Efecto del Gasto en Justicia en la Criminalidad colombiana durante el siglo XX1 Loly Aylú Gaitán Guerrero2 3 Abstract Esta investigación busca explorar empíricamente y en forma cuantitativa las causas de la variación en la criminalidad a nivel municipal. Para este fin, desde una perspectiva histórica, se utilizan como fuente primaria datos municipales de tasas de homicidio en 1962, Presupuestos de Gastos destinados al departamento de justicia entre 1918 y 1935 y Censos Nacionales de Población de 1918 y 1938. Como resultado se encuentra la existencia de una relación negativa y significativa entre la criminalidad de 1962 y la asignación de gasto en justicia entre 1918-1935 controlando por otras variables. Esto significa que en el largo plazo, la variación en las tasas de homicidios se debió a la mayor o menor asignación del gasto para el sector de la justicia a nivel municipal. Abril de 2012 Palabras clave: federalismo fiscal, presupuesto de gastos, municipios, violencia, criminalidad, Colombia, Siglo XX Clasificación JEL: A12, C3, H76, H83 1 El autor agradece al profesor Fabio Sánchez Torres por su asesoría en la elaboración del documento. Los errores son responsabilidad única y exclusiva del autor. 2 Tésis para optar por el título de Maestría en Políticas Públicas en la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes. Email: lolygaitang@gmail.com 3 Abogada y Politóloga de la Universidad de los Andes. Tabla de Contenido 1. Introducción .......................................................................................................................................... 3 2. Revisión de Literatura: La Criminalidad .............................................................................................. 6 3. 2.1. Literatura internacional ................................................................................................................. 6 2.2. Literatura colombiana.................................................................................................................... 7 Contexto histórico: Presupuesto de Gastos y Crimen en Colombia .................................................. 10 3.1. Federalismo fiscal: Caso colombiano .......................................................................................... 10 3.2. Presupuesto de Gastos ................................................................................................................. 12 3.2.1. Evolución del marco institucional ....................................................................................... 12 3.2.2. Evolución del gasto en justicia ............................................................................................ 15 3.3. 4. Evolución de la Criminalidad ...................................................................................................... 19 Metodología......................................................................................................................................... 23 4.1. Datos............................................................................................................................................ 23 4.2. Estrategia Empírica ..................................................................................................................... 25 5. Resultados ........................................................................................................................................... 28 6. Conclusiones ....................................................................................................................................... 31 7. Fuentes Primarias ............................................................................................................................... 33 8. Bibliografía ......................................................................................................................................... 33 Anexo N° 1: Estructura del Presupuesto de Rentas y Gastos a nivel municipal ......................................... 38 Anexo N° 2: Resumen de la legislación municipal sobre Presupuesto de Gastos y Rentas ....................... 39 Anexo N° 3: Gastos efectivos de la nación en 1930 por ministerios .......................................................... 40 Anexo N° 5: Resumen de la legislación nacional sobre Presupuesto de Gastos y Rentas ......................... 41 2 “La causa más determinante de la criminalidad entre nosotros es, y da pena decirlo, la impunidad atribuible a las autoridades del país y la organización de esas autoridades. En unas partes el abandono de los empleados judiciales y de policía que se olvidan de su augusta misión social, que se olvidan que la tranquilidad de las personas ha sido colocada en sus manos, que están allí para reprimir, cada uno en su esfera, el delito común o la infracción, y que creen que cumplen su deber trabajando maquinalmente unas pocas horas al día.” José Ulises Osorio. Memoria del Ministro de Gobierno. 1923 1. Introducción La criminalidad como problema se deriva de dificultades en la seguridad ciudadana. Desde la teoría económica, la seguridad, es el bien público por excelencia que debe proveer el Estado y del cual debe velar para mantener territorios en paz y con una sociedad civil conforme. De lo contrario, las fallas en la prestación de este servicio generan externalidades negativas, tales como la confianza en las instituciones del Estado (Sagant & Shaw, 2010). ¿Cómo mejorar entonces el problema de la criminalidad? ¿Porqué el nivel del crimen municipal varía en el tiempo?. A esta última pregunta busca responder la presente investigación teniendo como basé las teorías de federalismo fiscal. El objetivo principal de este estudio es, entonces, determinar las causas de la variación en el nivel del crimen en los municipios. Esta variabilidad se puede presentar en un mismo año y a largo plazo entre los diferentes municipios que componen el territorio nacional durante mediados de siglo XX. Entre 1950 y 1960 la criminalidad sufrió altos y bajos, debido a momentos de la historia de Colombia como el inicio y fin de la época de La Violencia y el golpe militar de 1953 (Sánchez, Díaz, & Formisano, 2007). En un mismo año, 1962, el municipio de Melgar (Tolima) tuvo una tasa de homicidios de 1.4 y Yaguará (Huila) presentó una significativamente mayor de 4.3 por cada cien mil habitantes. Teniendo en cuenta lo anterior, el desarrollo de la presente investigación responde al interrogante que busca explicar el porqué de esos cambios en el nivel del crimen entre municipios. Estudios anteriores han demostrado las causas que explican la variación, encontrándose como las más recurrentes: el conflicto, el narcotráfico, la polarización política, la impunidad, la búsqueda de rentas, los mercados ilegales, la carencia de fuerza pública, la eficiencia de la justicia, etc. (Sánchez, 2007) (Sánchez, Díaz, & Formisano, 2007). 3 Este estudio presenta una perspectiva diferente en la exploración de las causas del crimen y es desde las teorías del federalismo fiscal4, específicamente aquellas dirigidas a explorar los ingresos y gastos de los gobiernos nacionales y locales y la asignación de sus recursos. Diversos autores de esta línea teórica han planteado y demostrado la fortaleza que tiene la toma de decisiones descentralizada en materia de política fiscal, es decir, las acciones de los gobiernos locales –municipales- y su cercanía a las necesidades, demandas y preferencias de la sociedad local, generando eficiencia y bienestar a partir de esas decisiones (Musgrave, 1959) (Tiebout, 1961) (Oates, 1972) (Bird & Vaillancourt, 2006). Existe evidencia acerca de que los servicios públicos deben ser proveidos por la jurisdicción de gobierno local, dado que tienen el control sobre el área geográfica del municipio (Oates, 1972). Para ello el principal aporte es la construcción de una base de datos histórica y genuina de los Presupuestos de Gastos destinados al sector justicia a nivel municipal entre 1918 y 19355, contribuyendo al avance del conocimiento académico de la administración pública, a futuras investigaciones que se enmarquen dentro del mismo tema y al mejoramiento en la toma de decisiones de política pública. Aunque se contruyó una base para un periodo importante en la asignación de los presupuestos municipales, las limitaciones del estudio se concentran en la poca disponibilidad de datos históricos y desagregados a un nivel municipal. Esta es la primera vez que un estudio a nivel de Colombia utiliza datos de presupuestos de gastos a este nivel y para un periodo histórico. Con respecto a los datos sobre criminalidad, sólo existen consolidados desde 1979 en los archivos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-. Para periodos anteriores, los datos que existen han sido construidos uno a uno por investigadores interesados en el tema, obteniendo datos más completos y válidos únicamente para el año de 1962. Otra limitación, son los pocos estudios que relacionan la criminalidad y la justicia, y nulos los que exploran relaciones entre gasto destinado al sector justicia y niveles del crimen. 4 Estas teorías exploran además el grado de autonomía fiscal de estos niveles, el orden local y su relación con la dinámica del gobierno nacional, la influencia de la opinión pública en la política fiscal, y qué reformas deberían ser necesarias con el tiempo. Véase en (Blindenbacher, 2006) 5 Es importante aclarar que estos datos hacen parte del periodo de modernización del sistema programático del presupuesto público. La planificación presupuestal en Colombia se consolidó en la segunda mitad del siglo XX, específicamente entre 1950 a 1988. Este periodo de consolidación del sistema surgió como resultado de las transformaciones de hacienda concebidas con anterioridad y conocidas como: i. el periodo de formación del sistema de programación del presupuesto público desde 1850 hasta 1922; y, ii. El periodo de modernización del sistema desde 1923 hasta 1949 (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 1990). 4 Como se verá en páginas posteriores, el análisis empírico hace uso de herramientas econométricas, para analizar tanto el efecto de la variable gasto en justicia, como otras utilizadas de control como auqellas que miden educación, conflictos de tierras y geográficas sobre la criminalidad municipal en el año de 1962. Sin embargo, en este análisis econométrico se pueden generar problemas en los estimadores de Mínimos Cuadrados Ordinarios –MCO- dado que es posible la presencia de sesgo de variable omitida relevante para el modelo. Para corregir este fenómeno se recurre a la técnica de Variables Instrumentales –IV-, utilizando la función de distancia indígenas durante la época de La Colonia como variable instrumental6. Esto significa que aquellos municipios que durante esta época estaban más cercanos a grupos indígenas, presentaban una menor presencia del Estado y una menor destinación en el presupuesto de gastos. Los resultados encontrados muestran una relación negativa entre la tasa de homicidios y el gasto municipal destinado al sector judicial, controlando por variables como educación, instituciones de propiedad, conflictos de tierra y geográficas, que pueden explicar o estar asociadas con el nivel del crimen local. Lo anterior significa que los municipios -directos afectados de la criminalidad- que asignaban un mayor gasto al sector de justicia, reducian el nivel del crimen en el largo plazo. El documento está compuesto por seis secciones incluyendo la presente introducción. En la segunda, una revisión de literatura acerca de la criminalidad, haciendo especial énfasis en estudios regionales y locales. La tercera, ubica las teorías del federalismo fiscal desde el caso colombiano, describe la evolución institucional de los presupuestos a nivel municipal, la evolución del gasto destinado a la justicia en Colombia, y el contexto de la criminalidad durante el siglo XX. En la cuarta se describen los datos y la estrategia empírica utilizada. La quinta, discute los resultados obtenidos del modelo desarrollado. Y, por último, la sexta sección presenta algunas conclusiones y recomendaciones de política. 6 Esta variable fue construida por Fabio Sánchez Torres, profesor titular de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes. 5 2. Revisión de Literatura: La Criminalidad 2.1. Literatura internacional La literatura relacionada con la criminalidad se presenta desde diversos enfoques. Casi hasta mediados de 1970 los trabajos son de tipo descriptivo y para décadas posteriores de tipo causal y explicativo. El mayor desarrollo académico en este campo se concentra geográficamente en los Estados Unidos de América y en el Reino Unido. Por un lado se encuentran trabajos que analizan relaciones entre el crimen con otras variables, tales como desempleo y ciclos políticos (Dyke, 2003) (Becker, 1968). Otros buscan hacer análisis acerca del impacto de políticas sobre sentencias como determinantes de las decisiones judiciales y el efecto de éstas en la criminalidad (Crow & Bales, 2006) (Johnson, 2005). Este mismo impacto se explora sobre los criminales y en general con relación al sistema de justicia criminal, dado que dichas reformas fueron en su momento uno de los métodos de mayor popularidad para la lucha contra el crimen (Mehlhop S., 2002). Varios autores como Bowles, Akpokodje, & Tigere (2005), afirman que cuando hay presencia de instituciones débiles, se abre camino al crimen organizado marginalizando las actividades propias del derecho criminal; además, con respecto al impacto de intervenciones en justicia criminal, lo que es bueno y funciona en un país puede no funcionar en otro debido a fuerzas políticas, económicas y sociales que varían Estado a Estado. evolución institucional afecta los niveles de crimen. Esto sugiere que la A su vez, resaltan que el crimen tiene costos tangibles e intangibles y varían de costos directos: daño físico o psicológico a las víctimas, e indirectos, aquellos que crean en los ciudadanos el temor al crimen y la falta de seguridad, aún sin ser víctimas directas. Adicionalmente, las investigaciones que tienen como periodo de análisis temporalidades históricas similares a la presentada en este estudio, son limitadas. Sin embargo, exploraciones con fondo histórico se presentan en su mayoría en Inglaterra en procesos de justicia durante periodos que abarcan hasta el siglo XVIII y cuya metodología utilizada es más cualitativa que cuantitativa (Gray, 2008). 6 A nivel regional, existen investigaciones que se aproximan a la criminalidad desde la perspectiva institucional de la justicia, identificando causas institucionales que afectan la criminalidad. Algunos sobre la Argentina del siglo XIX, que buscan analizar a profundidad la eficiencia de la justicia rural tomando como unidad de análisis los juzgados con todo lo que contienen: personal y desempeño. Garavaglia en su trabajo se cuestiona el desempeño de los juzgados y las diferencias entre regiones (Garavaglia, 1996). Así, tomando una muestra de seis juzgados, hace una caracterización y descripción de cada uno, teniendo en cuenta su ubicación, destacando elementos demográficos, productivos -de tierras-, económicos y de mercado laboral. Como resultado, destaca la importancia del crecimiento demográfico y las migraciones, la discrecionalidad del juez y su poder negociador al determinar la pena y la forma en la que sería ejecutada, repercutiendo todo esto en los niveles del crimen. Otros trabajos con perspectiva más sociológica y económica del crimen se encuentran en Galindo & Catalán (2007) quienes buscan identificar las causas económicas que inciden en los niveles de criminalidad para el caso mexicano del Distrito Federal. La metodología utilizada es la estimación de un modelo econométrico donde la variable dependiente es el número de actividades criminales y las explicativas son magnitud de la pena, gasto en policia, salario de actividades legales, tasa de desempleo, consumo, índice de distribución del ingreso, densidad de población urbana y participación política de un partido mexicano. La conclusión a la que llegan los autores es que es posible observar que la criminalidad depende negativamente de la probabilidad de captura, severidad de la pena y actividad comercial; y, positivamente, de la tasa de desempleo. 2.2. Literatura colombiana Con respecto a Colombia, dentro del reducido grupo de trabajos de investigación sobre criminalidad, son pocos los que se arriesgan a un análisis cuantitativo y que presentan una metodología de análisis estadístico y/o econométrico aplicable. Una de las razones por las cuales hay baja investigación en este campo es la accesibilidad a los datos y la validez interna de los mismos, que constituyen la base del estudio. Además, poco desarrollo académico se ha presentado en el análisis y exploración empírica y cuantitativa de los determinantes y dinámicas de crimen entre el siglo XIX y primera mitad del siglo XX. Los trabajos académicos de este tipo 7 están dentro de una temporalidad que inicia en la segunda mitad del siglo XX, más específicamente, a partir de 1970. Antes de esta fecha es posible encontrar análisis, pero de corte descriptivo y narrativo7. La aproximación académica cuantitativa más cercana para Colombia son algunos trabajos que analizan en su mayoría las causas y consecuencias del crimen y la violencia, por una parte y, por otra, el impacto de forma descriptiva, del gasto público en defensa, justicia y seguridad sobre los niveles de criminalidad en Colombia y de eficiencia en la administración de justicia. En el primer grupo de autores se destacan los trabajos de (Rubio, 1995), (Montenegro & Posada, 1995), (Trujillo & Badel, 1998) y (Sánchez, 2007). El primero, Rubio (1995), además de hacer el cálculo del costo anual de actividades ilegales en Colombia, encuentra una correlación simple entre la tasa de homicidios como variable dependiente y el crecimiento del PIB como variable explicativa, concluyendo que durante la década del ochenta se presentaba una relación negativa, dado que un aumento en la tasa de homicidio generaba un impacto de disminución en el crecimiento del país. En un trabajo posterior, Rubio presenta un análisis entre nivel de desarrollo de las ciudades y tasa de homicidios, así como de la ineficiencia judicial como causantes de los cambios en el crimen en los municipios de Colombia. Concluye que la baja eficiencia judicial incentiva a los criminales generando aumento en las actividades violentas (Rubio, 1999). El trabajo de Montenegro y Posada (1995) explica que el crecimiento económico genera un aumento en la criminalidad si no existe una complementariedad de instituciones fuertes en el sistema. Para llegar a esto, logran estimar una ecuación para el periodo de 1975-1980 en donde se tiene como variable dependiente el crecimiento por región y como variable explicativa la tasa de crimen8 por cada cien mil habitantes, también a nivel regional. Como resultado se observa que los dos coeficientes son significativos y que un positivo crecimiento regional genera una reducción en las tasas de criminalidad. 7 Desde esta perspectiva descriptiva e historiográfica, se conoce el trabajo de Francisco R. Barbosa, que analiza el tema de la justicia en el proceso de configuración del Estado colombiano para el periodo de 1821 a 1853. Según el autor, el modelo de justicia criminal se fue perfeccionando y modificando con el tiempo y, además, es enfático en resaltar la ausencia del tema judicial en las investigaciones de historiografía colombiana (Barbosa D., 2007). Por otra parte, se encuentran algunos trabajos con relación a la aplicación del derecho criminal y a la historia del derecho penal de corte teórico y normativo (Bushnell, 1985). 8 Esta tasa de crimen es medida por los autores como homicidios y hurtos por cada 100.000 habitantes. Sin embargo, la mayoría de los autores utilizan la tasa de homicidios como el mejor proxy que mida criminalidad. 8 El trabajo de Trujillo y Badel (1997) determina que las actividades criminales tienen dos tipos de costos: bruto y neto 9 . Además, explican que pueden hallarse costos directos e indirectos10. Así, los autores estiman el costo bruto y el costo neto de la criminalidad, calculando inicialmente costos de la criminalidad urbana que no está relacionada con el conflicto armado, para luego sí estimar el costo del conflicto durante el periodo de 1991 a 1996. Finalmente el trabajo de Sánchez (2007), presenta un compendio completo de artículos académicos que identifican y comprueban las causas en los cambios del crimen, la violencia y la actividad armada ilegal de las últimas décadas. Las metodologías que se presentan van desde el uso de econometría espacial, modelos de optimización dinámica, de elección intertemporal, probit y logit y análisis de conflicto con fundamentos microeconómicos. Estas investigaciones presentan guías para el diseño de políticas públicas dirigidas a evitar o reducir la violencia y la criminalidad colombianas. Con relación a los autores que de forma descriptiva analizan el efecto del gasto público en justicia sobre el crimen, se tiene el trabajo de (González & Posada, 2001), que abarca una temporalidad reciente, específicamente desde 1970. Los autores identifican tres problemas principales del sistema judicial: la congestión, la lentitud y la impunidad; además, afirman que el mayor problema se presenta en la justicia penal. Precisan que el debate entre eficiencia de las instituciones en el combate al crimen y el nivel de gasto, ha sido abandonado desde el momento del diseño y aplicación de las políticas y, por esta razón, ellos hacen un intento cuantitativo por mostrarlo. En Rubio (1996), el autor hace una descripción detallada del crimen que define sin sumario. Esto quiere decir, todos aquellos incidentes delictivos que quedan marginados de la justicia penal, que no son investigados ni se les lleva proceso. Su análisis parte desde 1970 y muestra desde un enfoque económico el funcionamiento del sistema penal colombiano, teniendo en cuenta tres pilares: 1. Multiplicidad de agentes que toman decisiones en la justicia penal, 2. “El costo bruto se refiere al que asume la víctima del delito, por ejemplo el valor de un objeto robado o destruido o el pago de un rescate. El costo neto se refiere al costo macroeconómico. Un acto delictivo tiene costos macroeconómicos netos si disminuye el valor agregado actual o futuro de una economía.” (Trujillo & Badel, 1998) 10 “Los costos directos se refieren a las pérdidas de capital: físico, humano y recursos naturales. Los costos indirectos hacen referencia a los efectos negativos secundarios que acarrea la criminalidad, tales como: pérdidas de productividad, disminución o desvio de la inversión, mala asignación de recursos, aumento de los costos de transacción.” (Trujillo & Badel, 1998) 9 9 Incentivos a los que responden dichos agentes y 3. Maleabilidad de las reglas del juego. Concluye que debe encontrarse la consistencia interna de la justicia penal y anclarla a la realidad social y tendencias del crimen del lugar en donde se desarrolle. 3. Contexto histórico: Presupuesto de Gastos y Crimen en Colombia 3.1. Federalismo fiscal: Caso colombiano Durante el siglo XIX Colombia sufrió reformas constitucionales que generaron cambios en la administración pública y en la forma de gobernanza nacional y local. La Constitución de 1863 elaborada por dirigentes políticos de ideología liberal propició un cambio del centralismo al federalismo tanto a nivel político como administrativo. La República se dividía entonces en Estados unitarios federales con autonomía fiscal, administrativa y política. Dos décadas más tarde, con la victoria del partido conservador en el gobierno nacional se expide la Constitución Política con la vigencia más larga en la historia de Colombia, la de 1886. Con esta Carta Política Colombia vuelve a comportarse políticamente como un Estado unitario, manteniendo una descentralización administrativa y desconcentración funcional y de poder entre los entes territoriales –nacional, departamental y municipal- determinados por esta misma. Las teorías del federalismo fiscal sugieren que los gobiernos subnacionales o locales son más eficientes en la toma de decisiones de política para la provisión de servicios públicos y que aquellos como seguridad, educación, salud, y justicia, no necesariamente conllevan a una actividad federal nacional, sino que muchos de estos deben ser provistos por los gobiernos locales (Bernd S., 1998) (Fischel, 2006). Sin embargo, la federación tiene un gobierno nacional con poder suficiente para contrarrestar las consecuencias de la toma de decisiones descentralizada. Una dimensión importante en una federación sobre toma de decisiones, es la asignación de responsabilidades entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales (Boadway, 2001). Estos niveles subnacionales de gobierno pueden diseñar sus programas con las necesidades, preferencias y valores que posean los residentes locales (Bernd S., 1998) (Boadway, 2003), 10 quienes finalmente son los directos beneficiados de las acciones de sus gobiernos 11 . Las decisiones que tomen los gobiernos locales serán mejores, entre mayor información previa obtengan acerca de las preferencias de sus habitantes (Weisner, 2003). Este es el beneficio del federalismo fiscal, que genera información y conocimiento para mejorar la eficiencia, los resultados y sus políticas públicas en el proceso de toma de decisiones en materia presupuestaria. La idea es facilitar la equidad nacional y buscar la eficiencia en los objetivos de política propuestos. En Colombia, con la Constitución de 1886, existía un centralismo político que permitía mantener un poder suficiente sobre las actuaciones de los niveles descentralizados administrativamente. Los gobiernos locales tenían las funciones suficientes para determinar las prioridades en sus objetivos de política e identificar las preferencias de la sociedad local. De estos factores depende la eficiencia en las funciones principales de los gobiernos con respecto a la política presupuestaria: asignación, distribución y estabilización del gasto a nivel municipal (Musgrave, 1959). Con respecto a la función de asignación, el problema del gobierno es saber cómo determinar la cantidad del bien público a suministrar, teniendo en cuenta las preferencias de los consumidores (Musgrave, 1973). Así, al conocer cuánto debe ser la provisión de ese bien, se calcula su valor; es decir, se determina el gasto que deberá asignar el gobierno en el suministro de ese bien público. Los gobiernos locales responden más a necesidades locales. Así mismo, los residentes locales ejercen mayor control democrático sobre sus elegidos –Concejo Municipal- mediante la rendición de cuentas, haciendo de la asignación del presupuesto un proceso transparente, eficiente y objetivo (Jha, 2010). Los ciudadanos exigirán mayor información, dado que gran parte de los gastos del gobierno son financiados con recursos propios de la comunidad local12 (Weisner, 2003) (Gervasoni, 2010). “Las jurisdicciones locales pueden identificar las preferencias de la comunidad con mayor facilidad, luego la formulación de políticas descentralizadas tienden a reducir los costos de información” (Weisner, 2003). “Las provincias son típicamente cercanas a los ciudadanos y sus problemas, así administran sus funciones de forma más competente que el gobierno central.” (Bernd S., 1998). 12 Los grupos, clases y ciudadanos que dependen del presupuesto provincial y disfrutan una baja tributación presionan mucho menos a sus gobernantes para que mejoren la representación y lleven a cabo una continua rendición de cuentas a la comunidad local. Véase (Gervasoni, 2010). 11 11 Para el caso colombiano se espera que, entre mayor participación tengan las poblaciones locales en la asignación de los gastos y mayor información obtengan los gobiernos locales acerca de las preferencias y demandas de sus habitantes, se tenga como resultado mejores decisiones de política que a su vez generen mayor bienestar en las comunidades. Específicamente, que la asignación del gasto en justicia sea tan ajustada a la realidad y prioridades locales, que su efecto permanezca en el tiempo. 3.2. Presupuesto de Gastos 3.2.1. Evolución del marco institucional La Constitución de 1886 –CP- propició el tránsito del federalismo al centralismo bajo el precepto de “Centralización política y descentralización administrativa”, esta última teniendo una base armónica entre los entes territoriales bajo una equitativa distribución de recursos y en equilibrio con las necesidades que se presentaran en cada uno de los niveles (nacional, departamental y municipal). Así, reconocía la existencia de tres sistemas de hacienda y tesoro distintos e independientes, con autonomía financiera y administrativa, siguiendo los límites impuestos por la ley, y con sistemas de fiscalización diferentes. “Estos tesoros son el Nacional, el Departamental y el Municipal, genéricamente denominados como Tesoro Público” (Lascarro, 1965). El control en los gastos entre los actores de política era tal que según la CP de 1886 en su Artículo 207, vigente durante el periodo de gastos municipales obtenido en esta investigación, no podía hacerse ningún gasto público que no hubiera sido decretado por el Congreso si fuese a nivel nacional, las Asambleas a nivel departamental y las Municipalidades a nivel municipal13. Con respecto al Presupuesto a nivel departamental, correspondía a las Asambleas establecer contribuciones e impuestos dentro del territorio, votar por los gastos departamentales con las limitaciones previstas por el legislador, aprobar el Presupuesto anual de Rentas y Gastos, etc. (Lascarro, 1965). Según la Ley 4ª de 1913, sobre Régimen Político y Municipal, el gobernador del departamento tenía la función de “Art. 127. Num. 11: Formar anualmente el proyecto de Presupuesto de Rentas y Gastos y presentarlo a la Asamblea en los primeros diez “Art. 207.- No podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o las Municipalidades; ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” Constitución Política de Colombia 1886. 13 12 días de sus sesiones anuales”. Así, la Asamblea era finalmente la que tenía facultad plena de aprobar o modificar el Presupuesto, organizando libremente las finanzas del Departamento. Ahora, en el nivel más local, desde las entidades municipales, siguiendo los artículos 183, 196 y 198 de la CP, estos territorios cuentan con rentas propias y con autonomía en el manejo de sus finanzas dentro de los límites de la Constitución, la ley y las ordenanzas. El gobierno local municipal está dirigido por el Alcalde, quien hace sus veces de Gobernador a nivel Departamental. Así como la Asamblea es el órgano designado para la toma de decisiones en materia de política presupuestaria, a nivel municipal se cuenta con el Concejo, conformado por elección popular, que reglamenta la administración por medio de Acuerdos. Entre las funciones de los Concejos Municipales están las de imponer contribuciones, señalar gastos que puedan efectuarse con fondos municipales teniendo en cuenta la normativa vigente nacional, votar el Presupuesto anual presentado por el Alcalde y fizcalizar su manejo presupuestal y financiero; crear establecimientos públicos descentralizados que administren bienes y rentas municipales; además tenían la potestad de fijar el número de jueces y nombrarlos en el Municipio (Art. 169, Ley 4ª de 1913). Sobre esta última función se profundizará más adelante. El año fiscal inicia el 1º de enero y finaliza el 31 de diciembre para todos los municipios, según lo dispuesto en la Ley 5ta de 1918 (Ver Anexo N° 1). El 1º de noviembre de cada año los Concejos Municipales inician reuniones continuas para tomar decisiones de política, dentro de las cuales se encuentra la aprobación del Presupuesto Municipal de Gastos para el año fiscal siguiente. El Alcalde de cada municipio es quien presenta al Concejo Municipal el proyecto de Presupuesto anual a más tardar el 10 de noviembre para ser aprobado y expedido antes de finalizar el año (Artìculo 184 Ley 4ta 1913 Règimen Político y Municipal; Artìculo 8 Ley 72 de 1926; Artìculo 2 Ley 5ta de 1918 Orgánica del Presupuesto Municipal). En este proceso, el Gobernador del Departamento era el actor de política encargado del estudio y revisión final del Acuerdo dictado por el Concejo Municipal y sancionado por el Alcalde mediante el cual se aprobaba el Presupuesto Municipal14. “(…), el Alcalde es el Ordenador del gasto municipal; el Tesorero recauda las rentas, percibe todos los ingresos y, con sus productos, cubre los gastos 14 Del régimen municipal español heredamos el sistema de ayuntamiento (Alcalde y Concejales) y la estrecha colaboración entre ellos (Galvis Gaitán, 2007). 13 autorizados por el Alcalde, de acuerdo con las reglamentaciones especiales que dicta el Concejo y dentro de las normas legales de comprobación que hubieren dispuesto las Asambleas o las respectivas entidades fiscalizadoras del Departamento” (Lascarro, 1965). Numerosas leyes y códigos municipales han regido en el país15 (Ver Anexo N° 2). Un ejemplo de ello que propone Galvis Gaitán (2007), es la Ley 4ª de 1913 “Código de Régimen Político y Municipal” que fue modificado desde su expedición y hasta 1946, mediante 105 leyes y 50 decretos adicionales. Esto significa que esta Ley fue alterada en promedio 4,7 veces al año mediante la expedición de nueva legislación. Esta proliferación de normas que regulan las asignaciones y funciones, en especial sobre el presupuesto de gastos, reducen la claridad, permitiendo la aparición de ambiguedades entre los distintos niveles de gobierno en la formulación de las políticas, la financiación y el gasto (Ter-Minassian, 1997). La inclusión de la ciudadanía como actor de política en el debate público no sólo de la formación y aprobación del Presupuesto Municipal, sino de otros asuntos, buscando mejorar la estructura funcional e institucional de los municipios, fortaleciendo su autonomía administrativa y fiscal, modernizando las instituciones jurídico administrativas, erradicando prácticas indebidas y abusos y asegurando la participación efectiva de la comunidad en el manejo de asuntos locales, fue a mediados de la década del 80, exactamente en 1986 por medio de la Ley 11 (15 de enero) que dicta el Estatuto básico de la Administración Municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales cuyo refuerzo posterior a esta norma fue el 25 de abril del mismo año, cuando se expide el Còdigo de Règimen Municipal (Decreto Nº 1333, 1986) (Acevedo R., 1985). Fue a partir de 1986 que se habla de una descentralización política, fiscal y administrativa más amplia, buscando con relación a la descentralización fiscal, aumentar ingresos municipales a partir de los impuestos (Galvis Gaitán, 2007). Ahora, retomando las funciones que tenía el Concejo Municipal durante el periodo de estudio, es importante analizar aquella que les permitía nombrar y designar los jueces correspondientes a cada municipio. Según Galvis Gaitán (2007), esta institución era desastrosa para la administración pública, así como otras potestades que tenían los Concejos Municipales y 15 Las principales leyes municipales durante el siglo XIX y el siglo XX, en orden cronológico son: Ley de 8 de octubre de 1921; Ley de 11 de marzo de 1825; Ley de 19 de mayo de 1832; Ley de 3 de junio de 1848; Ley de 149 de 1888; Ley 4ª de 1913; Decreto-Ley 1333 de 1986 y la Ley 136 de 1994 (Galvis Gaitán, 2007). 14 que permitían mantener un poder muy fuerte sobre instituciones sensibles al bien público de la seguridad y la defensa, como la justicia y la policía. Sin embargo, el cambio se dió en el año de 1945 con la reforma constitucional efectuada en ese periodo. Con el pasar de las décadas se han ido disminuyendo en forma paulatina las atribuciones que tenìan desde el siglo XIX los cabildos o concejos municipales. “Asì, hoy no nombran a los jueces; la policía nada tiene que ver con los cabildos; no pueden imponer contribuciones de servicio personal para la construcción, conservación o mejora de las vías de comunicación, ni los alcaldes y gobernadores son nombrados de ternas que pasan a los concejos; sus facultades impositivas son casi mínimas” (Galvis Gaitán, 2007). Este cambio institucional en la función de los Concejos Municipales en 1945 es importante dado que, “(…) el Presupuesto Municipal es un elemento de control político, administrativo y económico, que genera impacto en diversas facetas de la vida administrativa y financiera de los municipios” (Echeverri E., 1987) y se ve influenciado por el amplio o restringido poder funcional que tengan los Concejos y que traspasen campos como la justicia y seguridad. En este caso, el periodo de gasto en justicia que presenta este trabajo de 1918-1935 se encuentra bajo la asignación y aprobación de los Concejos Municipales y teniendo en cuenta que el mayor o menor número de jueces y empleados de justicia era determinado por el mismo cabildo. De esta forma, la decisión de asignar un mayor o menor gasto en justicia y de la variación de éste, se determina a partir de las necesidades de los actores de política local en el proceso presupuestal y de preferencias e intereses de los residentes locales. 3.2.2. Evolución del gasto en justicia A nivel nacional, el gasto en el sector judicial muestra cambios determinantes a lo largo del siglo XX. Después de la Guerra de los Mil Días (1899-1902), Colombia ingresa con tal debilidad institucional, que conduce a generar una fuerte inversión en ese campo por parte del gobierno. La distribución de los gastos en la hegemonía conservadora hasta 1909 reflejaba sus prioridades como intereses de partido. En este caso, el gasto para hacienda y para el sector institucional (Secretaría del Interior, Justicia y Relaciones Exteriores) fueron predominantes dentro de sus presupuestos. Además, hasta 1913 se mantuvo la vigencia de la Ley 149 de 1888 que determinaba toda la estructura orgánica y funcional de los entes de gobierno desde su nivel nacional como territorial, donde se incluía el régimen tanto departamental como el municipal. 15 Este gasto se refleja en la dinámica del presupuesto en sus años posteriores como se observa en la siguiente gráfica, en donde hasta 1930 la proporción de gasto destinado al sector justicia fue significativa en comparación a los años siguientes. Gráfico N° 1 Porcentaje de Participación de los gastos del sector justicia en el Presupuesto Nacional de Gastos 20% 15% 10% 5% 1978 1975 1972 1969 1966 1963 1960 1957 1954 1951 1948 1945 1942 1939 1936 1933 1930 1927 1924 0% % Participación de los gastos del sector justicia Fuente: Anuarios de Estadística de Colombia. DANE La Gráfica Nº 1 presenta la dinámica del gasto en justicia a nivel nacional como proporción del Presupuesto Nacional de Gasto Total destinado para cada año entre 1924 y 1978. Se observa que la tendencia, hasta prácticamente mediados de siglo, fue la de destinar un rango promedio de un 10% a un 16% del presupuesto al sector de la justicia. Durante la segunda mitad de siglo se observa una reducción del gasto nacional destinado a justicia, generando para los años entre 1950 en adelante un promedio de 3% a 6%. La disminución en las finanzas del sector justicia fue dramática a partir de 1948 dado que se redujo a más de la mitad del promedio que se venía presentando durante la primera mitad del siglo XX. Esta disminución del gasto en justicia pudo ser consecuencia del aumento en el gasto de otros sectores que, dada la coyuntura del momento, obligaba al gobierno de turno a modificar la estructura presupuestaria de la época. Precisamente, es en la década del cuarenta que se inicia la etapa conocida como de La Violencia en Colombia, cuando la lucha bipartidista dirigió el conflicto interno armado generado por el choque de ideologías e intereses. “Así llegó el año de 1948. Los partidos políticos habían dejado de representar los intereses de la clase alta. Su enfrentamiento fuera de las reglas 16 del juego oligárquico reflejaba la crisis del sistema (…). El populismo gaitanista había avanzado en sus éxitos unificadores de la clase baja movilizada. Esta situación aterrorizó a los sectores dirigentes del país y precipitó la violencia abierta, al ser asesinado Jorge Eliécer Gaitán. (Leal Buitrago, 1989)” De esta forma, es muy probable que el gobierno haya decidido invertir más en fortalecer la defensa y seguridad nacional para evitar la criminalidad, aumentando el pie de fuerza militar y de policía, lo que requeriría un mayor gasto nacional en el presupuesto de estos rubros. En 1945 “el presupuesto nacional se había cuadruplicado con respecto a 1935 y doblado con relación al de 1942. La participación del Ministerio de Guerra había aumentado casi el doble en términos absolutos (…) (Leal Buitrago, 1989)” Es importante aclarar que al hablar del gasto nacional en el rubro en justicia, se hace alusión a gastos específicamente de la rama judicial y se excluyen aquellos destinados a la seguridad y defensa tales como los de la Policía Nacional y las Fuerzas Militares. La mayoría de estos se encontraban en la cartera de gobierno16. Luego debió hacerse la diferenciación previa para la obtención de lo que realmente gastaba el gobierno exclusivamente en el sector de la justicia. (Ver Anexo N° 3). A nivel municipal el presupuesto de gastos y rentas estaba regulado para el periodo de estudio 1918-1935 a través de la Ley 5 de 1918 sobre Presupuestos Municipales. En ésta, el Congreso decretaba la anualidad de los presupuestos y que el proyecto de acuerdo sobre presupuestos debería ser presentado por el Alcalde al Concejo del municipio. Debía existir un equilibrio entre las rentas y los gastos presentados en el proyecto, al igual que acontecía en el Presupuesto nacional. El departamento de justicia en el presupuesto municipal tenía un rubro diferente al departamento de gobierno, contrario a lo sucedido con el Presupuesto Nacional, en donde el departamento de justicia estaba dentro del gran rubro para la cartera de gobierno. (Ver Anexo Nº 3). Esta diferencia estructural entre el presupuesto municipal y el nacional, puede 16 El gasto efectivo del Ministerio de Gobierno tenía las siguientes denominaciones: Congreso, Poder Ejecutivo, Consejo de Estado, Ministerio de Gobierno, Tribunales de lo Contencioso Administrativo, Medicina Legal, Ministerio Público, Corte Suprema de Justicia, Tribunales de Distrito Judicial, Juzgados Superiores, Juzgados de Circuito, Juzgado de Menores, Juzgados de Prensa, Establecimientos de Castigo, Policía Nacional, Intendencias y Comisarias, Arrendamientos, Gastos Varios y Gastos Imprevistos. 17 tener alguna influencia en la forma en que se administraban los recursos destinados a cada departamento o rubro específico. En el Gráfico N° 2, a nivel departamental se observa que el record con relación al nivel de gasto en justicia como proporción del total lo tenían Putumayo, Arauca, Chocó y Meta. No obstante, es importante anotar que los municipios que integraban estos departamentos no eran muchos, entre dos y diez. Por el contrario, Huila (28 municipios), Nariño (50 municipios) y Santander (73 municipios), que cuentan con una gran cantidad de observaciones, permiten inferir que mantenian un alto gasto en justicia como proporción del gasto total asignado en el presupuesto anual de sus municipios. Grafico N° 2 – Promedio del Gasto en justicia departamental como proporción del gasto total y promedio de gasto en justicia per cápita departamental para el periodo de 1918 – 1935 Antioquia Arauca Atlantico Bolivar Boyaca Caldas Casanare Cauca Cesar Cordoba Cundinamarca Huila Choco Meta Guajira Magdalena Nariño N.Santander Putumayo Quindio Risaralda SanAndres-Prov Santander Sucre Tolima Valle 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% PJustPropGT 1918-1935 PGJustPerCapita 1918-1935 Fuente: Anuarios de Estadística de Colombia. 1918 – 1935. DANE. Cálculos de la autora. Los departamentos que más gasto asignaban a la justicia tienen antecedentes históricos que los marca como territorios de violencia. Varias de las batallas libradas en las guerras civiles del siglo XIX tuvieron lugar en estos departamentos, específicamente en Tolima, Cáuca y Santander 17 . A nivel de gasto per cápita en justicia, los departamentos que en promedio “En enero de 1900 las fuerzas de Marín y Varón asaltaron la población de Honda apoderándose de las municiones y rifles almacenados en el cuartel; atacaron luego a La Dorada. En la madrugada deI 31 de agosto de 1901 las fuerzas 17 18 asignaban menor gasto por habitante eran Boyacá, Nariño y Cáuca. Los que asignaban un mayor gasto eran Atlántico, Caldas, Cundinamarca y Tolima. A nivel municipal, para el mismo periodo de 1918 a 1935, se observa que entre los municipios de mayor proporción de gasto en promedio para el departamento de justicia, los de Antioquia adquieren gran importancia al ser seis municipios con alto gasto, seguido por el departamento de Nariño con cuatro municipios y Boyacá con tres municipios. Esta mayor asignación de presupuesto para el sector de justicia está asociada a la estructura del crimen local y las demandas y prioridades de los residentes en cada municipio (Ver Anexo N° 4). Es importante resaltar que el año de 1923 es importante para la modernización del sistema de presupuestos ya que contó con la primera misión Kemmerer, un grupo de norteamericanos expertos en organización financiera y fiscal. Uno de los hechos que marcaron esta misión fue la eliminación del Ministerio del Tesoro pasando parte de sus funciones al Ministerio de Hacienda. En 1930 se llevó a cabo la segunda Misión Financiera por solicitud del presidente de turno Enrique Olaya Herrera, en la que fueron preparados proyectos dirigidos a la reorganización fiscal del Presupuesto y organización orgánica de la Contraloría General (Ver Anexo N° 5). Si bien estos fueron hechos a nivel fiscal nacional, tienen relevancia dado que las acciones de los agentes que tenían alguna relación con el Presupuesto Municipal, se enmarcaban en la normatividad y cambios institucionales nacionales. 3.3. Evolución de la Criminalidad La criminalidad en Colombia ha evolucionado por diversas causas o circunstancias dentro de las que se encuentran: bajos niveles educativos, desempleo, pobreza y la impunidad (EspinoDuque, 2010). Sin embargo, este último problema de la impunidad viene manifestándose entre el alto gobierno nacional desde inicios del siglo XX y está relacionado con la eficiencia de las instituciones de justicia y la asignación de presupuesto destinado para su funcionamiento y desarrollo de políticas, en búsqueda de la disminución del crimen. Durante el gobierno conservador del General Pedro Nel Ospina, el Ministro de Gobierno del año 1923, José Ulises guerrilleras de Tulio Varón sorprenden a las fuerzas del gobierno al mando del general Perdomo mientras dormían en la hacienda La Rusia, al norte del Tolima, matando más de quinientos soldados a cuchillo. La batalla de Palonegro (actual aeropuerto de Bucaramanga), se considera la más sangrienta de todas las libradas en el territorio colombiano. Se llevó a cabo del 11 al 26 de mayo de 1900. Se enfrentaron quince mil conservadores al mando del general Pinzón contra catorce mil liberales.” (Vélez Ocampo, 2005) 19 Osorio, en la Memoria presentada al Congreso en sus sesiones ordinarias, expresó su preocupación frente a los altos niveles de criminalidad presentada y su aumento constante (Ministerio de Gobierno, 1923). Le atribuía a las autoridades del país y a su estructura y organización la causa determinante en su crecimiento. Fallos en eficiencia de las instituciones son el argumento que utilizó el Ministro para mostrar el porqué del crimen, fortalecido con la presentación del Informe del Director General de la Policía en el mismo año, quien afirmaba que las oficinas de la Policía Judicial contenían un número infinito de sumarios en curso que, a su vez, representaba un aumento evidente de la criminalidad generado por la ineficiencia de los funcionarios de instrucción, quienes dejaban abandonadas esas instrucciones criminales, permitiendo así la impunidad del sistema penal. La Policía Judicial de trescientos denuncios mensuales, abandonaba un número asombroso y generaba sumarios de unos pocos. “Por desgracia entre los criminales es bien conocida esta forma de actuar, luego se ha convertido en un gran estímulo para el aumento de criminalidad” (Dirección General de la Policía Nacional, 1923). Sin embargo, mediante esfuerzos de este Ministerio, se logró una mejora significativa en los resultados; “Del 1º de enero al 1º de mayo del año 1923 han entrado a la Policia por denuncios recibidos 2.570 sumarios, y se han despachado en ese mismo tiempo 4.440, es decir, que en cuatro meses se habían despachado 1.870 asuntos más de los que habían entrado” (Dirección General de la Policia Nacional, 1923). El año de 1923 adquiere relevancia en el proceso de fortalecimiento institucional en el sistema de justicia, tanto a nivel nacional como municipal, gracias a la presentación de varios proyectos de ley dirigidos a la modernización del sistema judicial, incluyendo a la policía judicial. El de mayor relevancia fue el Proyecto de Ley mediante el cual se organizó una Escuela Científica de Instrucción Criminal en donde se daba entrenamiento tanto a los integrantes de la Policia Judicial como a estudiantes de la Facultad de Derecho, y se irían preparando los futuros funcionarios de instrucción con el necesario conocimiento en las diferentes áreas18(Ministerio de Gobierno, 1923). Esto significaría para los gobiernos locales una mayor asignación en el gasto 18 Áreas: Derecho Penal, Procedimiento Criminal, Pruebas Judiciales, Identificación Científica, Antropometría y Dactiloscopia, Medicina Legal e Investigación Criminal (Ministerio de Gobierno, 1923). 20 destinado al sector de la justicia, fortaleciendo sus instituciones y buscando la eficiencia necesaria para la disminución del crimen y sus posibles efectos sobre la población. Casi 40 años más tarde, en 1962 año en el cual fue elegido presidente de Colombia el conservador Guillermo León Valencia, el Ministro de Justicia de la época Vicente Laverde Aponte presenta ante el Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias la Memoria de Justicia donde describe con detalle los sucesos correspondientes a ese año y esa materia. Sus argumentos no son muy distantes a los que acontecian en la década del 20. Resaltaba la ineficiencia casi absoluta de la organización judicial para combatir con éxito la delincuencia de la época, determinando como causas las siguientes: “El centralismo, la escasa e inoperante vigilancia de jueces y magistrados, la absurda distribución de los negocios que recargan unas oficinas y dejan otras sin trabajo, la desarticulación de los códigos con la expedición de decretos arbitrarios, todo ha contribuido a fomentar la impunidad.” (Ministerio de Justicia, 1962) En esta época se seguía expresando entre el alto gobierno el problema de vieja data acerca de la delincuencia y la inoperancia de la justicia, tanto así que no existía motivación alguna por reforzar las instituciones, ni destinar un mayor gasto para políticas a nivel nacional y local, contrario a lo que sucedió durante la década del 20. En palabras de Laverde: “El ministerio forzosamente se ha visto obligado a prestarle menos atención a las investigaciones criminológicas que a la represión propiamente dicha y a la preparación de proyectos de ley que hagan más efectiva la defensa de la comunidad contra los ataques de los criminales.”(Subrayado propio) (Ministerio de Justicia, 1962). En el siguiente gráfico se presenta la tendencia del delito de homicidio con respecto a los demás delitos que afectan el bien jurídico vida e integridad personal. Se observa que dentro de los delitos a la vida e integridad personal que se cometieron en el territorio nacional en el siglo XX, el del homicidio tuvo una participación en promedio dentro de un rango del 11% a 16% hasta mediados de siglo. A partir del año de 1947, esta participación creció hasta el 21% y en 1950 comenzó a descender levemente, como se observa en el gráfico N° 3. 21 Gráfico Nº 3 – Participación porcentual del Delito de Homicidio respecto de los Delitos a la Vida e Integridad Personal 1938 – 1960 25% 20% 15% 10% 5% 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 0% Homicidio/Total D. Vida e Inte Perso Fuente: Anuarios de Estadística de Colombia. DANE. La respuesta a este aumento de homicidios en Colombia está atada a la historia política y social que se vivió en este periodo. Dicho lapso (1948-1957) fue conocido como la época de La Violencia que surgió por el enfrentamiento inicial de los partidos políticos en búsqueda del poder de gobierno. A este choque ideológico se fue adhiriendo la ciudadanía, al punto de generar enfrentamientos violentos en el territorio entre sociedad civil, milicia y grupos armados al margen de la ley, tanto a nivel rural como urbano. Por ejemplo, Oquist afirma que durante esta época se generaron conflictos heredados del siglo XIX entre diferentes actores como terratenientes, colonos y pequeños propietarios, pero de igual forma se inició una lucha para expulsar campesinos y apoderarse de la tierra (Oquist, 1978). Según el Ministro de Justicia de 1962, existía un fuerte interés en el delito de homicidio para el establecimiento de nuevos juzgados, “(…) obedece no sólo a su gravedad intrínseca sino a la necesidad de determinar con la mayor precisión posible los sitios en que deben establecerse los nuevos juzgados que conocen de este delito” (Ministerio de Justicia, 1962). Esto reafirma que la dinámica del crimen es local y a partir de ésta se esctructuran decisiones de política para el mejoramiento en el sector de la justicia. Estas acciones son diseñadas con mayor eficiencia por las autoridades locales –Concejo Municipal y Alcaldes- quienes entre muchas de sus funciones 22 durante la primera mitad del siglo XX, estaban las de asignar los empleados de justicia y el gasto necesario para este sector en particular. De la eficiencia en esta toma de decisiones se derivaba la dinámica del crimen en sus jurisdicciones. 4. Metodología 4.1. Datos La base generada y consolidada fue construida específiamente para el desarrollo de esta investigación, teniendo en cuenta observaciones a nivel municipal; por una parte, cuenta con el gasto en justicia y el gasto total municipal para los años de 1918 a 1935, periodo considerado como de modernización en la programación del presupuesto de gastos y rentas y, por otra, con el número de homicidios por municipio para el año de 1962. Todo lo anterior como base para la construcción de las variables independientes o explicativas y de la variable dependiente, respectivamente. La primera dimensión de análisis que se cuantificó fue la de justicia. Para construir la base de datos sobre gasto en justicia y gasto total se realizó una revisión exhaustiva de la información contenida en los Anuarios de Estadística de Colombia (1918-1950), elaborados por la Oficina de Estadística Nacional del Departamento de Contraloría –hoy Contraloría General de la República- y que desde mediados del siglo XX pertenecen al Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE19-. Los datos que se encuentran en estos documentos oficiales no habían sido sistematizados aún, así que una de las labores principales fue organizarlos en una base para ser analizada posteriormente. Al tener la transcripción de los datos base, se inicia la construcción de las variables a ser utilizadas en el modelo. Así, para la construcción de la variable conocida como el promedio del gasto en justicia per cápita por municipio, se utiliza una base de datos que contiene 755 municipios de Colombia para 13 años entre 1918 y 1935, con información anual de gasto en 19 El Departamento Nacional de Estadística se creó en el año de 1953 bajo el gobierno del General Gustavo Rojas Pinilla según Decreto 2666 del mismo año. Desde ese momento, una de sus funciones principales, además de producir y difundir información estadística nacional para la toma de decisiones de política, fue la de centralizar toda la información estadística a nivel tanto nacional como departamental y municipal, ejerciendo un liderazgo técnico en la regulación del sistema estadístico nacional. Véase más información en www.dane.gov.co 23 justicia en términos nominales y reales20, discriminado por municipio y población municipal para esos años y proyectada según su crecimiento anual, con base en los Censos Nacionales de Población de 1918 y de 1938. La fórmula para la construcción de esta variable contiene el GJ que es gasto en justicia en términos reales del municipio i del periodo t dividido en P que es la población del municipio i del periodo t multiplicado por 100 mil habitantes: + + +…..+ = ⁄ La mayor crítica con respecto a la medición de la criminalidad es que por lo general reporta fallas, debido a la dificultad de obtención de datos acerca de la llamada criminalidad oculta (Restrepo F., 2008). Sin embargo, la criminalidad reportada sí puede ser utilizada como un estimado de medición y análisis alrededor de otras variables. La aproximación más utilizada para medir la criminalidad es la tasa de homicidios por cada cien mil habitantes. Por lo anterior, la segunda dimensión que constituye la variable dependiente es la de criminalidad. Esta se cuantificó a partir de los datos del número de homicidios por municipio. La elección del año 1962 es consecuencia, primero de ser el periodo más completo anterior a 1970 con homicidios por municipio, y segundo, de un intento por aislar el periodo de la violencia del número de homicidios. Aun así, como se verá más adelante, en la estrategia empírica se utilizará una variable de control que recoge la presencia y ausencia de violencia a nivel municipal durante el periodo de La Violencia. Estos datos fueron transformados en una nueva variable conocida como la tasa de homicidios por municipio y, para hacerlo, se utilizaron los datos del Censo Nacional de Población para el año de 1951 y el de 1964 y su correspondiente crecimiento para el año de 1962. 20 Para transformar la variable de gasto en justicia de nominal a real, se utilizó el deflactor implícito del PIB con año base 1975, elaborado por el GRECO del Banco de la República. (Grupo de Estudios de Crecimiento Económico Colombiano -GRECO-, 1999) 24 La fórmula para la construcción de la variable tasa de homicidios por municipio para el año 1962, es la siguiente: * 100 Donde TH es la tasa de homicidios para el municipio i en el periodo t; NTH es el número total de homicidios en el municipio i en el periodo t y POB es la población total del municipio i en el año t. 4.2. Estrategia Empírica El objetivo de este documento es explorar empíricamente y en forma cuantitativa las causas de la variación en la criminalidad a nivel municipal en el largo plazo. Para el caso, se obtiene un periodo con 13 años de gasto en justicia a nivel municipal que pertenece a una etapa de programación presupuestal, conocida como el periodo de modernización del sistema en la programación del presupuesto de gastos y rentas en Colombia (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 1990). Con base en lo anterior, se plantea el siguiente ejercicio econométrico: En donde variable de periodo 1918-1935 y representa la tasa de homicidios en cada municipio (i) durante 1962, la hace referencia al gasto en justicia por municipio i durante el son los errores. A partir de lo anterior la ecuación a estimar es utilizando la variable independiente construida de promedio del gasto en justicia per cápita ( ) para cada municipio y controlando por variables relacionadas con instituciones de propiedad, educación, geografía y violencia que, se ha comprobado, están asociadas con la variación del crimen: 25 Donde es la variable que mide la criminalidad a nivel municipal y representa el logaritmo de la tasa de homicidios por municipio en 1962. Como variables de control se utilizan algunas que se aproximan a los conflictos generados por la tierra durante el siglo XIX y son conocidas como las de instituciones de propiedad privada. “Los derechos de propiedad sobre las tierras que pasaban del Estado a manos privadas fueron discriminatorios, en cuanto la población campesina estaba desposeída de derechos políticos que le permitieran ejercer presión por una inclusión más universal en su reparto” (Kalmanovitz & López Enciso, 2006) . Con el surgimiento de las economías agrícolas exportadoras en el país, los conflictos por las tierras aumentaron, en su mayoría al interior de la frontera agrícola. La incapacidad estatal en la delimitación y protección de los derechos de propiedad y su debilidad frente a los poderes locales (Le Grand, 1988) llevó a un incremento en los conflictos entre colonos, pequeños propietarios y grandes propietarios (Sánchez, Fazio, & López, 2007). Así, las variables de control que hacen referencia a este grupo son la de y la . La primera mide la distancia que existía entre cada municipio y el terreno baldio mas cercano adjudicado por el Estado a particulares durante el siglo XIX e inicios del siglo XX. La segunda presenta la distancia entre cada municipio y el conflicto21 de tierras mas cercano reportado en un municipio entre 1827 y 1892. La intuición detrás del uso de estas variables es que aquellos municipios que históricamente han presentado conflictos a nivel público-privado (v.g. adjudicación de terrenos baldíos) y a nivel de instituciones de propiedad privada, tienen una fuerte presencia de violencia en sus territorios, generando efectos en la criminalidad. Ahora, la variable representa el porcentaje de población que reportó saber leer durante el Censo Nacional del mismo año y, para este caso, constituye una variable representativa de educación capital humano. Lo que sugiere la inclusión de ésta como variable de control es que la educación afecta la criminalidad y específicamente los bajos niveles educativos generan un impulso creciente en la dinámica criminal (Espino-Duque, 2010). Luego, entre mayor alfabetismo en un municipio, menor criminalidad se presentaría. 21 “Conflict is defined as any petition of protection of property rights over land made to a judicial or to any other government authority—either local, departmental, or national. The authorities that received these petitions were local judges, police chiefs and mayors, departmental governors and courts, the minister of finance, the general attorney of the country, and even the country’s Congress. (Sánchez, López-Uribe, & Fazio, 2010)” 26 La variable es una variable de geografía que representa la distancia de cada municipio con la capital de Colombia. El supuesto de esta variable con respecto a los niveles de crimen, es que entre más lejos esté un municipio de Bogotá, menor presencia del Estado poseería (Sánchez & Fazio, 2010), haciendo más difícil la provisón de instituciones como de seguridad, defensa y justicia y, por lo tanto, esos municipios tendrán tasas de homicidios más altas. Por último, el modelo se controla por una variable que determina la presencia o no de violencia durante los años cincuenta, periodo en el cual el país presentó choques de partidos e ideologías que desencadenaron la inclusión violenta de la sociedad civil en este conflicto. Así, se utiliza una variable dummy llamada que toma valor de 1 si el municipio presentó actos de violencia durante esa época y de 0 si no los presentó. Se espera que el municipio que tenía con una historia de violencia presentara niveles de crimen significativamente mayores a aquellos municipios que no estuvieron inmersos en ese periodo de violencia. Controlar por esta variable es importante a la hora de analizar si el gasto en justicia sigue manteniendo un efecto significativo en la criminalidad a largo plazo. Teniendo en cuenta la intuición y teoría económica, la ecuación arriba planteada puede presentar problemas entre las variables a utilizar, más específicamente un fenómeno de sesgo por variable omitida. Es decir, que el modelo presenta desajustes por la ausencia de variables explicativas que pueden ser relevantes y estar asociadas con la variación de la tasa de homicidios. El método para corregir el problema es utilizar una variable instrumental para el gasto en justicia. Este instrumento debe contar con dos condiciones para su efectivo uso: primero, que tenga relevancia instrumental, es decir que debe estar altamente relacionada con la variable del sesgo (gasto en justicia) y, segundo, debe tener exogeneidad instrumental que implica la no relación de esta variable con el error. Así, la variable de función distancia indígenas de cada municipio para el periodo de La Colonia, es utilizada como el instrumento de gasto en justicia dado que captura la presencia del Estado en esa época y por tanto, su mayor o menor destinación en el presupuesto. Esta variable determina la distancia de cada municipio con el grupo indigena más cercano. Los territorios con presencia indigena mantienen prácticas culturales ancestrales reafirmando su autonomía frente a territorios que fueron colonizados y que mantienen una 27 presente actividad del Estado nacional (Vasquez, Vargas, & Restrepo, 2011). Esto significa que entre más lejano un municipio a una población donde hubo indígenas, menos presencia de tradiciones coloniales se hallaría y mayor gasto del Estado representaría en su estructura funcional. Así, se espera que después de controlar por instituciones de propiedad, educación, geografía y violencia, los municipios con menor gasto per cápita sean aquellos más cercanos a los grupos de indígenas en La Colonia, y los de mayor gasto aquellos más lejanos. Teniendo en cuenta lo anterior, la primera etapa de la ecuación por el método de Minimos Cuadrados en 2 etapas -MC2E- será la siguiente: La idea detrás del uso de este instrumento es ver cómo la distancia a grupos de indígenas permitía que los municipios tuvieran mayor o menor presencia del Estado y así mismo, un mayor o menor desarrollo en instituciones tanto formales como informales. De esta forma, la función distancia indígenas (fdist_indígenas) está correlacionada sólo con la variable independiente (gasto en justicia per cápita) y no con la dependiente (tasa de homicidios en 1962). 5. Resultados La tabla Nº 1 muestra algunas estadísticas descriptivas de las variables, los resultados del modelo en Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO) así como la primera y la segunda etapa de la estimación por Variable Instrumental (VI) para el nivel de criminalidad de 1962 –tasa de homicidios por municipio-, respectivamente. Los resultados de la regresión por Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO) en la columna 2 muestran que, después de controlar por instituciones de propiedad de tierras, geografía, educación y violencia, el efecto del gasto en justicia per cápita en la tasa de homicidios en el largo plazo es negativo y significativo al 95%. Esto significa que la asignación para el gasto en justicia realizada por los Concejos Municipales era eficiente y afectaba, ceteris paribus, la variación en la criminalidad en el largo plazo. Teniendo en cuenta el sesgo probable de los 28 coeficientes resultado de MCO, se desarrolla la metodología de Mínimos Cuadrados en 2 Etapas (MC2E). Los resultados de la primera etapa, columna 3, arrojan como se esperaba, una relación negativa y significativa al 99% entre el instrumento utilizado, función distancia entre municipios y población indígena más cercana, y el gasto en justicia per cápita entre el periodo de 1918-1935. De esta forma, los municipios más alejados de la población indígena tenían mayor presencia del Estado y esto se considera como una mayor asignación del gasto en los diferentes sectores de gobierno incluyendo el de justicia. La fortaleza de este instrumento se prueba con los resultados del test Stock-Yogo y para el Cragg-Donald Wald F-statistic22. Teniendo en cuenta los resultados obtenidos –Cragg-Donald (20.60) y Stock-Yogo (16.38)-, es posible afirmar que se rechaza la hipótesis nula de que la función distancia de indígenas sea un instrumento débil. Tabla N° 1– Resultados Econométricos de Tasa de Homicidios en 1962 Tasa de Homicidios por cada 100 mil habitantes a nivel municipal 1962 (Log) 1 Variables Promedio Gasto en Justicia Per cápita entre 1918-1935 (Log) Expansión Frontera Agrícola Alfabetismo en 1951 Función de distancia a conflicto de tierras Distancia a Bogotá 2 3 4 MCO I Etapa II Etapa Media y Desviación Estandar -2.8408 -0.1430** -0.5489* (0.6582) (0.0514) (0.3201) 0.4311 0.0861 -0.0705 0.0506 (0.3443) (0.0989) (0.0706) (0.1062) 0.3764 -0.2120 0.7071*** 0.1151 (0.1109) (0.2810) (0.1995) (0.3868) 0.3633 -0.5930*** 0-5756*** -0.3691* (0.2732) (0.1169) (0.0811) (0.2121) 292.51 -0.0008*** -0.0003** -0.0009*** 22 El primero de estos permite calcular los valores críticos con base en el estadístico de (Cragg & Donald, 1993) para determinar la debilidad del instrumento. Por su parte, el segundo test define un estadístico con distribución F, que permite probar la hipótesis nula de sobreidentificación. 29 Dummy Violencia Función de Distancia a Indígenas (185.36) (0.0002) (0.0001) (0.0002) 0.2293 -0.4883*** 0.0075 -0.4809*** (0.4206) (0.0769) (0.0549) (0.0800) 0.7460 -0.3740*** (0.2903) (0.0824) Número de observaciones 730 730 730 Cragg-Donald Wald F statistic 20.60 Test de Stock -Yago 16.38 Test de Hausman (Endogeneidad) 0.1631 *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Adicionalmente, es importante conocer si la variable instrumental es exógena al modelo, y para ello, se realizó la prueba del Test de Hausman que permite determinar si existe o no endogeneidad en la variable. En esta prueba primero se lleva a cabo una regresión en MCO del promedio del gasto en justicia per cápita ( ) para cada municipio con el resto de las variables y se obtienen los errores, que posteriormente son incluidos en la ecuación estructural para volver a estimar por MCO. Después de realizar estas dos regresiones, se prueba el coeficiente de la variable error que indicara si es menor a 0.05 el rechazo a la hipótesis nula, luego se estaría presentando endogeneidad en el modelo. El resultado obtenido de la prueba es de 0.1631 lo que significa que no es posible rechazar la hipótesis nula de existencia de endogeneidad, luego la variable instrumental utilizada es exógena y por lo tanto se ajusta al modelo. Dada la relevancia y ajuste del instrumento, en la columna 4 se presentan los coeficientes de la segunda etapa, obteniendo como resultado que el gasto en justicia y la tasa de homicidios a nivel municipal presentan una relación negativa y significativa al 90%. Además, controlando por las demás variables de instituciones, geografía, violencia y educación, se observa que la expansión de frontera agrícola y alfabetismo de 1951 no son significativas. Es importante resaltar que la variable de distancia a conflicto de tierras es negativa y significativa al 90% mientras que la dummy de violencia y distancia a Bogotá resultan igualmente negativas y significativas al 99%. La variable de control de violencia es interesante, dado que aquellos municipios que participaron activamente en la época de La Violencia anterior a 1962, resultan tener una 30 disminución en el nivel del crimen en dicho año. Posiblemente se debe al desgaste demográfico e institucional que generó este periodo en los municipios participantes, a tal punto que en épocas posteriores se genera un ambiente de paz reflejada en las tasas de homicidios. En general, los resultados presentados validan la hipótesis de que la variación en el nivel del crimen responde al esfuerzo gubernamental en el gasto en justicia y su eficiente asignación por parte de los gobiernos descentralizados –municipales- en el largo plazo. La relación se presenta como negativa y significativa al 90%. La eficiencia en el gasto promedio asignado al sector justicia durante el periodo de estudio, alcanza a reflejarse en los niveles de crimen 27 años después. Lo anterior indica que las instituciones de justicia son fuertes en el largo plazo y que un gasto bien asignado y ejecutado, permite un crecimiento paulatino de estas instituciones, al punto de generar un impacto significativo en los niveles de criminalidad. 6. Conclusiones La investigación demuestra en forma empírica para el caso colombiano, que la variación en el nivel del crimen se ve afectada, en el largo plazo, por el gasto en justicia asignado en el periodo de 1918-1935 por los Concejos Municipales. Es importante aclarar que este efecto no es el único que puede presentarse con respecto a la criminalidad. Por lo anterior, las variables que permitieron controlar el modelo y corregir omisiones importantes, fueron las que midieron georreferenciación de los municipios, educación, violencia y conflictos de tierras. Los debates recientes generados por el proyecto de reforma a la justicia carecen de una base con enfoque histórico, que permita generar una reflexión más profunda de las experiencias pasadas y así tener indicadores para una toma de decisión correcta y ajustada a las necesidades del momento. Es de igual importancia para este proceso, generar un espacio propicio de debate que sea incluyente con actores de política pública, no sólo a nivel nacional sino también a nivel regional y municipal. Siguiendo a Weisner (1992), en el caso de la decisión del gasto municipal, los actores de política local son cercanos a sus necesidades y pueden buscar la eficiencia a partir de un proceso presupuestal y fiscal local. 31 Teniendo en cuenta lo anterior, el análisis de este trabajo ofrece una nueva aproximación: la asignación del gasto en justicia a nivel municipal importa a la hora de buscar a largo plazo mantener territorios libres de crimen y con una atmósfera institucional fuerte. La modernización del sistema judicial va de la mano con la asignación y la ejecución del gasto en este sector, mejorando el aspecto dinámico en los juzgados y reflejando en el largo plazo un fortalecimiento institucional que no sólo es visible entre los funcionarios del sector, sino también en la sociedad civil en general. Este mejoramiento debilita o al menos disminuye de alguna manera la propensión al delito. Queda abierta a la comunidad académica la profundización y extensiones que esta investigación preliminar pueda generar. Algunas propuestas se resumen en dos trabajos adicionales: el primero, la construcción de una base de datos a nivel de gasto en seguridad y defensa que hace parte de la prevención al delito o pre crimen, para desarrollar un análisis comparado entre el gasto pre y post criminal. Un segundo trabajo, la elaboración de índices de justicia con más indicadores como número de empleados por municipio y de sentencias proferidas y tiempo desde el inicio y fin del proceso. Lo anterior, para medir eficiencia judicial y atarla a la asignación de gasto conocido por municipio a partir del presente trabajo. Finalmente, un tercer trabajo, como extensión del presente, sería reconstruir los datos sobre gasto en justicia a nivel municipal abarcando un periodo mayor al presentado y compararlo con otro periodo en donde la determinación del gasto fuera normativamente diferente para lograr medir el impacto de su asignación sobre la vaiación del crimen. 32 7. Fuentes Primarias CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. 1918-1950 Anuarios de Estadística de Colombia CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA 1886 DECRETO 1333 de 1986 (Abril 25) - Código de Régimen Municipal. Diario Oficial N° 37466 DIARIO OFICIAL 1918-1938 LEY 149 de 1888 (Diciembre 3). Diario Oficial N° 7636. LEY 4ª de 1913 (Agosto 20) – Sobre régimen político y municipal. Diario Oficial N° 14974 LEY 5ª de 1918 – Orgánica del Presupuesto Municipal. Diario Oficial Nº 16451 LEY 11 de 1986 – Estatuto Básico de la Administración Municipal. MINISTERIO DE GOBIERNO. Censos Generales de la República de Colombia (1918, 1938, 1951, 1964) MINISTERIO DE GOBIERNO. Memoria de Gobierno que el Ministro de Gobierno presenta al Congreso en sus sesiones ordinarias de 1923. Bogotá D.C. Imprenta Nacional. 1923 MINISTERIO DE JUSTICIA. Memoria del Ministro de Justicia al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de 1962. Talleres Gráficos del Fondo Rotatorio Judicial. 1962. 8. Bibliografía Acevedo R., D. (1985). Reflexiones sobre el Estatuto Básico de Administración Municipal. En D. Acevedo R., Carrera administrativa, participación ciudadana y administración pública. Bogotá D.C.: Escuela Superior de Administración Pública, ESAP. Arrow, K. J. (1963). Social Choice and Individual Values. New York, USA: John Wiley & Sons, Inc. Barbosa D., F. R. (2007). Justicia: rupturas y continuidades. El aparato judicial en el proceso de configuración del Estado-Nación en Colombia 1821 - 1853. Bogotá D.C., Colombia: Pontificia Universidad Javeriana. Becker, G. (1968). Crime and Punishment: An Economic Approach. Journal of Political Economy. 33 Becker, G. (1968). Crime and Punishment: an economic approach. Journal of Political Economy, 169-217. Bejarano, J. A. (1984). La Economía. En I. C. Cultura, Manual de Historia de Colombia. Bogota: Procultura S.A. Bernd S., P. (1998). Coordination, Cooperation and Control within Decentralized Fiscal Systems. ECLAC - GTZ. Bird, R. M., & Vaillancourt, F. (2006). Perspectives on Fiscal Federalism. Herndon, VA: World Bank Publications. Blindenbacher, R. (2006). Dialogues on the Practice of Fiscal Federalism: comparative perspectives. Montreal, Canada: McGill-Queen´s University Press. Boadway, R. (2001). Inter-governmental fiscal relations: The Facilitator of Fiscal Decentralization. Constitutional Political Economy, 93-121. Boadway, R. (2003). National Taxation, Fiscal Federalism and Global Taxation. Discussion Paper N° 87. World Institute for Development Economics Research. Bowles, R., Akpokodje, J., & Tigere, E. (2005). Evidence-Based approaches to crime prevention in developing countries. European Journal on Criminal Policy and Research, 347-377. Britt, C. L. (2009). Modeling the Distribution of Sentence Lenght Decisions Under a Guidelines System: An Application of Quantile Regression Models. Journal of Quantitative Criminology, 341-370. Buchanan, J. M., & Tullock, G. (1965). The Calculus of Consent: Logical Poundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor: The University Michigan Press. Bushnell, D. (1985). El Régimen de Santander en la Gran Colombia. Bogotá D.C.: El Ancora Editores. Cancino M., A. J. (1998). Las Instituciones Penales en Colombia y su evolución a partir del Código de 1837. Bogotá D.C.: Universidad Externado de Colombia. Clarke, D. C. (2003). Empirical Research into the Chinese Judicial System. Empirical Research in Chinese Law. Cragg, J., & Donald, S. (1993). Testing Identifiability and Specification in Instrumental Variable Models. Econometric Theory, 222-240. Crow, M., & Bales, W. (2006). Sentencing Guidelines and Focal Concerns: The Effect of Sentencing Policy as a Practical Constraint on Sentencing Decisions. American Journal of Criminal Justice, 285-304. 34 Dyke, A. R. (2003). Crime and Punishment: Economic Models of Crime and the Criminal Justice System. Chapel Hill, NC. Echeverri E., B. (1987). Presupuesto Municipal Colombiano. Bogotá D.C.: Escuela Superior de Administración Pública. Echeverry, J. C. (2004). The Colombian Eternal War 1919-1910 (mimeo). Espino-Duque, G. P. (2010). Criminalidad en cifras: delitos en Colombia, 2009. Revista Criminalidad, 15-141. Fischel, W. A. (2006). The Tiebout Model at Fifty. Cambridge, Massachusetts: Lincoln Institute of Land Policy. Galindo, L. M., & Catalán, H. (2007). Las actividades delictivas en Dsitrito Federal. Revista Mexicana de Sociología, 457-484. Galvis Gaitán, F. (2007). El Municipio Colombiano. Bogotá D.C.: Temis. Garavaglia, J. C. (1996). Paz, Orden y Trabajo en la Campaña: La Justicia Rural y los Juzgados de Paz en Buenos Aires, 1830-1852. Desarrollo Económico. Gervasoni, C. (2010). A rentier theory of subnational regimes. Fiscal Federalism, Democracy, and Authoritanism in the Argentine Provinces. World Politics, 302-340. González, F., & Posada, C. E. (2001). Criminalidad, violencia y gasto público en defensa, justicia y seguridad en Colombia. Revista de Economía Institucional, 78-102. Gray, D. (2008). The People´s Courts? Summary Justice and Social Relations in the City of London, c. 1760-1800. Family & Community History, 7-15. Grupo de Estudios de Crecimiento Económico Colombiano -GRECO-. (1999). El Desempeño Macroeconómico Colombiano. Series Estadística (1905-1997). Borradores de Economía, 1-96. Guinn, D. E. (2007). Tracing the Unique Contours of Administrative Justice: Reconceptualizing teh Judicial Model for Administrative La. Working Draft. Herrera R., A. (2003). Régimen Presupuestal de los Municipios en Colombia. Revista de Derecho, 19-51. Jha, R. (2010). Modern Public Economics. New York: Routledge Taylor and Francis Group. Johnson, B. D. (2005). Contextual Disparities in Guidelines Departures: Courtroom social contexts, guidelines compliance, and extralegal disparities in criminal sentencing. Criminology, 761-796. 35 Junguito, R., & Rincón, H. (2007). La Política Fiscal en el Siglo XX en Colombia. En J. Robinson, & M. Urrutia, Economía Colombiana del Siglo XX. Un análisis cuantitativo. (págs. 239-312). Bogota D.C.: Fondo de Cultura Económica. Kalmanovitz, S., & López Enciso, E. (2006). Distribución, narcotráfico y conflicto. En S. Kalmanovitz, & E. López Enciso, La Agricultura Colombiana en el Siglo XX (págs. 316376). Bogotá: Fondo de Cultura Económica. Lascarro, L. (1965). Administración Fiscal, Presupuesto, Descentralización . Bogotá D.C.: Editorial Andes. Le Grand, C. (1988). Colonización y protesta campesina en Colombia: 1850-1930. Bogota: Universidad Nacional de Colombia. Leal Buitrago, F. (1989). Estado y Política en Colombia. Bogotá, Colombia: Siglo XXI Editores. Lindseth, P. (2005). "Always Embedded" Administration: The jistorical evolution of administrative justice as an aspect of modern governance. En C. Joerges, B. Strath, & P. Wagner, The Political Construction of Modern Capitalism. London: GlassHouse Press. Mehlhop S., J. (2002). The Impcat of Sentencing Reforms on Criminals and the Criminal Justice System. Atlanta. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (1990). Programación Presupuestal de la Nación Siglos XIX-XX. Bogotá: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Montenegro, A., & Posada, C. E. (1995). Criminalidad en Colombia. Coyuntura Económica. Musgrave, R. A. (1959). The Theory of Public Finance. New York, USA: McGraw Hill Book Company. Musgrave, R. A. (1973). Public Finance in Theory and Practice. New York, USA: McGraw Hill. Oates, W. (1972). Fiscal Federalism. New York. USA: Harcourt Brace Jovanovich. Oquist, P. (1978). Violencia, Conflicto y Política en Colombia. Bogotá: Instituto de Esctudios Colombianos. Penagos, G. (1984). Administración Departamental y Municipal. Bogotá D.C.: Ediciones Libreria del Profesional. Restrepo F., J. (2008). Cincuenta años de criminalidad registrada por la Policia Nacional. Revista Criminalidad, 27-36. Rubio, M. (1995). Crimen y Crecimiento en Colombia. Coyuntura Económica. 36 Rubio, M. (1996). Crimen sin sumario. Análisis Económico de la Justicia Penal Colombiana. Documento CEDE, 1-89. Rubio, M. (1999). Crimen e Impunidad. Precisiones sobre la Violencia. Bogotá D.C.: Tercer Mundo . Sagant, V., & Shaw, M. (2010). Informe Internacional sobre la Criminalidad y la Seguridad Cotidiana: Tendencias y Perspectivas. . Montréal, Québec, Canadá: Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad. Sánchez, F. (2007). Las Cuentas de la Violencia. Bogotá D.C.: Norma. Sánchez, F., & Fazio, A. (2010). Educational Effects of 19th Century Disentailment of Catholic Church Land. Journal of Iberian and Latin American Economic History, 1-27. Sánchez, F., Díaz, A. M., & Formisano, M. (2007). Conflicto, Violencia y Actividad Criminal en Colombia: un análisis espacial. En F. Sánchez, Las Cuentas de la Violencia (págs. 63129). Bogotá D.C.: Norma-Uniandes. Sánchez, F., Fazio, A., & López, M. d. (2007). Conflictos de tierras, derechos de propiedad y el surgimiento de la economía exportadora en el siglo XIX en Colombia. Documento CEDE (2007-19). Sánchez, F., López-Uribe, M. d., & Fazio, A. (2010). Land Conflicts, Property Rights, and the Rise of the Export Economy in Colombia, 1850-1925. Journal of Economic History, 378399. Ter-Minassian, T. (1997). Intergovenmental Fiscal Relations. En T. Ter-Minassian, Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington D.C.: International Monetary Fund. Tiebout, C. M. (1961). An Economic Theory of Fiscal Decentralization. Public Finances: Needs, Sources and Utilization, 79-96. Trujillo, E., & Badel, M. E. (1998). Los Costos Económicos de la Criminalidad y la Violencia en Colombia: 1991-1996. Archivos de Macroeconomía, 1-44. Vasquez, T., Vargas, A., & Restrepo, J. (2011). Una vieja guerra en un nuevo contexto. Conflicto y territorio en el sur de Colombia. Bogotá D.C.: Universidad Javeriana. Vélez Ocampo, A. (2005). Cartago, Pereira, Manizales: cruce de caminos históricos. Pereira: Papiro. Weisner, E. (2003). Fiscal Federalism in Latin America. Washington D.C.: Inter-American Development Bank. 37 Wiesner, E. (1992). Descentralización y Federalismo Fiscal. Bogotá D.C.: Presidencia de la República - Departamento Nacional de Planeación. Anexo N° 1: Estructura del Presupuesto de Rentas y Gastos a nivel municipal GASTOS RENTAS 1. Departamento de Gobierno Se incluirán los gastos del Concejo, de la Alcaldía, de la Personería, de la Policía y sus análogos. 2. Departamento de Hacienda Se incluirán los gastos de la Tesorería de Rentas y los demás que exija la recaudación de las entradas municipales. 3. Departamento de Obras Públicas Se incluirán los gastos que demande la compra, construcción y reparación de vías públicas, acueductos, edificios, etc., a excepción de los que se refieren a propiedades destinadas a la instrucción pública. 4. Departamento de Instrucción Pública Se incluirán todos los gastos relativos a este Ramo, inclusive lo que se invierta en locales para escuelas. 5. Departamento de Justicia Se incluirán los gastos de los Juzgados Municipales, cárceles y sus análogos. 6. Departamento de Beneficencia Se incluirán las sumas destinadas a establecimientos de caridad o sociedades benéficas, así como todo lo relativo al ramo de Higiene. 7. Departamento de Deuda Pública Se incluirán las sumas destinadas al pago de capital e intereses de las deudas del Distrito. 8. Gastos de Vigencias Anteriores Se incluirán las erogaciones por servicios prestados, objetos suministrados, o cantidades no cubiertas en la vigencia última. 1. Producto de bienes Municipales Se incluirán los productos de arrendamiento y venta de propiedades, los de las acciones y derechos en Compañías y los de las empresas Municipales que presten servicios retribuidos (tranvías, acueductos, mercados, mataderos, alumbrado, teléfonos, teatros, etc.) 2. Producto de contribuciones municipales 3. Entradas procedentes del Tesoro Departamental 4. Entradas extraordinarias 5. Créditos por cobrar Se incluirá el producto de los impuestos municipales propiamente dichos, directos o indirectos. Se incluirá la participación que por Leyes u Ordenanzas corresponda al Distrito de las rentas Departamentales de licores, tabaco, degüello de ganado mayor u otras, así como los auxilios especiales decretados por las Asambleas. Se incluirán las entradas extraordinarias, tales como los productos de empréstitos, auxilios del Tesoro Nacional, etc. Se incluirán los créditos, productos o contribuciones que han debido percibirse durante las vigencias anteriores, y que por cualquier motivo se estime que sólo podrán recaudarse en 38 aquella a que se refiere el proyecto. Fuente: Ley 5 de 1918, sobre Presupuestos Municipales. Diario Oficial Nº 16451. Julio de 1918. Anexo N° 2: Resumen de la legislación municipal sobre Presupuesto de Gastos y Rentas Ley 149 de 1888. Referente a Régimen Departamental y Municipal. Funciones de Asambleas y Concejos. Atribuciones de Asambleas y Concejos. Ordenanzas y Acuerdos. Gobernadores, Prefectos y Alcaldes. Ley 4ª. de 1913. Código de Régimen Político y Municipal. Ley 71 de 1916. Artículo 15. “Los Concejos Municipales podràn dictar reglas especiales sobre la manera de comprobar los ingresos y los egresos de los Fondos Municipales, sin contrariar las reglas generales que dicten las asambleas.” Ley 72 de 1926 Artículo 8º.: El primer día de las sesiones ordinarias del mes de noviembre, el Alcalde presentará al Concejo el presupuesto de Rentas y Gastos para la vigencia próxima.” Ley 14 de 1944 Por la cual se autoriza a determinados municipios para la creación del impuesto de parques y arborización Ley 33 de 1968 Por medio de la cual se provee el fortalecimiento de los fiscos seccionales y municipales. Ley 14 de 1983 Por medio de la cual se fortalece los fiscos de las entidades territoriales. Ley 50 de 1984 Ley 55 de 1985 Sobre fortalecimiento fiscal de los municipios Ley 11 de 1986 Por la cual se establece el Estatuto Básico de la Administración Municipal Decreto 1333 de 1986 Código de Régimen Municipal Fuentes: Ley 149 de 1888; Ley 4ª de 1913; Decreto 1333 de 1986; (Penagos, 1984); (Echeverri E., 1987). 39 Anexo N° 3: Gastos efectivos de la nación en 1930 por ministerios MINISTERIO DE GOBIERNO TOTAL DENOMINACIONES APROPIADO GASTOS DEUDA PENDIENTE SOBRANTES EXCESOS Congreso………………………………$ Poder Ejecutivo………………………… Consejo de Estado…………………… 810033 15 63160 …. 85999 01 505515 03 50114 54 85440 80 304518 12 ……….. …. ……….. … ……….. …. 13045 46 558 21 ……….. …. ……….. …. ……….. …. Ministerio de Gobierno…………………. Tribunales de lo C.A……………………. Medicina Legal…………………………. 62052 …. 219699 52 23350 …. 61255 66 203668 64 20719 23 ……….. …. 8917 83 696 15 796 34 7113 05 1956 12 ……….. …. ……….. …. 21 50 Ministerio Público……………………… Corte Suprema de Justicia……………… Tribunales de Distrito Judicial………… 186737 40 169338 40 648785 80 155364 68 167721 36 561108 20 27007 26 43 05 72726 54 4365 46 1573 99 14951 06 ……….. …. ……….. …. ……….. …. Juzgados Superiores…………………… Juzgados de Circuito……………………. Juzgados de Menores…………………… 292191 …. 1.670174 40 123818 80 229381 87 1.383242 73 108151 83 51660 18 249377 62 14679 78 11148 95 37554 05 987 19 ……….. …. ……….. …. ……….. …. Juzgados de Prensa…………………… Establecimientos de Castigo…………… Policía Nacional………………………… 125840 …. 1.839804 79 2.258147 60 96546 95 1.666548 31 1.978375 11 19092 57 121942 65 126523 41 10200 48 56992 29 153249 08 ……….. …. 5678 46 ……….. …. Intendencias y Comisarias……………… Arrendamientos……………………….... 610874 32 35978 33 517371 30 ……… … 27717 45 34495 …. 65785 57 1483 33 ……….. …. ……….. …. Gastos varios…………………………… Gastos imprevistos……………………… 161060 …. 32991 43 34351 05 26375 45 7607 94 771 33 119041 01 5844 65 ……….. …. ……….. …. 9.419975 95 7.851252 74 1.067776 88 506646 29 5699 96 Totales……………$ Fuente: Anuario de Estadística General, 1930. Anexo N° 4 – Treinta municipios de mayor gasto en justicia como proporción del gasto total para el periodo de 1918 - 1935 Departamento Atlántico Santander Putumayo Putumayo Chocó San Andrés y Providencia Antioquia Nariño Antioquia Tolima Boyacá Nariño Antioquia Cundinamarca Valle Santander Cauca Municipio Soledad Páramo Mocoa Sucre Acandí Providencia Murindo Payán Toledo Dolores Viracacha Gualmatán Pavarandoncito Medina Versalles Palmas Jambaló Gasto en Justicia 38,43 % 36,80 % 34,53 % 32,14 % 29,94 % 28,94 % 24,33 % 23,99 % 23,01 % 22,39 % 22,34 % 21,86 % 21,35 % 21,34 % 21,29 % 21,05 % 20,86 % 40 Aldana 20,76 % Nariño Samacá 20,39 % Boyacá Mahates 20,27 % Bolívar Cravo Norte 20,23 % Arauca Turbo 20,06 % Antioquia Villa Maria 20,06 % Caldas Funes 19,96 % Nariño San Sebastián 19,84 % Cáuca Togui 19,79 % Boyacá Restrepo 19,67 % Meta Nariño 19,61 % Antioquia Caicedo 19,47 % Antioquia Calvario 19,37 % Meta Fuente: Anuarios de Estadística de Colombia. 1918 – 1935. DANE. Cálculos de la autora. Anexo N° 5: Resumen de la legislación nacional sobre Presupuesto de Gastos y Rentas Código Fiscal de 1873 Constitución de 1886 Ley 33 de 1892 Ley 19 de 1894 Ley 61 de 1905 Decreto 5 de 1905 Decreto 309 de 1905 Ley 50 de 1909 Ley 110 de 1912 “Código Fiscal de 1912” Norma más completa del siglo XIX en materia de reglamentación financiera. Regulò la Oficina General de Cuentas encargada de la fiscalización del presupuesto. Dispuso que el Ejecutivo podía abrir créditos administrativos financiados con el mismo presupuesto; prohibió los traslados entre los distintos capítulos; los créditos abiertos por el gobierno debían ser aprobados por el Congreso; Fue más amplia que la C.O de 1863 en materia fiscal; dispuso periodos de dos años para los presupuestos; reconoció al Ejecutivo la facultad de abrir créditos extraordinarios; ordenó que cuando el Congreso no votara el presupuesto, regiría el del periodo anterior; no podrá hacerse ningún gasto público sin ser decretado por el Congreso. Reglamentó la preparación del proyecto de presupuesto; dispuso que el Presupuesto se presentara equilibrado al Congreso; determinó que los gastos fueran presentados en capítulos, artículos y parágrafos y comparativo a las partidas de gasto del periodo en curso; facultó al Ministerio del Tesoro para iniciar la apertura de créditos adicionales. Determinó el contenido de los expedientes para la apertura de créditos adicionales; prohibió que tales créditos se refirieran a erogaciones ya efectuadas. Dispuso que la vigencia fiscal comenzara el 1º de Enero Estableció los presupuestos anuales. Unificó el Ministerio del Tesoro con el Ministerio de Hacienda Restableció el Ministerio del Tesoro y le adscribió el giro de todos los gastos nacionales. Derogó el Código Fiscal de 1873 y las leyes que lo habían adicionado y reformado; dividió el Presupuesto en dos partes: Gastos y Rentas. Dispuso que los Ministerios formaran sus estimativos de gastos y los enviaran en abril de cada año al Ministerio del Tesoro; facultó a cada Ministerio para incluir como gastos imprevistos hasta un 2% de su respectivo presupuesto; gastos serían divididos en capítulos, artículos y parágrafos. 41 Ley 7 de 1916 Ley 35 de 1923 Ley 64 de 1931 Modificó el Código Fiscal y dividió el Prespupuesto en tres partes: Rentas, Gastos y especial de Crèdito Público; siguió con las mismas disposiciones de preparación del proyecto de Presupuesto del anterior Código Fiscal. Misión Kemmerer - Dividió el Presupuesto en Gastos y Rentas; Dispuso que el de Gastos se formara con base en los cómputos de los productos de cada renglón de rentas según el promedio de los tres años anteriores; Congreso no podía aumentar las apropiaciones para gastos, ni incluir ninguno nuevo sin la aprobación del gobierno y la no alteración del equilibrio presupuestal; 2da Misión Kemmerer - Orientó el régimen presupuestal hasta 1949. Surgió el régimen de las destinaciones especiales de rentas; dos presupuestos: uno para rentas ordinarias y otro para rentas de destinación especial; el Congreso calculaba directamente el producto de las rentas e incluía partidas para gastos regionales que el gobierno no había incorporado en el proyecto, luego se generó cierto desequilibrio en el Presupuesto. Fuente: (Lascarro, 1965) 42