THOMSON REUTEAS
LALEY
LA NUEVA
JUSTICIA AMBIENTAL
JUAN CARLOS FERRADABÓRQUEZ
JORGEBERMÚDEZSOTO
FRANCISCO PINILLA RODRfGUEZ
(COORDINADORES)
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THOMSON REUTERS
LA NUEVA rumClAAMBIENTAL
O JUAN c.w.os FDU114 BCIQm!z. JOIUII BEIIMÓDIZ Soro y FIAICISCO l'IN1uA RaoIlGuEz (CooIDDIADOIID)
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CONTENIDO y EFEerOS DE LAS SENTENCIAS
DE LOS TRIBUNALES AMBIENTALES
JOSE MIGUEL V ALOMA·
lN"IRODUCCIÓN
l.
GENERALmADES
La pregunta sobre el contenido y los efectos de las sentencias depende
de definiciones más generales acerca 、セ@ la misión confiada a los jueces. En
el entendido de que la función jurisdiccional consiste en dar a cada uno lo
suyo, la misión específica de los jueces es adjudicar de un modo definitivo
los Utigios, y por eso la cosa juzgada es un atributo típico de las sentencias.
Por su parte, en el derecho moderno "lo suyo" de cada litigante viene determinado por el legislador: la legitimidad del juez proviene precisamente
de la ley, que se traduce en una rigurosa fundamentación de las sentencias.
El peso de este modelo es palpable en el establecimiento de los Tnbuna1es
Ambientales·· La Ley N" 20.600 (art. 47) se remite supletoriamente a las
disposiciones contenidas en los Libros [ y U del Código de Procedimiento
Civil, entre las cuaJes se cuentan aquellas que determinan el contenido de
• Abogado, Proresor de DaechoAdminislralivo, UDÍvasidadAdolro Jb4Iez, Chile. Correo
electrónico: jase.valdivilLo@uai.cl
I EstaObscrvaciÓD vale igualmeatc para el tndamieato de 01lU cuestiODes conlellcioso-admiDisntivas ea el medio chileDo. La dcfiDiciÓD de los IrilHmales "civiles" como compeleDtcs
ウッ「セ@
la materia (que no ーセ・@
suscitar discusiÓD desde la Ley N" 18.825, de 1989) implica
desconocer especificidad litigiosa a los asualos administrativos, y ha teaido por COIISCCUCIICia
la ausencia de especialidad en el plano procedimental: salvo ucepci6n, rigea ea la materia
tambiállas aormas procesales (civiles) ordinarias.
lose MIGUEl. VAlDIvt,.,
2S4
las sentencias y su eficacia jurldica. Si los Tribunales Ambientales ejercen
auténticamente jurisdicción, no tiene sentido crear ex novo la cosa juzgada
y basta remitirse a las reglas básicas del instituto.
La Ley N'" 20.600 contiene unas pocas disposiciones que se refieren
puntualmente a la materia, y que apareccnprimafacie como excepciones al
régimen ordinario de la jurisdicción. Sin embqo, estas excepciones obede,..
cen a una lógica particular, determinada por el tipo de asuntos coofiado a los
Tribunales Ambientales. Más allá de su vinculación material con el derecho
del medio ambiente, se trata (mayoritaria aunque no exclusivamente) de
asuntos contenciosa..administrativos relativos a los actos de los organismos
públicos con competencia en materias ambientales2• Por eso, en este terreno
la definición de la institucionalidadjudicial suscita UD cuestionamiento agudo
acerca de los poderes del juez. Ciertamente los Tribunales Ambientales son
tribunales, pero es SU carácter de jurisdicción contenciosa..administrativa
lo que detenDÍna con más fuerza las particularidades de su régimen legal.
2. Los TEXTOS
La Ley N° 20.600 se ocupa específicamente de la materia en unos pocos
preceptos, que dan origen a las siguientes reglas:
a. Forma de los sentencias. Con el eplgrafe "contenido de las sentencias", el articulo 25 de la Ley セ@ 20.600 (contenido en las disposiciones
comuneS de las normas de procedimiento, párrafo 1, titulo III) se refiere a
la forma de las sentencias:
"La sentencia de los Tribunales Ambientales se dictará con arreglo a lo
establecido en el articulo 170 del Código de Procedimiento Civil, debiendo, además, en su caso, enunciar los fundamentos técnico-ambientales con
arreglo a los cuales se pronuncia".
La forma de las sentencias de los Tribunales Ambientales guarda consistencia con las expedidas por otros tribunales. Por eso, también les son
2 Es este el campo de lUI4Iisis del praeatc trabajo. No sc estudia aqul, salvo ea breves
rercrenciu, cl conleaido y crcclo de las SCDleocias sobre responsabilidad por dado ambicnlal.
Cotm!NlDO y EFECTOS DE US SEN'TDICIAS DE LOS TlIIBUNAIa AMBIENTALES
2SS
exigibles tos requisitos que el Auto Acordado de la Corte Suprema de 1920
detalla sobre la material.
b. Alcance de la sentencia. La remisión al artículo 170 del Código de
Procedimiento Civil extiende a las sentencias ambientales el principio dispo-sitivo, en cuya virtud el ámbito de competencia del juez queda circunscrito
por las peticiones de las partes. En materia contencioso--admiDistrativa, debe
tenerse presente, la reclamación debe contener "las peticiones concretas
que se someten a la resolución del Tribunal" (art. 27).
c. Dispositivo de la sentencia. En los asuntos contencioso-administrativos, la parte dispositiva determina si se acoge o rechaza el reclamo. Mientras
el rechazo de la reclamación no parece ofrecer grandes dificultades, si se
la acoge el Tribunal Ambiental declarará que el acto no es conforme a la
normativa vigente y, en su caso, lo anulará total o parcialmente y dispondrá
que se modifique. (Inversamente, lo mismo vale para el caso de las reso-luciones elevadas en consulta: se aprueban o rechazan). Es lo que dispone
el muy importante articulo 30 de la Ley N° 20.600, norma que determina
la fisonomfa especifica de estos tribunales:
"Sentencia. La sentencia que acoja la acción debed declarar que el acto
no es conforme a la normativa vigente y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o el acto recurrido y dispondrá que se modifique,
cuando corresponda, la actuación impugnada.
En el ejercicio de esta atribución el Tribunal no podrá determinar el
contenido especifico de un precepto de alcance general en sustitución de
los que anulare en el caso de los actos de los números 1) y 7) del articulo
17, asi como tampoco podrá determinar el contenido discrecional de los
actos anulados".
Conforme a esta regla, el Tribunal Ambiental posee dos importantes po-deres: puede anular los actos administrativos ilegales y, además, ordenar su
modificación, dentro de los limites que se le asignan. La regla prevé que si se
acoge la demanda corresponde declarar la ilegalidad del acto, y "en su caso"
J
es, 26.06.2014, Rew Greemvood (CQl7'derQ M/a Fruta), Rol N" 745 1.2013, COIIS. S".
José MIGUEL V ALDIVL\
256
anularlo u ordenar su reforma, de modo que parece entregar a la discreción
del Tribunal Ambiental la determinación en concreto de estos remedios.
En materia de responsabilidad por daño ambiental, la sentencia debe ser
congruente con la demanda, en la que "sólo se podrá pedir la declaración
de haberse producido daño ambiental por culpa o dolo del demandado y la
condena de éste a repararlo materialmente".
d Cosa juzgada. Los efectos de la sentencia normalmente corresponden a su fuerza juridica, que procede de la autoridad de cosa juzgada. La
ley asume que este es el efecto tfpico de las sentencias, al declarar que,
en materia de responsabilidad civil derivada del daño ambiental, el juez
civil debe tener por "establecidos" por el Tribunal Ambiental los hechos
relativos al iHcito o la culpabilidad (art. 46, inc. 2° N" 2). No hay reglas
expresas sobre otros aspectos de la cosa juzgada, por lo que cabe entender
que rigen al respecto las normas generales sobre la materia.
e. Sentencias con efectos generales. La sentencia que anule reglas generales (normas de calidad ambiental o de emisión, entre otras) "producirá
efectos generales" o erga omnes, a contar de su publicación. Así lo dispone
el art. 31 de la ley:
"Publicación de la sentencia. Las sentencias firmes que anulen UD acto
administrativo de aquellos señalados en los números 1) Y 7) del articulo
17 producirán efectos generales desde el dfa en que se publique la parte
resolutiva de la sentencia en el Diario Oficial, a costa del Tribunal, lo que
deberá efectuarse dentro de quinto dfa de ejecutoriada".
f. Ejecución de los fa/los. Por último, por disposición del art. 4S de
la ley, los Tribunales Ambientales pueden recurrir a la fuerza pública y a
los demás "medios de acción que fueren legalmente procedentes" para la
ejecución de sus resoluciones, incluidas las sentencias.
3. SENTIDO DE CONJUNTO DE LAS REGLAS
Más allá de su tenor más o meDOS literal, las normas analizadas dan
cuenta de la emergencia de un modelo profundizado de control judicial de
la administración, en línea con los avances comparados sobre la materia.
CoNnNmo y
EFECroS DI LAS SENtENCIAS DI LOS TltlBUNAUS AMBIENTALES
2S7
Dando cuenta de esta concepción particular de la justicia ambiental, el
Mensaje que dio origen a la Ley N» 20.600 entiende que los jueces "actúan
como instrumentos al servicio de la democracia para limitar los desbordes
del poder público, en especial de la Administración en relación a las competencias conferidas por el legislador, y [..• ] como instrumento al servicio
de la tutela de derechos, ahí donde la exigencia de tutela efectiva resulta
indispensable'''. Estas expresiones ponen de manifiesto la doble dimensión
del oficio de los jueces de la administración: imparten justicia, por una
parte velando que la administración respete la legalidad objetiva, y por otra
amparando los derechos de los interesados.
No siempre se ha advertido muy claramente esta doble dimensión. El
discurso doctrinal acerca del control judicial de la administración' se ha
construido, en ordenamientos tributarios del Régime administralif, principalmente sobre la base de una jurisdicción mfnima, que (sin perjuicio de la
profundidad del control de legalidad) se ha reconocido poderes limitaqos
para censurar el exceso de poder. En セ」ゥョ@
de un principio de separación
de poderes entendido restrictivamente', era poco compreasible que el juez
pudiera impartir órdenes directas a la administración; sólo podía encauzar
la acción administrativa dentro de la ley, excluyendo aquenos actos que la
transgredieran. Por eso, en ese modelo los poderes del juez se limitan a la
anulación del acto ilegal.
4
Measaje, en HIstoria de la Ley, p. 10.
s En derecbo compando el conlCDcioso-administradvo conoci6 temprallOI ejemplos de
recursos "de plcnajurisdicci6n" (por ejemplo, en materia electoral; pero pana IIIUI visión bistórica
más completa. v. l.EPmr-COWN, HI!Ia.e (2011). No obsllllltc, el sur¡imicnto del m:uno por
exceso de poder fue ripidamcnte ensalzado por laleorfL GASTON 1m, por ejemplo, vefa en I!I
"el arma mú eficaz, más ecoaómica y mú priclica que existe en el mundo plU1l defender las
libcr1adcs iudividualcs" (1929), p. 180.
, Por bUZo tiempo la cuestión acen:a de los poderes del jw:z no fue objeto de análisis
doctrinal, explican LEPmr-COWN, H. y PEIuuH,A1ix. "La prohibición dirigida aljuez de actuar
como administrador constituye, especialmente a Ial!poc:a de Lafcrri&-c, una especie de principio
explicativo de los limites impuestos a los poderes del jucz.lustifica la prohibición de usar 1m
poder de dirigir 6rdencs a la administración; explica igualmeate que los poderes del juez del
exceso de poder se limiten a la aaulacl6n; en fía, legitima los Ifmites inicialmente fijados a
la extensión del control del jw:z relativos a la legalidad intcma de los ac10l adminisntivos".
Pero, continÚlllIas 1WtorU, "boy dfa el principio de separación de la administración activa y
de IajurisdicciÓD adminisntiva no tiene las mismas implicll1cias pana el oRcio del juez de la
administración" (2011), pp. 830 Yss.
258
José MlOUEL VALDIVJA
En contraste, es caracteristico de los modelos contenciosos "de plena
jurisdicción" que el juez cuente con poderes reforzados1. Por consideraciones relativas tanto a la tutela de los derechos del justiciable como a la
eficacia de la jurisdicción, la justicia administrativa contemporánea no se
conforma con entregar al juez un simple poder anulatorio. El juez debe estar
en condiciones de precisar de la mejor manera posible la situación legal del
justiciable; por eso, debe poder especificar no sólo lo que la administración
no puede hacer sino cómo debe actuar. Las ventajas comparativas de este
modelo han influido significativamente sobre el estrictamente anulatorio,
provocando un sensible acercamiento entre ambos'. Como se advierte, la
determinación de los poderes del juez es una consideración determinante
de la justicia administrativa actual.
La historia de la elaboración de la Ley N" 20.600 da cuenta, desde sus
inicios, de la importancia de la definición de los poderes del juez. El Mensaje
preveia que, "en la sentencia definitiva, el Tribunal podrá adoptar como medidas el dejar sin efecto omodificar los actos contrarios a las disposiciones
de la ley y ordenar la realización de determinadas actividades" (art. 26), Y
hacia explicito que el Tribunal podria "determinar el sentido y alcance de
las condiciones a las cuales debe someterse el organismo administrativo
de que se trate", o derechamente "sustituir la decisión en la parte que corresponda" (art 27). Los preceptos aprobados en definitiva (que surgen de
una indicación presidencial que no parece haber suscitado gran discusión),
mantienen las orientaciones iniciales del proyecto, con una terminología más
depurada, permitiendo al Tribunal ordenar la modificación del acto litigioso'.
7 En dem:bo chileno, la clasificaci6n doctriJlal de tu accioues colltcDcioso-admiDistrativu
ha sido abordada con alc:anc:es más modestos. Fundameatalmcalc, lajurispnuJencia delcnnina,
a partir de lu peticiones del dcmaadaute (p. ej., CS, 28.05.2014, Flol'eJ Martina ellMlitlllo
tk N_lizlM:/drr Pn!vúiontJl, Rol N" 17.285-2013) -o a veces el propósito fmal que lo anima
(p. ej.. CS, 4.01.2013, Droguelt lnanJo elFisco, Rol N" 5288·2010)-. si una acci6n es de plena
jurisdicci6n o eslrictamente anulatoria, con el objeto de evaluar la pn:scripci6n extintiva de las
pretensioaes. Cfr., ca gcamll, Femda, Juan Carlos (2012), pp. 103 YD.
I Es opinióa comlÍD que el poder de dirigir ónleues a la administraci6a, conCerido ea el
den:cbo fiaacés a lajurisdicci6n administrativa por leyde 8 de Cellmo de 1991, ba traasConnado
el oficio deljuez del exceso de poder,accn:áodolo a tu hateras del juez dé pleaajurisdicci6n.
V. catre Olros, MEl.LEaAY, Fabrice (2001), pp. 79 YD.
, Según da cuenta la historia de la ley, en el estudio del proyecto por la Comisi6n de Constitución de la Cému., los repn:scntantcs del ejecutivo justificaron los l[mitcs impucslOs a los
COHrEHIDO y EfEC'1OS DI U5 SENTEIICIAS DI LOS TRIBUNALES AMllIEKTAUS
259
El legislador tuvo conciencia de que estaba regulando una jurisdicción
contencioso-administrativa. Por eso, asumió que el arma más básica de que
babía que dotarla era el poder de anular los actos ilegales. Sin embargo, en
el arsenal de berramientas de que se lo invistió, la novedad más significativa
es la consagración de un poder que permite orientar en concreto la acción
administrativa, en caso de que corresponda modificar los actos impugnados.
Conviene analizar ambos aspectos por separado.
EL RÉGIMEN ANULATORlO
4.
ESCLARECIMIENTO DEL MODELO ANULATORlO
La ley detalla en forma inédita algunos aspectos importantes de la benamienta anulatoria. Se sabe que en el derecho público chileno la nulidad se
ha construido únicamente a partir del artículo -r de la Constitución, norma
extremadamente genérica que ha sido interpretada en forma constructiva
(o imaginativa) por la doctrina1o• La Ley N° 20.600 precisa algunas de las
cuestiones que plantea este instituto. -'
a. Es una nulidad de derecho público. Ante todo, es inequívoco que
se trata de una nulidad de derecho público: la ley habla expresamente de
nulidad, y prevé que el Tribunal la declarará en caso de que el acto administrativo impugnado no se conforme a la normativa aplicable ll •
Tribuuales ea la definici6n del contenido ele las modificaciones que onIeuasea, en la necesidad
ele "evitar la intervenci6a del Poder Judicial en materias que 5DD de competencia de la Administración. En atenciÓD a lo anterior, el Tnlluual sollUllellte puede anular el aclo y disponer que
el6rJ1ano del cual emanó inicie DuevameDte el procedimienlo para-diclat uno n'IFYo. Ea otras
palabras. se trata de actos que ban sido impugDados. pero que eltribUDIII DO puede eliminar o
sustituiJ". HiJtoriD de la Lq, p. 998.
Ealra una abUDdaate bibliosnfia, セ@ VAlDMA, José Miguel (2009), pp. 869 Yss•.
El conlrul de legalidad cubre lodo tipo de imgularidadcs. tanlo fonnalei como
sustanciales, taalo de legalidad como ele arbitrariedad. Ea tal seatido. el Mensaje que dio
inicio al proyeclo proponfa para el tribunal UD "escúdarde revisiÓD plena". de modo que "el
tribunal tencká plenas atribuciones para revisar el procedimienlo administrativo de que se trate,
verificarlos hechos sobre los cpalcs dcsc:aDSa l. decisiÓD Ysustituir la decisióa ID la parte que
corresponda". Mensaje, HiJtorla de la Lq, p. 15.
ID
11
José MIGUEL VAIDMA
260
Es frecuente que el legislador consagre vías judiciales de "reclamación"
contra actos administrativos, pero no siempre entrega orientaciones que
permitan discernir el tipo de acción de que se trata, ni menos los poderes
del juez al respecto. Aunque en el último tiempo las orientaciones jurisprudenciales han afirmado la identidad (por equivalencia funcional) de
las reclamaciones y las acciones de nulidad de derecho público11, subsiste
alguna incertidumbre acerca del exacto alcance de las reclamaciones. A
veces, el silencio legislativo ha conducido a los jueces ordinarios a descartar que la reclamación permita declarar una nulidad de derecho púbico
(asumiendo impUcitamente que la reclamación no impedirla la posibilidad
de intentar en juicio ordinario una acción de nulidad de derecho púbico
en contra del mismo acto)l3. La Ley N" 20.600 aporta claridad en este
contexto, de modo que en buena parte de la materia ambiental, la nulidad
de derecho público de los actos administrativos sólo puede intentarse ante
los Tribunales Ambientales mediaate reclamaciones·4• En vista de este
alcance, no se entiende muy bien la forma detallista en que se definió la
competencia de los Tribunales Ambientales, que es susceptible de dejar
(injustificadamente) cierta competencia residual sobre la materia en manos
de los tribunales ordinarios.
11 Ua ejemplo m:ic:ule de estajurisprudeocia, en CS, 3.07.2014,/nmobillarla Las Delicias
S.A. el Baez Sublabre y Fisco, Rol N" 8742-2014.
IJ V., ú1timameute, CS, 02.01.2012, Santa Vlcto,.la S.A.. el Sil, Rol N"7308-2DD9: "la
competeucia para conocer lu acciones de aulidad de derecho público se eacuentra eatrepda a
los tribllll8les ordinarios de justicia ea rama de la materia, según se despmlde de los articulos
38 inciso secundo de la Constitución Polltica de la República y 3 del C6di&o de Procedimic:uto
Civil. En erecto, la nulidad de derecbo público es maleria de un juicio ordimuio y no de \lila
. m:lamaci6D tribularia como la de autos" (CODl. 4").
14
Por cierto, DO puede cIescar1arse que acciODes Cuacionalmeale cquivaleates se iDlCllteu
por otras vfu, como el n:curso de prutecci6a, como lo ba estudiado Luis Conlcru. "COrle
Suprema y medio ambieate. ¿Por qu61a Carie está n:voluciOllllldo la rqu1aci6n ambiental''',
Anuario de derecho público, 2012, pp. 359 Yss. Además, atendida la compcteuciade atn'buci6a
de los Tribunales Ambieatales, tampoco puede excluine que se iDlCllteu acciOlles ordinarias
de Dulidad n:speclo de actos administrativos COD COIlDotacioDe9 ambieatales distintos de los
seflalados en el art. 17, o por lercerus a quienes la Ley N" 20.600 DO m:OaoCII legitimaci6n
lIdiva conforme al art. 18.
COtITENIIXI y
EfECIOS DE LAS SENTENC1A.5 DI! LOS TlUBUNAUS AMBIENl'AUS
261
b. La anulación es retroactiva. Esta anulación produce, en geneml,
efectos retroactivos (ex tune).
La ley no consagra explfcitamente este efecto retroactivo15• Sin embargo, puede inferírselo de la necesidad de enmendar el acto administrativo
anulado. La ley asume que al anular la decisión impugnada el Tribunal
Ambiental dispondrá que se la tome de nuevo (con las "modificaciones"
que correspondan). Subentiende asf que desaparece 10 obrado y la autoridad
administrativa se sitúa nuevamente frente al asunto que ha debido decidir
y que ha dado origen al pleito.
Asf lo ha entendido la jurisprudencia reciente, como consta del fallo
Granja Marina Tornagaleones, en que el Tribunal Ambiental de Santiago
rechaza una sanción administrativa elevada en consulta, y dispone "devolver
los antecedentes a la Superintendencia del Medio Ambiente, a fin de que ésta
resuelva nuevamente"16. El efecto retroactivo de la nulidad se aprecia más
IÚtidamente en los casos en que la ilegalidad proviene de vicios de forma,
y la declaración de nulidad implica retrotraer el proce4imiento administrativo a la etapa que correspondal7• En el caso Pascua Lama, por ejemplo,
(además de vicios de fondo) se detectan ilegalidades procedimentales y
se ordena a la Superintendencia disponer "la corrección de los vicios de
procedimiento y la realización de las diligencias necesarias para enmendar
las ilegalidades", previo a resolver nuevamentell•
Por excepción, cuando la anulación recaiga sobre actos normativos (de
efectos genem1es), la ley da a entender que sólo produce efectos ex nune, esto
15 Es cierto que ca algunos casos la eficacia !empora! de la nulidad DO planlCa problemas.
Cfr., para UD caso de nulidad parcial ca que l. disposici6a litigiosa simplemente debe tenerse
por DO escrita, 2" TA, 9.08.2013, MoIfifiCllCIón Mml Plam EgGIJa, Rol N" R-4-2013,
16
2°TA, 29.07.2013, Rol N"C-2-2103.
17 Un buen ejemplo 10 entrega el fallo recafelo en Carretera .'aFruta (Z"TA, 16.08.2013,
Rol N" R-S-2013), que ha sido no obstante セッ@
por 1. Corte Supn:ma (v. a. 3). En el procedimiento de evaluaciÓD de impacto ambicnlal se declató reservada cierta informaciÓD que debla
tcncrcadc:terpúblic:o; dado que el TnDIIIIIII Ambienlal entendió que esa n:scrva de informaciÓD
fUe ilegal, CDmSpOndfa que el procedimiento "se retrotraiga al momento euctamenle anlerior"
al de esa declaraciÓD, de modo que 1. comunidad interesada pudiera planlCar las observaciODCS
del caso con p1eoo coaoc:imicnlo de causa.
I1 Z"TA, 03.03.2014, Rol N" R-6-2013.
262
losa MlOUEL v ALDIVL\
es, bacia el futuro a contar de la publicación de la sentencia. Este régimen
particular se aparta de la ortodoxia del modelo en que reposa toda sanción
de nulidad", pero se justifica por consideraciones de seguridad juridica,
que buscan evitar la altenu::ión sobreviniente de las situaciones juridicas
creadas al amparo del reglamento anuladolO• En este sentido, la modelación
legal de los efectos temporales de la nulidad es consistente con otras reglas
especiales que asignan efectos meramente derogatorios a la anulación de
actos normativos21 (como ocurre en derecho chileno con la declaración de
inconstitucionalidad de la ley, Constitución, arto 94, inc. 3°).
c. La anulación tiene eficacia general. Conforme al modelo clásico, en
derecho público la nulidad opera erga omnes22.
Literalmente, en la Ley N" 20.600 los "efectos generales" de la anulación sólo están previstos respecto de los actos nonnativos: la anulación de
estos actos produce efectos generales desde su publicación. Sin embargo,
de esta regla no podría inferirse a contrario sensu que la nulidad de los
demás actos no opere ergo omne.s. El objeto regulativo de esta norma no
es alterar el juego normal del efecto de la sentencia, sino determinar condiciones excepciooales de publicidad: del mismo modo que la eficacia de
los actos normativos depende de formalidades de publicidad, la sentencia
que declare su ineficacia también debe publicarse2l.
19 Sobre la retroactividad inherente a toda aaulación en derecho público, BLANCO, Florcnt
(2010), pp. 194 Yss.
:ID Cfr. Letelier, Raúl (2011).
21 Por eso la doctrina es, CD Beneral, rcticCl1le frente a la invalidación de reglamentos y
postula mAs biCD su derogación; en derecbo meda, si el reglamento ilesal ya ha recibido
aplicaci60, su invalidación debe adoptarse CD UD plazo de dos meses y de lo contrario, debe
ser derogado (Conseil d'État, 4.12.2009, Mme Lovergne, N" 315818). En derecho crulcao,la
Conlralorfa General de la República ha declarudo que "los reglamentos que dicta el Presidente
de la República revisteD el carácler de actos administrativos, a los que resulta aplicable, por
cade, el principio de impugnabilidad", sin que baya objeciones legales "en lo que se reflCfC
a la posibilidad de requerir la invalidación de talel declaraciones de voluntad" (dictamen
N" 39.979 de 2010).
Z2
Afumando el principio, CS, 24.03.1998, Bellolio (DLrtrlbuldora ChilecITD MetropolilQIIQ
S.A. clSEC), RDl (1998), 95.11.1.23.
D Esta exigencia es coasisteDte con las reglas tradicionales sobre notificación de las
resoluciones judiciales: el Código de Procedimicato Civil admite la notificación "por avisos"
CONTEHIDO y EfECtOS DI! !.AS SENnNCWI DI! LOS 11U8UNALI!S AMllIENrALES
ッュョセN@
263
En verdad:l4, toda anulación de actos administrativos debe operar erga
Esta es una exigencia derivada del carácter indivisible del principio
de legalidad. Como afirmaba Prosper Weil, "el orden social es el mismo
para todos: no puede tolerar un acto respecto de unos y rechazarlo respecto
de los demás't2'. En buenas cuentas, un acto que es fruto de la legalidad DO
puede ser válido y nulo a la ve'1P.
Ahora bien, las mayores dudas que plantea este efecto erga omnes de la
nulidad tienen connotaciones procesales. Si una sanción administrativa es
anulada sin haberse emplazado al infractor, por ejemplo, ¿quedará excluido
de los efectos del fallo? Seria absurdo que, mientras se anula para la Superintendencia, permanece válida pa,ra el infractor. Sin duda, en estos casos
debe darse al destinatario del acto, que es una de las partes de la relación
jurídica que da origen al litigio, ocasión de defender sus intereses en sede
procesal. En ausencia de remedios procesales especificos para este tipo de
casos21, habría que emplear oportuDamente -eventualmente de oficio por
CWUldo se trate de notificar "a personas••• qÜe por su número dificullcD considcn!.blemente
la práctica de la diligencia" de lIDa notificación penoaal o por cZdula. Sin embargo, es mú
probable que obedezca al modelo conlcDcioso-administrutivo especifico: aunque la sentc:ncia
mulatoria 00 reemplace al acto mulado, debe recibir publicidad equivalente. Cfr. Conseil
d'EIat, 25.03.2002, CQÜle d'ammmCf!-tlCCitknll agrlco/e c/u Bas-Rhin, Rol N" 224055, para
UD caso en que el Consejo de Estado rectifica UD texto legal, en razón de un enor material de
referencia, disponiendo la publicación del fallo.
Z4 Por eso, en dcrecbo fi'ancc!s el efecto erga omna de la nulidad trasciende las fronteras
de la acción inlcDlada, y se extiende lIDto al rec\Il'SO por exceso de poder como a los recursos
objetivos de plenajurisdicci6n. Cfr. las opiniones CODcordautes de LEPmr-CoLLIN, H., op. cit.,
pp. 396 Y SI. Y de BAILLEUt, David (2002), pp. 310 Y u.
2J Por el contrario, en la jurisprudencia chilena la Corte Suprema ha SOSlCDido que en
acciones de plenajurisdicci6n las senlcDcias "producen efectos relativos, limitados aljuicio en
que se pronuncia la nulidad" (CS, 28 de junio de 2007, Eyzagvm Cid el Fuco, Rol N" 12032006, entre alzas). Esta afmnaci6n debe ser matizada, pues está referida a acciones subjetivas
de plena jurisdicción, esto es, accioDes. "declarativas de clerecbol•••, en que la nulidad del acto
administrativo se persigue con el propósito de obtcuer la declaraci6n de UD derecho en favor
del demandante, [como por ejemplo] la indemnizaci6n de peljuicios".
21 Wm., Prosper (1952), p. 19.
rr En este sentido, durante la tramitación parlamentaria de la Ley N" 20.600, IIDI indicaciÓD
presidencial proponla estableccrque "la lIIIIIIación de \DI acto administrativo ambiental producini
efectos para todu las penanas afectada" (indieaciÓD ele S.E. la PRsidenta de la República,
formulada en primer trámite COD5titucional, Hiltorl4 de la Ley, p. 132).
D El derecho francés admite la oposiciÓD al ratIo por lID ten:cro cuyos derecho. son lesionados por él; la aslllamada "tierce opposition" da origen a UD nuevo pronllDciamiento sobre la
legalidad de la decisióD inicialmente mulada. v., en genem1, BAILLEUL, D. op. cit., pp. 322 YSI.
264
el Tribunal- medios de corrección del procedimiento para evitar que la
sentencia sea ineficar'.
S. LIMITACIONES DE LA NULIDAD
La nulidad es una herramienta formidable, porque permite expulsar
del ordenamiento los actos que pugnen con la legalidad. Sin embargo,
para restablecer el imperio del derecho, es una herramienta relativamente
tosca: sólo dice lo que la administración no puede hacer y no cómo puede
(legítimamente) alcanzar los fines que persigue. Para los particulares interesados en corregir las ilegalidades administrativas, una anulación desnuda
no siempre es una solución satisfactoria. Para la misma administración, esa
anulación abre a menudo más dudas de las que resuelve.
En importante medida la evolución del derecho comparado del contencioso-administrativo tiene su origen precisamente en esta constatación de
los déficits del régimen de nulidades. En lInea con esta reflexión comparada,
la Ley NI' 20.600 consagra soluciones innovadoras que conviene analizar.
INNOVACIONES EN LOS PODERES DEL JUEZ
6.
NULIDAD PAllCIAL
Ante todo, la ley hace explicito que la anulación de los actos impugnados
puede ser parci::l. Aunque esta soluciÓD se mantiene dentro del registro de
la nulidad clásica, puede provocar consecuencias ajenas a las que inicialmente tuviera en vista la administración. Por eso, la doctrina ha puesto de
manifiesto la equivalencia funcional que, a ciertos respectos, representa la
nulidad parcial con la modificación de UD acto administrativol°: aunque sin
Zt La CUCSti6D no se planteó m el caso GrtIIIJa MariIuI Tomagaleorres, ea que no bay constancia del apersoaamiealO de la CDlpRSB sancioaada. Sin cmbllrBo, se Inla de UD procedimimlO
de consulta, y puede entenderse que la resoluciÓD sancioaalOria DO estaba flllDC mienlnls DO
fuese aprobada por el Tribunal Ambiental.
lO "Al amputarlo [al acto impugnado] de algunas de !I1IS disposiciones o al privarlo de
alguaos de sus efectos", la Dulidad parcial "traduce aslllD verdadero poder de reformación
parcial", reconoce BAILLEtIL. D. op. cit., p. 28S.
CDlm!NIDO y
mClOS DE LAS SDmNCIAS DE 1.01 nDlUNALES AMBIENTALES
265
sustituir a la administración, el juez modifica deJacto la resolución atacada
al suprimir la regla ilegal.
En la experiencia reciente. el fallo Mall Plaza Egaña representa una
primera manifestación de esta técnica, al anularse únicamente una de las
condiciones impuestas al titular de un proyecto evaluado favorablemente
por la autoridad ambientapl.
7. NULIDAD EVITADA
En circunstancias que la anulación parcial es representativa de un principio
de conservación del acto ilegal (que se mantiene. salvo en la parte anulada).
la Ley N' 20.600 parece reconocer que la anulación puede sen evitada no
obstante haberse incurrido en ilegalidad en la dictación del acto. La.ley no es
expUcita pero da a ent!nder que la sanción de nulidad puede adoptarse "en
su caso". De esta manera, queda entregado a la prudencia del Tribunal Ambiental determinar en concreto la forma de reaccionar contra la ilegalidadll.
Una ilustración reciente de este tipo de herramienta está dada por la
mantención de las medidas ''urgentes y transitorias" decretadas por la Superintendencia del Medio Ambiente en el caso Pascua Lama. Se sabe que
en el caso diversas personas reclamaron contra la sanción impuesta a una
empresa minera por incumplir varias de las obligaciones que le impusiera
la resolución de calificación ambiental. En la resolución atacada, la Superintendencia habla adoptado además. en carácter de urgentes y transitorias.
medidas consistentes en la paralización de las actividades de construcción,
JI 2-TA, 9.08.2013, ModijiCDClón MllII Plaza Egaila.1toI N" R-4-2013: "seordeaa dejar
siD efecto lo dispuesto en el punta 5.1 de la Resoluci6n Exenta N" 31S de 29 dl¡julio de 2011,
eli.miJllindose la obligación impuesta al reclamado (sic) de elaborar un plaa de CDmpellSlCión
de cmisioDes pan. NQ,,".
JZ Un régimea similar impera en el CODteacioso-admiDistrativo de la legalidad de pracedimieatos preconlJ1ldualcs, de que conoée el TnbUDal de CODtrataci6n PUblica, toda vez que
la Ley N" 19.886 admite que ea la sentencia. el Tnbuual se proauuciará sobre .alegalidad o
arbitrariedad dell1Cta impugnado "y ordcnlrá, en su caso, las medidas que seaa oeccsarias
pua restablecer el imperio del dem:ho" (1111. 26). En forma relati1/lllDeotc sistemática. ese tribunal decide según su prudcac:ia si la ilegalidad debe conducir ala nulidad de las operaciODes
ilegales, en general rchusaado la aaulación. Uua critica cIc esa jurisprudencia en VALOMA, J.
M. (2013), pp. 437-483.
Jos! MIGUEL VALDMA
266
en espera de la ejecución de UD sistema de manejo de aguas. El Tribunal
Ambiental detectó que esta medida envolvla la suspeosión de UD permiso
ambiental, y por lo tanto su ejecución requeria ser previamente autorizada
por él mismo (con arreglo al art. 17 N' 4 de la Ley N' 20.600). "En 、・ヲゥセ@
nitiva, la SMA incurrió en una ilegalidad al no solicitar autorización a este
Tribunal para imponer la paralización", no obstante lo cual el Tribunal
estima que "debe mantenerse" en vigencia las medidas decretadaslJ•
La decisión parece evidentemente tomada por consideraciones de ッーイセ@
tunidad (que el Tribunal no revela, limitándose a expresar su "estimación".
caos. 139"). Con todo,la decisión no es arbitraria, porque sancionar la ilega. '
lidad con la nulidad habria sido por completo inútil, si la Superintendencia
hubiera debido adoptar la misma medida, supeditándola a la autorización
del Tribunal (que éste "estimaba", en el fondo, procedente). El ejemplo
constituye, por 10 demás, un caso inequívoco de sustitución de base legal
de un acto administrativo ilegal, técnica que permite al juez salvarlo, "al
vincular el acto al texto que, contrariamente a aquel invocado por la admi·
nistración, es idóneo para justificarlo legalmente"14. Otras ilustraciones del
empleo de la misma técnica se observan en los fallos Consorcio Enertgético
NacionaPs y Constructora Inarco l6 •
IJ
M
2° TA, 3.03.2014, Pascua Lama, Rol N" R-6-2013, cous. 138" y 139".
CHAPUS, René (1999), p. 871.
JI 2" TA, 1.10.2013, Rol N" R-2-20IJ. En el caso se impugnaba la resoluci6n que bahra
denegado calificar favorablemente UD proyecto e16ctrico en base a eaer¡(as renovables no
convencioaalcs. Apartiadosc del Informe Consolidado de Evaluaci60 (ICE), que era favorable al
proyecto, la Comisi6n de Evaluaci6n de la VI Región lo califa dcsCavorablcmc:nte, eateadieado
que el pnM:cdimiento de evaluaci6n ambiental debla iDicianc mediante lID Estudio, y no lIDa
simple Declaraci6n. Ea circunstancias que el ICE es normalmente vinc:ulante para la Comisi6n
(Ley N" 19.300, art. 9" bis), Ypor tanto hubicnl concspondido anular la resolución impugnada,
el Tribunal detecta "un vicio sustantivo e insanable" en el pnM:cdimiento de evaluaci6a, al
no haber tomado en consideraci6n la Norma de Emisión plU'llnciDeraci60 y CoinciDcraci6a
(conteaida, a la Cecha de los hechos, en el D.S. N" 4S de 2007, del Ministerio Sccretarfa General
de la Pn:sidencia), aplicable a pnM:CSOS industriales basados en la quema de biomasa. Por tanto,
en presencia de uuajuslificaci6a Dormativa a1ternaliva para el acto alacado, el Tribunal evita
anularlo y rechaza la reclamaci6n.
M 2- TA, 17.01.2014, Rol N" R-13-2013, COMo 14°: se consCl'Yll la sanci6n impuesta por
violaci6n CSlándlra de ruido menos severos de los que hubiera corrcspoodido aplicar conforme
a la norma apropiada a la zona en cuesti6D.
CONTENIDO y EPECTOS DE I.\S 5EN11!NCL\!I DE LOS TRlBUNALI!S AMBIENTALES
267
Vccina de la sustitución de base legal, la sustitución de motivos es otra
técnica que permite al juez evitar anulacioncs innecesarias. En este caso, la
circunstancia de becho que motiva erróneamente el acto administrativo "es
reemplazado [por el juez] por un motivo que lo justifica jurfdicamente"37.
La jurisprudencia ambiental aun no registra casos de esta naturaleza, que
deberían, conforme a los referentes comparados, restringirse al ejercicio
de potestades regladas de la administración3l•
8.
NULIDAD DE OFICIO
¿Puede ocurrir, al contrario, que el Tribunal Ambiental anule un acto
cuya nulidad no se ha pedido o cuya ilegalidad no se ha discutido por las
partes? El modelo de justicia rogada que recorre la Ley N" 20.600 supone
que el Tribunal Ambiental debiera ver su "competencia especffica" limitada
por las peticiones concretas que le formulen las partes. ¿Tiene competencia para obrar de oficio? Más allá de las facultades que la ley ha previsto
respecto de la conducción del procedimiento (art. 21), sólo se advierten las
que lleva enwelta la consulta obligatoria de determinadas sanciones. Fuera
de estos casos, aunque la ley contribuye a hacer del Tribunal Ambiental el
principal contralor de la legalidad ambiental, no puede predecine aun la
forma en que se hará imperar la legalidad en un caso en que no se reclame
de ella, sin fallar ultra pelita. Un régimen de justicia administrativa atento
a la salvaguarda de intereses colectivos debiera proveer al juez de herramientas de acción de oficio más intensas.
9.
MODIFICACIÓN DEL ACTO ILEGAL
La principal innovación de la Ley N" 20.600 respecto del modelo anulatorio clásico es la posibilidad reconocida al juez de incidir eq la modificación del acto litigioso.
La justificación de esta innovBGión se explica por sus efectos: los poderes
del juez no se limitan a la anulación de un acto ilegal, sino que suponen una
J1
CHAPUS, R., op. cit., p. 872.
J' Ibid.
lost MlaUEL VALIIIVIA
268
definición lo más completa posible del marco legal aplicable a una deter·
minada situación jurídica. No se trata tanto de enjuiciar un acto como de
discernir las reglas jurfdicas (incluidas las técnicas) que rigen la situación
sobre la que debe pronunciarse. Los poderes extendidos que se reconocen
al juez buscan paliar la insuficiencia de un modelo estrictamente anulatorio,
para brindar una tutela judicial efectiva a los justiciablesl'. Por cierto, no es
puramente una protección individualista de los intereses enweltos lo que
justifica este mecanismo, pues al permitirle indicar la manera en que debe
procederse en un caso concreto, se entrega al juez la función de guiar mejor
a la administración en la prosecución legal del interés general40•
En derecho comparado, el reconocimiento de las potestades modificatorias abre la pregunta sobre su adecuación al principio de separación de
poderes, que impide a los tribunales mezclarse en la esfera de atribuciones
de otros poderes del Estado. Los tribunales administrativos son jueces de
la administración, pero no administran. Por eso, en circunstancias que inicialmente el proyecto de ley admitla que el Tribunal Ambiental sustituyera
el acto atacado por otro, el texto definitivo de la Ley N" 20.600 sólo le ha
permitido ordenar que un acto se modifique, determinando su contenido
(dentro de limites elementales). Aunque la variación del texto no es muy
significativa en el plano dellenguaje4 I , la ley deja a salvo la determinación
concreta, por la administración, del contenido del acto inicialmente ilegal.
Aunque reducido en intensidad, el principio de separación de poderes sigue
vigente en este campo.
La Ley N" 20.600 no ha llegado al punto de conferir al Tribunal Ambiental la posibilidad de modificar por si mismo el acto impugnado, pero
.. Cfr. lEPETIT.cOWN, H., op. cit., p. 13.
" Esta preocupaci6n está lambim delrú de las sustantivas ÍDDovacioncs que registra en
derecho compando el contencioso anulatorio Ifpico. V. BLANCO, F. op. cit., passim.
•• En el derecho セL@
el poder de rerormar el aclo atacado no se confunde coa UD
poder de sustituci6n, que implicarla la diclaci6n de uno nuevo en reemplazo del anulado
(coatnuiando la separaci6n de poderes). Con lodo, en ocasiones la ICnnÍDolopa es imprecisa,
aludiendo. la sustituci6n del lICIo, lo que debe cntcndcrsc como una modalidad extrema del
poder de reforma, en CIlIO que la rerorma sea sustantivL Sobre el particular, lEPEm-COUIN,
H., op. cit., pp. 405 YSIl.
CON11!NIDO y I!FEC'/OS DE LAS SEHiENCIAS DE LOS TlllBUNAU!S AMlIENfALE!l
269
los poderes que le confiere son extremadamente fuertes. Permiten al juez
impartir órdenes directas a la administración, orientando (con precisión) su
actuar. La posibilidad de tales órdenes ha sido tradicionalmente resistida,
por adentrarse en la órbita de funcionamiento de la administración; sin
embargo, ya se ha visto que el Tribunal Ambiental na reemplaza a la administración sino que se limita a orientar su acción. Reafirmando la diferencia
institucional entre administración y jurisdicción, la Ley N' 20.600 veda
a los Tribunales Ambientales la posibilidad de determinar el "contenido
discrecional" de los actos impugnados y aJortior; de los actos normativos.
Probablemente el principal temor frente a las atribuciones extendidas del
juez de la legalidad reside precisamente en el riesgo que la ley busca conjurar: que el juez se entregue a apreciaciones que la administración debe
efectuar con flexibilidad. Queda, en todo caso, por definir la forma en que
la jurisprudencia trazará los Ifmites entre apreciaciones discrecionales y
regladas, materia esta última en que no se advierten obstáculos a una intervención aguda del juez.
Hasta la fecha el fallo Pascua Lama es la manifestación más clara de
este poder que, por comodidad, puede llamarse de reforma. En el caso se
discutia la legalidad de una sanción administrativa impuesta a una compailfa
minera por violar las condiciones definidas en la resolución de calificación
ambiental. En el aspecto más conocido, la sentencia cuestiona el criterio de
sanción seguido por la Superintendencia frente a un caso de acumulación
de infracciones, elaborado sobre la base de la teoria penal de los concursos
de delitos; el fallo indica cómo proceder en estos casos, sancionando cada
infracción de modo independiente42 • Menos llamativa, pero igualmente
interesante, es la forma en que el Tribunal censura la apreciación efectuada
por la Superintendencia respecto de la conducta del infractor; sin duda aqui
entraban en juego consideraciones de apreciación discrecional, pero ello no
ha obstado a la imposición de un intenso estándar formal de motivación,
que facilite el examen posterior de la sanción, en caso necesari043•
Esta experiencia muestra que en la determinación del "contenido" del
acto que deba adoptarse en reemplazo del anulado, el Tribunal Ambiental
4Z
4J
2°TA, 03.03.2014, Rol N" R-6-2013, cona. 37"-64°.
Cons. llS·-2O".
270
Jos. MlOUEL VALDIVL\
no está limitado por la posición inicial del destinatario de la acción administrativa. En Pascua Lama es seguro que la sentencia determinará una
sanción más rigurosa que la inicialmente impuesta. Lo mismo cabe decir
del caso Granja Marina Tomagaleones, en que (más allá de la incorrecta
calificación de la infracción) el Tribunal cuestiona por inocua la sanción de
clausura de un centro de engorda mal emplazado, instando por una sanción
que cumpla eficazmente propósitos retributivos o preventivos y sea, en
definitiva, más grave"". No es aventurado pensar que, como ocurre en estos
casos. el Tribunal Ambiental determina el contenido del acto a modificar
tomando en cuenta el conjunto de antecedentes de hecho y derecho que
inciden en su legalidad, pudiendo empeoJ1ll' la suerte inicial de las partes4'.
En otros términos, la reformatio in pejus no parece estar excluida de este
terreno, lo cual es natural tratándose de un juez que. atendidos sus poderes
extendidos. tiene por misión esencial determinar el derecho aplicable a un
caso. Habrá que ver si, como predican las orientaciones comparadas, en
esta determinación de la situación juridica concreta la jurisprudencia se
sitúa a la fecba en que se pronuncia la sentencia, y no a aquella en que el
acto administrativo impugnado se dicta".
10. MODELAClÓN DE LOS EFECTOS DE LA NULIDAD
¿Puede el Tn"bunal modelar tos efectos de la nulidad? En el caso de la nulidad de normas, la ley ba dispuesto UD efecto prospectivo, que parece correr
desde la publicación de la sentencia. Sin embargo, puede aparecer la necesidad
q
2"TA, 29.07.2013, Rol N- C-2-2103, cons. 7".
.. En derecho fnulcés,la reforma del acto poreljucz DO coaducc aeccsariamenle a consagrar
una situación jurfdica mlls favorableal dcstiDalario del acto,lo cual es corolario de UD oficio del
juez definido en tmrunos positivos (no sólo anulatorios) que "mira a eslablccer las cxi¡cnciu
de la lep1idad y a aplicarlas al acto adminislrativo, determinando por lo mismo la situación
juridica de unjusticíable". LEPETIT-CoLLIN, H., op. cit., p. 453.
" SoluciÓD canslanle: MEn CWIIIlo a la fecba en la que el juez se sitúa pana apn:ciar lo que
debe ser la decisión de reemplazo de aquella juslamenlc impugnada, es lafocha ml.rma e" la
CUDI él se ptomlrlcla". CIIAI'US, R., op. cit., p. 197. Sin embargo, el poder de ¡"jorre/lo" conferido
aljucz del Cltceso de poder conducid.. malÍ2llresle principio; v. F. Mclleray, "L'élargissemenl
du domaine du recOUl1 de plein coatenlieux par rapport , celui du recoun pour cxc!s de pouvoir", disponible en bttp:/lwww.rondation-droilContincutal.orsf&lwp-conlcntluploadsl2014lO11
rpep_elUde-fr.pdf(cODllultado cI30.07.2DI4].
CONrEHIIXI y
EFECI'05 DE LAS SE1m!NCA5 DI! toS 11IIIIUNALES AMBIENTALES
271
de efectuar distinciones aún más finas en este campo, pues es posible que
la anulación determine un vacío juridico que introduzca incertidumbre. Si
una norma de emisión debe censurarse por vicios formales, por ejemplo, su
anulación inmediata podria provocar desajustes a los que el juez no deberla
permanecer indiferente. Sería conveniente que el Tribuoal, anticipándose a
las consecuencias perturbadoras de una nulidad, también pudiera diferir sus
consecuencias a una fecha aún posterior, lo cual seria enteramente consistente
con el objetivo de seguridad juridica que cautela este efecto prospectivo47;
los términos del articulo 31 no parecen excluir por completo esta posibilidad.
11.
EJECUCiÓN DE LOS FALLOS
Por último, el Tribunal debiera ser dueilo también de la ejecución de sus
sentencias. La Ley N" 20.600 lo ba previsto así, poniéndose únicamente en
el caso en que la ejecución necesite el auxilio de la fuerza pública, como
parecería ocurrir en bipótesis de restablecimiento del orden quebrantado
(p. ej., suspensión o cierre de faenas·o establecimientos).
La referencia criptica a los demás "medios de acción que fueran legalmente
procedentes" impide anticipar la forma en que el Tribuoal se hará cargo de
la ejecución de sus faUos. La fórmula escogida por la ley cubre mecanismos
de apremio auxiliares a la ejecución de las resoluciones, sin CClTill' la posibilidad de intentar otros mecanismos comunes en los procesos civiles. ¿Podrá
innovarse en la materia, admitiendo, por ejemplo, la imposición de astreinles?
Ciertamente los litigantes (o el mismo Tribunal de oficio) podrán usar
los remedios procesales ordinarios para obtener que se aclaren los puntos
obscuros o dudosos, se salven las omisiones o se rectifiquen los errores
manifiestos de la sentencia. Pero bubiera sido preferible, anticipando dificultades de ejecución que pueden ser frecuentes tratándose de la reformación
de actos administrativos técnicos, reservar al Tribunal AmbientaJ una labor
., La posibilidad de nulidades con efecto diferido ha sido m:oDOcida expresameute eu la
jurisprudencia fiaDcesa: COlISeil d'Etal, 11.05.2004, bJOCÚJlionACl, Rewefra"fDu, de tiro;,
adminislrati/. 2004, pp. 438 YSS., concl. Cbriscopbe Devys. Coa todo, cabe anotar que el riesgo
de UD vaclo normativo que pm: incertidumbre puede verse mitigado por los reducidos plazos
pam recurrir ante los TribuDales Ambientales.
272
Josi MIGUEL V ALOMA
de supervigilancia explicita, consistente con su función de asistencia en la
recta aplicación del derecho ambiental.
CONCLUSIONES
J. Jurisdicción plena. La revisión de estos aspectos de la Ley N" 20.600 da
cuenta de la emergencia de UD modelo contencioso-administrativo novedoso.
Hasta aquí, el derecho chileno habla empleado herramientas ambiguas en el
control judicial de la legalidad de los actos administrativos, como lo es la
figura de la "reclamación". La Ley N" 20.600 da cuenta de mayor sofisticación
en la definición de las prerrogativas del juez, que no se limita simplemente
a anular las resoluciones ilegales, sino que dispone de UD arsenal mucho
más extenso de poderes. Desde esta perspectiva, se trata sin duda de UD
contencioso objetivo de plena jurisdicción, que confiere aljuez una posición
singularmente relevante en la orientación de la acción administrativa, con el
fin de que alcance (legalmente) los propósitos de interés general que persigue.
2. Intereses que cautela este régimen. Una pregunta singularmente relevante que plantea este aspecto de la regulación de la justicia ambiental
consiste en los intereses que ella cautela. El acento puesto en la nulidad de
los actos administrativos da cuenta del peso que tiene el interés desnudo de
la legalidad en el diseilo institucional: sin duda el legislador quiere que los
Tribunales Ambientales aseguren que la autoridad se ciña a las orientaciones
trazadas por él. Este propósito se confirma con la posibilidad ofrecida al juez
de incidir en la configuración del acto administrativo de reemplazo, pues SUS
potestades están concebidas para propender a la plena aplicación del régimen
normativo, sea favorable o adverso al reclamante. Así, más allá de que las
reclamaciones ambientales permitan cautelar intereses privados, no puede
ignorarse que lo hacen con el propósito de asegurar la ッセ・イカ。ョ」ゥ@
de la ley.
En el discurso doctrinal, el motor de las nuevas concepciones sobre la
justicia administrativa ha sido el derecho a la tutela judicial efectiva, derecho
fundamental de las penonas de acentuado carácter individual4l• Sin duda
.. Asf, OAIICIA DE EHnIJIfA, Eduardo, Ltu trans/omlQclorru de loJUJlicla admlrrütratlva:
de acepción s;rrpkv a la plenitudjurisdicclorral ¿ Un cambio" part1IIigma?, Cizur Menor
(Pamploaa), lbomsaa-Civitas, 2007. Y.lambiál, DIEz SAHcHEz. Juan J. (2010), pp. 53 Yss.
CONTENIDO y EI'ECIUS DE LAS SEHlINCL\S DE LOS TRIBUNALES AMBIENTALES
27]
la justicia administrativa debe brindar amparo a los particulares que sufren
los abusos de la administración. Ahora bien, el diseño institucional de los
Tribunales Ambientales no parece concebido únicamente con el objeto de
proteger derechos subjetivos de los ciudadanos. Tratándose de un régimen
procesal destinado a impugnar actos de tan variada naturaleza y alcance como
sanciones, permisos o reglamentos (actos de gravamen, actos favorables y
actos normativos), los amplios poderes deljuez están pensados en términos
neutros, para hacer imperar el derecho objetivo, tal como lo está entendiendo
la incipiente jurisprudencia. Por otra parte, materialmente el terreno ambiental
se presta para un modelo de esta naturaleza, por la confluencia de intereses
públicos y privados en presencia·'; más allá de los grados de participación
ciudadana que son deseables en los procedimientos administrativos, la jurisdicción debe estar en condiciones de adoptar decisiones que conjuguen esos
intereses haciendo prevalecer la legalidad. El fortalecimiento de los poderes
del juez no se justifica, en consecuencia, únicamente por la necesidad de
proteger los derechos de los ciudadanos, sino por el interés superior de la
legalidad, cuyo sello es más bien colectiv.o u ィッuウエゥ」Gᄚセ@
3. Coherencia del sistema. Si las conclusiones precedentes se muestran
correctas, probablemente surgirán preguntas más generales acerca de la
coherencia del régimen contencioso-administrativo ambiental. Atendido
que se trata de un régimen de plena jurisdicción que tiende a hacer primar
el derecho objetivo, aspectos cruciales del modelo, como las condiciones
de legitimación activa y las medidas cautelares, debieran ser revisados a la
luz de estas ense6anzas. El éxito de la justicia ambiental depende de que
el control de la legalidad satisfaga a la vez propósitos colectivos (los de la
propia legalidad) e individualistas (el interés del demandante).
BmuooRAFiA
BAILLEUL, David, L 'ejJicacité comparée des recours pourexces de pouvoir et
de plein contentiera objectifen tiroit publicfranfais, París, 2002, LGDJ.
4t Uoa denuDcia sobre la imulaptacióD de las cstructuru pruc:esalcs tradiciDDalcs para
tutelar iotc:reses difusos o colectivos. ca PEA", Carlos (1997), pp. 353 Yss.
" Cfr., eD peral ea relacióu c:oo el siStema de justicia administrativa, Ml!u.ERAY, F.
(2001), op. cit.
274
loR Mloua. VALOIVIA
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