos dos municípios, grande parte obrigatório para o ente
transferidor, como por
dos investimentos nas áreas da política urbana e ambiental exemplo, as feitas para
vem de convênios estabelecidos com a União. Mas, pode ser o Fundo de Manutenção
mais comum a concentração de recursos em municípios com e Desenvolvimento da
Educação Básica e de
uma administração melhor e mais recursos, diferente do que Valorização dos Profissionais
acontece com as transferências obrigatórias. Muitas vezes isso da Educação (Fundeb). Ver
ocorre por causa da exigência de compensações, bem como o mais em: https://www.gov.
br/tesouronacional/pt-br/
cumprimento de requisitos fiscais necessários para se transferir estados-e-municipios/
os recursos do governo federal4. transferencias-a-estados-e-
municipios/transferencias-
Um exemplo dessa condição é apontado por Kuhn (2018) ao constitucionais-e-legais.
analisar o financiamento das políticas de saneamento. A autora
considera inclusive que a maneira que se financia políticas 4 Sobre exigências fiscais
para se concluir acordos de
públicas do setor pode aumentar a desigualdade. Os critérios transferência de recursos do
técnicos e financeiros5 acabam servindo para selecionar governo federal, ver: https://
projetos e direcionar recursos, privilegiando municípios com www.tesourotransparente.
gov.br/temas/estados-e-
maior capacidade administrativa. municipios/cauc.
O município que recebe recursos não onerosos não precisa

pagá-los à União. O que fica sob sua gestão são os aspectos
contratuais da execução das obras e da utilização dos recursos.
Isso está em linha com os termos definidos nas transferências
dos repasses. Portanto, o Orçamento Geral da União é colocado
como a principal fonte dos financiamentos do desenvolvimento
A relação entre a política econômica, o contexto fiscal e a

estrutura institucional acabam organizando como se financia o
24
desenvolvimento urbano. Isso é feito a partir das transferências 5 “[...] o valor financeiro
exigido enquanto
interfederativas, em particular com recursos da União. Este contrapartida por esfera
aspecto precisa ser entendido em condições amplas, como federal; a capacidade de
buscamos apresentar neste subcapítulo. Os baixos orçamentos endividamento financeiro e
fiscal local; o licenciamento
da grande maioria dos municípios brasileiros impedem ou da obra; a titularidade do
limitam o uso de seus recursos em desenvolvimento urbano território; a qualidade do
e ambiental. O aumento da receita e da despesa municipal é projeto; a regularidade
de concessão de serviços
essencial. Mas também é indicado que os municípios trabalhem urbanos; a realização de
com outras esferas de governo para realizar os investimentos repasses financeiros de
necessários. acordo com etapas de
obras, por exemplo, podem
Por fim, destacamos que os investimentos com recursos significar dificuldades às
cooperações interfederativas
do Orçamento Geral da União passaram por importantes organizadas em torno de
transformações nos últimos anos, principalmente depois de convênios e contratos
2015. Isso merece ser compreendido por pesquisas específicas por obras (KUHN, 2018).”
(FILOCOMO, 2020, p. 173).
e é um debate em construção.
AULA 1 Aula 1 - Contexto federal

MÓDULO 6 e o financiamento fiscal do
desenvolvimento urbano
sustentável. O caso do
Orçamento Geral da União.
Palestra com o Prof. Ms.

Giusepe Filocomo.
25
CAPÍTULO 2 - PLANEJAMENTO, GESTÃO E EXECUÇÃO

DO ORÇAMENTO PÚBLICO E OS TIPOS DE FUNDOS
ORÇAMENTÁRIOS
No capítulo 1, apresentamos aspectos da estrutura orçamentária brasileira e alguns

elementos básicos do orçamento público. Agora, precisamos entender melhor o papel
do orçamento público no contexto social moderno.
Primeiramente, adotamos a definição de Oliveira (2009), que considera o orçamento

como a peça com a qual a sociedade define os objetivos dos gastos do Estado. Isso é feito
através dos seus representantes políticos. O orçamento é a estrutura necessária para
se arrecadar recursos para seu financiamento. Ele serve também como elemento de
controle social sobre a ação do Estado.
Segundo Oliveira (2009), ao longo do tempo o

orçamento passou de uma peça contábil para um
importante instrumento de política econômica, AULA 2
MÓDULO 6
fundamental para realizar o planejamento. Porém,
segundo o autor é importante entender que não
podemos nos esquecer das relações sociais e políticas
que envolvem sua organização e operação. Mesmo que
ele utilize muitos instrumentos técnicos. Assim, surgem
as disputas políticas que muitas vezes estão escondidas
entre as discussões técnicas sobre o orçamento. Aula 2 - Planejamento, gestão
e execução do orçamento
Portanto, o orçamento deve ser entendido como reflexo público e os tipos de fundos
de disputas políticas conectadas com a estrutura das orçamentários.
relações sociais.
2.1 Legislação orçamentária brasileira:

as peças orçamentárias
APROFUNDE-SE
Historicamente, a legislação orçamentária brasileira Caso queira se aprofundar
passou por diversas transformações que organizaram mais no assunto, acesse
o artigo “A constituição
os gastos públicos e a arrecadação de recursos dirigente invertida: a
(PERES, 2018). Destacamos a estrutura e a legislação blindagem da constituição
orçamentárias definidas após a CF/88, utilizadas como financeira e a agonia da
constituição econômica”
marco institucional das políticas de desenvolvimento (BERCOVICI, G.;
urbano no capítulo anterior. Com a promulgação da MASSONETTO, L. F. 2006).
26
CF/88, o orçamento público brasileiro passou a ter três elementos-chave. Eles são as
chamadas peças orçamentárias: o Plano Plurianual de Ações (PPA), a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Essas três peças são aprovadas
por lei e têm prazos específicos para apresentação e de duração.
As três peças orçamentárias foram desenvolvidas por meios e em períodos diferentes.

Mesmo assim, elas se complementam e devem ser entendidas através de suas relações.
Figura 2: Peças orçamentárias.

Fonte: Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
O Plano Plurianual (PPA) define as estratégias a médio prazo do planejamento da

instituição pública. O PPA é aprovado por lei no segundo ano de mandato do governo
eleito e tem prazo de duração de quatro anos. Com isso, todo PPA vale até o final do
primeiro ano da administração seguinte, apoiando a continuidade de ações em períodos
de mudança de gestões.
O objetivo do PPA é definir as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública,

incluindo seus gastos com investimentos e pagamento dos programas governamentais.
De acordo com Oliveira (2009), o PPA reproduz um programa de governo, consolida uma
estratégia de planejamento governamental e determina as outras partes do orçamento.
Ele é como um instrumento de pactuação política e de controle social dos gastos
governamentais.
27
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) surgiu como uma novidade no processo

orçamentário após a CF/88. Ela tem um conjunto de funções, destacadas por Oliveira
(2009) como: a) definir as metas e prioridades da administração a partir do PPA,
inclusive sobre investimentos no próximo período (ano); b) orientar a criação da Lei
Orçamentária Anual; c) destacar as mudanças na legislação tributária; d) apontar a
política de utilização do dinheiro pelos órgãos estatais, como a Caixa Econômica Federal
e o BNDES; e e) autorizar mudanças de estrutura, remuneração e contratação de pessoal.
Segundo o autor, a LDO pode ser considerada o elemento mais importante do processo
orçamentário, por representar na prática a arena de negociação do orçamento. A LDO
possui duração anual e deverá ser aprovada pelo poder legislativo.
Por fim, a Lei Orçamentária Anual (LOA) apresenta detalhes das previsões de receitas e
de gastos para o ano seguinte a sua aprovação. A LOA é a condição legal para a execução
orçamentária, pois é por meio dela que são autorizados os gastos públicos. Ela traz os
detalhes do que foi planejado no PPA e priorizado na LDO.
Essas três peças estruturam os orçamentos de cada um dos diferentes entes federados
do país. Assim Oliveira (2009) define as etapas e fases do processo orçamentário:
• Etapa de Elaboração e Definição: elaboração e aprovação da LDO e LOA, com

discussão e aprovação no legislativo, com base no PPA;
• Etapa de Execução e Fiscalização: execução ao longo de doze meses do orçamento

autorizado pelas leis orçamentárias, com acompanhamento e fiscalização do
legislativo;
• Etapa de Prestação de Contas: encaminhamento da prestação de contas do

orçamento do ano anterior para avaliação de órgãos competentes, por exemplo, os
Tribunais de Contas.
Ressaltamos que há a fase de criação e aprovação do PPA, que deve anteceder a criação
e aprovação da LDO e LOA.
ATIVIDADE
APROFUNDE-SE
PROGRAMADA
Caso queira se aprofundar mais no
assunto, acesse o canal Orçamento
Fácil do Senado Federal. Você consegue identificar as peças
orçamentárias e as etapas do
Ver vídeos de 1 a 11. processo orçamentário, a partir
das informações disponíveis no
Disponível em: https://www.youtube. portal da prefeitura do município
com/c/Or%C3%A7amentoF%C3%A- onde trabalha ou mora?
1cil/videos
28
2.2 Receita orçamentária: conceitos e classificação
As receitas orçamentárias são definidas como o dinheiro disponível que entra durante
o exercício da instituição e que aumenta o seu saldo (STN, 2021, p. 39). Ainda segundo
STN (2021), considera-se as receitas orçamentárias como o instrumento que permite a
execução de políticas públicas. Elas são a principal fonte de recursos do Estado em seus
programas e ações para atender as necessidades da sociedade.
Como aponta Rezende (2006),

as receitas orçamentárias
podem ser classificadas
segundo três linhas:
a) segundo a captação dos

recursos. Eles podem ser
receitas próprias, ou seja,
arrecadadas pela instituição
responsável pelo seu uso,
ou transferências, recursos
arrecadados por outros entes
federados;
b) segundo a origem dos
recursos: tributária, de
contribuições, ou de outras
fontes; e
c) segundo a vinculação
orçamentária, divididos entre
as receitas do orçamento
da seguridade social e do
orçamento fiscal.
Vamos aprofundar a discussão Figura 3: Classificação das receitas orçamentárias.

Fonte: A partir de Rezende, 2006. Elaboração gráfica do
sobre as origens dos recursos LabHab. 2022.
e do orçamento de vinculação.
Nesse sentido, as receitas orçamentárias tem uma relação importante com a estrutura
tributária, outro elemento central da economia do país6. A arrecadação de recursos
pelo Estado brasileiro é classificada em três categorias: os impostos, as taxas e as
contribuições.
De acordo com Oliveira (2009), os impostos são contribuições obrigatórias definidas

pelo Estado com o objetivo de financiar suas responsabilidades definidas pela sociedade.
Segundo o autor, os recursos arrecadados por meio de impostos não têm atividade
29
estatal definida (obrigatoriedade ou vinculação de gastos). Isso 6 Destacamos que a origem

das receitas não se restringe
não significa que o poder público poderá gastá-los sem controle. aos tributos. Como destaca
Cabe ao legislativo acompanhar como são utilizados. Como Oliveira (2009), podem
exemplo, podemos citar o Imposto de Renda (IR), cobrado pela também fazer parte das
receitas: a exploração de
União. Ou o Imposto sobre Operações relativas à Circulação atividades econômicas
de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte pelos órgãos de governo, a
Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), exploração do seu próprio
patrimônio, transferências
cobrado pelos estados e pelo Distrito Federal. No caso dos que recebe de pessoas físicas
municípios, destaca-se o Imposto Sobre Serviços de Qualquer e jurídicas, além de outras
Natureza (ISSQN). unidades de governo, da
venda de seu patrimônio e da
Já as taxas pressupõem o exercício de atividades por parte do contratação de dívidas.
Estado. Utilizam o poder de polícia da administração pública

ou na prestação de algum serviço público (OLIVEIRA, 2009).
Podem ser taxas regulatórias, associadas à restrição ou regulação de alguma atividade
específica, como a autorização para edificações e modificações nos edifícios. Ou taxas
remuneratórias, que surgem com a prestação de serviços, como a coleta de lixo das casas.
As contribuições são cobradas quando a administração pública realiza obras que trazem
algum benefício para a população local, como a construção de ruas e estradas.
Figura 4: Tipos de tributos.

Fonte: A partir de Oliveira, 2009. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
30
Outra importante categoria de receitas são as chamadas contribuições sociais e

econômicas. De modo geral, essas contribuições estão ligadas à fonte de receitas
cobradas sobre os salários, com características parecidas com as de um imposto indireto
(OLIVEIRA, 2009). Historicamente, essa categoria se destacou no Brasil durante a
Ditadura Militar, que criou diversas contribuições, inclusive o FGTS e PIS/PASEP.
Após a CF/88 e a descentralização das receitas em nome dos municípios, as contribuições

ganharam novo destaque. Especialmente para garantir recursos para o financiamento
dos direitos sociais, definidos na Constituição. Ao mesmo tempo, a CF/88 não organizou
regras sobre a divisão das receitas das contribuições entre os demais entes, como
estabelecido com os impostos.
As contribuições ganharam relevância tributária a partir dos anos 1990, com o objetivo
de aumentar a arrecadação da União. Isso seria feito sem precisar repassar recursos
obrigatórios aos demais entes federados O objetivo era aumentar o financiamento
dos direitos sociais estabelecidos. Após o Plano Real, o objetivo passou a ser garantir
as receitas necessárias para cumprir as metas fiscais. Podemos destacar a Contribuição
Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) ou a Contribuição de Intervenção no Domínio
Econômico (CIDE) como exemplos de contribuições sociais e econômicas.
A Tabela 1 resume os principais impostos do país e quem realiza a sua cobrança. A CF/88
definiu como deve ser feita a arrecadação de tributos. Segundo Maleski (2021), “[...] todos
os entes federativos podem criar taxas e contribuições de melhoria, conforme o ente que
prestar o serviço ou realizar a obra pública”. Esses tipos de tributos são de competência
comum a todos os entes. Os impostos apresentados na Tabela 1 são definidos na CF/88
como de competência exclusiva de cada esfera de governo.
Tabela 1 – Impostos por Ente Federativo no Brasil

Fonte: Maleski (2021)
Imposto de Renda (IR), Imposto de Importação (II), Imposto de

Exportação (IE), Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI),
UNIÃO Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), Imposto sobre
8 impostos a Propriedade Territorial Rural (ITR), Imposto sobre Grandes
Fortunas (IGF), Imposto Extraordinário De Guerra (IEG)
Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias

ESTADOS e e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual,
DISTRITO Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), Imposto sobre a
FEDERAL Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), Imposto de
3 impostos Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD)
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), Imposto

MUNICÍPIOS sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), Imposto Predial e
3 impostos Territorial Urbano (IPTU).
31
2.3 Despesa orçamentária: conceitos e classificação
De acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (2021, p. 77), a despesa

orçamentária é o conjunto de gastos públicos para o funcionamento e manutenção
dos serviços prestados à sociedade. As despesas são geralmente tratadas como gasto
público e se tornaram objeto de intensa disputa entre teóricos da economia, bem como
nas arenas de disputas políticas. Nesse sentido, assim como a organização do orçamento,
a distribuição dos recursos arrecadados também deve ser entendida levando em
consideração as disputas entre agentes sociais.
Os gastos públicos afetam, estimulando ou retraindo, um conjunto amplo de atividades

econômicas. Eles têm efeitos concretos na vida de cada indivíduo (GIAMBIAGI;
ALÉM, 2011). Podemos citar como exemplo os setores econômicos associados ao
desenvolvimento urbano. Utilizar recursos públicos para construir moradias, em um
cenário de recursos finitos, melhora a qualidade de vida de parte da população. Além
disso, pode estimular a economia, gerando emprego e renda através do setor da
construção civil.
De um ponto de vista técnico, a STN (2021) classifica o gasto público segundo:
a) a classificação institucional;
b) a classificação funcional; e
c) a classificação por estrutura programática.
Segundo a STN (2021), a classificação institucional apresenta a estrutura de créditos

orçamentários, distribuídos entre unidades orçamentárias e órgãos orçamentários
(ministérios, por exemplo). Para Oliveira (2009), essa classificação mostra qual unidade
administrativa é responsável pela execução do gasto e facilita a responsabilização pelo
destino dos recursos.
A classificação funcional detalha as funções e subfunções, e mostra em qual área do

governo a despesa será realizada (STN, 2021, p. 78). Por exemplo, uma das funções
do orçamento federal é o “urbanismo”. Essa função pode ser utilizada por diferentes
ministérios - um caso hipotético seria a classificação nesta função de despesas realizadas
pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) para recuperar uma
praça que poderia ser incluída nessa função. Segundo Oliveira (2009), a classificação
funcional melhorou a gestão orçamentária brasileira, principalmente do ponto de vista
do planejamento. O autor afirma que se criaram as condições necessárias para executar
a técnica do orçamento-programa.
A STN (2021) define a classificação por estrutura programática como aquela que dialoga
com as ações governamentais definidas no PPA. Os programas são formas de operação
de políticas públicas, e a eles estão associados uma ou mais ações orçamentárias. Dessa
32
forma, a União, os estados, o Distrito Federal

e os municípios estabelecerão suas estruturas
de programas, códigos e identificação em atos APROFUNDE-SE
próprios. Isso pode ser feito desde que seus Caso queira se aprofundar mais
conceitos e determinações sejam respeitados no assunto, acesse os cursos
desenvolvidos pela Escola Na-
(STN, 2021, p. 80). cional de Administração Pública
– Cursos – Enap.
Disponível em: https://www.

escolavirtual.gov.br/
2.4 Alocação territorial da

despesa orçamentária: casos e
estratégias possíveis
Na perspectiva do desenvolvimento urbano sustentável, é importante discutir a despesa

orçamentária levando em consideração onde é realizado o gasto. Dado o impacto dos
investimentos na produção do ambiente construído, promovendo transformações
no território e que aumentam ou diminuem a desigualdade socioespacial. Por isso, é
importante discutirmos a distribuição territorial dos recursos, pois as necessidades
urbanas e habitacionais e as vulnerabilidades ambientais se encontram nas cidades
brasileiras.
Segundo Filocomo (2020), o esforço para se avaliar a perspectiva territorial do gasto

público contribui para o planejamento da ação estatal. Ele permite também que se avalie
a ação do Estado. O autor afirma que é possível entender qualitativamente a produção
do espaço urbano a partir da distribuição territorial dos gastos.
Isto nos permite entender a distribuição territorial de recursos da União e demais entes
federados em determinada área da política pública. Considerando a distribuição dos
entes federados contemplados, o volume de recursos transferidos, os programas e ações
utilizados, pode-se avaliar a dimensão social dos gastos públicos. Isso também poderia
ser um exemplo para os bairros que recebem recursos municipais, na escala urbana.
Wissenbach (2021) reforça essa interpretação ao destacar que os instrumentos de

planejamento definem estratégias e se tornam referências técnicas para o gasto público.
Contudo, aponta que a decisão política também está envolvida nessas definições. Ainda
segundo o autor, quando se trata do espaço construído, precisamos reforçar os impactos
de longo prazo das escolhas. Essas escolhas impactarão gerações presentes e futuras,
bem como a possibilidade de acesso a direitos sobre a cidade.
É necessária a articulação entre os instrumentos de planejamento urbano, como o Plano

Diretor, e as peças orçamentárias. Trata-se de uma agenda importante, que poderia ser
desenvolvida ao mesmo tempo que se define a distribuição territorial dos recursos. Isso
leva a importantes avanços na execução das políticas de desenvolvimento urbano.
33
O orçamento público brasileiro ainda possui poucas informações sobre a distribuição

territorial. Esse exercício de localização do gasto tende a ser ainda mais complexo dentro
dos municípios.
Destacamos algumas possibilidades e exemplos para propor estratégias melhores de

controle e avaliação da distribuição territorial do gasto público. Wissenbach (2021)
aponta quatro propostas para avançar o processo de análise e regionalização do gasto
público, e para executar políticas públicas baseadas em dados:
1) Redesenhar os processos de coleta de dados. Isso exige que se crie um

protocolo de registro e preenchimento das informações no momento da execução
orçamentária. Assim, torna-se importante registrar a informação territorial e
identificar as dificuldades na gestão dos contratos.
2) Aumentar o uso dos registros administrativos existentes. A administração

pública produz muitos dados em auditorias de programas, apresentações políticas,
georreferenciamento de atividades, dentre outros. Eles poderiam servir para
mapear e regionalizar o orçamento.
3) Desenvolver soluções tecnológicas, que poderiam ser utilizadas nos sistemas

orçamentários e no diário oficial. Os campos de busca dessas ferramentas se
relacionam com a regionalização. Eles também podem ser um endereço, um
distrito, uma subprefeitura, uma toponímia, o nome de um assentamento, entre
outros (WISSENBACH, 2021, p. 12).
4) Aperfeiçoar as leis que obrigariam a se regionalizar o orçamento.
Figura 5: Exemplos de regionalização do orçamento.

34
APROFUNDE-SE AULA 3
MÓDULO 6
assunto, acesse os artigos sobre
o tema publicados pela Fundação
Tide Setubal.
Disponível em: https://fundacaoti-

desetubal.org.br/conhecimento/
publicacoes/
Aula 3 - Fundos orçamentários para
o financiamento do desenvolvimento
urbano sustentável e a distribuição
territorial da despesa orçamentária.
2.5 Fundos orçamentários: conceitos e interpretações
A estrutura dos fundos orçamentários estabelece as fontes de receitas e o destino das

despesas que serão realizadas a partir dos investimentos.
Os fundos orçamentários não devem ser considerados novidade na estrutura

orçamentária brasileira. Podemos identificar no início do século XX fundos
orçamentários com despesas destinadas a usos específicos. Entretanto, eles se tornaram
mais importantes na gestão orçamentária mais precisamente na década de 1970.
Segundo Paluso (2010 apud COSTA, 2017, p. 7), fundos são instrumentos orçamentários
criados por lei para vincular recursos ou conjuntos de recursos. Eles serão usados para
executar programas, projetos ou atividades com objetivos devidamente definidos. Essa
é uma definição que parte do ponto de vista do orçamento.
A estrutura legal que determina a criação de um fundo orçamentário pode ser resumida
da seguinte forma: a) o fundo será criado através de lei específica; b) ela determinará as
receitas que alimentarão o fundo; c) determinará a sua finalidade, ou seja, como serão
utilizados os recursos do fundo; e d) como ocorrerá a incorporação dos saldos dos fundos.
Essa estrutura nos permite entender o movimento para se criar fundos orçamentários.
Como destacamos, o gasto público pode ser entendido como uma arena de disputas
políticas pela utilização de recursos. Os fundos aparecem muitas vezes como resultado e
como parte dessa disputa, ao propor um conjunto de receitas estáveis ao longo do tempo
para um determinado objetivo. Além de objetivos específicos, os fundos têm a vantagem
de poder carregar saldos de recursos de um ano para o outro, sem precisar executar o
orçamento no ano que se define a receita. Isso também estabelece estratégias na disputa
35
pelos recursos orçamentários. No entanto, essa estratégia só é bem-sucedida quando

o fundo é criado com vinculação de receita. Isso significa que ele deve ter uma ou mais
fontes que regularão e obrigatoriamente o alimentarão com recursos.
Segundo Bassi (2019), é possível que exista uma centena de fundos federais. O número
pode ser três vezes maior, se incluirmos os três níveis de governo: estados, Distrito
Federal e municípios.
O Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) é o mais antigo fundo ambiental da América
Latina, segundo o Ministério do Meio Ambiente. Ele apoiou mais de 1.450 projetos
socioambientais e investiu quase 275 milhões de reais em iniciativas de conservação
e de uso sustentável dos recursos naturais. A principal fonte dos recursos do FNMA é
20% do valor das multas aplicadas pelo Ibama e pelo ICMBio. Além disso, já contou com
recursos de cooperação internacional.
O Fundo Nacional de Mudança do Clima

(FNMC) financia projetos, estudos e iniciativas
para reduzir as emissões de gases de efeito
APROFUNDE-SE
estufa e nos adaptar aos efeitos da mudança
do clima, segundo o Ministério do Meio Caso queira se aprofundar mais
no assunto, acesse os portais do
Ambiente. Consulte o box com os endereços
Fundo Nacional sobre Mudança
eletrônicos para mais informações sobre os do Clima e do Fundo Nacional do
fundos. As fontes de recursos do FNMC são: Meio Ambiente
parcela da participação especial do estado
Disponível em: https://www.gov.
produtor nas receitas associadas à produção br/mma/pt-br/acesso-a-informa-
de petróleo, outras verbas da União e doações cao/apoio-a-projetos/fundo-na-
cional-sobre-mudanca-do-clima
realizadas por entidades públicas ou privadas
do Brasil e do exterior. https://www.gov.br/mma/
pt-br/acesso-a-informacao/
No próximo subcapítulo, apresentaremos apoio-a-projetos/fundo-nacion-
alguns exemplos de fundos vinculados às al-do-meio-ambiente
políticas setoriais ou à gestão urbana local
implementados pelas prefeituras.
2.6 Fundos orçamentários para o financiamento do

desenvolvimento urbano sustentável: casos e estratégias
possíveis
Nesta seção, apresentaremos exemplos da estrutura de fundos desenvolvidos para

articular instrumentos de política urbana definidos no Estatuto da Cidade. Também
traremos outros acordos possíveis que garantem arrecadação consistente ao longo do
tempo.
36
Destacamos dois fundos desenvolvidos pelo Município de São Paulo: o Fundo de

Desenvolvimento Urbano (FUNDURB) e o Fundo Municipal de Saneamento Ambiental
e Infraestrutura (FMSAI).
O Fundo de Desenvolvimento Urbano

(FUNDURB) foi criado pelo Plano Diretor
Estratégico do Município de São Paulo (PDE/
1
SP) em 2002. Seu objetivo é destinar recursos PARA MAIS
da Outorga Onerosa do Direito de Construir INFORMAÇÕES
SOBRE O TEMA
(PERES et al., 2021), instrumento urbanístico
VER TAMBÉM O
consolidado no Estatuto da Cidade. Ainda MÓDULO 1.
segundo Peres et al. (2021), a revisão do PDE
de 2014 contribuiu para aumentar muito os
recursos arrecadados por meio da Outorga.
Isso impactou positivamente o FUNDURB, consolidando-o como importante fonte de

receitas para as áreas do desenvolvimento urbano.
De acordo com Paim e Peres (2021, p. 3), o FUNDURB definiu que tem prioridade de
investimento: (1) habitação de interesse social; (2) transporte coletivo; (3) ordenamento
e direcionamento da estruturação urbana, incluindo infraestrutura, drenagem,
saneamento, parques lineares e vias públicas; (4) equipamentos urbanos e comunitários;
(5) proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico; e (6) criação de
unidades de preservação ambiental.
Outro aspecto importante do FUNDURB é sua estrutura de gestão e participação social.

De acordo com Nobre (2016), os recursos do FUNDURB são administrados por um
conselho gestor. Contudo, a composição do conselho variou muito entre 2002 e 2014, e
a sociedade civil ocupou entre 20% e 30% de suas cadeiras.
O conselho gestor do FUNDURB ganhou nova estrutura e mais autonomia na gestão
de seus recursos na revisão do PDE em 2014. Passou-se a ter um número igual de
participantes do poder público e da sociedade civil, com dez pessoas no total, e cinco de
cada grupo. As pessoas representantes da sociedade civil vêm dos seguintes conselhos:
duas do CMPU; uma do Conselho Municipal de Habitação (CMH); uma do Conselho
Municipal de Trânsito e Transporte (CMTT); e uma do Conselho Municipal do Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (CADES) (NOBRE, 2016).
Segundo Nobre (2016), definiu-se percentuais mínimos de utilização de recursos nas

áreas de habitação e mobilidade urbana. Conforme a última atualização da legislação, a
Lei n. 17.217, de 23 de outubro de 2019, “ao menos 30% (trinta por cento) dos recursos
serão destinados a projetos e produção de Habitação de Interesse Social, inclusive
a aquisição de terrenos para este fim e ao menos 30% (trinta por cento) destinados à
implantação e realização de melhorias nas vias estruturais e nos sistemas de transporte
público coletivo, cicloviário e de circulação de pedestres”.
37
O segundo fundo destacado é o Fundo Municipal de Saneamento 7 Disponível em: https://

www.prefeitura.sp.gov.
Ambiental e Infraestrutura (FMSAI). O FMSAI surgiu do contrato br/cidade/secretarias/
de prestação de serviços estabelecido entre a Prefeitura de habitacao/fmsai/
São Paulo e a Companhia de Saneamento Básico do Estado de apresentacao/index.
php?p=145635. Acesso em
São Paulo (SABESP). Ele determina a prestação de serviços de 22/07/2022.
água e esgoto no município. Como aponta Royer et al. (2018), o
FMSAI foi criado pela Lei Municipal n. 14.934/2009 e tem como
objetivo investir em saneamento básico, saneamento ambiental
e infraestrutura urbana.
Ainda segundo os autores, a fonte de recursos do fundo é o

repasse realizado pela Companhia de Saneamento Básico
do Estado de São Paulo (SABESP). A companhia repassa
7,5% da receita bruta obtida com o abastecimento de água
e esgotamento sanitário no Município de São Paulo. Dessa
forma, é garantida a estabilidade da fonte de recursos, pois os
contratos de concessão dos serviços de saneamento tendem a
ser de longo prazo. No caso de São Paulo, eles têm duração de
30 anos.
O FMSAI também possui um conselho gestor, conforme descrito

no portal da Prefeitura de São Paulo7. Esse conselho decide
quais investimentos serão feitos, levando em consideração
diretrizes e prioridades estabelecidas pela legislação e pelo
Plano Municipal de Saneamento Básico.
Como destaca Ferreira (2020), o FMSAI aumentou muito a

quantidade de recursos aplicados nas áreas do desenvolvimento
urbano. Isso ocorreu, pois o fundo recebe muitos recursos
da prestação de serviços de saneamento. Segundo o autor, a
quantidade de recursos aplicados pelo FMSAI é maior do que
os recursos investidos através do FUNDURB. A figura abaixo
destaca o volume e a localização dos investimentos do FMSAI
no Município de São Paulo.
38
Fonte: PMSP: SMUL, 2011; SMUL/GEOINFO, 2004; SEHAB/HABITASAMPA, 2016. Elaboração própria
1
4
3 2

!"#$% &'
(% &'

Fonte: FERREIRA, 2020.
39
É importante destacar que os dois exemplos são estratégias para se gerar receitas
e destinar recursos públicos. Eles criam uma possibilidade real de financiamento de
políticas públicas no Município de São Paulo. Esses exemplos podem ser estudados e
adaptados por outros municípios, de acordo com suas realidades.
APROFUNDE-SE APROFUNDE-SE
Caso queira se aprofundar Caso queira se aprofundar no assun-
mais no assunto, destacamos o to, acesse os portais do Fundo de
trabalho “A liquidez da água: um Desenvolvimento Urbano (FUN-
estudo de caso sobre o Fundo DURB) e do Fundo Municipal de
Municipal de Saneamento Saneamento (FMSAI)
Ambiental e Infraestrutura de
São Paulo”. (FERREIRA, 2020) Disponível em: https://www.prefei-
tura.sp.gov.br/cidade/secretarias/
Disponível em: https://www. habitacao/fmsai/apresentacao/in-
academia.edu/43410026/A_LIQ- dex.php?p=145635
UIDEZ_DA_%C3%81GUA_Um_
Estudo_De_Caso_Sobre_O_Fun- https://www.prefeitura.sp.gov.br/
do_Municipal_De_Saneamen- cidade/secretarias/licenciamento/
to_Ambiental_e_Infraestrutu- desenvolvimento_urbano/partici-
ra_De_S%C3%A3o_Paulo pacao_social/fundos/fundurb/
AULA 3
MÓDULO 6
Aula 3 - Fundos orçamentários para

o financiamento do desenvolvimento
urbano sustentável e a distribuição
territorial da despesa orçamentária.
40
CAPÍTULO 3 – INSTRUMENTOS E MECANISMOS PARA

AMPLIAÇÃO DA ARRECADAÇÃO MUNICIPAL
Neste capítulo destacamos as possibilidades para se ampliar a arrecadação municipal. O

objetivo é aumentar a quantidade de recursos disponíveis para se investir nas áreas do
Vamos discutir a importância do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) para

destacar a sua importância enquanto fonte de recursos da administração municipal. Esse
imposto também pode ser associado à política ambiental. Além disso, apresentaremos
instrumentos definidos pelo Estatuto da Cidade como responsáveis pela captura da
valorização fundiária e imobiliária, como a Outorga Onerosa do Direito de Construir
(OODC), a Transferência do Direito de Construir (TDC), e a Operação Urbana
Consorciada (OUC). Conhecer esses instrumentos e suas relações com o funcionamento
das cidades permite que se entenda as possibilidades e os limites de sua utilização de
acordo com o tamanho e as características dos municípios brasileiros.
3.1 As características da arrecadação municipal no Brasil e

considerações sobre a aplicação do Imposto sobre Propriedade
Territorial Urbana (IPTU)
O IPTU é um imposto, como o seu próprio nome deixa claro. Portanto, os recursos
arrecadados a partir dele não podem ser associados a uma despesa definida
anteriormente. O que se arrecada com IPTU entra no “caixa geral” da prefeitura. Essas
arrecadações são receitas do município que podem ser usadas em quaisquer despesas
da administração municipal. Além disso, o IPTU deve ser entendido como um mecanismo
que se articula com a política urbana, não apenas como parte da estrutura tributária e
fiscal dos municípios.
Afonso et al. (2013) definem o IPTU como um
imposto local, que será cobrado de quem possui
imóveis dentro do perímetro urbano dos municípios. ATIVIDADE
Os autores explicam que a cobrança do imposto PROGRAMADA
ocorre a partir do valor venal do imóvel. Esse valor é
a soma do valor do terreno e da construção definidos Você consegue identificar se
o seu município possui as suas
na Planta Genérica de Valores. Não há definição próprias leis de IPTU? Quais são
constitucional de porcentagem para cobrança do os principais pontos da lei que
IPTU. O município é o responsável por definir sua regulamenta o IPTU?
cobrança através de sua legislação.
41
Segundo Afonso et al. (2013), a CF/88 permite que o IPTU seja 8 As cidades escolhidas
pelo autor foram: São Paulo,
cobrado por meio de alíquotas variadas. Isso significa que a Rio de Janeiro, Salvador,
cobrança será maior nas regiões das cidades mais valorizadas Brasília (DF), Fortaleza,
e com infraestrutura. Desse modo, o imposto serve como Belo Horizonte, Goiânia,
Guarulhos, Aracaju e Olinda.
mecanismo importante para capturar os investimentos públicos
em infraestrutura. Contudo, os autores destacam que essa
possibilidade nem sempre é adotada por causa das dificuldades
de se alterar as políticas locais.
O IPTU não é muito utilizado na prática pelos municípios

brasileiros, apesar de ser conhecido como forma de se
arrecadar recursos municipais. Segundo Costa et al. (2020),
a arrecadação de IPTU está muito abaixo do potencial
estabelecido e concentrada em municípios com boa capacidade
de administração dos impostos. Destacamos como exemplo a
análise feita por Carvalho Jr. (2016) em dez cidades escolhidas8,
que representavam 16% da população brasileira em 2014 e
25% do PIB em 2013. Mas essas cidades eram responsáveis por
45% da arrecadação de IPTU no país. Ou seja, isso indica que a
maioria dos municípios não realiza o potencial de cobrança do
IPTU.
Dessa forma, ainda que se entenda o IPTU como fonte importante de arrecadação de
impostos, é preciso chamar a atenção para as diferenças entre as cidades brasileiras. Isso
pode dificultar a organização da cobrança. Como destacam Afonso et al. (2013), é possível
que em muitos municípios a receita de IPTU seja pequena, porque as características
da economia local diminuem a arrecadação por meio desse imposto. Também podem
existir casos em que os administradores locais não tenham interesse em explorar
adequadamente o IPTU.
O IPTU serve para coletar recursos e pode ser utilizado junto com outras políticas
públicas. Ele também pode servir como forma de se articular uma política urbana que
diminua a desigualdade, por ser um tributo cobrado sobre a propriedade imobiliária.
Ainda assim, reforçamos que o IPTU é um instrumento importante de uma política de
desenvolvimento urbano mais justa para a sociedade. O imposto é importante para
reduzir a desigualdade socioespacial.
O IPTU pode ajudar a distribuir a renda de maneira mais justa, assim como outros
impostos. É possível cumprir essa condição com mecanismos de isenção e cobrança
de acordo com definições locais, levando-se em conta as áreas da cidade e a renda da
população.
Como apontado em Costa et al. (2020), a organização da cobrança de IPTU é importante

inclusive para desenvolver outros mecanismos de tributação associados ao Estatuto da
Cidade. Para os autores, organizar um sistema de tributação que permita a cobrança
42
de IPTU poderia aumentar a arrecadação

municipal com:
a) a atualização dos cadastros

imobiliários. Isso permitiria a cobrança
3
de IPTU mais alto sobre imóveis PARA MAIS
comerciais e industriais, e valeria para INFORMAÇÕES
SOBRE O TEMA
imóveis urbanos que antes eram rurais;
VER TAMBÉM O
b) a atualização dos valores venais de MÓDULO 3
imóveis, que são a base para cobrança
de IPTU, e dos outros instrumentos
incluídos no Estatuto da Cidade.
Por fim, ressaltamos a possibilidade que surgiu com o Estatuto da Cidade: o IPTU
progressivo no tempo. De acordo com Carvalho Jr. (2016, p. 210), o IPTU progressivo no
tempo é aplicado quando o parcelamento, a construção e a utilização obrigatórios não
são realizados. As porcentagens do IPTU aumentam por cinco anos, até o limite de 15%.
O município poderá desapropriar o imóvel pagando-o com títulos da dívida pública, caso
o imóvel continue subutilizado. Assim, o IPTU progressivo no tempo é um mecanismo
importante para se cumprir a função social da propriedade urbana. Essa função também
foi estabelecida no Estatuto da Cidade, ainda que sua prática seja bastante limitada
atualmente.
APROFUNDE-SE
Caso tenha interesse em se aprofundar
mais no assunto, acesse o “Relatório de
aplicação do Parcelamento, Edificação
ou Utilização Compulsórios (PEUC) e do
IPTU progressivo no tempo: São Bernar-
do do Campo, 2013-2016”. (BRAJATO;
SOUZA, 2016)

saobernardo.sp.gov.br/docu-
ments/10181/542859/23_12_2016_
NM_1913_PEUC.pdf/f2f8c5bf-3e83-
8e32-2d5a-3859fa1228e6
43
3.2 Inovações na arrecadação municipal e possibilidades de

articulação com iniciativas do desenvolvimento sustentável: o
caso do IPTU Verde
Este subcapítulo apresenta um exemplo de como associar a estrutura tributária a padrões

urbanísticos e ambientais por meio do IPTU Verde.
Ortiz et al. (2022) definem o imposto usando o conceito dos tributos com caráter
extrafiscal. Segundo os autores, os incentivos fiscais são formas de reduzir os impostos,
que o Estado oferece ao deixar de receber receitas, diferente do que ocorre com o IPTU.
O objetivo é estimular ações e comportamentos que tragam benefícios para toda a
sociedade. Assim, os autores consideram que os impostos apresentam caráter extrafiscal
quando são utilizados não apenas para arrecadar recursos, mas quando têm objetivos
sociais e ambientais.
Ainda segundo Ortiz et al. (2022), não existe regulamentação ou diretriz nacional sobre
a forma de se colocar em prática o IPTU Verde. Assim, é possível buscar exemplos em
experiências municipais, organizadas a partir das condições locais. Em geral, podemos
destacar como características gerais do IPTU Verde estimular práticas sustentáveis em
construções residenciais ou comerciais. Exemplos dessas práticas são a instalação de
sistemas de captação de água de chuva, a captação de energia solar para gerar energia
elétrica e aquecer a água, e a manutenção da vegetação e de áreas permeáveis (ORTIZ
et al., 2022, p. 3).
Vamos apresentar a seguir exemplos da adoção do IPTU Verde no Brasil. Mostraremos

projetos desenvolvidos em Salvador, no estado da Bahia, e nos municípios de Belo
Horizonte, Contagem, Uberlândia, Juiz de Fora e Ouro Preto, no estado de Minas Gerais.
As experiências brasileiras com o IPTU Verde são bastante recentes e ainda é preciso
avaliar melhor os impactos de sua aplicação.
SALVADOR-BA
De acordo com Dantas e Silva (2021), o Município de Salvador criou o Programa de

Certificação Sustentável IPTU Verde. A sua estrutura atual foi estabelecida no Decreto
Municipal nº 29.100/2017, após algumas alterações em seu regulamento. De acordo
com os autores, o programa apresenta dois tipos de benefícios fiscais:
a) Redução do valor venal de terrenos declarados como não edificáveis e não explorados
em áreas de proteção ambiental. Neste caso, o programa determina a redução de 80% do
valor venal dos imóveis não edificáveis e que não sejam explorados economicamente. São
considerados terrenos não edificáveis aqueles em Áreas de Proteção Ambiental (APA) e
Áreas de Proteção Permanente (APP), definidos pelo Plano Diretor do Município.
44
b) Descontos no valor total do IPTU para estimular os empreendimentos a realizarem

ações sustentáveis nas edificações. Neste caso, os empreendimentos são classificados
em três categorias, de acordo com uma nota que considera 70 indicadores de
sustentabilidade. Segundo os autores, os indicadores são divididos em cinco pontos:
a) Gestão Sustentável das Águas; b) Eficiência e Alternativas Energéticas; c) Projetos
Sustentáveis; d) Bonificações; e) Emissões de Gases de Efeito Estufa (GEE) (DANTAS;
SILVA, 2021, p. 128).
BELO HORIZONTE-MG, CONTAGEM-MG, UBERLÂNDIA-MG E JUIZ DE FORA-MG
A Tabela 2 apresenta incentivos fiscais e objetivos do IPTU Verde em Belo Horizonte,

Contagem, Uberlândia e Juiz de Fora. Ela foi criada a partir do trabalho de Ortiz et al.
(2022).
Tabela 2 – Exemplos de Implementação do IPTU Verde

Fonte: Tabela adaptada de Ortiz et al. (2022)
Município Objetivo Benefício fiscal
Belo Horizonte Isenção (100%) ou desconto na

Preservar a flora e a fauna proporção entre a área da reserva
brasileira ecológica e a área total
Conservar espécies de árvores

nativas: desconto de 10% a 50% para
Conservar espécies de imóveis privados não franqueados
Uberlândia árvores nativas e uso ao uso público e de 60% a 100%
racional de água para os franqueados ao uso público.
Reaproveitar água pluvial: desconto
de até 30%
Proteger, preservar Isenção (100%) ou desconto na
e recuperar o meio proporção entre a área da RPPN
Contagem ambiente. Criar a Reserva e a área total do imóvel. Desconto
Particular do Patrimônio de até 10% para ações e práticas
Natural (RPPN) sustentáveis
Reduzir o consumo de
Juiz de Fora recursos naturais e os Desconto de 5%, 7% ou 10%
impactos ambientais
45
OURO PRETO-MG
A experiência desenvolvida no Município de Ouro Preto-MG está regulada na Lei

Complementar n. 113. Como define Gomes e Prado Filho (2020), o Programa “Quem
preserva paga menos” gera descontos no IPTU para os proprietários que tenham
sistema de captação de energia solar (5%), sistema de captação de água de chuva (5%) e
participantes da coleta seletiva (10%). Os descontos são cumulativos (GOMES; PRADO
FILHO, 2020, p. 7).
O uso de programas de tributos extrafiscais
deve ser avaliado para identificar os benefícios
e possíveis impactos negativos na arrecadação AULA 4
municipal. Eles podem gerar melhorias ambientais, MÓDULO 6
mas também reduzir a arrecadação municipal. Isso
impediria o desenvolvimento de outras políticas
públicas, que desenvolveriam outras áreas,
reduziriam a desigualdade e até melhorariam
as condições de desenvolvimento sustentável.
As exigências de implementação de sistema de
Aula 4 - As características
captação de energia solar sem políticas sociais
da arrecadação municipal no
específicas são preferencialmente atendidas por Brasil e considerações sobre
domicílios com uma renda mensal maior. Portanto, a aplicação do Imposto sobre
Propriedade Territorial Urbana
o gestor público deve avaliar os impactos das
(IPTU) e do IPTU Verde.
diversas soluções possíveis e escolher as que
trarão mais benefícios à sociedade.
3.3 Instrumentos de arrecadação da valorização fundiária e

imobiliária em municípios de grande porte: casos e estratégias
possíveis
Neste subcapítulo, destacaremos instrumentos urbanísticos que podem compor a

receita de municípios a partir dos dispositivos relacionados no Estatuto da Cidade e que
são elementos importantes da política urbana. Entretanto, antes de avançarmos para os
instrumentos, faremos uma importante consideração.
Os instrumentos de arrecadação da valorização fundiária não devem ser vistos como

elementos mágicos da solução de arrecadação para municípios. Eles também não
resolverão por si só os problemas de financiamento da política urbana. Além disso,
muitos trabalhos apontam que esses instrumentos podem aumentar a desigualdade nas
cidades brasileiras, como resultado inesperado.
46
Não será a aplicação de um ou outro instrumento urbanístico, ou de um ou outro

mecanismo tributário, que acabará com as desigualdades socioespaciais na cidade.
Neste sentido, talvez seja mais importante entender a estrutura de arrecadação e

as relações entre cada um de seus instrumentos, do que aplicar cada instrumento
isoladamente. Segundo Costa et al. (2020, p.70):
A ideia é que os instrumentos atuem simultaneamente e de forma

integrada, de modo que seja possível delimitar o alcance e o limite
de cada instrumento: onde o IPTU não alcança, a Outorga Onerosa
do Direito de Construir (OODC) e a contribuição de melhoria são
acionadas para recuperar valores necessários ao investimento em
infraestrutura urbana e para corrigir as assimetrias socioespaciais
que o mercado do solo provoca. Atuando de forma integrada, o
sistema de gestão do solo urbano recupera mais-valias fundiárias
condensadas no preço do solo, em prol da municipalidade e
da neutralização das consequências negativas da apropriação
indevida de valores do solo, que causam iniquidade, segregação,
especulação e informalidade.
Outorga Onerosa do Direito de Construir

(OODC), Transferência do Direito de Construir
(TDC) e Operação Urbana Consorciada (OUC)
1
PARA MAIS
são instrumentos urbanísticos definidos pelo INFORMAÇÕES
Estatuto da Cidade associados ao conceito de SOBRE O TEMA
solo criado. Eles aumentam a arrecadação dos VER TAMBÉM O
municípios. MÓDULO 1.
Primeiramente, solo criado é a cobrança

municipal pela área construída superior aos
parâmetros urbanísticos mínimos determinados em lei municipal específica. Por exemplo,
para um lote com 250 metros quadrados, pode ser possível a construção de um edifício
com 1.000 metros quadrados de área útil. Contudo, a cobrança municipal ocorrerá
sobre 750 metros quadrados de área útil, já que 250 metros quadrados de área útil do
edifício seriam considerados como aproveitamento mínimo do potencial construtivo do
lote. Além disso, conforme Costa et al (2020), a difusão dos instrumentos de solo criado
concretiza a separação do direito de propriedade e do direito de construir, sendo este
último um bem público municipal, que passa a ser objeto de cobrança para sua utilização.
A Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) é definida como instrumento

urbanístico pelo Estatuto da Cidade. Carvalho e Rossbach (2010) afirmam que ela
serve para incentivar o desenvolvimento urbano. Isso permite que o poder público
recupere a valorização imobiliária que ocorre quando autoriza maior concentração em
determinadas áreas, prioritariamente naquelas com maior infraestrutura9.
47
Ainda segundo os autores, ela serve como instrumento de 9 Outras variáveis apoiam
o entendimento sobre o
arrecadação municipal. Para isso, o município deverá definir adensamento construtivo
em seu plano diretor coeficientes básicos de aproveitamento e/ou populacional de áreas
do território. Em conjunto, definirá em quais locais este urbanas, como a regulação do
uso e ocupação do solo, o que
coeficiente poderá ser ultrapassado, desde que se pague um não cabe desenvolvimento
valor estabelecido. Esta modalidade é utilizada como a principal neste subcapítulo.
fonte de arrecadação do FUNDURB no Município de São Paulo.
A Transferência do Direito de Construir (TDC) também é

definida no Estatuto da Cidade. Ela é permitida para garantir
ao proprietário a possibilidade de aproveitamento de um
imóvel que esteja impedido de desenvolver a edificação até o
limite do coeficiente definido para aquele terreno. Carvalho
e Rossbach (2010, p. 110) afirmam que esses limites podem
existir quando o poder público municipal limita a construção
das edificações para preservar áreas ambientais e de especial
interesse histórico, cultural, paisagístico ou social, em benefício
do interesse público. Assim, o proprietário poderá exercer
este direito em qualquer outro terreno de sua propriedade ou
transferindo este direito para um terceiro.
A Operação Urbana Consorciada (OUC) é um instrumento

utilizado em grandes cidades brasileiras. Sua ideia básica é
transformar uma determinada área da cidade para realizar o
que foi estabelecido no Plano Diretor, sob o comando do poder
público municipal. Isso é feito por meio da parceria com o setor
privado (CARVALHO; ROSSBACH, 2010, p. 109). O poder
público pode oferecer Certificados de Potencial Adicional
de Construção (CEPACs) para incentivar o setor privado a
melhorar o local delimitado pela operação urbana consorciada.
Ao mesmo tempo, esses certificados se tornam fonte de
arrecadação para o município para realização de investimentos
nas áreas da operação urbana.
Carvalho e Rossbach (2010) apontam que o instrumento

deve ser utilizado mediante atuação consistente do poder
público municipal, pois poderá expulsar moradores da região,
principalmente moradores de baixa renda, por causa da
valorização dos terrenos e dos imóveis. Os autores destacam
a necessidade de incorporação de programas habitacionais
nas áreas da operação urbana. Esses programas garantiriam a
permanência da população afetada tanto pela valorização dos
imóveis quanto por eventuais mudanças causadas pelas obras e
intervenções na região.
48
QUADRO RESUMO DOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS
Outorga O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir
Onerosa do poderá ser exercido acima do
Direito de coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante
Construir contrapartida a ser prestada pelo beneficiário. (Art. 28 EC)
(OODC)
Lei municipal, baseada no plano diretor. Poderá autorizar o

Transferência proprietário de imóvel urbano,
do Direito privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante
de Construir escritura pública, o direito de
(TDC) construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística
dele decorrente. (Art. 35 EC)
Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de

intervenções e medidas
Operação coordenadas pelo poder público municipal, com a participação dos
Urbana proprietários, moradores,
Consorciada usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de
(OUC) alcançar em uma área
transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a
valorização ambiental. (Art. 32 EC)
APROFUNDE-SE AULA 5
MÓDULO 6
Caso queira se aprofundar
mais no assunto, acesse o livro
“Aplicação dos instrumentos ur-
banísticos em São Paulo: limites
e possibilidades do planejamento
urbano”. (NOBRE; SEO, 2021)
Disponível em: https://www.liv-

rosabertos.sibi.usp.br/portalde- Aula 5 - Atividade imobiliária
livrosUSP/catalog/book/775 e reestruturação urbana em
municípios de grande porte:
instrumentos de arrecadação da
valorização fundiária e imobiliária.
49
3.4 Instrumentos de arrecadação da valorização fundiária e

imobiliária em municípios de pequeno e médio porte: casos e
estratégias possíveis
O subcapítulo anterior apresentou instrumentos para aumentar a arrecadação municipal

e promover consequentemente investimentos nas áreas do desenvolvimento urbano
sustentável. Contudo, as condições apresentadas estão diretamente relacionadas com
uma dinâmica imobiliária que permita a utilização dos instrumentos. Ela se encontra
principalmente em municípios de grande porte.
A maioria dos municípios brasileiros tem pequeno e médio portes. A sua realidade
apresenta diferentes dinâmicas locais, com possibilidades e características de
instrumentos urbanísticos voltados à arrecadação através da valorização fundiária.
A estrutura de arrecadação baseada no conceito de solo criado deve ser considerada sob
outro ponto de vista quando se trata de cidades de pequeno e médio porte. Neste caso,
podemos considerar que o crescimento urbano ocorre horizontalmente e principalmente
com as alterações de uso do solo, com menos concentração de construções típica
das grandes cidades e metrópoles. Santoro et al. (2010) destacam que processos de
desvalorização de áreas rurais alteram o uso do solo. Ele passa de rural para urbano,
com a expansão de loteamentos residenciais ou modificações dentro das cidades, como
alterações de áreas residenciais para comerciais. Santoro et al. (2010, p. 424) afirmam:
De fato, a Outorga Onerosa de Alteração de Uso (OOAU),

associada à elaboração dos planos de expansão urbana, parece
ser o instrumento mais adequado para capturar a valorização
imobiliária gerada pela transformação de terra rural em terra
urbana.
O Estatuto da Cidade trata das possibilidades de

instituição da Outorga Onerosa de Alteração de
Uso. Esse instrumento permite que se cobre uma
compensação de proprietários que se beneficiem
1
da valorização ocorrida por causa da alteração PARA MAIS
do uso do solo. O estatuto considera que o plano INFORMAÇÕES
SOBRE O TEMA
diretor municipal deve delimitar as áreas em
VER TAMBÉM O
que esta alteração de uso será permitida. Uma MÓDULO 1.
lei municipal deverá estabelecer as fórmulas
de cálculo da cobrança, possíveis isenções e as
compensações dos beneficiários.
A Outorga Onerosa de Alteração de Uso pode ser considerada não apenas uma forma
de arrecadação de recursos. Mas também uma forma do poder público municipal de
50
organizar e expandir as cidades, quando associada

com outros instrumentos de planejamento urbano.
A Outorga Onerosa de Alteração de Uso também
4
PARA MAIS
pode ser considerada um instrumento pouco INFORMAÇÕES
comum entre os municípios brasileiros. Ela é SOBRE O TEMA
aplicada no Distrito Federal e no Município de VER TAMBÉM O
São Carlos, no estado de São Paulo. É importante MÓDULO 4.
entender e definir a dinâmica imobiliária para
se formular e executar políticas públicas e
instrumentos urbanísticos com fins fiscais e que
tenham como objetivo o desenvolvimento urbano
sustentável.
APROFUNDE-SE AULA 6
MÓDULO 6
assunto, acesse o artigo “Cidades
que crescem horizontalmente: o
ordenamento territorial justo da
mudança de uso rural para urbano”
(SANTORO; COBRA; BONDUKI,
2010)
Disponível em: https://revistas.puc- Aula 6 - Atividade imobiliária e

sp.br/index.php/metropole/article/ reestruturação urbana em municípios de
view/5897 pequeno e médio porte: instrumentos de
arrecadação de valorização fundiária e
imobiliária.
Palestra com o Prof. Dr. Estevam Otero.

51
CAPÍTULO 4 – COOPERAÇÃO SUPRANACIONAL,

FINANÇAS VERDES E O TERCEIRO SETOR
Além dos mecanismos próprios de arrecadação municipal, estadual e federal, a

cooperação supranacional pode contribuir para o levantamento de recursos para
implementação do desenvolvimento urbano sustentável. Particularmente, através de
acordos de cooperação técnica e financeira.
Como destacado por Souza (2019), o sucesso da execução da Agenda 2030 para o
Desenvolvimento Sustentável, definida pela Organização das Nações Unidas (ONU),
depende de uma articulação supranacional. Isso envolve transformações importantes
nas formas de governar e nas relações entre os países. As questões ambientais e
climáticas dependem de ações globais e podem estar associadas a uma rede de apoio
para investimentos em países em desenvolvimento para se alcançar um desenvolvimento
sustentável.
O Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco de

Desenvolvimento da América Latina (CAF), o Novo Banco de Desenvolvimento, Grupo
Bancário KfW, dentre outros fazem parte dessa rede.
O Mecanismo Creditício para o Financiamento dos Municípios Brasileiros (Procidades) é

um exemplo de programa de financiamento desenvolvido com o apoio dessas instituições.
Ele foi desenvolvido pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
O programa foi criado para incentivar

investimentos em setores como
saneamento básico, mobilidade e
transportes, melhoramento de bairros
(intervenções em áreas de ocupação
APROFUNDE-SE
informal de baixa renda), equipamentos
Caso queira se aprofundar mais
públicos e serviços sociais. O Procidades no assunto, acesse o artigo
exige que os projetos levem em “Cidades em transformação:
consideração a articulação entre diversos experiências de desenvolvi-
mento urbano no Brasil apoia-
aspectos da legislação brasileira, como o das pelo Procidades” (EGUINO;
Estatuto da Cidade e a Política Nacional PROVEDELLO, 2016)
de Meio Ambiente. As condições para
Disponível em: https://
se receber os empréstimos devem ser publications.iadb.org/en/
avaliadas na prática por corpo técnico cidades-em-transformacao-ex-
interdisciplinar das administrações periencias-de-desenvolvimen-
to-urbano-no-brasil-apoia-
públicas. Ele deve considerar inclusive a das-pelo-procidades
programação de execução financeira e
a técnica desses empréstimos a médio e
longo prazo.
52
Outras iniciativas importantes e que ganharam destaque nas últimas décadas são as
ações de entidades do terceiro setor. Organizações da sociedade civil têm desenvolvido
projetos associados a questões do desenvolvimento urbano sustentável.
A administração pública atua na lógica de programas com um fim. Desse modo, as

propostas apresentadas pelo terceiro setor devem ser revisitadas e reformatadas pela
administração pública. O objetivo é executar melhor atividades e projetos nos setores
públicos com uma lógica diferente da gestão no terceiro setor.
Nesse sentido, podemos destacar projetos desenvolvidos pela Fundação Tide Setúbal.
Ela promove ações com o objetivo de requalificar espaços de convivência e melhorar o
uso de ruas e calçadas. Além disso, busca diminuir o impacto das enchentes, conectar
equipamentos públicos com um plano de “caminhabilidade” e segurança, e melhorar o
saneamento básico e a coleta de lixo.
O WRI Brasil desenvolve projetos de cooperação para o desenvolvimento urbano com

o objetivo de promover transformações urbanas de baixo carbono. Essa é uma forma
de reduzir a vulnerabilidade das populações aos impactos das mudanças climáticas. Um
exemplo desses projetos é o apoio ao uso de ônibus zero emissões no transporte coletivo.
A GIZ é uma Cooperação Técnica Alemã que atua 10 Ver http://www.

também no Brasil e executa muitos projetos de andusbrasil.org.br/dus/
experiencia-alema-em-dus.
desenvolvimento urbano sustentável. Há mais Acesso em 17/09/2022.
de 40 anos, por encargo do governo alemão,
ela incentiva e promove cidades sustentáveis,
inclusivas e seguras como parte de sua abordagem.
Em cooperação com instituições no país parceiro,
presta assessoria a nível local, regional e nacional,
em linha com a Agenda ODS 2030, como o Acordo
de Paris da COP 21 e com a Nova Agenda Urbana.10
Apresentamos neste subcapítulo um ecossistema
de atores e instituições que também se relacionam
com a prática e a promoção do desenvolvimento PARA MAIS
urbano sustentável. Esse ecossistema e os demais
membros da sociedade civil podem participar e ser
consultados pela administração pública na criação
INFORMAÇÕES
SOBRE O TEMA
VER TAMBÉM O
2
MÓDULO 2.
de iniciativas que promovam direitos sociais e
ajudem a superar desigualdades socioespaciais.
53
4.1 Finanças Verdes e a responsabilidade socioambiental no

financiamento do desenvolvimento urbano sustentável
A crise climática e as ameaças à preservação

ambiental exigem que todas as instituições e níveis
1
PARA MAIS
de governo promovam o desenvolvimento urbano INFORMAÇÕES SOBRE
sustentável. Há muitas linhas de financiamento O TEMA VER TAMBÉM
hoje em dia para combater a mudança do clima. O MÓDULO 1.
Elas podem ser acessadas para se executar ações
tanto de redução quanto de adaptação.
É possível considerar as possibilidades e o

financiamento ligado às preocupações globais APROFUNDE-SE
com as questões da sustentabilidade segundo Caso queira se aprofundar mais
as perspectivas do desenvolvimento urbano no assunto, acesse o artigo “O
sustentável. Entretanto, essas linhas de uso de instrumentos econômi-
cos nas normas de proteção
financiamento ainda são bastante limitadas e ambiental.” (NUSDEO, 2006)
estão se desenvolvendo. Dessa forma, possuem
menos recursos, se comparadas com as fontes Disponível em: https://www.
revistas.usp.br/rfdusp/article/
tradicionais apresentadas anteriormente. Elas view/67710
também têm um alcance baixo, com participação
em poucos municípios.
Figura 6: Conceito das finanças verdes.

54
Knoch e Plasken (2020, p. 9) apontam o surgimento de uma indústria de produtos

financeiros verdes. Dentre eles podemos destacar: financiamento verde, projetos verdes
e títulos verdes.
Este conjunto organiza o que consideramos algumas das possibilidades das finanças
verdes. Ainda segundo Knoch e Plaskem (2020, p. 10), as finanças verdes se referem
a um conceito mais amplo, geralmente utilizado como sinônimo de investimentos
socialmente responsáveis. Elas também podem se referir à análise ASG, que avalia os
aspectos ambiental, social e administrativo dos produtos.
55
Figura 7: Algumas áreas incluídas no conceito de aspectos Ambientais, Sociais e de Governança (ASG).
Fonte: Adaptado a partir de Finanças Sustentáveis. Um Panorama. Sebastian Sommer – junho de 2020.
Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
As finanças verdes são postas em prática pela esfera privada, apesar de serem
regulamentadas pelo Estado. É preciso que algumas estratégias, como debêntures, sejam
pensadas neste sentido para que também se considere o interesse de agentes privados.
Questões como essas serão tratadas em entrevista e na videoaula do módulo.
Ricas e Baccas (2021) chamam a atenção para prioridades e agendas de desenvolvimento

sustentável. Segundo os autores, algumas atividades podem se enquadrar em
investimentos sustentáveis, de acordo com algumas características:
Verde: atividades de redução ou adaptação à mudança do clima, economia circular,

combate à poluição, entre outras. Correspondem aos objetivos ambientais ou climáticos
identificados por setores e/ou atividades econômicas.
Favoráveis: atividades que permitem que outras contribuam bastante para um ou

mais objetivos ambientais definidos. Exemplos dessas atividades são a fabricação
de tecnologias de baixo carbono, transmissão e distribuição de eletricidade de fonte
renovável etc.
De transição: atividades intensivas em emissões de carbono que podem ajudar na

transição para uma economia de baixo carbono ou neutra, eliminando aos poucos suas
emissões de carbono. Isso poderá ser feito ao utilizar tecnologias mais limpas no seu
setor, por exemplo.
No caso brasileiro, é importante se estruturar um conjunto de transformações em

diversas áreas para aumentar o acesso a recursos de financiamento verde. WRI Brasil
(2021) recomenda algumas ações para aumentar o financiamento verde no Brasil:
56
1. Alinhar políticas nacionais voltadas ao desenvolvimento urbano de baixo carbono;
2. Executar estratégias para melhorar a regulação e incentivar projetos nos setores de

infraestrutura urbana de baixo carbono;
3. Assegurar o apoio ao planejamento urbano e à gestão de investimentos de baixo

carbono nas cidades;
4. Executar um programa amplo, contínuo e integrado de treinamento e de preparação

de projetos sustentáveis para gestores locais;
5. Aprofundar a incorporação da agenda climática urbana no sistema financeiro

brasileiro;
6. Incentivar instrumentos inovadores e
modelos de investimento alinhados com o
desenvolvimento urbano de baixo carbono;
APROFUNDE-SE
7. Melhorar o ambiente fiscal local para
garantir recursos para investimentos em Caso queira se aprofundar no
assunto, acesse o vídeo do de-
projetos de baixo carbono nas cidades; bate de Lançamento do estudo
“Financiamento de Infraestrutu-
8. Facilitar o acesso a recursos de ra de Baixo Carbono nas Áreas
infraestrutura urbana e de baixo carbono por Urbanas – Felicity”
meio do setor privado; e
9. Facilitar o acesso a empréstimos públicos youtube.com/watch?v=vMOv-
MA2KLYg
nacionais e internacionais para projetos
urbanos de baixo carbono, através de
ferramentas, acordos e incentivos.
O Brasil consegue desenvolver alguns projetos de financiamento verde, mesmo com as

limitações que destacamos acima. De acordo com Knoch e Plasken (2020), o Brasil possui
iniciativas associadas às finanças sustentáveis. Essas iniciativas podem ser definidas
como internacionais com participação brasileira, iniciativas internacionais no Brasil e
iniciativas desenvolvidas no país.
Apresentaremos duas propostas

APROFUNDE-SE
desenvolvidas no país para
Caso queira se aprofundar mais no assun- exemplificar as possibilidades de
to, acesse o artigo “O mercado emergente articulação entre o financiamento
de finanças verdes no Brasil” (KNOCH; e os projetos sustentáveis. Trata-
PLASKEN , 2020)
se de iniciativas desenvolvidas
Disponível em: https://www.giz.de/en/down- pelo Banco Nacional de
loads/mercado-financasverdes-brasil.pdf Desenvolvimento Econômico e
Social (BNDES).
57
Em 2017, o BNDES tornou-se o primeiro banco brasileiro a 11 Para maiores informações,

acesse: https://www.gov.
emitir Green Bonds no mercado internacional. Isso resultou br/coaf/pt-br/atuacao-
em 1 bilhão de dólares em recursos para financiar projetos de internacional/fundo-verde-
energia eólica e solar. Em 2020, o BNDES emitiu títulos para do-clima/conteudo/fundo-
verde-do-clima-gcf-1.
arrecadar recursos no mercado nacional, lançando as Letras
Financeiras Verdes. Elas arrecadaram 1 bilhão de reais.
O BNDES desenvolveu uma estrutura para emissão de títulos

verdes usando as experiências de emissão de títulos que
geram recursos para investimentos em projetos sustentáveis.
Ela se baseia em normas internacionais e nos Objetivos do
Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas (ODS/ONU).
Diversos segmentos do desenvolvimento urbano tiveram

acesso aos recursos captados, todos em linha com investimentos
sustentáveis. O BNDES destaca como Categorias Verdes
Elegíveis:
• Energia Renovável;
• Eficiência Energética;
• Gestão Sustentável da Água, Água Residual e

Saneamento;
• Prevenção e Controle de Poluição;
• Transporte Limpo;
• Gestão Ambientalmente Sustentável dos Recursos

Naturais Vivos do Uso da Terra.
O Fundo Verde para o Clima11 foi criado no âmbito do mecanismo

financeiro da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudanças Climáticas (UNFCCC). O fundo conta com a
participação de 194 países e atua nos seguintes segmentos. O
Fundo Verde para o Clima indica uma mudança nas condições
de financiamento, que pedirão adaptações na estrutura dos
projetos.
58
Áreas de financiamento do Fundo Verde para o Clima
• Geração e acesso à energia;

Redução de • Transporte;
emissões • Florestas e uso da terra;
(mitigação) • Construções, cidades, indústrias, instalações e equipamentos.
Aumento da • Segurança hídrica, alimentar e de saúde;

resiliência aos • Subsistência de pessoas e comunidades;
efeitos das • Ecossistemas e serviços ecossistêmicos;
mudanças do • Infraestrutura e ambiente construído.
clima (adaptação)
Investimentos Propostas que tenham impacto transversal, gerando benefícios

Transversais tanto em termos de mitigação quanto de adaptação.
Fonte: Conselho de Controle de Atividades Financeiras – Coaf.

Disponível em: https://www.gov.br/coaf/pt-br/atuacao-internacional/fundo-verde-
do-clima/conteudo/fundo-verde-do-clima-gcf-1.
AULA 7
MÓDULO 6
Aula 7 - Finanças Verdes e a

responsabilidade socioambiental no
financiamento do desenvolvimento
59
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O módulo “Financiamento – a dimensão financeira para o desenvolvimento urbano

sustentável” discutiu o tema do financiamento das políticas públicas, em especial aquelas
relacionadas ao Desenvolvimento Urbano Sustentável (DUS).
Para isso, vimos os aspectos institucionais, políticos e econômicos que organizam o

financiamento das políticas de desenvolvimento urbano no Brasil. O Capítulo 1 pretendeu
avaliar em conjunto o desenvolvimento histórico dos principais marcos regulatórios
e institucionais associados ao tema do desenvolvimento urbano, ligado à estrutura de
financiamento do país.
No Capítulo 2, apresentamos os conceitos básicos das finanças públicas. Mostramos

os aspectos técnicos da legislação orçamentária brasileira e suas conexões com o
tema do desenvolvimento urbano sustentável. Demos também exemplos práticos de
fundos orçamentários existentes no país, criados para garantir receitas estáveis para o
financiamento das políticas urbanas municipais. Por fim, destacamos a necessidade de
articular os instrumentos de gestão do orçamento público com os impactos territoriais.
Esse tema é particularmente importante quando pensado junto com as ações das
políticas de desenvolvimento urbano.
Já no Capítulo 3, discutimos as possibilidades de se aumentar a arrecadação municipal,

em particular através de mecanismos e instrumentos associados à política urbana e
ambiental. Mostramos a importância de se articular instrumentos da política fiscal,
como o IPTU, com outros associados ao Estatuto da Cidade, como a Outorga Onerosa
do Direito de Construir (OODC), a Transferência do Direito de Construir (TDC), e a
Operação Urbana Consorciada (OUC).
Por fim, apresentamos no Capítulo 4 mecanismos que vão além da arrecadação municipal,
estadual e federal. Destacamos que a cooperação supranacional pode contribuir para
levantar recursos para realizar o desenvolvimento urbano sustentável. Isso pode ser
feito principalmente através de acordos de cooperação técnica e financeira. Além
disso, consideramos as possibilidades que surgem do relacionamento com entidades do
terceiro setor. Na conclusão do módulo, apresentamos a importância de se consolidar
mecanismos de financiamento que se preocupem com a emergência climática e com as
ameaças à preservação ambiental.
60
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spe/felicity/estudos.

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Financiamento

MÓDULO 1 Introdução aos Instrumentos para o desenvolvimento urbano

MÓDULO 2 Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano

MÓDULO 3 Informações: A dimensão do conhecimento para o

MÓDULO 4 Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento

MÓDULO 5 Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano

MÓDULO 6 Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento

MÓDULO 8 Desenvolvimento urbano sustentável e a prática nas cidades

MINISTÉRIO DAS CIDADES – MCID

Secretaria Nacional de Desenvolvimento Urbano e Metropolitano

O presente trabalho foi desenvolvido no contexto do Projeto APOIO

O projeto é uma parceria entre o Ministério das Cidades e o Ministério

Mais informações em:

Secretaria Nacional de Desenvolvimento Urbano e

Departamento de Adaptação das Cidades à

Coordenação e Revisão Técnica

Equipe participante da Revisão Técnica

GIZ – DEUTSCHE GESELLSCHAFT FÜR

Projeto ANDUS – APOIO À AGENDA NACIONAL

Coordenação e Revisão Técnica

Reitor APRESENTAÇÃO DOS MÓDULOS

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO APOIO INSTITUCIONAL

LABORATÓRIO DE HABITAÇÃO E Oficial Nacional para o Brasil

REVISÃO DOS TEXTOS

O Projeto ANDUS surgiu como forma de apoiar o governo brasileiro no aprimoramento

Para tal, serão aprofundados aspectos da elaboração, implementação, monitoramento

E entre as demais instituições envolvidas, destacam-se a Escola Nacional

Assim, o presente Curso de Educação à Distância trata dos Instrumentos de

Ou seja, a promoção do desenvolvimento urbano sustentável no Brasil deve, sem

Durante o curso refletiremos sobre os instrumentos de desenvolvimento urbano

O curso abordará os instrumentos urbanísticos apresentados pelo Estatuto da Cidade e

MÓDULO 1 MÓDULO 2 MÓDULO 3 MÓDULO 4

MÓDULO 5 MÓDULO 6 MÓDULO 7 MÓDULO 8

Os módulos funcionam de forma independente, tem sua autonomia e podem despertar

Desejamos a todas e todos uma boa leitura!

O simbolo ao lado, presente ao final

Possui graduação em Ciências Econômicas pela

Para conhecer o currículo detalhado acesse:

Debênture: debênture é um valor mobiliário emitido por sociedades por ações,

Despesa Orçamentária: despesa pública que depende de autorização legislativa para

Financiamento do Desenvolvimento Urbano: considera a estrutura disponível ao

Fundo: conjunto de recursos financeiros com a finalidade de desenvolver ou consolidar

Recuperação da Valorização da Terra: a recuperação da valorização da terra baseia-se

Transferências Intragovernamentais: transferências feitas no âmbito de cada governo.

O módulo “Financiamento – a dimensão financeira para o desenvolvimento urbano

Discutiremos os aspectos institucionais, políticos e econômicos que organizam e

Apresentaremos conceitos das finanças públicas e suas relações com o tema do

Assim, este módulo apresenta o financiamento do desenvolvimento urbano no

O “Capítulo 1 – Contexto federal e a experiência brasileira no financiamento fiscal do

No “Capítulo 2 – Planejamento, gestão e execução do orçamento público e os tipos de

O “Capítulo 3 – Instrumentos e mecanismos da ampliação da arrecadação municipal”

Por fim, o “Capítulo 4 – Cooperação supranacional, finanças verdes e o terceiro setor”

Figura 1: Funções do Setor Público.

Pode-se problematizar a função alocativa do poder público de disponibilizar bens,

urbana. Destacamos também o investimento público como variável central para

Podemos analisar o desenvolvimento urbano

A importância do financiamento e do investimento

CAPÍTULO 1 - CONTEXTO FEDERAL E A EXPERIÊNCIA

1.1 Contexto econômico, fiscal e institucional. As principais