Julia Maurmann Ximenes
Judicialização dos benefícios de prestação
continuada e impactos simbólicos na
cidadania
Judicialization of continuous cash beneit and
symbollic impacts on citizenship
Julia Maurmann Ximenes*
Resumo
Os impactos da judicialização das políticas públicas têm sido objeto de muito
debate acadêmico. Contudo, esse fenômeno tem aberto uma possibilidade de
dar voz a atores que não conseguem ter suas demandas atendidas pelos atores
políticos, como no caso da judicialização do Benefício de Prestação Continuada
(BPC). A partir da análise do BPC, percebe-se os impactos simbólicos da
judicialização na cidadania inclusiva, considerando que uma maior parcela da
população em situação de vulnerabilidade está sendo alcançada a partir da
compreensão da realidade dos sujeitos de direitos envolvidos.
Palavras-chave: Judicialização das políticas públicas. Assistência social.
Benefício de prestação continuada. Sujeitos de direitos. Cidadania
Abstract
The impacts of the judicialization of public policies has been the subject of much
academic debate. However, this phenomenon has opened a possibility of giving
“voice” to actors who fail to have their demands met by political actors such as
the the judicialization of the Continuous Cash Beneit. From the BPC analysis,
we can see the symbolic impact of judicialization on inclusive citizenship,
considering that a larger share of the population in a vulnerable situation is
being achieved by understanding the reality of the right-holders involved.
Keywords: Judicialization of public policies. Social assistance. Continuous
cash beneit. Right-holders. Citizenship.
*
Advogada. Doutora em Sociologia. Pós-Doutora em Direito. Professora do Programa de Mestrado
em Direito Constitucional do Instituto Brasiliense de Direito Público. Brasília – Distrito Federal –
Brasil. E-mail: juliaximenes@idp.edu.br
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Judicialização dos benefícios de prestação continuada e impactos simbólicos na cidadania
1 Introdução
A judicialização da política pode ser deinida basicamente pela
transferência de local de debate: temas tipicamente políticos passam
a ser discutidos no âmbito do Poder Judiciário, não se restringindo
mais apenas às esferas do Executivo e do Legislativo. Trata-se de um
fenômeno irreversível, uma realidade pós-Segunda Guerra Mundial
e de forte presença nos países que sofreram períodos de ditadura
durante a segunda metade do século XX, como forma de resgatar o
Estado de Direito, depositando no Direito e no Poder Judiciário grande
responsabilidade na construção do Estado Democrático de Direito.1
Além disso, o movimento de constitucionalização do Direito
aumentou ainda mais a força do Direito, especialmente o constitucional,
depositando nele uma crença ingênua de transformar a realidade pela
positivação de direitos – exemplo típico é a Constituição de 1988 e
toda a discussão sobre seu caráter dirigente ou programático dos
direitos sociais. Este debate acarretou uma nova percepção sobre o
compromisso do Direito – com o conteúdo das normas e sua efetividade.
A discussão, de cunho sociojurídico, ultrapassa a previsão normativa e
o debate sobre o papel do Poder Judiciário, avançando para a presença
do Direito nas relações sociais, para novas possibilidades e espaços de
discussão sobre temas políticos.2
1
2
Para aprofundar ver: PACHECO, Cristina C. Os estudos sobre judiciário e política no Brasil pós
1988: uma revisão de literatura. Pensar, Fortaleza, v. 13, n. 1, p. 75-86, jan./jun. 2008; BARROSO,
Luís Roberto. Judicialização, ativismo judicial e legitimidade democrática. Disponível em: <www.
direitofranca.br/direitonovo/FKCEimagens/ile/ArtigoBarroso_para_selecao.pdf>; MACIEL, Débora
Alves; KOERNER, Andrei. Sentidos da judicialização da política: duas análises. Lua Nova, São
Paulo, n. 57, 2002, p. 113-133; CITTADINO, Gisele. Judicialização da política, constitucionalismo
democrático e separação de poderes. In: VIANNA, Luiz Werneck (Org.). A democracia e os três
poderes no Brasil. Belo Horizonte: UFMG, 2002, p. 17-39; CARVALHO, Ernani Rodrigues de. Em
busca da judicialização da política no Brasil: apontamentos para uma nova abordagem. Revista de
Sociologia Política, Curitiba, v.23, p. 115-126, nov. 2004; YEPES UPRIMNY, Rodrigo. A judicialização
da política na Colômbia: casos, potencialidades e riscos. SUR – Revista Internacional de Direitos
Humanos, ano 4, n. 6, p. 52-69, 2007.
“What is clear is that political authority has everywhere given judicial authority the responsability,
expressly or by default, to protect the rights of citizens, police separation of power schemes, and
check bureaucratic discretion. Elected oficials, lobbysts, and citizens’ action groups have in turn been
provided with new arenas (law and courts) for pressing their political claims. These developments
relect, or translate into, a very widespread increase in the prestige and self-conidence of the judiciary”
(SHAPIRO; STONE, 1994, p. 402).
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Desse cenário foi fácil partir para um novo fenômeno, o da
ampliação da judicialização da política para o da judicialização das
políticas públicas. Ou seja, o cidadão busca o Poder Judiciário para
efetivar questões sociais, típicas de políticas públicas. Aqui exemplos
como saúde (o mais signiicativo no caso brasileiro), assistência social,
educação, meio ambiente, segurança pública, dentre outros.
A proposta do presente artigo está inserida neste contexto e
ciente do leque de críticas a atuação do Poder Judiciário na efetivação
de direitos sociais. A análise sobre a legitimidade da atuação do Poder
Judiciário na efetivação de direitos sociais é extensa e objeto de muita
controvérsia. As críticas incluem o papel do Poder Judiciário na relação
com os demais poderes estritamente políticos e responsáveis pela
deinição de políticas públicas3, pela necessidade de “pragmaticidade
dos direitos fundamentais” (GALDINO, 2005) e as injustiças no próprio
acesso à Justiça4, e pela eventual diminuição da autonomia individual e
desmobilização popular.5
3
4
5
Neste sentido, a própria atuação seria compreendida como ativismo judicial, no que Streck (2011,
p. 72) aponta que “tem sido pratico às avessas em terrae brasilis, contribuindo para a inefetividade
dos direitos fundamentais sociais.” Isto porque ainda que ao demandar individualmente o efeito
perverso da atuação do Poder Judiciário é justamente o impacto na política pública – “A pedra de
toque estará no reconhecimento, pelo Judiciário, de que seu papel não é – nem nunca poderá
ser – substitutivo, mas sim de indução do desenvolvimento regular, elas estruturas institucionais
previstas na constituição, dos misteres de cada qual.” (VALLE, 2009, p. 153, grifo no original).
Outra perspectiva crítica é a orçamentária – os “direitos não nascem em árvores” conforme
aponta Galdino (2005) e o Poder Judiciário não pode ignorar a execução de decisões com forte
impacto orçamentário, principalmente quando elas são individuais, pois ainda que atendam a
demanda do sujeito de direito individualmente, o impacto será coletivo, uma tensão entre “micro
justiça” (Justiça Comutativa) e “macro justiça” (Justiça Redistributiva), pois a “justiça distributiva
não pode fazer-se levando em conta o esquema bilateral” (LOPES, 2006, p. 135). Ferraz (2011)
aponta que na verdade a judicialização da saúde acaba penalizando o pobre que não tem acesso
a advogados e consequentemente a Justiça.
Este é o principal argumento da ciência política – a criação de uma “cidadania clientelista”. “E o
resultado disso é que o cidadão individualizado não mais se envolve em questões de mobilização
social e a justiça se torna um verdadeiro balcão de queixas sociais”. (GONÇALVES, 2006, p. 95).
Aqui o grande risco da expansão da atuação do Poder Judiciário: um governo de juízes. “A justiça
não pode se colocar no lugar da política; do contrário, arrisca-se a abrir caminho para uma tirania
das minorias, e até mesmo para uma espécie de crise de identidade. Em resumo, o mau uso
do direito é tão ameaçador para a democracia como seu pouco uso.”(GARAPON, 2001, p. 53).
Uma espécie de “superego da sociedade” cerceando a autonomia dos indivíduos e a soberania
popular (MAUS, 2000).
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Ciente da relevância dessas questões, cumpre salientar que
o presente trabalho, entretanto, não busca “defender” nenhuma
abordagem especíica mas sim apresentar uma possibilidade de análise
de um caso de judicialização da política pública a partir de um paradigma
diferenciado – o da visibilidade de sujeitos de direitos, ou seja, da
inclusão de indivíduos em uma sociedade desigual como a brasileira.6
O objetivo é relacionar, através do estudo de um caso, a
judicialização das políticas públicas e o atual arranjo democrático
brasileiro7, tendo como paradigma a cidadania inclusiva em uma
sociedade desigual.8 O Poder Judiciário brasileiro, sozinho, não será o
“salvador da pátria” (KRELL, 2002, p. 109), mas suas decisões poderão
contribuir na efetivação dos direitos sociais e o presente trabalho busca
reletir a partir desta perspectiva.
Isto porque nossa preocupação reside nos impactos indiretos e
simbólicos. Conforme aponta Rodríguez-Garavito (2011), a discussão
sobre a judicialização dos direitos econômicos, sociais e culturais
(DESC) tem se concentrado em duas dimensões: a) a acionabilidade dos
DESC a partir de teorias democráticas em contextos de realidade social
marcada por desigualdade econômica e política; b) sob a perspectiva
da doutrina dos direitos humanos. Apesar da relevância sobre o debate
6
7
8
Independentemente da discussão sobre um eventual Estado Social no Brasil, o importante
é resgatar o papel dos direitos sociais na lógica da solidariedade como pressuposto para as
relações sociais que o Welfare State acarreta (EWALD, 1986).
Nas palavras de Victor Abramovich (2005, p.201): “Cabe dar razão a algumas das tradicionais
objeções efetuadas nessa matéria: o Poder Judiciário é o menos indicado para realizar
planejamentos de política pública; a ação judicial é um meio pouco apropriado para discutir
medidas de alcance geral; a discussão processual gera problemas de desigualdade em relação ás
pessoas afetadas pelo mesmo descumprimento que não participaram da ação; o Poder Judiciário
carece de meios compulsório para a execução forçada de uma suposta sentença que condene o
Estado a cumprir uma prestação que havia sido omitida para todos os casos envolvidos ou para
editar a regulamentação omitida; a substituição de medidas gerais por decisões ad hoc efetuadas
pelo juiz no caso particular pode ter também como resultado desigualdades indesejáveis; etc..”
“E é no “engajamento” que reside a hipótese aqui apresentada sobre o resgate dos ‘sujeitos
de direitos’: a cidadania inclusiva. Os direitos sociais, principalmente os direitos relacionadas a
proteção social, especiicamente os da assistência social, recebem ainda críticas no sentido de
serem um ‘benefício aos necessitados’, uma compreensão típica da racionalidade liberal que não
está presente na ordem constitucional brasileira atual.” (XIMENES, 2015, p. 90).
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teórico, pouco tem se estudado sobre a implementação das decisões e
seus impactos. O que acontece com as decisões e qual o seu impacto
no Estado, na sociedade civil, nos movimentos sociais e na opinião
pública?
Esta problematização conduzirá o presente trabalho, mas
relacionada com o arranjo democrático: em que medida a judicialização
de uma política pública de cunho assistencial, o Benefício de Prestação
Continuada (BPC), se relaciona com a efetivação da cidadania inclusiva?
Para a presente análise, a judicialização das políticas públicas será
valorizada por intermédio da categoria operacional da cidadania em
uma perspectiva de acesso à Justiça, de sujeitos de direitos (inclusão
social)9 e de empoderamento10.
O pressuposto mais amplo é a compreensão da necessidade atual
do Estado Brasileiro de debater o papel da proteção social na ampliação
da solidariedade e da inclusão social, por intermédio da garantia de
rendas mínimas nas diversas situações de vulnerabilidade social e
pobreza: “O pressuposto de tal garantia [proteção social] é a existência
de um compromisso entre diferentes setores da sociedade em torno da
implantação de um regime de solidariedade garantido pelo Estado e
tendo como objetivo a redução da vulnerabilidade, da insegurança e do
risco da pobreza” (JACCOUD, 2009, p. 19).
A hipótese é que após o período de consolidação democrática, o
Brasil precisa resgatar os “sujeitos de direitos” em suas análises sobre a
litigância e os efeitos simbólicos desta na cidadania.
9
10
Conforme destaca Oscar Vilhena Vieira (2008, p. 201): “Ao traduzir uma demanda social em
uma demanda jurídica nos descolamos de um ambiente de competição por puro poder para
um processo no qual as decisões devem ser justiicadas em termos jurídicos. A necessidade de
justiicativa legal reduz o espaço de pura discricionariedade. Nessas circunstâncias, o sistema
jurídico pode dar visibilidade pública, na forma de reconhecimento de direitos àqueles que são
desconsiderados pelo sistema politico e pela própria sociedade.”
“Empoderamento” tem origem inglesa, empowerment, e pode ser traduzido como fortalecimento,
e a partir da autonomia e emancipação de indivíduos submetidos a relações de tutela e poder.
Isto porque o “sujeito de direito” aqui é o right-holder, que literalmente signiica “detentor do
direito” o que não expressa o signiicado aqui utilizado. Isto porque não estamos tratando apenas
da previsão normativa de direitos a “sujeitos”, mas sim a capacidade destes sujeitos de exercer
estes direitos.
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Judicialização dos benefícios de prestação continuada e impactos simbólicos na cidadania
Para tanto, iniciaremos com a apresentação do referencial teórico
para a análise do caso. Em seguida, apresentaremos o histórico da
judicialização do Benefício de Prestação Continuada, benefício de
assistência social previsto constitucionalmente. Por im, analisaremos o
caso retomando a grade de leitura, buscando comprovar nossa hipótese:
a judicialização da política pública no caso do BPC é um instrumento de
concretização da cidadania, propiciando um novo arranjo democrático,
favorável a inclusão de parcela da população, dando voz (GLOPPEN,
2006) e/ou tornando visível (VIEIRA, 2008) parcela da população
excluída do debate sobre os direitos sociais, normalmente restrita a
perspectiva de “beneiciários”.11
2 Referencial teórico de análise
O fenômeno da judicialização das políticas públicas se insere em
um contexto de crise e relexão sobre a eicácia do Direito Positivo à
luz da Sociologia Jurídica. Apesar da resistência, o campo jurídico cada
vez mais tem considerado elementos não exclusivamente normativos
para a solução de seus problemas. Esta ideia decorre da necessária
conexão disciplinar entre a visão sociológica e a perspectiva jurídica
sobre o papel do Direito, mais especiicamente a Constituição e o Poder
Judiciário, na efetivação da igualdade.12
A discussão jurídica tem se concentrado no debate entre a teoria da
constituição dirigente e a teoria constitucional democrático-deliberativa.
A primeira se concentra na necessidade do procedimento democrático
para a realização da justiça social e na “força normativa da constituição”,
inclusive dotando o sistema jurídico de instrumentos processuais para
a concretização do programa constitucional pelo Poder Judiciário, como
11
12
Importante registrar que a proposta aqui é justamente resistir ao discurso do assistencialismo: as
políticas de assistência social perpassam direitos constitucionais e não “caridade” ou “doação”
por parte do Estado.
“La desconexión disciplinaria entre lavisión sociológica y la perspectiva jurídica es, a mi juicio,
lafuente de muchos problemas em América Latina, empezando por la existencia de políticas
públicas sin fundamento, hasta llegas a um entendimento idealizado y formalista de la dogmática
jurídica, pasando por laconformación de um pensamiento crítico miope y simplista sobre
elderecho y las realidades jurídicas.” (VILLEGAS, 2010, p. 12).
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é o caso da ação de inconstitucionalidade por omissão (SOUZA NETO,
2012, p. 13-16).13
A teoria constitucional democrático-deliberativa destaca a
democracia como condição, e não como im, cabendo às constituições
estabelecerem apenas a estrutura básica do Estado Democrático de
Direito. O papel do Poder Judiciário é controlar a violação de direitos
fundamentais pelas maiorias eventuais, restringindo-se ao campo da
imparcialidade política (SOUZA NETO, 2012, p. 22).
A partir das duas teorias, surge a pergunta: qual é o papel do
Poder Judiciário que se almeja? Ele deverá ser guardião do conteúdo do
Estado Democrático de Direito ou apenas do direito positivo “formal”? O
problema não é apenas medir o acesso dos cidadãos à justiça, mas abrir
novas perspectivas na deinição da própria Justiça. Aqui adentramos
nossa categoria operacional: a cidadania.
No entanto, o desaio atual não é alargar os direitos – ou
elaborar declarações de direitos (por mais importantes que
estas sejam para os advogados constitucionalistas e para
o simbolismo político) – mas encontrar meios e recursos
para tornar, tanto ‘efetivos’, quando ‘coativos’, os direitos
que os cidadãos já têm. Somente por meio da aplicação de
rigorosos procedimentos acadêmicos à natureza, ao escopo
e ao papel dos sistemas judiciais civis no provimento dos
direitos abstratos frequentemente exaltados na retórica
legal será possível expor a deiciência e a hipocrisia que
cercam o discurso constitucional. (ECONOMIDES, 1999, p.
71).
Na mesma linha, Abromovich (2005, p. 209) resgata que a atuação
judicial pode ser conceituada como a participação em um “diálogo”
entre os distintos poderes do Estado para a concretização do programa
jurídico-político previsto na Constituição, e acrescenta:
13
“Em nosso País, essa perspectiva acabou resultando em um movimento político-teórico que
podemos denominar ‘constitucionalismo brasileiro da efetividade’.” (SOUZA NETO, 2012, p.
8). Três características do texto constitucional são apontadas como principais ao seu potencial
emancipatório: o extenso rol de direitos sociais, “complexo aparato de garantia das liberdades
individuais”, e típica Constituição Dirigente, formulando projeto de futuro. (p. 10)
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Judicialização dos benefícios de prestação continuada e impactos simbólicos na cidadania
Às vezes, as vias legais resguardam ou tornam efetivas as
‘conquistas’ obtidas no plano político. No marco de nossas
frágeis democracias, a sanção de leis pelo Congresso nem
sempre assegura a efetividade dos direitos reconhecidos
e, como vimos, às vezes é necessário entrar em litígio
para conseguir a implementação e o cumprimento dessas
normas. Dessa forma, em um sistema institucional com
fortes falhas, nem as vitórias judiciais em matéria de direitos
sociais nem os triunfos políticos são deinitivos, e impõem
a utilização de todos os meios de reivindicação e de ação
disponíveis.
A questão aqui é o alcance da reivindicação via arena judicial e
sua relevância ou não para o arranjo democrático. Nesta perspectiva, o
direito constitucional à jurisdição, ou seja, o direito de buscar a prestação
estatal para fazer valer direitos e, portanto, solucionar conlitos havidos
na sociedade. “Quanto mais democrático o povo, mais alargada é nele a
jurisdição, mais efetiva, rápida, facilitada e concretizada a sua prestação”
(ROCHA, 1993, p. 32). Trata-se de direito-garantia do cidadão:
Ao cidadão confere-se a jurisdição como um direito cujo
exercício digniica o próprio titular. Este direito torna o
cidadão ativo em face dos demais indivíduos e do próprio
Estado, não permitindo que os seus direitos sejam lesados
ou comprometidos por ação de outrem sem a correspectiva,
necessária e justa reação. (ROCHA, 1993, p. 51).
Além do acesso à Justiça, a ideia de cidadania perpassa também
a nova abordagem do Estado Brasileiro: a Constituição de 1988 aponta
para o desenho de um Estado Social, que tem como objetivo “incluir”
grupos vulneráveis como indígenas idosos, crianças e adolescente; bem
como cidadãos em situações geradores de necessidades (trabalhadores
e seus dependentes quando diante da ausência de capacidade produtiva/
laboral e pessoas portadores de limitações físicas).14
14
“A questão que persiste é compreender e conscientizar os atores do campo político, jurídico e
social que a política de direitos atende ‘sujeitos de direitos’ que não estão sendo ‘beneiciados’
pelo Estado, mas detém a capacidade de exercício destes direitos na ordem democrática, em
uma perspectiva de cidadania inclusiva de indivíduos até recentemente ‘invisíveis’.” (XIMENES,
2015, p. 99).
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Contudo, não basta apenas a previsão normativa – direitos
sociais demandam políticas públicas e consequentemente atuação do
Poder Executivo, compromisso com a inclusão social. Até porque a
cidadania inclusiva pressupõe o que Fraser (2001) aponta como as duas
compreensões de injustiça: socioeconômica, enraizada na estrutura
político-econômica da sociedade, como exploração do trabalho; e
cultural ou simbólica, arraigada a padrões sociais de representação,
interpretação e comunicação, como o não-reconhecimento e o
desrespeito.
Dessa segunda perspectiva da cidadania surge o empoderamento
– diante de situações de vulnerabilidade e de submissão, os indivíduos
adquirem habilidade para buscar melhores condições de vida.15
Essas perspectivas são as premissas de análise do impacto da
judicialização das políticas públicas de assistência social no exercício
da cidadania inclusiva. A discussão sobre a legitimidade da atuação do
Poder Judiciário não escamoteia as questões “simbólicas”, implícitas,
decorrentes do fenômeno?
César Rodriguez-Garavito (2011) aponta duas versões para a
análise dos impactos da judicialização dos DESC, especialmente na
América Latina. Para o autor, são duas abordagens: uma construtivista
e outra neorrealista. Os neorrealistas se concentram nos efeitos diretos
e palpáveis da decisão. Para estes autores o Direito é um conjunto de
normas que molda a conduta humana, e assim aplicam relações de
causalidade direta entre a decisão e o que é observável como resultado.
Já para os construtivistas, o Direito e as decisões judiciais acarretam uma
transformação social não apenas quando afetam mudanças na conduta
de grupos e indivíduos diretamente envolvidos, mas também quando
produz transformação indireta nas relações sociais ou quando provoca
15
O termo é frequentemente utilizado por movimentos de cunho emancipatório, relacionados ao
exercício da cidadania como movimentos dos negros, das mulheres, dos homoafetivos, dos
portadores de deiciência, dos idosos, etc., e “se refere ao processo de mobilização e práticas
que objetivam promover e impulsionar grupos e comunidades na melhoria de suas condições de
vida, aumentando sua autonomia”. (KLEBA; WENDAUSEN, 2009).
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Judicialização dos benefícios de prestação continuada e impactos simbólicos na cidadania
alteração na percepção social dos atores e legitima a compreensão dos
litigantes.16 Nesse sentido, podemos reletir sobre a tabela a seguir:
Material
Simbólico
Direto
Desenho da política
pública, como
determinado na
decisão
Deinição e percepção
do problema como
uma violação de
direitos
Indireto
Fomenta o debate inluenciando a
articulação entre atores sociais e
políticos que passam a considerar a
temática em questão
Transforma a opinião pública sobre a
urgência e relevância do problema
Fonte: Adaptação de Rodriguez-Garavito (2011, p. 1679).
Aprofundando a percepção construtivista, o autor defende que
é preciso uma ampliação de caráter metodológico nas atuais análises,
incluindo técnicas qualitativas que possam captar os efeitos simbólicos,
e aponta como, por exemplo, entrevistas com servidores públicos,
ativistas e membros da sociedade para examinar o impacto da decisão
na percepção individual dessas pessoas (RODRIGUEZ-GARAVITO,
2011, p. 1679).
Portanto, a questão do impacto indireto e simbólico vai além
das questões quantitativas mensuráveis, incluindo fatores externos a
percepção das pesquisas que têm sido feitas sobre a judicialização das
políticas públicas. O debate pode ser também conduzido para analisar
as lutas simbólicas por poder simbólico dentro do próprio campo jurídico,
valorizando as representações dos diferentes atores segundo sua
posição (por exemplo, o embate entre o posicionamento do Supremo
e os juízes federais). Contudo, essa análise se concentra no campo
jurídico sob a ótica interna; nossa abordagem amplia a relexão para
16
“On the other hand, authors inspired by a constructivist conception of the relationship between law
and society have criticized Rosenberg and the neorealists for focusing only on judgements’ direct,
material effects. According to these critics, law and judicial decisions generate social transformation
not only when they induce changes in the conduct of the groups and individuals directly involved
in the case, but also when they produce indirect transformations in social relations or when they
alter social actors’ perceptions and legitimize the litigants’ worldview.” (RODRIGUEZ-GARAVITO,
2011, p. 1678).
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a relação com o campo político, aqui representado basicamente pelo
Poder Executivo no desenho da política pública.17
Quando recuperamos o signiicado de “dizer o direito”, ou seja,
da prestação jurisdicional, ampliamos o leque de funções dos tribunais,
construindo um quadro conceitual e teórico que extravasa o domínio
do litígio, incluindo as funções políticas e funções simbólicas dos
tribunais (SANTOS et al., 1996). As funções políticas implicam na
própria consciência de direitos e na airmação da capacidade para os
reivindicar, ou seja, uma forma de exercício da cidadania.
Na mesma linha de raciocínio, Luiz Roberto Cardoso de Oliveira
(2010, p.457) aponta que “A dimensão simbólica, portanto, vai muito
além daquilo que está expresso em qualquer código de direito, ou
mesmo nos princípios formais que balizam os procedimentos e nas leis
positivadas”. O conceito busca trabalhar como os direitos são vividos e
como ganham sentido para as partes, ou seja, o signiicado dos direitos.
3. O benefício de prestação continuada18
Conforme aponta Rodriguez-Garavito (2011), através da análise
e relexão de casos é possível veriicar impactos das decisões sobre os
17
18
Este é o motivo pelo qual o presente trabalho não utiliza as categorias teóricas de Bourdieu, pois
como aponta Villegas (2010, p. 249): “Aunque éstos [derechos] generalmente operan para reforzar
la legitimidade del Estado (eicácia simbólica), también tienen El potencial para que los movimentos
sociales se aproprien de ellos y para servir como un arma política em contra del poder hegemônico”
(VILLEGAS, 2010, p. 249), o que entretanto não inviabiliza outras abordagens sobre o mesmo caso,
utilizando Bourdieu (ver BOURDIEU, Pierre. O poder simbólico. Rio de Janeiro: Bertrand, 1989).
Conforme aponta Abramovich (2005, p.204), a judicialização e o “ativismo” nos DESC na América
Latina e “está diretamente relacionada com a existência de fatores políticos que outorgaram ao Poder
Judiciário uma especial legitimação para ocupar novos espaços de decisão, anteriormente restritos aos
demais poderes do Estado” .
Para conhecer mais sobre a judicialização do BPC ver: BICCA, Carolina Scherer. O “ativismo
judicial” no controle das políticas públicas: o caso da Assistência Social no Brasil. Dissertação de
Mestrado. Programa de Mestrado do Instituto Brasiliense de Direito Público. Brasília, 2011; PENALVA,
Janaína; DINIZ, Débora; MEDEIROS, Marcelo. O benefício de prestação continuada no Supremo
Tribunal Federal. Revista Sociedade e Estado, v. 25, n.1, jan./abr. 2010; SILVA, Naiane Louback da. A
judicialização do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social. Serviço Social, n. 111, p.
555-575, jul./set 2012; SANTOS, Wederson Ruino dos. Deiciência e democracia: a interpretação do
Poder Judiciário sobre o Benefício de Prestação Continuada. Dissertação de Mestrado. Universidade de
Brasília, Programa Políticas Sociais, 2009; REIS, Maristela Alves dos. Uma análise da judicialização
do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC) à luz da teoria dos diálogos
institucionais. Monograia apresentada na Especialização em Gestão de Políticas Públicas de Proteção
e Desenvolvimento Social. ENAP, 2013.
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Judicialização dos benefícios de prestação continuada e impactos simbólicos na cidadania
DESC na América Latina que ultrapassam os efeitos materiais diretos,
incluindo eventuais contribuições a arranjos democráticos.
No presente trabalho o caso analisado será o do Benefício de
Prestação Continuada, o BPC. Trata-se de benefício da Política de
Assistência Social, individual, constitucionalizado, com legislação
infraconstitucional19 regulamentando sua concessão: a transferência
mensal de um salário mínimo ao idoso com 65 anos ou mais, e à pessoa
com deiciência, de qualquer idade, com impedimentos de longo prazo,
de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, que comprovem não
possuir meios para prover a própria manutenção nem tê-la provida por
sua família. Em ambos os casos a renda mensal bruta familiar per capita
deve ser inferior a ¼ do salário mínimo vigente.
Em 1998, na Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADI nº
1.232, o Supremo Tribunal Federal - STF entendeu que os critérios de
elegibilidade para a concessão do benefício assistencial só poderiam
ser ixados na esfera política. Contudo, vários cidadãos permaneceram
em busca da concessão do BPC perante o Poder Judiciário. No caso
concreto, embora a renda do requerente atingisse o patamar demeio
salário mínimo, os magistrados identiicavam condições econômicas
precárias que exigiam a garantia do direito à assistência social,
entendendo que, embora o critério de um quarto do salário mínimo
tivesse sido declarado constitucional, conforme havia decidido o STF,
esse critério não seria único.
Contra esse entendimento o INSS interpôs várias reclamações
perante o STF, pugnando pela reforma de tais decisões. No julgamento
da Reclamação nº 2.303 o Supremo decidiu que o critério de renda de
um quarto do salário mínimo seria único, consolidando o já deinido
legalmente e na ADI.
19
Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, Lei nº 8.742/93 e Decretos nº 6.214/2007 e
6.564/2008.
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611
Julia Maurmann Ximenes
Apesar da aparente deinição no âmbito da interpretação, quando
as condições concretas demonstravam a pobreza e a incapacidade
para o trabalho, somadas a gastos adicionais advindos das condições
precárias de saúde dos envolvidos, os magistrados continuaram
concedendo o benefício mesmo quando a renda per capita familiar
ultrapassava o patamar de um quarto do salário mínimo.
A demanda individual nos Juizados Especiais Federais quanto aos
critérios de concessão a partir do caso concreto resultou ainda na Súmula
n. 11 de 2004 da Turma Nacional de Uniformização da Jurisprudência
dos Juizados Especiais Federais, cancelada em 24/04/2006.20
Entretanto, com base em legislações posteriores que garantiam
o direito à assistência social utilizando o critério de renda per capita de
meio salário mínimo, o STF passou a rever seu posicionamento. Essa
mudança interpretativa culminou no reconhecimento da repercussão
geral em um recurso extraordinário em que o benefício foi concedido a
cidadão com renda superior ao limite legal. Em 2013 o STF decidiu que
o critério era inconstitucional, deixando para o campo política a deinição
e regulamentação de um novo critério.21
Apesar da discussão sobre o eventual ativismo judicial por parte
do Poder Judiciário, é interessante notar que o BPC está atingindo
famílias extremamente pobres, e não pobres, mas isso não tem sido um
obstáculo na defesa de seus direitos e na tentativa de inclusão em uma
20
21
“A renda mensal, “per capita”, familiar, superior a 1⁄4 (um quarto) do salário mínimo não impede
a concessão do benefício assistencial previsto no art. 20, § 3o, da Lei 8.742/93, desde que
comprovada, por outros meios, a miserabilidade do postulante.” Precedentes: REsp 222.764/SP,
REsp 222.777/SP, REsp 222.778/SP, REsp 288.742/SP, REsp 397.943/SP, REsp 327.836/SP,
REsp 435.871/SP, AgRg no Ag 311. 369/SP, AgRg no Ag 419.145/SP
Reclamação 4374/PE e os Recursos Extraordinários 567985 e 580963, ambos com repercussão
geral. O Plenário, por maioria dos votos, declarou a inconstitucionalidade do § 3º, do art. 20 da
LOAS (que estabelece o critério de ¼ do salário mínimo), por considerar que esse critério está
defasado para caracterizar a situação de miserabilidade do indivíduo e de sua família.
612
Pensar, Fortaleza, v. 21, n. 2, p. 600-625, maio./ago. 2016
Judicialização dos benefícios de prestação continuada e impactos simbólicos na cidadania
política social que está utilizando um patamar de renda que não satisfaz
necessidades básicas de alimentação, vestimenta e habitação.22
E de fato, 16,88% dos benefícios foram concedidos judicialmente
em 2014 – 44.525 para pessoas com deiciência e 13.594 para idosos.
Ou seja, 58.219 indivíduos só conseguiram acesso ao benefício através
do litígio, que permite uma análise de suas reais condições de vida e
assim altera a forma como a política pública é interpretada. 23 Em 2004,
o percentual de judicialização do BPC era de 2,57%, o que demonstra
que em 10 anos, os sujeitos de direitos perceberam no Poder Judiciário
como um canal para solicitar a alteração na política pública. (SUIBE/
DATAPREV, 2015).
E aqui mais um elemento importante na argumentação do efeito
simbólico da judicialização (ou a ausência de impacto): a atuação do
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS).
As demandas judiciais iniciadas junto aos juizados especiais
federais chegaram ao STF por meio de interposição de recursos. Em abril
de 2005, no julgamento do Agravo Regimental na Reclamação 2.3036/RS, de relatoria da Ministra Ellen Gracie, o Tribunal deu provimento
à Reclamação argumentando que a sentença impugnada afrontava
o posicionamento daquela Corte adotado a partir do julgamento da
ADI 1.232. Na oportunidade, o Ministro Ayres Britto proferiu seu voto
22
23
O critério atual de renda familiar per capita inferior a um quarto do salário mínimo carece de
base técnica. Sua fundamentação não tem origem nos princípios constitucionais que guiam
a assistência social no Brasil. Se o objetivo do BPC é proteger famílias pobres que não são
capazes de prover o sustento de seus membros, o valor de menos de um quarto do salário
mínimo per capita é incorreto. Todas as linhas de pobreza brasileiras são superiores a esse
montante. Além disso, como a lei determina renda “inferior”, e não “igual ou inferior” a um quarto
do salário mínimo, na prática, isso exige que boa parte das famílias tenha renda bem inferior a
um quarto do salário mínimo para serem legalmente elegíveis. (PENALVA; DINIZ; MEDEIROS,
2010, p. 65).
Para o propósito do presente trabalho, não analisaremos o efeito perverso do acesso à Justiça
– o percentual de pessoas que não conseguem acesso ao Poder Judiciário, principalmente
considerando as desigualdades regionais no Brasil. Boaventura de Sousa Santos (1997, p. 3965) aponta que três dimensões de diiculdades de acesso à Justiça: econômica, social e cultura.
A Justiça é cara, nem todos conhecem seus direitos e alguns não acreditam no seu potencial.
Pensar, Fortaleza, v. 21, n. 2, p. 600-625, maio./ago. 2016
613
Julia Maurmann Ximenes
utilizando-se de argumentos favoráveis às posições adotadas no âmbito
dos juizados especiais federais:
Em outras palavras – e como tudo na vida comporta leitura
ora mais ora menos subjetiva –, entendo que o juiz singular
nem se contrapôs por modo frontal ao nosso decisum,
nem proferiu julgamento insuscetível de assimilação por
esse decisum mesmo. O que enxergo no ato sentencial
ora invectivado é a consubstanciação de valores e critérios
francamente assimiláveis pela decisão plenária tido por
violada [...].24
A Constituição de 1988 prevê um sistema descentralizado e
participativo na deinição e condução de políticas públicas da Assistência
Social25. A participação será feita a partir do Conselho Nacional de
Assistência Social (CNAS), órgão superior de deliberação colegiada,
composto por 18 membros que representam o governo e a sociedade
civil, com mandato de 2 anos. Os representantes da sociedade civil
são escolhidos em foro próprio, sob iscalização do Ministério Público
Federal, dentre representantes dos usuários ou de organizações de
usuários, das entidades e organizações de assistência social e dos
trabalhadores do setor.
O texto constitucional e a legislação infraconstitucional reforçam
o caráter participativo do CNAS na deinição e implementação das
políticas públicas de assistência social.
Contudo, as deliberações das Conferências Nacionais de
Assistência Social indicam que, desde 1995, a necessidade de alteração
do critério para concessão do benefício estava presente, inclusive com
24
25
Ag. Reg. Reclamação 2.303-6/ RS.Relatora Ministra Ellen Gracie, Agravante: Patrícia Costa
Diogo, Agravado: INSS. Voto-vista Ministro Carlos Ayres Britto, p. 117-126. Disponível em: <http://
redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=361858> . Acesso em: 7 jul. 2013.
Lei n. 8.742/93 (LOAS), art. 6o. As ações na área de assistência social são organizadas em
sistema descentralizado e participativo, constituído pelas entidades e organizações de assistência
social abrangidas por esta lei, que articule meios, esforços e recursos, e por um conjunto de
instâncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na área.
614
Pensar, Fortaleza, v. 21, n. 2, p. 600-625, maio./ago. 2016
Judicialização dos benefícios de prestação continuada e impactos simbólicos na cidadania
divergência sobre o novo critério, 1/2 ou o salário mínimo integral,
conforme demonstra a tabela abaixo.
DATA
DELIBERAÇÃO
Ampliar o alcance do BPC pela alteração
limite da renda mensal familiar per
capita, que deve ser limitada a um salário
mínimo e não a 1/4 do salário mínimo.
DELIBERAÇÃO
I CNAS
20-23 nov.
1995
II CNAS
9
dez.
1997
Alterar a renda per capita de 1/4 para 1/2
salário mínimo
Sem deliberação em
Resolução.
III CNAS
04-07 dez.
2001
Elevação da renda familiar para 1 salário
mínimo conforme projeto de lei que
tramita na Comissão de Constituição e
Justiça na Câmara Federal (PL 3055/99)
Sem deliberação em
Resolução.
IV CNAS
7-10 dez.
2003
Alterar os critérios para concessão do
BPC estabelecendo a renda per capta
de 1/2 salário mínimo para o acesso.
Resolução CNAS nº
30, de 1 de março de
2004.
V CNAS
5-8 dez.
2005
Rever as regulamentações do BPC
quanto a alteração do critério de renda
per capita familiar de 1/4 para 1/2 salário
mínimo a curto prazo e de 1 salário
mínimo a longo prazo
Resolução CNAS nº
40, de 16 de fevereiro
de 2006.
VI CNAS
14-17 dez.
2007
Equiparar as regras do BPC para as
pessoas com deiciência com aquelas
aplicadas ao idoso, não computando o
valor do benefício já concedido ao idoso
ou à pessoa com deiciência, no cálculo
da renda per capita familiar para ins de
acesso de outro membro da família
Resolução CNAS nº
42, de 10 de março
de 2008.
VII CNAS
30 nov. /3
dez. 2009
Ampliar o critério de concessão do
benefício quanto a exigência de renda
per capita de 1/4 para 1/2 salário mínimo
Resolução CNAS nº
105 de 3 de dezembro
de 2009.
07-10 dez.
2011
Propor alteração do art. nº 20 da Lei nº
8.742/93 (LOAS) quanto aos critérios
para acesso ao BPC, estabelecendo
valor mínimo da renda per capta para o
acesso em meio salário mínimo.
Resolução CNAS nº
1, de 9 de janeiro de
2012.
VIII CNAS
Fonte: Tabela elaborada pela autora a partir do documento.
br>
Sem deliberação em
Resolução.
Disponível em: <www.mds.gov.
Assim, não apenas a judicialização indicava a necessidade de
alterar o critério de concessão do benefício, mas a própria participação
social nas conferências nacionais. Isto demonstra o distanciamento
Pensar, Fortaleza, v. 21, n. 2, p. 600-625, maio./ago. 2016
615
Julia Maurmann Ximenes
do responsável pela política pública do sujeito de direito, cuja única
alternativa é a judicialização.
Nesse caso especíico, a judicialização parece ser uma forma de
empoderamento do sujeito de direito que durante anos não foi ouvido
pela política pública de assistência social. Em que medida a judicialização
possui justamente o efeito simbólico de perceber o cidadão como titular
de direito e assim demandar prestações e condutas?
A decisão sobre o patamar de renda é uma decisão política, mas
considerando o contexto da desigualdade brasileira e o Estado Social
imposto pela Constituição de 1988, a judicialização parece permitir “voz”
e “visibilidade” aos “invisíveis”.
4 Efeitos simbólicos da judicialização do BPC
A partir da última problematização, utilizando a grade de leitura de
Rodriguez-Garavito (2011), propomos uma relexão sobre os impactos
simbólicos da judicialização do BPC.
Rodriguez-Garavito (2011) desenha referenciais para o que chama
de “ativismo dialógico” através de dois mecanismos institucionais: a) as
decisões dialógicas determinam claros caminhos de implementação
através de metas e apresentação de relatórios, deixando para as
agências governamentais decisões mais substanciais; b) as decisões
dialógicas inluenciam mecanismos participativos após a decisão como
audiências públicas, comissões de monitoramento, envolvimento da
sociedade civil em discussões por parte do governo.26
26
“I argue that impact is likely to be higher when courts engage in ‘dialogic activism’ through two
institutional mechanisms. First, dialogic rulings set broad goals and clear implementation paths
through deadlines and progress reports, while leaving substantive decisions and detailed outcomes
to government agencies. Orders of this nature are not only compatible with the separation of
powers principle but also can bolster the overall eficacy of a given decision. Second, a dialogic
approach to SER cases encourages participatory follow-up mechanisms—public hearings, courtappointed monitoring commissions, and invitations to civil society and government agencies
to submit relevant information and participate in court-sponsored discussions—which both
deepen democratic deliberation and enhance the impact of court interventions.” (RODRIGUEZGARAVITO, 2011, p. 1676).
616
Pensar, Fortaleza, v. 21, n. 2, p. 600-625, maio./ago. 2016
Judicialização dos benefícios de prestação continuada e impactos simbólicos na cidadania
Ao reiteradamente aceitar os recursos das decisões negando o
benefício pelo INSS, a Justiça Federal tem aprovado uma mudança
no rumo da política pública: aparentemente ela foi desenhada para os
extremamente pobres, mas aumentando de ¼ para um salário mínimo
incluiria os pobres.
Uma hipótese levantada por Rodriguez-Garavito (2011) aponta
também no sentido aqui proposto: decisões dialógicas têm um maior
impacto porque afetam dois obstáculos principais na implementação de
uma decisão estrutural: resistência política e capacidade institucional.27
Conforme já apontado no caso do BPC, os poderes políticos não se
manifestaram quanto às reiteradas decisões judiciais, nem mesmo
diante das resoluções da CNAS.
Assim, nesse caso especíico, não há como mensurar efeitos
indiretos de forma dialógica como a proposta pelo autor. Contudo,
sob a perspectiva simbólica da atuação da cidadania, a continuidade
na demanda perante o Poder Judiciário, apesar de decisões que
teoricamente delimitam mais a interpretação do magistrado de primeiro
grau, relete uma alternativa ao mecanismo do voto para o novo desenho
da política pública em questão, atendendo um maior número de pessoas
em situação de vulnerabilidade.
Nesta linha de raciocínio, a judicialização tem sido utilizada por
esta parcela da população como estratégia para reivindicar um benefício
assistencial constitucionalmente previsto para cidadãos altamente
vulneráveis.
Na linha do que Rodriguez-Garavito (2011) desenvolve em seu
trabalho, o impacto simbólico pode ser abordado sob duas perspectivas:
1 - Para o cidadão, titular do direito, diante do distanciamento
do responsável pela política pública de seu direito, a judicialização
27
“I hypthesize that dialogic rulings have greater impact because they address the two key practical
obstacles to the implementation of structural decisions: political resistance and institutional
capacity” (RODRIGUEZ-GARAVITO, 2011, p. 1695).
Pensar, Fortaleza, v. 21, n. 2, p. 600-625, maio./ago. 2016
617
Julia Maurmann Ximenes
acarreta o empoderamento, a busca não pelo reconhecimento, mas
pela efetivação deste direito;
2 - Para o arranjo democrático o impacto simbólico reside
na provocação por intermédio da judicialização deste mesmo
distanciamento. Mesmo com a manifestação da CNAS, a política pública
não foi alterada, o que só ocorrerá agora, com a decisão no STF.
Apesar de não ser função típica do Poder Judiciário deinir políticas
públicas e exercer o papel de “protagonista de transformação social”
(SOUZA NETO, 2012, p. 35), e esta nem é a hipótese aqui levantada, ele
pode inluenciar de outras formas, principalmente procurando preservar
a integridade democrática entre cidadãos a partir do diálogo.28 Gloppen
(2006, p. 38) argumenta:
Social transformation can be deined as the altering of
structured inequalities and power relations in society in ways
that reduce the weight of morally irrelevant circumstances,
such as socio-economic status/class, gender, race, religion
or sexual orientation. Courts’ transformation performance is
their contribution to the altering of such structured inequalities
and power relations, or in other words, whether they serve
as an institutional voice for the poor and contribute to the
social inclusion of disadvantaged and marginalized groups.
Which groups are the most vulnerable and marginalized
varies between societies, depending on the structure and
depth of social inequalities.
Assim, o eventual impacto que o Judiciário pode ter na
transformação social e na inclusão de grupos “marginalizados” - se de
28
Por outro lado, isso não quer dizer que o Judiciário não possua um papel fundamental no regime
democrático. A história está repleta de exemplos que levam à conclusão de que a democracia
não pode ser entendida apenas a partir do princípio majoritário. A democracia implica, além da
decisão majoritária, também a instauração de um contexto de diálogo, de respeito pela posição
do outro e de garantia dos direitos fundamentais das minorias. É justamente na promoção desse
contexto e na garantia desses direitos que o Judiciário pode desempenhar um papel primordial. O
Judiciário pode ser, nessa linha, um guardião da democracia. Por isso, só há sentido em pensar em
uma “judicialização da política” enquanto atuação judicial que preserve a interação democrática
entre os cidadãos, e não como realização pelo Judiciário de tarefas que legitimamente cabem às
maiorias. (SOUZA NETO, 2012, p. 36)
618
Pensar, Fortaleza, v. 21, n. 2, p. 600-625, maio./ago. 2016
Judicialização dos benefícios de prestação continuada e impactos simbólicos na cidadania
alguma forma circunstâncias como classe social, sexo, gênero, religião
e orientação sexual deixam de ter um peso signiicativo na desigualdade
e nas relações de poder, ao conceder voz para os pobres e grupos
marginalizados.
Abramovich (2006) registra que a judicialização não é fruto das
necessidades dos titulares dos direitos, mas de “sujeitos de direitos”
que demandam prestações e condutas. Assim, três objetivos podem ser
alcançados após o reconhecimento dos direitos e eventualmente com
a sua judicialização: inclusão, participação e responsabilidade (aqui no
âmbito das políticas públicas).
Portanto, no contexto de um Estado Social e sua lógica especíica
e da necessidade de efetivação dos direitos sociais em um país com
altos índices de desigualdade socioeconômica, a perspectiva da inclusão
e participação precisa ser abordada pelos diferentes atores do campo
politico, jurídico e social.
O presente trabalho busca abordar a própria judicialização das
políticas públicas por cidadãos que não conseguem “se enxergar” no
arranjo democrático, coniando no Poder Judiciário a alteração de uma
decisão governamental que os afeta profundamente. Em que medida
a prática social de judicializar não permite uma análise positiva sobre
a participação do cidadão na democracia brasileira, ainda que não
utilizando os mecanismos convencionais de participação popular?
A hipótese é a necessidade de compreensão dos direitos a partir
de uma lógica em que prevaleça a cidadania “inclusiva”, atentando
para a internalização de valores (OLIVEIRA, 2011) que viabilizem uma
transformação na orientação das ações ou atitudes dos atores em
suas práticas cotidianas efetivando os direitos sociais. Considerando
esta perspectiva cidadã dos direitos sociais é possível abordar a
judicialização das políticas públicas atrelada à democracia na política
pública de assistência social do BPC.
Considerando ainda a necessária discussão mais ampla sobre
o papel das políticas de solidariedade nacional na garantia de rendas
Pensar, Fortaleza, v. 21, n. 2, p. 600-625, maio./ago. 2016
619
Julia Maurmann Ximenes
mínimas nas diversas situações de vulnerabilidade social e pobreza, a
alteração na política pública perpassa ainda a compreensão de sujeitos
de direitos e não de “necessitados” ou de “caridade”.29
A partir da análise aqui desenvolvida sobre o BPC, é possível
concluir que a litigância fortiica a cidadania inclusiva. E isso é consistente
com o Estado Social estabelecido no texto constitucional, não apenas
pela redistribuição, mas também pelo reconhecimento e inclusão. Os
“beneiciários” precisam se enxergar como sujeitos de direitos, como
cidadãos e assim serem “vistos” pelos atores dos campos político e
social.30
5 Conclusão
O presente trabalho apresentou uma preocupação com a
pesquisa jurídica: esta tem se preocupado predominantemente com
os impactos materiais e diretos da judicialização das políticas públicas,
esquecendo os impactos indiretos e simbólicos. Isto porque nos países
da América Latina a desigualdade é uma premissa e muitas vezes não
há cultura política forte o suiciente para a efetivação de direitos sociais
conquistados apenas no papel.
Apesar das discussões sobre o fenômeno da judicialização das
políticas públicas, especialmente sob a perspectiva da legitimidade
29
30
“A hipótese que sustenta a argumentação é a de que no Brasil, a pobreza de parcelas signiicativas
da população e a extrema desigualdade que vem marcando a sociedade, colocam importantes
diiculdades para a ampliação da coesão social e para a reprodução da estabilidade e legitimidade
do regime democrático” (JACCOUD, 2009, p. 3). A autora destaca ainda que “O cerne desse
debate se refere à questão da integração social nas sociedades modernas, ancoradas de um
lado na centralidade do trabalho e na criação de riquezas, e, de outro, na igualdade política e civil
dos indivíduos” (p. 19-20).
Rego (2008, p.162) explica que: “É bom lembrar que a democratização crescente da cidadania
não signiica apenas uma compreensão normativa do seu forte potencial integrativo e igualitário.
Supõe, de um lado, a consecução de políticas de crescente reconhecimento por parte do Estado
da legitimidade do conlito e das lutas por direitos. E, de outro, que as políticas de renda, ou as
políticas distributivas em sentido geral, tenham seu fundamento fortemente incado no princípio
da cidadania, no cidadão como titular inalienável de direitos. Apenas de não ser sido judicializado,
a proposta de análise sobre o Bolsa Família a partir dos sujeitos de direitos se aproxima a logica
utilizada neste trabalho.
620
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Judicialização dos benefícios de prestação continuada e impactos simbólicos na cidadania
democrática e das diiculdades inanceiras que as decisões acarretam,
pouco se discute a dimensão cidadã da problemática. Em que medida
a judicialização concede “voz” aos “invisíveis”? Este foi o problema
apresentado neste trabalho utilizando como parâmetro a judicialização
do BPC.
É necessário discutir o empoderamento do direito (acesso ao
direito) pela sociedade como via de colaboração à função jurisdicional,
buscando práticas emancipadoras e o exercício da cidadania no
cotidiano, nas práticas sociais. Mais do que acesso à Justiça, a
judicialização das políticas públicas é um desaio para a efetivação da
cidadania “inclusiva”, atentando para a internalização de valores que
viabilizem uma transformação na orientação das ações ou atitudes dos
atores em suas práticas cotidianas efetivando os direitos fundamentais.
A partir da análise do caso BPC, demonstrou-se que a judicialização
está alterando a política pública de forma positiva, considerando que
uma maior parcela da população em situação de vulnerabilidade está
sendo alcançada, ainda que as deliberações do CNAS não tenham tido
este mesmo impacto.
Portanto, no caso aqui analisado, o relevante efeito simbólico
foi o reforço aos sujeitos de direitos no âmbito da atuação institucional
dos outros dois poderes, especialmente o Executivo, responsável pelo
desenho da política pública.31
Obviamente que as conclusões aqui apresentadas não podem ser
generalizadas para outros direitos sociais, pois o risco da “cidadania
clientelista” apontado anteriormente persiste. Contudo, apesar dos
avanços dos últimos anos no tocante a efetivação de direitos sociais
31
Rodriguez-Garavito (2011, p.1676) salienta ainda que a temática passa a ser considerada como
um problema de direitos humanos: “Based on case study evidence, I posit that the potential
range of relevant effects includes—in addition to governmental action speciically mandated by
the court—the reframing of socioeconomic issues as human rights problems, the strengthening
of state institutional capacities to deal with such problems, the forming of advocacy coalitions to
participate in the implementation process, and the promoting of public deliberation and a collective
search for solutions on the complex distributional issues underlying structural cases on SERs.”
Pensar, Fortaleza, v. 21, n. 2, p. 600-625, maio./ago. 2016
621
Julia Maurmann Ximenes
por intermédio de políticas públicas, é preciso reconhecer os sujeitos
de direitos, especialmente nas políticas de assistência social e a sua
movimentação para a efetivação dos seus direitos. Esta foi a perspectiva
do presente trabalho. O efeito simbólico da judicialização do BPC,
como transformação social, é o empoderamento dos “invisíveis”: sob a
perspectiva da cidadania inclusiva, o cidadão está tendo “voz” no Poder
Judiciário.
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