La política social en gobiernos locales y su atinencia: ¿Oportunidad de coordinación con el Gobierno Central? Los casos de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón

Instituto Centroamericano de Administración Pública Maestría en Gerencia de Políticas y Programas Sociales II Promoción 2015-2017 La política social en gobiernos locales y su atinencia: ¿Oportunidad de coordinación con el Gobierno Central? Los casos de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón Tesis sometida a la consideración del tribunal examinador del Programa de Posgrado en Gerencia de Políticas y Programas Sociales para optar por el título de Magister Scientiae en Gerencia de Políticas y Programas Sociales Sustentante Eugenia Carolina Aguirre Raftacco San José, Costa Rica Noviembre, 2018 ii iii Dedicatoria A mi familia nuclear y también a su versión extendida, por su paciencia, amor y apoyo en este proceso. iv Agradecimientos A la profesora Melania Portilla Rodríguez, por la orientación inicial en la definición metodológica de esta tesis. A Carla Morales Rojas, querida colega que asumió la dirección de esta investigación con cariño y convicción. Al personal municipal y autoridades locales de los cantones de Pérez Zeledón, Curridabat y Alajuelita que atendieron los llamados a entrevistas y solicitudes de información. A mis hermanas Malén y Lucia que asumieron la ardua labor de transcripción de entrevistas tanto en esta investigación como en mi tesis de licenciatura. A personal del Área de Fiscalización de Servicios para el Desarrollo Local de la Contraloría General de la República que me brindó información sin dudarlo. A mis compañeros de promoción, que me acompañaron en esta jornada y me impulsaron a ser mejor en cada espacio que compartimos. Al ICAP y a su programa de Gerencia en Políticas y Programas Sociales, dirigido por Ana Isabel García que, con gran dedicación, ha procurado el mejor desarrollo profesional de quienes pasamos por sus aulas. A quienes leyeron, en el proceso, alguna parte del documento o me brindaron algún consejo oportuno. v Tabla de Contenido Dedicatoria .................................................................................................................. iii Agradecimientos.......................................................................................................... iv Índice de Tablas ........................................................................................................ viii Índice de Figuras ......................................................................................................... ix Listado de siglas y acrónimos ...................................................................................... x Resumen Ejecutivo ................................................................................................... xiii Introducción ............................................................................................................... 14 Capítulo 1. Marco de Referencia ............................................................................... 17 Justificación ........................................................................................................... 17 Problema de investigación ..................................................................................... 19 Definición de las unidades de análisis y el periodo de estudio .............................. 23 Objetivos de investigación ..................................................................................... 26 Preguntas de investigación .................................................................................... 27 Estrategia de investigación .................................................................................... 27 Estado de la cuestión ............................................................................................. 31 Perspectivas sobre desarrollo local y descentralización ..................................... 32 Gobiernos locales y política social en Costa Rica .............................................. 35 Política social y coordinación intergubernamental: casos internacionales .......... 45 Capítulo 2. Marco Teórico ......................................................................................... 51 Estado: Gobierno Nacional y Gobierno Local ........................................................ 51 Régimen Municipal: disparidades a lo interno ........................................................ 56 Política social local y factores de consistencia técnica y calidad ........................... 58 Capacidad estatal y política social ......................................................................... 64 Coordinación intergubernamental y articulación entre Gobierno Local y Gobierno Nacional ................................................................................................................. 66 Capítulo 3. El mandato social de los gobiernos locales ............................................ 70 Análisis de competencias ....................................................................................... 70 Competencias según Código Municipal .............................................................. 70 Competencias según descriptores de política social .......................................... 73 Normativa sobre coordinación intergubernamental ................................................ 86 vi Normativa interna de los casos: Curridabat, Alajuelita, Pérez Zeledón.................. 89 Conclusiones del capítulo ...................................................................................... 92 Capítulo 4. Factores de consistencia técnica y calidad de la política social de los gobiernos locales ...................................................................................................... 95 Alajuelita ................................................................................................................ 96 Planificación........................................................................................................ 96 Coordinación..................................................................................................... 103 Arquitectura institucional ................................................................................... 112 Relación entre política social y programas ....................................................... 113 Sistemas de información................................................................................... 114 Seguimiento y evaluación previsibles ............................................................... 114 Pérez Zeledón ...................................................................................................... 115 Planificación...................................................................................................... 115 Coordinación..................................................................................................... 124 Arquitectura institucional ................................................................................... 127 Relación entre política social y programas ....................................................... 129 Sistemas de información................................................................................... 129 Seguimiento y evaluación previsibles ............................................................... 130 Curridabat ............................................................................................................ 130 Planificación...................................................................................................... 130 Coordinación..................................................................................................... 137 Arquitectura institucional ................................................................................... 139 Consistencia técnica interna ............................................................................. 141 Relación entre política social y programas ....................................................... 142 Sistemas de información................................................................................... 142 Seguimiento y evaluación previsibles ............................................................... 143 Conclusiones del capítulo .................................................................................... 144 Capítulo 5. La atinencia de la política social en los gobiernos locales .................... 149 La definición de política social ............................................................................. 150 Municipalidades y política social local .................................................................. 153 La relación con el Gobierno Central para la política social .................................. 158 vii Conclusiones del capítulo .................................................................................... 162 Capítulo 6. Oportunidades de coordinación intergubernamental............................. 164 Alajuelita .............................................................................................................. 165 Pérez Zeledón ...................................................................................................... 168 Curridabat ............................................................................................................ 172 Conclusiones del capítulo .................................................................................... 177 Capítulo 7. Conclusiones y recomendaciones......................................................... 179 Conclusiones ....................................................................................................... 179 Recomendaciones ............................................................................................... 184 Al sector social del Gobierno Central y a su rectoría ........................................ 185 Al sector municipal ............................................................................................ 186 A la Contraloría General de la República.......................................................... 187 A futuros investigadores e investigadoras ........................................................ 188 Bibliografía .............................................................................................................. 190 Anexos .................................................................................................................... 202 Anexo 1 ................................................................................................................ 202 Anexo 2 ................................................................................................................ 202 Anexo 3 ................................................................................................................ 203 Anexo 4 ................................................................................................................ 204 viii Índice de Tablas Tabla 1. Unidades de análisis y filtro de selección .................................................... 24 Tabla 2. Objetivos y pasos metodológicos a seguir .................................................. 29 Tabla 3. Objetivos, técnicas, instrumentos y resultados esperados para el cumplimiento de la estrategia metodológica.................................................................................... 30 Tabla 4. Visiones del desarrollo local ........................................................................ 33 Tabla 5. Autonomía municipal según normativa costarricense.................................. 54 Tabla 6. Insumos de la planificación del desarrollo local ........................................... 60 Tabla 7. Normativa que otorga competencias a las municipalidades en política social, según descriptores .................................................................................................... 74 Tabla 8. Tipos de ayudas incluidas en los reglamentos al artículo 71 del Código Municipal. .................................................................................................................. 90 Tabla 9. Ejes de educación y salud correspondientes al PCDHL 2010-2020 del cantón de Pérez Zeledón ................................................................................................... 116 Tabla 10. Programas formativos del Centro de Desarrollo Humano "La Cometa" .. 134 Tabla 11. Factores de consistencia técnica y calidad de las intervenciones sociales del cantón de Alajuelita ................................................................................................. 146 Tabla 12. Factores de consistencia técnica y calidad de las intervenciones sociales del cantón de Pérez Zeledón ........................................................................................ 147 Tabla 13. Factores de consistencia técnica y calidad de las intervenciones sociales del cantón de Curridabat ............................................................................................... 147 Tabla 14. Poblaciones a las que debe cubrir la política social, según autoridades locales de los cantones en estudio.......................................................................... 153 Tabla 15. Objetivos y acciones estratégicas de la dimensión social del Plan de Desarrollo Rural Territorial de Pérez Zeledón ......................................................... 170 ix Índice de Figuras Figura 1. Tipos de roles del Gobierno Local en el área social. .................................. 41 Figura 2. Pilares del Programa Cantones Amigos de la Infancia. ............................. 45 Figura 3. Intensidad de las relaciones de coordinación intergubernamental. ............ 68 Figura 4. Funciones de los Consejos Cantonales de Coordinación Interinstitucional 88 Figura 5. Propuesta para la coordinación intergubernamental en el caso de la Municipalidad de Pérez Zeledón ............................................................................. 171 x Listado de siglas y acrónimos Nombre completo Sigla Banco Interamericano de Desarrollo BID Cantones Amigos de la Infancia CAI Centro Cívico para la Paz CPC Centros de Cuido y Desarrollo Infantil CECUDI Código Municipal CM Comisión Municipalidad de Accesibilidad COMAD Comisiones Municipales de la Condición de la Mujer CMCM Comité Cantonal de la Persona Joven CCPJ Comité Local de Atención Inmediata y Seguimiento CLAI Concejos Municipales de Distrito CMD Consejo Cantonal de Coordinación Interinstitucional y su plural CCCI/CCCIs Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor CONAPAM Consejo Nacional de Personas con Discapacidad CONAPDIS Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial CNREE Consejo Territorial de Desarrollo Rural CTDR Consejos Regionales de Desarrollo COREDES Contraloría General de la República CGR Cruz Roja Costarricense CRC Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares DESAF Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad DINADECO Equipos Básicos de Atención Integral en Salud EBAIS Ficha de información social FIS Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares FODESAF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia UNICEF Fondo de Población de las Naciones Unidas UNFPA Índice de Desarrollo Humano Cantonal IDHC Índice de Desarrollo Social IDS Índice de Gestión Municipal IGM xi Instituto Centroamericano de Administración Pública ICAP Instituto de Desarrollo Rural INDER Instituto de Fomento y Asesoría Municipal IFAM Instituto Mixto de Ayuda Social IMAS Instituto Nacional de Estadística y Censos INEC Instituto Nacional de las Mujeres INAMU Inversión Social Municipal ISM Inversión Social Pública ISP Junta de Protección Social JPS Ministerio de Educación Pública MEP Ministerio de Justicia y Paz MJP Ministerio de Obras Públicas y Transporte MOPT Ministerio de Planificación y Política Económica MIDEPLAN Ministerio de Salud MS Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos MIVAH Oficinas Municipales de la Mujer o su singular OFIM Organización de las Naciones Unidas ONU Patronato Nacional de la Infancia PANI Plan Anual Operativo / Plan Operativo Anual PAO / POA Plan de Desarrollo Humano Local PDHL Plan de Desarrollo Municipal PDM Plan Estratégico Municipal PEM Plan Nacional de Desarrollo PND Política Nacional para la Atención y la Prevención de la Violencia PLANOVI contra las Mujeres Política Nacional para la Igualdad Efectiva entre Mujeres y PIEG Hombres en Costa Rica Política Nacional para la Igualdad y Equidad de Género PIEG Producto Interno Bruto PIB Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD xii Programa Estado de la Nación PEN Red Cantonal de Actividad Física y Salud RECAFIS Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil REDCUDI Red Vial Cantonal RVC Sistema Costarricense de Información Jurídica SINALEVI Sistema Integrado de Información Municipal SIIM Sistema de Integración Centroamericano SICA Subsistema Local de Protección de la Niñez y Adolescencia SLP Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal UTGVM Unión Nacional de Gobiernos Locales UNGL Violencia Intrafamiliar VIF xiii Resumen Ejecutivo La presente investigación aborda la coordinación intergubernamental para la política social que se realiza en tres cantones del país, a saber: Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón. Ello, a través del análisis detallado del marco jurídico de los gobiernos locales en materia de política social, de la descripción de las intervenciones sociales de cada municipalidad participante y de la valoración sobre su consistencia técnica y calidad. Aunado a una discusión con autoridades locales y funcionarios municipales sobre las atinencias del gobierno local en la consecución de objetivos sociales. La investigación propone tres modelos de coordinación intergubernamental de la política social en el territorio, de acuerdo con las capacidades políticas y administrativas de los gobiernos locales en cuestión, de manera que se potencien las intervenciones sociales que ya realizan las municipalidades en la zona. Asimismo, se recomienda una serie de acciones y estrategias dirigidas al sector social del Gobierno Central, al sector municipal, a la Contraloría General de la República y a futuros investigadores, que permitan replantear y poner en valor el rol de los gobiernos locales en el objetivo ulterior de la política social y movilidad social ascendente. El documento se estructura en siete capítulos, el primero y segundo detallan el marco de referencia de la investigación y el marco teórico respectivamente. En el capítulo tercero se realiza un análisis y un recuento del mandato social de los gobiernos locales a nivel jurídico, seguido del capítulo que describe las intervenciones sociales de los cantones en cuestión. El capítulo quinto discute, a nivel político, la visión de las autoridades locales sobre la atinencia de la política social. El sexto se dedica a proponer oportunidades de coordinación intergubernamental. Para finalizar, el sétimo capítulo detalla las recomendaciones y las conclusiones del estudio. 14 Introducción Costa Rica cuenta con una división político-administrativa de 82 cantones y más de cuatrocientos distritos. Esto genera dos niveles de gobierno: el nacional, conformado por el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial; y el gobierno local, que cuenta con el Concejo Municipal como órgano deliberativo y con la Alcaldía a la cabeza de la administración. Cada gobierno local en el país está dotado de autonomía política, administrativa y territorial, según el artículo 170 de la Constitución Política de Costa Rica. Asimismo, por su naturaleza, se les reconoce ventajas en su desempeño, en tanto se aduce su conocimiento detallado sobre la situación social y económica de su jurisdicción y de que están más cerca de ella, a la vez que tienen un margen de acción más amplio por contar con una estructura administrativa menos compleja que la nacional. Sin embargo, también se cuestiona, a nivel interno del Régimen Municipal y externo, su capacidad política y administrativa para llevar a cabo procesos sostenidos de política pública, con fundamento en los escasos recursos que perciben y la baja legitimidad con la que cuentan los municipios frente a la ciudadanía. Los gobiernos locales en Costa Rica “representan solo cerca del 4% del gasto total general consolidado del gobierno” (OCDE, 2015). Sobre la legitimidad, destaca la baja participación en procesos electorales locales, por ejemplo, se manifestó un abstencionismo de 61,68% en las elecciones municipales de 2016 (TSE, 2016). Paralelamente, pese a sus amplias obligaciones y potestades, los 82 gobiernos locales forman parte de un proceso de involucramiento en política social, a través de iniciativas propias, fundamentadas en la voluntad política o en normativa que ha otorgado funciones de tipo social a las municipalidades de manera indiscriminada. Según el Programa Estado de la Nación, la inversión social municipal1 total representó entre un La inversión social de las municipales es entendida por el Programa Estado de la Nación como: “Todas las acciones que realiza el Estado [en este caso Gobierno Local] para mejorar la calidad de vida de la población, ya sea ofreciendo directamente una serie de servicios como educación y salud; suministrando transferencias monetarias para que las familias puedan satisfacer sus necesidades más elementales o financiando instituciones públicas con el encargo de ofrecer bienes y servicios meritorios, a bajo costo o de manera gratuita” (PEN, 2016, p. 124). El contenido entre paréntesis no corresponde al original. 1 15 0,3% y un 0,4% del PIB para el periodo 2006-2015 y, en promedio, un 20% de los ingresos municipales totales de todos los cantones del país en el mismo periodo (PEN, 2016, p. 124). Sin embargo, dichos esfuerzos locales por involucrarse en materia social se desconocen a nivel nacional, así como su atinencia a este nivel de Gobierno y a las oportunidades de articulación existentes con Gobierno Central. Dicho vacío constituye un problema en tanto se pierden oportunidades de coordinación entre ambos niveles de gobierno que permitan mejorar el impacto de las intervenciones públicas sociales. En atención a esta problemática, se presenta la propuesta de investigación desarrollada para efectos de proyecto final de graduación que, a través de una selección de gobiernos locales bajo criterios de capacidad estatal y prevalencia de la pobreza y pobreza extrema en sus territorios, busca responder a las siguientes interrogantes: ¿Cuáles normas implicaron a los gobiernos locales en política social al ser promulgadas en el periodo entre 1990-2016? La posible respuesta a esta pregunta busca analizar la normativa que respalda el quehacer de los gobiernos locales en política social y que, a su vez, generó atribuciones a dichos entes en esta materia. Posteriormente, se pretende abordar el detalle de los esfuerzos en materia social que realizan estos gobiernos locales, así como el abordaje de la consistencia técnica y calidad de la política social de cada gobierno local a través de una segunda interrogante: ¿Cuál es la política social que desarrollan los gobiernos locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón como ejecutores o prestadores de servicios sociales en el marco de su política social? La tercera pregunta corresponde a: ¿Cómo conciben las autoridades locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón las atinencias del gobierno local en política social? Su objetivo es articular la discusión existente a lo interno de los municipios sobre si es atinente al gobierno local el esfuerzo en materia social. También, se busca responder a la pregunta: ¿Cuáles oportunidades de coordinación intergubernamental se vislumbran a la luz de la identificación de la política social de 16 los Gobiernos Locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón con el Gobierno Nacional? Esto con el fin de establecer posibilidades de articulación de política social local y nacional. La presente investigación se estructura en seis capítulos que abordan cada una de las preguntas citadas, así como un capítulo final que esboza las conclusiones y las recomendaciones para la elaboración de estudios de caso que aborden la coordinación intergubernamental en política social en Costa Rica para responder a la pregunta: ¿Cuáles elementos de análisis deben tomarse en cuenta para efectos de realizar estudios de caso sobre la coordinación intergubernamental en la política social? 17 Capítulo 1. Marco de Referencia El presente capítulo tiene por objetivo encuadrar la investigación en sus aspectos contextuales y metodológicos. Según Rivera-García (1998, p. 234), el marco de referencia constituye la organización del conocimiento previamente construido, el cual aporta estructuras conceptuales y teóricas ya existentes. A continuación, se detallará la justificación y el problema de estudio. Posteriormente, se abordarán los objetivos y sus respectivas preguntas de investigación para concluir en el detalle sobre la estrategia de análisis. Justificación Los gobiernos locales son clave en el desarrollo de las comunidades del país. Así lo indica nuestro ordenamiento jurídico cuando, en el artículo 169 constitucional, les otorga la administración de los servicios e intereses locales de cada cantón. Como gobierno más cercano a la ciudadanía, la percepción sobre la situación social que viven sus habitantes es más conocida y detallada. Asimismo, las demandas de intervención pública se pueden recibir de manera directa a través de los distintos espacios –formales e informales– de participación ciudadana y de organización comunal que son parte del espacio local; por ende, rodean a este nivel de gobierno. Lo anterior, supone una exigencia de respuesta a las demandas, más inmediata y sostenida, siempre que se perciba que el Gobierno Nacional no suple las necesidades de los habitantes de las zonas más vulnerables del país. Frente a las acciones realizadas desde lo local, los entes nacionales a cargo de ejecutar la política social no cuentan con un instrumento base que establezca cómo se define lo social. Por esto, se debe buscar que en la resolución de la pobreza y la 18 exclusión en las comunidades, el gobierno local sea considerado como ente articulador en el territorio con organizaciones de sociedad civil y de otro tipo. Gomáriz hace un llamado a la armonización de las estrategias de desarrollo, cuando indica que: “La cuestión de cómo articular la estrategia de desarrollo local y las estrategias nacionales de desarrollo tiene una importancia decisiva, pero no parece que ello pueda lograrse sustituyendo la primera por las segundas” (2005, p. 47). Sin embargo, dicha articulación tampoco se puede lograr cuando no existen mecanismos o espacios formales de coordinación de estas estrategias, que aspiren al establecimiento de consensos que permitan la ejecución integral de la política social en el territorio entre ambos niveles de gobierno. A esto se suma lo descrito por García cuando indica que: El marco competencial municipal no ha sido contrastado con las competencias de las instituciones sectoriales del gobierno central e, incluso, perviven instituciones centrales que chocan con el funcionamiento de los gobiernos municipales en el marco democrático y dentro de los amparos que establece la autonomía y su ejercicio. (2006, p. 6) Lo anterior se refleja en la política social de ambos niveles de gobierno al existir rectorías de lucha contra la pobreza que se resisten a involucrar a los gobiernos locales en la materia. Esto, cuando se conoce la existencia de iniciativas locales sociales y competencias normativas en áreas como educación, género, niñez y adolescencia, discapacidad y otras que suponen una base de trabajo en el territorio que puede sumar a las iniciativas gubernamentales. Con este trasfondo, la presente investigación pretende hacer un aporte en cuatro sentidos. El primero consiste en el detalle de un marco normativo que respalda el quehacer municipal en política social y que, a la vez, genera obligaciones en dicha 19 materia a los gobiernos locales. El segundo, corresponde a la descripción y al análisis de lo que, en tres gobiernos locales, se realiza en el marco de su política social al nivel de ejecución, de prestación de servicios, del análisis de su consistencia técnica y de calidad. Por último, el tercer aporte se realiza a través del establecimiento de la autopercepción con que cuentan las autoridades locales de estas municipalidades sobre cuál debe ser su rol en el marco de la política social. Asimismo, se esbozará una serie de oportunidades de articulación que se perciban desde el gobierno local para efectos de coordinación con la política social nacional. Finalmente, se busca aportar elementos de análisis para la realización de estudios de caso sobre coordinación intergubernamental de política social en Costa Rica. La presente investigación busca poner en valor la necesidad de que la formación profesional en gerencia en políticas y programas sociales considere el abordaje de la coordinación intergubernamental para generar impacto en el diseño de intervenciones sociales más integrales y capaces de mejorar la calidad de vida de las personas en condición de vulnerabilidad y riesgo social. Problema de investigación Los gobiernos locales del país han asumido, en el marco de su autonomía establecida en el artículo 170 constitucional, funciones atinentes a política social por diversas circunstancias. Según Kung (2015), las razones que justifican dicho involucramiento, son la iniciativa local o la delegación directa de responsabilidades. La primera de ellas refiere a lo contenido en el artículo 3 del Código Municipal (1998) y sus reformas, en la cual se indica que: “La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal. El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal”. 20 Este artículo, al no detallar las funciones, intereses o servicios cantonales, ha permitido ampliar el rango de acción de los gobiernos locales, según la voluntad e iniciativa de la zona. La segunda razón refiere a la normativa y a las políticas nacionales que otorgan responsabilidades o que involucran, en cierta medida, a los gobiernos locales en política social; por ejemplo, la creación de las Oficinas de la Mujer en cada municipalidad a través de la Ley No. 7801, la Política Nacional para la Atención y la Prevención de la Violencia contra las Mujeres (PLANOVI)2 y la Política Nacional para la Igualdad Efectiva entre Mujeres y Hombres en Costa Rica (PIEG) 2018-2030, así como la posterior transversalización de la equidad de género en el Código Municipal y la sensibilización de esta última ley en materia de discapacidad. Más recientemente, destaca la Ley No. 9220 que crea la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, la cual involucra a los gobiernos locales en la Red, por medio de los centros de cuido y desarrollo infantil administrados por estos, con el fin de atender el desarrollo de la primera infancia. Dicho programa destaca, en el Estado de la Nación (2016), como una primera experiencia de coordinación interinstitucional para el Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares (FODESAF). Asimismo, Kung (2015) detalla que los temas de la agenda pública, que en materia social han podido colocarse en los municipios, son: infraestructura comunal, género, participación ciudadana, niñez y adolescencia y, en menor medida, los relacionados con pobreza extrema, asistencia, educación y salud (p. 25). Por medio de estas dos vías, se genera una presunta política social local que se refleja en estructuras organizacionales y presupuestos en los gobiernos locales, así como en otros requerimientos de capacidad estatal de estos entes. En la versión más reciente del PLANOVI 2017-2032, se integra el trabajo más cercano a las comunidades en sus estrategias. 2 21 Estas acciones puntuales, proyectos, programas o planes, no necesariamente explícitos en una política social local, se encuentran determinadas, en principio, por la heterogeneidad territorial reflejada en los ingresos propios de las municipalidades, así como en la disparidad de transferencias realizadas a su presupuesto por parte del Gobierno Central. Lo anterior da pie a 81 esfuerzos institucionales y políticos a nivel local, próximamente 823, determinados por la capacidad de cada municipalidad para ejecutar política social y la voluntad de las autoridades locales cuyas oportunidades de coordinación y articulación con Gobierno Central u otros actores no se conocen con certeza. Sobre la normativa que ha involucrado a los gobiernos locales en materia social, cabe agregar que no se ha generado una discusión sobre la pertinencia o importancia que, desde el Gobierno Municipal, se otorga al involucramiento del municipio en política social de manera integral, articulada y explícita, a través de políticas sociales locales. El vacío de conocimiento se fundamenta en que no existe información sistematizada a nivel nacional sobre la Política Pública Social ejecutada por cada Municipalidad en su territorio. Esto conlleva a la imposibilidad de articular y definir coordinaciones intergubernamentales con planes, programas, proyectos o políticas sociales nacionales, así como entender el alcance de dichas iniciativas, su consistencia técnica y su calidad. Tampoco existe información sobre cómo se entiende a nivel del gobierno local la política social, ni si las funciones y acciones realizadas se consideran atinentes a la gestión municipal por parte de las autoridades locales. Desde el punto de vista conceptual, esto tiene un corolario relacionado con las posibilidades de definir qué es política social en el nivel local y, a la vez, con diferenciarla de acciones puntuales relativamente aisladas que, en muchas ocasiones, El 20 de abril de 2018 en el Alcance No. 69 se publicó la Ley No. 9440 “Creación del Cantón XVI Río Cuarto, de la Provincia de Alajuela”, a pesar de creado el cantón, será posterior al año 2020 cuando la Municipalidad cuente con sus respectivas autoridades locales que le permitirán desarrollar su estructura administrativa. 3 22 son incluidas como parte de una agenda social municipal. Tal es el caso de una gran cantidad de actividades de corte artístico y cultural desarrolladas en los territorios. Lo anterior es problemático en el sentido de que no se conoce si el Estado y sus niveles tienen oportunidad de articular de manera intergubernamental para intervenir a través de políticas sociales integrales y explícitas en cantones y distritos prioritarios por las condiciones de pobreza y pobreza extrema. Además, no se conoce si se duplican esfuerzos o si se pierden oportunidades de potenciar intervenciones con el empeño de ambos niveles. Tampoco se conoce si el nivel local considera atinente a su gestión la elaboración de políticas sociales en conjunto. En el entendido de que las políticas sociales deben atender problemas sociales más complejos y multidimensionales cada día es que, a través del presente anteproyecto, se busca investigar sobre este problema de manera exploratoria, con el fin de caracterizar las iniciativas sociales de tres gobiernos locales con distintas capacidades. Esto, a su vez, con urgentes necesidades de intervención social por las condiciones de pobreza y pobreza extrema que enfrentan en sus respectivos territorios. Ello, con el fin de identificar oportunidades de articulación que generen políticas sociales integrales y articuladas a nivel local y nacional. Si bien los resultados de esta investigación no pretenden ser generalizables, cabe señalar que sí se busca que funcionen como base. De esta manera, instituciones interesadas en este tema, ya sean del Régimen Municipal o del Gobierno Central, puedan llevar a cabo diagnósticos nacionales sobre políticas sociales de carácter local, con el fin de crear un catálogo exhaustivo de posibles formas de intervenir y evaluar oportunidades de coordinación intergubernamental. Por ello, el último objetivo de la investigación y el aporte concreto que espera brindar a distintos tomadores de decisión, gerentes sociales y público en general, es brindar una serie de elementos de análisis para el abordaje de estudios de caso que tengan como eje central la coordinación intergubernamental de la política social, con el fin de 23 recapitular lecciones aprendidas de la presente investigación y presentar recomendaciones. Definición de las unidades de análisis y el periodo de estudio Para la definición de las unidades de análisis, en primera instancia, se hizo una revisión de los distritos prioritarios4 para el periodo 2014-2016, que suponen una mayor concentración de las iniciativas del Poder Ejecutivo en el territorio. Posteriormente, se clasificaron dichos distritos por cantones y se determinó el porcentaje de distritos prioritarios en el marco de la jurisdicción cantonal, discriminando los casos en los que el porcentaje era menor al 20% del total territorial. Adicionalmente, se calculó la densidad poblacional promedio de los distritos priorizados en el cantón y se discriminaron los casos donde la densidad promedio de la población priorizada era menor al promedio nacional (84,18 hab/km 2). Estos dos criterios se seleccionaron con el propósito de comprender el volumen y la incidencia de la pobreza en los cantones que inclinaran al gobierno local a atender la pobreza y la exclusión, de acuerdo con su sentido de urgencia para un porcentaje importante de su territorio y de la población. Después de los tres procesos de filtración, se les asignó a los cantones el clasificador de grupos5 del Índice de Gestión Municipal 2015 que elabora la CGR. Asimismo, se seleccionaron los cantones que, dentro de los grupo A y D, suponen los extremos de capacidad municipal que tuvieran la mayor densidad poblacional promedio de distritos priorizados. “Los 75 distritos prioritarios fueron ordenados bajo una metodología de ‘suma de posiciones’, para lo que se ordenaron los distritos del país respecto a su distribución de pobres por línea de pobreza, línea de pobreza extrema y necesidades básicas insatisfechas; posteriormente, se sumaron las tres posiciones para obtener un dato que sirviera para ordenar los distritos en un tipo de ‘ranking’” (MIDEPLAN, 2014, p. 137). 5 “Se ordenaron conforme con características similares en variables relativas al presupuesto definitivo, el Índice de Desarrollo Humano Cantonal IDHc-, la cantidad de kilómetros cuadrados de territorio y la cantidad de unidades habitacionales combinadas con el IDHc. Esta clasificación procura favorecer la comparabilidad de los gobiernos locales bajo condiciones similares y promover en cada grupo una mejora continua de la gestión municipal” (CGR, 2016, p. 23). 4 24 Dicha operación permitió la selección de los cantones de Curridabat y Alajuelita. El primero, como parte del Grupo A de la CGR y cuya densidad promedio de distritos priorizados es de 8596,3 hab/km2. Asimismo, este cantón es parte del quintil de municipalidades con mayor inversión social municipal per cápita, según el Programa Estado de la Nación. Alajuelita es parte del Grupo D, según el clasificador de la CGR y la densidad poblacional promedio de sus distritos priorizados es de 6133,5 hab/km2; además se encuentra como parte del quintil de municipalidades con menor inversión social municipal per cápita del Estado de la Nación. La proporcionalidad de distritos priorizados en Curridabat y Alajuelita corresponde a un 20% y un 25%, respectivamente, del total de la jurisdicción. Además, es importante acotar que los cantones no han cambiado de grupo en la clasificación realizada por la CGR, a través del Índice de Gestión Municipal durante el periodo de estudio. En la Tabla 1, se puede apreciar detalladamente el resultado de la selección. Tabla 1 Unidades de análisis y filtro de selección Densidad Promedio de poblacional inversión social Cantón promedio de per cápita real distritos municipal, según priorizados quintil (PEN) 2 Curridabat Grupo A 20% (Tirrases) 8596,3 hab/km ₡47155 Alajuelita Grupo D 25% (San Felipe) 6133,5 hab/km2 ₡9 543 Fuente: elaboración propia con base en CGR (2016), PEN (2016) e INEC (2011) Grupo según IGM (CGR) Proporcionalidad de distritos prioritarios En atención a los resultados de la aplicación de los filtros de selección descritos, se consideró necesario incluir un cantón con características rurales que funcione como caso intermedio en la clasificación de grupos de la CGR y en la densidad poblacional promedio de los distritos priorizados. 25 Por tanto, el caso de Pérez Zeledón se sumó a esta selección, puesto que, dentro de los cantones con distritos priorizados de los grupos B y C, tiene una densidad superior al resto de cantones (185 hab/km2) con un porcentaje de población rural del 51,5% de su población. Además, los distritos priorizados: San Isidro de El General, Daniel Flores, San Pedro, Pejibaye y Cajón abarcan el 45,5% de su territorio. Pérez Zeledón pertenece al grupo B del IGM de la CGR y tiene una inversión social per cápita real municipal promedio, según su quintil de ₡26.804. Para efectos de comprender la unidad de análisis, es importante acotar el hecho de que se abordarán como cantón y no por los distritos señalados como prioritarios, ya que centrarse en los estos últimos nubla las posibles acciones de la política local social en zonas no priorizadas por su situación de pobreza y pobreza extrema. Además, corresponde respetar la definición de que el gobierno local opera según su jurisdicción cantonal que agrupa a los diversos distritos que estos contienen. El periodo de análisis, será entre 2014 y 2016 por diversas razones, entre ellas que: 1. Los distritos prioritarios anunciados por la Administración Solís Rivera y documentados en el Plan Nacional de Desarrollo tienen una vigencia de cuatro años entre 2014-2018. 2. La división de cantones realizada por la CGR, en el Índice de Gestión Municipal (IGM), se hace anualmente y con un año de retraso. Es decir, en septiembre de 2016 se publicaron los cantones, según las características de 2015. Por tanto, en el periodo de elaboración del presente anteproyecto, únicamente se cuenta con la clasificación de 2014 y 2015. Además, los cantones seleccionados no cambiaron de grupo entre estos dos años. 3. Asimismo, es importante recalcar que, en mayo de 2016, al existir un cambio de autoridades locales, se realizaron ajustes de gestión propios de lo que define cada Alcaldía. 26 Objetivos de investigación General: Elaborar un estudio a profundidad sobre la consistencia técnica y calidad de la política social de los gobiernos locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón; así como establecer su atinencia a este nivel de gobierno, de acuerdo con sus atribuciones normativas para identificar oportunidades de coordinación intergubernamental y aportar elementos de análisis para el abordaje de estudios de caso sobre coordinación intergubernamental de la política social. Específicos: 1. Determinar el mandato social de los gobiernos locales de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente. 2. Caracterizar los factores de consistencia técnica y calidad de la política social de los gobiernos locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón para el periodo 2014-2016. 3. Determinar los principales argumentos de las autoridades locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón sobre las atinencias en materia social del gobierno local. 4. Identificar oportunidades de coordinación intergubernamental entre la política social de los gobiernos locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón y la política social del Gobierno Central. 5. Aportar elementos de análisis para la realización de estudios de caso que aborden la coordinación intergubernamental de la política social. 27 Preguntas de investigación El presente anteproyecto está orientado a través de las siguientes preguntas de investigación: 1. ¿Cuáles normas implicaron a los gobiernos locales en política social al ser promulgadas en el periodo 1990-2016? ¿Cómo involucraron a los gobiernos locales en política social? 2. ¿Cómo es la política social que desarrollan los gobiernos locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón en los roles de ejecutores o prestadores de servicios sociales? ¿Cómo se abordan los factores de consistencia técnica y calidad de la política social de cada gobierno local? 3. ¿Cómo conciben las autoridades locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón las atinencias del gobierno local en política social? 4. ¿Cuáles oportunidades de coordinación intergubernamental se vislumbran a la luz de la identificación de la política social de los gobiernos locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón con el Gobierno Nacional? 5. ¿Cuáles elementos de análisis deben tomarse en cuenta para efectos de realizar estudios de caso sobre la coordinación intergubernamental en la política social? Estrategia de investigación La estrategia metodológica utilizada para alcanzar los objetivos de la presente investigación se relaciona, en primera instancia, con el enfoque metodológico escogido. En este caso, la propuesta se conceptualiza como cualitativa y con alcance exploratorio. 28 Corresponde a una investigación cualitativa por la inexistencia de antecedentes sobre aproximaciones objetivos similares a los propuestos en este trabajo y dentro del área de políticas sociales, dado que el énfasis ha sido, principalmente, en coordinación intersectorial del Gobierno Central. Asimismo, el esquema de análisis busca comprender y profundizar sobre el fenómeno descrito como problema de investigación. A la vez, pretende comprender la perspectiva de autoridades y funcionarios locales sobre la política social que se despliegan a nivel de sus gobiernos locales. En caso de que el fenómeno del desarrollo de políticas sociales a nivel local quisiera ser abordado a nivel nacional, algunos elementos del enfoque cuantitativo serían vitales para poderlo llevar adelante. Sin embargo, la selección de casos de estudio que sean representativos de municipalidades con características diversas nos obliga a profundizar y a buscar comprender más dimensiones del problema por medio del enfoque cualitativo. Por tanto, corresponde innovar sobre cómo acercarse al objeto de estudio y se propone una estrategia metodológica acorde con los objetivos planteados cuyo método predominante será el caso de estudio. Según Arzaluz (2005), el estudio de caso es el método más utilizado por analistas y especialistas en los estudios urbanos y municipales. Su auge corresponde a la Escuela de Chicago, que lo utilizó ampliamente para el análisis de fenómenos sociales. Asimismo, la autora señala la unidad de análisis como el eje central de la investigación; por tanto, no permite hacer generalizaciones estadísticas como método, si no generar ideas y opciones para diferentes escenarios. No es posible generalizar, dado que la selección de casos carece de criterios de representatividad del fenómeno en su base. 29 Castro (2010) señala que el estudio de caso no es un método únicamente cualitativo, pues dependiendo de los objetivos de investigación, se pueden utilizar distintas combinaciones de evidencias cualitativas y cuantitativas. También, agrega que este método lo define su orientación teórica y el énfasis en la comprensión de procesos dentro de su contexto y no en orientaciones técnicas. Según la propuesta de Yin, citada por Castro (2010), la presente investigación constituye un estudio de caso de tipo descriptivo y exploratorio con cuatro unidades de análisis, lo que, según el autor, supone hacer las mismas preguntas en los diferentes casos y comparar las respuestas para llegar a conclusiones importantes. Los pasos metodológicos a seguir en el presente trabajo se proponen según objetivos de investigación. En la tabla 2 a continuación se detallan: Tabla 2 Objetivos y pasos metodológicos a seguir Objetivos específicos Pasos metodológicos 1. Determinar el mandato social de los gobiernos locales de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente. Para el cumplimiento del objetivo, se plantea la revisión de normativa vigente que genere obligaciones a las municipalidades de intervenir en los temas sociales. Posteriormente, se realizará un análisis de la documentación recabada que permita llegar a conclusiones preliminares sobre el marco normativo municipal y su relación con la política social local. En esta fase, se busca hacer un diagnóstico de la política social de los gobiernos locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón ejecutada durante el periodo 2014-2016, con el fin de caracterizarla según factores de consistencia técnica y de calidad, así como oportunidades de articulación con el Gobierno Central y resistencias institucionales a la coordinación intergubernamental. Para tales efectos, primero se realizará una revisión documental de información secundaria, ya sistematizada, sobre la política social de esas cuatro municipalidades. Posteriormente, se aplicarán cuestionarios a encargados de oficinas de desarrollo social de las cuatro municipalidades seleccionadas para la caracterización de las iniciativas. Para finalizar, se hará una sistematización y análisis de la información obtenida. En esta fase, se pretende estudiar a profundidad cada gobierno local en lo que corresponde a las percepciones de sus autoridades locales sobre la atinencia de su gestión en política social y discutir oportunidades de coordinación intergubernamental con el Gobierno Central. 2. Caracterizar los factores de consistencia técnica y calidad de la política social de los gobiernos locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón para el periodo 20142016. 3. Determinar los principales argumentos de las autoridades locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón, sobre las atinencias en materia social del gobierno local. 30 4. Identificar oportunidades de coordinación intergubernamental entre la política social de los gobiernos locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón y la política social del Gobierno Central. 5. Aportar elementos de análisis para la realización de estudios de caso que aborden la coordinación intergubernamental de la política social. Se aplicará entrevistas semiestructuradas a los Alcaldes de cada una de las cuatro municipalidades para discutir atinencias en materia social para una posterior sistematización y análisis de la información obtenida. Se propone un análisis posterior al trabajo de campo, a través de técnicas de análisis de la información cualitativa para efectos de definir oportunidades de articulación entre la política social de los gobiernos locales en estudio y la del Gobierno Central. Se pretender usar el conocimiento recogido en la investigación y la propia experiencia profesional en términos de la dinámica de los gobiernos locales, para proponer elementos de análisis para la realización de estudios de caso que aborden la coordinación intergubernamental de la política social. Las técnicas correspondientes a este acápite son el análisis de información cualitativa recopilada a través de técnicas anteriores y revisión documental de fuentes secundarias relativas a los hallazgos realizados. Fuente: elaboración propia. Para sistematizar la información, se considera la elaboración de guías investigativas y fichas de lectura para los procesos de compendio de la información secundaria; asimismo, las herramientas propias de la técnica de investigación documental como la transcripción y la generación de categorías de análisis. Para el análisis e interpretación de la información recopilada, se utilizarán métodos propios del enfoque cualitativo, como la lectura, el análisis documental y el análisis de contenido. A continuación, se detallan, según objetivos, las técnicas e instrumentos a utilizar, así como los resultados que se esperan: Tabla 3 Objetivos, técnicas, instrumentos y resultados esperados para el cumplimiento de la estrategia metodológica Objetivos específicos Objetivo específico 1 Técnicas a utilizar Instrumentos Revisión documental Fichas de lectura Resultados esperados Normativa que ha involucrado a los gobiernos locales en política social mediante atribuciones, obligaciones o funciones debidamente seleccionadas en su gestión. 31 Revisión documental Fichas de lectura Cuestionario Cuestionario Entrevista semiestructurada Guía de entrevista Entrevista semiestructurada dirigida a autoridades locales de cada municipalidad Guía de entrevista Objetivo específico 2 Objetivo específico 3 Objetivo específico 4 Objetivo específico 5 Análisis cualitativo de información recopilada en etapas anteriores Análisis de la información recopilada en etapas anteriores Fichas de lectura Ninguno Material escrito donde conste la política social de la municipalidad y la información complementaria facilitada por las partes. Estudios previos realizados a solicitud de la municipalidad sobre su gestión social, informes de labores, presupuestos e informes de ejecución. Características de la política social de la municipalidad que complete los factores de consistencia técnica y calidad de la política social. Así como la percepción sobre oportunidades de articulación con políticas sociales del Gobierno Central. Percepción de las alcaldías de cada gobierno local sobre si este tiene que ser parte y jugar un rol como articulador de políticas sociales locales que se coordinen con las nacionales. Percepción sobre oportunidades de articulación con políticas sociales del Gobierno Central Para cada gobierno local, encontrar oportunidades de articulación con políticas o programas sociales del Gobierno Nacional con la política social local. Construir elementos clave mínimos que deberían incluirse para efectos de hacer estudios de caso que aborden la coordinación intergubernamental de la política social. Fuente: elaboración propia. Estado de la cuestión El estado de la cuestión de la presente investigación, está compuesto por tres grandes ejes del conocimiento. El primero corresponde a las perspectivas sobre desarrollo local y descentralización; el segundo, aborda el vínculo entre gobierno local y política social en nuestro país; finalmente, se esbozan algunas experiencias latinoamericanas en torno a la política social y coordinación intergubernamental. A continuación, se detallan los contenidos de cada eje temático. 32 Perspectivas sobre desarrollo local y descentralización Resulta fundamental para la presente investigación, desarrollar aspectos clave del estado del conocimiento sobre desarrollo local y descentralización que sustenten posteriormente los conceptos que sean necesarios incluir en el marco teóricoconceptual. Para efectos de lo anterior, se obtendrán los insumos principales de: Camejo y Gallicchio (2005), Gomáriz (2005) y García (2006). De manera secundaria, se recurrirá al Programa Estado de la Región (2008), al Programa Estado de la Nación (2016), Rosales (2011), Cetrángolo (2007), Rodríguez (2016) y otros que sean considerados pertinentes. Uno de los primeros argumentos esbozados por Gomáriz, Camejo y Gallicchio, sobre los conceptos de desarrollo local, es que coinciden en que este es un factor del desarrollo nacional. No constituye una panacea, una moda o un paradigma que puede venir a sustituir el desarrollo humano nacional, sino que es parte de este. García, en esta misma línea, acota que la descentralización es un concepto sinuoso que comprende varios significados y que, en su vinculación con el gobierno local, normalmente refiere a “la situación o transferencia de poderes o competencias públicas desde un nivel más o menos centralizado de poder (de gobierno y administración) hacia otras esferas periféricas de gobierno y administración del Estado” (2006, p. 2). Además, detalla que en el estado de la descentralización se encuentran dos tendencias, la primera corresponde a que esta se ha convertido en una retórica discursiva con mensajes ambivalentes entre la privatización de sectores de servicios públicos o áreas de intervención económica. Segundo, que el Gobierno Local ha ganado protagonismo territorial a través de tendencias inhibitorias o de reducción de la gestión pública (García, 2006, p. 3). 33 Lo anterior está relacionado con lo planteado por Camejo y Gallichio al exponer que el desarrollo local, como factor de la democracia, surge como resultado de los efectos de la globalización y de las reformas estructurales propuestas en el marco del Consenso de Washington e implementadas en América Latina en la década de los ochentas, como una ruta diferente y alternativa de desarrollo donde reside su potencial. Por ello, Cabrera y Zabaleta (2009) indican que: La descentralización ha respondido a las ideas de la Nueva Gestión Pública (NGP) en lo que se refiere a que los niveles locales y de cercanía con los usuarios de la administración pública pueden ofrecer soluciones más eficaces por su contacto directo con los problemas. (p.2) A partir de estas primeras aclaraciones conceptuales, Gomáriz (2015, p. 48) resume la propuesta de Camejo y Gallichio sobre lo que estos últimos llaman visiones del desarrollo local: Tabla 4 Visiones del desarrollo local Dimensión/factor El desarrollo local como participación/participación multiactoral. La visión neoliberal del desarrollo local/compensatorio, Desarrollo local como municipalismo/fortalecimiento de la gobernanza local. Desarrollo local como desarrollo económico local/económico. Desarrollo local como ordenamiento territorial/conducción de estrategias. Detalle Se trata de la visión desde una perspectiva participacionista, que fue una de las motivaciones frecuentes para el desarrollo del enfoque en América Latina. El desarrollo local visto como estrategia compensatoria del ajuste estructural. Fortalecimiento del desarrollo municipal en dos vertientes. Una la que se ocupa de fortalecer el gobierno municipal como alternativa al fortalecimiento de los actores locales; y otra, en la que el fortalecimiento de las autoridades locales se logra articulando procesos de participación social. Se trata de una visión referida a los problemas socioeconómicos de amplios sectores sociales de las sociedades centroamericanas. Esta visión puede tener un fuerte impulso en la perspectiva de la díada dinámica global – dinámica local. Responde a la necesidad de resolver el grave problema de la ausencia de ordenamiento territorial en la región. 34 Desarrollo local como forma de Los autores se refieren principalmente a toda la reflexión análisis social/ herramienta de analítica y metodológica existente sobre DL, desde una análisis perspectiva amplia y tendencialmente cognitiva. Fuente: Camejo y Gallichio (2005) y Gomáriz (2005). Además, para los autores, existen tres elementos claves para pensar y actuar en clave de desarrollo local: 1) la gobernanza local, regional y nacional, 2) el desarrollo económico local y el empleo, y 3) la construcción de capital social y la generación de políticas nacionales de desarrollo local. Estos factores determinan el desarrollo local como un proceso sociopolítico, en tanto tiende a la concertación de estrategias sociopolíticas de cambio de la situación actual. Asimismo, es un proceso en el que los gobiernos subnacionales proponen un nuevo tratamiento de lo público necesario de llevar al ámbito nacional. Finalmente, Camejo y Gallichio elaboran cuatro descripciones sobre el estado actual de los procesos de descentralización que se consideran importantes para efectos de la presente investigación: - Se detecta una ausencia de un enfoque estratégico claro y existe una evidente tensión entre quienes la entienden sólo como un mecanismo para hacer más eficiente el gasto público y quienes la asumen como un proceso de cambios que abarca las distintas dimensiones del desarrollo; (…) -Imprecisión en la distribución de las competencias e indefiniciones en las formas de relación entre los distintos niveles de gobierno; -Hay limitaciones muy marcadas en lo que se refiere a la capacidad de gestión de los gobiernos regionales y locales, lo que genera un problema de conducción en los niveles regionales y locales; 35 -Si bien estamos ante procesos graduales, es necesario avanzar más rápidamente en la transferencia de competencias y recursos. (2005, pp.99-100) Finalmente, García acota que, para que la situación de la descentralización en Centroamérica cambie, se requiere que el sistema político y administrativo del Estado en su conjunto se adecue “notable y significativamente al nuevo y más decidido papel protagónico de los municipios, de su rol de poder democrático territorial y de un ejercicio efectivo del mismo, dentro de la autonomía municipal” (2006, p. 7). Según el autor, este cambio debería manifestarse en las formas y contenidos de las relaciones intergubernamentales y las relaciones de la sociedad en los espacios en que se concreta la participación ciudadana y social. Gobiernos locales y política social en Costa Rica En el marco de la literatura referente a la política social en Costa Rica, ejecutada a través de Gobiernos Locales, destacan los trabajos académicos desarrollados por Kung (2015), Largaespada (2014) y González (2015), desde diversos enfoques, así como los aportes de Galilea, S., Letelier, L., Ross, K (2008). Más recientemente, también destaca el aporte realizado por el Programa Estado de la Nación en su XXII Informe (2016). El primero de ellos (Kung, 2015) corresponde a un acercamiento a la relación política social-municipios desde la disciplina de trabajo social, a través de un estudio de caso sobre la situación del cantón central de San José. Entre las conclusiones, la autora aporta que “el estudio, investigación y profundización analítica de la relación existente entre descentralización territorial y política social municipal ha sido poco abordado” (p. 309). Esto, a pesar de que en la actualidad los municipios se han revalorizado como agentes del desarrollo local. En el caso del cantón central de San José, destacan conclusiones relevantes para la presente investigación. La primera corresponde a que la desigualdad interterritorial, 36 reflejada en las limitaciones económicas de los gobiernos locales, no han sido adecuadamente atendidas por el Estado, a pesar de la existencia de propuestas de subvenciones intergubernamentales o transferencias compensatorias (Kung, 2015, p. 314). Segundo, Kung establece una relación causal entre la falta de competencias y recursos de las municipalidades a nivel social y las características de dichas intervenciones, que describe como: 1) complementarias a los servicios sociales que se otorgan desde el aparato centralizado del Estado, y 2) que la política social municipal es focalizada y subsidiaria (2015, p.315). Estas características produjeron que las intervenciones de la Municipalidad de San José, en materia social, fueran, en un inicio, “intervenciones refractarias, tímidas e intermitentes” (Kung, 2015, p. 316) cuyo enfoque fue preventivo y manifestó al Gobierno Central la disposición de la Municipalidad por colaborar con los esfuerzos institucionales centrales. Finalmente, es destacar la conclusión a la que llega Kung en la cual la coordinación interinstitucional e intergubernamental juega un rol vital, donde indica que: La gestión articulada ha sido el elemento sustantivo de los procesos de trabajo, el Consejo Social, la Red Local de Protección a la Niñez y la Comisión Mixta de Atención a la Indigencia, son un claro ejemplo de ello. Así, la política social en el cantón fue definida a través de las labores intersectoriales que se llevaron a cabo entre ONGs, instituciones del Estado, empresa privada, iglesias, sectores de la sociedad civil y municipalidad. (Kung, 2015, p. 318) Largaespada (2014) aporta un caso de estudio más puntual desde la visión de la gerencia de proyectos de desarrollo del Instituto Centroamericano de Administración Pública que buscó aportar mejoras gerenciales en el programa de becas estudiantiles 37 de la Municipalidad de Mora, a través del diseño de una estrategia de gestión acorde con las características institucionales. Cobra relevancia la aclaración hecha por la autora sobre que el programa no está definido explícitamente dentro de una política social del gobierno local, por lo que no tiene una orientación hacia resultados de eficiencia e impacto. Asimismo, destacó como un problema el hecho de que “las competencias se encuentran fragmentadas entre diversos organismos relacionados con la institucionalidad municipal, carentes de técnicas de gestión y formas de organización del trabajo, lo cual produce serias deficiencias en la operación de los procesos que conlleva este programa” (Largaespada, 2014, p. v). Las recomendaciones realizadas se hicieron en las siguientes categorías: 1) la población susceptible a ser beneficiada por una beca municipal, 2) los procesos actuales de gestión establecidos en el programa de becas, 3) los factores que han limitado la gestión del programa de becas, 4) las condiciones y mecanismos necesarios para garantizar una adecuada implementación del programa. Estas dimensiones aportan para la construcción de ejes de evaluación y diseño de planes de mejora. Finalmente, desde el marco conceptual, Largaespada (2014) coincide con el planteamiento de esta investigación en que: En la actualidad, las municipalidades cumplen un papel fundamental en la ejecución de las políticas sociales, al ser las organizaciones más cercanas a las comunidades y quienes podrían conocer con mayor certeza las necesidades de sus habitantes. Debido a esto es que la ejecución de propuestas generadas desde las municipalidades para mejorar la calidad de vida de la población, es considerada como pertinente y fundamental, además de que se encuentra definida desde el Código Municipal. (Largaespada, 2014, pp. 37-38) 38 González (2015) hace un aporte sobre la evolución de la oficina municipal de la mujer (OFIM) de Heredia hacia un departamento que trabaja otros temas sociales, además de género, con iniciativas y proyectos sociales particulares. Lo anterior en la línea de lo planteado por Kung (2015, p. 318): “Cuando se emitió el decreto que produjo el surgimiento de las OFIM, muchos municipios recargaron en estas instancias no sólo lo concerniente al tema de género sino también lo relacionado con pobreza, desempleo, violencia intrafamiliar, encomendándoles también acciones asistencialistas”. En el caso que plantea González (2015), la alcaldía del periodo 2003-2007 presentó propuestas para que esta oficina se convirtiera en el departamento encargado de atender proyectos sociales, lo que, según la autora, fue asumido y adaptado a los recursos, conocimientos y objetivos de dicha oficina. Para esta investigación es de relevancia la conclusión a la que llega González cuando se refiere al trabajo de la OFIM en relación con la política nacional sobre género donde indica que: La OFIM del Cantón Central de Heredia desde su gestión estratégica ha realizado aportes y contribuciones hacia la concreción de metas nacionales en materia de género enmarcadas en la estrategia superior (la Política Nacional para la Igualdad y Equidad de Género-PIEG) elaborada desde el Estado. (González, 2015, p. 84) Mediante esta conclusión, indica la posibilidad de que municipios del país aporten al cumplimiento de metas nacionales de política sectorial. Asimismo, aporta una serie de variables generales que sirven para efectos de definir cómo se puede fortalecer una OFIM hacia una dependencia administrativa más 39 integral en la atención de las problemáticas sociales del cantón, a saber: 1) recursos propios, 2) personal operativo de la OFIM, 3) proyectos, 4) contratación externa y voluntarios para le ejecución de proyectos, 5) aliados internos y externos, 6) opositores neutralizados/ apoyos pasivos y activos. En particular, sobre este tema, es importante aclarar que el caso de la OFIM de Heredia que plantea González (2015) no es aislado respecto a la tendencia generalizada de convertir a OFIM en oficinas en pro de la igualdad y equidad de género o en oficinas encargadas de abordar un espectro amplio de intervenciones sociales de variada naturaleza como detalló Kung (2015). Ello se pone en evidencia a través de los casos en estudio de esta investigación. Galilea, S., Letelier, L., Ross, K (2008) realizaron un mapeo sobre la descentralización de servicios esenciales en Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México. En el caso costarricense, hicieron un repaso del proceso de descentralización del Estado desde la perspectiva normativa, donde acotaron que las Municipalidades en el país …operan en un marco normativo muy amplio que data de 1998, el cual solo define competencias generales (Letelier, 2008). Si bien por una parte ello limita la apropiación, por parte del municipio, de ciertas funciones, permite también que este pueda intervenir en todo aquello que estime razonable. (p. 182) Posteriormente, hicieron una revisión sobre el rol de los municipios en los servicios de salud, educación, seguridad, residuos sólidos y fomento productivo. Para efectos de la presente investigación, los resultados sobre los dos primeros son más significativos. Sobre salud, los autores concluyen que, en dichas funciones, el municipio no tiene injerencia en tanto existen numerosas organizaciones de representación regional de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS). Mientras que en materia educativa, se destaca el debilitamiento del rol del municipio a partir del siglo XIX cuando se les otorgó la función de “inspección inmediata” de las 40 escuelas a través de la Junta Municipal de Educación. Actualmente, esta figura se mantiene como parte de los órganos con los que la Municipalidad tiene que colaborar, a través de la selección y el nombramiento de los miembros de las juntas administrativas y las juntas de educación de los centros de enseñanza. Además, contribuye en materia de educación con base en lo estipulado vía artículo 71 del Código Municipal, según cada municipio: “Podrán subvencionar centros de educación pública, beneficencia o servicio social que presten servicios al cantón respectivo; además, las municipalidades podrán otorgar becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar” (p. 84). Sin embargo, este artículo no estipula relación alguna con el Ministerio de Educación Pública para definir los mecanismos de otorgamiento de becas. Para finalizar, cabe agregar a este breve repaso del marco jurídico que la Ley No. 8801, que establece el proceso mediante el cual se desarrollará la descentralización en Costa Rica, aprobada posterior a la reforma del artículo 170 constitucional en 2001, prohibió al Gobierno Central delegar potestades a las municipalidades en materia de educación y salud. El XXII Informe del Estado de la Nación (2016) aportó el primer estudio realizado por esta entidad sobre el aporte municipal en la política social costarricense, que lo incluyó en su capítulo de equidad e integración social. El hallazgo más relevante, según el PEN, consiste en el potencial que existe en los municipios de ser “bisagra” de la política social nacional para lograr la articulación territorial de la oferta y, a la vez, superar el enfoque tradicional-centralista de política social, que solo se concentra en el beneficiario y no presta atención al entorno en el que se desenvuelve. 41 Corresponde, sin embargo, poner en discusión si la capacidad de funcionar como “bisagra” es posible únicamente si el cantón o distrito es considerado prioritario por parte del Poder Ejecutivo o si se puede concretar a nivel nacional. Según el PEN (2016), el gobierno local tiene tres posibles caminos jurídicos para participar en política social: 1) iniciativas resultado de acuerdos tomados por el Concejo Municipal, 2) proyectos que se derivan de leyes especiales que involucran a las municipalidades en ciertos servicios, 3) directrices emitidas por Gobierno Central en las que se solicita la participación de los gobiernos locales. En este agrupamiento, se encuentran los dos factores señalados por Kung (2015), que implican a los gobiernos locales en la materia, además se encuentra también el artículo 71 del Código Municipal supra citado. Un aporte muy significativo, para efectos de la presente investigación, consiste en el reconocimiento de que las municipalidades, ya sea con recursos propios o del Gobierno Central, financian y ejecutan obras para la prestación de servicios sociales. A continuación, se detalla una figura con los roles de los gobiernos locales en el tema propuestos por el PEN (2016): Figura 1. Tipos de roles del Gobierno Local en el área social. Fuente: PEN, 2016, p. 122 Sobre estos roles, el informe agrega que son poco reconocidos porque 1) no se informa sobre el gasto municipal desagregado por funciones, 2) hay poca divulgación por parte de las municipalidades sobre los programas y actividades sociales llevadas a cabo, 3) carecen de indicadores para medir el impacto de sus inversiones en este campo, 4) 42 estas iniciativas no son valoradas a cabalidad en el Índice de Gestión Municipal de la CGR (2016, p. 124). Además, el informe destaca el caso de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil como una política social que generó un avance en las estrategias de coordinación interinstitucional de las políticas sociales, porque puso al FODESAF a trabajar con 81 entidades y el IMAS dentro del mismo proceso. Adicionalmente, indicó que: La experiencia ha mostrado enormes diferencias en las capacidades técnicas de los municipios, pues se registra desde un caso exitoso como el de Cartago, que construyó cinco Cecudi, uno por distrito, hasta el extremo de un cantón que debió reembolsar los fondos luego de dos años de tenerlos depositados, porque no logró desarrollar el proyecto. (PEN, 2016, p. 123) Cuando los proyectos se ejecutan con fondos propios, el informe afirma que los recursos se concentran principalmente en actividades deportivas y culturales, además existen casos donde se desarrolla infraestructura para grupos especiales de población. En lo que respecta a infraestructura, corresponde cuestionar si el trabajo que realizan las municipalidades, en torno a la gestión de la red vial cantonal a través de las UTGVM cabe dentro de la definición de política social, pues dicha inversión inflaría significativamente el aporte realizado por el gobierno local para inversión social municipal.6 En ese sentido, se debe desagregar lo que el PEN define como “obras específicas” financiadas por el Gobierno Central. Según el informe, un último rol corresponde al de donación de terrenos de 139 leyes aprobadas para la donación de terrenos entre 1990-2015 de las municipalidades hacia otros entes y órganos, las principales beneficiarias fueron: la CCSS, asociaciones comunitarias, de vecinos o de desarrollo integral, juntas de educación o A partir de la aprobación de la Ley No. 9329, la inversión municipal en materia de caminos y vías públicas representa el 22,25% de la recaudación nacional anual del impuesto a los combustibles. 6 43 administradoras de colegios, la Iglesia Católica, asociaciones de personas con discapacidad, asociaciones pro cuidados paliativos, adultos mayores, Cruz Roja y el Ministerio de Salud y Asadas (PEN, 2016, p. 123). Un primer acercamiento al cálculo de las estimaciones de inversión social municipal al hacer el Informe es relevante para enfatizar los siguientes puntos para la presente investigación (PEN, 2016, p. 124-125): - Durante el período 2006-2015, la inversión social municipal (ISM) total representó entre un 0,3% y un 0,4% del PIB. Si se calcula con respecto a la inversión social pública (ISP) total del país, ha fluctuado entre un 1,6% y 1,7%. - La ISM representó, en promedio, un 20% de los ingresos municipales totales de los 81 cantones. - La ISM acumulada en esos diez años fue cercana a 939.200 millones colones constantes (del 2015). - la ISM está atomizada en una gran variedad de programas y actividades. Vista por función está concentrada en deporte (52%), educación (36%), salud (10%), cultura, infancia y desarrollo (aproximadamente 1% cada uno). - En términos per cápita la ISM asciende en promedio a poco más de 20.000 colones al año, pero varía entre apenas 2.000 colones en Guatuso, Los Chiles, Alajuelita, y más de 90.000 en Belén y Escazú. A nivel de conclusiones sobre el primer cálculo del ISM en el país, son de gran relevancia los siguientes hallazgos (PEN, 2016, p. 125-126): - La capacidad de gasto de cada ayuntamiento está directamente asociada al tamaño de su presupuesto. Sin embargo, son las políticas municipales las que tienen mayor incidencia en el esfuerzo por invertir en programas sociales. - No existe un vínculo entre el desarrollo relativo del cantón y la importancia de la inversión social en el presupuesto del gobierno local. 44 - La exploración revela que los recursos propios de los gobiernos locales se utilizan para inversiones directas, pero también como aporte complementario para potenciar otras fuentes, tanto del Gobierno Central como de organizaciones privadas. - Un mejor aprovechamiento de la ISM requiere el diseño de una estrategia que priorice las áreas de intervención. En la actualidad, las inversiones están atomizadas en una gran cantidad de actividades, lo que disminuye su capacidad de generar impactos. Dichas conclusiones parecen indicar que hay un margen de decisiones significativo para efectos de ISM que depende directamente del estilo gerencial de la autoridad local competente, en este caso la Alcaldía. Adicionalmente a este repaso realizado, y con el afán de retomar una experiencia práctica reciente que coincide con los planteamientos realizados por los autores antes mencionados, se detalla, a continuación, el proceso liderado por el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) a través de la iniciativa “Cantones Amigos de la Infancia” promovida por UNICEF. El objetivo central del Programa es impulsar y promover una estrategia, desde lo local, para la adopción de acciones políticas, técnicas, financieras y administrativas que garanticen el pleno ejercicio de los derechos de la niñez y la adolescencia (IFAM-PANI, sf, p. 2) Los pilares de dicha intervención se detallan en la siguiente figura: 45 Participación de la niñez y la adolescencia Impulso a un marco normativo y político en los Gobiernos Locales Informe periódico del Estado de la Infancia Desarrollo de una instancia municipal de derechos de la niñez Procesos de articulación y coordinación intersectorial Figura 2. Pilares del Programa Cantones Amigos de la Infancia. Fuente: elaboración propia. Dicho programa, auspiciado por UNICEF, ha promovido el acercamiento de los gobiernos locales a la sistematización y organización de sus intervenciones dirigidas a la protección y promoción de los derechos de la niñez, en búsqueda del reconocimiento otorgado por las instituciones involucradas a quienes cumplan los parámetros de cumplimiento establecidos en cada pilar. En atención a lo anterior, gobiernos locales como Talamanca, Coto Brus, Turrialba, Corredores, Los Chiles, Limón, Puntarenas y Quepos7 han obtenido el reconocimiento tripartito del PANI, IFAM y UNICEF como cantones amigos de la infancia, por construir los recursos requeridos por el certamen. Política social y coordinación intergubernamental: casos internacionales Al no existir literatura referente a la coordinación intergubernamental en el caso costarricense, se acude al contexto latinoamericano para extraer algunas experiencias propias del ejercicio de dicha coordinación en política social, a través de los autores 7 Recuperado en: https://www.unicef.org/costarica/activities_12336.html 46 Cabrero y Zabaleta (2009) para el caso chileno, y Navarro (2013) para el abordaje de México. Cabrero y Zabaleta hacen un análisis de las experiencias de descentralización de políticas sociales (salud, educación y asistencia social) de Argentina, Brasil, Chile y México, de los cuales sólo Chile constituye una forma unitaria de gobierno, por lo que nos concentraremos en los aportes de los autores realizados sobre este país. Sobre el caso chileno, Cabrero y Zabaleta realizan, en primer lugar, apuntes de tipo fiscal, en los cuales dimensionan la cantidad de recursos invertidos a nivel local, en materia social, en relación con el del Gobierno Central. Para las mediciones de 1991 y 2000, ese porcentaje estuvo en un 6,5% y un 7,5% respectivamente. En la descentralización de los servicios de salud, los casos estudiados destacan que dicho proceso inició en los setentas y ochentas, a excepción de Argentina. En Chile, la descentralización tuvo como destinataria a los municipios, proceso en el cual “el nivel nacional retuvo las principales facultades decisorias de la política, en detrimento de la autonomía de aquéllos” (2009, p. 8). Dichas facultades son: 1) la formulación de las políticas del sector, 2) la supervisión del cumplimiento y del acoplamiento de estas en las regiones, y 3) la prestación de los servicios de segundo y tercer nivel. Los municipios, únicamente tienen por competencia la prestación de servicios de atención primaria, donde solo cuentan con autonomía sobre la contratación de personal. Según los autores, la peculiaridad del caso consiste en que el financiamiento de estos servicios en el municipio cuenta con una subvención del Gobierno Nacional per cápita, según las prestaciones otorgadas. Sobre los procesos de descentralización en el sector educativo, estos inician a partir de los años ochenta y noventa. Chile redistribuyó las competencias en el sector educativo muy similar al caso de salud: 47 El gobierno central retuvo las funciones de proposición y evaluación de la política pública, la asignación de recursos, y la facultad de otorgar el reconocimiento oficial a los establecimientos educativos privados. Asimismo, este nivel de gobierno asumió funciones de control, inspección y supervisión de diversos aspectos administrativos que son gestionados por las oficinas regionales del ramo. Por su parte, la prestación directa de los servicios de educación básica y media quedó a cargo de las municipalidades y las entidades privadas que operan bajo la lógica de la educación particular subvencionada por el Estado. (Cabrero y Zabaleta, 2009, p. 9) El financiamiento depende de la matrícula y de la asistencia de los alumnos; además, según situaciones especiales en zonas alejadas la municipalidad, también aporta recursos propios. De acuerdo con los autores, el problema sobre este proceso radica en que se consideró que, al redistribuirse las funciones, automáticamente se resolvía el trabajo de coordinación. En el capítulo de protección social y combate a la pobreza, los autores destacan sobre Chile el funcionamiento del Sistema de Protección Social Chile Solidario, en el cual el nivel central …es el responsable general de todo el proceso: diseña, planifica, financia y evalúa los resultados del programa. Los municipios, en cambio, se encargan de identificar a las familias susceptibles de apoyo, las vincula con las líneas de acción que componen el sistema, y administra su ejecución, pero sin tener ninguna injerencia en la forma en que se gestiona la estrategia. (p. 11) Para concluir, los autores aportan que, en Chile, en términos de coordinación intergubernamental, los municipios siguen dependiendo de los recursos y de las decisiones tomadas en el Gobierno Nacional. 48 Sobre el caso mexicano, al ser un país con una forma de gobierno federal y por la concentración del poder del Partido Revolucionario Institucional (PRI) por varias décadas, los estudios sobre coordinación intergubernamental son recientes y responden a los nuevos requerimientos de coordinación exigidos por la complejidad de los problemas públicos que subsisten en los estados y municipios, niveles de gobierno. Según Navarro (2015), insisten en tener una mayor participación en la toma de decisiones de cara a las demandas de la ciudadanía. Según el marco normativo mexicano, se reconoce la existencia de tres mecanismos de coordinación intergubernamental8: 1) el sistema de facultades concurrentes, donde cada nivel tiene responsabilidades según una ley marco generada por el Congreso de la Unión, 2) el convenio entre distintos niveles de gobierno, ya sea la federación, los estados y los municipios, y 3) la conformación de comités o comisiones para actividades sectoriales (2015, pp. 92-93). Sobre esta última, el autor detalla los comités y las comisiones para los ámbitos de salud y desarrollo social. En salud, Navarro describe que el Sistema Nacional de Salud del Gobierno Federal coordina a través de la Secretaría de Salud, y que los gobiernos locales y entidades federativas coadyuvan en lo correspondiente a sus competencias y según los acuerdos de coordinación alcanzados. En el marco del desarrollo social, prevalece que el Sistema Nacional de Desarrollo Social es el mecanismo “de concurrencia, colaboración, coordinación y concertación de los gobiernos federal, estatales y municipales, junto con los sectores social y privado” (2015, p. 93). Por tanto, en materia de superación de la pobreza y bienestar social, todos los actores son coordinados por la Secretaría de Desarrollo Social, para efectos de una guía uniforme que lleve al orden en las acciones y a evitar duplicidades. Otra conclusión a la que llega el autor, es que: “derivado de la rigidez normativa del Programa Hábitat se ha hecho más frecuente el uso de mecanismos informales para el establecimiento de acuerdos entre ámbitos de gobierno” (2015, p. 225). 8 49 Navarro aborda el estudio sobre coordinación intergubernamental para el caso específico del Programa Hábitat que tiene un componente de desarrollo social. El autor concluye que las estrategias de coordinación intergubernamental, en el marco del programa, han sido prioritarias, sin embargo, …evidencian graves problemas de coordinación entre unidades administrativas de diferentes ámbitos de gobierno que se manifiestan fundamentalmente con: ineficiencia en la gestión de recursos (duplicación de funciones, transferencia inapropiada de facultades), pérdida de continuidad en los procesos cooperativos (falta de seguimiento a acuerdos de coordinación) y disminución de la calidad de los servicios prestados, ya que en el momento en que se va a implementar un programa intergubernamental, cada agencia –con un profundo sentido de identidad– se considera independiente de cualquier otra dentro del aparato público. (Navarro, 2015, p. 222) Además, detalla que los gobiernos locales: Tienen un papel limitado en la ejecución y control del diseño e implementación de políticas de superación de la pobreza urbana... ya que las reglas de operación promueven mecanismos de coordinación jerárquicos para condicionar que las acciones de los gobiernos locales se ajusten a los objetivos del gobierno federal9. (Navarro, 2015, p. 223) Finalmente, la coordinación intergubernamental señala el autor que es parte del discurso políticamente correcto pero que, en la práctica, se percibe como fuente de grandes esfuerzos y trabajo añadido, no como un proceso normalizado del funcionamiento de las políticas de superación de la pobreza. A pesar de los mecanismos de condicionamiento (incentivos y definición de zonas prioritarias) el autor hace la salvedad de que: “las unidades administrativas de los gobiernos locales “preservan” el privilegio de ejecutar los proyectos y tener el contacto directo con los beneficiarios del programa”. p. 225 9 50 Para efectos de la investigación planteada, los casos de Chile y México aportan en el sentido de que demuestran la predominancia del enfoque centralista de gestión estatal; al menos, en lo que refiere a las políticas de corte universal, salud y educación específicamente. Esto se vincula al caso de Costa Rica con lo establecido en el artículo 9 de la Ley No. 8801 que excluye de las posibles transferencias del Gobierno Central al local, así como lo concerniente en materias de salud y educación. Sin embargo, recientemente desde órganos asociativos del Régimen Municipal, el Ministerio de Planificación y Política Económica, así como del Despacho de la Primera Dama de la administración Solís Rivera 2014-2018, han incursionado en la posibilidad de trabajar en una segunda ley de transferencia de competencias atinente a descentralizar los recursos de infraestructura educativa nacional, tesis respaldada por el Programa Estado de la Nación en sus conclusiones sobre la opción de potenciar el rol de las municipalidades en el mejoramiento de la educación pública (2016, p. 127). 51 Capítulo 2. Marco Teórico El marco teórico-conceptual de la presente investigación responde a la realidad de la literatura recopilada descrita por Hernández, R., Fernández, C., y Baptista, M.P. (2010, p. 59) de que, únicamente, existen “piezas y trozos” de teoría con cierto respaldo empírico, las cuales sugieren variables importantes y aplicables al problema de investigación. Por tanto, el presente apartado busca construir la perspectiva teórica, a partir de siete constructos claves dentro del diseño de investigación: el Gobierno de la República, el detalle sobre el Gobierno Local, las características del Régimen Municipal y sus implicaciones, la construcción conceptual en torno a la política social local y los factores de su consistencia técnica y calidad para finalizar con las concepciones de capacidad estatal y coordinación intergubernamental. Los primeros tres abordajes corresponden a la realidad costarricense que rodea a los gobiernos locales; los últimos responden a elaboraciones conceptuales propias de la gerencia pública y la gerencia social. A continuación, se presenta el desarrollo de cada sección, según los constructos supra citados. Estado: Gobierno Nacional y Gobierno Local El Estado costarricense está estructurado en dos niveles de gobierno. Se identificará como Gobierno Central, Nacional o de República, a la forma de organización política definida en el artículo 9 constitucional que detalla: “El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial” (Constitución Política, 1949, art. 9). Sin embargo, por la materia de la presente investigación el énfasis del concepto se hará en el Poder Ejecutivo. 52 El segundo nivel de gobierno corresponde al que se conocerá como el gobierno local o gobierno municipal que se establece por vía constitucional en el Título XII, posterior al detalle sobre la división política-administrativa de Costa Rica, según la cual, el territorio nacional se divide en provincias, cantones y distritos, se indica en el artículo 169 que: “La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley” (Constitución Política, 1949, art. 169). Los gobiernos locales constituyen la única forma de descentralización administrativa territorial en Costa Rica (UNGL, 2014, p. 10). Soto agrega que son los únicos entes territoriales distintos del Estado, pues en Costa Rica no existe el ente-provincia o enteregión (2009, p. 334). El esquema contenido en el título supra citado cubre la esencia del Régimen Municipal a un nivel muy básico; por tanto, se requiere profundizar en la ley ordinaria que regula a los gobiernos locales, denominada Código Municipal, respaldada en la Ley No. 7794 de 1998 y sus reformas posteriores. En dicho cuerpo normativo se engloba el detalle sobre: disposiciones generales, relaciones intermunicipales, organización municipal, hacienda municipal, personal municipal, recursos contra los actos municipales, comités cantonales de deportes y, finalmente, abarca un título relativo a los Concejos Municipales de Distrito (CMD). Es importante destacar la diferenciación entre municipio y municipalidad, refiriéndose a la primera como “conjunto de personas vecinas residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses, por medio del gobierno municipal” (Ley No. 7794, 1998, art. 1). Según Soto, dicho concepto proviene del latín y “definió etimológicamente a las ciudades en las que los ciudadanos tomaban para sí las cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo y a los asuntos y servicios locales de esas comunidades” (2009, p. 335). 53 La municipalidad refiere a la persona jurídica-estatal con derechos y obligaciones para efectos de cumplir con su fin. Por tanto, la expresión municipalidad refiere más al ente que administra dichos intereses. Soto agrega que “tiene su propio régimen jurídico por Constitución Política, y son parte del Estado al integrar la Administración Pública fiscalizadas por la Contraloría General de la República” (2009, p. 334). El artículo 3 del Código Municipal reitera el fin constitucional en el que se fundamenta el gobierno local o municipal; además, agrega la potestad de cumplir los fines locales, regionales o nacionales en conjunto con otras municipalidades o instituciones de la administración pública. Dicha posibilidad tiene su corolario en el artículo 6 que indica: “La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar” (Constitución Política, 1949, art. 6). Es importante aclarar que el término “gobierno local” engloba al concepto de municipalidad o municipio cuando, a través de la organización y toma de decisiones que se realiza en el seno del Gobierno Local, se administra la municipalidad y se logran los fines del municipio. Según el artículo 170 constitucional, la municipalidad es autónoma como corporación municipal, pues “se entiende como la potestad que tiene una municipalidad de autogobernarse y de auto determinarse dentro de los límites y parámetros que señala la Constitución Política” (UNGL, 2014, p. 9). Dicha capacidad permite la libre decisión sobre la organización de la comunidad, definida mediante la jurisdicción cantonal y la población que regula sus intereses por medio del gobierno local. En el caso costarricense, existen cuatro tipos de autonomía que se describen en la tabla a continuación. 54 Tabla 5 Autonomía municipal según normativa costarricense Tipo de autonomía Implicaciones Es la capacidad de fijar, de forma independiente, políticas de acción y de Política inversión, planes, programas y su propio presupuesto. Implica un autogobierno y conlleva la elección de sus autoridades. Se manifiesta en el hecho de que las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en materias de su competencia, que refiere a la potestad reglamentaria para la creación y difusión de Normativa reglamentos de organización y de servicios, así como la promulgación de los planes reguladores de zonificación que establecen el desarrollo urbano dentro de cada cantón. Conocida como potestad impositiva, refiere a la iniciativa de la creación, modificación, extinción o exención de tributos locales. La potestad impositiva local solo está sujeta a la aprobación de la Asamblea Legislativa, la cual no puede disponer unilateralmente exenciones de tributo locales, según el artículo 121 inciso 13 Constitución Política. Las municipalidades no presentan a la Asamblea simples proposiciones, sino Tributaria que le someten proyectos creadores de impuestos definitivos. Cada gobierno local puede regular la administración de los impuestos locales y es libre para definir los límites de su propio poder impositivo. La Asamblea Legislativa solo aprueba los impuestos, sin embargo, nada impide que haya impuestos creados por la ella sin iniciativa municipal con destino municipal. Implica la auto normación y la auto administración; por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del Administrativa ente. Los municipios pueden ejercer esta autonomía, con la regulación propia de los servicios públicos que prestan y con la administración de establecimientos públicos, por ejemplo, los mercados municipales. Fuente: elaboración propia con base en Soto, 2009, p. 94 y UNGL, 2014, p. 10. A pesar de las amplias facultades contenidas en la definición de autonomía municipal, Soto Zúñiga detalla que las competencias y el funcionamiento municipal, en la mayoría de los casos, choca con las demás instituciones públicas, por lo que hace un llamado a delimitar claramente el accionar y la gestión administrativa y local de los municipios, dado que “la violación a la autonomía municipal consagrada en la Constitución Política es constante” (2009, p. 95). Es en el marco de la autonomía municipal y el amplio mandato que constituye la administración de los intereses y servicios locales donde se ubica la posibilidad de invertir en política social por parte del gobierno local. Asimismo, se respalda en la función explícita de la municipalidad detallada en el artículo 4, inciso h) del Código 55 Municipal, que indica la responsabilidad de “promover un desarrollo local participativo e inclusivo, que contemple la diversidad de las necesidades y los intereses de la población” (Ley No. 7794, 1998, art. 4). Dicha autonomía municipal espera ser potenciada a través del proceso de descentralización del Estado detallado en la reforma al artículo 170 constitucional de 2001 y la Ley No. 8801 de 2010 denominada “Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades” que compromete el 10% de los ingresos ordinarios del Gobierno Central para efectos de ser trasladados a los gobiernos locales con competencias específicas. La primera de ellas, aprobada en 2015, trasladó funciones de atención plena y exclusiva de la Red Vial Cantonal que antes eran compartidas con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y marca un hito como primera ley especial para la transferencia de competencias. A pesar de que únicamente ha sido aprobada una primera ley especial de transferencia de competencias, diversa normativa ha asignado competencias específicas a las municipalidades sin contar, necesariamente, con los fondos presupuestarios para cubrir dicha competencia. Un ejemplo muy esclarecedor lo constituye la Ley No. 8839, Ley para la Gestión Integral de Residuos Sólidos, en materia de gestión ambiental. El gobierno local está compuesto por dos figuras de elección popular con rango constitucional: los regidores y la alcaldía municipal. Los primeros constituyen el órgano deliberativo conocido como Concejo Municipal, integrado también por síndicos y concejales de distrito. Sin embargo, solo los regidores tienen voto y hacen quórum en el órgano; además, tienen una presidencia y funciones específicas para fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio y otras contenidas en el Código Municipal y en leyes específicas (Ley No. 7794, 1998, art. 17). 56 El Concejo Municipal tiene la característica de ser autónomo, superior, deliberante y de decisión. El número de regidores de cada gobierno local se define según el porcentaje de población del cantón respecto a la población nacional previo a cada elección, según los parámetros establecidos en el artículo 21 del Código Municipal. Por otro lado, dicho código nombra al funcionario ejecutivo designado por artículo 169 constitucional como alcalde municipal, que es una figura de elección popular por votación directa y mayoritaria con suplencias en dos vice alcaldías. Asimismo: Es el principal funcionario ejecutivo de la municipalidad, institución a la cual constitucionalmente se le otorga autonomía para atender sus asuntos y cumplir con sus funciones. Al ser un servidor público y el más relevante en materia administrativa dentro de la municipalidad. Debe llevar a cabo su trabajo teniendo en cuenta el bien común y la solución de los problemas de su cantón. (UNGL, 2014, p. 27) Régimen Municipal: disparidades a lo interno El Régimen Municipal Costarricense es una modalidad de la descentralización territorial; por tanto, también el sistema que aborda a nivel jurídico y político a las autoridades locales y que rige a los municipios conformados por cantones, según el título XII de la Constitución Política. Sin embargo, Soto hace la aclaración de que El “régimen” no es propiamente un “ente”, ni dentro del “régimen local” se dan sólo las municipalidades. De hecho hoy en día el régimen local supone municipalidades y otros entes (de las municipalidades, o asociativos entre éstas o al servicio de las mismas). (2009, p. 420) 57 Ejemplo de ello lo constituyen las federaciones municipales de carácter regional o nacional. Dicho Régimen, si consideramos solo a los gobiernos locales, cuenta a lo interno con disparidades significativas, ya que cada uno de ellos responde a la realidad de su territorio cuyas características determinan, por ejemplo, transferencias de recursos del gobierno central a las municipalidades, el número de autoridades que conforman el Concejo Municipal, las prioridades de política públicas de las autoridades locales y otros factores significativos para el ejercicio de la administración de los intereses locales. Por ejemplo, al depender del desarrollo de la municipalidad, en materia financiera de los impuestos que se recaudan por patentes comerciales, de licores, impuesto a bienes inmuebles, tasas por servicios y permisos, el desarrollo económico local impacta directamente en los recursos financieros del municipio. Estas disparidades se encuentran en ejemplos muy sencillos: municipios en el país cuyo 100% del territorio es considerado como priorizado por sus condiciones de pobreza y pobreza extrema como Parrita y Matina; y cantones que no figuran en la lista. Otro ejemplo muy básico se encuentra en que convive, dentro del mismo régimen, un cantón con una extensión territorial de 7km2 (Flores), que es el más pequeño del país con otro de 3348km2 de extensión, correspondiente a San Carlos. En un número importante de variables de distintos tipos se pueden evidenciar dichas disparidades. La diversidad de realidades de los municipios en Costa Rica es reflejada también en instrumentos que dan cuenta de las disparidades territoriales y municipales; entre ellos: el Índice de Gestión Municipal de la Contraloría General de la República, el Índice de Desarrollo Social del Ministerio de Planificación y Política Económica, el Índice de Desarrollo Humano Cantonal, generado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, entre otros. 58 Política social local y factores de consistencia técnica y calidad Para efectos de la presente investigación, la política social se define según propone García como: Una política pública que se especializa en generar mejoras en la distribución del ingreso nacional entre los distintos grupos sociales, a través de la prestación de servicios dirigidos a la satisfacción de las necesidades esenciales de las personas, como son la vida misma, la adecuada nutrición y alimentación, la salud, la educación, el albergue o vivienda, las capacidades para tener un trabajo digno y la seguridad humana. (2012, p. 52-53) Sobre la concepción de política social, es importante aclarar que esta ha evolucionado conforme se ha comprendido el problema de la distribución del ingreso en la región latinoamericana. Asimismo, su evolución ha ido de la mano con el perfeccionamiento de los modelos, instrumentos y herramientas para cumplir efectiva y eficientemente el objetivo de la movilidad social ascendente. El objetivo de la movilidad social ascendente refiere a que “existen condiciones en una determinada sociedad para que los sectores que sufren de pobreza o exclusión, puedan irse reduciendo porque ascienden a niveles superiores de vida” (García, 2012, p. 62). Las políticas sociales, según García, se pueden clasificar por: 1) el tipo de servicio que se presta (educación, salud, etc.), 2) el grupo etario al que se dirige, 3) la cobertura territorial que abarca y, la más habitual, 4) el nivel de cobertura poblacional universal (para toda la población, sea o no pobre) y selectiva (dirigida a sectores en condiciones de pobreza, vulnerabilidad o exclusión social) (2012, p. 53). Para efectos del presente diseño de investigación, a través del marco teórico, no se buscará dirimir una definición de política social específicamente del ámbito local, en el 59 entendido de que no se ha concebido dicha definición en espacios académicos anteriores y es parte de esta investigación esbozar una definición de lo que se entiende por política social local desde cada caso de estudio. Sin embargo, sí se considera necesario generar este concepto a partir de los hallazgos generados. Asimismo, se considera necesario profundizar en el concepto de política pública, en el tanto la política social es una especialización de política pública donde, también, se encuentra una amplia gama de áreas de acción que cubre el concepto, como la política económica, ambiental, entre otras. Para los efectos, se propone la definición de Knoepfel, Larrue, Subirats y Varone para el concepto de política pública como: Una serie de decisiones o acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos –cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendientes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales). (2008, p. 36) Esta definición implica una serie de elementos constitutivos que se conjugan para poder definir la intervención pública como política pública, estos son: 1) la solución de un problema público, 2) la existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema público, 3) una coherencia al menos intencional, 4) existencia de diversas decisiones y actividades, 5) programa de intervenciones, 6) papel clave de los actores públicos, 7) existencia de actos formales, 8) naturaleza más o menos obligatoria de las decisiones y actividades. 60 Por la complejidad de la definición, es de esperar que no todas las intervenciones públicas de los casos en estudio abarquen la totalidad de los elementos constitutivos; por ende, no todas las intervenciones públicas podrán ser llamadas parte de una política pública o política social, lo que obligará a mantener el carácter de intervención pública, únicamente. Esta indicación se hará conforme se describan los factores de consistencia técnica y calidad de la política social de cada caso de estudio que se busca construir. A continuación, se detallan los ocho factores de consistencia técnica y calidad que se han abordado como determinantes del logro de la política social desde el programa de Maestría en Gerencia de Políticas y Programas Sociales. Dichos factores serán contextualizados en el ámbito del Régimen Municipal costarricense, entre ellos:  Planificación: A nivel de gobiernos locales, la Contraloría General de la República, a través del informe “Lineamientos Generales sobre la Planificación del Desarrollo Local”, define el proceso de planificación del desarrollo local como “el proceso mediante el cual las municipalidades, demás instituciones públicas, organizaciones privadas y los ciudadanos, se organizan para orientar el uso de los recursos locales y externos en procura del bienestar de sus habitantes” (CGR, 2009). Dicho proceso consiste en un conjunto de fases mediante las cuales se formulan, aprueban, ejecutan, controlan y evalúan los planes de desarrollo local previstos en el ordenamiento jurídico que corresponden para el corto, mediano y largo plazo. Para efectos de lo anterior, se listan los siguientes insumos de los procesos de planificación del desarrollo local: Tabla 6 Insumos de la planificación del desarrollo local Los planes de ordenamiento territorial del cantón y sus respectivos informes de ejecución y evaluación. Los diagnósticos de infraestructura, servicios comunitarios, equipamiento y recursos Los indicadores sociales y económicos. El Plan quinquenal de gestión vial. 61 Los informes de ejecución y evaluación física y financiera de los planes de desarrollo local. Fuente: CGR, 2009. financieros con que se cuenta. Planes nacionales, regionales y sectoriales, así como los respectivos informes de ejecución y evaluación. El Programa de Gobierno del Alcalde. De los procesos de planificación del desarrollo local, se generan dos instrumentos claros: 1) plan de desarrollo municipal, y 2) plan operativo anual de la municipalidad correspondiente. En este último, “se concreta la política de la entidad a través de objetivos, metas y acciones que se deberán ejecutar durante el período para el cual se define dicho plan” (CGR, 2009, p.10). La política social del municipio tendría que estar reflejada en los instrumentos supra citados y, además, debe detallar su vínculo con los siete insumos que son parte de los procesos de planificación del desarrollo local. Su vinculación con los planes nacionales, regionales y sectoriales reviste particular importancia para generar una sinergia que permita sumar desde el plano local a dichos ámbitos y, a la vez, con el programa de gobierno del alcalde, que se asume como un documento público que sustentó la elección popular de tal autoridad y frente al que definieron compromisos de política pública.  Coordinación: La coordinación es un factor de la política social que busca evitar duplicidades, contradicciones y solapamientos técnicos en programas, proyectos y acciones desarrolladas en la política social local, respecto a la programación del sector social nacional. El factor de coordinación será detallado más adelante en el presente marco teóricoconceptual cuando, para efectos del diseño de investigación, sea crucial profundizar en las relaciones de coordinación intergubernamental de la política social local y la nacional. 62  Arquitectura institucional: La arquitectura institucional corresponde a la forma de organización que la municipalidad ha asumido para efectos de ejecutar la política social local. Dicha arquitectura responderá, necesariamente, al mandato del alcalde; sin embargo, es a nivel técnico que se desconoce quiénes asumen las responsabilidades de ejecución y prestación de servicios de la política social local. En el sector municipal se reconocen dos tendencias.; la primera surge a través de las Oficinas de la Mujer, a las cuales se les recarga la política social de la municipalidad, situación que Kung (2015) y González (2015) detallan. La segunda tendencia surge del hecho de que las vicealcaldías no cuentan con funciones detalladas por Código Municipal, por lo que, en su mayoría, al ser asumida por mujeres10 y la relación que se generó de esta política con el género femenino, se les recarga comúnmente como parte de sus funciones11.  Consistencia técnica interna: Los problemas de consistencia técnica interna de la política social, se evidencian en tres fases: a) En la formulación: refiere a la inadecuada identificación y selección de la población meta, poco rigor en los diagnósticos base, ausencia de planificación estratégica y otros. b) En la ejecución: responde a problemas en la gestión de ingresos y egresos, débiles sistemas de información para el seguimiento y monitoreo. c) En la evaluación: se evidencia en la ausencia de mecanismos sólidos de evaluación. Según información del Tribunal Supremo de Elecciones, para el periodo 2010-2016, de las 81 municipalidades, 10 eran lideradas por mujeres alcaldesas. Por tanto, existía 71 vicealcaldesas que tenían a un hombre como alcalde. Para el periodo 2016-2020, únicamente 12 mujeres fueron electas como alcaldesas, lo que redunda por las reglas del sistema electoral en que 69 mujeres asumen el puesto de la vicealcaldía para dicho periodo. 11 Dicha tendencia es propia de la realidad latinoamericana donde, tradicionalmente, las primeras damas fueron las encargadas de liderar la política social nacional. 10 63  Relación entre política social y programas: La relación entre política social y programas consiste en que debe haber consistencia entre la determinación de una política social y la definición de los planes, programas y acciones que la operativizan para efectos de que la ejecución de dichos instrumentos conlleve al cumplimiento de la lógica de la política social que los engloba.  Sistemas de información: Contar con un sistema de información que unifique información socio-económica sobre la población meta, beneficiaria y objetivo12 de la política social, permite cumplir efectivamente con los objetivos de cobertura de la política social. De esta manera, se evitan filtraciones de beneficiarios, duplicidad de beneficios otorgados y otros problemas propios de la cobertura de dicha política. A nivel local, oficinas encargadas de política social han avanzado rudimentaria y empíricamente en la elaboración de bases de datos; sin embargo, a nivel general se carece de sistemas de información fiables y precisos, problemática asociada al limitado uso de tecnologías de información.  Seguimiento y evaluación previsibles: Un factor determinante de la calidad de la política social responde a la existencia de mecanismos propios de seguimiento y evaluación que permitan implementar mejoras significativas en el desarrollo de la política y dar cuenta del cumplimiento de las metas y los objetivos de la política. En el caso de los Gobiernos Locales, la evaluación se asocia, principalmente, al cumplimiento de los objetivos plasmados en los Planes Anuales Operativos y las metas 12 Población objetivo: conjunto de la población que debe ser objetivo de una política determinada. Población meta: la población que se debe ser atendida por una determinada política, durante un período definido. Población beneficiaria: población que efectivamente se encuentra siendo atendida. 64 presupuestarias evaluadas por la Contraloría General de la República que, no necesariamente, se avocan al cumplimiento de los propósitos de la política social. Capacidad estatal y política social La capacidad estatal es, para Repetto (2004), una de las claves para enfrentar problemas y desafíos de la política social en la región latinoamericana que permitan mejorar la eficiencia y la eficacia de la asignación de recursos. El autor define la capacidad estatal como la aptitud de las instancias gubernamentales de plasmar a través de políticas públicas los máximos niveles posibles de valor social; en otras palabras, constituye la expresión en decisiones y acciones concretas en función de un objetivo general: el valor social (2004, p.8). Según el autor, la definición de valor social debe definirse y redefinirse de manera constante a nivel de la interacción política y social para alcanzar definiciones colectivas sobre los problemas públicos más significativos y para determinar el valor social que debe proveer la respuesta estatal en cada caso (Repetto, 2004, p. 8). Bertranou (2015) desagrega la propuesta de capacidad estatal de Reppeto (2004) al detallar que: El concepto supone la asignación de esta cualidad (aptitud) a entes (actores) estatales de distinto tipo en función de la finalidad u objetivo que se utilice como parámetro contra el cual evaluar la capacidad: puede tratarse del Estado-Nación como un todo (o un Estado subnacional) […] Por otro lado, el concepto hace referencia a una cualidad del Estado que puede estar presente en diversos grados. En ese sentido, el Estado puede ser más o menos capaz, en función de la existencia de estas dotaciones humanas, organizacionales, tecnológicas y de capital interorganizacional. Finalmente, el concepto de aptitud nos remite a la idea de la existencia (o no) de condiciones para el logro de los fines (resultados) previstos. La capacidad entonces, no 65 se ve reflejada en los resultados, sino en la existencia de estas condiciones para el logro de resultados. (2015, p. 39) (El subrayado es propio) Reppeto (2004) indica que la capacidad estatal se pone de manifiesto en diferentes ámbitos de intervención estatal y sus desagregaciones. Por tanto, no deben entenderse solo desde la visión de aspectos técnico-administrativos, sino que hay que considerar la capacidad de las instancias de gobierno para problematizar, priorizar, definir y gestionar asuntos públicos, como el caso del gobierno local a través de su amplio mandato normativo. Por ello, Repetto propone dos componentes de la capacidad estatal: la capacidad administrativa y la capacidad política. La primera de ellas refiere a capacidades técnico-administrativas. Bertranou (2015) define este componente como capacidad organizacional, derivada del concepto de Nogueira “que identifica la expresión de capacidad derivada del uso del aparato burocrático de las organizaciones estatales” (Bertranou, 2015, p. 44). Sin embargo, dicha capacidad es condición necesaria, pero no suficiente, para lograr niveles relevantes de capacidad estatal. Por tanto, surge el segundo componente referido a la capacidad política y entendiendo que la capacidad estatal debe contemplar el factor relacional y de poder. Betranou retoma la definición de Repetto y propone que la capacidad política es Es la capacidad de los gobiernos para problematizar las demandas de los grupos mayoritarios de la población, tomando decisiones que representen y expresen los intereses e ideologías de los mismos más allá de la dotación de recursos que puedan movilizar en la esfera pública. (Bertranou, 2015, p. 43) Por tanto, constituye “la expresión de capacidad manifestada en la aptitud para delinear objetivos en un contexto conflictivo y para sortear los obstáculos enfrentados” (Bertranou, 2015, p. 44). 66 Finalmente, Bertranou propone el abordaje de ambos componentes a través de cuatro factores a considerar (2015, p. 44): - El vínculo actor estatal/otros actores, que alude al grado de autonomía o heteronomía del Estado vis-à-vis los actores sociales. - La legitimidad del actor estatal, que alude al grado de aceptación de la autoridad y las competencias asignadas a la organización estatal, por parte de los ciudadanos y de otras organizaciones públicas y privadas. - Las características de los arreglos institucionales y la estructura burocrática, que aluden a las condiciones que se desprenden del aparato burocrático que sostiene las actividades de la organización y las características ofrecidas en el marco institucional de relaciones entre distintas organizaciones estatales. - El capital de acción interinstitucional, que comprende el capital social de acción inter organizacional de que dispone el sujeto estatal considerado como organización unitaria. Este factor puede subdividirse en la acción inter organizacional gubernamental en la misma jurisdicción y la acción inter organizacional inter jurisdiccional. En conclusión, en el caso de este diseño de investigación y para efectos de considerar la capacidad estatal de los gobiernos locales para ejecutar política social, debe profundizarse en los componentes de capacidad administrativa, también conocida como organizacional y política de dichos entes. Coordinación intergubernamental y articulación entre Gobierno Local y Gobierno Nacional Para desarrollar esta sección se abordarán insumos de Navarro (2015), Cunill-Grau (2014) y, en menor medida, de UNICEF (2012). La coordinación es una de las dinámicas de máximo acoplamiento organizacional que coexisten en el sector público para efectos de generar soluciones a problemas 67 sociales. Esta dinámica es precedida por la interacción, la cooperación y la colaboración. Al referirnos a la coordinación intergubernamental o vertical, utilizamos el concepto de coordinación propuesto por Navarro, que la define como: “el conjunto complejo de interacciones que determina las responsabilidades y áreas de influencia de cada nivel del gobierno en una política pública” (Navarro, 2015, p. 62), De manera que se pueda desarrollar más este concepto, es pertinente extrapolar la definición de Charles Mulford y David Rogers sobre coordinación a las relaciones intergubernamentales, en la cual se indica que se trata de un: Proceso donde se crean o usan reglas de decisión preexistentes para tratar colectivamente algún asunto o problema, modificar actividades, compartir recursos y fortalecer la capacidad de todas las organizaciones implicadas a fin de lograr objetivos comunes y obtener el máximo beneficio colectivo. (Mulford y Rogers, citados por Navarro, 2015, p. 44) En el caso de las relaciones intergubernamentales, se buscaría fortalecer la capacidad de los dos niveles de gobierno para efectos de lograr dichos objetivos y maximizar el beneficio. Este tipo de coordinación constituye un nivel meso de los distintos ámbitos de coordinación y tiene por factores estimulantes el armonizar las actividades de las agencias centrales y descentralizadas de los diferentes ámbitos de gobierno. Por actores involucrados, tiene a los representes de gobiernos nacionales y subnacionales, que coordinan a través de tipos de articulación como convenios de coordinación y relaciones intergubernamentales de carácter horizontal (Navarro, 2015, p. 51). Navarro propone tres modelos de coordinación intergubernamental propios de los gobiernos de tipo federal, por lo que, para efectos de este diseño de investigación, se detallarán cuatro tipos distintos de intensidad de la coordinación intergubernamental 68 dependiendo de los mecanismos que existan para coordinar y de la predisposición a entablar relaciones de coordinación propuesta por UNICEF (2012): Figura 3. Intensidad de las relaciones de coordinación intergubernamental. Fuente: UNICEF, 2012, p. 65. De cada grado de intensidad, deriva una serie de características propias de los niveles a considerar (UNICEF, 2012, p. 66): - Coordinación jerárquica: no permite obtener los beneficios de un proceso descentralizador: proximidad y cercanía con los problemas. Es altamente costosa y poco eficaz. - Dispersión: se descentraliza para deshacerse de una parte de la política social o por falta de instrumentos alternativos. Tiene como riesgos la falta de sinergia, iniciativas contrarias, dilución de esfuerzos y fragmentación de beneficios. - Coordinación donante-receptor: no necesariamente domina el gobierno central, sino que este se adapta a las condiciones locales. Los gobiernos subnacionales requieren recursos del gobierno central. El nivel de descentralización es limitado, con un margen de adaptación importante de los gobiernos subnacionales. 69 - Gobierno multinivel: las instancias de coordinación intergubernamental son permanentes y se desvanecen las divisiones entre niveles de gobierno. Todos los participantes ven beneficios en la coordinación. Finalmente, Cunill-Grau (2014) aporta dos conceptos significativos para efectos del presente diseño de investigación, las resistencias institucionales y las resistencias políticas a la coordinación interinstitucional que se pueden manifestar en la coordinación intergubernamental. Las resistencias institucionales aluden a: Reglas de juego generales que fijan restricciones a las acciones intersectoriales, tales como el centralismo, el predominio de la lógica de mercado en la organización y gestión del sector público —en especial, la competencia—, la lógica sectorial del presupuesto y de las evaluaciones, y las relaciones intergubernamentales verticales. (Cunill-Grau, 2014, p. 13) Este tipo de resistencia incluye a las resistencias culturales que afectan, de manera más expresa, a la gestión de la información y que se fundamentan en la falta de confianza entre sectores gubernamentales. Las resistencias políticas refieren a las que “operan a partir de los desbalances de poder —reales o percibidos— entre los distintos sectores y de las relaciones de afinidad política–partidaria” (Cunill-Grau, 2014, p. 13). 70 Capítulo 3. El mandato social de los gobiernos locales El presente capítulo tiene por objetivo determinar la responsabilidad de los gobiernos locales, de acuerdo con el marco jurídico vigente, en la elaboración de políticas sociales locales y su implementación para efectos de definir los alcances normativos y de competencias de estos entes. En este sentido, es importante acotar en este sentido que, conceptualmente, la obligación normativa no genera política social, sino que se comporta como potenciador del diseño de intervenciones públicas y de la articulación de una política social local. Para la elaboración de este capítulo, se construyó una compilación de normativa relacionada con política social local, a través de una búsqueda por descriptores en el Sistema Costarricense de Información Jurídica (SINALEVI). Los descriptores fueron seleccionados para la búsqueda en SINALEVI, de acuerdo con la definición de política social de García (2012), plasmada en el marco teórico de la investigación. Para la organización del capítulo, primero se presenta un análisis de competencias, de acuerdo con el Código Municipal (CM); posteriormente, se abordará cada descriptor. Como segunda parte del capítulo, se esbozan elementos de la normativa nacional sobre coordinación intergubernamental. Para concluir, se detallarán los reglamentos internos de las municipalidades en estudio –Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón–, relacionados con su política social local. Análisis de competencias Competencias según Código Municipal El CM vigente, que data de 1998, es la ley ordinaria que profundiza sobre los alcances de los enunciados constitucionales establecidos en el Título XII. A esta norma le 71 corresponde regular y detallar el Régimen Municipal Costarricense, considerando sus temas estructurales: jurisdicción territorial, autonomía, atribuciones y marco competencial, organización, relaciones con otras entidades públicas y privadas, hacienda, tutela administrativa, entre otros (UNGL, 2014). Más allá de lo establecido en el marco teórico-conceptual de la presente investigación, donde se aborda la distinción entre gobierno central o nacional con gobierno local o municipal, corresponde retomar el mandato constitucional otorgado a los gobiernos locales que son el fundamento del desarrollo del CM. El artículo 169 constitucional establece de manera contundente que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón estará a cargo del Gobierno Municipal. Para efectos de la presente investigación, dicho artículo contempla la definición de la política social local requerida para mejorar la calidad de vida de los munícipes de determinada jurisdicción. Por ello, la política social local está amparada al artículo 169 constitucional bajo el precepto de “intereses locales” que se reafirman en el artículo 3 del CM, el cual reitera que “el gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal” (Ley 7794, 1998, art. 3.). Asimismo, el CM estableció otros artículos donde se denota la inclinación social de las acciones del gobierno local. Por ejemplo, el artículo 4 del CM en su inciso h), establece como atribución del ente local el “promover un desarrollo local participativo e inclusivo, que contemple la diversidad de las necesidades y los intereses de la población” (Ley 7794, 1998, art. 4). También, dicho código otorga funciones relacionadas con el establecimiento de una política social local al órgano deliberante del gobierno local. En el artículo 13, inciso a), a este órgano le corresponde la definición de una política y las prioridades de desarrollo 72 del municipio, de acuerdo con el plan de gobierno del alcalde para ese periodo y considerando la participación de los vecinos. Asimismo, corresponde al Concejo Municipal integrar las siguientes Comisiones Permanentes: de Asuntos Sociales, de Condición de la Mujer y de Accesibilidad; esto con el fin de dar trámite a los asuntos de tales materias. También, le corresponde los nombramientos en juntas de educación y administrativas de centros de enseñanza públicos, así como la conformación de la Comisión Municipal de Accesibilidad (COMAD), encargada de velar para que en el cantón se cumpla la Ley N.º 7600. Finalmente, para efectos de la presente investigación, es relevante destacar lo contenido en el artículo 71 del CM y, consecuentemente, en el artículo 57 de la norma. El numeral 71 refiere a tres temas significativos de política social local cuando indica: Las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos y vecinas del cantón que enfrenten situaciones, debidamente comprobadas, de desgracia o infortunio. También, podrán subvencionar centros de educación pública, beneficencia o servicio social que presten servicios al cantón respectivo; además, las municipalidades podrán otorgar becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior. (Ley 7794, 1998, art. 71) Este artículo considera tres situaciones ante las que los gobiernos locales tienen oportunidad de incidir en su población y que, a su vez, se pueden articular en una política social local. Lo primero corresponde a ayudas temporales debidamente reglamentadas, a vecinos en situaciones de desgracia e infortunio, según lo que cada Gobierno defina. El abordaje que realiza cada gobierno local, se evidenciará en el análisis de la normativa interna de los estudios de caso en Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón. 73 Asimismo, se abre la posibilidad de subvencionar centros de educación pública, beneficencia o servicio social del cantón con recursos municipales, más allá de lo que ya invierte Gobierno Central a través de las juntas de educación o de transferencias directas a las llamadas instituciones de beneficencia o servicios sociales. Finalmente, de acuerdo con lo reglamentado y con la capacidad presupuestaria de cada gobierno local, existe un mandato explícito que corresponde al otorgamiento de becas a vecinos de escasos recursos para sus estudios. Esto demuestra que las municipalidades que no consideren, dentro de sus intereses locales, el diseño y la implementación de una política social local articulada o integral podrán, al menos, realizar acciones puntuales que contribuyen a los objetivos de una política social, al amparo del artículo 71 del CM. En lo referente al artículo 57 del Código Municipal, se indica a cuál órgano del gobierno local le corresponde la selección de beneficiarios de lo indicado en el artículo 71, específicamente en becas de estudio. Es el Consejo de Distrito quien realiza esta acción como mandato no vinculante. Asimismo, se establece la potestad que tiene este órgano de recomendar a los beneficiarios de bonos de vivienda, alimentación y demás ayudas estatales de naturaleza similar que las instituciones pongan a disposición de cada distrito. Sin embargo, en la práctica se reconoce que no todos los concejos de distrito realizan estas funciones, de acuerdo con lo descrito en el artículo 57 del CM. A continuación, se esbozará una serie de normas adicionales al CM que generan obligaciones de política social en los gobiernos locales. Competencias según descriptores de política social Una vez realizado el abordaje de las competencias según el Código Municipal, corresponde esbozar los descriptores utilizados para la delimitación de competencias establecidas en otra normativa que son, según la definición de García (2012): 74 nutrición/alimentación, salud, educación, albergue o vivienda, empleo o empleabilidad, seguridad humana, pobreza, pobreza extrema, asistencia social, y desigualdad. Para ampliar la búsqueda, se consideró oportuno, por las características del gobierno local en Costa Rica y los avances normativos en estas materias, agregar los siguientes descriptores: infraestructura o desarrollo comunal, género, niñez y juventud, y discapacidad. En este apartado, se hará referencia a las competencias municipales que establecen otras leyes, más allá del CM y de la Constitución Política, que generan algún tipo de obligación o competencia a los gobiernos locales de política social local o nacional, según los descriptores seleccionados. Inicialmente, es de importancia aclarar que no se encontró resultados sobre los siguientes números de descriptores: pobreza, pobreza extrema, asistencia social, desigualdad, nutrición o alimentación, empleo o empleabilidad. A continuación, los descriptores que sí dieron resultados en la búsqueda selectiva. El detalle sobre las normas se enlista dentro de cada descriptor de manera cronológica. En la tabla siguiente se especifica la normativa por analizar en este apartado. Tabla 7 Normativa que otorga competencias a las municipalidades en política social, según descriptores Descriptor Educación Salud Vivienda Género Niñez y juventud Leyes relacionadas Ley 7552: Ley de Subvención a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas por las Municipalidades. Ley 2160: Ley Fundamental de Educación. Ley 181: Código de Educación. Ley 3580: Ley de Instalación de Estacionómetros (Parquímetros) Ley 7527: Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos. Ley 8679: Modificación de varios artículos del Código Municipal, Ley N° 7794. Ley 7801: Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley 7648: Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia. Ley 7739: Código de la Niñez y la Adolescencia. Ley 9220: Crea la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil. Ley 9025: Aprueba Contrato de Préstamo N° 2526/OC-CR suscrito entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo para financiar 75 el Programa para la Prevención de la Violencia y Promoción de la Inclusión Social. Ley 8261: Ley General de la Persona Joven. Ley 9303: Ley de Creación del Consejo Nacional de personas con Discapacidad. Ley 8822: Reforma varios artículos del Código Municipal Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998, para la creación de las Comisiones Municipales de Discapacidad. Discapacidad Ley 7600: Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad. Ley 6587: Ley de Patentes para las Ventas Estacionarias o Ambulantes. Infraestructura/ Ley 7755: Ley de Control de las Partidas Específicas con Cargo al Presupuesto desarrollo Nacional. comunal Ley 3859: Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad. Fuente: elaboración propia con base en SINALEVI, 2017. A continuación, nos referiremos a cada uno de los descriptores para detallar la obligación o función municipal que contiene cada normativa incluida en la selección:  Educación: El Código de Educación es la norma de más larga data de las listadas en la tabla anterior. Este código genera obligaciones a las municipalidades en el nombramiento de las juntas de educación, a partir de ternas enviadas al Concejo Municipal. Posteriormente, la Ley No. 2160, “Ley Fundamental de Educación”, puntualizó la naturaleza de estas juntas: “Las Juntas de Educación actuarán como delegaciones de las Municipalidades. Serán organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela” (Ley 2160, 1957, art. 42). Asimismo, la Ley 2160 creó las juntas administrativas y otorgó el mismo rol a la municipalidad, el nombramiento a través del Concejo Municipal de sus miembros. Adicionalmente, exoneró a ambas juntas de impuestos nacionales y municipales. Al amparo del artículo 47 de la Ley No. 2160, donde se indica que las Juntas Educativas y Administrativas “serán dotadas con rentas provenientes del Presupuesto Nacional, de las Municipalidades, de las instituciones autónomas y otras de carácter especial” (Ley 2160, art 47), se creó la Ley No. 7552 “Ley de Subvención a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas por las Municipalidades” de 1995. Dicha ley 76 genera el aporte más concreto del Régimen Municipal al Sistema Educativo y, en su artículo No. 1, se obliga a que Anualmente, las municipalidades destinarán por lo menos el diez por ciento (10%) de los ingresos que reciban conforme a lo dispuesto por la Ley N. º 7509, Impuesto sobre Bienes Inmuebles… para subvencionar a las juntas de educación y a las juntas administrativas de los centros educativos públicos de su respectiva jurisdicción territorial. (Ley 7552, 1995, art. 1.) En este sentido, es de importancia destacar que el rol de las municipalidades en el nombramiento de los miembros de las Juntas de Educación se acompaña de un aporte significativo de recursos, en el tanto los recursos provenientes de la Ley No. 7509 sea una de las fuentes significativas de ingresos libres que recibe la municipalidad para su debida inversión en obras cantonales. Asimismo, no se hace la ponderación de cuánto significan estos recursos en cada cantón, lo que puede generar desigualdades intercantonales. De igual forma, tampoco considera cuánto significan los recursos que la municipalidad invierte contra lo que ya directamente reciben dichas juntas por otros conceptos que transfiere el Ministerio de Educación Pública. Finalmente, la Ley No. 7552 establece que los recursos serán distribuidos y utilizados de acuerdo con el reglamento que el Poder Ejecutivo dicte para tal fin. Esta disposición pone en entredicho la autonomía municipal en la inversión de estos recursos.  Salud: En materia de salud, los hallazgos son limitados, debido al desarrollo reglamentario que se ha dado; por ejemplo, en el establecimiento de las juntas de salud, así como porque los servicios de salud se mantienen centralizados en la Caja Costarricense del Seguro Social, bajo rectoría del Ministerio de Salud. 77 Sin embargo, si se encontró que la “Ley de Instalación de Estacionómetros (Parquímetros)”, previo a su reforma mediante Ley No. 9542 Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal, indicaba en el artículo 7 que lo recaudado por infracciones a dicha ley se podía invertir en obras de sanidad municipal.  Vivienda: En vivienda, únicamente se reconoce el rol de las municipalidades en la exoneración de impuestos, tasas, contribuciones o tarifas a los beneficiarios del régimen de arrendamiento de viviendas de carácter social. Las municipalidades, en lo que corresponde al sistema financiero nacional para la vivienda, únicamente cumplen con este rol y el de entrega de visados municipales y trámites correspondientes para efectos de lo establecido para la obtención de bonos de vivienda. El otorgamiento de los visados correspondientes debe responder a las definiciones establecidas en los Planes Reguladores Municipales que, en principio, corresponde a una política cantonal para el uso y el desarrollo del territorio.  Género: En materia de género, es significativo agregar los esfuerzos municipales, gracias al mandato que se les ha otorgado a los gobiernos locales a través del establecimiento de las Oficinas Municipales de la Mujer (OFIM) en la Ley No. 7801 que creó el Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU), según su artículo 4, inciso e). Las Oficinas de la Mujer, conviven actualmente con las Comisiones Municipales de la Condición de la Mujer (CMCM) que se constituyen como una comisión permanente de los Concejos Municipales de todo el país y las Redes Locales de Prevención de la Violencia Intrafamiliar, como parte de los mecanismos locales promovidos por el INAMU para mejorar la condición de las mujeres en cada cantón, y de acuerdo con la Política Nacional para la Igualdad y Equidad de Género (PIEG). 78 Además, muchas OFIM han ampliado su espectro de acción hacia un concepto más integrador del género. Asimismo, en otros casos, de acuerdo con las prioridades del Gobierno Local, se les ha delegado todas las fases que contemplan el diseño y la ejecución de una política social local. Es importante agregar que otra reforma significativa, en materia de género, fue la reforma a 10 artículos del Código Municipal para transversalizar la perspectiva de género a través del lenguaje inclusivo y, a la vez, otorgar funciones al Gobierno Local en esta materia. Los artículos objeto de dicha reforma fueron sobre las siguientes materias: definición de personas munícipes, atribuciones de la municipalidad, atribuciones del Concejo Municipal y de la Alcaldía, conformación de comisiones, presupuestos con perspectiva de género, programas de los Consejos de Distrito, recurso humano municipal, y la inclusión de la promoción de la equidad de género como parte del Sistema Nacional de Capacitación Municipal. Entre las funciones más significativas adicionadas por esta reforma, está la nueva atribución del municipio de “impulsar políticas públicas locales para la promoción de los derechos y la ciudadanía de las mujeres, en favor de la igualdad y la equidad de género” (Ley 7794, 1998, art. 4.). Asimismo, se creó la obligación a la alcaldía de incluir dentro del plan de gobierno de la alcaldía: 1) la perspectiva de género, 2) el enfoque de derechos humanos y 3) el principio de no discriminación por motivos de sexo o por cualquier otra condición. También, se le atribuyó a esta figura el deber de cumplir con lo establecido en el artículo 4 supra citado. 79  Niñez y adolescencia: La “Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia (PANI)”, Ley No. 7648, a partir del artículo 29 crea las Juntas Locales de Protección de la Niñez y la Adolescencia, que, como órgano, tienen el objetivo de apoyar la ejecución de los planes, programas y proyectos del Patronato en la jurisdicción territorial. Dichas juntas están conformadas en el territorio por un representante del PANI, un representante de la municipalidad del cantón, un representante del sector educativo, residente en la comunidad y nombrado por la Dirección Regional respectiva, así como tres representantes comunales. Las Juntas de Protección de la Niñez y la Adolescencia fueron ampliadas conceptualmente al aprobarse el Código de la Niñez y la Adolescencia Ley No. 7739, que data de 1998 y que creó el Sistema Nacional de Protección Integral de los Derechos de la Niñez e integró las Juntas de Protección a dicho sistema. El financiamiento de las Juntas como órganos, será otorgado según la Ley No. 7648 (art. 32, 1996) por el PANI y dependerán de la Junta Directiva del ente. Entre sus funciones se encuentran: a) Coordinar, adecuar y ejecutar la aplicación a nivel comunitario de las políticas de protección integral dictadas para la niñez y la adolescencia. b) Colaborar con las oficinas locales del Patronato Nacional de la Infancia en la ejecución de los planes, proyectos y programas diseñados conjuntamente. c) Fiscalizar el cumplimiento de las políticas de protección y de prestación de servicios por parte de los entes públicos locales y la ejecución de programas por los particulares. Para ello, rendirán informes trimestrales a la Junta Directiva del Patronato. d) Facilitar la aplicación local de las sanciones no privativas de libertad de las personas adolescentes infractoras. e) Informar sobre los casos de su competencia y remitirlos a la autoridad judicial. 80 f) Denunciar ante el Ministerio Público los delitos contra la niñez y la adolescencia. g) Verificar, en la localidad, los requisitos y las condiciones de trabajo de los menores de edad que excepcionalmente requieran laborar. h) Vigilar el desarrollo de las labores remuneradas que realicen los menores de edad en la comunidad. i) Asesorar y capacitar a los habitantes del lugar para que cumplan con las políticas de niñez y adolescencia. j) Dictar los reglamentos para su buen funcionamiento. k) Administrar los fondos que se les asignen. Funciones de muy amplio rango a las que, a través del Código de la Niñez y la Adolescencia, se le incluyeron: 1) promover el respeto de los derechos de las personas menores de edad de la comunidad por parte de las instituciones públicas y privadas, 2) conocer informes que trimestralmente trasladará el PANI sobre el estado de situación de la población menor de edad en el territorio y emitir recomendaciones, 3) recomendar y sugerir acciones a las instituciones públicas y privadas en el territorio sobre los derechos de las personas menores de edad (art. 180, 1998). En materia de adolescencia, a partir de la Ley No. 8261, “Ley de la Persona Joven”, se genera la obligación municipal de nombrar a la presidencia de los comités cantonales de la persona joven (CCPJ), así como de conformar el órgano con los demás miembros entre octubre y noviembre de cada año par. Este órgano elaborará y ejecutará propuestas locales para las juventudes de cada cantón. La municipalidad también cuenta con la responsabilidad de recibir y administrar los recursos con destino específico que el Consejo Nacional de la Persona Joven destine a cada Comité Cantonal, de acuerdo con las características del cantón, los planes y programas presentados ante el consejo. 81 Finalmente, la Ley establece que la municipalidad puede destinar el uso de bienes inmuebles a los CCPJ para el establecimiento de casas cantonales de la juventud o construir dichos inmuebles con financiamiento municipal y del CCPJ. También, se faculta a cada gobierno local a utilizar recursos para el fortalecimiento, formación y desarrollo integral de los jóvenes en el cantón. Adicionalmente, se introduce el componente de coordinación interinstitucional de la municipalidad con otros entes, a través de convenios que ejecutan los CCPJ para financiar, desarrollar e implementar distinto tipo de actividades, entre ellas, de asistencia social. Otra ley relacionada con la materia de niñez y juventud, es el préstamo establecido bajo contrato No. 2526/OC-CR entre el Banco Interamericano de Desarrollo y la República de Costa Rica en su II Componente, que incluye un presupuesto de 60 millones de dólares destinado a prevención social focalizada en niños y jóvenes en situación de riesgo en áreas críticas. Estos recursos se ejecutan a través del establecimiento de siete Centro Cívicos para la Paz (CCP) “que serán el espacio físico y simbólico de presencia estatal y comunitaria para brindar servicios a aquellos jóvenes y adultos que ya no estén en la escuela y que no hayan concluido la secundaria” (Ley 9052, 2013, Anexo único). Entre estos servicios se encuentran: escuelas de música y arte; escuelas de deporte y Centros de Cuido y Desarrollo Infantil Temprano (CCDIT) con participación de actores públicos y privados; casas de justicia, programas remediales flexibles de aprendizaje tutorial para que jóvenes que abandonaron la educación formal puedan concluir sus estudios. Posterior a la creación del espacio físico, corresponde a la municipalidad en la que se ubica el CCP, la administración del centro; mientras que el Ministerio de Justicia y Paz se encarga de la gerencia programática-temática de las actividades del centro. 82 En materia de niñez, destaca la Ley 9220, que crea la Red Nacional de Cuido y de Desarrollo Infantil (REDCUDI). En esta normativa, se le otorga el rol a las municipalidades de ser parte de las entidades que gestionan centros de cuido y desarrollo infantil, una de las modalidades que otorgan las instituciones públicas. Como parte de esta función, las municipalidades reciben recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) para el financiamiento de dichos centros; mientras que los recursos girados serán determinados por la Secretaría Técnica de la REDCUDI. Según el Programa Estado de la Nación la Red de Cuido, esto constituye un avance en las estrategias de coordinación interinstitucional de la política social por cómo funciona el sistema: El sistema funciona a partir de una solicitud municipal tramitada ante la autoridad de desarrollo social… El Gobierno Local presenta un proyecto para construir y equipar un CECUDI y el rector lo remite a FODESAF para su estudio. Si la iniciativa cumple los requisitos el Fondo traslada los recursos al IMAS y este se encarga de canalizarlos. Con cada municipio se firma un convenio. El 95% de los centros creados hasta ahora se construyó en terrenos municipales. (PEN, 2016, p. 123) Posterior a la construcción y al equipamiento del CECUDI, la municipalidad asume la administración y gestión del centro, en coordinación con la Secretaría Técnica de la REDCUDI, quien emite lineamientos generales de gestión.  Discapacidad: El mayor desarrollo normativo se encuentra en materia de discapacidad. Inicialmente, la Ley 6587, “Ley de Patentes para las Ventas Estacionarias o Ambulantes”, en 1981, estableció como población prioritaria de dichas patentes, a las personas 83 discapacitadas con antecedentes de ejercicio de esta actividad, previa realización de un estudio social con ciertos requisitos. Sin embargo, el desarrollo normativo más significativo fue posterior a la aprobación de la Ley No. 7600, “Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad”, que data de 1996 y que compromete al Estado, incluyendo a los gobiernos locales con garantizar los derechos plenos y la igualdad de oportunidades a las personas con discapacidad en una serie de materias como acceso al empleo, al disfrute de los espacios públicos, acceso a la educación, a la salud, entre otros. Específicamente, la norma cita: “Los gobiernos locales apoyarán a las instituciones públicas y privadas en el desarrollo, ejecución y evaluación de programas, proyectos y servicios que promuevan la igualdad de oportunidades y el desarrollo de las personas con discapacidad” (Ley 7600, 1996, art. 8). Más adelante, una parte significativa del desarrollo de las obligaciones del gobierno local, en materia de discapacidad, corresponde a la reforma al Código Municipal mediante Ley No. 8822, que obliga a las municipalidades a crear la Comisión Permanente de Accesibilidad como parte de las Comisiones Permanentes del Concejo Municipal. Asimismo, se establece que deberá velar por el cumplimiento de la Ley No. 7600 en el cantón. Después, se aprobó la transformación del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial (CNREE) en el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad (CONAPDIS), a través de la Ley No. 9303, aprobada en 2015. Esta ley especifica una función municipal de financiamiento de la institución, ya que una de las fuentes de financiamiento de CONAPDIS corresponde al cero coma cincuenta (0,50%) del presupuesto general de los gobiernos locales de todo el país. Sin embargo, en la ley no se especifica la forma en la cual cada cantón recibe los beneficios de dicha inversión. Solo se detalla que CONAPDIS tiene la función de 84 apoyar a las Comisiones de Accesibilidad de los Concejos Municipales, así como de fiscalizar y apoyar su adecuado funcionamiento. De igual manera, es de importancia diferenciar que, para cada gobierno local, de acuerdo con las disparidades presentes a lo interno del Régimen Municipal, el aporte a esta institución es de un impacto diferenciado a nivel de hacienda municipal.  Infraestructura/desarrollo comunal: En materia de infraestructura o desarrollo comunal, existen dos normas de alta significancia para la relación municipal-comunal representadas, respectivamente, por el gobierno local y por las asociaciones de desarrollo establecidas en la Ley No. 3859 sobre desarrollo comunal. La primera normativa, en su artículo 18, crea la asociación de desarrollo, la obligación de coordinar las actividades que realice con las efectuadas por el gobierno local. Esto con la finalidad de mantener buen rumbo en las acciones del gobierno local y para que este apoye las actividades de las asociaciones. Asimismo, las municipalidades y otras instituciones del Estado quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase a estas asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país. La Municipalidad, de igual forma, puede hacer observaciones respecto al programa de actividades, planes y presupuestos realizados por las asociaciones y remitirlas a la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), para confirmar que no se contravenga alguna disposición municipal. Por ello, es posible articular, en el marco de la política social local desarrollada por el municipio, los actos de las asociaciones, dado que las organizaciones comunales, en 85 reiteradas ocasiones, llevan a cabo proyectos sociales con el presupuesto que otorga DINADECO u otros fondos. Otra normativa significativa en la materia, corresponde al control de las partidas específicas con cargo al presupuesto nacional establecidas en la Ley No. 7755, que son Recursos públicos asignados en los presupuestos nacionales para atender las necesidades públicas locales, comunales o regionales, expresadas en proyectos de inversión o programas de interés social… Las obras, los programas, los proyectos y los equipamientos financiados con partidas específicas estarán dirigidos a solucionar problemas generales e impulsar el desarrollo local en todos los campos y en la cultura. Por su parte, los proyectos de inversión estarán orientados preferentemente a la construcción, la reconstrucción, el mejoramiento y el mantenimiento de la infraestructura pública, comunal y regional. (Ley 7755, 1998, art 1.) Las municipalidades son las principales beneficiarias de dichos recursos y cumplen las siguientes funciones: - Se encargarán de garantizar y supervisar que se cuente con proyectos o iniciativas debidamente concertadas para invertir estos recursos. - Desempeñan un papel activo para la priorización de las necesidades y la selección final de los proyectos y programas que serán financiados con partidas específicas. - Coordinan y apoyan la ejecución de programas de capacitación permanente para formular los proyectos de inversión y los programas que se financiarán con partidas específicas. Esta sección permitió delimitar obligaciones de política social local de los gobiernos locales, adicionales a los elementos establecidos en el Código Municipal. A 86 continuación, se elaborará un marco general sobre la normativa en torno a la coordinación intergubernamental. Normativa sobre coordinación intergubernamental El presente apartado pretende esbozar las líneas generales de la coordinación intergubernamental en Costa Rica y, en particular, abordar la figura denominada Consejo Cantonal de Coordinación Interinstitucional (CCCIs). Esto último, para constar, dentro del marco jurídico descrito en el presente capítulo, las características de esta instancia y para que, a futuro, se puedan abordar discusiones sobre su viabilidad. El artículo 6 del CM establece el principio de coordinación del gobierno local con los demás órganos y entes de la administración pública, al indicar que “la municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar” (UNGL, 2014). Este artículo hace énfasis a la comunicación de obras y proyectos a ejecutar, que puedan interferir con la convivencia en cada cantón. Sin embargo, también considera una dimensión más amplia de coordinación intergubernamental, en particular, en el accionar público. El Código como instrumento jurídico también aborda, en su articulado, la coordinación intermunicipal y la generación de convenios con entes u órganos públicos para el otorgamiento de servicios. Más allá de estas disposiciones del CM, que datan de 1998, en 2010 la Ley No. 8801 “Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades” creó, mediante su artículo 18, la figura de los Consejos Cantonales de Coordinación Interinstitucional, los cuales funcionan como “una instancia de coordinación política entre los diversos entes públicos con representación cantonal, 87 con el propósito de coordinar el diseño, la ejecución y la fiscalización de toda política pública con incidencia local” (Ley No. 8801, 2010, art. 18). En el reglamento de dicha ley (Decreto N° 36004-PLAN, 2010) se estipuló que tendrían fines de coordinación técnica y política interinstitucional, además de que serían conformados por todo ente público que desarrolle actividades en la localidad y sociedades anónimas y empresas públicas al cual asistirían los representantes más alto rango jerárquico, en el caso de las instituciones públicos. Sobre su funcionamiento, en el artículo 15 del reglamento se establece que: ● Los CCCIs se reúnen por convocatoria del titular de la Alcaldía Municipal. ● La asistencia es obligatoria para los representantes de los entes públicos. De igual forma, para los miembros de cada consejo, será obligatorio dar seguimiento a las políticas y a los acuerdos adoptados en su seno. ● Cada ente miembro de los Consejos de Coordinación expone los proyectos y programas de actividades con repercusión en la localidad, planificadas, presupuestadas o en proceso. ● Los entes públicos pueden contemplar, en sus presupuestos, recursos para coadyuvar con el funcionamiento de estos consejos y permitir la ejecución de planes, programas y proyectos priorizados por esta instancia. ● En cada sesión, se levanta un acta que contendrá la indicación de las personas asistentes, el orden del día, la forma, el resultado de la coordinación generada, así como su seguimiento. ● MIDEPLAN vela por el funcionamiento de estos Consejos, de los cuales formará parte. Asimismo, se estipula que cada CCCIs cuente con una Secretaría Técnica asignada por la alcaldía del municipio, quien se encargará de temas logísticos de convocatoria y seguimiento de los acuerdos. 88 Respecto a las atribuciones de los CCCIs, en la materia de esta investigación, destacan las atribuciones del órgano establecidas en el artículo 17 del Decreto N° 36004-PLAN (MIDEPLAN, 2010), las cuales determinan la capacidad de este ente para ser el centro de la coordinación intergubernamental. Elaboración de un plan anual de coordinación y su evaluación Revisión y ajuste de programas nacionales a necesidades locales Coordinación con otros CCCI para el cumplimiento de fines regionales Conciliación de programas y presupuestos Identificar y subsidiar debilidades de las políticas públicas locales Figura 4. Funciones de los Consejos Cantonales de Coordinación Interinstitucional. Fuente: elaboración propia, con base en Decreto N° 36004-PLAN, 2010, art. 15. En la figura se destaca una coordinación de doble vía: de revisión de los programas nacionales para su ajuste a las necesidades locales y, complementariamente, de identificación y apoyo en las debilidades de las políticas públicas locales. Asimismo, se considera la relación intermunicipal para sumar a la escala regional y la importancia de la conciliación presupuestaria. Todo amparado a la planificación interna del ente. Otros espacios de coordinación intergubernamental significativos para efectos de la presente investigación, son los llamados Consejos Regionales de Desarrollo (COREDES), que son parte del subsistema de planificación regional. Los COREDES, 89 se establecieron en 2015 como la “instancia regional que coordina y articula políticas, planes, programas y proyectos institucionales e interinstitucionales, mediante la participación activa de los diferentes segmentos involucrados en el desarrollo del espacio regional” (Decreto Ejecutivo Nº 39453-MP-PLAN, 2015, art. 4). La organización del COREDES es más compleja que la del CCCI, pues cuenta con una serie de instancias de distinta índole, a saber: una Asamblea General, un Directorio, una Secretaría Técnica ejercida por las Direcciones Regionales de MIDEPLAN y los Comités Intersectoriales Regionales. Por parte de los gobiernos locales, participan las alcaldías de los cantones de la región, así como los presidentes de los concejos municipales, intendentes y presidentes de las Federaciones de Municipalidades de la región respectiva. Asimismo participan representantes de los sectores gubernamental, cívico-comunal, privado, ambiental, académico, indígenas y afrodescendientes, diputados(as) de la región. Esta instancia planifica a través del Plan Regional de Desarrollo, que busca ser un punto intermedio entre la planificación nacional y local. Además, se establece un COREDES en cada región establecida en el Decreto 16068-PLAN de 15 de febrero de 1985, que son las regiones: brunca, chorotega, huetar caribe, huetar norte y pacífico central. Normativa interna de los casos: Curridabat, Alajuelita, Pérez Zeledón En términos del desarrollo reglamentario de los tres cantones en estudio, se denota que la reglamentación interna de la gestión social y de la política social es mínima. El cantón de Alajuelita no cuenta con ningún tipo de reglamentación propia sobre estos puntos. Pérez Zeledón cuenta con un reglamento al artículo 71 del CM, sobre ayudas temporales y subvenciones, al igual que la Municipalidad de Curridabat. 90 Esta última, también cuenta con: 1) un reglamento para regular el funcionamiento y operación del centro de cuido y desarrollo infantil (CECUDI) del cantón, que ha sido reformado en varias ocasiones y un 2) reglamento para el otorgamiento de becas a estudiantes de escasos recursos del cantón de Curridabat. Respecto al reglamento del artículo 71 del CM, en la tabla subsiguiente se indican los tipos de ayuda consideradas dentro de ambos reglamentos. Asimismo, es de destacar que únicamente el Reglamento de la Municipalidad de Curridabat cuenta con una cláusula de coordinación intergubernamental en casos de que el infortunio o desastre afecte a un número significativo de vecinos. Tabla 8. Tipos de ayudas incluidas en los reglamentos al artículo 71 del Código Municipal Reglamento Curridabat Reglamento Pérez Zeledón -Ayudas temporales a vecinos del cantón en desgracia o infortunio.  Beneficiario: sujeto privado, mayor de edad que no cuente con otra subvención de institución de beneficencia social. -Subvenciones a los centros de educación pública del cantón. -Subvenciones a las organizaciones de beneficencia o servicio social y ambiental que prestan servicios dentro del territorio del cantón.  Las tres ayudas son en dinero, materiales o víveres. -Por razones de infortunio y/o desastre: incluye como excepciones, también, pago de alquiler de vivienda y entrega de materiales de construcción.  Beneficiarios: sujetos privados, vecinos del cantón, costarricense o extranjero, de escasos recursos que no reciba subsidios de otra institución social. -Donaciones y/o ayudas en especie: incluye donación de activos y autorización de compras directas a la municipalidad.  Son beneficiarios: centros educativos públicos del cantón, organizaciones de emprendedores debidamente registradas y con domicilio legal en el cantón, así como las organizaciones de beneficencia o servicio social. -Para la administración de fondos públicos.  Son beneficiarios: los centros educativos públicos del cantón y las organizaciones de beneficencia o servicio social Fuente: elaboración propia, con base en Municipalidad de Curridabat, 2013, Nº 173; Municipalidad de Curridabat, 2014, Nº 205; Municipalidad de Pérez Zeledón, 2015, Nº 293. Se evidencia que los tres tipos de ayudas son similares, sin embargo, cambian significativamente los beneficiarios. Asimismo, es importante considerar que, en el reglamento de Pérez Zeledón, la presupuestación de fondos para la implementación del artículo 71 del CM queda sujeta a las posibilidades financieras y a las necesidades 91 detectadas; mientras que el de Curridabat incluye, como obligatoria, la consideración de partidas para la ejecución de lo establecido en el reglamento. Se hará un abordaje más amplio de los factores de consistencia técnica y calidad de lo contenido en los reglamentos del artículo 71 del CM en el segundo capítulo de la investigación. Finalmente, el último tipo de reglamentación relacionada con política social es de la Municipalidad de Curridabat, en materia del funcionamiento y operación del centro de cuido y desarrollo infantil (CECUDI). Asimismo, este reglamento es el único, de los incluidos en esta sección, que contiene considerandos sobre la niñez en Costa Rica e inicia indicando “que la Municipalidad de Curridabat es el Gobierno Local y como tal debe impulsar un desarrollo local integral, que asegure el acceso a los beneficios del mismo en igualdad de condiciones a toda la población” (Municipalidad de Curridabat, 2013, considerando 1ro). El reglamento ha sido reformado en dos ocasiones, de manera parcial, en las siguientes materias: objeto y generalidades, población beneficiada, horario y personal del CECUDI, expediente de los beneficiarios, procedencia del cobro y forma de pago del subsidio, ausencia de los niños y niñas, así como obligaciones, responsabilidades y derechos de los padres, madres o representantes legales. La estructuración del reglamento también incluye consideraciones en torno a: operación y funcionamiento del CECUDI, cobro del servicio, derechos y responsabilidades de las personas menores de edad, derechos y deberes de los padres, madres de familia o representantes legales de la población beneficiada, del personal técnico y del servicio. Finalmente, se aborda lo correspondiente al régimen disciplinario de los funcionarios del CECUDI. En términos de coordinación intergubernamental, el reglamento involucra al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) a través de la Secretaría Técnica de la Red Nacional de 92 Cuido, como la “instancia técnica responsable de promover la articulación entre los diferentes actores públicos y privados y las diferentes actividades que se desarrollan en el país en materia de cuido y desarrollo infantil, así como de expandir la cobertura de los servicios” (Municipalidad de Curridabat, 2013, art.1). En atención a lo anterior, las referencias al IMAS se realizan para efectos de generación de lineamientos nacionales y establecimiento de subsidios; no se consideran contribuciones de apoyo técnico adicionales a la implementación de los criterios nacionales en la gestión local del centro de cuido. De acuerdo con la tipología de roles del gobierno local propuesta por el Programa Estado de la Nación (PEN, 2016, p. 122) en los casos analizados, las municipalidades de Pérez Zeledón y Curridabat operan como financiadores en el caso de los reglamentos del artículo 71 del CM, y como prestadores de servicios en lo concerniente a la normativa del CECUDI. Conclusiones del capítulo El CM, como norma ordinaria del quehacer de los gobiernos locales, considera la articulación de una política social local en el concepto de “intereses locales” que queda sujeto a interpretación dentro del marco de la autonomía de cada municipalidad. Asimismo, considera acciones puntuales que, de ser integradas y articuladas, podrían funcionar como parte de una política social local, según lo establecido en el artículo 71 del Código Municipal. Si bien, la definición de política social incluye temas como vivienda, por la práctica y la normativa existente se demuestra que, a nivel local, son pocas las acciones y normas que habilitan la participación en esas materias. Por ello, corresponde matizar las diferencias entre lo que indica la norma y la práctica real a la hora de realizar este tipo de abordajes de investigación. 93 Respecto a normas específicas que no son parte del CM, se destaca que dieciocho leyes otorgan funciones a los gobiernos locales en materia social. Se pueden identificar, al menos, tres roles: 1) en materia de educación y discapacidad, el gobierno local funge como financiador de órganos locales y de una institución del Gobierno Central respectivamente. Asimismo, como parte de Juntas de Protección de Niñez y Adolescencia, forma parte activa del sistema local de protección para dicha población. 2) el rol de administrador y/o prestador de servicios que cumple la municipalidad, a través de la REDCUDI y de los Centros Cívicos para la Paz; y 3) en la legislación en desarrollo comunal y materia de juventud, el gobierno local cumple el rol de administrar fondos de otros órganos locales que cumplen fines sociales. Finalmente, destaca la obligación de creación de comisiones u entes administrativos como en el caso de las Comisiones de Accesibilidad en materia de discapacidad y de la creación de las OFIM. Únicamente en género, la normativa establece el deber de impulsar una política pública local de equidad e igualdad de género. En normativa relativa a coordinación intergubernamental, es significativa la creación de un marco general, a partir del CM, de la creación de los CCCI y, más recientemente, de los COREDES. Sin embargo, no son figuras en las que se busque la especialización de la coordinación en un tipo de política, sino que son espacios de coordinación intergubernamental e interinstitucional general entre los entes y órganos que conviven en el territorio. Por tanto, se requerirá especial interés del gobierno local para aprovechar los dos espacios, así como la autorización incluida en el CM para efectos de articular una política social local vinculada con la política social del Gobierno Central. Asimismo, la legislación no incluye otro tipo de coordinaciones posibles. En los casos de estudio de desarrollo normativo interno en política social local, se presentan, únicamente, posibles campos de intervención en los casos de Pérez Zeledón y Curridabat, que cumplen con la reglamentación del artículo 71 del CM y, a 94 su vez, esta última genera un reglamento detallado sobre la operación de sus Centros de Cuido y Desarrollo Infantil. Adicionalmente, solo la reglamentación de Curridabat considera la coordinación intergubernamental como un componente esencial para la ejecución de dicha normativa. Se recomienda, para efectos de un estudio especializado en derecho municipal, profundizar en el nivel de decretos y reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo sobre política social, que involucre a las municipalidades de todo el país. 95 Capítulo 4. Factores de consistencia técnica y calidad de la política social de los gobiernos locales El presente capítulo cumple con el objetivo de caracterizar los factores de consistencia técnica y calidad de la política social de los gobiernos locales en estudio ejecutados durante el periodo 2014-2016. Para efectos de lo anterior, se hicieron entrevistas a los encargados de los departamentos y unidades que tienen a cargo la política social de cada municipio. Dichas entrevistas fueron semiestructuradas y en ellas se profundizó sobre cada uno de los factores seleccionados en el marco teórico. A la vez, la información recopilada mediante entrevistas, se trianguló con una serie de documentos oficiales de la municipalidad, a saber:  Plan de Desarrollo Humano Local, si la municipalidad lo tuviera vigente.  Plan Estratégico Institucional o similar vigente.  Plan de Gobierno de la Alcaldía para el periodo 2010-2016 y 2016-2020.  Planes Operativos del periodo 2014-2016.  Informes de rendición de cuentas de las alcaldías en los años 2014, 2015 y 2016.  Normativa interna que aplique la municipalidad para el adecuado desarrollo del departamento encargado de la política social local, así como el presupuesto de dicho departamento o unidad en el periodo 2014-2016.  Políticas o planes de política social, si la municipalidad tuviera. Sin embargo, es importante acotar que ninguno de los estudios de caso contó, en su totalidad, con los instrumentos citados para ser incluidos en la triangulación de la información de su respectivo gobierno local. Asimismo, la extensión de cada caso corresponde al nivel de profundidad logrado a través de la información entregada por la municipalidad. 96 Adicionalmente, a través de la Contraloría General de la República (CGR), en específico del área de fiscalización del Desarrollo Local, se conoció la información de respaldo que las tres municipalidades en estudio envían a este ente para la elaboración del Índice de Gestión Municipal (IGM) que se solicita desde 2016, en materias de servicios sociales y participación ciudadana.13 La organización de este capítulo permite abordar los resultados en el marco de cada gobierno local, considerando los factores de consistencia técnica y calidad de los tres estudios de caso. Para finalizar, se realiza una serie de conclusiones atinentes al contenido desarrollado. Alajuelita La municipalidad de Alajuelita no cuenta con una política social local específica en la definición aportada por este trabajo de investigación. Ello implica la existencia de intervenciones sociales dispersas en el quehacer institucional que buscan contribuir a la obtención de logros en materia social que, por sus características, no califican como políticas sociales. A continuación, se detalla cada factor de consistencia técnica y calidad de la política social por analizar, a la luz de la gestión social realizada por la municipalidad. Planificación Para considerar la planificación a largo plazo, la Municipalidad de Alajuelita cuenta con el Plan de Desarrollo Humano Local 2013-2023 (PDHL). Dicho plan, contiene los preceptos de una política social local dentro del área estratégica de desarrollo sociocultural. Dicha área estratégica contiene las siguientes políticas: Potenciar las condiciones que favorezcan el desarrollo personal y empresarial. 13 Sobre los aportes realizados por la CGR a la construcción de este capítulo, es necesario hacer la salvedad de que la Municipalidad de Alajuelita no aportó material de respaldo para el IGM en 2016. 97 Mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y ciudadanos del cantón en condiciones de desigualdad. Impulso al fomento de la identidad cultural e idiosincrasia de los alajuelenses. Estímulo a la participación ciudadana en la organización de eventos culturales y deportivos. Atención integral de la población de acuerdo con sus necesidades e intereses. Articulación e integración en el desarrollo comunal cantonal de los ciudadanos en general de los diferentes distritos, comunidades y barrios. (MIDEPLAN et al., 2012, p. 73-74) Como se puede evidenciar en la cita anterior, la política social local se encierra en el principio de mejorar la calidad de vida de quienes se encuentran en condición de desigualdad, así como en la atención integral de la población en materia de desarrollo social. El objetivo general del área estratégica, así como sus objetivos específicos enfatizan el deporte, la recreación y el desarrollo cultural. Por tanto, la política social no transciende hacia objetivos específicos y líneas de acción prioritarias. Otra particularidad del PDHL del cantón es el área estratégica dirigida, únicamente, a educación. Esta área tiene las siguientes orientaciones estratégicas: Incentivos educativos para la incorporación de los sectores sociales más vulnerables a la educación Para-Universitaria y Universitaria del cantón. Mejoramiento de la atención estudiantil, la cobertura de servicios y la infraestructura escolar en los distritos del cantón. Convenios con Instituciones de Educación Superior e Instituciones de educación en el cantón para desarrollar proyectos de capacitación en el cantón. Coordinación con las autoridades nacionales de educación para crear un colegio técnico en el cantón. (MIDEPLAN et al., 2012, p. 75) 98 Dichas orientaciones, en su objetivo general, se inclinan a la consolidación del sistema educativo de manera integral para que esté acorde con las demandas del desarrollo humano local. Uno de los objetivos específicos se centra en infraestructura; el segundo, en “brindar la asistencia técnica y las condiciones óptimas para el acceso a una educación de calidad en el cantón” (MIDEPLAN et al., 2012, p. 82). El segundo objetivo específico, a nivel de líneas prioritarias, detalla una serie de acciones destinadas hacia evitar la exclusión del sistema educativo como el establecimiento de programas de becas, coordinaciones con el INA para el fortalecimiento de la oferta académica, convenios con universidades públicas y privadas, institutos para-universitarios, entre otros. Como instrumento de planificación de mediano plazo, la Municipalidad de Alajuelita cuenta con el Plan Estratégico Municipal de Alajuelita 2013-2017, el cual cuenta con un área estratégica de política social local que tiene como política: 1) Mejorar la atención estudiantil y al área de salud con una cobertura de servicios y de infraestructura. 2) Mejorar constantemente la atención a la población más vulnerable acorde con sus necesidades e intereses. 3) Incentivar la participación ciudadana en eventos culturales y deportivos del cantón. 4) Impulsar las políticas de equidad de género e igualdad de oportunidades. (MIDEPLAN et al, 2013, p. 32) El fin de dicho eje se dirige a combatir la pobreza y a potenciar el emprendimiento empresarial. Se plantean ocho objetivos específicos, entre los que destacan, para efectos de la presente investigación: “Implementar programas sociales por medio de un grupo especializado que pueda apoyar a la población del cantón” (MIDEPLAN et al, 2013, p. 34) que, entre las líneas de acción propuestas, sobresalen:  El apoyo a organizaciones locales que promuevan el bienestar del cantón en materia educativa, cultural, deportiva, recreativa, entre otros.  La propuesta de generar un equipo interdisciplinario que genere un departamento de Gestión del Desarrollo Humano. 99  La asignación de partidas presupuestarias desagregadas a la OFIM para la atención especializada a diferentes poblaciones vulnerables.  El desarrollo de campañas de información sobre el Bono para la Vivienda, en conjunto con el INVU. Una particularidad del PEM, además de que incluye un Plan de Coordinación Interinstitucional para el cumplimiento de los sus objetivos, es que existe un traslape potencial en materia de política social, pues el eje estratégico de desarrollo económico local aborda objetivos en busca de movilidad social ascendente. Finalmente, la planificación anual viene dada por los Planes Operativos Anuales (POA), los cuales, en su programa II de servicios comunitarios, detallan la operacionalización de objetivos y metas para alcanzar lo establecido en el área estratégica de Política Social Local estipulada en el PEM. Para el análisis de los POAs, se tomaron en cuenta los años 2014, 2015 y 2016. En el año 2014, catorce metas estaban relacionadas con la Política Social Local establecida en el PEM, de las cuales, únicamente ocho, contaban con recursos presupuestarios por un monto superior a los 121.592.881,82 colones. De dichos recursos, la meta que más fondos abarca es la relacionada con la operación de un Cecudi por un monto de 41 millones de colones. Las catorce metas cuentan con cinco órganos o funcionarios responsables: la alcaldía (4), la Comisión de Cultura (4), Karla Umaña como encargada de la OFIM (3), la Comisión de Accesibilidad (1) y Johanna Ávila, encargada de la gestión ambiental (2). Asimismo, se dividen en cuatro tipos de servicios: educativos, culturales y deportivos (6); servicios sociales y complementarios (6); protección del medio ambiente (1) y atención de emergencias (1), según la clasificación de la CGR. Para el análisis de las metas atinentes al eje estratégico del PEM, denominado Política Social Local, se proponen cuatro categorías de acción: 1) apoyo a otras instituciones, órganos u organizaciones locales en el logro de sus objetivos (5 metas), 2) financiar obras o a otras instituciones (2 metas), 3) coordinar y formar alianzas para el logro de objetivos (2 metas), así como 4) ejecutar acciones y dar seguimiento (5 metas). 100 De igual forma, existe a cargo de la OFIM una meta asociada con el eje estratégico del PEM, denominado Desarrollo Económico Local, que no se contabilizó anteriormente. Este plantea el servicio de intermediación laboral de acuerdo con el convenio establecido con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Dicha meta se encuentra en los tres POAs analizados como una responsabilidad de la OFIM. En 2015, el presupuesto aumenta a 224.801.794,22 para las metas incluidas dentro del eje estratégico del PEM de Política Social Local; domina nuevamente el financiamiento a la meta relacionada con la financiación al Cecudi por un monto de 85 millones de colones. Destaca en el POA de 2015 que, de las 16 metas incluidas dentro del eje de Política Social Local, trece de ellas cuentan con financiamiento establecido de montos entre los 500 mil colones y los 6 millones de colones, a excepción de la meta del Cecudi, que tiene un monto superior. Las metas se mantienen igual, únicamente se agregan dos metas nuevas. Una de ellas, atinente a la generación de un plan de becas estudiantiles a cargo de la OFIM, para apoyar a estudiantes con necesidad económica, con un monto total para asignar de 3,5 millones de colones. Sumándose al tipo de meta de categoría de ejecución de acciones y seguimiento. 14 Otra meta nueva es la de otorgar recursos al encargado de cultura para la identificación y promoción de grupos artísticos del cantón. Dicho actor se suma a la lista de responsables de cumplimiento de metas, en conjunto con los responsables establecidos en el POA 2014. Esta meta se agrega a la categoría de ejecutar acciones y dar seguimiento. En el POA 2016, dentro del eje de Política Social Local, existen cambios más sustantivos. El primero de ellos lo constituye la eliminación de la meta relativa al financiamiento del CECUDI. Sin embargo, el IMAS informa que hasta 2018 iniciará operaciones un Cecudi en dicho cantón. 14 A pesar de que se presupuestaron recursos al no contarse con un reglamento para el otorgamiento de becas, no se desarrolló el programa. Se logró el primer otorgamiento de becas a través de una Comisión Institucional con participación de centros educativos de la localidad durante 2018. 101 Asimismo 14 metas se mantienen exactamente igual desde 2014 y 2015, y se agregan 3 más, dentro del eje de lo que se considera la política social local dentro del PEM, para un total de 17 metas. Las tres metas nuevas tienen ciertas particularidades. La primera de ellas, se agrega para la instalación de servicios de oficiales de tránsito municipales como responsabilidad de la alcaldía y se agrega un nuevo tipo de servicio: seguridad vial. Al gestor cultural se le agregan dos nuevas metas dentro del servicio de educativos, culturales y deportivos, cuyos objetivos son: 1) potencializar las habilidades y las aptitudes que la juventud realiza como pasatiempos, para convertirlos en emprendimientos culturales; y 2) fomentar el respeto y el arraigo del civismo costarricense en la fiesta nacional de la independencia. Formalmente, aunque las metas anteriores no cumplen el objetivo de promover la movilidad social ascendente, se encuentran en el eje de Política Social Local para efectos de la planificación estratégica municipal. Sobre el financiamiento del eje, se destinan 92.147.138,79 millones de colones, donde el mayor monto es captado por el establecimiento de los oficiales de tránsito municipales y la donación a la Cruz Roja, cuya meta se mantiene desde 2014, al ser una financiación anual. Ambas metas captan 39.278.915,39 de colones de los recursos presupuestados. Finalmente, es fundamental conocer el detalle del Plan de Gobierno de la Alcaldía de turno, que permea en la planificación municipal. El plan de gobierno del periodo 20112016 de la administración (Municipalidad de Alajuelita, 2011) cuenta con siete pilares. En el desarrollo de cada uno de los pilares únicamente se detallan acciones/proyectos a realizar. De estos siete pilares, solo tres se relacionan con intervenciones de tipo social:  Desarrollo económico, social, salud y trabajo: la creación del departamento municipal correspondiente, erradicación de tugurios, retomar el proyecto de la clínica del cantón, la instalación de EBAIS en cada distrito, titulación de 102 proyectos habitacionales consolidados, mejoramiento de barrios y bolsa de empleo.  Políticas de desarrollo para sectores y género: oportunidades para la mujer y equidad de género, programas para la población especial y adultos mayores, programas productivos y propuesta cantonal para la juventud en riesgo social.  Educación, cultura y fortalecimiento de tradiciones y valores: impulsar la compra del terreno y la construcción de un colegio técnico, vocacional y bilingüe, escuela y kínder en san Felipe y un colegio académico en Concepción. Rescate de la identidad alajueliteña, fomento y promoción de la cultura del cantón. Apoyar y promover la escuela de música y la casa de la cultura. Como conclusiones sobre este acápite, según la planificación de la Municipalidad de Alajuelita, es en el Plan Estratégico Municipal que se consolida el concepto de política social local como un eje estratégico de acción del gobierno local. Sin embargo, a la hora de ejecutar dicho eje, existen características que retratan la capacidad administrativa del gobierno local:  La variabilidad de los recursos disponibles para atender los objetivos operativos.  La diversidad de actores, donde se implica a un actor político (alcaldía), a actores colegiados como comisiones, y se traslapan temas con los departamentos de cultura y de gestión ambiental.  La municipalidad asume roles permanentes a lo largo del periodo estudiado como apoyo a terceros y en la ejecución, que no demuestra una evolución del rol de la municipalidad en el desarrollo de la política social local retratada en el PEM.  Se asume la coordinación como un proceso permanente para el logro de los objetivos de largo, mediano y corto plazo.  En el concepto de política social local caben procesos que no se encuentran directamente relacionados con los objetivos que dicha política busca, como los objetivos operativos en el área de gestión ambiental y en gestión cultural. 103  La intermediación laboral se concibe como parte del desarrollo económico local y no como una línea de acción estratégica que contribuya a la movilidad social ascendente y que sea parte de una política social integral. Coordinación Para efectos de la gestión social realizada por la Municipalidad de Alajuelita, la coordinación para cumplimiento de objetivos es esencial, dado que tiene a cargo la Oficina de la Mujer (OFIM).Tanto el PEM como el PDHL sitúan la coordinación como un factor para el éxito del cumplimiento de los objetivos planteados. La coordinación con instituciones se detalla hasta la formulación de los Planes Operativos, a través de los informes de rendición de cuentas de la OFIM, en los cuales se especifican, de manera amplia, las acciones y las actividades realizadas para cumplir las metas y los objetivos conjuntamente. Este instrumento es importante, pues retrata la capacidad administrativa del Gobierno Local para cumplir sus metas. La encargada de la OFIM relata que, al no contarse con presupuesto para proyectos propios de inversión, las acciones se coordinan mediante convenios con instituciones del gobierno central, organizaciones no gubernamentales y fundaciones de diversa índole. Las coordinaciones establecidas mediante el PAO son únicamente cinco, con las siguientes instituciones, órganos o asociaciones: a) Comité Cantonal de la Persona Joven de Alajuelita: la OFIM da apoyo logístico y técnico para el logro de objetivos de este órgano creado mediante Ley No. 8261. b) Cruz Roja Costarricense (CRC): la municipalidad dona recursos municipales de manera anual para los usos que la CRC considere pertinentes. c) Ministerio de Trabajo y Seguridad Social: este caso se desarrollará más adelante. d) Asociación Pro Rescate de la Cruz Roja de Alajuelita: en un sentido de colaborar a esta organización en el cumplimiento del plan de mejora establecido, no se aportan recursos económicos. 104 e) Ministerio de Salud y Caja Costarricense del Seguro Social: donde la municipalidad se propone apoyar las actividades de promoción de la salud de ambas instituciones. Para esta actividad, tampoco se destinan recursos económicos por parte de la Municipalidad. Respecto a las seis coordinaciones descritas, es importante acotar que existen otro tipo de aportes que puede hacer la Municipalidad, además de los recursos económicos para contribuir a que las coordinaciones rindan frutos; por ejemplo, el aporte de recurso humano especializado o con conocimiento de la realidad del cantón en las materias a atender. Sobre coordinaciones con cantones aledaños, destaca que, recientemente, entre la Municipalidad de Alajuelita y la de Escazú se suscribió un convenio marco de cooperación bicantonal, que tiene por objeto: Establecer una plataforma de cooperación entre la Municipalidad de Escazú y la Municipalidad de Alajuelita, para recibir asistencia técnica, transferencia de experiencias y capacitación, con el fin de mejorar la gestión integral de ambas municipalidades. De igual forma, facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus objetivos, logar una mayor eficiencia y eficacia en sus acciones, así como para prestar servicios y construir obras regionales. (Municipalidad de Escazú, 2016) Este convenio es de destacar porque uno de los productos en proceso de elaboración de este mecanismo de coordinación es la aprobación de una Política Bicantonal de Niñez y Adolescencia, aprovechando la experiencia de ambos cantones en el Programa Cantones Amigos de la Infancia (CAI). Adicionalmente, existe una serie de coordinaciones que no se establecen formalmente mediante la planificación de la municipalidad, que son de relevancia a la hora de llevar adelante el trabajo de la OFIM. Por ejemplo, se plantean coordinaciones con instituciones no gubernamentales como el Centro Feminista de Información y Acción (CEFEMINA) y la Fundación Norte, que 105 han brindado apoyo en contenidos para procesos de formación que generan condiciones de empleabilidad o sensibilización sobre derechos. Otro tipo de enlace entre instituciones, relevante destacar, es el de remisión de casos que propone la OFIM, una vez atendida la persona que presenta una necesidad ante esta oficina y que no se puede resolver en dicha instancia. El Informe de gestión de la OFIM cita que se remiten casos al IMAS, al INAMU, al PANI, al Club de Leones de Alajuelita y a la Junta de Protección Social (JPS). En 2014, se atendió a 258 personas que solicitaron atención socioeconómica ante la oficina; 89 de los casos fueron remitidos a las instituciones supra citadas. Durante 2015, se atendieron 144 personas y se emitieron 165 cartas de referencia a otras instituciones. Mientras que, en 2016, se atendió un total de 85 solicitantes de subsidios económicos de diferente índole y se emitió un total de 109 cartas de referencia. Según la encargada de la OFIM, el rol que cumple la municipalidad al remitir casos a otras instituciones es el de elaborar una ficha sobre el caso, que queda como una carta de referencia y de presentación sobre los detalles relatados por la persona sobre su situación socioeconómica y la necesidad que se requiere suplir. También, se envían cartas de referencia sobre casos a la CCSS cuando se solicita atención psicológica, puesto que la OFIM no da el servicio. Sin embargo, la mayoría de los casos se remiten al IMAS, por ser solicitudes de ayudas económicas, reparaciones del hogar y proyectos productivos. Como resultado de esta investigación, se hizo latente que las coordinaciones con el Gobierno Central más consolidadas, en el caso de la Municipalidad de Alajuelita, son realizadas a través de proyectos o programas específicos, como: Empléate, Cantones Amigos de la Infancia, Red Local para la Violencia Intrafamiliar y el Subsistema Local de Protección de Niñez y Adolescencia. Estas coordinaciones se llevan adelante a través del enlace con la OFIM y, en ocasiones, con apoyo de la Alcaldía. Es importante acotar que el CCCI no está articulado en el cantón y, por tanto, no sesiona para promover su objetivo. Según la entrevista realizada a la encargada de la OFIM, se intentó consolidar el espacio alrededor de 2009 pero, al participar personas 106 sin poder de decisión en dicho órgano, se desarticuló su conformación. A partir de 2018, se reanudaron los esfuerzos por parte de la alcaldía para consolidar este espacio. A continuación, se detallan las coordinaciones con el Gobierno Central: 1. Empléate/Servicios de intermediación de empleo: el programa EMPLÉATE consiste en una estrategia público-privada de promoción del empleo para personas jóvenes en situación de vulnerabilidad. Su objetivo es promover la inserción de las personas jóvenes, entre 17 y 24 años de edad, al mercado laboral, mediante el fortalecimiento de su empleabilidad cuando no se encuentren estudiando ni trabajando y se ubiquen por debajo de la línea de pobreza. Se les brinda apoyo económico necesario, asesoría, orientación y la posibilidad de acceder a un proceso formativo (MIDEPLAN-MTSS, 2016, p. 3233). La Municipalidad de Alajuelita, en el marco de un convenio con el MTSS y a través de la OFIM, colabora en el proceso de intermediación laboral y con el programa en dos sentidos: a. Apoya con la aplicación de la Boleta de Información Sociolaboral del Programa Nacional de Empleo (PRONAE) a los jóvenes interesados en capacitarse dentro del Programa EMPLEATE. En este caso, la encargada de la OFIM cumple como gestora de empleo para la concreción del convenio y habilita su oficina para la recepción de solicitudes de incorporación al programa. Es decir, la municipalidad cumple hasta el proceso de habilitación de la ventanilla municipal de Empléate. Sin embargo, la intervención de la municipalidad no trasciende al tercer proceso, que consiste en identificación de programas de capacitación y centros de formación, donde el gestor de empleo, según el diseño del programa, es clave (MIDEPLAN-MTSS, 2016). En el caso de Alajuelita, la Municipalidad no participa en procesos posteriores a la habilitación de la ventanilla. Entre 2015 y 2016, la OFIM 107 completó y remitió al MTSS 172 boletas de información para jóvenes con potencial de ser beneficiarios de EMPLEATE. b. Brinda el Servicio de Intermediación de Empleo a personas en búsqueda de empleo en el cantón, a través de la plataforma electrónica www.buscoempleo.cr. Como parte del convenio establecido entre el MTSS y la Municipalidad, así como el espíritu de descentralización de los servicios de intermediación del empleo y el rol de gestor de empleo que asumió la encargada de la OFIM en el caso de Alajuelita, se potencia el uso de la plataforma electrónica oficial de intermediación del empleo desde la Municipalidad. Ello significa que, desde la Municipalidad, a las personas que se acercan con ofertas laborales, se les inscribe en la plataforma, se les proporciona un usuario y una contraseña, y se les explica cómo utilizar la herramienta para que puedan aplicar a los puestos laborales publicados por diferentes empresas en el país. Entre 2014 y 2016, se brindó este apoyo a 295 solicitantes, desde la OFIM de la Municipalidad de Alajuelita. Sin embargo, este ente reconoce que no cuenta con capacidad administrativa para dar seguimiento a la utilización efectiva de la plataforma. 2. Cantones Amigos de la Infancia: consiste en un reconocimiento a los cantones que impulsen y promuevan una estrategia para la adopción –en lo local- de acciones políticas, técnicas, administrativas y financieras que garanticen el pleno ejercicio de los derechos de la niñez y la adolescencia (Instituto de Fomento y Asesoría Municipal et. al., s.f.). Las municipalidades deciden, voluntariamente, participar en la iniciativa y en la mejora del involucramiento de dichos entes en los subsistemas locales de protección de la niñez y la adolescencia oficializados en 2009, mediante el decreto 35876-S. En Alajuelita, la Municipalidad obtuvo el reconocimiento en octubre de 2015. Dicho logro se debe a la implementación de un plan del programa que obliga a 108 distintos entes en el territorio a accionar, principalmente la municipalidad y el PANI, con apoyo de UNICEF. Según la información recopilada, el rol del Gobierno Local se asocia, principalmente, con el cuarto componente del proyecto, referido a la conformación de grupos facilitadores que van a ser capacitados en el marco del proyecto para dejar capacidad instalada a nivel local en materias atinentes como derechos de la niñez y la adolescencia, patrones de crianza, violencia hacia niñez y adolescencia, entre otros. Dichos grupos deben estar conformados por padres y madres de familia, docentes, líderes religiosos y comunales. En este sentido, se aprovechó el conocimiento de la Municipalidad del entorno comunal para la creación de los grupos. El Proyecto CAI, a lo interno de la Municipalidad, exigió la conformación de una comisión, por parte de la Alcaldía, que diera seguimiento y contribuyera con el levantamiento de información requerida para el proceso. En este caso, cuatro funcionarios adicionales, de áreas afines al tema en la municipalidad, apoyaron a la OFIM. En los otros componentes del proyecto lideran distintas organizaciones. Por ejemplo, la primera fase, que consiste en la elaboración de una línea de base sobre la percepción de los habitantes hacia las manifestaciones de violencia, fue liderada por la Escuela de Estadística de la UCR; otra fase, que busca la conformación de un kit de herramientas para los grupos facilitadores, fue liderado por UNICEF. La institución que pudo aportar recursos para la implementación del proyecto fue el PANI que cuenta con una oficina local en Alajuelita. La OFIM, a través de su informe de gestión 2015, señala que las dificultades en el proceso yacen en la falta de recursos presupuestarios y humanos en la municipalidad para lograr los objetivos planteados en el plan de ejecución del programa. Sin embargo, uno de los resultados más significativos del programa, además del reconocimiento mismo, consiste en el fortalecimiento del Subsistema Local 109 de Protección de la Niñez y la Adolescencia de Alajuelita, según consta en el informe de gestión de la OFIM: Se fusionaron la Junta de Protección de la Niñez y la Adolescencia y el Subsistema Local de Protección, ambos bajo el liderazgo del PANI para unir esfuerzos y canalizar los pocos recursos que gira el Gobierno Central a dicha entidad para la ejecución de actividades a favor de esta población en Alajuelita. (2015, p. 6) Durante fases posteriores al Programa CAI, el Subsistema realizó una serie de actividades en materia de niñez y adolescencia como talleres, encuentros con comunidades, intercambios de información y reuniones de seguimiento durante 2015 y 2016. Como parte de la evaluación de la gestión de 2015 de dicha red, se identifica una mejora de la articulación entre las instituciones que la conforman para el aprovechamiento de los recursos, en especial del presupuesto del PANI. Sin embargo, continúan como debilidades para el logro de los objetivos el estar integrado por funcionarios de carácter intermedio que no pueden priorizar únicamente el trabajo de la red y deben seguir decisiones de sus respectivas jefaturas. Como reto, se señala la posibilidad de que cada institución destine recursos presupuestarios para su participación en el subsistema. Asimismo, durante 2016 la Municipalidad integró al gestor cultural en el subsistema, en conjunto con la encargada de la OFIM. Ambos asumieron roles en el marco de las actividades. El primero, orientado a temas logísticos; y, el segundo, como charlista en actividades del Programa Academia de Crianza coordinado por el subsistema. Durante este año, logró capacitar a más de 400 personas mediante sesiones formativas. La Municipalidad es un actor entre una serie de actores institucionales y de sociedad civil que también participan activamente en el Subsistema, como: PANI, IMAS, CCSS, Fundación KEME, MEP, Fuerza Pública, Ministerio de Salud. Además, colaboran, temporalmente, como miembros de otras instituciones para temas específicos a tratar. 110 Durante 2016, se presentan nuevos retos como el cambio de los representantes en la red local y prevalece, como debilidad, el tema presupuestario. 3. Red Local para la Violencia Intrafamiliar (Red VIF): las redes locales de atención y prevención de la violencia contra las mujeres y la violencia intrafamiliar nacen a la luz de la Ley No. 8688 y son parte del Sistema Nacional creado para el mismo fin. Según el Decreto Nº 39208-MP-MCM (2015, art. 21), las redes locales son espacios de coordinación interinstitucional e intersectorial y de la sociedad civil para el desarrollo de políticas locales de atención y prevención de violencia contra las mujeres y la violencia intrafamiliar. Están constituidas por representantes locales de las instituciones públicas que integran el Sistema Nacional, así como por las organizaciones, grupos y otras manifestaciones de la sociedad civil que trabajan en el tema. Entre sus funciones destacan: celebrar reuniones periódicas, desarrollar programas y proyectos en los temas priorizados por el sistema nacional, suministrar información estadística y otras de carácter administrativo. En el caso de Alajuelita, la Municipalidad participa en la Red VIF a través de la OFIM, junto con otras instituciones como el INAMU, el PANI, la Fundación Fútbol por la Vida, la Fuerza Pública, la CCSS, los Guías y Scouts de Costa Rica, el MEP, el INA, la Asociación Demográfica Costarricense, entre otras. Según la organización definida en 2014, la Red VIF cuenta con tres comisiones, a saber: 1) el subsistema local de protección explicado previamente, 2) capacitación dirigida a integrantes de la red, y 3) celebraciones y conmemoraciones. Sin embargo, su conformación interna ha variado anualmente. Por ejemplo, en 2016, las comisiones de la Red VIF eran de asuntos internos, de asuntos externos y de gestión. Su accionar radica en una serie de reuniones ordinarias y extraordinarias para la formación de sus integrantes y la articulación de iniciativas institucionales, así como actividades de proyección comunal en el cantón. En esta red, el rol de la Municipalidad de Alajuelita a través de la OFIM consta, nuevamente, de la 111 impartición de charlas sobre temas particulares, así como seguimiento y apoyo logístico en actividades de proyección. Al igual que en el caso del subsistema, un proyecto externo denominado “Prevención de la Violencia contra las Mujeres, Trata y Femicidio en Costa Rica (Proyecto BA1)” fortaleció la gestión de la Red VIF. Este pertenece al Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y es gestionado en Costa Rica por la Organización Internacional de las Migraciones (OIM), el Fondo de Población de la ONU (UNFPA), el Ministerio de Justicia y Paz, el Ministerio de Gobernación, el Poder Judicial y el Instituto Nacional de las Mujeres. Este proyecto se apoya en el fomento de la articulación institucional y entre organizaciones de la sociedad civil para la prevención de la violencia, así como la formación en algunas capacitaciones a funcionarios. Su objetivo principal es la construcción de una Política Local para la Prevención de la Violencia Intrafamiliar, Femicidio y Trata, a partir de dos líneas estratégicas: un diagnóstico narrativo y una consulta participativa. Dicho proyecto también cuenta con un proceso de comunicación. Como parte del BA1, se realizó un taller para diagnosticar la situación de la violencia intrafamiliar en el cantón de Alajuelita, así como la disponibilidad de servicios institucionales para mitigarla. Como parte de dicho diagnóstico se propone que el proyecto pueda fortalecer la Red VIF, que es afectada por la escasez de recursos económicos, humanos, por falta de voluntad política, entre otros. En 2015, concluyó la ejecución del proyecto en el cantón de Alajuelita en el marco de la Red VIF; de ella resultó la Política Local de Prevención de Violencia con enfoque de Género presentada por la Oficina de Gestión Local del MJP y el SICA. La inversión realizada por el SICA ascendió a ₡59.536.998 en Alajuelita, para todo el proceso del BA1. Dicha política cuenta con los siguientes ejes: 1) fortalecimiento de las Redes Locales de Prevención de la Violencia (Equipo Rector de la Política Local y RED VIF-VcM), 2) fortalecimiento de acciones preventivas para mejorar la seguridad ciudadana y fomentar la convivencia en el cantón, 3) oportunidades y acciones 112 preventivas para la reducción de problemas de alcoholismo y drogadicción, 4) espacios públicos inclusivos y fomentadores de convivencia, 5) generación de oportunidades de empleo y educación técnica para poblaciones vulnerables, jóvenes y mujeres, y 6) acciones para la Reducción de Formas de Violencia y Atención a Víctimas de Violencia de Género. Entre otros resultados del proyecto se encuentran: el fortalecimiento de la Red de Mujeres Promotoras (grupos de autoayuda) y la organización “Mujeres Creativas” de la Urbanización Tiribí, el otorgamiento de asesoría legal a usuarias del IMAS, INA y organizaciones de mujeres, así como la activación del Comité Local de Atención Inmediata y Seguimiento (CLAI). También, se gestiona capital semilla a mujeres microempresarias a través del INAMU, se conformó la Red Nacional de Juventudes COMPAZ y otras actividades de proyección comunitaria. Arquitectura institucional La Municipalidad, en materia de arquitectura institucional dedicada a la gestión social, solo cuenta con una oficina, denominada Oficina de la Mujer (OFIM), creada en 2008 para atender y asesorar a mujeres en situación de vulnerabilidad por violencia intrafamiliar. Según su encargada, que es responsable de la oficina desde el año de su creación, a partir de 2010, inicia un giro de su gestión hacia la toma de todas las obligaciones e iniciativas de la municipalidad en el área social, por demanda de la población que se acercaba a la oficina a demandar otro tipo de atención. La OFIM tiene por objetivo: Informar y educar a los sectores poblacionales más vulnerables sobre sus derechos y los servicios generales disponibles para mejorar su calidad de vida, implementando estrategias que permitan a la población adquirir mayor conocimiento y destrezas para lidiar con las problemáticas sociales y económicas que los afectan cotidianamente. (OFIM, 2014) 113 En dicho objetivo, se retrata una posición de la oficina de intermediación que permite la formación para la movilidad social ascendente y la apropiación de derechos económicos y sociales. Sin embargo, no trasciende a un rol de facilitación de procesos para el logro de objetivos de las personas o poblaciones con propósito de mejorar sus condiciones. La oficina solo cuenta con una funcionaria, Magister Scientiae en Sociología, que depende directamente de la alcaldía; por tanto, la funcionaria se ha acercado a sus pares como el gestor cultural y como mediadora de casa de justicia para solicitar colaboración en su gestión. Dicha funcionaria cuenta, también, con formación como mediadora para la resolución alterna de conflictos. Asimismo, ha solicitado formalmente, en al menos tres ocasiones, una plaza adicional para apoyo secretarial a la Alcaldía, a través de los informes anuales de rendición de cuentas. Ante la negativa para la apertura de más plazas, ha recurrido a convenios con universidades para que estudiantes de Trabajo Social, Sociología y similares realicen sus trabajos comunales universitarios en la OFIM de la Municipalidad. Consistencia técnica interna Para el análisis de la consistencia técnica interna de la política social local, correspondería contar con un instrumento que sea objeto de análisis. Al no existir dicho instrumento como una política social propia del municipio, no es posible determinar su consistencia técnica interna. Relación entre política social y programas En este apartado, es posible valorar que los objetivos operativos establecidos a lo largo del periodo 2014-2016 en el POA, no permiten el cumplimiento de lo indicado por el PEM para el cumplimiento de los objetivos estratégicos. Ello, porque las metas establecidas en el PEM se vuelven ambiciosas frente a la capacidad del municipio de gestionar proyectos, programas o acciones que determinen un impacto en el cumplimiento del objetivo estratégico de Política Social Local. 114 Sistemas de información La OFIM no cuenta con un sistema de información propio que permita dar seguimiento a beneficiarios de los proyectos que se realizan en conjunto con otras instituciones. Para la atención individualizada en la OFIM y la elaboración de cartas de referencia, únicamente se elaboran bases de datos de tipo socioeconómicas. Dichas bases de datos, empíricas y realizadas mediante la plataforma de Microsoft Excel, permiten, a la encargada de la OFIM, llevar un registro digital anual que respalde a las personas que fueron remitidas a otras instituciones para la atención de sus necesidades. Una práctica usual de dichas bases de datos es su actualización en caso de que la persona una vez registrada vuelva a la oficina y presente una nueva situación a atender. Sin embargo, dicha práctica es limitada, por el hecho de que la OFIM solo cuenta con una persona. En alianzas con universidades para realización de horas de trabajo comunal universitario, se aprovecha el trabajo voluntario para el refinamiento de tales bases de datos. Estas contienen información como: nombre, número de cedula, dirección, distrito, cuadro familiar, oficio, ingreso, padecimientos médicos, se detalla cuál es su consulta: como por ejemplo, violencia doméstica, intermediación de empleo, y otros detalles del caso presentado por la persona, así como el contacto y la acción que se tomó o se recomendó. Seguimiento y evaluación previsibles La municipalidad no cuenta con un mecanismo propio para la evaluación de proyectos sociales que se ejecutan de manera coordinada por parte de la OFIM. La evaluación actual consiste en dos fases que suman a los mecanismos tradicionales de evaluación a lo interno de la gestión de los gobiernos locales. La primera consiste en un informe de rendición de cuentas, establecido en el artículo 7 inciso g) del Código Municipal, que la OFIM traslada a la Alcaldía para la rendición de cuentas ante los munícipes. En dicho informe, se detalla cada meta establecida en el POA y su grado de cumplimiento, de acuerdo con las acciones realizadas. 115 Otra evaluación consiste en la verificación del cumplimiento de metas, por parte del área de planificación de la Municipalidad. Por otra parte, no se da seguimiento a los casos remitidos a oficinas de otras instituciones; solo se actualiza la información en la base de datos cuando la persona vuelve a la OFIM a buscar ayuda nuevamente. El seguimiento de los proyectos establecidos con otras instituciones son los propios de la ejecución de dichas iniciativas, pero no involucra iniciativa municipal. Pérez Zeledón Según la investigación realizada, la Municipalidad de Pérez Zeledón no cuenta, como en el caso de Alajuelita, con una política social local en la definición aportada en el marco teórico-conceptual. Sin embargo, sí se busca el logro de objetivos en política social con acciones concretas, pero dispersas en la institucionalidad municipal. A continuación, se detalla cada factor de consistencia técnica y calidad de la política social, que se analizará a la luz de la gestión social realizada por el obierno Local. Planificación La planificación a largo plazo, vertida en el PCDHL 2010-2020 del cantón de Pérez Zeledón, considera objetivos de política social en tres áreas: desarrollo social, educación y salud. El área de desarrollo social invoca, en su objetivo estratégico, “generar condiciones y oportunidades equitativas que garanticen la calidad de vida de los y las habitantes del Cantón para un desarrollo humano”. Dicho objetivo contempla los siguientes objetivos específicos: Garantizar a la población seguridad vial mediante la educación y fortalecimiento en la infraestructura. Incentivar redes sociales para una organización popular y retroalimentación entre las comunidades. 116 Apoyar las iniciativas que promuevan la participación socioeconómica de las mujeres. Fortalecer la infraestructura comunal existente y construir nuevos espacios de acuerdo a las necesidades específicas de cada distrito Generar espacios recreativos para la promoción de la salud, deporte, cultura y arte Cantonal. Brindar un real apoyo al Territorio Indígena China Kichá para el desarrollo integral de su población, y conservación de su memoria histórica, cultural y tradicional Cabécar. (FOMUDE, 2009, p. 44) Como se puede evidenciar en las citas anteriores, el concepto de desarrollo social se vincula, estrechamente, con el de calidad de vida y se equipara, inclusive, con el de desarrollo humano. Sin embargo, al momento de determinar la especificidad para el logro del desarrollo social, este concepto se limita a seguridad vial, redes de organización popular, participación socioeconómica de las mujeres, infraestructura comunal, espacios recreativos y a un apoyo específico al desarrollo integral del Territorio Indígena China Kichá. Ello demuestra la amplitud del concepto de desarrollo social, que no corresponde, necesariamente, con la estructuración de una política social a nivel local. Adicional a esto, se consideraron dos ejes adicionales en el PCDHL del cantón en el largo plazo: salud y educación. En la siguiente tabla, se detalla el objetivo estratégico y los objetivos específicos de cada área: Tabla 9 Ejes de educación y salud correspondientes al PCDHL 2010-2020 del cantón de Pérez Zeledón Educación Salud Objetivo estratégico Fortalecer las condiciones educativas en Promover servicios de salud integrales y infraestructura y diversificación de opciones calidad a través de mejoramiento para un acceso equitativo e integral al infraestructura, dotación de personal conocimiento. medicinas. Objetivos específicos Dotar de terrenos e infraestructura física Construir y fortalecer los espacios adecuada a los centros educativos del cantón. infraestructura en el sector salud en todos distritos. de de y de los 117 Promover opciones alternativas de educación Desarrollar espacios, campañas y propuestas para ampliar la gama de oportunidades y de promoción de la salud y saneamiento acceso al conocimiento para los diversos ambiental. grupos etarios. Fuente: elaboración propia, con base en FOMUDE, 2009, p. 44-46. Según se detalla en la tabla, existe un interés significativo en el desarrollo de infraestructura para salud y educación, a la vez que se considera necesario generar espacios y alternativas dirigidas a la comunidad para promocionar la salud y también para buscar nuevas opciones educativas en la vía no formal. En este punto, es clave destacar que el PCDHL, en materia de salud y educación, presenta roces con las competencias propias del Gobierno Central, específicamente en lo referido a infraestructura; esto implica coordinaciones estrechas para el cumplimiento de las líneas de acción estipuladas. Este instrumento señala, de forma expresa, que la conformación y el trabajo comprometido del CCCI es un factor clave de éxito del PCDHL. Sin embargo, el plan no contiene un método de coordinación interinstitucional, sino que solo consta el enunciado. Como instrumento de planificación de mediano plazo, la Municipalidad de Pérez Zeledón cuenta con el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) 2016-2020. El Plan Estratégico previo a 2016, a pesar de haber sido elaborado, no contó con el aval de la Alcaldía que ocupó el cargo en el periodo 2010-2016; por tanto, no fue vinculante para efectos de la planificación local (I. Carvajal, comunicación telefónica, 3 de abril de 2018). Sin embargo, frente a este escenario, dentro de los POA 2014 y 2015, se consideraron cinco áreas estratégicas, de las cuales la de “Desarrollo Humano” abarcaba los propósitos sociales del Gobierno Local de mejor manera, al indicar el siguiente objetivo: Desarrollar acciones integrales en todo el cantón, de manera coordinada con instancias del gobierno y entidades privadas y la sociedad civil, de manera que se puedan atender los problemas sociales del cantón en áreas estratégicas 118 como vivienda, empleo, educación, participación ciudadana, producción, juventud y la infraestructura estratégica. (Municipalidad de Pérez Zeledón, 2014, p. 3) Las demás áreas estratégicas planteadas son: desarrollo ambiental, desarrollo y fortalecimiento de la producción, desarrollo urbano y desarrollo y transformación del gobierno local. Asimismo, se detallaban políticas institucionales relacionadas con intervenciones sociales, como las siguientes: 1) Ampliar las oportunidades para la calidad de vida de las personas habitantes del cantón, 2) fortalecer la infraestructura que promueva el desarrollo de actividades socio-culturales, 3) fomentar el acceso y desarrollo de la calidad educativa, 4) promoción y desarrollo de obras de infraestructura básica de bienestar social y servicios públicos, 4) promover y fortalecer opciones de desarrollo económico sostenible, para la generación de empleos. (Municipalidad de Pérez Zeledón, 2014, p. 2) En lo que respecta al PDM 2016-2020, efectivamente aprobado e incorporado al proceso de planificación municipal como Plan Estratégico, contiene las políticas institucionales de la Municipalidad, en las que no se identifica una relacionada, de manera directa, con la generación de una política social a nivel local.15 A nivel de áreas estratégicas, existen dos de ellas relacionadas en sus líneas de acción con intervenciones de tipo social, a saber: 1) Desarrollo Económico Cantonal, que indica en su objetivo el “desarrollar e implementar iniciativas que promuevan un mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de los habitantes del cantón” y 2) Seguridad Ciudadana y Desarrollo Comunal, cuyo objetivo es “mejorar las condiciones de vida de los habitantes del cantón” (Municipalidad de Pérez Zeledón, 2016, p. 75). Sin embargo, en el marco de las líneas de acción, el área de desarrollo económico cantonal solo considera acciones atinentes a infraestructura vial y desarrollo productivo. Es decir, las acciones no planean generar capacidades en la población 15 Las políticas institucionales detalladas son: organización comunal, desarrollo agrícola y productivo cantonal, calidad de los servicios municipales, desarrollo cantonal integral, eficiencia administrativa, rendición de cuentas, capital humano institucional, innovación y salud financiera institucional. 119 para mejorar su situación socioeconómica, solamente promueven iniciativas relativas al entorno que rodea de la persona. En el área de seguridad ciudadana y desarrollo comunal a nivel de proyectos específicos, se detallan los siguientes proyectos que tienen características propias de intervenciones públicas en materia social: Desarrollo e implementación en conjunto con las instituciones públicas y privadas del cantón una estrategia para la generación de nuevas fuentes de empleo. (…) Reducir el índice de pobreza. Integrar e involucrar a la población joven en los procesos del desarrollo cantonal. (…) Trabajar en conjunto con la CCSS y las comunidades con el objetivo de mejorar los servicios que actualmente prestan los EBAIS en cada uno de los distritos del cantón, incluso para el desarrollo de nuevos servicios como el laboratorio ambulatorio, regencia farmacéutica, etc. (…) Trabajar en conjunto con el Ministerio de Educación y otras instituciones públicas y privadas para mejorar la dotación de equipos necesarios en las escuelas y colegios del Cantón. (…) Trabajar en conjunto con el Ministerio de Educación y la comunidad en la construcción de escuela de pueblo nuevo de Rivas. (…) Trabajar en coordinación con otras instituciones para el desarrollo de programas para el apoyo y la recreación del adulto mayor. (Municipalidad de Pérez Zeledón, 2016, p. 82-84) A pesar de esta identificación de proyectos de intervención social, se carece de detalles más allá del enunciado. No se consideran los actores involucrados, los 120 objetivos de la iniciativa, la población a la que se dirige de manera más específica, la programación en tiempo o presupuesto con el que se cuenta para la iniciativa, método de evaluación, entre otros detalles necesarios para la articulación de una política social a nivel local. Adicional a esto, el PDM indica que, en la coordinación, se identifican los proyectos específicos requeridos por cada, pero que estos no llegan a caracterizarse. A la vez, como parte del área estratégica de servicios públicos municipales, se considera una acción específica, en materia de coordinación, que indica: “Fortalecimiento del CCCI para coordinar los esfuerzos de las instituciones públicas locales” (Municipalidad de Pérez Zeledón, 2016, p. 80). Para efectos de análisis, es relevante considerar los planteamientos establecidos en el Plan de Gobierno de la Alcaldía de turno, como instrumento que permea los procesos de planificación a lo interno del Gobierno Local. En este sentido, es importante destacar que el plan cuenta con seis áreas de trabajo y cada una de ellas contiene una matriz en las cuales se detallan el objetivo general, los específicos, la meta, el indicador, el responsable, así como el área del IGM que se ve afectada por el cumplimiento de dicha meta. Ninguno de los ejes considera la consolidación de una política social local en específico, sin embargo, se denotan intervenciones de tipo social en los ejes 5 (arte, cultura, deporte y recreación) y 6 (competitividad y progreso socioeconómico). En el eje 5, el objetivo específico 5.1.5 plantea “promover y apoyar la conformación de organizaciones de jóvenes, mujeres y adultos mayores para impactar positivamente las condiciones de bienestar y oportunidades de estas poblaciones” (Montoya, Méndez, Valverde, et. al, 2015, p. 24). El cumplimiento de dicho objetivo se encuentra a cargo de la vicealcaldía primera. El eje 6 tiene por objetivo general: “Convertir al Gobierno Local en un ente de fomento del desarrollo cantonal mediante el involucramiento con las políticas de las diferentes instituciones estatales y públicas no estatales, cámaras, cooperativas, organizaciones formales y empresas del cantón”. 121 Dicho objetivo, cuenta con cinco objetivos específicos relacionados con intervenciones de tipo social en el territorio, a saber: 6.1.2 Colaborar con instituciones de bien social del Gobierno: disponer de recurso humano y material a instituciones de bien social con el fin de acelerar la resolución de pendientes en esas entidades. Responsable: promoción social. (…) 6.1.6. Impulsar programas con recursos municipales y voluntariado para el apoyo a sectores vulnerables o de poco acceso a oportunidades de educación formal y destrezas para la empleabilidad y el emprendedurismo. Responsable: Vicealcaldía I. (…) 6.1.7. Determinar la factibilidad de la creación de un centro de cuido para adultos mayores. Responsable: Vicealcaldía I 6.1.8. Determinar la factibilidad de la creación de un centro de atención integral de indigentes y afines. Responsable: Vicealcaldía I. (…) 6.1.12 Apoyar e impulsar los proyectos de vivienda promovidos por el Gobierno Central. Responsable: Alcaldía Municipal. Concejo Municipal. Ministerio de Vivienda. (Montoya, Méndez, Valverde, et. al, 2015, p. 27-39) Desde el Plan de Gobierno de la Alcaldía, se pone en evidencia que el recargo acerca de las intervenciones sociales recae sobre la vicealcaldía primera, un cargo político de elección popular. A la vez, se demuestra que las acciones detalladas son un planteamiento de intervenciones aisladas dentro de un eje con miras a la competitividad y al desarrollo socioeconómico del cantón. A continuación, se detalla el nivel de planificación anual de corto plazo, a través de los Planes Anuales Operativos 2014, 2015 y 2016. En lo que respecta al POA 2014, se consideran 43 metas dentro del área estratégica de Desarrollo Humano; 13 de ellas corresponden a intervenciones sociales; 11 metas 122 se ubican en la categoría de servicios sociales y complementarios; mientras que, solo 2 atañen a la categoría de educativos, culturales y deportivos. Las metas referidas a servicios educativos, culturales y deportivos se encuentran a cargo de la Comisión de Asuntos Culturales del Concejo Municipal y cuentan con un monto real, de 12.701.293,00 colones, ejecutado para el cumplimiento de dichas metas. Los objetivos correspondientes a la categoría de servicios sociales y complementarios se asignan a tres responsables: siete corresponden a la vicealcaldía primera, cuatro a la gestión de la Oficina de la Mujer (OFIM), y dos corresponden al Presidente del Comité Cantonal de la Persona Joven (CCPJ). El monto real ejecutado en 2014 fue de 22.276.638,4 colones, en un total de seis metas a las que se les asignó presupuesto para ejecutar. El proyecto que más recursos concentra, con un monto de 8,8 millones de colones ejecutados en 2014, corresponde al objetivo de desarrollar acciones desde la Oficina de la Mujer que brinden apoyo a las mujeres y menores de edad del cantón de Pérez Zeledón. Es importante acotar que las metas con más recursos presupuestados fueron las dos relacionadas con el equipamiento y el funcionamiento de dos CECUDIS, por un monto cercano a los 50 millones de colones; sin embargo, estos recursos no se ejecutaron durante 2014. El monto real ejecutado en los trece objetivos corresponde a un 2,11% del total ejecutado en el programa II de servicios comunitarios de la Municipalidad de Pérez Zeledón en el año 2014. Según las categorías definidas previamente: 1) Apoyo a otras instituciones, órganos u organizaciones locales en el logro de sus objetivos. 2) Financiar obras o a otras instituciones. 3) Coordinar y hacer alianzas para el logro de objetivos. 4) Ejecutar acciones y dar seguimiento; en el caso de Pérez Zeledón las trece metas que se identificaron corresponden a la categoría 4, es decir, no se definen coordinaciones, apoyos a otras instituciones o financiamiento directo de la Municipalidad a otro ente. 123 En lo correspondiente al POA 2015, dentro del área estratégica de Desarrollo Humano se consideran 42 metas, de las cuales 15 refieren a intervenciones sociales en dos categorías de servicio: servicios sociales y complementarios (13 metas) y educativos, culturales y deportivos (2 metas). Un cambio significativo en estas metas corresponde a que las últimas dos se trasladaron a responsabilidad de la Alcaldía de manera directa, ya que se eliminó a la Comisión de Asuntos Culturales del Concejo Municipal como responsable. Dichas metas corresponden a un monto ejecutado de 12.651.180,00 colones. Asimismo, existen dos metas nuevas, una relacionada con el proyecto de la REDCUDI, y otra que busca: “Coadyuvar en el desarrollo del Proyecto Lazos, a fin de brindar mamografías gratuitas a mujeres del cantón”, a cargo de la OFIM; sin embargo, esta meta no se ejecutó en 2015. La proporcionalidad de distribución de responsabilidad se mantiene similar: a la Vicealcaldía le corresponde hacerse cargo de seis metas; a la OFIM, cinco; al CCPJ, dos metas, al igual que la Alcaldía. Como en el POA 2014, las metas de 2015 se categorizan en el punto de ejecutar acciones y de darles seguimiento. Las metas analizadas, correspondientes a servicios sociales y complementarios, ejecutaron un monto real de 108.868.075,2 colones. De este monto, aproximadamente 80 millones de colones corresponden a la meta relacionada con la prestación del servicio de CECUDI en la comunidad de Rosa Iris de Pérez Zeledón. El monto real ejecutado en los trece objetivos corresponde a un 4,36% del total ejecutado en 2015 del programa II de servicios comunitarios de la Municipalidad de Pérez Zeledón. El POA 2016, se estructura de acuerdo con el PDM 2016-2020 del cantón, por lo que las acciones sociales se concentran en el área estratégica denominada “seguridad ciudadana y desarrollo comunal”, dentro de la que se ubican 22 objetivos de mejora y de operatividad. 124 Relacionados directamente con intervenciones sociales, durante 2016 se detallan 14 metas. De estas, 8 son responsabilidad de la Vicealcaldía I; 3 corresponden a la OFIM; 2 a la Alcaldía (la de servicios educativos, culturales y deportivos); y 1 al CCPJ. Las 12 metas restantes son parte de la categoría de servicios sociales y complementarios por un monto de 137.312.583,5 colones. Las 2 metas correspondientes a la Alcaldía ejecutaron un monto de 10.278.832,00 colones. En total, las 14 metas componen un 7,07% de los recursos ejecutados en el programa II de servicios comunitarios en 2016. La meta más significativa a nivel presupuestario fue la relacionada con la operación del CECUDI de Barrio Rosa Iris del distrito Daniel Flores, por un monto que asciende a los 104 millones de colones aproximadamente. No existen nuevas metas en comparación con las establecidas en 2014 y 2015, ya que las 14 metas se concentran en la ejecución de proyectos y en su seguimiento. Coordinación Para efectos de estructurar el acápite en torno a la coordinación de la política social o de las intervenciones sociales, es importante indicar la existencia de coordinaciones en diferentes niveles, en el caso de Pérez Zeledón, que se detallarán a continuación. Primeramente, a nivel de planificación institucional, no existen coordinaciones formales estipuladas en lo operativo, únicamente las menciones específicas en el PDM y en el Plan de Gobierno de la Alcaldía. En el primero, se establecen coordinaciones con la CCSS y el MEP para mejorar la infraestructura y los equipos de EBAIS, escuelas y colegios. En el segundo, se detallan coordinaciones para: 1) el impulso de proyectos de vivienda promovidos por el Gobierno Central, y para 2) colaborar con instituciones de bien social del Gobierno, caso en el que no se detalla cuáles instituciones y con qué fin. Estas menciones particulares, en los instrumentos de planificación de mediano plazo, no se reflejan en los instrumentos correspondientes al corto plazo. Referente a la coordinación con otros cantones, solo se establece una coordinación informal con las Municipalidades de Quepos y Buenos Aires, con el fin de abordar 125 temáticas viales, rutas intercantonales, y atención de situaciones que afectan al sector agrícola de cada cantón (M. Méndez, comunicación personal, 9 de junio de 2017). Según el informe de labores de la vicealcaldía primera, para el periodo 2016 ya existen “comisiones y asociaciones en las que se desarrollan proyectos y se da seguimiento a diversos proyectos de índole social que involucra a los grupos más vulnerables” (Alcaldía Municipal, 2016, p. 65). Es decir, refiere al trabajo y a las coordinaciones en red para proyectos e intervenciones de tipo social, donde confluye una serie de instituciones, asociaciones, sociedad civil organizada, entre otros. En torno a este modelo de gestión, la vicealcaldía manifestó en entrevista personal las ventajas que presenta para las intervenciones públicas, donde la coordinación y articulación interinstitucional facilita el desarrollo de procesos y actividades “porque las redes la ventaja que tiene, es que lo que yo llevo mi necesidad, y la otra lleva la suya, y la otro lleva la suya y entre todos nos ayudamos” (M. Méndez, comunicación personal, 9 de junio de 2017). A continuación, se detallan las redes en las que participa la Municipalidad de Pérez Zeledón desde su coordinación social a cargo de la Vicealcaldía primera (Alcaldía Municipal, 2016, p. 66)16: 1. Red contra la Violencia Doméstica: en cumplimiento de lo establecido en la Ley No. 8688 y su respectivo decreto Nº 39208-MP-MCM. 2. Comisión Local Interinstitucional Indígena: integrada por la Municipalidad, el PANI, la Universidad Libre de Costa Rica, el MEP, CONAPDIS, IAFA, INDER, IMAS, CEN-CINAI. 3. Subsistema Local de Protección a la Niñez y la Adolescencia: oficializado en 2009 mediante el decreto 35876-S. El subsistema en el caso de Pérez Zeledón, está integrado por el PANI, la Municipalidad de Pérez Zeledón, la Junta de Protección a la Niñez y Adolescencia de Pérez Zeledón, el IAFA, el Centro Nacional de Rehabilitación y Educación Especial (ahora CONAPDIS), la En el detalle de la conformación y funcionamiento de cada red se profundizó de acuerdo con la información facilitada y obtenida, sin embargo, no es homogénea, por lo que se hacen puntualizaciones según fue posible. 16 126 Universidad Internacional San Isidro Labrador, la Asociación Pro Mejoras de Niñez y Adolescencia, la Casa de la Mujer, el Ministerio de Salud, el MEP, la Fuerza Pública, el IMAS, la Universidad Libre de Costa Rica, los CEN-CINAI, la CCSS y el Comité de desarrollo de la Familia. 4. Red Cantonal de Actividad Física y Salud (RECAFIS): oficializada mediante el decreto ejecutivo N. 32886-S-C-MEP-MTSS-MP-G del 28 de junio del 2005. 5. Asociación Generaleña para Rehabilitación de Adictos. 6. Asociación de Mujeres Sobrevivientes de Cáncer de Seno. 7. Comité Cantonal de la Persona Joven: en concordancia con lo establecido en la Ley No. 8261. En torno a estas redes, es importante hacer la división correspondiente entre las gestionadas a nivel local y las que se deben conformar e integrar por un mandato normativo, que se pone en evidencia en la lista anterior. Asimismo, según la Alcaldía, es de destacar como una ventaja para el cantón, el hecho de que este alberga un número importante de sedes regionales y de instituciones públicas a las cuales les corresponde atender los cantones de la Región Brunca.17 A continuación, se hará referencia a actividades o proyectos enmarcados en las redes citadas anteriormente:  En el marco del Subsistema Local de Protección de la Niñez y la Adolescencia, así como del Proyecto Cantones Amigos de la Infancia18, se logró, en 2015, la construcción y la validación de la Política Pública de Niñez y Adolescencia 20152020 a la que el subsistema da seguimiento de acuerdo con el Plan de Acción de la Política. En este caso, el Gobierno Local es el principal responsable, acompañado de las instituciones que forman parte del Subsistema. Adicionalmente, como parte del subsistema, la municipalidad trabaja diversos proyectos dirigidos a niñez y adolescencia con el PANI, como Academia de Crianza y Educa con Cariño. 17 18 La región está conformada por los cantones Osa, Golfito, Corredores, Coto Brus, Buenos Aires y Pérez Zeledón. Pérez Zeledón obtuvo el galardón de Cantón Amigo de la Infancia en octubre de 2015. 127  En el marco de la Comisión Local Interinstitucional Indígena, se han realizado encuentros culturales con la comunidad de China Kichá, en conjunto con las instituciones que forman parte de la Comisión. Asimismo, se está trabajando en el proyecto “Casa de la Alegría” como un espacio seguro para niños y niñas de mujeres caficultoras y especialmente, indígenas, para que puedan optar por una opción de cuido gratuita otorgada por la municipalidad mientras recolecten café en las temporadas correspondientes. Finalmente, durante 2016, se realizó un censo indígena para efectos de determinar necesidades de recreación y habitacionales. En articulaciones bilaterales, destaca la coordinación con el ICD para crear un albergue y un modelo de atención a personas en situación de indigencia. La Municipalidad aportaría el terreno, y el ICD, los recursos para el proyecto en tema de género. La Casa de la Mujer, adscrita a la Asociación de Mujeres Generaleñas, cuenta con un convenio con la Municipalidad de Pérez Zeledón, con el fin de “intercambiar experiencias y cooperaciones para una eficaz vigilancia del cumplimiento de los derechos de las mujeres, y el fortalecimiento sostenible de la Oficina de la mujer de la Municipalidad”.19 A nivel formal, es significativo acotar que, en el cantón de Pérez Zeledón, no está en funcionamiento el Consejo Cantonal de Coordinación Interinstitucional (CCCI). Desde el 2013, se desactivó y no se han realizado esfuerzos por reactivarlo como un espacio de coordinación en esta nueva administración (I. Carvajal, comunicación telefónica, 3 de abril de 2018). Arquitectura institucional A nivel de arquitectura institucional, el caso de Pérez Zeledón se suma al de otras municipalidades en las que la coordinación política del área social corresponde a la Primera Vicealcaldía. 19 Recuperado en: http://casadelamujer.or.cr/wordpress/asociacion/convenios-y-alianzas/ 128 Los campos de acción, según el detalle de delegación de funciones del Alcalde a la Vicealcaldesa, son los siguientes: -Asumir la adecuada implementación de proyectos de naturaleza social en los distritos del cantón. -Coordinar con instituciones públicas, autónomas y privadas alianzas estratégicas con el fin de implementar programas que contribuyan en el mejoramiento de la calidad de vida del cantón de Pérez Zeledón. - Efectuar labores de coordinación municipal e interinstitucional en todos los proyectos de interés cantonal que potencien el desarrollo social y humano. (Municipalidad de Pérez Zeledón: Vicealcaldía Municipal, 2016, p. 1) En este sentido, se pone en evidencia la delegación de funciones a nivel político para la adecuada coordinación institucional, interinstitucional y local, que permita la implementación de proyectos de naturaleza social en el cantón; esto de acuerdo con el artículo 14 del CM. Esta delegación también se evidencia en los POA 2014-2016 detallados anteriormente, donde una proporción significativa de metas atinentes a intervenciones sociales corresponden directamente a la gestión de la Vicealcaldía primera. Lo anterior no se vio afectado por el cambio de alcaldía en 2016, sino que el esquema de coordinación al mando de la Vicealcaldía se mantuvo. A nivel técnico, según el organigrama institucional y las entrevistas realizadas en este proceso de investigación, el apoyo en esta gestión a la Vicealcaldía proviene de la Oficina de la Mujer (OFIM) y de los subprocesos: proyectos comunales, y socialpsicológico. Estas tres dependencias responden a la Vicealcaldía Primera; asimismo, la persona a cargo de la promoción social de la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal (UTGVM) reporta los aportes. Sin embargo, no fue posible conocer, exactamente, en qué consiste el apoyo que se da a la vicealcaldía o la conformación de las oficinas de apoyo. Ello retrata las 129 capacidades administrativas dispersas y desarticuladas, en el sentido de que responden a diferentes niveles y subprocesos institucionales. Es relevante acotar que existe una determinación política de reclutar personal para atender el tema social por parte de la vicealcaldía; sin embargo, no se cuenta con espacio físico para albergar a dichos profesionales. Consistencia técnica interna Para el análisis de la consistencia técnica interna de la política social local, correspondería contar con un instrumento que sea objeto de análisis. Al no existir tal instrumento como una política social propia del municipio, es imposible determinar su consistencia técnica interna. Relación entre política social y programas La dispersión de las intervenciones sociales, en el caso de la Municipalidad de Pérez Zeledón, no permite afirmar la existencia de una relación estrecha entre intervenciones y el cumplimiento de objetivos de política social de la Municipalidad. Sistemas de información La Municipalidad no cuenta con un sistema de información atinente a la política social, sino que utiliza fuentes secundarias de información para la justificación y el planteamiento de proyectos sociales. En particular, la Vicealcaldía destacó la utilización de información correspondiente al Informe del Estado de la Nación, como una fuente de constante consulta y de confianza para la toma de decisiones. Asimismo, se utiliza información generada por el INEC y otras instituciones que desarrollan sus actividades o tienen sede en el cantón. Un caso interesante, en el marco de este tema, lo constituye un censo de niñez que elaborará el PANI en conjunto con la Municipalidad para el proyecto de CAI y otros proyectos relacionados con población menor de edad. Sin embargo, esta práctica no se constituye como usual dentro de la gestión municipal, pues prevalece la confianza en fuentes secundarias, así como la baja capacidad administrativa para generar información y estadísticas. 130 Seguimiento y evaluación previsibles La municipalidad no cuenta con un mecanismo propio para la evaluación de proyectos sociales ejecutados desde la Vicealcaldía o las oficinas que apoyan. La evaluación actual consiste en dos fases correspondientes a los mecanismos tradicionales de evaluación a lo interno de la gestión de los gobiernos locales. La primera consiste en un informe de rendición de cuentas que la Vicealcaldía traslada a la Alcaldía para rendir cuentas ante los munícipes. Esto porque está establecido en el artículo 7 inciso g) del Código Municipal y, también, para dar respaldo al cumplimiento del eje de gestión de servicios sociales de la CGR. Otra evaluación consiste en la verificación del cumplimiento de metas por parte del área de planificación de la Municipalidad. La vicealcaldesa menciona que el seguimiento a casos de quienes son remitidos a otras instituciones lo registra, únicamente, la OFIM. Además, indica que, en el caso de su oficina, “no [se lleva registro de los casos] porque yo generalmente atiendo y resuelvo de una vez” (M. Méndez, comunicación personal, 9 de junio de 2017). Es decir, no existe cultura de documentación de los procesos que se atienden. Curridabat Según la investigación realizada, la Municipalidad de Curridabat no cuenta con una política social local en la definición aportada en el marco teórico-conceptual. Sin embargo, existe mayor articulación para el logro de objetivos sociales, con planes y acciones desarrolladas desde el departamento especializado para tal fin. A continuación, se detalla cada factor de consistencia técnica y calidad de la política social, que se analizará a la luz de la gestión social realizada por el Gobierno Local. Planificación En lo que respecta a los instrumentos de planificación de la Municipalidad, se cuenta con el PCDHL del cantón de Curridabat para el periodo 2013-2023 en el largo plazo. Este establece seis políticas cantonales para orientar el desarrollo humano local: 1) 131 seguridad integral, 2) arraigo, 3) emprendedurismo, 4) conectividad total, 5) carbono neutralidad y 6) desarrollo institucional. La política cantonal que contiene un objetivo relacionado con la generación de una política social a nivel local es la de arraigo, pues plantea el objetivo estratégico de “Garantizar el acceso equitativo a oportunidades sociales y el incremento del sentido de pertenencia y apropiación de los habitantes de Curridabat con su cantón” (MIDEPLAN-PNUD, 2012, p. 63). Asimismo, en la descripción de la política de arraigo se citan los siguientes componentes que le dan contenido a la propuesta: 1) Creación de espacios de encuentro e integración ciudadana. 2) Estímulo a las expresiones e identidades culturales. 3) Fomento al deporte y la recreación. 4) Atención integral de la población en situación de riesgo social. 5) Ampliación e innovación de los procesos educativos. (MIDEPLAN-PNUD, 2012, p. 60) Dichos componentes se estructuran en dos objetivos específicos de la política cantonal. El primero busca garantizar el acceso incluyente a oportunidades sociales, culturales, deportivas y recreativas a todos los grupos poblacionales del cantón. El segundo, fortalecer, diversificar e innovar la educación formal e informal (MIDEPLANPNUD, 2012, p. 63). Como instrumento de planificación de mediano plazo, para el periodo de la investigación, se define el Plan Estratégico Municipal de Curridabat 2013-2017 que, desde su objetivo general, destaca un significativo enfoque hacia lo social: “Facilitar el acceso equitativo a oportunidades, el ejercicio de derechos, la expansión de libertades y la ampliación de capacidades para el desarrollo humano de las personas que interactúan en el cantón de Curridabat” (MIDEPLAN et al., 2012, p. 71). 132 El PEM profundiza las líneas de acción prioritarias a cinco años plazo, con base en las definidas en el PCDHL. Además, establece sus respectivas metas, fuentes de verificación, condiciones de éxito e impactos esperados para dichas líneas de acción. En el caso del eje de arraigo, las líneas de acción estratégicas atinentes al acceso de oportunidades, se dividen en culturales, sociales y deportivas/recreativas. Las sociales corresponden a dos específicamente: 1) promoción y apoyo a los centros de cuido de personas y sus beneficiarios, y 2) desarrollo de proyectos dirigidos a poblaciones específicas. En materia educativa, las líneas de acción son más detalladas, ya que remiten al fortalecimiento del sistema de becas municipales, a la atención de la infraestructura educativa y de los comedores escolares, al fortalecimiento de las bibliotecas distritales, a la promoción de la lectura y a la ampliación de la oferta educativa en el cantón. El PEM también incluye, en su capítulo VI, el Plan de Coordinación Interinstitucional y establece una agenda de coordinación para el cumplimiento de los objetivos estratégicos, que especifican coordinaciones con, al menos, 18 instituciones públicas. El mapeo incluido en el PEM, sobre las coordinaciones interinstitucionales del eje de arraigo, incluye a las siguientes instituciones: MEP, CCSS, MS, IMAS, INAMU y PANI. Sin embargo, no se detallan las formas que van a adquirir tales coordinaciones; solo se puntualizan los temas en los que se articularía con cada ente. La visión de la Alcaldía, incluida en su Plan de Gobierno 2010-2016, refiere a la inversión social estratégica que incida en alternativas para el esparcimiento de la cultura y del aprendizaje que, además, permita una formación integral de la ciudadanía. En este ámbito, objetivo principal es el siguiente: La creación de una identidad cantonal en la población con el objetivo de que los valores, las buenas costumbres y los sanos procesos de socialización de antaño reaparezcan en un contexto donde la violencia, la desconfianza y el irrespeto hacia los demás parecen ganar la partida. (Curridabat Siglo XXI, s.f., p. 4) 133 Dentro del capítulo de inversión social se plantea como estrategia, la recuperación de los espacios de convivencia ciudadana, además de ejes como: fomento de la cultura, educación, deporte, salud, seguridad ciudadana y prevención de la seguridad humana. Posteriormente, en el Plan de Gobierno 2016-2020, se detallaron seis acciones puntuales en torno a la inversión social, que son parte del eje de convivencia ciudadana (Curridabat Siglo XXI, 2015, p. 2): - Se mantendrá inversión de 300 millones de colones anuales a escuelas y colegios públicos. - Se seguiría fortaleciendo la instalación de capacidades en ciudadanos que lo requieran (emprendedurismo y educación formal, no formal e informal). - Se incrementarán las inversiones en cultura, artes, deportes y recreación. - Se modificarán los plazos y los protocolos de atención de los servicios con base en los datos que se recojan de la aplicación Yo Alcalde. - Se generarán transferencias anuales de al menos 500 millones de colones a centros de acogida, asistencia, guarderías y centros educativos (personas adultas mayores, adictos, niños de primera edad, personas en riesgo social). - Se construirán al menos seis nuevas guarderías en Cipreses, La Lía, Barrio San José-María Auxiliadora, Granadilla y Tirrases. Respecto a este planteamiento, se evidencia una evolución hacia proyectos más concretos de inversión social que impactan la calidad de vida de las personas. Sin embargo, no se profundiza más allá del enunciado los requerimientos y procesos para llevar adelante las iniciativas. Se espera que esto sea incluido dentro de la planificación municipal. En lo que respecta a la planificación operativa anual, a continuación se detallarán los Planes Operativos Anuales para los años 2014, 2015, y 2016, correspondiente a los objetivos y metas planteadas para sumar al cumplimiento del PEM y del PCDHL. En el POA 2014 de la Municipalidad de Curridabat, se consignan once objetivos anuales asociados a la definición de política social aportada en esta investigación. Diez 134 de ellos en la categoría de servicios sociales y complementarios, y uno, en la categoría de educativos, culturales y deportivos. Dichos objetivos, corresponden a tres áreas estratégicas del PEM, a saber: emprendedurismo, seguridad integral y arraigo. Asimismo, tienen como responsables una multiplicidad de actores, entre los que destacan: siete metas asignadas a la Dirección de Responsabilidad Social en el nombre del Director; las cuatro restantes, se asignan, cada una, a una persona diferente cuya área, dependencia o unidad no se detalla. Según la categorización realizada en este capítulo, para efecto de análisis de las metas, todas están relacionadas con la ejecución de acciones y su respectivo seguimiento. Sobre el financiamiento de estas metas, solo dos no cuentan con recursos ejecutados, las restantes nueve ejecutaron un total de 23.211.120,23 colones; ello corresponde a un 0,77% de los recursos destinados al Programa II. Es importante destacar que la meta con más peso presupuestario corresponde a: “Fortalecer el proyecto ‘La Cometa’ en al menos dos sedes”, por un monto de 9.745.000 colones. El proyecto “La Cometa” es un centro formativo ubicado en el distrito de Tirrases de Curridabat creado, en sus inicios, con el fin de combatir la deserción estudiantil. Actualmente, su misión es: “La Cometa es un Centro de Desarrollo Humano que ofrece a la comunidad un espacio de encuentro y formación mediante procesos educativos, culturales y de acompañamiento que propicien el crecimiento integral de la persona” (Municipalidad de Curridabat, 2018). Para tales efectos cuenta con cuatro programas formativos detallados a continuación: Tabla 10 Programas formativos del Centro de Desarrollo Humano "La Cometa" Apoyo al estudio Se busca acompañar y apoyar a estudiantes de secundaria, primaria y de educación abierta en sus procesos de aprendizaje mediante Cursos Libres Se brindan cursos de participación y de aprovechamiento (reconocidos por Servicio Civil) a la comunidad, con el fin de fomentar el Cursos artísticos Con el fin de ofrecer espacios de belleza y disciplina, se imparten varios programas de arte y cultura para la población de diferentes edades, Educación abierta Se imparten tutorías semanales y apoyo al estudio para la preparación de exámenes de educación abierta para aquellas 135 tutorías individuales y grupales, orientación vocacional, apoyo en tareas y trabajos, estudio individual y espacios de arte y promoción cultural. aprendizaje de entre ellos se brinda personas que no habilidades y ballet, teatro, música, hayan terminado sus aptitudes en áreas pintura, bailes estudios en primaria o que les permitan populares, entre otros. secundaria o capacitarse para necesiten aprender a laborar y crecer de leer y escribir. forma integral. Entre ellos se ofrecen cursos como: computación, inglés, idiomas (portugués, francés y alemán), panadería, cocina, peluquería, manualidades, entre otros. Fuente: elaboración propia, con base en Municipalidad de Curridabat, 2018. En el POA 2015, los objetivos relacionados con intervenciones sociales se redujeron a siete. Seis de ellos a cargo del Director de Responsabilidad Social de la Municipalidad y uno a cargo del Presidente del CCPJ. Según la clasificación realizada por esta investigación, los siete objetivos corresponden a la ejecución de acciones y a su respectivo seguimiento. Sobre la clasificación de servicios de la CGR, seis se incluyen dentro de “servicios sociales y complementarios” y uno en educativos, culturales y deportivos. Asimismo, responden a las áreas estratégicas de: arraigo (3 metas), seguridad integral (2 metas), emprendedurismo (1 meta) y desarrollo institucional (1 meta). Presupuestariamente, las siete metas ejecutaron un total de 24.787.981,44 colones, que corresponden a un 0,85% del total de los recursos ejecutados del programa II. Las dos metas que más recursos ejecutaron fueron: 1) consolidar la oferta de servicios formativos en las bibliotecas virtuales de Tirrases y Granadilla por un monto de 10.357.982,00 colones, y 2) operativizar las redes de cuido Granadilla (75 niños) y Santa Teresita (50 niños) por un monto de 8.709.980,44 colones. Solo una meta no utilizó ningún recurso económico. En el POA 2016, únicamente constan ocho objetivos relacionados con intervenciones sociales; tres a cargo del Director de Responsabilidad Social; dos a cargo de la Alcaldía 136 de manera directa; uno a cargo del CCPJ de Curridabat; y dos objetivos a cargo de un funcionario cada uno, pero se especifican sus departamentos. Cuatro de los objetivos seleccionados corresponden al área estratégica de arraigo, tres al área de seguridad integral y uno se incorpora dentro del área estratégica de carbono neutralidad. Es importante acotar que, según la categorización realizada por esta investigación, siete objetivos corresponden a la ejecución de acciones y seguimiento y uno a la categoría de coordinar y formar alianzas para el logro de los objetivos. Dicho objetivo es: “Contratar servicios de capacitación para desarrollar el proyecto de empatía en coordinación con el Ministerio de Educación”. Presupuestariamente, las ocho metas descritas ejecutaron 94.752.183,99 colones, correspondientes a un 2,83% del total de recursos ejecutados por el programa II de servicios comunitarios. Dos metas no ejecutaron ningún tipo de recurso económico durante el periodo. La meta más significativa, en término de recursos, es “consolidar el sistema municipal de Centros de Cuido y Desarrollo Integral para la niñez en al menos dos centros de cuido. (Aporte IMAS ¢141.750.000, aporte municipal ¢60.850.000°°)”, por un monto de 83.337.879,62 colones. Al finalizar este acápite en torno a la planificación del cantón de Curridabat, es importante acotar una serie de observaciones que la Dirección de Responsabilidad Social hizo al planteamiento de la entrevista semiestructurada realizada en el marco de la presente investigación (E. Méndez, comunicación personal, 21 de marzo de 2017). Se plantearon observaciones sobre la tendencia del sistema de planificación anual a excluir procesos intermedios de la gestión de la Dirección, de manera que no todas las acciones tendientes a cumplir la misión y la visión del equipo de trabajo quedan plasmadas en el esquema de planificación. Asimismo, se criticó la rigidez del sistema para adaptarse a los cambios surgidos en los procesos de diseño y ejecución de intervenciones sociales, así como la incapacidad 137 de estos instrumentos de reflejar avances cualitativos significativos en la calidad de los proyectos ejecutados. En atención a ello, la Dirección de Responsabilidad Social aduce que maneja una especie de esquema de planificación “paralelo” para detallar los procesos y las acciones de cada área a su cargo. Esto permite generar un informe de labores anual más detallado que las evaluaciones realizadas en el marco de los planes operativos anuales. Finalmente, es importante acotar que la Municipalidad está buscando trasladar su modelo de planificación y gestión interna hacia el enfoque de gestión por resultados. Dicho proceso iniciará con la reformulación del Plan Estratégico Municipal a partir del año 2018. Coordinación En el caso del factor de coordinación de la política social del cantón de Curridabat, es fundamental partir de la valoración realizada por el equipo de Responsabilidad Social de la Municipalidad donde afirman ser un cantón “declarado en rebeldía”. Esto en materia de coordinación de proyectos, en el sentido de que primero formulan sus proyectos a lo interno de la municipalidad, como iniciativas propias y luego abren espacios para la coordinación de aspectos puntuales (E. Méndez, comunicación personal, 21 de marzo de 2017). Frente a esta lógica, ha sido fundamental el establecimiento de acuerdos políticos a lo interno de la Municipalidad, en específico en la relación Concejo Municipal-Alcaldía, y también la cultura organizacional que avala el trabajo conjunto entre departamentos, como una práctica común para el logro de proyectos sociales. En atención a este marco general, se repasa la serie de coordinaciones que fue posible dilucidar a través de esta investigación. Formalmente, el planteamiento sobre coordinación está contemplado en el PEM, a través del Plan de Coordinación Intergubernamental. Dicho plan, en materia de política social, establece coordinaciones al menos con el MEP, la CCSS, el MS, el IMAS, el INAMU y el PANI. 138 En el caso Curridabat, no está en funcionamiento el CCCI como espacio de coordinación entre Gobierno Local y Gobierno Central, pues no ha sido interés del Alcalde activar este espacio si las personas que participan en representación de las instituciones no tienen capacidad de tomar decisiones. En relación con coordinaciones con otros gobiernos locales, destaca el proceso que está liderando la alcaldía para efectos de generar una “marca del este” de la ciudad, en asociación con las municipalidades de La Unión, Montes de Oca, Desamparados y San José, principalmente. Sin embargo, dicha propuesta se estructura sobre el tema de movilidad urbana, no sobre un planteamiento de coordinar aspectos propios de la política social de la región este de la provincia. Existen tres procesos de coordinación intergubernamental identificados como relevantes por el equipo de trabajo de Responsabilidad Social de la Municipalidad: - La Red Local para la Violencia Intrafamiliar, creada mediante Ley No. 8688 en el caso de Curridabat, es liderada por la psicóloga del departamento. Participan, de manera activa, el IMAS, el MEP, la CCSS, el Hospital Calderón Guardia y, recientemente, se ha incorporado, con más determinación, el PANI. - La articulación en torno a la protección de los adultos mayores: en esta alianza conviven instituciones como CONAPAM, JPS, Asociación Albergue de Rehabilitación al Adulto Mayor Alcohólico en Condición de Indigencia (asociación privada) y el Despacho de la Primera Dama. En este sentido, la municipalidad dispone de una trabajadora social completamente dedicada a la red de cuido del adulto mayor, en la que se atiende, en coordinación con las instituciones citadas, alrededor de 330 adultos mayores, a los que también se les da el respectivo seguimiento. A través de la Asociación la Municipalidad, se han transferido recursos para sostener las iniciativas en esta materia. En 2015, por ejemplo, se giraron 14 millones de colones a la asociación, como parte del convenio de cooperación oficializado entre ambas partes. Actualmente, en coordinación, se está proponiendo la generación de un albergue pionero a nivel nacional, para adultos mayores en condición de abandono. En asociación con 139 las alianzas por el adulto mayor, la Municipalidad mantiene una relación cercana con el sector salud de la comunidad. - Articulación con DESAF (MTSS) para el proyecto “espacios de dulzura” de mejoramiento de comunidades, que consiste en la construcción de infraestructura pública a través del financiamiento por parte de DESAF al proyecto que la Municipalidad defina mediante un proceso de consulta en espacios de participación ciudadana con miras a definir sobre la inversión requerida por la comunidad. Por ejemplo, en 2016 se aprobó una transferencia de 500 millones de colones para la comunidad de Miravalles y Valle del Sol de Tirrases de Curridabat. Según el proyecto: Los beneficiarios o población meta de este programa son las personas que viven en las comunidades en situación de pobreza y pobreza extrema, en el distrito de Tirrases (que está dentro de los distritos prioritarios del Programa Puente al desarrollo), específicamente las comunidades de valle del Sol y Miravalles. (Concejo Municipal, 2016, p. 5) En el caso de referencia de personas a otras instituciones, la Municipalidad busca atender de manera integral a cada persona que atiende y guiarla frente a las demás instituciones si no le corresponde a la Municipalidad resolver. En este sentido, se puede dilucidar que se refieren personas desde la Dirección de Responsabilidad Social al área de salud, fuerza pública o instancia judicial en casos de VIF. Arquitectura institucional En el caso de la Municipalidad de Curridabat las intervenciones sociales, están bajo la Dirección de Responsabilidad Social que responde a la Gerencia Territorial del Municipio. Dicha Dirección de Responsabilidad Social es dirigida por un profesional en Ciencias Políticas con el grado de Magister Scientiae. Bajo esta dirección, se encuentran las áreas detalladas a continuación, que cabe aclarar son unipersonales: 140 - Oficina de Género: originalmente la Oficina de la Mujer fue objeto de un cambio de enfoque en la gestión, de manera que se pudiera abordar, de manera más amplia, problemáticas ligadas al género. - Intermediación laboral y fomento del emprendedurismo: consiste en una oficina de empleo que facilita a empresas del cantón la obtención de recurso humano para los proyectos empresariales a desarrollar; asimismo, está desarrollando proyectos para generar capacidades en la oferta laboral del cantón. - Defensoría Social: consiste en un consultorio jurídico para personas del cantón que no pueden pagar servicios legales, tanto el Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica como la Universidad Autónoma de Centroamérica contribuyen a su funcionamiento. La oficina da servicios de asesoría en casos y seguimiento, así como acompañamiento durante estos. - Casa de Justicia: consiste en un servicio de mediación para la resolución alterna de conflictos para que aquellas personas que posean problemas legales con otras puedan resolverlo fuera de la vía judicial. Para estos efectos, el Ministerio de Justicia y Paz forma mediadores que cumplan la función en diversos espacios, como en este caso, la Municipalidad. - Salud Integral: a cargo de la gestión relacionada con el sector salud del cantón, articulación con la CCSS, el Ministerio de Salud, entre otras instituciones. - Bienestar y Familia: está a cargo de una trabajadora social a quien le corresponden los procesos atinentes a su profesión, especialmente, la valoración de familias y casos. - Niñez, adolescencia y juventud: a cargo del seguimiento a las redes de cuido y proyectos relacionados con el subsistema local de protección de la niñez y adolescencia. El profesional a cargo de la Dirección asumió el cargo en diciembre de 2009, momento en el que se percibía el rol social de la municipalidad en tres temas: 1) la oficina de la mujer, creada según el mandato normativo, 2) gestión cultural y 3) biblioteca municipal. 141 Posterior a 2011, se iniciaron los cambios que permitieron el fortalecimiento y la ampliación de rango de acción de la Dirección de Responsabilidad Social. En ese sentido, es de destacar la capacidad administrativa de la municipalidad. Ante la consulta dirigida a la Vicealcaldesa, sobre la posibilidad de que el equipo de la dirección de responsabilidad social pudiera asumir nuevas funciones, la respuesta fue que los profesionales que lo integran tienen la capacidad para asumir nuevas atinencias u obligaciones (A. Borja, comunicación personal, 19 de marzo de 2018). Consistencia técnica interna Es posible analizar la consistencia técnica interna de las intervenciones sociales de la Municipalidad de Curridabat, a pesar de que no existe un instrumento de política social que sistematice y organice dichas intervenciones. Se evidencia un entendimiento de la Dirección de Responsabilidad Social de la Municipalidad con referencia a las fases del ciclo de política pública, que da una serie de fortalezas al proceso. Una de las principales fortalezas de consistencia técnica interna de las intervenciones sociales de la Municipalidad de Curridabat se encuentra en el proceso de formulación de los proyectos municipales. Esto está sustentado no solo en fuentes de información primarias y la utilización de aplicaciones móviles, sino también en procesos de participación ciudadana con las comunidades potencialmente beneficiarias, así como con grupos comunitarios y ONG que son parte del cantón. Estos procesos se realizan a través de la Oficina de Asuntos Ciudadanos que depende de la Alcaldía de la Municipalidad. Principalmente, se centran en determinar los usos de los fondos públicos destinados a asuntos comunales; asimismo, están normados mediante reglamentos internos de la Municipalidad y lineamientos de ejecución. Por ejemplo, partidas específicas establecidas según Ley No. 7755, procesos presupuestarios generales de la municipalidad, entre otros. Como parte del espectro de las posibles intervenciones públicas de la municipalidad frente a estos procesos, se pueden determinar inversiones de tipo social en las comunidades de manera conjunta. 142 La consistencia técnica interna también es alta, considerando los mecanismos de evaluación y seguimiento, así como los sistemas de información detallados más adelante en el presente acápite. Relación entre política social y programas A nivel formal no existe una política social del cantón de Curridabat, por tanto no es posible, materialmente hablando, evaluar la relación entre política social y programas. Sin embargo, en el proceso de marco de planificación, es posible evidenciar las dificultades de identificar en cuál eje estratégico de la Municipalidad se concentran las intervenciones y los proyectos sociales de la municipalidad. Un ejemplo se da a nivel de planes operativos anuales, en la identificación de un número de metas que no se alinean específicamente dentro del eje estratégico de “arraigo” identificado en el PEM como más atinente a lo social. Sistemas de información En el marco de este factor de consistencia técnica y calidad, es de relevancia mencionar varios mecanismos con los que cuenta la Municipalidad para el manejo de información y la toma de decisiones. A nivel de obtención de información para la toma de decisiones, hay tres fuentes significativas. La primera corresponde a un estudio realizado por UNIMER a solicitud de la Alcaldía, con el fin de hacer un diagnóstico de varios aspectos del cantón de Curridabat como: demografía del hogar, pobreza, vivienda, hacinamiento, asistencia escolar, salud, empleo, percepción de la gestión municipal, entre otras. Dicho estudio fue realizado en 2012 y la muestra estuvo compuesta por 1201 personas entrevistadas en hogares del cantón. La segunda fuente relevante proviene del desarrollo de una aplicación móvil llamada Yo Alcalde, que permite el contacto con los munícipes del cantón, con el fin de que estos puedan denunciar o reportar situaciones del entorno que requieran atención de la municipalidad, ya sea una situación positiva o negativa para el desarrollo de sus actividades. 143 Finalmente, la Municipalidad cuenta con un sistema de información de personas beneficiarias de proyectos sociales y otros, que se encuentra georreferenciada en la plataforma Google Earth a lo interno del cantón y permite, no solamente saber dónde vive la persona beneficiaria, sino que indica el estado de la atención brindadada. Asimismo, cada persona cuenta con un código de seguimiento. A un nivel más rudimentario de la Dirección de Responsabilidad Social, se manejan bases de datos de población beneficiaria de los servicios sociales brindados la municipalidad en Microsoft Excel. Dependiendo del tipo de servicio, se diferencian las variables incluidas dentro de la base de datos gestionadas por profesionales de cada unidad que conforma la Dirección. Un tema relevante para efectos de generación de información y toma de decisiones, es el grupo de innovación creado por la alcaldía como un grupo de trabajo de apoyo a su gestión. Este ha permitido, en el caso de la Dirección de Responsabilidad Social, la mejora de proyectos mediante la elaboración de investigaciones. Por ejemplo, dicho grupo de innovación generó un informe para determinar si el monto de las becas estudiantiles que estaba otorgando la Municipalidad a los estudiantes del cantón en condición de vulnerabilidad era suficiente frente a la situación económica nacional y los gastos en que incurre un estudiante y su familia. Con base en ese estudio se reajustaron los montos de las becas, de manera que el impacto para sus beneficiarios pueda ser más alto. Seguimiento y evaluación previsibles De acuerdo con la información recabada por esta investigación, a partir del código de seguimiento establecido para cada beneficiario en el sistema georreferenciado, al profesional encargado le corresponde programar un seguimiento según el caso y de acuerdo con su criterio y valoración técnica. Dicho seguimiento consta en la base de datos que maneja cada área del departamento y también se indica el estado de seguimiento en el sistema de georreferenciación correspondiente a cada profesional. 144 Por ejemplo, con respecto a la atención de casos en la Oficina de Género, la base de datos consta de la última fecha de atención, así como del número de sesiones de atención realizadas. También, se detalla si se dio una referencia a una institución externa o a un área de la Dirección de Responsabilidad Social; es decir, una referencia interna. En el caso de los adultos mayores atendidos en la red de la municipalidad, se les hace un seguimiento mensual. Adicionalmente, se realizan las evaluaciones ordinarias de los gobiernos locales establecidos por la Contraloría General de la República, a través de los Planes Anuales Operativos y los otros procesos, propios del gobierno local, para rendir cuentas ante el órgano contralor. Aunado a lo anterior, la Dirección de Responsabilidad Social elabora un informe para contribuir a la rendición de cuentas de la Alcaldía ante la ciudadanía, establecida en el Código Municipal Ley No. 7794 en el artículo 17, inciso g). Conclusiones del capítulo El presente capítulo pone en evidencia tres formas de gestión de la política social local en los cantones que están estrechamente vinculados con la capacidad política y administrativa de los gobiernos locales. La Municipalidad de Alajuelita ejemplifica la primera, que cuenta con pocos recursos y personal para dar sustento a una política social local, en el sentido estricto de la palabra. Gestiona, a través de redes y coordinaciones permanentes con instituciones del Gobierno Central, acciones puntuales, donde la Municipalidad se vuelve puente entre los ciudadanos y la institución del Gobierno Central que puede dar respuesta. A la vez, se valoran las oportunidades de gestionar proyectos conjuntos con otras instituciones u organizaciones donde la Municipalidad se visibilice y pueda aportar a las problemáticas sociales del cantón con los escasos profesionales con los que cuenta en la materia. En este sentido, es muy importante la capacidad política de las autoridades locales para vincularse con las iniciativas del Gobierno Central en los distritos prioritarios. 145 Además, es clave poner en evidencia o cuantificar el aporte de Municipalidad al cumplimiento de los objetivos de política social del Gobierno Central. El segundo caso, que es el de Pérez Zeledón, entraña la visión de que la política social debe ser liderada y ejecutada por autoridades políticas, preferiblemente femeninas. Este tiende a desdibujar el aporte de los profesionales y técnicos en el área al cumplimiento de los objetivos políticos y sociales del gobierno local. Asimismo, por ser un cantón alejado del área metropolitana, cuenta con una red de sedes regionales de instituciones centralizadas en su territorio, entre las que existe una búsqueda constante de la coordinación, así como con cantones vecinos para el apoyo mutuo en temas específicos. Finalmente, la tercer forma de gestión la aporta la Municipalidad de Curridabat, donde existe un nivel más significativo de sofisticación en las intervenciones sociales, con equipos multidisciplinarios a cargo, seguimiento, monitoreo y otros aportes que lo diferencian de los dos cantones anteriores, así como un sentido de responsabilidad en el tema por parte de sus autoridades políticas. La Municipalidad cuenta con proyectos propios, en los cuales se invierte en recursos y en personal para desarrollarlos desde la visión del gobierno local. Por tanto, el posible aporte del Gobierno Central se vuelve secundario o complementario en caso de ser requerido. La principal deficiencia en este caso corresponde a: 1) la poca documentación sobre buenas prácticas municipales que puedan extrapolarse a otras realidades locales, y 2) la débil articulación del sistema de planificación municipal con las iniciativas desarrolladas en el departamento a cargo de las intervenciones sociales, lo que resta capacidad de evaluación y mejora sistemática en los proyectos a desarrollar. Sin embargo, en los tres casos se pone en evidencia la inexistencia de políticas públicas sociales locales, en el sentido estricto de la definición, que guíen la estrategia y el accionar de la municipalidad en la materia, a pesar de que todas las municipalidades cuentan con iniciativas e intervenciones de política social en su territorio. 146 Prevalece, también, una visión de política social segmentada por poblaciones meta en condición de vulnerabilidad. Asimismo, se complementa con una visión de ciclo de vida donde se dividen las poblaciones según rango etario y los procesos que viven durante cada uno de los escalafones de la edad. En ambas visiones se demuestra una relevancia significativa a la lógica de trabajo en red con instituciones del gobierno central en el territorio. Asimismo, la planificación estratégica corresponde reforzarla y enlazarla con dichas acciones, pues tiende a quedarse en un nivel más abstracto para el ejercicio de la función pública. A continuación, para concluir este capítulo se ofrecen tres tablas resumen de los resultados obtenidos en cada cantón al analizar los factores de consistencia técnica y calidad de las políticas sociales. Tabla 11 Factores de consistencia técnica y calidad de las intervenciones sociales del cantón de Alajuelita Factor Resultados En el PEM se consolida el concepto de política social local como un eje estratégico de acción del GL. A nivel de planificación operativa hay debilidades como: variabilidad de recursos, variedad de actores, roles Planificación permanentes de la municipalidad que no evolucionan, coordinación permanente, procesos ambientales y culturales mezclados con intervenciones sociales. En el PAO se establecen seis coordinaciones formales, también existen coordinaciones con cantones aledaños caso de Escazú, además coordinaciones que no se establecen formalmente (remisión Coordinación de casos a instituciones), coordinaciones con el Gobierno Central a través de proyectos o programas específicos. No funciona el CCI. OFIM creada en 2008, amplió su rango de acción en 2010. Cuenta Arquitectura únicamente con una profesional a cargo con grado de Magister institucional Scientae. Consistencia No es posible hacer análisis por falta de política social. técnica interna Relación entre No es posible hacer análisis por falta de política social. política social y programas Sistemas de Base de datos de Excel sobre casos que se referencian a instituciones información con información socioeconómica de las personas. Evaluación tradicional: 1) a través del cumplimiento de metas e Seguimiento y indicadores del POA y 2) elaboración de informe de gestión de la evaluación OFIM para elaboración de informe de gestión anual de la alcaldía. Fuente: elaboración propia 147 Tabla 12. Factores de consistencia técnica y calidad de las intervenciones sociales del cantón de Pérez Zeledón Factor Resultados Cuentan con todos los instrumentos de evaluación necesarios para desarrollar sus intervenciones sociales, sin embargo, en planificación de largo plazo el concepto de desarrollo social que se vincula con el de calidad de vida se queda corto al enumerar especificidades pues Planificación se limita a: seguridad vial, redes de organización popular, participación socioeconómica de las mujeres, infraestructura comunal, espacios recreativos y a un apoyo específico al desarrollo integral del Territorio Indígena China Kichá. No existen coordinaciones formales, coordinan con Quepos y Buenos Aires en el tema social, participan en 7 redes interinstitucionales de Coordinación diversas materias, en cada una el rol de la municipalidad es distinto. No funciona el CCCI, pero sí el CDRT. Delegación de funciones en primera vicealcaldía con apoyo de OFIM Arquitectura y dos subprocesos llamados: proyectos comunales y socialinstitucional psicológicos. Consistencia No es posible hacer análisis por falta de política social. técnica interna Relación entre No es posible hacer análisis por falta de política social. política social y programas Sistemas de No se cuentan con sistemas de información, en caso de requerirse información algún tipo de información se utilizan fuentes secundarias. Evaluación tradicional: 1) a través del cumplimiento de metas e Seguimiento y indicadores del POA y 2) elaboración de informe de gestión de la evaluación Vicealcaldía para elaboración de informe de gestión anual de la alcaldía. Fuente: elaboración propia Tabla 13 Factores de consistencia técnica y calidad de las intervenciones sociales del cantón de Curridabat Factor Resultados Política social se plantea desde el concepto de arraigo, se presenta desarticulación a nivel operativo. Se justifica planificación paralela por Planificación la exclusión de procesos intermedios a través de la planificación tradicional. Cantón que se declara “en rebeldía” para coordinar, fortaleza en Coordinación alianza política Concejo Municipal-Alcaldía, propuesta de articulación con gobiernos locales vecinos a través de la llamada “marca del este”. Dirección de Responsabilidad Social que cuenta con 7 profesionales a cargo, dirigido por un profesional con grado de Magister Scientae, a partir de 2011 se reforma la oficina para ampliar su margen de acción. Arquitectura Trabajan en los temas de: género, intermediación laboral y empleo, institucional defensoría social, casa de justicia, salud integral, bienestar y familia, niñez, adolescencia y juventud. 148 Consistencia técnica interna Relación entre política social y programas Sistemas de información Seguimiento y evaluación Fortaleza en el proceso de formulación de las intervenciones sociales consiste en procesos de participación ciudadana que se articulan a través de la Oficina de Asuntos Ciudadanos que depende de la Alcaldía de la Municipalidad. No es posible hacer análisis por falta de política social. 3 fuentes: 1) aplicación Yo Alcalde, 2) sistemas de información georreferenciado sobre beneficiarios de proyectos de la municipalidad, 3) bases de datos en Excel. Seguimiento individualizado de los profesionales de beneficiarios de proyectos y evaluaciones tradicionales: 1) a través del cumplimiento de metas e indicadores del POA y 2) elaboración de informe de gestión de la Dirección para elaboración de informe de gestión anual de la alcaldía. Fuente: elaboración propia 149 Capítulo 5. La atinencia de la política social en los gobiernos locales El presente capítulo tiene por objetivo determinar los principales argumentos de las autoridades locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón sobre las atinencias en materia social del gobierno local, para responder a la pregunta de investigación: ¿Cómo conciben las autoridades locales de Curridabat, Alajuelita y Pérez Zeledón las atinencias del gobierno local en política social? Para efectos de estructurar este capítulo, se realizaron entrevistas semiestructuradas a autoridades locales de los cantones en estudio: los alcaldes Jeffrey Montoya y Modesto Alpízar en el caso de Pérez Zeledón y Alajuelita, respectivamente, y la vicealcaldesa20 Alicia Borja para el abordaje del cantón de Curridabat. Asimismo, dentro de este capítulo se incluirán valoraciones realizadas por parte de personal técnico de gestión social cuando se considere pertinente para contraponer o reforzar puntos de vista que permitan integrar las perspectivas que confluyen en cada gobierno local. Las entrevistas tenían el objetivo de dilucidar la capacidad política de las autoridades locales para hacer frente a los problemas sociales en su cantón. Las preguntas generadoras fueron las siguientes en los tres casos: 1. ¿Deben las municipalidades tener parte de las responsabilidades del cumplimiento de los objetivos de la política social? ¿Por qué? 2. ¿Cuáles responsabilidades tienen actualmente las municipalidades vinculadas con política social? ¿Cómo las calificaría? 3. ¿Cómo considera usted que se ubican las municipalidades, actualmente, en el cumplimiento de esas atinencias? 20 Al momento de realización de la entrevista, la Sra. Alicia Borja fungía como Vicealcaldesa primera del Cantón de Curridabat; sin embargo, a partir del 8 de mayo de 2018 pasó a ser Alcaldesa del Cantón ante la renuncia del Sr. Edgar Mora a sus credenciales de alcalde, para ejercer el cargo de Ministro de Educación 2018-2022. 150 4. ¿Cuáles responsabilidades se deben asumir como nuevas para contribuir a la política social? ¿Cuáles responsabilidades deben permanecer o deben trasladarse al Gobierno Central? 5. ¿Cuentan los gobiernos locales con la capacidad política para contribuir a la política social? ¿Por qué? 6. ¿Cree que las demás autoridades políticas locales comparten su visión? ¿Sobre cuáles puntos habría potenciales diferencias de criterio? En atención a lo anterior, el capítulo se estructurará de manera que responda a estas preguntas en tres secciones: 1) la definición de política social, 2) el rol de las Municipalidades en la política social, y 3) la relación con el Gobierno Central. Es relevante acotar que no se harán puntualizaciones por cantón, a menos que sean ejemplos específicos o citas en particular. Esto con el fin de poner énfasis en la discusión de fondo que permita alcanzar conclusiones generales sobre la pregunta generadora del capítulo. Por ello, la capacidad de profundizar en los tres ejes de este capítulo dependerá del detalle alcanzado a través de la aplicación de las entrevistas. La definición de política social En el primer acápite de este capítulo, se busca dilucidar la visión de las autoridades locales de los casos en estudio sobre la definición de política social. Al retomar el marco teórico de la presente investigación, se define la política social, según propone García, como: Una política pública que se especializa en generar mejoras en la distribución del ingreso nacional entre los distintos grupos sociales, a través de la prestación de servicios dirigidos a la satisfacción de las necesidades esenciales de las personas, como son la vida misma, la adecuada nutrición y alimentación, la salud, la educación, el albergue o vivienda, las capacidades para tener un trabajo digno y la seguridad humana. (2012, pp. 52-53), 151 Respecto a la consulta de qué es una política social entre las autoridades locales entrevistadas, no existió consenso y tampoco se evidenció la adopción de un concepto particular por parte de los gobiernos locales para la definición de políticas públicas o para efectos de planificación de intervenciones sociales. Asimismo, se presentó, como una constante, la tentación de afirmar que toda política o intervención pública es social o persigue objetivos sociales, por lo que preguntar más a profundidad y reformular preguntas durante la entrevista fue un recurso utilizado para que las autoridades locales puntualizaran. Frente a este escenario, es posible afirmar coincidencias en, al menos, una serie de elementos o afirmaciones que pueden formar parte de una definición de política social detallada a continuación. La primera de ellas consiste en el acuerdo de que para que haya política social debe existir un accionar por parte de un ente que permita alcanzar un objetivo. Según este punto de conciliación entre las diferentes visiones, no hay política social si no existen, al menos, una serie de acciones por parte de un ente, en primera instancia público, para efectos de mejorar una situación inicial desfavorecedora para las personas. El segundo elemento, de acuerdo entre las personas entrevistadas, consiste en la premisa de que el objetivo a alcanzar mediante la política social es el bienestar o calidad de vida para las personas, y que este objetivo es una búsqueda permanente. Los términos bienestar o calidad de vida fueron equiparados por parte de las personas entrevistadas. En este punto, sin embargo, no existió consenso en torno a si la política social debe atender a todas las personas que habitan un cantón, en una lógica de ser inclusivos y de cubrir a toda la población o, si únicamente debe dirigirse hacia quienes se encuentran en condición de vulnerabilidad en dicho territorio. En al menos una de las municipalidades, sus autoridades hicieron referencia al concepto de desarrollo humano como fin ulterior de la política social y como una consecuencia directa de elevar la calidad de vida de la población. 152 Finalmente, existe consenso en torno a que la efectiva implementación de la política social permitirá a las personas obtener habilidades y capacidades, también mencionadas como “insumos”, para poder ejercer una serie de derechos. Parten de la premisa de que un espectro significativo de derechos se ven limitados sin política social. Las personas entrevistadas destacaron, principalmente, el derecho al trabajo y el derecho a la ciudad como los más relevantes. El primero de ellos en el entendido de que, a través de intervenciones sociales, principalmente de formación y de capacitación, se obtienen habilidades para la vida y el trabajo; en consecuencia, se mejoran las condiciones de empleabilidad de las personas. El derecho a la ciudad, mencionado también por las autoridades locales, es definido por CGLU a partir de Hábitat III como: Un derecho individual y colectivo de todas y todos los habitantes, donde el territorio de las ciudades y sus alrededores son considerados espacios de ejercicio y garantía de los derechos, a fin de asegurar la distribución y el beneficio equitativo, universal, justo, democrático y sostenible de los recursos, riquezas, servicios, bienes y oportunidades que ofrecen las ciudades. (CGLU, 2018) En atención a lo anterior, es de relevancia considerar a cuáles poblaciones debe cubrir la política social, según las personas entrevistadas, pues permite, en primera instancia, poner en valor los problemas públicos a los que la política social está llamada a resolver según las autoridades locales. De seguido, permite considerar la integralidad que se le da al concepto de política social por parte de quienes gobiernan a nivel local. En la siguiente tabla se expone una lista taxativa de poblaciones puntuales a las que debe cubrir la política social en el territorio, según fueron mencionadas o incluidas dentro de las entrevistas por parte de las autoridades locales de los cantones en estudio. 153 Tabla 14 Poblaciones a las que debe cubrir la política social, según autoridades locales de los cantones en estudio Según grupo etario Adultos mayores y sus cuidadores Primera Infancia Niñas, niños y adolescentes Según problemática social Según actividad Víctimas de violencia doméstica Personas en situación de calle* Personas en condición de pobreza Personas en búsqueda de empleo Personas con adicciones y/o farmacodependientes* Personas que cursan la primaria y la secundaria académica o técnica Mujeres jefas de hogar Según condición o identidad Personas indígenas* Personas trabajadoras migrantes irregulares* Madres adolescentes Personas con discapacidad Los casos marcados con asterisco (*) corresponden a poblaciones que únicamente mencionó la Municipalidad de Pérez Zeledón. Fuente: elaboración propia, con base en entrevistas realizadas a autoridades locales de los cantones en estudio. Como se pone en evidencia en la tabla anterior, las consideraciones sobre las poblaciones que debe cubrir la política social en el territorio son de amplio rango, y las autoridades locales son capaces de dilucidar afectaciones a la calidad de vida de las personas por diversas razones. Finalmente, como parte del disenso en torno al concepto de política social, se pone en evidencia un problema de diseño organizacional, pues las autoridades locales no pudieron señalar, con certeza, cuál departamento o dependencia se encarga o debería encargarse de la ejecución de intervenciones sociales por parte de la municipalidad en el cantón. En uno de los casos, inclusive, se aduce que toda la administración municipal hace política social, mientras que, en otra, se señaló una serie de departamentos que funcionarían como archipiélagos dentro del diseño institucional. En el acápite siguiente se abordará la discusión con autoridades locales de los cantones en el estudio sobre el rol de la Municipalidad en la gestión de la política social en el territorio. Municipalidades y política social local En torno a la discusión sobre las atinencias municipales en el diseño de una política social local y, además, la participación del gobierno local en el logro de objetivos 154 sociales dentro de su comunidad, se encontró una serie de argumentos relevantes desde la visión de las autoridades locales de los casos de estudio en cuestión. Existe un consenso en torno a la respuesta del objetivo de investigación de este capítulo: la Municipalidad debe asumir más competencias en materia de política social, ya que le es atinente, por dos razones: 1) conoce mejor la realidad del cantón y a quienes habitan en él y 2) es el ente más cercano a la ciudadanía, por lo que se le demandan acciones frente a una serie de necesidades sociales, aunque las responsabilidades no necesariamente se corresponden con su marco normativo. En el caso de Curridabat, por ejemplo, la Municipalidad argumenta contar con información objetiva gestada a partir de un estudio estadístico contratado para efectos de conocer la realidad socioeconómica del cantón. A ello, suma la experiencia del equipo multidisciplinario de la Dirección de Responsabilidad Social. Otro ejemplo, en el caso de Alajuelita, es la acreditación del conocimiento del cantón en el ejercicio profesional de décadas de sus autoridades políticas, en materia de educación primaria y secundaria de dicho cantón. En el segundo punto, se expuso, ampliamente, la impotencia a la que se enfrentan las autoridades locales por las barreras normativas y presupuestarias de poder accionar para resolver problemas sociales inmediatos o urgentes de la ciudadanía que, al no conocer en detalle las facultades de los gobiernos locales, demandan soluciones de un espectro que, en ocasiones, no corresponde a la municipalidad solucionar, por diferentes vías y canales de comunicación. Seguidamente, se argumenta que, por esas dos razones, a las municipalidades se les podría facilitar la administración de los recursos que el país destina a cumplir objetivos de política social. Las autoridades políticas locales reconocen que lo anterior implicaría reformas normativas de amplia envergadura que suscitarían oposición por parte de diversos actores del espectro político y que debería hacerse en el marco de la Ley No. 8801 que establece las pautas para la descentralización del Estado. 155 En ninguna de las discusiones se consideró que la construcción de política social a nivel local debe hacerse desde los territorios y comunidades del cantón, con la municipalidad como ente articulador. Sino, más bien, se hizo énfasis en que la política social es una responsabilidad compartida entre Gobierno Local y el Gobierno Central para potenciar capacidades y distribuir los recursos de mejor manera. A esta argumentación, se suma, como factor a favor, la experiencia que ya han tenido las autoridades políticas de los cantones en estudio en “llenar vacíos” de gestión o intervención pública del Gobierno Central en problemáticas sociales por demanda de la ciudadanía. El Alcalde de Pérez Zeledón expuso un ejemplo, a través de una iniciativa local para apoyar a los estudiantes rezagados en materias de secundaria y primaria para la realización de pruebas académicas del MEP que les permitan superarse. La Municipalidad de Curridabat también indica un ejemplo, a través de sus proyectos de atención a personas adultas mayores en condición de vulnerabilidad que, en primera instancia, corresponde a CONAPAM liderar. Lo anterior, además de demostrar una demanda insatisfecha, entraña un riesgo significativo a nivel jurídico para las autoridades, pues se invierten recursos públicos en llevar adelante competencias que, no necesariamente, están detalladas como responsabilidades municipales en el ordenamiento jurídico nacional. A pesar de dicha incertidumbre, la CGR, quien funge como fiscalizador de la gestión municipal en el país, evalúa la inversión social de los municipios, a través del Índice de Gestión Municipal de manera anual. La fiscalización de la CGR impulsa, de manera indirecta y según el diálogo con autoridades locales, la inversión en objetivos sociales en los cantones en estudio, a pesar de que no existen reglas claras sobre cuál debe ser la política social que diseñen, implementen y evalúen las municipalidades. Frente a lo expuesto, las autoridades locales coinciden en que las capacidades administrativas de los gobiernos locales no son iguales. Por tanto, no todos los cantones estarían debidamente preparados para asumir más responsabilidades en 156 materia de política social. El cuestionamiento más puntual consistió en la diferencia de capacidades entre los municipios urbanos y rurales. En los tres cantones consultados, dos de sus autoridades locales afirmaron estar preparados para asumir más competencias en política social, que son Pérez Zeledón y Curridabat. Únicamente en el caso de Alajuelita, se afirmó lo contrario, sobretodo aduciendo a la falta de personal capacitado para los efectos. Sin embargo, las autoridades locales entrevistadas sí estiman que es posible sentar las bases de un acuerdo político, entre autoridades locales del país, para asumir más competencias y recursos en materia de política social, por la sensibilidad con las necesidades sociales de sus comunidades. Asimismo, se puso en valor la necesidad de abordar nuevas competencias y sus respectivos recursos en una noción regional durante el ciclo de gestión de proyectos, como el caso de la creación de “la marca del este” articulada por Curridabat21 o la coordinación realizada a nivel político en la región sur-sur. También, se propuso la posibilidad de diagnosticar, a nivel nacional, las capacidades locales y poder generar escalas justas si se explora la posibilidad de descentralizar para no afectar según las escalas la calidad de los servicios. Entre las áreas de intervención social que las alcaldías entrevistadas mencionaron que los gobiernos locales podrían asumir con los respectivos recursos o que, al menos el país debería someterlo a discusión pública, son las siguientes: infraestructura educativa, administración de centros de salud de primer nivel de atención; es decir, los EBAIS, así como la atención de las personas en condición de pobreza o pobreza extrema, a través de los recursos del IMAS. La creación de la “marca del este” es una propuesta de Curridabat para generar una asociación entre los municipios metropolitanos que, por las particularidades de las problemáticas urbanas asociadas al ejercicio del derecho a la ciudad, facilitaría el intercambio y la gestión conjunta para resolverlas. Dicha iniciativa nació en el I Congreso de Soluciones Metropolitanas llevado a cabo en 2016 donde dieciséis alcaldías reunieron expertos y a otras instituciones. 21 157 Sobre estas consideraciones es importante tomar en cuenta que, según la Ley No. 8801 en su artículo 9 en su inciso b), detalla que las normas para la transferencia de recursos y competencias del Gobierno Central al Local: Serán transferibles todas las competencias del Poder Ejecutivo financiadas con programas del presupuesto nacional, que sean susceptibles de ejercerse localmente y que no estén asignadas específicamente a dicho Poder en la Constitución Política, se exceptúa lo concerniente a las materias de salud y educación que no podrán ser transferibles. (Ley 8801, 2010, art.9) Por tanto, en el eventual inicio de un proceso de negociación para el alcance de acuerdos políticos, deberá consultarse, al menos, la interpretación del inciso de la Procuraduría General de la República (PGR). Respecto a la consulta en torno a la ejecución de intervenciones sociales en su periodo de gestión, las autoridades locales detallaron que sus iniciativas se ven limitadas por la capacidad administrativa con que cuenta el gobierno local, por lo que no siempre se pueden alcanzar las expectativas de la ciudadanía cuando se carece de una fuente de recursos específica para intervenciones sociales como parte del presupuesto municipal, sino que deben ser fondos y recursos humanos propios. En atención a ello, se detallaron las alianzas y convenios con actores gubernamentales y no gubernamentales en el territorio, así como organizaciones comunales y sociales, entre otras22, como una salida a dicha falta de recursos y como una posibilidad abierta, que depende de la capacidad política de la autoridad local y que, por tanto, requiere interés del político. Dicha posibilidad pone presión sobre la migración hacia un esquema de gestión basado en resultados y en proyectos, pues, de no ser así, fácilmente se puede perder el seguimiento a las intervenciones sociales ejecutadas en el territorio. Asimismo, conlleva su propia complejidad al tener que ajustar coordinaciones fundamentadas en Dichas puntualizaciones se exponen en el capítulo anterior de la presente investigación y fueron complementadas con información aportada por el personal técnico de cada Municipalidad. 22 158 capital político con los procesos de planificación municipal del mediano y largo plazo de las intervenciones sociales de la municipalidad en el territorio. En el acápite subsiguiente se abordará lo correspondiente a la relación con el Gobierno Central para la estructuración de política social en el territorio. La relación con el Gobierno Central para la política social El presente acápite expone la argumentación brindada por las autoridades locales, en torno a las experiencias de coordinación y de relacionamiento con entidades del Gobierno Central para el desarrollo de intervenciones sociales en el territorio. Antes de iniciar, es fundamental aclarar que, en su mayoría, los argumentos no son compartidos por todas las autoridades entrevistadas; sin embargo, para efectos de no puntualizar su identidad se expondrán a nivel de generalizaciones que pueden ser extrapoladas a otras realidades locales. La primera afirmación que se puede dilucidar de las entrevistas es que, a pesar de que sí prevalecen proyectos y acciones conjuntas en materia de intervenciones sociales con instituciones del Gobierno Central, estas conviven con una serie de reclamos e inconformidades por parte de las autoridades locales y el personal técnico de las municipalidades en cuestión. Se detalla la existencia de una especie de incomodidad, por parte del Gobierno Central, cuando se plantean proyectos que serían implementados por la municipalidad, en materias cuya rectoría corresponde a una institución centralizada. En consecuencia, se reafirma una serie de mecanismos formales como procedimientos y aprobaciones que deben darse por parte de instituciones centralizadas para avanzar en su ejecución. Esta afirmación se resume en la frase: “debes tener mucha paciencia para poder, durante años, (…) estar explicando al Gobierno Nacional las bondades de un proyecto que sabemos es necesario” (Entrevista anónima, comunicación personal) y que, a la vez, hace un llamado a respetar la autonomía municipal en todos sus matices, para hacer intervenciones en el territorio. 159 Según dicha autoridad, se requiere la construcción de confianzas y de credibilidad por parte de la municipalidad frente a autoridades del Gobierno Central, que requeriría espacios de encuentro y agendas de trabajo que trasciendan los periodos electorales, así como la voluntad de quienes lideran las instituciones centralizadas en los territorios, para ampliar su visión sobre los aportes que el gobierno local puede hacer al cumplimiento de sus objetivos. Dicha voluntad se contrapone con la capacidad de respuesta de cada institución centralizada en el territorio, para aportar en la construcción de proyectos conjuntos, frente a la capacidad administrativa y política municipal. En este orden de ideas, el personal técnico de la Municipalidad de Curridabat ha manifestado que el cantón se “ha declarado en rebeldía” respecto al trabajo conjunto con el Gobierno Central. Si desde el inicio de las coordinaciones no se pone en evidencia el valor agregado que la Municipalidad va a obtener, al gestionar de manera conjunta el tema, y se valora cuánto debe aportar la municipalidad en recursos humanos y financieros para los efectos, también, desde la Dirección de Responsabilidad Social, se considera el resultado propuesto y su coherencia con el trabajo que ya realiza la Municipalidad por sí sola: Igual, la lógica de coordinación por lo menos de mi experiencia con el gobierno nacional, demanda que la municipalidad tenga que dar un poco más que da el gobierno nacional. ¿A qué voy? A que siempre, es lo recurrente que casi tiene que haber una contraparte fija de la municipalidad, casi que es la que va a operativizar todo, que las lógicas de estos proyectos con el gobierno nacional, muchas veces son como de traslado de recursos simplemente. (E. Méndez, comunicación personal, 21 de marzo de 2017) Corresponde matizar estas afirmaciones con respecto a las capacidades administrativas de la Municipalidad, frente a las de otras que por, sus bajos niveles de capacidad de inversión, en materia social, ven un valor agregado muy significativo en contar con recursos para mejorar o iniciar proyectos sociales en sus territorios. 160 Tal es el caso de Alajuelita, donde el Alcalde manifestó de manera vehemente que: “Sí se trabaja [con el Gobierno Central]. Lógicamente que si tuviésemos más apoyo del gobierno central los resultados podrían ser, este, de mejor calidad” (M. Alpízar, comunicación personal, 15 de febrero de 2018). En otro orden de ideas, prevalece también desconocimiento y confusión por parte de las autoridades locales respecto a cómo trabajar con el Gobierno Central en el territorio. A pesar de la presencia de instituciones desconcentradas en el territorio y a la existencia de mecanismos formales de coordinación, hay un reconocimiento de que ello no garantiza inmediatamente la disposición o voluntad de trabajar de manera conjunta. Las autoridades locales sugieren más claridad respecto a cuál es la política nacional o los lineamientos de articulación con los municipios, específicamente para el diseño y ejecución de política social en el territorio, en el sentido de que se mantiene un modelo de gestión de arriba hacia abajo. Según una de las autoridades locales: A veces se pretende decir: mira, señor alcalde usted a través de lo que es la conformación de (…) los CCCIs incorpórese o métase dentro de esas instituciones a ver, como quien dice, a ver qué logra. Si bien es cierto uno como alcalde o como gobierno local pues tiene la potestad de ir ahí, (…) no es más que para control y seguimiento y no hay una potestad real. (Entrevista anónima, comunicación personal) La “potestad real” especificada en la cita anterior, según explicó la persona entrevistada, refiere a la capacidad de formalizar u obligar a la coordinación permanente con el Gobierno Local, a la inversión en proyectos sociales en el cantón respectivo. Frente a esa incapacidad, se plantea la convocatoria de los Concejos Municipales a representantes de las instituciones o de la Alcaldía a reuniones. Esto para dar seguimiento a temas de interés particular dentro del espectro de acciones del trabajo del Gobierno Central en el cantón. Funciona, entonces, como un mecanismo 161 recurrente de rendición de cuentas e información a la ciudadanía sobre los proyectos de las instituciones en el territorio. Esta lógica, sin embargo, parece no aplicar a situaciones de emergencia nacional frente a eventos climatológicos extremos donde, según experiencia de uno de los cantones parte del estudio, el IMAS y el MIVAH se acercaron a la Alcaldía para efectos de coordinar acciones en materia de vivienda, frente a lo que se discute que “nos fuerza un poco más esa articulación en virtud de algunos eventos, pero uno esperaría que sea más natural y más independientemente de si sucede (…) algún evento de esta naturaleza, que sea una operación normal de este tipo” (Entrevista anónima, comunicación personal). Asimismo, en una de las entrevistas se señaló como una contrapropuesta a la llamada política nacional de articulación con gobiernos locales, la necesidad país de tener clara una rectoría del sector social que agrupe a las instituciones que diseñan y ejecutan como archipiélagos proyectos y políticas sociales. Esto para que tenga la autoridad de estandarizar procesos de articulación con los gobiernos locales en el territorio, potenciar capacidades, así como aclarar las dudas en torno a ese proceso de coordinación intergubernamental para, finalmente, evitar 82 recetas de cómo abordar la política social en el territorio. La persona entrevistada afirmó que, mientras eso sea posible, deben generarse mecanismos para integrar la gestión municipal en materia social, con las actividades ordinarias y mandatos de las instituciones del Gobierno Central en el territorio, que permitan transitar hacia un modelo de gestión de abajo hacia arriba. Finalmente, corresponde indicar un acuerdo entre las tres personas entrevistadas y es que los espacios de articulación que se han creado a nivel normativo, más específicamente los CCCIs y, más recientemente, los COREDES no son suficientes para los requerimientos de articulación en el territorio que permitan cumplir objetivos sociales: Es sumamente complicado verdad porque acá el que se conformó [COREDES] para toda la región y diay reuniones cada mes y realmente es poco lo que se 162 avanza, casi que irnos a saludar y a tomarnos el cafecito y cosas así nada más, mirá tal cosa, o se informa tal otra difícilmente se articulan proyectos concretos. (Entrevista anónima, comunicación personal) Sin embargo, si se considera que, de existir una política de articulación con los gobiernos locales en política social, podrían obtenerse más resultados de estos espacios. Conclusiones del capítulo El presente capítulo permite llegar a una serie de conclusiones sobre la atinencia de la política social al gobierno local, según las visiones de las autoridades políticas de los cantones en estudio. Respecto a la definición de política social, el consenso más relevante consiste en la visión sobre el objetivo que debe cumplir la política social que, aunque no es específico respecto a los medios para alcanzar la movilidad social ascendente, sí pone en el horizonte la búsqueda permanente del bienestar o la calidad de vida de las personas para que estas logren un efectivo ejercicio de sus derechos. Otro hallazgo muy significativo consiste en que está en el imaginario de las autoridades locales la posibilidad de descentralizar competencias y recursos relacionados con objetivos de política social del Gobierno Central hacia el Gobierno Local, porque prevalece el incumplimiento de las instituciones centralizada frente a las numerosas y diversas demandas de la ciudadanía y porque el Gobierno Local podría cumplirlas de mejor manera o con soluciones de mayor calidad. Sin embargo, esa es una expectativa consciente de que no todos los gobiernos locales tienen las mismas capacidades, por lo que, en las municipalidades, correspondería un minucioso trabajo de escalonamiento y de generación de capacidades antes o durante el proceso de transferencia de competencias para no afectar el acceso y la calidad de los servicios. El hallazgo respecto a la coordinación intergubernamental más significativo es el reconocimiento de que, de manera permanente, se violenta la autonomía municipal o 163 se desdibuja el rol del gobierno local en el territorio por parte de las instituciones del Gobierno Central, cuando se abordan intervenciones sociales; a la vez que el interés de articular entre ambos corresponde directamente con la capacidad política y administrativa de cada uno. Asimismo, hay un llamado urgente a la definición de una política o rectoría que defina, estratégicamente, cómo se relacionan las instituciones del Gobierno Central que tienen competencias en materia de política social con los gobiernos locales en el territorio, pues, por el momento, prevalece la confusión o el desconocimiento respecto al tema que refleja las deficiencias de los mecanismos actuales en su diseño o ejecución. 164 Capítulo 6. Oportunidades de coordinación intergubernamental El presente capítulo tiene por objetivo identificar oportunidades de coordinación intergubernamental entre la política social de los gobiernos locales de Curridabat, Alajuelita, Pérez Zeledón y la del Gobierno Central, con el fin ulterior de contribuir a la discusión nacional de cómo se gestiona la política social en el territorio. Sin embargo, conforme ha evolucionado esta investigación, y según se demuestra detalladamente en el cuarto capítulo, los gobiernos locales en estudio no cuentan con una política social, según la definición aportada por García (2012, p. 52-53), pero sí, realizan una serie de intervenciones sociales en cada cantón que, en coordinación con otras instituciones o por su propia cuenta, buscan contribuir al cumplimiento de objetivos sociales con variaciones en su nivel de articulación interno. Ello limita la posibilidad de afirmar la existencia de una política pública social, propia y que busque contribuir a la movilidad social ascendente en los cantones de manera sistemática e intencionada, en cada municipalidad en estudio. Las razones también se detallan en el quinto capítulo de la presente investigación, donde las autoridades políticas amplían sobre el rol que la Municipalidad debe tener en el cumplimiento de objetivos sociales. Además, se identifican las desiguales capacidades administrativas de los gobiernos locales, a lo largo del territorio nacional, como principal limitación para potenciar dicho rol. Ese reconocimiento obliga a desechar la idea de un único modelo de gestión social en las municipalidades del país, y permite ahondar en posibilidades de coordinación intergubernamental que, de acuerdo con las capacidades administrativas y políticas de cada gobierno local, potencien las intervenciones sociales actuales y permitan la evolución de estas hacia políticas sociales locales diseñadas e implementadas en coordinación con el Gobierno Central, según corresponda. En atención a lo anterior, el presente capítulo se estructurará en tres propuestas de modelos de coordinación intergubernamental para potenciar las actuales 165 intervenciones sociales, con la premisa de fondo de que no cambien ni las competencias ni los recursos destinados a política social actuales. Asimismo, se propone que dichos modelos puedan ser extrapolados al caso de otros gobiernos locales que compartan características de capacidad política y administrativa con los casos de estudio. Se recomienda seguir la propuesta de segmentación de las municipalidades realizada, anualmente, por la Contraloría General de la República (CGR) en el marco de calificar el Índice de Gestión Municipal (IGM). Como se detalla en el primer capítulo, las municipalidades que fueron parte de este estudio pertenecen a grupos distintos de dicha clasificación. Alajuelita La Municipalidad de Alajuelita corresponde a un caso de una municipalidad urbana con capacidades administrativas disminuidas por su falta de ingresos. Dichos ingresos han mermado, debido las condiciones socioeconómicas de su población, el bajo costo de la tierra y la prevalencia de una serie de proyectos de vivienda de interés social que fueron impulsados durante la década de los ochenta y que desequilibraron las finanzas municipales. Esta problemática se explica ampliamente en las tesis de Badilla y Cerdas (2013). Ese desequilibrio se explica a raíz de que dichas viviendas están exoneradas de impuestos municipales; sin embargo, la municipalidad debe brindarle los servicios requeridos a la población que habita en estos proyectos de vivienda.23 Lo anterior, junto con otra serie de problemáticas que conviven en el territorio, ubica a la municipalidad en el Grupo D de clasificación de la Contraloría General de la República (CGR) en el IGM. La Municipalidad solo cuenta con una profesional en sociología para efectos de la ejecución de intervenciones sociales, y según el intercambio con sus autoridades Para ejemplificar lo anterior, según auditoría del estado de vivienda del CFIA, únicamente en el periodo 2010-2013 Alajuelita contaba con dos proyectos de vivienda de interés social en el distrito de San Felipe, con 341 viviendas a entregar (CFIA, 2013, p. 9). 23 166 locales, sí cuenta con capacidad política para decidir y buscar el diseño de soluciones en materia de movilidad social ascendente. Según lo anterior, se recomienda que la intensidad de la coordinación interinstitucional sea del tipo donante-receptor y que, a su vez, propicie como metodología el trabajo en red en el territorio. Según UNICEF, el modelo de donantereceptor implica que, en la relación: No necesariamente domina el gobierno central, sino que este se adapta a las condiciones locales. Los gobiernos subnacionales requieren recursos del gobierno central. El nivel de descentralización [de las políticas] es limitado, con un margen de adaptación importante de los gobiernos subnacionales. (2012, p. 66) Este modelo no exige a la Municipalidad la inversión de recursos financieros para el diseño y la implementación de una política social al nivel local, sino que aprovecha los proyectos o políticas nacionales, como el caso de “Cantones Amigos de la Infancia” y “Empléate” para generar capacidades locales y articular objetivos de política social en el territorio. Frente a este modelo, la municipalidad cumple el rol de ser un receptor de demandas de intervención social que, a través del trabajo en red con otras instituciones u organizaciones, incide en el diseño de soluciones que se pueden implementar de manera conjunta con el equipo técnico de la municipalidad. Asimismo, tiene el potencial de ampliar dicho rol hacia uno donde la municipalidad articula la demanda de la población del cantón, mediante procesos participativos de consulta y validación en sus respectivos distritos, y a través de la organización de grupos interesados en diseñar, implementar o, inclusive, evaluar proyectos sociales que se estén ejecutando en el cantón. Ello con el fin de generar capital social que acompañe los procesos de política pública que se gestionen a nivel nacional y local en su jurisdicción. La municipalidad, según este modelo, aprovecha los recursos de las instituciones del gobierno central en el territorio y de otras organizaciones no gubernamentales, para el financiamiento de dichos procesos. 167 Asimismo, según los proyectos ejecutados de manera conjunta, no debe descartarse la idea de solicitar transferencias de capital del Gobierno Central para liderar iniciativas en la lógica de trabajo en red. En ocasión del modelo descrito, también el gobierno local tiene capacidad de actuar como mediador entre demandas ciudadanas y ofertas institucionales para potenciar o mejorar el acceso efectivo a la política social selectiva; por ejemplo, contribuyendo en los procesos de selección de beneficiarios en la fase de diseño de las políticas e, inclusive, en el monitoreo durante la fase de implementación. En este punto recapitular, es importante cómo se describe, en el capítulo cuatro, que la municipalidad ya cuenta con experiencia desde la OFIM en el registro de beneficiarios y personas que fueron referidas a otras instituciones según sus necesidades. Ello le permite una participación activa en los procesos de diseño y ejecución de política social del Gobierno Central en el cantón, al mismo tiempo que fortalece sus propias capacidades. En este sentido, evaluar la posibilidad de que los procesos de coordinación donantereceptor y el trabajo en red sean parte de la planificación municipal se vuelve fundamental, al menos en lo correspondiente a la planificación operativa. Este modelo exige una alta capacidad y gestión política para llevar iniciativas del Gobierno Central e, inclusive, de cooperación internacional al territorio, acorde a los objetivos de política social con que cuenten las autoridades locales, a la vez que exige el compromiso de dedicar sus escasos recursos institucionales a la materia. No se trata de comprometer a la municipalidad con todos los proyectos y planes que se ejecuten en el territorio, sino con los que exista coincidencia entre la visión del gobierno local y los entes que impulsen dichos proyectos. Para esto, corresponde profundizar en el conocimiento de las problemáticas sociales del territorio y sus potenciales abordajes, según la información disponible en la municipalidad u otras organizaciones o instituciones. Frente a las competencias y obligaciones con las que cuenta la municipalidad, según su marco jurídico, como dar becas a estudiantes de escasos recursos y gestionar la 168 operación de un Centro de Cuido y Desarrollo Infantil, se recomienda la transferencia de recursos del Gobierno Central y el sector social, de manera permanente y sostenible a la municipalidad. Esto para que pueda garantizar servicios de calidad a su población en condición de vulnerabilidad y evitar disparidades en el servicio con los cantones vecinos. En las iniciativas que ya se están ejecutando, se recomienda potenciar el trabajo en red, en el caso de la municipalidad a través de la Red VIF y la estructura de ejecución del proyecto de Cantones Amigos de la Infancia, para no recargar los escasos recursos municipales. El efectivo funcionamiento de este tipo de modelo de coordinación exige al Gobierno Central, mediante sus instituciones del sector social y de acuerdo con sus capacidades, priorizar el esquema de coordinación con municipalidades que comparten características similares a Alajuelita, a la vez que definan cómo articular y planificar objetivos de política social conjuntos entre la municipalidad y sus instituciones en el territorio. Para el efectivo ejercicio de los derechos de la ciudadanía y, en particular, los derechos sociales, este modelo de gestión muestra los efectos de la fragilidad institucional de la municipalidad, a través del apoyo y el trabajo coordinado del Gobierno Central en el territorio. Pérez Zeledón El caso de Pérez Zeledón corresponde a una municipalidad con alto porcentaje de población rural y una extensión territorial significativa 24. Ello se conjunta con la existencia de un número alto de sedes regionales de instituciones del Gobierno Central en el territorio. A octubre de 2016, existían 36 instituciones públicas instaladas en dicho cantón (CTDR, 2016, p. 15). Esta convivencia institucional tiene el potencial, en sí misma, de instaurar procesos de coordinación intergubernamental, a la vez que presenta una serie de riesgos. UNICEF 24 El cantón está ubicado en la posición No. 7 de 82, según superficie territorial. 169 (2012), plantea que dichos riesgos se resumen en la dispersión de acciones institucionales en la búsqueda del cumplimiento de objetivos sociales fraccionados, según el rango de acción de cada ente. Este riesgo tiene diferentes manifestaciones como: falta de sinergias institucionales, iniciativas contradictorias o en competencia, así como dilución de esfuerzos institucionales y fragmentación de beneficios. Las autoridades de Pérez Zeledón relataban, para efectos de esta investigación, de percepción de que las instituciones del Gobierno Central en el territorio no conocen o no aplican mecanismos para prevenir las manifestaciones descritas anteriormente (J. Montoya, comunicación personal, 19 de febrero de 2018). Esta situación se manifiesta a pesar de la existencia de los Consejos Cantonales de Coordinación Interinstitucional, cuya figura debería ser el espacio para atender esta necesidad, siempre y cuando se entienda y se comprenda el propósito del espacio, tanto desde la municipalidad como de las instituciones participantes Frente a esta situación, la municipalidad puede potenciar los procesos de coordinación intergubernamental de la política social, a través del Consejo Territorial de Desarrollo Rural (CTDR) de Pérez Zeledón como una figura, creada a través de la Ley No. 9036, que articula a los entes públicos y a la sociedad civil en el territorio, además, es la instancia básica de coordinación del desarrollo rural. Asimismo, cuenta con su debida planificación. En el caso de Pérez Zeledón, se elaboró el Plan de Desarrollo Rural del Territorio 2016-2021, el cual consideró el principio de coordinación intergubernamental, como se cita a continuación: El INDER facilitará, con fundamento en la Ley No. 8801 “Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades”, la coordinación con los gobiernos locales y las diferentes instituciones gubernamentales y no gubernamentales, las acciones que se realizarán en cada cantón del país, lo que permitirá la eficacia y la eficiencia en la utilización de los recursos disponibles. (Ley 9036, art. 8) 170 Junto a este principio, el Plan también consideró una matriz de acciones estratégicas, programas y proyectos en la llamada “dimensión social”25, cuyo objetivo es: “Impulsar la ejecución de inversiones en el Territorio que permitan el desarrollo integral, principalmente a las poblaciones en condiciones de vulnerabilidad, organización comunal, salud, educación y vivienda” (CTDR, 2016, p. 66). Los objetivos específicos y acciones estratégicas se detallan en la siguiente tabla: Tabla 15 Objetivos y acciones estratégicas de la dimensión social del Plan de Desarrollo Rural Territorial de Pérez Zeledón Objetivo específico Acción estratégica Fortalecer la organización y gestión comunal de Programa de capacitación y asesoría, para el las diferentes organizaciones del territorio. fortalecimiento organizacional y empresarial. Mejorar los servicios de salud en el territorio, Programa de mejoramiento de infraestructura, para que se brinden en forma eficiente, eficaz, equipamiento y ampliación de servicios de oportuna y de calidad. salud en el territorio. Mejorar el equipamiento e infraestructura de la Proyecto de mejoramiento de la infraestructura Casa de la Mujer para impulsar servicios de y equipamiento básico de la Asociación de capacitación inclusiva, acordes a las Mujeres Generaleñas para la atención de las necesidades población (sic.) de mujeres del mujeres y sus familias. territorio. Fuente: Elaboración propia, con base en CTDR, 2016, p.66. En ninguna de las acciones estratégicas propuestas en la Tabla 12, se considera la participación de la municipalidad para efectos de ejecutar o financiar dichos proyectos, pero ya se aporta un mapeo inicial de actores que incluye a las siguientes instituciones: Consejo Nacional de Rectores, Instituto de Desarrollo Rural, Instituto Nacional de Aprendizaje, Universidad Estatal a Distancia, Universidad Nacional, Caja Costarricense del Seguro Social, Ministerio de Salud, Instituto Nacional de las Mujeres, Instituto Mixto de Ayuda Social y Dirección Nacional de Apoyo de la Comunidad. El plan pone en evidencia que no se visualiza a la municipalidad como un actor en el proceso de coordinación interinstitucional para alcanzar los objetivos trazados. Sin embargo, sí nos permite dilucidar las instituciones interesadas en participar de la “dimensión social” del desarrollo rural. Frente a lo expuesto anteriormente y partiendo de que exista el interés de impulsar la coordinación interinstitucional e intergubernamental en materia de política social, por También se generó una matriz de acciones estratégicas, programas y proyectos para las dimensiones: cultural, económica-productiva, infraestructura y ambiental. (CTDR, 2016, p. 52-73) 25 171 parte de la municipalidad, se podría liderar la instauración de un comité técnico permanente del CTDR, donde conviva la municipalidad, junto con las instituciones del sector social en el territorio, representadas en dicho Consejo. El objetivo de este espacio debe trascender la lógica de intercambio de información hacia una que permita el diseño de estrategias conjuntas de intervención social o de construcción; inclusive, de una política social para el cantón, que genere sinergias entre los objetivos de las instituciones centralizadas y la municipalidad. Asimismo, que pueda tener como base el trabajo de planificación en la “dimensión social”, realizado por el CTDR, que es limitado en sus alcances. Figura 5. Propuesta para la coordinación intergubernamental en el caso de la Municipalidad de Pérez Zeledón. Fuente: elaboración propia. El diseño de dichas estrategias o de una política social para el cantón puede trascender con los debidos recursos financieros y humanos hacia su ejecución. En este caso, corresponderá al Gobierno Central, desde la autoridad o rectoría social, definir e incentivar estrategias y metodologías que permitan alcanzar e impulsar consensos y proyectos en este tipo de espacios. Ello, para adecuar los compromisos propios de la planificación nacional esbozada en el respectivo Plan Nacional de Desarrollo, con la planificación en el territorio de los objetivos de desarrollo rural, en específico, de política social. De los tres modelos a 172 proponer, este genera grandes resistencias institucionales, pues implica cambiar la metodología de trabajo ordenada en silos institucionales, hacia lógicas de trabajo en conjunto, centradas en la búsqueda de resultados. La Municipalidad puede liderar este modelo propuesto, a través de sus autoridades locales. En la figura de la vicealcaldía, encuentra la capacidad política y, en la organización de los departamentos dispersos relacionados con objetivos sociales de la Municipalidad, se encuentra con capacidad administrativa y técnica para apoyar el proceso. De cara a este modelo, es prioritario que la Municipalidad organice administrativamente cuáles departamentos deben articularse en torno a la vicealcaldía para la gestión de objetivos sociales. Asimismo, es fundamental que la secretaría técnica de dicho comité técnico social, permanente del CTDR, resida en alguna de las unidades o departamentos existentes en la Municipalidad. Ello exige que esta asuma el rol de liderazgo y el compromiso de establecer este canal permanente de coordinación. También, la Municipalidad puede aportar recursos financieros y humanos, según su capacidad; al igual que las instituciones del Gobierno Central, que ya, en sí mismas, conforman una red institucional en el territorio. La Municipalidad también tiene posibilidad de articular en conjunto con el CTDR procesos de participación ciudadana para el diseño de dicha política social y puede dotar de herramientas a los grupos organizados existentes, para efectos de apropiación de esta política, como se plantea en el modelo propuesto para la Municipalidad de Alajuelita. Curridabat El caso de Curridabat es el de una municipalidad urbana con altas capacidades presupuestarias, administrativas y políticas para el diseño e implementación de políticas públicas locales en las diversas áreas de gestión de un gobierno local. Sin embargo, en la presente investigación, persiste una serie de deficiencias puestas detalladas a continuación: 1) la limitada o nula documentación y sistematización de las 173 iniciativas y buenas prácticas que desarrollan, 2) la separación entre las intervenciones sociales que diseñan y ejecutan con la planificación municipal operativa y estratégica. La primera dificulta, no solo las investigaciones en sí mismas, sino también la posibilidad de identificar buenas prácticas y proyectos alineados con iniciativas sociales que otros entes u organizaciones desarrollen en el territorio. La segunda, entraña un llamado de atención hacia el adecuado diseño y gestión de las políticas públicas que debe iniciar desde su fase de planificación. La limitada institucionalización de los procesos o proyectos que impulsa la Alcaldía, entraña el riesgo de que, ante un eventual cambio de autoridades políticas, se pierdan los esfuerzos realizados la Municipalidad para generar valor social. La intensidad de la coordinación intergubernamental, actualmente, es de interacción única, pues al existir capacidades desarrolladas en el gobierno local, la relación entre Gobierno Central y la Municipalidad consiste en una interacción, que puede ser constante o no, y que tiene como objetivos el intercambio de información y establecimiento de sinergias, solo en caso de ser necesario. Correspondería evaluar, en investigaciones posteriores, si en el resto de municipalidades pertenecientes al Grupo A, de clasificación del IGM de la Contraloría General de la República, la interacción tiene características similares o si difiere del caso de Curridabat. La Municipalidad no debería permanecer desarticulada de la rectoría social del Gobierno Central, pues se pierde capacidad en la política pública de aspirar hacia la integralidad y superación de niveles en la escala de la movilidad social ascendente. En este caso, la Municipalidad defiende ampliamente su autonomía municipal, a la vez la ejerce sobre las competencias establecidas por ley y por los proyectos propios, con calidad y solvencia en los servicios municipales. La Municipalidad considera beneficiosa la participación de las instituciones centralizadas si tiene requerimientos puntuales, como el caso de autorizaciones legales, o si pueden hacer aportes concretos sobre sus proyectos. 174 Frente a este escenario, correspondería recomendar que la intensidad de coordinación intergubernamental evolucione de la simple interacción, hacia el gobierno multinivel de la política social, a través de un alto nivel de relacionamiento entre el Gobierno Central y local, así como la ejecución de planes piloto de descentralización de la política social. La coordinación intergubernamental del grado de gobierno multinivel, según UNICEF (2012), exhorta a que las instancias de coordinación sean permanentes y se desvanezcan las divisiones entre niveles de gobierno. Asimismo, requiere que todos los participantes vean beneficios en la coordinación intergubernamental y que la gestión conjunta genere incentivos para mantener los mecanismos de coordinación. A través de este modelo, el principal riesgo que se busca disminuir es el de poner a competir, en el territorio, las intervenciones sociales de la municipalidad, manifestada en proyectos, planes y políticas, con las intervenciones propias del Gobierno Central. Para efectos de la efectiva gobernanza multinivel, en el caso de Costa Rica, correspondería replantear el modelo de planificación local-nacional y su presupuestación anual hacia modelos de presupuestación plurianual y de planificación, basada en resultados. Asimismo, requeriría que el compromiso de que los entes que participan sean estables y que las autoridades rectoras o intermedias en los procesos de política pública, por ejemplo, la Contraloría General de la República, avale y no genere obstáculos en el proceso. Como tipo ideal, el gobierno multinivel es una aspiración permanente que se puede fraguar a través del ejercicio de al menos un plan piloto de descentralización de la política social. Como requerimiento para alcanzar dicho nivel, la municipalidad debe iniciar por diseñar su política social local en asociación con otras instituciones públicas en el territorio, para poder mapear sus capacidades y sistematizar sus buenas prácticas en materia de intervención social. Consecuentemente, poder definir las áreas de intervención social en las que tendría posibilidad de profundizar su margen de acción con la experiencia disponible. 175 Según lo detallado en los capítulos cuatro y cinco de la presente investigación, ya se conoce que la municipalidad puede aportar personal especializado y reunido en un departamento puntual, así como sus experiencias en gestión social y seguimiento que, la alcaldía detalló como una fortaleza significativa del gobierno local (comunicación personal, A. Borja, 19 de marzo de 2018). Asimismo, correspondería al Gobierno Central en la figura del Ministerio de Planificación y Política Económica (MIDEPLAN) y, a la rectoría del sector social, la evaluación detallada y puntual sobre cuáles competencias, con sus respectivos recursos, se pueden trasladar a los gobiernos locales que forman el Grupo A de clasificación del IGM de la CGR. Según lo establecido en los parámetros de la Ley No. 8801, “Ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades”, correspondería hacer una serie de salvedades, como la imposibilidad de transferir competencias y recursos en materia de salud y educación, lo que limitaría la posibilidad de desarrollar el piloto en estas dos materias. De igual manera, conviven otras resistencias institucionales (Cunill-Grau, 2014) incorporadas en la Ley No. 8801, detalladas a continuación. A través de esta normativa, se pone una serie de restricciones en materia de recursos mínimos a transferir. La competencia y los recursos que se vayan a trasladar a los gobiernos locales, deben ser equivalentes a no menos del 1,5% de los ingresos ordinarios del Gobierno Central, lo que limita, aún más, la posibilidad de seguir los parámetros establecidos en la Ley No. 8801. Según lo anterior, recobra importancia la posibilidad de que estos ejercicios de descentralización se conviertan en planes piloto que doten de insumos técnicos a las instituciones involucradas para reformar los requerimientos detallados en la ley supra citada, que ha tenido pocos resultados desde su promulgación en 201026. En 8 años de vigencia de la Ley No. 8801, únicamente una competencia con sus respectivos recursos ha sido trasladada del Gobierno Central a las municipalidades, dicha competencia consiste en la atención plena y exclusiva de la Red Vial Cantonal (Ley No. 9329). 26 176 Considerando lo anterior, la propuesta realizada en esta investigación aboga más por considerar planes piloto de descentralización en política social y no que, necesariamente, trasladen completamente la competencia, si no que pueda trasladar fases del diseño, la implementación y la evaluación de la política social en el territorio, en el marco del concepto de gobernanza multinivel y siempre que ello derive en mejorar la calidad y el acceso de los servicios y políticas sociales. Un ejemplo de ello es el proceso de selección de beneficiarios o la articulación de organizaciones sociales en el territorio, para la definición de la intervención a realizar. Esto, de acuerdo con las ventajas que tiene el gobierno local frente al Gobierno Central, quien conoce mejor el territorio y a quienes lo habitan, en reconocimiento de las capacidades de las municipalidades con las que realizaría el plan piloto. En el caso de Curridabat, se podría valorar la experiencia en materia de atención a personas adultas mayores y en recuperación de espacios públicos para la convivencia. En el primero de los casos, si el Gobierno Central, en la figura de CONAPAM y en conjunto con la municipalidad, quisiera abordar de manera integral la atención a las personas adultas mayores, el gobierno local puede contribuir directamente en el proceso de selección de beneficiarios para el establecimiento de transferencias monetarias condicionadas, pues tiene censada la población adulta mayor en el cantón e, inclusive, georreferenciada en su sistema informático. En materia de recuperación de espacios públicos para la convivencia, la municipalidad puede aportar su experiencia en procesos de participación ciudadana articulados para la definición conceptual de cómo deben ser los espacios públicos que la gente aprovecharía. Respecto a las iniciativas que ya el gobierno local desarrolla, de manera independiente del Gobierno Central, en el ejercicio pleno de su autonomía municipal correspondería una evaluación de su calidad y acceso, para efectos de determinar áreas de mejora así como posibles colaboraciones que puedan hacer las instituciones del sector social. Asimismo, sería importante generar puentes y sinergias para potenciar los proyectos en conjunto con el Gobierno Central. 177 Por ejemplo, en el centro La Cometa, que tiene como fin la mejora de capacidades para la empleabilidad y la reinserción al sistema educativo de quienes hayan desertado, correspondería una colaboración directa entre el Ministerio de Educación Pública y el Instituto Mixto de Ayuda Social, así como del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para asegurar el cumplimiento de los objetivos de quienes se forman en dicho centro, sin importar si sus expectativas son laborales o de reinserción en el sistema educativo. Conclusiones del capítulo Las posibilidades que aporta la coordinación intergubernamental de la política social son de un rango amplio y deben ser acordes a las capacidades estatales de los gobiernos locales, así como la capacidad de respuesta y las resistencias institucionales que convivan a lo interno del Gobierno Central de cara a la coordinación. Corresponde pensar estos tres modelos propuestos como puntos de partida hacia la normalización de procesos de coordinación intergubernamental en materia de política social; de manera que se aprovechen al máximo los recursos públicos y las capacidades disponibles en el territorio, así como las interacciones entre Gobierno Local y Gobierno Central. Este tipo de propuestas es posible diseñarlas y estructurarlas desde la rectoría social o desde el Gobierno Local, según sea prioridad de cada uno. Sin embargo, es de urgencia, de cara a la coordinación intergubernamental, poder diagnosticar, con más detalle, capacidades estatales del Gobierno Central como del Gobierno Local, tanto administrativas como políticas. Aunado a lo anterior, corresponde diseñar instrumentos y herramientas para los ejecutores de proyectos y políticas públicas que faciliten la coordinación intergubernamental. De esta manera, aprovechar las ventajas de cada actor en la gestión social, iniciando desde la fase de planificación y el diseño de la política social. Finalmente, es relevante reiterar que por las características de la distribución del ingreso y las capacidades estatales de los gobiernos locales en el territorio, no existe 178 ni será posible aspirar a un único modelo de coordinación intergubernamental para la política social, en tanto corresponde sofisticar y perfeccionar la gestión social de las municipalidades en el territorio. 179 Capítulo 7. Conclusiones y recomendaciones El presente capítulo aborda las conclusiones y las recomendaciones emanadas de la presente investigación; aquellas que buscan incentivar al lector para retomar el objeto de estudio de esta investigación y para ampliar los alcances del conocimiento sobre el objeto en la región centroamericana, con especial énfasis en los futuros integrantes de la Maestría en Gerencia de Políticas y Programas Sociales del Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP). Para tales efectos, se esbozarán las conclusiones generales y las recomendaciones. Estas últimas se dividirán en recomendaciones para cuatro actores clave: primero, al sector social del Gobierno Central, posteriormente, al sector municipal y a la Contraloría General de la República (CGR); para finalizar, se realizan recomendaciones a futuros profesionales e investigadores en gerencia y gestión social, considerando elementos de análisis a tomar en cuenta al momento de abordar estudios de casos similares. Es importante considerar que las conclusiones desarrolladas al finalizar cada capítulo son parte integral de los hallazgos de la presente investigación y que serán recapituladas en el presente acápite, pues se recomienda su lectura de manera intermedia entre capítulos para la mejor comprensión del desarrollo de la investigación. Conclusiones La coordinación intergubernamental en Costa Rica es un objeto de estudio que no ha sido abordado de manera oportuna frente a las áreas de intervención de los gobiernos locales en el territorio y la necesidad de que existan procesos de coordinación, según la materia donde el Gobierno Central y el Gobierno Local se consideren aliados naturales para la búsqueda de soluciones a problemáticas públicas. Asimismo, las competencias municipales, se amplían constantemente mediante la promulgación de normativa especial para trasladar competencias del Gobierno Central 180 al Local; en la mayoría de los casos sin recursos o, en su defecto, la reformulación de potestades para mejorar su implementación a través de las municipalidades. El caso más próximo lo constituye la Ley No. 9542, de 2017 “Ley para el Fortalecimiento de la Policía Municipal”, ejemplo de cómo competencias que inicialmente solo correspondían al Gobierno Central, se han difuminado y trasladado hacia nuevos espacios de gestión de los asuntos públicos. En materia de política social desde los Gobiernos Locales, se puede afirmar que se ejecuta una serie de intervenciones sociales en el territorio, las cuales no significan que se realice, de manera articulada y sistemática, políticas públicas o políticas sociales del gobierno local, con elementos mínimos de consistencia técnica interna y de calidad. Estas intervenciones se realizan con respaldo en el Código Municipal y de la Constitución Política que, facultan jurídicamente a los gobiernos locales para velar por los intereses locales de su cantón, donde caben amplias posibilidades de acción pública. Asimismo, una serie de competencias, en materia social, han sido trasladadas de forma incompleta. Es decir, sin recursos o sin seguir el proceso de descentralización planteado en la Ley No. 8801, mediante, al menos, dieciocho leyes especiales donde se identifican, por lo menos, tres roles de los gobiernos locales en materia social: 1) financiador, 2) administrador o prestador de servicios, y 3) administración de fondos para otros órganos locales. Dicha normativa también ha obligado a la administración municipal a crear comisiones, unidades o departamentos que atiendan a grupos de población vulnerable, sin obligar a la creación de políticas públicas locales en la materia respectiva, lo que propicia la desarticulación de intervenciones. Ello implica que las municipalidades cumplen roles dentro de la ejecución de intervenciones sociales, sin embargo, prevalece una deficiencia significativa en la articulación interna. Se subutiliza, como una herramienta articuladora de las intervenciones, la potestad que tienen las municipalidades de articular a través de reglamentación interna acogida 181 a su autonomía y a partir de ello, generar políticas y planes locales, que se tramitan en el seno de los Concejos Municipales. Al menos, las intervenciones sociales que fueron trasladadas como competencias en normas independientes y desarticuladas, podrían contar con una reglamentación mínima que permita definir, más claramente, cómo los gobiernos locales desarrollan las intervenciones sociales en el territorio. Frente a estas deficiencias, cobra especial relevancia la posibilidad de poder visualizar la coordinación intergubernamental como una herramienta para la mejora continua y permanente en dichas intervenciones que, según los estudios de caso detallados, es incompleta y muy distinta, según su capacidad estatal administrativa y política, de acuerdo con las posibilidades que ha tenido cada gobierno local de sortear las resistencias institucionales, culturales y políticas prevalecientes en la gestión de los asuntos públicos a nivel territorial. Conviene recordar que en los tres casos de estudio analizados prevalecían elementos de consistencia técnica, de calidad, y una visión política de cómo desarrollar los asuntos sociales en el territorio que permean la estructura administrativa y la disponibilidad y priorización de recursos del gobierno local. En ninguno de los casos estudiados, se encontró una política social local estructurada según los parámetros conceptuales establecidos en el marco teórico de esta investigación, sino que se encontraron intervenciones sociales con grados de sofisticación diversos, concordantes con las capacidades de cada gobierno local. En el análisis sobre cada gobierno local, también se pudo identificar formas distintas de gestionar los asuntos sociales en el territorio detallado en las conclusiones del capítulo cuarto de la presente investigación, y que dio pie a la sugerencia de modelos de coordinación intergubernamental de las intervenciones sociales detallados en el capítulo sexto de este documento. Corresponde retomar que, a nivel político, las autoridades municipales que fueron parte de este estudio coinciden en la necesidad de que los gobiernos locales dediquen parte de su acción de gobierno a los asuntos sociales. Esto con el objetivo de propiciar 182 la mejora en la calidad de vida manifestada a través del ejercicio de los derechos de las personas que habitan sus cantones, porque ya las municipalidades lo hacen y porque frente al incumplimiento de las instituciones centralizadas, corresponde continuar haciéndolo. De manera que fue una salida recurrente a las preguntas realizadas durante la investigación, así como la idea de que en un futuro cercano se pueda discutir, a nivel nacional, la descentralización de competencias y recursos para la ejecución de la política social en el territorio desde los gobiernos locales. Ello implicará una discusión profunda y un análisis detallado con información certera y oportuna sobre cómo equiparar capacidades administrativas a nivel local, en la que subyace una discusión más amplia sobre cuáles instrumentos o políticas han socavado las asimetrías territoriales en el país y cómo se pueden revertir sus efectos en el desarrollo sostenible de los cantones. Asimismo, requerirá el planteamiento de cuestionamientos a nuestra división administrativa-territorial, de manera que se impulsen lógicas de gestión con base en una visión regional de nuestro país, para construir capacidades de manera horizontal y que se adapten a los requerimientos, necesidades y potencialidades de cada región, en materia de política social. Esta conversación sobre la descentralización de competencias y los recursos de política social, debe transcurrir de la mano con la reorganización del sector social y con la definición de una autoridad social para la gestión pública en nuestro país. Según los hallazgos de esta investigación, no puede abordarse esta discusión, sin considerar la variable del potencial aporte de cada municipalidad en su territorio. Ello permitirá poder estructurar modelos de coordinación intergubernamental que consideren las fortalezas, las debilidades, las amenazas y las oportunidades, como elementos mínimos de visualizar al Gobierno Central y al Gobierno Local, con el mismo nivel de relevancia para la gestión social en el territorio. Corresponderá, frente a esta posible discusión, reformar los mecanismos de coordinación intergubernamental establecidos en la Ley No. 8801, “Ley de Transferencia de Competencias y Recursos del Gobierno Central a las 183 Municipalidades”, que se limita a la creación de los Concejos Cantonales de Coordinación Interinstitucional que no han tenido resultados en los cantones en estudio para el efectivo diseño e implementación de intervenciones sociales en el territorio. En este sentido, se debe trascender hacia la formalización de una gama de opciones para la coordinación intergubernamental, que considere el escalonamiento de las asimetrías locales para llevar adelante los procesos de descentralización. Esto, de la mano con la eliminación de una serie de resistencias institucionales, frente a la posibilidad de descentralizar recursos y competencias en materia de educación y salud, o que signifiquen menos del 1,5% de los ingresos ordinarios del Gobierno Central. En tanto la coordinación intergubernamental no sea un eje central de la discusión de los asuntos públicos, se corre el riesgo de seguir considerando que el gobierno local es un invitado más en la mesa del Gobierno Central, para que este último resuelva, en vez de transformar la visión hacia una donde se distribuyan responsabilidades y se evalúen los recursos disponibles para dar respuesta a las necesidades de la ciudadanía. En ese sentido, es de relevancia acotar la anuencia de las autoridades locales entrevistadas hacia el inicio de conversaciones en torno a la descentralización de la política social detalladas en el capítulo quinto de la presente investigación. El trabajo, en su capítulo sexto, propone modelos de coordinación intergubernamental ajustados a las capacidades administrativas y políticas identificadas en los casos de estudio, que pueden funcionar como modelos para otras municipalidades con las que se compartan niveles similares de capacidades. Para ello, se sugiere la clasificación realizada por la Contraloría General de la República de manera anual, para la realización del Índice de Gestión Municipal que, a pesar de tener sus deficiencias, es de los pocos esfuerzos realizados desde la institucionalidad pública nacional para comprender mejor las capacidades de los gobiernos locales 184 El ejercicio pendiente es el de contraponer dichas capacidades a los mandatos normativos estipulados en la legislación, atinente a gobiernos locales, cuyas posibles deficiencias en su ejecución puede afectar, no solo el cumplimiento de dichos mandatos, sino también el acceso a servicios de calidad a la ciudadanía. En atención a ello, más adelante, se emite una serie de recomendaciones para mejorar las posibilidades de clasificar a los gobiernos locales según sus capacidades en materia de gestión social. Los modelos detallados en el capítulo seis: 1) modelo donante-receptor con metodología de trabajo en red, 2) creación de un comité técnico social del CTDR, y 3) modelo de gobernanza multinivel y posibles ejercicios de descentralización de la política social, constituyen un punto de partida para profundizar los estudios y normalizar los procesos de coordinación intergubernamental. Corresponderá a la rectoría social del país, definirlas y estructurarlas más detalladamente para efectos de propiciar mejores prácticas en la coordinación intergubernamental, que mitiguen los reclamos realizados por autoridades locales y funcionarios municipales sobre las acciones y las percepciones de funcionarios y representantes del Gobierno Central en el territorio sobre las municipalidades. Finalmente, corresponde considerar la necesidad de construir confianza entre ambos niveles de gobierno, para poder disminuir el impacto de las resistencias culturales y políticas en los esfuerzos por instaurar y mejorar la coordinación intergubernamental. Ello, según los hallazgos, se puede realizar desde un primer abordaje de las resistencias institucionales plasmadas en reglamentos, normas y políticas que socavan la confianza entre ambos niveles de gobierno. Recomendaciones A continuación, se esbozan las recomendaciones más relevantes, según nivel de gobierno, que reveló el estudio para efectos de mejorar y potenciar las oportunidades de coordinación intergubernamental en materia de política social. 185 Al sector social del Gobierno Central y a su rectoría 1. Generar un diagnóstico nacional, desde la rectoría del sector social, sobre intervenciones sociales que realizan las municipalidades en el territorio de manera aislada o articulada con otras instituciones, tanto gubernamentales como no gubernamentales, así como definir una serie de herramientas y procedimientos para procurar su actualización permanente. 2. Que el diagnóstico descrito en el punto anterior permita caracterizar las iniciativas; es decir, describir en qué consisten, pero que, a la vez, considere otros elementos de análisis como la visión política subyacente, las resistencias institucionales enfrentadas en el proceso de diseño y ejecución, la perspectiva de quienes son beneficiarios de dichas intervenciones, entre otras que permitan evaluar cualitativamente los resultados de las intervenciones sociales y su impacto en el cantón. 3. Definir y sugerir, a partir de dicho diagnóstico, estrategias de coordinación intergubernamental, según las capacidades de los gobiernos locales y de las instituciones del sector social en el territorio, así como estructurar estrategias de comunicación y encuentro permanente entre los dos niveles de gobierno para alcanzar mejores resultados en la ejecución de las intervenciones sociales, trascendiendo el intercambio de información. 4. Considerar abrir espacios de participación para el sector municipal en órganos y entes que toman decisiones sobre la política social universal y selectiva que dirige el sector social del Gobierno Central, de manera que se pongan en evidencia en el proceso de toma de decisiones las vivencias de quienes diseñan y ejecutan intervenciones sociales en el territorio. En tanto los espacios de toma de decisiones, en materia de política social sean difusos, se recomienda, como potencial opción, el Consejo Presidencial Social establecido en el periodo 2014-2018 para la definición de la política social del Gobierno Central. 5. Potenciar la generación de capacidades en los gobiernos locales para su equiparación interna dentro de los grupos que plantea la Contraloría General de la República para el abordaje del IGM, ya sea en lógicas verticales, donde el Gobierno 186 forma o potencia capacidades, u horizontales, de municipalidad a municipalidad según experiencias previas. 6. Procurar fuentes de financiamiento que sean permanentes y sostenibles a las intervenciones sociales identificadas como de interés para el cumplimiento de los objetivos sociales del Gobierno Central y que, a su vez, diseñen y ejecuten los gobiernos locales en su jurisdicción de manera aislada o en asociación con otras instituciones, para asegurar su continuidad y mejora. 7. Evaluar, desde MIDEPLAN, la efectividad en todo el país de los espacios de coordinación intergubernamental existentes en los cantones, como los CCCIs y los COREDES, para proponer enmiendas, reformas integrales o herramientas que faciliten el cumplimiento de sus objetivos. Lo anterior porque, en los tres cantones, distintos actores cuestionaron el diseño, la conformación y la naturaleza jurídica de dichos espacios. Al sector municipal 1. Elaborar un estudio jurídico detallado, desde el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) en asociación con MIDEPLAN y la rectoría del sector social del Gobierno Central, sobre las competencias exactas que, en la actualidad y según el marco jurídico costarricense, corresponde a los gobiernos locales ejecutar en materia social, considerando el apoyo que pueda brindar la Procuraduría General de la República (PGR). 2. Elaborar un diagnóstico con los 82 gobiernos locales sobre las capacidades administrativas y políticas con que cuentan para abordar intervenciones sociales o políticas sociales en su jurisdicción, considerando los principales obstáculos y resistencias institucionales, culturales y políticas para su abordaje. Esto para posibilitar una nueva agrupación de municipalidades (alterna a la propuesta por la CGR), según dichas capacidades y con el objetivo de modelar procesos de coordinación intergubernamental ajustados a cada realidad local. 3. Estandarizar, desde la Carrera Administrativa Municipal, según la propuesta de agrupamiento municipal definida en el punto anterior, una estructura de recursos 187 humanos para cada grupo de municipalidades que contemple las fases de diseño, ejecución y evaluación de la política pública para el abordaje de intervenciones sociales y, eventualmente, para la generación de políticas sociales en el nivel local. 4. Generar una red de funcionarios y funcionarias municipales dedicados al abordaje de intervenciones sociales en las municipalidades desde las distintas estructuras de recursos humanos que existen actualmente, para el fortalecimiento de capacidades, intercambio de experiencias, la sistematización y la réplica de buenas prácticas municipales, que les permita promover y liderar el avance de una política de desarrollo social a lo interno de cada gobierno local. 5. Estandarizar protocolos de atención y trámite de gestiones de personas en situación de vulnerabilidad que se acerquen a las municipalidades en busca de solución a sus necesidades inmediatas, cuya resolución corresponda fraguarse a nivel de instituciones del Gobierno Central o de manera conjunta, según capacidades locales. 6. Desde el IFAM, la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), o en conjunto, procurar la documentación y creación de planes, estrategias, programas o políticas que articulen las intervenciones sociales realizadas por cada Gobierno Local y que estén dispersas, de manera que, con base en ellas, también se pueda aspirar a la generación de agendas sociales regionales. A la Contraloría General de la Repúblic a 1. Establecer estándares claros sobre qué se considera o no se considera inversión social municipal en el territorio. Con base en esa definición, orientar a autoridades locales y a funcionarios municipales que planifican, diseñan, ejecutan y evalúan intervenciones sociales en el territorio. 2. Solicitar a las municipalidades mayor cantidad y calidad de información sobre la inversión social municipal al momento de completar el Sistema Integrado de Información Municipal (SIIM), que reúne datos para completar el eje 5 del IGM, referente al rubro de “Gestión de Servicios Sociales”, que permita consolidar información nacional sobre la inversión social municipal. 188 3. A partir de los puntos anteriores, programar una serie de evaluaciones ex-post sobre el diseño y la ejecución de políticas sociales en el nivel local o intervenciones sociales, que consideren el diagnóstico de capacidades estatales de los gobiernos locales y que, a la vez, impulsen la mejora continua de los procesos desarrollados en cada gobierno local, así como los realizados en el proceso de coordinación intergubernamental o interinstitucional. 4. Estudiar propuestas de esquemas de planificación y de presupuestación que, de acuerdo con los modelos de coordinación intergubernamental recomendados, los potencien e incentiven frente a autoridades locales, del Gobierno Central, y funcionarios técnicos de ambos niveles de gobierno, como nuevas formas de gestión de los asuntos sociales en el territorio. A futuros investigadores e investigadoras 1. Poder variar la muestra de estudios de caso y valorar la posibilidad de quién o quiénes buscan aumentar el número de municipalidades para encontrar tendencias y profundizar el nivel de detalle. En el caso de esta investigación, la capacidad de abordar más municipalidades fue determinada por el recurso humano disponible, así como los recursos que implica visitar un mayor número de comunidades del país. 2. Abordar con entrevistas estructuradas y semiestructuradas a todo el personal en las municipalidades seleccionadas que participan, de una u otra manera, en las fases de diseño, ejecución o evaluación de las intervenciones sociales o en la política social realizada por la municipalidad en el territorio. 3. Tener contacto con beneficiarios de políticas sociales municipales en el territorio, de manera que se puedan aplicar grupos focales u observación participante, para que den su punto de vista sobre la calidad de los servicios sociales brindados por la Municipalidad o el Gobierno Central en el territorio. 4. Abordar los cuatro años de gestión de las mismas autoridades locales para poner en evidencia las tendencias, la evolución del diseño y la ejecución de la política social o las intervenciones sociales, según la visión política de quienes lideran la corporación municipal. En este sentido, además, se recomienda incluir la visión de quienes tienen 189 por mandato la obligación de aprobar políticas públicas locales, que corresponde a las y los miembros de los Concejos Municipales en la figura de las regidurías. 5. Realizar un estudio comparativo entre las competencias y capacidades municipales en la región centroamericana para el diseño, la ejecución y la evaluación de la política social o intervenciones sociales de los gobiernos locales en su territorio, con el fin de identificar buenas prácticas y lecciones aprendidas en el resto de los países de la región, de cara a mejorar los procesos de coordinación intergubernamental de la política social. 190 Bibliografía Aguirre, E. (2017, 25 de abril). Entrevista con Karla Umaña Guerrero, Encargada de la Oficina de la Mujer de la Municipalidad de Alajuelita. Alajuelita, Costa Rica. Aguirre, E. (2017, 9 de junio). Entrevista con Magda Méndez Castro, Vicealcaldesa de la Municipalidad de Pérez Zeledón. 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Fuente: elaboración propia. Anexo 2 Lista de autoridades locales y funcionarios públicos entrevistados de manera presencial para efectos de la investigación Nombre y cargo Fecha de entrevista Eduardo Méndez Matarrita, Director de Responsabilidad Social de la Municipalidad 21 de marzo de 2017 de Curridabat Karla Umaña Guerrero, Encargada de la Oficina de la Mujer de la Municipalidad de 25 de abril de 2017 Alajuelita 203 Magda Méndez Castro, Vicealcaldesa de Municipalidad de Pérez Zeledón Modesto Alpízar Luna, Alcalde de Municipalidad de Alajuelita Alicia Borja Rodríguez, Vicealcaldesa de Municipalidad de Curridabat Jeffry Montoya Rodríguez, Alcalde de Municipalidad de Pérez Zeledón la la la la 9 de junio de 2017 15 de febrero de 2018 19 de marzo de 2018 19 de febrero de 2018 Fuente: elaboración propia Anexo 3 Listado de preguntas realizadas a autoridades políticas locales para la elaboración del capítulo 5 de la presente investigación: Preguntas generales: 1. ¿Qué es para usted la política social? 2. ¿Cuáles deben ser los objetivos de la política social de un país? Capacidad política: 3. ¿Deben las municipalidades tener parte de las responsabilidades del cumplimiento de los objetivos de la política social? ¿Por qué? 4. ¿Cuáles responsabilidades tienen actualmente las municipalidades vinculadas con política social? ¿Cómo las calificaría? 5. ¿Cómo considera usted que se ubican las municipalidades actualmente en el cumplimiento de esas atinencias? 6. ¿Cuáles responsabilidades se deben asumir como nuevas para contribuir a la política social? ¿Cuáles responsabilidades deben permanecer o deben trasladarse al Gobierno Central? 7. ¿Cuentan los gobiernos locales con la capacidad política para contribuir a la política social? ¿Por qué? Entiéndase capacidad política como “la expresión de capacidad manifestada en la aptitud para delinear objetivos en un contexto conflictivo y para sortear los obstáculos enfrentados” 8. ¿Cree que las demás autoridades políticas locales comparten su visión? ¿Sobre cuáles puntos habría potenciales diferencias de criterio? Capacidad técnica: 9. ¿Considera que la Municipalidad de ________________ cuenta con una política social (según como usted la define)? ¿Por qué? 10. ¿En cuáles proyectos se encuentran trabajando actualmente que se consideren dentro del concepto de política social, según su entendimiento? 204 11. ¿Considera usted que la Municipalidad de __________________ cuenta con capacidad administrativa-técnica para ampliar el espectro de intervenciones públicas en materia social? 12. ¿Qué tipos de apoyos podrían requerirse para ampliar el espectro de intervenciones públicas en materia social? Anexo 4 Listado de preguntas realizadas a funcionarios municipales a cargo de intervenciones sociales para complementar el capítulo 4 de la presente investigación: Preguntas de inicio: - ¿Qué y cómo es para usted la política social de la Municipalidad? ¿A través de cuáles políticas, planes, programas o proyectos llevan adelante esta política social? Factores de consistencia técnica y calidad: Sobre los programas y proyectos que desarrollan: 1. Planificación: ¿En cuáles instrumentos de planificación se ven plasmadas las iniciativas que desarrolla el departamento? ¿El proceso de planificación se vincula con instrumentos nacionales de planificación? ¿Cómo se vincula cada uno de los instrumentos que contienen las políticas? 2. Coordinación: ¿Coordinan su política social con las instituciones del Gobierno Central? ¿Con cuáles instituciones del Gobierno Central se coordina la política social? ¿Cómo caracterizaría dichos procesos de coordinación? ¿Es el CCI un espacio de coordinación significativo para esta política? ¿Coordinan su política social con otros Gobiernos Locales? ¿Coordinan su política social con otros actores? 3. Arquitectura Institucional: ¿Cómo se estructura el departamento de responsabilidad social? ¿Cuenta con normativa interna especial que lo rige? ¿Desde cuándo funciona en la Municipalidad? ¿Qué tipo de profesionales lo integran y cómo organizan su trabajo? 4. Sistemas de información: ¿Cuentan con un sistema de información que unifique información socio-económica sobre la población meta, beneficiaria y objetivo de la política social? Dependiendo de si contesta sí o no, preguntar: 205 ¿Cuáles indicadores incluye? ¿Quién tiene acceso a esta información? ¿Cuáles son las características generales de este sistema? ¿Cuentan con un sistema de información que permita mejorar la gestión de los proyectos y programas de su política social? Dependiendo de si contesta sí o no, preguntar: ¿Cuáles son las características generales de este sistema? ¿Cuáles fases del proceso de ejecución contempla? ¿Quiénes hacen uso de este sistema? 5. Seguimiento y evaluación previsibles: ¿Existen mecanismos propios de la política social para su evaluación? ¿Qué tipo de evaluaciones se realizan sobre los proyectos y programas de su política social? ¿Quién realiza la evaluación? ¿La política social local es incluida dentro de las evaluaciones rutinarias propias del Gobierno Local?