VOCES DE CULTURA DE LA LEGALIDAD Jorge Resina de la Fuente Universidad Complutense de Madrid jorge.resina@gmail.com Recibido / received: 28/06/2017 Aceptado / accepted: 25/07/2017 Resumen Este artículo analiza la construcción histórica y legal del concepto de desarrollo en el ámbito internacional, desde su institucionalización a mediados del siglo XX hasta la aprobación en 2015 de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible por parte de las Naciones Unidas. Para ello, se plantea un estudio sobre cómo evoluciona el término a través de un recorrido por los distintos contextos en los que aparece y los debates que se generan en torno a cuestiones como crecimiento, sustentabilidad o capacidades humanas. Palabras clave Desarrollo, Sostenibilidad, Desarrollo Humano, Cooperación Internacional, Agenda 2030. Abstract This article analyzes the historical and legal construction of the concept of development in the international arena, since its institutionalization in the middle of the twentieth century to the adoption of the 2030 Agenda for Sustainable Development by the United Nations in 2015. To do this, we study how the term evolves through the different contexts in which it appears, and what debates are generated, with issues such as growth, sustainability or human capabilities. Keywords Development, Sustainability, Human Development, International Cooperation, 2030 Agenda. SUMARIO. 1. Introducción: los orígenes contemporáneos de la idea de desarrollo. 2. Visiones críticas y alternativas al desarrollo por etapas. 3. El desarrollo como derecho. 4. Hacia el desarrollo humano sostenible. 4.1. Desarrollo sostenible. 4.2. Desarrollo humano. 5. De la Declaración del Milenio a la Agenda 2030. 6. Apuntes finales: el incierto camino por recorrer. El concepto de desarrollo tiene un significado variable según el momento histórico en el que aparece. Para Dubois (2002), se trata de un término que no puede definirse de forma atemporal, ya que depende de las convicciones, expectativas y posibilidades de futuro que cada sociedad formula en distintas épocas. De esa forma, el contexto geopolítico, la situación económica y el pensamiento predominante moldean dicha noción. . Nº. 13, octubre 2017 – marzo 2018, pp. 235-250. DOI: https://doi.org/10.20318/eunomia.2017.3820 235 JORGE RESINA DE LA FUENTE Desarrollo (evolución internacional) La institucionalización del concepto surgió a mediados del siglo XX, con el discurso que en 1949 dirigió el entonces presidente de EE. UU., Harry Truman, al Congreso (Acosta, 2015). En el punto cuarto de su alocución, el mandatario propuso una división del mundo entre zonas desarrolladas y subdesarrolladas, en la que EE. UU. se encontraba en la cúspide del desarrollo y, como tal, se convertía en el modelo a seguir para el resto de países1. La Doctrina Truman inauguró así un nuevo orden mundial y estableció una jerarquía moral, en la que el modelo de industrialización occidental era un proceso no solo deseable, sino también inevitable para progresar. Esta visión, en un contexto de Guerra Fría, pronto se convirtió en hegemónica y las políticas emprendidas se orientaron hacia la promoción de este desarrollo por el mundo, en especial en aquellos países que se categorizaron como Tercer Mundo; una invención que, como relata Escobar (1996), surge como contraparte necesaria del discurso que se estaba conformando. La máxima expresión de este paradigma es la publicación en 1961 del libro Las etapas del crecimiento económico. Un manifiesto no comunista del economista Walt W. Rostow, una obra que consolida la perspectiva economicista del desarrollo, al relacionarlo directamente con el crecimiento económico. Su autor parte de una crítica a Marx, con quien comparte el sentido teleológico de la historia, y, al contrario que éste, afirma que las contradicciones del capitalismo no conducirán a su sustitución por un modelo socialista sino a una nueva etapa capitalista caracterizada por el incremento del ingreso per cápita y el avance tecnológico. La interpretación de Rostow plantea que el desarrollo se alcanza pasadas ciertas etapas, que éstas son irreversibles y que su alcance es universal. De este modo, todos los países han de experimentar cinco fases para transitar del subdesarrollo al desarrollo. La primera comienza en la sociedad tradicional, y la última supone un estado de alto consumo de masas. Entre medias de ambos extremos, se produce un proceso secuencial: primero, se generan las condiciones previas que favorecen un impulso inicial; después, se da ese impulso inicial (al que el autor dedicó la mayor atención, ya que es el momento en el que se superan los obstáculos que impedían el crecimiento y se incrementa el producto nacional); por último, se alcanza la madurez. A pesar de que la visión de desarrollo por etapas fue la predominante de la época, pronto surgieron respuestas por parte de otras corrientes que alertaron sobre los límites del crecimiento y sus costes sociales. Durante las décadas de los sesenta y setenta proliferaron las voces críticas y, desde diversos ámbitos, se planteó una reflexión sobre las consecuencias indeseables de este modelo. Desde la filosofía, la Escuela de Frankfurt advirtió de los efectos en las relaciones de dominación. Uno de sus principales representantes, Herbert Marcuse, describió en El hombre unidimensional (2014) [1964] cómo la sociedad que se estaba construyendo eliminaba el disenso, mercantilizaba la resistencia social y establecía nuevas formas de control. En un sentido parecido, Castoriadis (1980) [1977] criticó el mito del progreso que acompaña al desarrollo, basado en 1 Detrás de esta interpretación del desarrollo se encuentra sin duda una visión del mundo y de la historia que ha predominado en Occidente desde la Edad Moderna: la idea de progreso. Un estudio completo sobre su evolución puede encontrarse en Nisbet, R. (1986), “La idea de progreso”, Revista Libertas, núm. 5, pp. 1-30. . Nº. 13, octubre 2017 – marzo 2018, pp. 235-250. DOI: https://doi.org/10.20318/eunomia.2017.3820 236 JORGE RESINA DE LA FUENTE Desarrollo (evolución internacional) presuposiciones como la racionalidad económica y la omnipotencia de la técnica que habían conformado un imaginario de crecimiento ilimitado. En el ámbito socio-económico, Galbraith (1958) consideró un fracaso el modelo de sociedad opulenta que caracterizaba a EE. UU., donde el aumento de la producción convivía con la pobreza. Su principal preocupación era lograr un equilibrio social y, para ello, apelaba a la necesidad de una acción pública que a través de la educación orientara los hábitos de consumo. En la misma línea, Mishan (1967) cuestionó la relación entre crecimiento económico y bienestar social, alertando sobre los costes del desarrollo, con efectos nocivos como el tráfico, la degradación ambiental o la contaminación y las enfermedades que provoca. Con un planteamiento similar, Hirsch (1976) ahondó en los efectos subjetivos del crecimiento. Acorde al autor, el consumo de bienes posicionales (aquellos que, frente a los materiales básicos, definen el status social de una persona) no implica una mayor felicidad sino más derroche, ya que su consumo supone una competencia entre riquezas. Otra de las principales fuentes críticas fue la surgida en torno al pensamiento ambientalista y el activismo ecologista. Rachel Carson publicó en 1962 el primer estudio con impacto: Silent Spring (Primavera Silenciosa, en español). En esta obra, la investigadora advierte sobre los efectos perjudiciales de los pesticidas en el medio ambiente y cómo prima el interés económico de la industria química. En 1969, otro investigador, Edward Goldsmith, fundó la revista académica The Ecologist (El Ecologista) que pronto se convirtió en un referente sobre estudios ambientales. Precisamente, un manifiesto firmado por Goldsmith junto a más de 30 colegas en 1972, Blueprint for Survival (Manifiesto para la Supervivencia), ordenó sus ideas y propuso la transición hacia un nuevo modelo de desarrollo, basado en comunidades autosuficientes, promoviendo la formación de un movimiento para la sustentabilidad que se concretó en la creación del partido político People, el primer partido verde del Reino Unido y de toda Europa. En estos años se fundaron también organizaciones ecologistas de ámbito internacional como Friends of the Earth (1969) y Greenpeace (1971). En paralelo, en EE. UU., el profesor Barry Commoner publicó The Closing Circle (El Círculo que se Cierra) en 1971, en el que advierte de la degradación ambiental como consecuencia del modelo de desarrollo y formula cuatro leyes básicas del ecologismo2. Commoner, considerado precursor del ecosocialismo, fue además candidato a la presidencia del país con el partido Citizens en 1980. En ese contexto crítico, la publicación de The Limits to Growth (Los Límites del Crecimiento) en 1972 supuso un punto de inflexión en la concepción de desarrollo que había predominado hasta ese momento. La tesis principal de este estudio, encargado por el Club de Roma al Massachusetts Institute of Technology (MIT) y dirigido por Donella Meadows, plantea que, en un mundo de recursos limitados, las dinámicas de crecimiento exponencial son insostenibles. Esta afirmación se basó en la estimación efectuada por un programa informático3 que recreaba el crecimiento económico y de población, así como su huella ecológica en 2 Las cuatro leyes que el autor formula son: hay una sola ecosfera, en donde todo está conectado con todo; no existe un “afuera” donde arrojar los residuos; la naturaleza es sabia frente al mal uso de algunos avances tecnológicos; la explotación de la naturaleza siempre implica la conversión de recursos útiles en inútiles. 3 World III fue la herramienta fundamental para recrear el escenario futuro a través de un ejercicio de simulación. . Nº. 13, octubre 2017 – marzo 2018, pp. 235-250. DOI: https://doi.org/10.20318/eunomia.2017.3820 237 JORGE RESINA DE LA FUENTE Desarrollo (evolución internacional) los cien años siguientes. El informe marcó una nueva etapa en los debates sobre el desarrollo, siendo una referencia ineludible en los siguientes documentos adoptados en el escenario internacional. Sin embargo, este informe encontró una fuerte resistencia en América Latina. Los científicos latinoamericanos que habían asistido desde 1970 a las discusiones previas del Club de Roma cuestionaron sus tesis y rechazaron el argumento malthusiano en el que se asentaba. Dicha delegación consideró que el informe suponía una lectura que, aun crítica, estaba formulada desde los países desarrollados, lo que suponía negar la posibilidad de desarrollo a los países que estaban en vías de serlo, al impedirles las mismas opciones de crecimiento. Esto provocó que constituyeran un grupo de trabajo propio y encargaran a la Fundación Bariloche la construcción de un modelo alternativo. El Grupo Bariloche, como así se conoció, estuvo dirigido por el geólogo argentino Amílcar Herrera y realizó sus trabajos entre los años 1972-1975. El resultado final fue la publicación ¿Catástrofe o Nueva Sociedad?, en la que se proponía un Modelo Mundial Latinoamericano, lo que suponía una relectura crítica, pero esta vez desde los países en vías de desarrollo. En síntesis, este modelo proponía dos grandes tesis que confrontaban lo planteado en Los límites del Crecimiento. Por un lado, se afirmaba que el principal problema no eran los límites físicos, sino la desigual distribución de poder y riqueza en el mundo. Por el otro, que era factible fomentar un crecimiento que permitiese a todos los ciudadanos lograr un nivel de bienestar y de calidad de vida dignos con las políticas públicas adecuadas. No es casualidad que la principal crítica surgiese en América Latina. Desde la década de los cincuenta, esta región se había convertido en un referente del pensamiento sobre los efectos del desarrollo a través, sobre todo, de dos grandes corrientes teóricas: el estructuralismo y la teoría de la dependencia. Dentro de la primera destacó Raúl Prebisch (1949), primer secretario ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina de Naciones Unidas (CEPAL), quien formuló su tesis sobre el deterioro de los términos de intercambio. Acorde a esta tesis, la causa del subdesarrollo de América Latina se encontraba en el desequilibrio de la balanza comercial de sus países, importadores de productos industriales y exportadores de materias primas, y al gradual proceso de encarecimiento relativo de esas importaciones. Para Prebisch, esto se debía a la alta productividad del sector industrial (intensivo en tecnología frente a las materias primas), lo que permitía un aumento de los salarios en los países desarrollados. La solución pasaba, por lo tanto, en impulsar la industrialización de los países latinoamericanos a través de un Estado promotor de políticas desarrollistas4. Por su parte, la teoría de la dependencia va un paso más allá. El alemán André Gunder Frank5 plantea que desarrollo y subdesarrollo son dos caras de la misma moneda, de forma que el subdesarrollo de los países latinoamericanos es consecuencia directa del crecimiento de los países desarrollados. Cómo romper esa dependencia ha sido objeto de discusión dentro de esta corriente teórica, diferenciando entre marxistas y no marxistas. 4 Otro de los principales representantes del estructuralismo latinoamericano fue Celso Furtado, quien siguiendo las tesis de Prebisch prestó mayor atención a los condicionantes históricos de los países, centrándose sobre todo en el caso de Brasil. De acorde al autor, plantear un crecimiento económico en la región que no vaya acompañado de un cambio estructural convierte al desarrollo en un mito que exige esfuerzos inútiles a poblaciones pobres. 5 Considerado como uno de los principales creadores de esta corriente. . Nº. 13, octubre 2017 – marzo 2018, pp. 235-250. DOI: https://doi.org/10.20318/eunomia.2017.3820 238 JORGE RESINA DE LA FUENTE Desarrollo (evolución internacional) Entre los primeros destacaron Theotonio Dos Santos y Ruy Mauro Marini, quienes defienden que la dependencia es una categoría estructural y que el desarrollo de los países latinoamericanos (subdesarrollados) es imposible dentro del sistema capitalista (entendido como un único sistema-mundo). Mientras que entre los segundos, sus principales representantes fueron Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, quienes entendieron la dependencia como una categoría coyuntural que era posible superar si cambiaban las relaciones de poder a través de una alianza nacional interclasista. Estas diferencias conducían a distintos posicionamientos sobre qué políticas habrían de seguirse en la práctica. Si para los últimos el Estado tendría un papel clave a través de la planificación del desarrollo, para los primeros la opción era salir del capitalismo. A pesar de la intensidad de estos debates, Gudynas (2011) advierte de que ninguna de estas teorías llegó a cruzar ciertas líneas argumentales, ya que todas las críticas se mantuvieron demasiado impregnadas de una visión economicista del desarrollo, como fenómeno estrictamente material: “No se ponía en discusión las ideas de a ance , atraso , odernizaci n o progreso . (…) Por estas razones, las propuestas de desarrollo alternativo mantenían en su núcleo central el progreso económico, sus disputas se desen ol an en el plano instru ental” (Gud nas, 2011, p. 25). Esta limitación, a nuestro entender, se debe tanto al momento intelectual que vive la región, que tiene al marxismo como centro de sus discusiones, como a la acuciante realidad del momento: países aún rurales, con buena parte de la población excluida, escasa presencia del Estado y regímenes políticos autoritarios. No será hasta el final de las dictaduras durante la década de los años ochenta y la emergencia de las teorías decoloniales6 en los noventa cuando comiencen a tomar fuerza nuevas visiones posmateriales del desarrollo en América Latina. En paralelo a estos debates y en un contexto en el que se intentaba construir un sistema multilateral que preservara la paz entre naciones, se fue gestando otra discusión dentro del ámbito de Naciones Unidas (ONU), con el foco en el desarrollo entendido como derecho. Aunque ni la Carta Universal de los Derechos Humanos de 1948, ni los Pactos Internacionales de 1966, recogieron de forma explícita un derecho al desarrollo como tal, sí sentaron las bases para su reconocimiento posterior como derecho humano y para una comprensión ampliada que lo relacionase con cuestiones sociales y culturales. Gómez Isa (2012) identifica al jurista senegalés Keba M´Baye como la primera persona que dio una definición del desarrollo como derecho humano, durante la sesión inaugural del Curso de Derechos Humanos celebrado en Estrasburgo en 1972; un hecho que, por otro lado, no sorprende, habida cuenta del papel jugado por muchos pensadores del Tercer Mundo en la ruptura epistemológica de la idea lineal de desarrollo, y su sustitución por otra noción más amplia que tenga en cuenta las formas de vida particulares de cada país. De hecho, 6 El giro decolonial plantea una revisión crítica de la modernidad y pone en cuestión la estructura de los Estado-Nación, que habrían reproducido una forma de dominación colonial de poder. Autores como Walter Mignolo, Aníbal Quijano o Ramón Grosfoguel, entre otros, han enriquecido esta discusión. Al respecto, véase: CASTRO-GÓMEZ, S. y GROSFOGUEL, R. (2007), El giro decolonial. Reflexiones para una diversidad epistémica más allá del capitalismo global, Siglo del Hombre Editores, Bogotá. . Nº. 13, octubre 2017 – marzo 2018, pp. 235-250. DOI: https://doi.org/10.20318/eunomia.2017.3820 239 JORGE RESINA DE LA FUENTE Desarrollo (evolución internacional) la Carta Africana7 es, incluso en la actualidad, uno de los pocos instrumentos internacionales que incluye el reconocimiento explícito a este derecho8. Una década después, la Comisión de Derechos Humanos de la ONU asume la necesidad de profundizar en el derecho al desarrollo y encarga en 1981 su estudio a un Grupo de Trabajo de Expertos Gubernamentales. Estos trabajos concluyen en 1986, cuando la Asamblea General de la ONU aprueba la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo9. Esta Declaración tiene como punto central la definición del desarrollo como un derecho humano inalienable, en el que la persona aparece como sujeto central, “participante acti o beneficiario” (art culo 2.1.), e insta a los Estados a pro o er las condiciones necesarias para su cumplimiento efectivo, pues “tienen el deber de cooperar mutuamente para lograr el desarrollo y eliminar los obstáculos al desarrollo” (art. 3.3.). Para G ez Isa (2012), este reconoci iento supuso entender el derecho al desarrollo como un derecho de tercera generación, vinculado al principio revolucionario de la fraternidad10. Tras aprobarse la Declaración, la idea de desarrollo siguió enriqueciéndose con los debates que se generaron en las distintas conferencias celebradas durante la década de los años noventa al amparo de Naciones Unidas11, adquiriendo así de forma paulatina el carácter multidimensional que hoy define al término. De forma sintética, las conferencias que más influyeron y su aportación fueron las siguientes: - la Conferencia de Río de Janeiro (1992) introdujo cuestiones ecológicas12; - la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena (1993) relacionó el desarrollo con los derechos humanos, la democracia y la libertad, como conceptos interdependientes que se refuerzan de forma mutua13; 7 Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (Carta de Banjul, 1981). Disponible en línea en: http://www.acnur.org/fileadmin/scripts/doc.php?file=fileadmin/Documentos/BDL/2002/1297 [última consulta 20/07/2017]. 8 “Todos los pueblos tendrán derecho a su desarrollo econ ico, social cultural” (art culo 22). 9 Aunque la Declaración contó con importantes apoyos, también provocó rechazos. El más significativo fue el voto en contra de EE. UU. La Declaración puede consultarse en línea en: http://www.un.org/es/events/righttodevelopment/declaration.shtml [última consulta 23/06/2017]. 10 De esta forma, el autor parte de los tres principios clásicos de la Revolución Francesa para explicar la evolución del reconocimiento de derechos. De tal modo que, si en un primer momento, la libertad dio origen a los derechos civiles y políticos, y en un segundo, de la igualdad nacieron los derechos económicos, sociales y culturales, de la fraternidad surgirían otros relacionados con la solidaridad, como la paz, el derecho al medio ambiente o el mencionado derecho al desarrollo. 11 Una completa revisión de las Conferencias Internacionales celebradas tras la aprobación de la Declaración de 1986 y su impacto en la configuración del derecho al desarrollo en: Jonjitud Zamora, J. (2001). 12 Declaración de la Conferencia disponible en línea en http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/documents/declaracionrio.htm [última consulta 24/07/2017] 13 Declaración de la Conferencia disponible en línea en http://www.un.org/es/development/devagenda/humanrights.shtml [última consulta 24/07/2017] . Nº. 13, octubre 2017 – marzo 2018, pp. 235-250. DOI: https://doi.org/10.20318/eunomia.2017.3820 240 JORGE RESINA DE LA FUENTE Desarrollo (evolución internacional) - la Conferencia de Población y Desarrollo de El Cairo (1994) se centró en cuestiones demográficas14; - la Cumbre Mundial de Desarrollo Social de Copenhague (1995) analizó aspectos vinculados a la democracia, el buen gobierno y la administración transparente, y subrayó que el desarrollo y la justicia social solo pueden alcanzarse si hay paz y seguridad15; - la Cumbre Mundial sobre Mujer de Pekín (1995) planteó la participación plena de las mujeres en el desarrollo16; - la Cumbre sobre Alimentación de Roma (1996) vinculó el desarrollo con la seguridad alimentaria17 y, en el mismo año, la Conferencia de los Asentamientos Humanos de Estambul hizo lo propio con los asentamientos humanos y la vivienda18. Estas conferencias sentaron buena parte de las bases que hoy definen el desarrollo: desde la importancia de que se cree una institucionalidad apropiada hasta la necesidad de incluir en las políticas de cooperación a agentes sociales y sector privado. Junto a ello, se avanzó también en la idea del desarrollo como asunto global, que incumbe a todos los países, y que consta de tres grandes agendas —económica, social y ambiental— que han de implementarse de forma equilibrada. A pesar de estos avances, conviene subrayar que estas conferencias se celebraron en un contexto de auge de los postulados económicos neoliberales. Las consecuencias sociales de estas políticas, el cuestionamiento del Estado como mecanismo de asignación de recursos y su sustitución por el mercado provocaron que muchos de estos logros tuviesen un efecto limitado, al no encontrar ni la legitimidad social ni el apoyo político necesario (para el caso latinoamericano, véase Guimarães, 2001; y Guimarães y Bárcena, 2003). Uno de los términos que más fuerza adquirió a comienzos de la década de los setenta fue el concepto de sostenibilidad, impulsado tanto por las críticas al modelo de Rostow como por la publicación del informe encargado por el Club de Roma en 1972. La celebración ese mismo año de la Primera Conferencia de Naciones Unidas 14 Informe de la Conferencia disponible en línea en https://documents-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N95/231/29/PDF/N9523129.pdf?OpenElement [última consulta 24/07/2017] 15 Informe de la Cumbre disponible en línea en http://www.un.org/documents/ga/conf166/aconf166-9sp.htm [última consulta 24/07/2017] 16 Informe de la Cumbre disponible en línea en http://www.un.org/womenwatch/daw/beijing/pdf/Beijing%20full%20report%20S.pdf [última consulta 24/07/2017] 17 Declaración disponible en línea en http://www.fao.org/wfs/index_es.htm [última consulta 24/07/2017] 18 Informe de la Conferencia disponible en línea en https://documents-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G96/025/03/PDF/G9602503.pdf?OpenElement [última consulta 24/07/2017] . Nº. 13, octubre 2017 – marzo 2018, pp. 235-250. DOI: https://doi.org/10.20318/eunomia.2017.3820 241 JORGE RESINA DE LA FUENTE Desarrollo (evolución internacional) sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (conocida comúnmente como “Cumbre de la Tierra”) en Estocolmo, con la presencia de jefes de Estado de todo el mundo, terminó de elevar el debate sobre los límites reales del desarrollo a nivel internacional. Sin embargo, el resultado de esta primera conferencia no satisfizo a todos los países. La presión de los países en vías de desarrollo, que consideraron la primera Cumbre de la Tierra una respuesta de los países desarrollados, llevó al Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) 19 a convocar su primera conferencia en Cocoyoc (México) en 197420. Durante esta conferencia se debatió sobre el concepto de ecodesarrollo21 como una alternativa al desarrollo que ponía en diálogo los problemas de este con el medio ambiente y aspiraba a crear unas relaciones comerciales más igualitarias. Entre otras cuestiones, se planteó que los países desarrollados con altos niveles de consumo son responsables del subdesarrollo de los países periféricos y que la pobreza genera degradación de recursos y contaminación. A pesar de las conclusiones de la conferencia de Cocoyoc, el concepto que prevaleció fue el de desarrollo sostenible, sobre todo tras la publicación en 1987 de Our Common Future (en español, “Nuestro Futuro Co ún” ), ta bién conocido co o el “Infor e Brundtland” debido al apellido de la ex Pri era Ministra de Noruega Gro Harlem Brudtland, quien había presidido la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo que produjo dicho documento22. En el prefacio del mismo, la mandataria critica la idea de que exista una única vía de desarrollo y cuestiona el impacto del modelo occidental: “Muchos de los ca in os de desarrollo que siguen las naciones industrializadas son verdaderamente impracticables. y las decisiones en materia de desarrollo que toman estas naciones, debido a su gran potencia económica y política, tendrán una repercusión profunda sobre la capacidad de todos los pueblos de mantener el progreso humano para las generaciones enideras” (Our Common Future, 1987: 12). El desarrollo adquiere una doble dimensión, ecológica y moral. Por un lado, se afirma que las políticas industriales no pueden ir en contra del medio ambiente ni obviar su impacto en los distintos ecosistemas. Por otro, se considera moralmente negativo aquel patrón de consumo desmedido cuyos hábitos impliquen un derroche de recursos o un daño directo de la naturaleza. El desarrollo sostenible cumple así un fin que pasa por garantizar que la satisfacción de necesidades de la generación presente no comprometa la capacidad de generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades. Esta formulación, aunque supone un intento de definir el concepto, lo hace solo en un sentido normativo. Como advierte Riechmann (1995), no se establece cuáles son los criterios operativos que lo hacen posible ni las condiciones estructurales necesarias para lograrlo. Más bien al contrario, el informe enfatiza la necesidad de seguir creciendo, sin especificar a qué tipo de crecimiento se refiere ni incluir sus posibles externalidades y costes. Esta indefinición hace del término 19 Dicho Programa se había creado como resultado de la Conferencia de Estocolmo. La Conferencia fue organizada de forma conjunta por el PNUMA y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD). 21 Dicho término fue planteado por el director ejecutivo del PNUMA, el canadiense Maurice Strong, y tuvo al francés Ignacy Sachs como uno de sus primeros teóricos. 22 La Comisión se había constituido en 1983. 20 . Nº. 13, octubre 2017 – marzo 2018, pp. 235-250. DOI: https://doi.org/10.20318/eunomia.2017.3820 242 JORGE RESINA DE LA FUENTE Desarrollo (evolución internacional) “desarrollo sostenible” un “concepto esencial ente discutible”, cuyo significado, a pesar de ser objeto aparentemente de un consenso general, en verdad está abierto a distintas interpretaciones en disputa (Riechmann, 1995). En todo caso, el programa de acción (Programa 21) de la segunda Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, 1992) supuso un avance frente a esta indefinición, ya que plantea un modelo de desarrollo sostenible que promueve el equilibrio entre las esferas económica, social y medioambiental. Diez años después, con la tercera Cumbre de la Tierra (Johannesburgo, 2002), se dio un paso más y estas tres esferas se entienden ahora de forma integrada. Por último, en la cuarta Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro 2012), que adquirió de hecho el nombre de Conferencia de Desarrollo Sostenible, se proclamó la necesidad de transitar hacia una economía verde, aunque sin demasiado éxito23. Junto a la idea de desarrollo sostenible, y con los avances del desarrollo como derecho, en el interior de Naciones Unidas fue adquiriendo especial relevancia otra noción: la de desarrollo humano, un modelo centrado en las personas en el que el crecimiento económico es importante en tanto que supone un medio para construir sociedades que generen más oportunidades. El principal exponente de esta idea ha sido el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD), sobre todo tras la publicación de su primer Informe anual de Desarrollo Hu ano en 1990, en el que se asegura que “la erdadera riqueza de una nación está en su gente” (PNUD, 1990, p. 31) y en el que se ofrece una medición alternativa del desarrollo, menos economicista, en base a tres grandes indicadores: nivel de vida digno, adquisición de conocimientos y vida larga y saludable24. Los principios que orientan este informe se inspiran, en buena medida, en el trabajo elaborado por el economista indio Amartya Sen (1998; 2000), quien plantea el desarrollo hu ano co o una “libertad positi a”, en funci n de la a pliaci n de las capacidades de las personas25. Estas capacidades las entiende como el conjunto real de cosas que una persona puede ser o hacer, y las separa en dos dimensiones: formación, relacionada con la generación de oportunidades; y uso, que vincula a la libre elección de la persona. Este enfoque tiene dos grandes consecuencias. Por un lado, se insta a las instituciones a desempeñar un papel activo para eliminar los obstáculos que impidan el ejercicio de esa libertad y la ampliación de oportunidades. Y, por el otro, se reconoce a la persona capacidad de agencia para ejercer su libertad de participar en la vida pública y en las decisiones que le afectan. Una visión que para Ibarra y 23 El documento final que se aprobó llevó por título The future we want (El futuro que queremos). Si bien, a pesar de los esfuerzos por darle importancia a la Conferencia, los resultados se consideraron li itados, lo que pro oc que se considerara “decepcionante”. Al respecto, er: “La cu bre erde acaba en decepci n ” (El País, 22/06/2012). Disponible en línea en http://sociedad.elpais.com/sociedad/2012/06/22/actualidad/1340388426_988566.html [última consulta 22/06/2017]. 24 Estos tres indicadores conforman el Índice de Desarrollo Humano (IDH). 25 Esta influencia se debe en parte a la relación del coordinador de las primeras ediciones del Informe, el economista paquistaní Mahbub Ul Haq, ex Ministro de Finanzas y Planeación de su país, quien en sus estudios en la Universidad de Cambridge tuvo de compañero a Sen. . Nº. 13, octubre 2017 – marzo 2018, pp. 235-250. DOI: https://doi.org/10.20318/eunomia.2017.3820 243 JORGE RESINA DE LA FUENTE Desarrollo (evolución internacional) Unceta (2001) convierte a las personas en protagonistas, limita el paternalismo estatal y empodera a sociedades activas26. Junto al trabajo de Sen, también destaca las aportaciones de Marta Nussbaum (2012). Aunque ambos parten de un punto similar, Nussbaum se centra más en la construcción de una teoría normativa que defina las diez capacidades humanas centrales (en forma de tipos ideales)27, mientras que el enfoque de Sen es más operativo y su teoría (pragmática) está orientada a obtener resultados y permitir la comparación28. Los debates sobre desarrollo encuentran un nuevo hito en el año 2000, con la celebración de la Cumbre del Milenio de Naciones Unidas29. Entonces, la Asamblea General aprueba la Declaración del Milenio30, con la que se establece una agenda global de desarrollo, con ocho grandes objetivos orientados a terminar con la pobreza extrema31. Una agenda que pretende crear un modelo de gobernanza mundial en un plazo de quince años, con una serie de directrices y compromisos internacionales. Hay que matizar que el proceso de aprobación de estos Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) estuvo muy condicionado por las limitaciones del momento. El modelo de gobernanza respondió en gran medida a los rasgos de una época en la que las políticas económicas de corte neoliberal aún tenían peso, con un desplazamiento de poder hacia mercados y actores no estatales. Además, los ODM sirvieron para reorientar hacia determinados países en conflicto los flujos de ayuda oficial al desarrollo —cuestionada por falta de eficacia debido a su fragmentación— en un contexto de alarma creciente, sobre todo tras los atentados del 11-S (Sanahuja, 2011)32. Estas limitaciones provocaron diversas críticas sobre el proceso de definición de los objetivos, muy controlado por países donantes y expertos y con una notable falta de ambición en el planteamiento de las metas. El resultado fueron unos objetivos demasiado técnicos, centrados más en las consecuencias que en las causas y sin una línea de acción contra la desigualdad. Unas críticas que se 26 Para estos autores, además, la cooperación internacional debería de enfocarse a partir de esta noción. 27 Las reflexiones de Nussbaum parten de una revisión de la teoría de la justicia de quien fue su maestro, John Rawls, cuyos presupuestos intenta ampliar a través de distintas “extensiones”. 28 A diferencia de Nussbaum, que crea una especie de categóricos universales, Sen utiliza las capacidades para evaluar el bienestar individual, grupal y de las sociedades. 29 Celebrada en Nueva York en el mes de septiembre. 30 La Declaración del Milenio fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2000. Puede consultarse en línea en: http://www.un.org/spanish/milenio/ares552.pdf [última consulta 20/07/2017]. 31 Los ocho objetivos son: 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2. Lograr la enseñanza primaria universal; 3. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer; 4. Reducir la mortalidad infantil; 5. Mejorar la salud materna; 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; 7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; 8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo. Estos objetivos se componían, a su vez, de un total de 21 metas y 60 indicadores. 32 Esto provocó que buena parte de la A uda se canalizara hacia la “Guerra contra el Terror” en países como Irak o Afganistán. En América Latina, el país más beneficiado fue Colombia, debido a la “Guerra contra el narcotráfico”. . Nº. 13, octubre 2017 – marzo 2018, pp. 235-250. DOI: https://doi.org/10.20318/eunomia.2017.3820 244 JORGE RESINA DE LA FUENTE Desarrollo (evolución internacional) ampliaron con el posterior proceso de implementación de los ODM, debido al grado de incumplimiento de los mismos (Acha, 2017; Sanahuja, 2014). Este resultado provocó que a poco de concluir el plazo de 15 años que se había previsto para la implementación de los ODM, se iniciasen nuevos movimientos que promoviesen un proceso más abierto. En la Cumbre Río+20 de 2012 se aprobó un Open Working Group (Grupo de Trabajo Abierto) que empezó a funcionar en enero de 2013 con el fin de preparar una nueva agenda de desarrollo. Este grupo pretendía subsanar parte de los problemas de los ODM y dotar de más legitimidad a la nueva agenda mediante un proceso participativo con un mayor número de actores que, a través de mecanismos formales e informales, crease una especie de “con ersaci n global” (Sanahuja y Tezanos, 2016, p. 17). Producto de este proceso fueron consultas sectoriales, encuentros con agentes sociales o grupos de trabajo con académicos, expertos y asociaciones, así como otras iniciativas innovadoras, entre las que destacó la encuesta MyWorld. Un millón de voces, el mundo que queremos (2013). En ella se invitó a la ciudadanía a que decidiese en una encuesta global virtual cuáles considera que son las áreas prioritarias de desarrollo. Otro aspecto importante, como apunta Sotillo (2015), fue la celebración de la III Conferencia Internacional de Financiación para el Desarrollo de Addis Abeba, en julio de 2015; un hecho significativo, ya que esta Conferencia se celebró antes de aprobar la nueva agenda, fijando así los principales criterios de financiación, a diferencia de lo que había sucedido con la anterior conferencia (Monterrey, 2002), celebrada dos años después de que fuese aprobada la Declaración del Milenio (con lo que los ODM nacieron sin mecanismo de financiación). A pesar de ello, Martínez Osés (2017) advierte de que los resultados de la conferencia de Addis Abeba “fueron decepcionantes, a que no se adoptaron nuevos compromisos ni se acept la propuesta de creación de un organismo dependiente de Naciones Unidas como nuevo mecanismo democrático para el control de flujos ilícitos la gobernanza de la fiscalidad internacional” (Mart nez Osés, 2017: 111). Finalmente, en septiembre de 2015, un total de 193 Estados aprobaron la nueva Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, formada por 17 objetivos y 169 metas33, en un nuevo intento de lograr un modelo de gobernanza global34. Al igual que sucedió con la Declaración del Milenio, la Agenda 2030 respondió a su contexto. El cambio de escenario favoreció que pudieran aprobarse unos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) más ambiciosos, impulsados por la necesidad de alcanzar un mayor multilateralismo en el ámbito internacional, la creciente consciencia sobre los bienes públicos globales (Kaul, I. y Blondin, D., 33 Estos Objetivos son: 1. Fin de la pobreza; 2. Hambre cero; 3. Salud y bienestar; 4. Educación de calidad; 5. Igualdad de género; 6. Agua limpia y saneamiento; 7. Energía asequible y no contaminante; 8. Trabajo decente y crecimiento económico; 9. Industria, innovación e infraestructura; 10. Reducción de las desigualdades; 11. Ciudades sostenibles; 12. Producción y consumo responsable; 13. Acción por el clima; 14. Vida submarina; 15. Vida de ecosistemas terretres; 16. Paz, justicia e instituciones; 17. Alianzas para lograr los Objetivos. 34 Esta aprobación llegó tras un año de negociaciones intergubernamentales, después de que el Grupo de Trabajo Abierto entregase su propuesta en agosto de 2014. . Nº. 13, octubre 2017 – marzo 2018, pp. 235-250. DOI: https://doi.org/10.20318/eunomia.2017.3820 245 JORGE RESINA DE LA FUENTE Desarrollo (evolución internacional) 2015) y el mayor protagonismo de las prácticas de cooperación Sur-Sur (Ayllón, Ojeda y Surasky, 2014; Xalma, 2013). Este escenario posibilitó que la nueva agenda resolviera parte de los problemas de los ODM y que se lograse incluir los siguientes aspectos: 1. El desarrollo se convierte en un asunto global y universal, en el que todos los países —tanto del Norte como del Sur— tienen que avanzar en la misma dirección y en el que, como reza el lema de la Agenda 2030, “Nadie debe quedarse atrás”. 2. La cooperación va más allá de la Ayuda Oficial al Desarrollo, convirtiéndose en Cooperación para el Desarrollo, reconociendo una pluralidad de actores implicados en la consecución de la misma. 3. Como consecuencia de lo anterior, se reconoce un mayor número de fuentes de financiación y se refuerza la importancia de mantener una coherencia de políticas por parte de los Estados. 4. Es una agenda más ambiciosa, que aborda causas y amplía su mirada con la inclusión de países de renta media y la desigualdad como problema central. Alonso (2015) subraya la importancia de incluir ambos aspectos, ya que aunque la pobreza absoluta disminuyó en décadas anteriores, los niveles de pobreza relativa se mantuvieron altos y la mayor parte de esos pobres se encuentran en países de renta media. 5. Es una agenda omnicomprensiva que articula las tres dimensiones fundamentales del desarrollo (económica, social y ambiental) y que promueve alianzas estratégicas para asegurar sus medios de implementación (Objetivo 17). A pesar del avance que ha supuesto la aprobación de la Agenda 2030, se abre ahora un camino lleno de incógnitas, tanto por la naturaleza de la propia agenda como por el contexto económico y político en el que se tiene que aplicar. Sobre el primer aspecto, Martínez Osés (2017) advierte de que la agenda tiene contradicciones y vacíos que reflejan que su contenido responde más a un agregado de intereses que a un modelo coherente de desarrollo, y que no incluye los medios concretos para su implementación. En cuanto al contexto, los últimos cambios políticos, con la llegada a la presidencia de EE. UU. de Donald Trump35 y el brexit, hacen pensar más en el retorno a un mundo de compartimentos estancos que a un escenario multipolar. Mientras, en lo económico, cómo se defina la nueva arquitectura financiera condicionará en gran medida el éxito de la agenda, con cuestiones que requieren de una respuesta clara, como la deuda externa, las reglas del comercio internacional, la regulación laboral, la reprimarización de los países del Sur o la brecha tecnológica. 35 Trump anunció en junio de 2017 que EE. UU. se retirada del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático, que limitaba la emisión de gases de efecto invernadero, y que había sido considerado como un gran logro medioambiental a escala internacional. Al respecto, ver: “Tru p anuncia que retirará a Estados Unidos del Acuerdo de Par s sobre el ca bio cli ático” (The New York Times, 01/06/2017). Disponible en línea en https://www.nytimes.com/es/2017/06/01/trump-confirma-retiro-acuerdo-paris/?mcubz=1 [Última consulta 23/06/2017]. . Nº. 13, octubre 2017 – marzo 2018, pp. 235-250. DOI: https://doi.org/10.20318/eunomia.2017.3820 246 JORGE RESINA DE LA FUENTE Desarrollo (evolución internacional) Otro aspecto clave será el compromiso de los Estados. Desde la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo de 1987 hasta la Agenda 2030 se insta a los Estados no solo a eliminar los obstáculos sino también a promover las condiciones favorables para el desarrollo. En ese sentido, Jongitud Zamora (2001) señala tres deberes para los Estados: 1) formular políticas nacionales de desarrollo; 2) crear condiciones que permitan el ejercicio del derecho al desarrollo; y 3) respetar los principios internacionales de amistad y cooperación. Ha de advertirse que estos deberes no son, como tal, obligatorios. Como señala Sanahuja (2014) respecto a los ODM, estamos ante un ejemplo de soft law; normas multilaterales no vinculantes. Este carácter, sin embargo, no les quita necesariamente poder, ya que, como apunta el autor siguiendo a Miller-Dawkins (2014), la combinación de metas ambiciosas con una fuerte normatividad pero con una exigencia jurídica débil con mecanismos estadísticos de medición de variables pueden moldear el comportamiento de los Estados, más predispuestos así a la apropiación de esos principios y a su autorregulación. En todo caso, conviene enfatizar que el hecho de que los Estados no estén obligados jurídicamente provoca que las decisiones que toman lo son de buena voluntad, sin que nada impida un repentino cambio de criterio sin mayores consecuencias, como quedó reflejado con la retirada de EE. UU. del Acuerdo de París. En ese sentido, la Agenda 2030 sigue teniendo un notable talón de Aquiles. Otra cuestión que sigue abierta es el alcance del concepto de desarrollo sostenible. Sin duda, con la nueva agenda el término se consolida, recogiendo buena parte de los debates que se han ido sucediendo durante más de dos décadas en las distintas conferencias de Naciones Unidas. A pesar de ello (o quizá a consecuencia de ello), sigue replicando los mismos problemas de veinte años atrás: no queda claro cómo se logrará dicho desarrollo, especialmente cómo será su relación con el crecimiento económico y qué tipo de modelo productivo y de relaciones comerciales va a promover. Para Alexander (2014), esta ambigüedad ha provocado que el concepto haya terminado por perder toda sustancia, al estar muy asociado al paradigma del crecimiento y haber sido utilizado en repetidas ocasiones como instrumento de intereses muy específicos. Estas zonas porosas han seguido avivando el debate con propuestas alternativas, tanto desde Europa como desde el denominado Sur Global, especialmente desde América Latina. Todas ellas tienen en común que plantean otro tipo de relación entre el ser humano y la naturaleza, cuestionan las bases del liberalismo económico y rechazan el modelo de crecimiento de acumulación capitalista y las actuales reglas del mercado internacional, poniendo el foco de atención en la huella ecológica que generan. De entre estos planteamientos críticos, en Europa destacan los postulados del decrecimiento (Latouche, 2008) que propone romper con las prácticas productivistas y los hábitos consumistas de los países más desarrollados, transitando hacia un modelo que explore modelos alternativos de economía (local, cooperativo, autosostenible, etc.). Cabe destacar que, incluso entre partidarios de aspectos esenciales de esta corriente, existen reservas sobre el término, por su carácter confuso y poco atractivo (remite a nociones ya discutidas y rechazadas por los pa ses en as de desarrollo co o “creci iento cero” o “estado estacionario”, en línea con argumentos malthusianos). En ese sentido, Naredo (2011) prefiere hablar de reconversión, al ser este un concepto más completo que atiende mejor a las complejidades que supondría pasar de un modelo a otro. . Nº. 13, octubre 2017 – marzo 2018, pp. 235-250. DOI: https://doi.org/10.20318/eunomia.2017.3820 247 JORGE RESINA DE LA FUENTE Desarrollo (evolución internacional) Mientras, en los países del Sur adquiere nuevo impulso lo que se denominó co o “ecologis o de los pobres” (Guha, 1995; Mart nez Alier, 2004), referido a las movilizaciones de los habitantes de comunidades que ven afectada su supervivencia debido al impacto ambiental de empresas transnacionales. Durante los últimos años, y favorecido por el clima de diálogo entre propuestas alternativas entre Norte y Sur (Unceta, 2013), se han recuperado saberes ancestrales y se han revalorizado prácticas de pueblos y nacionalidades indígenas, especialmente en los países andinos y amazónicos, dando lugar a propuestas como el Sumak Kwasay (Buen Vivir) y el Suma Qamaña (Vivir Bien)36. Como apunta Acosta (2015), en un mundo en transición como el actual, “afloran otras concepciones arginadas del discurso las prácticas convencionales, sobre todo originarias, propias de los pueblos y nacionalidades ancestrales” (Acosta, 2015, p. 301). La revalorización de estas prácticas ha tenido gran impacto en los últimos años, logrando hitos impensables décadas atrás, como la constitucionalización de los Derechos de la Naturaleza en Ecuador y Bolivia, o la incorporación a la agenda política de la idea de justicia ambiental. No obstante, la aplicación de estos derechos ha resultado más problemática, generando fuertes conflictos que han puesto de manifiesto las contradicciones entre las políticas desarrollistas de los países y las reivindicaciones de sus poblaciones indígenas, como pudo apreciarse en el caso de la carretera del Tipnis en Bolivia o la explotación petrolera del parque natural del Yasuní en Ecuador. La cuestión del desarrollo no parece en modo alguno un asunto cerrado. Los próximos años se adivinan de intensa disputa, con un importante protagonismo de conflictos ambientales localizados en territorios concretos. Con un planeta con signos evidentes de agotamiento y un modelo de crecimiento que, en esencia, no muestra grandes transformaciones, el horizonte no parece demasiado alentador. Transitar hacia un escenario más esperanzador dependerá de si los Estados apuestan por un verdadero modelo de gobernanza ambiental que cuente con todos los agentes y que, en el marco de la Agenda 2030, sea capaz de retomar e incluir aspectos de las corrientes más críticas. Sólo así parece que, más allá del carácter vinculante, podrá comenzarse a tomar en serio un desarrollo que, con el apellido que se quiera, reconcilie al ser humano con la naturaleza, haciendo del mundo un espacio vivible tanto para nuestra generación como para las siguientes. ACHA, A. (2017), “Introducci n ”, Transformar nuestro mundo, ¿realidad o ficción? Reflexiones sobre la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, Unesco Etxea, pp. 9-18. ACOSTA, A. (2015), “El Buen Vi ir co o alternativa al desarrollo. Algunas reflexiones econ icas no tan econ icas”, Política y Sociedad, vol. 52, núm. 2, pp. 299-330. ALEXANDER, S. (2014), “Post-Growth Econo i cs. A paradig shift in progress”. 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