Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis Escenarios prospectivos 2012–2015 Colección Informes Nacionales de Prospectiva Política PAPEP-PNUD Junio - 2012 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis Escenarios prospectivos 2012-2015 Antonio Aranibar y Antonella Spada Segunda edición 2012 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis. Escenarios prospectivos 2012-2015/PAPEPPNUD, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Esta publicación del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) es resultado del trabajo conjunto de un equipo multidisciplinario de investigación de la red hondureña y latinoamericana del Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP). Las opiniones expresadas en este documento no necesariamente reflejan la posición del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, o de sus Estados Miembros. Nota. El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupaciones de nuestra Organización. Sin embargo, con el fin de evitar la sobrecarga que supondrían utilizar o/a para marcar la referencia a ambos sexos, se ha optado por utilizar el masculino genérico, en el entendido que todas las menciones en tal género representan, sin discriminación, a todos/as, hombres y mujeres. Diseño de tapa: Cinenómada DL: ISBN: Producción: Plural editores Av. Ecuador 2337 esq. c. Rosendo Gutiérrez Teléfono: 2411018 / Casilla 5097 / La Paz, Bolivia e–mail: plural@plural.bo / www.plural.bo Impreso en Bolivia - Printed in Bolivia En Memoria de Diego Achard, político, comunicador y escritor uruguayo, cofundador de PAPEP, siempre apasionado y realista, comprometido y preocupado por encontrar los horizontes posibles de una Honduras mejor. De haber tenido eco el sentido profundo de sus preocupaciones, hace siete años, posiblemente sería otro el título de este informe. A cinco años de su fallecimiento, 8 de Mayo de 2012 Autoridades Institucionales José Manuel Hermida Representante Residente del PNUD Honduras Antonio Aranibar Arze Director Regional PAPEP Coordinadores del Informe Sergio A. Membreño Cedillo Coordinador de Gobernabilidad Democrática del PNUD Honduras Miguel Cálix Investigador Nacional PAPEP Investigadores Antonio Aranibar Antonella Spada Luis Eduardo González Gonzalo Kmaid María Fernanda Boidi Marco Cambar Gustavo Fernández Tatiana Larrea Eugenio Sosa Asesores Fernando Calderón, Jaime Gazmuri y Luis Eduardo González Colaboraciones Sonia Álvarez, Pablo Da Silveira, Rafael Espinosa, Liliam Interiano, Santiago Farjat, Pablo Kuri, Vincenzo Placco, Jaime Salinas, Cinthya Velásquez, José Vélez, Rocío Tábora, Francisco Canedo, Matías Gallardo, Sandra Jemio, Fernando Molina, Isabel Nava, Juan Carlos Reyes, Benjamín Rodríguez. Índice Prólogo .................................................................................................. 9 Presentación ......................................................................................... 13 Introducción. El desafío de gestionar de una crisis compleja..................................... 15 Honduras a tres años del golpe de Estado .............................................................................. 19 1.1. Crisis política: Las instituciones políticas en cuestión ......................................... 19 El impacto del crisis política sobre las instituciones democráticas ....................................................... 19 Claves de la reconfiguración del sistema de partidos .................................................................. 22 1.2 Crisis social: Los rostros de la fractura social ............................... 28 La fractura social vista desde los indicadores socioeconómicos ................................................... 28 La fractura social vista desde los ciudadanos................................. 31 1.3 Crisis económica: Los desequilibrios persistentes ....................... 35 Orientaciones políticas y opciones ciudadanas frente a la crisis ............................................... 37 2.1 Configuraciones posibles del sistema de partidos....................... 37 2.2 Orientaciones ciudadanas de salida a la crisis .............................. 40 Honduras en los próximos tres años: ¿Luz al final del túnel? ............................................................................ 45 3.1. Los desafíos estratégicos del mediano plazo .............................. 45 3.2. Escenarios prospectivos (2012-2015) ............................................ 49 Escenario 1. La democracia fuera de la “zona de riesgo”. Construyendo una salida sostenida de la crisis .................................... 50 Escenario 2. La gestión de la fractura social. Oxígeno socioeconómico con riesgos de insostenibilidad política ....................... 53 Escenario 3. La crisis permanente. El orden estatal en crisis ............................................... 55 Escenario 4. El despertar de la política. Oxígeno político en un contexto de vulnerabilidad e incertidumbre ............................... 57 Corolario: Honduras en la encrucijada .......................................... 59 Bibliografía ............................................................................................. 61 Anexsos.................................................................................................. 67 Anexo 1. Tablas y gráficos ............................................................ 67 Anexo 2. Herramientas metodológicas y fuentes de la investigación (2010-2012) .................... 72 Metodología de construcción de escenarios...................................... 74 Anexo 3. Prólogo El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) –Honduras con el propósito de generar análisis, reflexión y propuestas que orienten a un debate sobre las causas y elementos estructurales y de coyuntura de la gobernabilidad, así como precisar los desafíos que enfrenta la democracia y el desarrollo de Honduras mediante el Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP), ha conducido a lo largo de 2010 y 2011 un proceso de discernimiento, investigación y análisis continuo tanto a las tendencias internacionales que inciden en la realidad hondureña como en los complejos procesos internos de la economía, la política y la sociedad, valorando en ese contexto, las orientaciones y perspectivas de los liderazgos y los ciudadanos hondureños. Los resultados principales de ese proceso se recogen en el presente informe nacional de prospectiva política 2012-2015, el tercero para Honduras. El mismo da continuidad a un proceso iniciado por el PNUD Honduras en el 2001 con la creación de la Unidad de Prospectiva y Estrategias (UPE), como instancia de difusión y análisis para generar estrategias de desarrollo humano para el país, la cual fue continuada y fortalecida en 2002 con el Programa de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP) a nivel regional y la publicación de diferentes trabajos de prospectiva política, especialmente los documentos “Política y Desarrollo en Honduras 2006- 2009. Los escenarios posibles” (Achard, D. & González, L.E.) y “Honduras 2008-2009: Desafíos, riesgos y oportunidades” (González, L.E. & Kmaid, G.) que alertaban que Honduras se encontraba en una zona de riesgo, con serio potencial de derivar en una crisis de gobernabilidad si los hondureños, y muy especialmente sus liderazgos, no generaban acuerdos sustantivos para impulsar las reformas necesarias. La crisis político-institucional que se pre-figuraba con claridad en los análisis prospectivos de PAPEP de abril y mayo de 2009, finalmente estalló con el golpe de Estado del 28 de junio de 2009. La restauración plena del orden constitucional que se logró con la firma del Acuerdo de Cartagena de “reconciliación y consolidación del sistema democrático en Honduras” del 1 de junio de 2011, la reinserción de Honduras en la OEA, el retorno del ex Presidente Zelaya y la presentación del Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR),” Para que los hechos no se repitan”, permitió cerrar el capítulo más álgido de la crisis casi dos años después. En ese contexto, el Informe de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación mostraba el camino necesario para sanar las heridas del pasado reciente y avanzar hacia la unidad del pueblo hondureño. Como lo señaló el Secretario General, Ban Ki Moon, esta tarea “requiere de esfuerzos sostenidos para fortalecer las instituciones democráticas, Prólogo 9 promover el respeto de los derechos humanos y generar oportunidades sociales y económicas para todos los hondureños”. Este tercer informe prospectivo de mediano plazo busca precisamente propiciar reflexión sobre las condiciones políticas, económicas y sociales que se deben generar para orientar el país en un camino sostenido de salida de crisis, lo cual implica ser propositivo y plantear alternativas que respondan a la incertidumbre, complejidad y fragilidad del escenario hondureño. Para ello, el informe parte de un balance de los saldos políticos, institucionales, económicos y sociales estructurales que dejó la ruptura del orden político institucional. Mirando hacia el futuro, el estudio infiere que los efectos combinados de una crisis internacional de la economía que tuvo un efecto significativo en Honduras y la propia crisis política, con sus rezagos sociales de carácter estructural y coyuntural que se convergieron en el 2009, y se agravaron producto del golpe de Estado, colocan al país en una encrucijada: entre la posibilidad de consensuar los cambios y reformas necesarias para una salida sostenida de la “zona de riesgo”, y la posibilidad de profundizar los rasgos de una crisis del orden estatal que pondría en cuestión la legitimidad de la democracia y las opciones de desarrollo del país. En una coyuntura delicada de tránsito y reconfiguración, de profundización de la crisis, de capacidad de responder a esos desafíos y con alternativas posibles, en un escenario de creciente complejidad e incertidumbre, marcado por signos de desesperanza de la ciudadanía hondureña, el PNUD pone a disposición de todos los actores de la sociedad hondureña insumos para la reflexión prospectiva, el debate y la toma de decisión informada, con el propósito fundamental que las determinaciones que tome la ciudadanía y los liderazgos políticos, sociales y económicos orienten al país en la senda de una salida sostenida a una situación de crisis recurrentes y en perspectiva de profundizarse, al no ser enfrentadas en forma integral, eficaz y permanente. Comprender profundamente los desafíos históricos del país, más allá de las naturales aprensiones que produce, es lo que permitirá generar espacios de diálogo y visiones compartidas, que permitan ver la crisis como una oportunidad para analizar las causas profundas de los principales problemas del país y para escuchar las demandas ciudadanas insatisfechas, modelando un futuro posible y construido colectivamente por los liderazgos nacionales fundamentado en diálogos y acciones trasformadoras que conduzcan a la profundización de la democracia, la consolidación del estado de derecho, y un desarrollo humano incluyente. Nuestro anhelo y aspiración es que este insumo sea un aporte a la Honduras que todos los hondureños y hondureñas aspiran, demandan y sueñan, nutrida del imaginario colectivo y del pensamiento de sus próceres e intelectuales. Una Honduras posible construida por un liderazgo visionario, ético y renovador expresado en la ciudadanía y los liderazgos emergentes de este siglo XXI. 10 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis A nombre del PNUD Honduras, agradezco a todas las personas que tomaron parte del proceso de análisis, así como a las y los investigadores, analistas y líderes en Honduras y fuera del país por sus aportes, trabajo y acompañamiento. Nuestro agradecimiento a PAPEP regional y muy especialmente a la Unión Europea y a su Representante en Honduras por el apoyo financiero brindado. José Manuel Hermida Representante Residente PNUD Honduras Prólogo 11 Presentación El presente informe tiene el propósito de analizar la coyuntura hondureña de los últimos años y sus perspectivas posibles en el periodo 2012-2015, a partir del trabajo de análisis y seguimiento que el Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) viene realizando periódicamente en Honduras a partir de mediados de los años 2000. Los hallazgos acumulados por los distintos procesos de investigación permiten entender los principales factores estructurales que condujeron al golpe de Estado de 2009, los saldos de fondo que dejó la crisis político-institucional entre 2009 y 2011, las orientaciones políticas y las opciones ciudadanas frente a la crisis, y finalmente los escenarios posibles de mediano plazo entre las elecciones primarias de 2012 y el primer año de gobierno de la nueva administración. La investigación se sustenta en información primaria recabada por el PAPEP en un trabajo de campo realizado entre 2010 y febrero de 2012, la cual, de acuerdo a la metodología de prospectiva política desarrollada por PAPEP, refleja tres tipos de datos. En primer lugar, “la voz de la ciudadanía”, a través de varias encuestas de opinión pública a nivel nacional (cuatro en 2010 y dos en 2011, realizadas por Borges y Asociados, y tres adicionales a cargo de CID Gallup: una en 2010 y dos en 2011); una serie histórica de indicadores de opinión pública LAPOP (2002-2009); y 36 grupos focales sobre las demandas y expectativas de los hondureños (12 grupos por cada fecha, noviembre de 2010, mayo de 2011 y febrero 2012). Los análisis de grupos focales fueron realizados por Tatiana Larrea, mientras los análisis de opinión pública por María Fernanda Boidi. En segundo lugar, “la voz de los líderes”, a través de 39 entrevistas en profundidad a líderes políticos, empresariales y sociales hondureños, realizadas en noviembre de 2010, y analizadas por Luis Eduardo González. Por último, la investigación cuenta con los aportes de cuatro estudios especializados que reflejan “la voz de los expertos”: Análisis de la opinión pública hondureña a partir de las encuestas LAPOP (por Fernanda Boidi), Dinámica y reconfiguración de los actores políticos después del golpe de Estado (por Eugenio Sosa), Caracterización de la situación actual y prospectivas económicas (por Marco Cambar), y Análisis y perspectivas de la crisis política hondureña, desde una lectura internacional (por Gustavo Fernández). Finalmente, en cuanto a bibliografía y fuentes adicionales, se utilizaron, entre otras, las publicaciones producidas anteriormente por el PAPEP sobre Honduras, estudios relevantes sobre desarrollo humano y gobernabilidad democrática realizados por Presentación 13 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Informe de la Comisión de la Verdad, los informes del Observatorio de la Violencia de la UNAH y varias publicaciones oficiales del Gobierno de Honduras con datos económicos y sociales. Además, se ha llevado a cabo un monitoreo regular de varios medios de prensa a lo largo de todo el periodo de investigación1. El informe prospectivo para Honduras se estructura en dos partes. La primera está constituida por un documento-síntesis, de autoría de Antonio Aranibar y Antonella Spada, que pretende resumir los hallazgos más relevantes de cada uno de los estudios, relacionarlos con algunas tesis centrales para construir esquemas interpretativos y presentar varios escenarios posibles para el país, con el fin de llevar a debate público algunas reflexiones clave sobre la democracia y el desarrollo de Honduras. La segunda parte, presentada de forma digital en el CD adjunto a esta publicación, comprende cuatro ensayos complementarios, dos de los estudios especializados ya referidos, de autoría de Gustavo Fernández y Luis Eduardo González, el informe de los grupos focales de 2010, redactado por Tatiana Larrea, y un análisis de las tendencias estructurales subyacentes a la crisis de 2009, redactado por Antonella Spada. Los mismos han sido escogidos por su calidad y la relevancia de sus hallazgos, sobre todo en términos de los mensajes centrales que emergen de la “voz” de los actores: líderes nacionales e internacionales y ciudadanos. 1 Véase la bibliografía y el “Anexo 2: Herramientas metodológicas y fuentes de la investigación (2010 – 2012)”. 14 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis Introducción El desafío de gestionar de una crisis compleja Tanto las causas como los impactos del golpe de Estado de 2009 se retroalimentan, ocasionando una crisis múltiple y compleja que no sólo perjudica el equilibrio mínimo de gobernabilidad,1 sino también el grado de integración social, la competitividad y la capacidad redistributiva de la economía hondureña. En definitiva, la crisis de legitimidad estatal actual abarca tanto déficits de la democracia como déficits en el modelo y en el potencial de desarrollo hondureño. Por ello, antes de pasar a analizar en detalle los impactos de mediano plazo de la ruptura del orden constitucional de 2009 (sección I), las orientaciones políticas y las opciones ciudadanas frente a la complejidad de la crisis actual (sección II) y los escenarios de salida de esta crisis compleja (sección III), resulta oportuno definir brevemente lo que aquí se entiende por crisis. Para ello utilizamos las categorías de triángulo de desarrollo (Calderón, F. 2010 ) y gobernabilidad progresiva (Calderón, F. & Dos Santos, M. 1994). Las mismas consideran los conceptos de gobernabilidad, integración social y competitividad vinculados por una interacción sinérgica, que hace inconcebible el analizarlos aisladamente. Calderón (2010) sostiene que “el logro de un nivel óptimo de gobernabilidad será posible si con ello se alimenta un crecimiento económico basado en una competitividad auténtica y si se sustenta en un sólido consenso construido por actores sociales que, concertadamente, buscan elevar la calidad de vida de la población. En el mismo sentido, la competitividad será sustentable en la medida en que refuerce la calidad de la sociedad tanto en términos educativos como de expansión de los mercados de consumo; bajo este entendido, la misma integración social constituye una fuerza productiva. Por último, la integración social no será sólida si no está asociada a políticas eficaces, coherentes y legítimas de gobierno y crecimiento sostenido de la economía”. Este triángulo “es fundamental para alcanzar cierta capacidad endógena de desarrollo”; sin embargo, necesita de “un marco institucional que delimite concertadamente no sólo las reglas del juego, sino que se adecue a las características históricas del cambio socioeconómico de la región y de la realidad global”. Dicho marco está constituido por un rectángulo, cuyos cuatro vértices son: i) un conjunto de normas, derechos y obligaciones claros en cada uno de los tres ámbitos (gobernabilidad, 1 Gobernabilidad sistémica, es decir la que busca la continuidad del régimen político a través de un equilibrio entre los actores con capacidad inmediata de desestabilización política y/o económica (Ansaldi,W. 1995). Introducción 15 integración social y competitividad); ii) patrones de continuidad del marco institucional; iii) un marco institucional legítimo (tanto el punto ii como iii son garantía de previsibilidad y reducen la incertidumbre), y iv) patrones culturales e institucionales para el procesamiento de los conflictos. A la luz de este esquema, Calderón afirma que en el centro del triángulo se coloca el núcleo auto-referido de desarrollo, “que comprende factores internos de productividad y competitividad y una matriz de actores sociales que comparten una estrategia de inserción productiva en la economía y la cultura internacional.” gráfico 1: Triángulo del desarrollo Fuente: Calderón, F. (2010) Aplicar estos conceptos a los rasgos estructurales y coyunturales de la democracia y del desarrollo hondureños supone caracterizar el momento actual a partir del desafío histórico de gestionar nada menos que una crisis multidimensional causada por déficits importantes en cada uno de los vértices del triángulo del desarrollo: la gobernabilidad democrática, la integración social y la competitividad del país, es decir, una crisis que afecta las opciones de desarrollo de mediano y largo plazo de Honduras. Con estas claves de lectura, se argumenta a continuación que el golpe de Estado de 2009 tuvo básicamente tres grandes resultados: i) en la dimensión políticoinstitucional, cuestionó el orden político y el sistema político vigentes, poniendo en duda su legitimidad; ii) en la dimensión socioeconómica, profundizó la fractura social que ya se dibujaba por razones estructurales; iii) agravó los desequilibrios económicos que también venían acumulándose desde hacía tiempo. Son fenómenos que han afectado de forma durable a la democracia hondureña y tienen el potencial de afectar a las opciones de desarrollo de país (gráfico 2). 16 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis gráfico 2: La naturaleza de la crisis del 2009: rupturas y efectos profundos Fuente: Elaboración propia en base a Calderón, F. (2010). Introducción 17 1 Honduras a tres años del golpe de Estado 1.1. Crisis política: Las instituciones políticas en cuestión El impacto del crisis política sobre las instituciones democráticas El golpe de Estado, sumado a las fragilidades y déficits acumulados desde hacía tiempo, provocó fracturas de tal profundidad que cuestionó seriamente los fundamentos del orden político democrático pre-existente, afectando al mismo tiempo la legitimidad del Estado y los pilares sobre los cuales se asentó la democracia en los últimos treinta años. Este es el resultado de los impactos que la crisis político-institucional del periodo 2009-2011 provocó en varios componentes del orden político pre-crisis2: i) el cuestionamiento de los principales pactos políticos y sociales en los que se basaba ese orden, y en primer lugar la Constitución de 1982; ii) la crisis del “acuerdismo hondureño” como principal mecanismo de gestión política; iii) la nueva centralidad de las Fuerzas Armadas en el proceso político; iv) la erosión de la legitimidad de las instituciones, entre otros por una suerte de institucionalización de las prácticas de corrupción en el Estado; y v) el cuestionamiento del bipartidismo y, en general, del sistema de partidos vigente, como instrumento efectivo de representación y mediación entre el Estado y la ciudadanía. No es casualidad que el detonante del golpe haya sido la divergencia de visiones en torno a la Constitución de 1982, es decir, al pacto social y político entre Estado y ciudadanía. El cuestionamiento de la norma suprema (explícita) es la manifestación del cuestionamiento de una serie de normas y pactos implícitos entre los actores estratégicos, lo que explica la incapacidad de estos mismos actores para canalizar y gestionar la crisis en el marco de la institucionalidad del orden vigente. De hecho, el golpe supone el rompimiento –si no total, por lo menos parcial– incluso de los “mecanismos para-institucionales”3 que tradicionalmente fueron muy utilizados en 2 3 Cuando hablamos del orden político nos referimos a la sumatoria de régimen y sistema político, es decir, a los elementos normativos formales e informales (normas, reglas y procedimientos básicos de gestión del poder, los cuales se basan en valores y orientaciones consensuados por los actores estratégicos), a los actores centrales (institucionales o no) y a las interacciones y relaciones de poder que rigen entre ellos Como dice Calderón, citando a Donzelot (1994), la para-institucionalidad es una práctica en la cual se combina la libre interpretación de los principios legales, la transgresión consentida de normas y la producción de una legalidad informal con una jurisdicción propia y localizada, libre de amarras jurídicas y burocráticas del Estado “formal”, que dislocan y subvierten la supuesta centralidad y unicidad del derecho formal como regla ordenadora de la vida social. Estos autores señalan que la “para-institucionalidad” es una característica del conflicto y la negociación en la mayoría de los países de la región (PNUD-PAPEP-Fundación UNIR, 2011). Honduras a tres años del golpe de Estado 19 la democracia hondureña para consensuar importantes decisiones: acuerdos entre élites de los sectores más relevantes de la sociedad. Una expresión de la “crisis del acuerdismo hondureño” fue el hecho que tanto los partidos políticos como otros actores que por tradición ejercían importantes tareas de mediación y negociación política (la iglesia, algunos “notables”, la academia, y algunas organizaciones sociales) perdieron o renunciaron a su capacidad de mediación, sobre todo en la fase más aguda de la crisis de 2009. El golpe dejó patente, que el Estado no pudo ofrecer mecanismos institucionales de canalización y gestión de las tensiones políticas, en los momentos más agudos de la crisis, ya que sus mismas instituciones habían tomado posición en el enfrentamiento. La propuesta de reformar la Constitución, a través de mecanismos de participación (de la cuarta urna y, posteriormente, de la Asamblea Constituyente) asentó y dio un horizonte a ese imaginario de cambio instalado en la población. Con ello produjo un cierto “reencantamiento” con la política y al mismo gatilló un proceso de polarización política y social en los meses previos al golpe de Estado, tensiones que el “acuerdismo” fue incapaz de procesar. Si el golpe de Estado pretendió cortar de raíz estas tendencias, por el contrario terminó de galvanizarlas al punto que hoy ambas constituyen un dato de la realidad sociopolítica del país. De hecho, las encuestas muestran una tendencia persistente a apoyar un “cambio” definido políticamente por la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Cuatro mediciones semestrales registradas entre abril de 2009 y diciembre de 2011, muestran que: i) se trata de un tema de debate posicionado entre la ciudadanía: la tasa de no respuesta ha disminuido de forma sostenida del 23% al 5% en un año y medio; ii) las posiciones más extremas opuestas a la realización de una Asamblea Constituyente han disminuido de forma sostenida a lo largo del periodo, pasando del 21% al 7%; y iii) las posiciones a favor de la convocatoria a una Constituyente se han incrementado fuertemente, pasando del 42% en Octubre de 2009 al 71% en Diciembre de 2011, con un salto significativo el último año, entre quienes se muestran “muy de acuerdo” con este proceso, de 12% a 23%. tabla 1: Evolución del apoyo ciudadano a la Asamblea Constituyente ¿Usted está de acuerdo o en desacuerdo con la convocatoria a una Asamblea Constituyente? Muy de Acuerdo De acuerdo En desacuerdo Muy en desacuerdo NS/NR abr-09 oct-09 may-11 dic-11 12,10% 13,80% 22,60% 22,90% 43% 27,80% 36,30% 43,80% 17,50% 31,20% 19,80% 21,30% 21% 14,40% 10,60% 7,40% 22,90% 12,80% 10,60% 4,60% Fuente: Elaboración propia con datos de Borges y Asociados 2009 -2011. 20 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis El vacío dejado por los actores políticos en la gestión de la crisis fue ocupado por las Fuerzas Armadas, lo que, como señala el Informe de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación, revirtió los avances conseguidos por las reformas democráticas que apuntaban a separar las Fuerzas Armadas de la administración pública y de la política. Se puede decir que las Fuerzas Armadas recuperaron el rol de “árbitro” que habían perdido y que, si bien en las formas previstas institucionalmente, volvieron a ocupar un espacio político significativo. Así lo indica el que varios Generales hayan asumido cargos directivos en la administración pública en el Gobierno Lobo y la reciente creación de un nuevo partido liderado por ex Generales de las FFAA (Alianza Patriótica). Por otra parte, como reconoce el Informe 2011 del Consejo Anticorrupción, la amnistía concedida a los miembros de ambas partes del conflicto, no sólo por delitos políticos sino también por los vinculados a la corrupción y el uso discrecional de los recursos públicos, ha aumentado la percepción de impunidad. Sumando los efectos de factores estructurales y coyunturales, la Encuesta Nacional de Percepción de la Corrupción de 2011 indica una alta desconfianza sobre la honestidad de todos los sectores e incluso de la propia sociedad. El 98% de la población percibe que existe corrupción en el país, el 34% que la corrupción es “mucha” y el 64% que es “muchísima”. La encuesta clasifica la corrupción como el tercer problema más importante del país. Ocho de cada diez personas manifiestan tener poca confianza en las entidades públicas nacionales, y un resultado similar se registra a nivel municipal. Lo mismo pasa con los partidos políticos. Los ciudadanos manifiestan importantes dudas sobre la independencia de los tres poderes del Estado, entre sí y respecto a la influencia de los partidos políticos y de la empresa privada (Consejo Nacional Anticorrupción, 2011). Si bien el informe destaca esfuerzos recientes realizados en el combate contra la corrupción como el Plan del Poder Ejecutivo contra la Corrupción 2007-2010, el monitoreo de Enterprise Surveys (del Banco Mundial) para SANAA, Hondutel, ENEE y la DEI,4 el reciente Plan de Transparencia y Lucha contra la Corrupción (2011- 2014) y el Plan Mejora de la Gestión, Transparencia y Escrutinio de las Finanzas Públicas, los resultados de la encuesta muestran no sólo que los ciudadanos opinan que no se han obtenido resultados en la lucha contra la corrupción sino que esta habría aumentado en los últimos diez años5 y manifiestan un fuerte pesimismo sobre la posibilidad de revertir estas tendencias. Más aún, el 43% de la población hondureña manifiesta que la principal razón por la que existe corrupción “es porque las leyes no se cumplen” (Consejo Nacional Anticorrupción, 2011), y expresa su preocupación por el grave problema de la impunidad. El estudio señala la existencia de tres problemas relacionados: la debilidad del sistema judicial, la debilidad del control 4 5 Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA); Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE); Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI). Según datos del informe el 98,9% de la población mayor de 18 años opina que la corrupción se ha incrementado o mantenido en los últimos diez años. Honduras a tres años del golpe de Estado 21 sobre los procesos presupuestarios y la concentración de los poderes económicos y políticos; de acuerdo al estudio, resolver estas cuestiones debe ser la prioridad de cualquier estrategia anti-corrupción. Por último, el rol que jugaron los partidos políticos tradicionales y el Congreso en el golpe de Estado terminó de cristalizar una serie de cuestionamientos profundos al sistema de representación previo a la crisis. Lo que se puso en duda es tanto su capacidad de identificar y representar adecuadamente las demandas de la población por largo tiempo insatisfechas (tanto las referidas a mayores y más equitativos derechos socioeconómicos, como las relacionadas a una democracia más participativa, horizontal e incluyente) como su la incapacidad de gestionarlas, mediando adecuadamente con el Estado y generando respuestas de política. Como se ha señalado, la crisis de representación de los partidos afectó la capacidad del conjunto del sistema de toma de decisiones para ejercer la función de mediación, por lo que se puede decir que la crisis de 2009 marca un punto de inflexión en la trayectoria del sistema y los mecanismos de relacionamiento entre el Estado y la sociedad. De esta forma, como señala Gonzalez (2011), “la gran mayoría de los miembros de las élites coincide en un punto: los acontecimientos recientes contribuyeron a profundizar el desencanto de los hondureños hacia sus líderes políticos, hacia los partidos y hacia las propias instituciones”. Este distanciamiento se refleja, entre otros, en la caída de la confianza ciudadana en las organizaciones políticas6, tendiendo a potenciar la emergencia de nuevos actores (“outsiders”7) y discursos políticos con posibilidades de canalizar el descontento ciudadano especialmente en cuanto hace a las dinámicas de la inseguridad, la violencia, la pobreza y el desempleo (Spada, A. 2012). Según la encuesta PAPEP de mayo de 2011, el 38% de los ciudadanos sostiene que los partidos realizan un trabajo malo o muy malo, y el 42% cree que éste es regular. Si bien este dato no es nuevo, y los partidos políticos tradicionales han demostrado ser tremendamente resilientes a las distintas coyunturas históricas por las que atravesó el país, es sobre esta desafección persistente, sobre la demanda de cambio que vehicula la Constituyente y sobre la polarización política de la sociedad hondureña, que se asienta un proceso en marcha de reconfiguración del sistema de partidos. Claves de la reconfiguración del sistema de partidos La lectura que los líderes hondureños hagan de las causas de la crisis de representación del sistema político y las respuestas que generen a los desafíos que esta implica serán determinantes para las posibilidades de la democracia y el desarrollo en Honduras. 6 7 Otra expresión de esta desafección es el recambio de los diputados, superior al 60%, en cada elección del Congreso Nacional, lo cual denota la dificultad en consolidar liderazgos con una cierta legitimidad. Como ya alertaba el informe PAPEP 2008- 2009 (González, L.E. & Kmaid, G. 2008) y como lo confirmaban los Grupos Focales de 2010, una de las opciones que la ciudadanía ve como una salida es la aparición de un outsider (Larrea, T. 2010). 22 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis De hecho, acelerando un proceso ya en curso, la crisis de 2009 ha hecho patente dos grandes visiones sobre la coyuntura (y sus causas), y en consecuencia, sobre las orientaciones políticas en pugna por guiar las decisiones estratégicas del país. Según los resultados de la ronda de élites elaborada para este estudio y sistematizada en González (2011), al interior de los partidos, y en particular en el Partido Liberal y en el Partido Nacional, se da un debate intenso sobre la manera de enfrentar los déficits de la democracia hondureña al cual subyacen divergencias de diverso tipo, algunas más faccionales/personalistas y otras más estratégicas/ideológicas. Por un lado, algunos dirigentes políticos reafirman las orientaciones que han prevalecido hasta ahora en el país y creen que si el Estado se limitase a cumplir con sus tareas básicas (comenzando por la seguridad) e interfiriese poco en las actividades económicas, entonces la economía crecería y este crecimiento, finalmente, comenzaría a “gotear hacia abajo”, mejorando las condiciones de vida de la población (González, L.E. 2011). De acuerdo con esta visión, que González define como “tradicionalista”, no sería necesario hacer reformas socioeconómicas o político-institucionales importantes, sino que sería suficiente: i) ser más eficientes y trasparentes en la gestión política y económica, para generar condiciones de estabilidad y seguridad indispensables a la inversión, ii) aumentar la productividad de la economía, iii) contar con políticas sociales que respondan en el corto plazo a las carencias más dramáticas. Al mismo tiempo, los partidarios de esta visión resaltan la importancia que tiene la evolución de las dinámicas externas, tanto en términos económicos como de seguridad, para la solución de los problemas más importantes del país. Por otro lado están los dirigentes que creen que esa ruta conduciría al fortalecimiento del orden político tradicional, y que la historia muestra que por esa vía no hay progreso ni equidad, ni, por tanto, oportunidad para superar las limitaciones de la sociedad actual. Las mejoras que eventualmente se produjeran serían limitadas y lentas, y no lograrían satisfacer las expectativas crecientes de la población, por lo que se mantendría una fuerte fractura social. “Sería un camino incompatible con las instituciones democráticas: llevaría a una crisis tal vez más profunda que la de 2009, porque las expectativas crecientes de la población ya no aceptarían un retorno al pasado; la paciencia y los tiempos disponibles para comenzar a ver cambios reales son limitados” (González, L.E. 2011). Los partidarios de esta visión ven necesario hacer profundas reformas para revertir el “mal rumbo” en el cual se encuentra el país. González define esta visión como “reformista”. Sin duda, el parte aguas que diferencia ambas visiones tiene que ver tanto con su mirada sobre las causas que llevaron al golpe de Estado (y, por tanto también con el rol que jugaron a lo largo de la crisis 2009-2011) como, sobre todo, con su posición sobre la agenda de la reforma constitucional/institucionales. Entre los primeros, tiende a predominar la idea de que un proceso de reforma de la Constitución, no sólo es innecesario para dar respuesta a las demandas ciudadanas, sino que reforzaría dinámicas de polarización en el sistema político, profundizaría Honduras a tres años del golpe de Estado 23 la división entre hondureños, generaría altas dosis de incertidumbre y distraería a las instituciones de la resolución de los problemas del país; en definitiva supondría reabrir la “caja de pandora” que llevó al país a la crisis política. Entre quienes sostienen esta visión, en el mejor de los casos opinan que este proceso podría darse en el marco de una agenda congresal organizada. Entre los segundos, tiende a predominar la idea de que la profundidad de la crisis y la gravedad de los problemas del país requieren de instituciones democráticas, legítimas y fuertes, que favorezcan nuevas maneras de ejercer ciudadanía a través de mecanismos de democracia directa. Dado el peso de los poderes fácticos y la debilidad crónica de las instituciones, en su opinión, sólo un proceso de reformas permitiría abrir el sistema político para introducir las transformaciones institucionales profundas que se requieren en el ámbito político, económico y social. Entre quienes sostienen esta visión, existen posiciones diferenciadas respecto del tipo de cambios que se deberían impulsar, sobre su temporalidad y su profundidad. Una segunda clave para comprender las posibilidades y los límites del proceso de reconfiguración política en curso, tiene que ver con la forma en que este debate de ideas sea procesado por los partidos tradicionales y sea vehiculado por las nuevas organizaciones políticas en formación. De ello dependerá la nueva oferta política y sus posibilidades de dar respuestas a la crisis de representación actual. De acuerdo al análisis desarrollado por Sosa (2011) en el marco de este proceso de investigación, el mayor impacto de los acontecimientos de 2009 sobre el Partido Liberal de Honduras (PLH) fue sumir al partido en una crisis de identidad ideológica. Al haber participado directamente en el golpe de Estado, perdió buena parte de su legitimidad como portador de un ideario progresista, constitucionalista y sensible a las demandas sociales. El PLH sufrió en noviembre de 2009 la peor derrota electoral de los 30 años de democracia, no sólo por su magnitud (el partido terminó a una distancia de 18,5 puntos porcentuales del Partido Nacional en la papeleta presidencial y con 26 diputados menos),8 sino porque este resultado fue producto de un distanciamiento de las bases liberares, que quisieron dar una señal de “decepción” a los dirigentes. De hecho, un destacable número de liberales no fueron a votar en las elecciones de 2009, atendiendo al llamado a la abstención hecho por el Presidente Zelaya. Hasta comienzos de 2012, el partido no había producido acuerdos para mantener su unidad, y buena parte de los liberales en resistencia se salieron del partido para unirse a la nueva agrupación partidaria liderada por la pareja Zelaya-Castro y aliada con el Frente Nacional de Resistencia Popular (FNRP). Si bien la situación del PLH es compleja, en especial por las dificultades de identificar liderazgos con capacidad aglutinadora y la escasa fuerza de su oposición al gobierno actual, el análisis no permite subestimar las bases, la maquinaria electoral y la experiencia que este partido aún posee. 8 Véase el Gráfico 1 en el Anexo 1. 24 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis Una de las consecuencias del golpe de Estado fue la victoria del Partido Nacional (PN) en las elecciones de 2009. Hasta entonces, el PN había sido tradicionalmente minoritario respecto al Partido Liberal y el candidato de este último partido, Elvin Santos, llevaba una ventaja de aproximadamente 14 puntos porcentuales sobre el por entonces candidato, Porfirio Lobo9. Una vez conquistado el gobierno, el principal desafío para el PN es gestionar en unidad una serie de diferencias internas sustanciales para revertir el tradicional ciclo de alternancia política, que ha consistido en dos gobiernos liberales y uno nacionalista. Si bien el éxito de la corriente del “humanismo cristiano” dentro del partido le ha dado a éste una línea modernizante, un poco más de centro, es posible que las posturas partidarias que enarbolan las banderas tradicionales del partido sigan siendo mayoritarias entre las bases militantes. Además, es probable que la primera corriente pague con cierto desgaste el haberse hecho cargo de la gestión gubernamental. De hecho, ya ha tenido que enfrentar un cierto costo por la conformación de un Gobierno de Unidad Nacional, en la cual se abrió a otras fuerzas políticas, y por su aceptación de las condiciones del Acuerdo de Cartagena. El predominio de una u otra de estas tendencias será determinante para el partido y, por tanto, para las dinámicas de relacionamiento entre fuerzas políticas. El surgimiento de nuevas organizaciones políticas es uno de los elementos centrales del proceso de reconfiguración del sistema de partidos. Sus resultados en términos de redefinición real de la correlación de fuerzas y de representación incluyente determinarán las nuevas dinámicas del sistema político, en particular su capacidad de respuesta distinta y eficaz a los problemas estructurales del país. El principal actor que surgió como producto del golpe de 2009 con potencial de renovación del sistema político fue el Frente Nacional de Resistencia Popular (FNRP), por entonces un movimiento social heterogéneo que aglutinaba a actores muy diversos surgido del rechazo y la resistencia al golpe de Estado, y que hoy es el brazo social de la agrupación política Libre (Libertad y Refundación), inscripta bajo el liderazgo del ex Presidente Manuel Zelaya y su esposa Xiomara Castro. De esta forma, se dio un primer paso en la resolución de las dos grandes tensiones que, según Sosa (2011), atraviesan al Frente desde su nacimiento. En primer lugar, la tensión popular–liberal, que se expresa en lógicas de acción política diferenciadas asociadas a la historia política de quienes convergieron en la conformación del Frente: por un lado la lógica gremial de las organizaciones sociales, por el otro, la lógica partidaria de los liberales en resistencia provenientes del PLH. En segundo lugar, la tensión entre convocatoria constituyente y participación en los procesos electorales que remite a visiones, lógicas y estrategias diferenciadas: apostar por una actitud “antisistémica” priorizando la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente a la brevedad posible, o más bien apuntar a priorizar la conquista del poder mediante el voto con la conformación de un partido político. 9 De acuerdo a la intención de voto medida por distintas encuestas en julio de 2009. Honduras a tres años del golpe de Estado 25 Si en algún momento estas tensiones se exacerbaron al punto de hacer probable la división del movimiento, el liderazgo del ex presidente Zelaya y su retorno al país permitieron, al final, definir una sola línea política y mantener la unidad. El Frente dio un paso fundamental en su Asamblea del 11 de febrero de 2011, cuando ratificó la decisión de transformarse en un partido político. Sin embargo, el peso que la Asamblea Nacional Constituyente tendrá en su agenda política, y la estrategia política que Libre (y su brazo social, el FNRP) usará para llegar a ella, aún no están claros. Ello dependerá de los equilibrios internos a los que llegue Libre, de la correlación de fuerzas que emerja de las elecciones primarias10 y del grado de apertura del sistema político en su conjunto a discutir, incorporar e implementar reformas. En el caso en que esta constelación de factores, fortalezca comportamientos “sistémicos” dentro de Libre, es decir a las fuerzas que están dispuestas a negociar aperturas y reformas, ello podría favorecer la celebración de acuerdos y negociaciones en el marco institucional. Caso contrario, podrían prevalecer posturas y comportamientos “anti-sistémicos” que empujarían hacia una eventual radicalización de las posturas de Libre colocando al centro de la agenda el debate aún irresuelto sobre la posibilidad y las condiciones de convocatoria a una Asamblea Constituyente. Además de Libre, en los primeros meses de 2012, el Tribunal Supremo Electoral ha inscrito tres nuevos partidos políticos: el Partido Anticorrupción (PAC), encabezado por el periodista Salvador Nasralla; el Frente Amplio Político Electoral en Resistencia (FAPER), liderado por el activista de derechos humanos Andres Pavón; y Alianza Patriótica, encabezado por el ex jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, Romeo Vásquez Velásquez. La mayoría de las nuevas propuestas políticas poseen rasgos de un liderazgo personalista. Esta parece ser una respuesta a tendencias que empiezan a delinearse en la sociedad hondureña: según la encuesta CID GALLUP de octubre 2011, más del 80% de la población preferiría votar por candidatos que por partidos, lo que confirma la desafección a las instituciones partidarias. La emergencia de nuevos actores, la apertura inicial del sistema político a darles cabida y el apoyo ciudadano con el que parecen contar junto con el intenso debate al interior de los partidos que históricamente han organizado la vida política hondureña son una importante respuesta inicial a la crisis de representación política que vive el país. Aún está por verse el tipo de sistema político que emergerá de este proceso de reconfiguración y su impacto en la capacidad de gestionar progresivamente las demandas ciudadanas, aún más en una fase de transición que comporta grandes desafíos. 10 De momento, dada la imposibilidad de que el ex presidente Zelaya presente su candidatura, prohibida por la Constitución de 1982 que aún no ha sido reformada en este punto, las distintas corrientes del partido consensuaron que Xiomara Castro de Zelaya sea la candidata presidencial única en las internas, y los demás candidatos compitan por las diputaciones y las corporaciones municipales. La decisión de Libre de participar en las elecciones primarias parece responder sobre todo a la necesidad de “medir” la fuerza electoral del partido, tanto el apoyo del electorado (en particular su capacidad de captar voto no comprometido o indeciso), como la capacidad de movilización y organización nacional. 26 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis Un tercer elemento crítico que tendrá impactos significativos en la reconfiguración política hondureña es el resultado de la gestión del gobierno del Presidente Porfirio Lobo. Como señala González en su análisis (2011), “Si la gestión del presidente Lobo no decepcionara y el Partido Liberal se fortaleciese, sería posible un escenario de re-consolidación del sistema de partidos en condiciones semejantes a las que existían antes del año 2009. Por el contrario, si uno de los dos actores mencionados no tuviera éxito, la probabilidad de que el sistema de partidos tradicional se mantenga sin cambios pasaría a ser media o baja, pues, dada la ‘pérdida de paciencia’ de la ciudadanía, nuevas ofertas político-electorales podrían tener éxito.” Un cuarto elemento a tomar en cuenta en la reconfiguración política hondureña tiene que ver con la presencia de factores geopolíticos regionales. Al respecto, los procesos electorales en Estados Unidos y Venezuela pueden generar incentivos de distinto tipo que favorezcan un mayor acercamiento entre los actores hondureños, como fuera el caso en la firma del Acuerdo de Cartagena con un rol central de los gobiernos colombiano y venezolano, o por el contrario que promuevan tendencias polarizantes, tal y como ocurrió con la ruptura del orden constitucional en 2009. Por último, de la calidad de la organización, del debate y de los resultados que arrojen los distintos hitos de la ruta crítica electoral (elecciones primarias de 2012 y elecciones generales de 2013) dependerán los rasgos centrales del sistema político hondureño post-crisis 2009. Por supuesto, como sucedió en el 2009, no es posible descartar la eventualidad de que elementos y dinámicas distintas puedan cruzarse con los procesos electorales con el potencial de generar conflictos político-institucionales que pongan en cuestión, es decir limiten o trunquen, este proceso de reconfiguración. Si bien hacer un listado de eventualidades que podrían intervenir en este proceso queda fuera del alcance del presente informe, resulta necesario analizar al menos dos factores. Por un lado, la forma en que se inserte el debate de la reforma constitucional y de la Asamblea Constituyente en los procesos electorales. Ello dado que se trata de una demanda instalada con niveles de apoyo bastante elevados entre la ciudadanía, cuya discusión pretendió cortar de raíz el golpe de Estado. Por el otro, la calidad de los procesos electorales y la disposición de los distintos actores estratégicos de reconocer y validar resultados electorales que les sean adversos, en un contexto en el cual la lucha por el poder podría tener implicaciones mucho más importantes que la simple alternancia en el poder de dos partidos históricos con agendas similares. Frente a estos desafíos, resulta fundamental contar con una arquitectura políticoelectoral con capacidad de gestionar un nuevo sistema partidario, que abra espacio a las nuevas opciones y que asegure la eficacia del proceso electoral, de modo que la limpieza de los resultados electorales quede garantizada a los ojos de todos los actores políticos, tradicionales y nuevos. Ello se probará en estas elecciones, cuyos resultados determinarán en buena medida cuál será la evolución del sistema de partidos y si este generará respuestas efectivas a los desafíos de la crisis de representación. Honduras a tres años del golpe de Estado 27 Aunque las encuestas y los grupos focales hacen hincapié en el desencanto popular con los partidos, por lo que podría delinearse un deseo de romper con el voto tradicional,11 esta tendencia podría ser mitigada por un “reencantamiento electoral” promovido desde los partidos tradicionales, gracias a sus fuertes estructuras, consolidadas en más de cien años de vida política. Sin duda, Honduras atraviesa una coyuntura histórica de alta incertidumbre e imprevisibilidad política. Como señala González (2011), “los cambios en los sistemas de partidos no son una anomalía de la democracia, sino un fenómeno relativamente corriente. A veces ayudan a la democracia, a veces la dificultan. A veces estos cambios producen paisajes políticos radicalmente nuevos (como pasó en el Brasil después de la última dictadura militar) y otras veces cambia alguno de los actores pero el funcionamiento general del sistema se mantiene (como pasó en el Reino Unido tras la Segunda Guerra Mundial, cuando el Partido Liberal fue sustituido por el Partido Laborista). Los cambios en el sistema de partidos se vuelven problemáticos cuando llevan a crisis institucionales; esto es lo que suele ocurrir cuando uno o varios de los actores fundamentales dejan de ser opción de gobierno sin que aparezcan alternativas viables (como ocurrió, típicamente, durante la Tercera República francesa)”. 1.2 Crisis social: Los rostros de la fractura social La fractura social vista desde los indicadores socioeconómicos La principal consecuencia de la crisis de 2009 en el plano socioeconómico fue la profundización de una fractura social ya existente. Esta afirmación se sustenta en la observación de los cambios que tanto el golpe como la crisis internacional produjeron en varios indicadores económicos y sociales; y en el agravamiento de las percepciones de los ciudadanos y los líderes sobre los problemas que enfrenta el país, y su capacidad para hacerles frente. El Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR,2011) sostiene que los efectos negativos se advirtieron en distintos ámbitos y de manera muy significativa en el sector externo de la economía, con la caída del 23% de las exportaciones de bienes y servicios en 2009. Según los cálculos presentados en ese informe, el impacto de la crisis equivalió a un 7,8% del PIB de Honduras en 2008 (1.090 millones de dólares) y dio lugar a un decrecimiento de -2,1% en 2009. Los sectores sociales más postergados y vulnerables fueron muy impactados, entre otras cosas por el recorte de los programas sociales financiados por la cooperación internacional. Además, como señala Spada, A. (2012) en esta misma publicación, las tendencias de varios indicadores sociales como el de reducción de la pobreza, el de amplia11 La encuesta CID GALLUP de octubre 2011 encuentra que Salvador Nasralla cuenta con el 68% de favorabilidad y es la imagen pública más aprobada. De acuerdo a la misma encuesta, Xiomara Castro logra un 50% de opiniones favorables. 28 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis ción y mejora de servicios sociales, el de avance hacia los ODM, y el de inseguridad y violencia retrocedieron durante la crisis de 2009. Sin embargo, aquí se quiere hacer hincapié en los datos que tienen vinculación específica con el golpe o con la coyuntura post-crisis. En este sentido, el más preocupante es el empeoramiento de la situación de inseguridad y violencia, a causa de un aumento de los episodios de violación de derechos humanos y de violencia desde el Estado. Como dice el informe de la CVR, el uso desproporcionado de la fuerza por parte de órganos militares y policiales en ocasión del golpe de Estado resultó en distintas formas de violación de los derechos humanos. A la vez, la respuesta de los órganos estatales encargados de su protección fue tardía, lo que dejó a la ciudadanía en una situación de indefensión. Además, a partir del golpe se ha registrado un alto número de denuncias de violaciones de los derechos humanos de los ciudadanos que se movilizaron en contra de él,12 de periodistas, de campesinos involucrados en los conflictos por la tenencia de la tierra y de grupos sociales específicos como la comunidad de Lesbianas, Gays, Bisexuales y Transexuales (LGBT). En general, se ha incrementado la percepción de desprotección y la desconfianza de los ciudadanos respecto a los servicios estatales de seguridad, por ejemplo en ocasión del asesinato injustificado e ilegal de dos jóvenes13 por parte de oficiales de la Policía Nacional, disminuyendo aún más la ya baja legitimidad de los órganos policiales y de la Justicia. Como se desprende de los grupos focales de febrero 2012, los ciudadanos advierten que no sólo son víctimas de la delincuencia y el crimen organizado, sino también de quienes en teoría deberían defenderlos. Como menciona la Relatora Especial de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos tras su visita al país en febrero de 2012, a pesar de algunos importantes avances como la creación de la Secretaría de Derechos Humanos, el establecimiento de un Mecanismo Nacional de Prevención, acorde a la Convención contra la Tortura, o la colaboración brindada en ocasión del Examen Periódico Universal, la “impunidad reinante” y la debilidad de los organismos encargados de sancionarla deterioran la confianza de la sociedad en sus instituciones. La Relatora destaca en especial la vulnerabilidad y desprotección en la que se encuentran los defensores de los derechos humanos y los periodistas (Sekaggya, M. 2012). Entre las iniciativas promovidas recientemente por el Gobierno en respuesta a estos temas se encuentra la creación de la Comisión de Reforma de la Seguridad Pública, encargada de la depuración policial, pero ésta sufre limitaciones de diversos tipos, que han limitado el impacto positivo de su trabajo. 12 13 La relatora Especial de las Naciones Unidas sostiene que el golpe de Estado agravó aún más la debilidad institucional, aumentó la vulnerabilidad de los defensores de los derechos humanos y provocó una mayor polarización del pueblo hondureño (Sekaggya, M. 2012). A raíz de este suceso que vio involucrado al hijo de la rectora de la UNAH, el Presidente Lobo destituyó a varios altos mandos de la Policía y ordenó una investigación que debería terminar en una depuración policial, proceso actualmente en curso. Honduras a tres años del golpe de Estado 29 Otros dos problemas que han caracterizado la coyuntura post-golpe y que han deteriorado el clima social son la polarización política y una incrementada conflictividad social. El primer fenómeno tiene su origen en la fase más aguda de la crisis de 2009, cuando la intensidad del enfrentamiento entre visiones políticas cada vez más radicales fue tal, que incluso llegó a afectar los lazos familiares y sociales más estrechos. De acuerdo a las opiniones registradas en los grupos focales, los hondureños consideran que la fuerte polarización política producida por el rompimiento del régimen constitucional es una de las principales causas del debilitamiento democrático, pues hace más difícil la realización de diálogos y acuerdos transformadores. A tres años del golpe, la polarización política ha disminuido en la sociedad, aunque sigue latente y podría reactivarse dependiendo del tipo de orientaciones políticas que prevalezcan en el futuro, con implicaciones importantes para el proceso político hondureño. En referencia a la conflictividad social, cabe distinguir los episodios de conflictividad que se dieron en la fase aguda de la crisis política, de una serie de conflictos que tienen una naturaleza menos político-partidaria. Si bien entre 2009 y 2011 el número de conflictos sociales no ha sido muy alto en comparación con el de otros países de la región, su nivel de radicalización ha sido elevado (PNUD-PAPEP-Fundación UNIR, 2011). Entre ellos cabe destacar por lo menos dos: i) El conflicto por la tenencia de tierras, concentrado en la zona del Bajo Aguán, y ii) el conflicto protagonizado por la Federación de Organizaciones Magistrales, en defensa de su estatuto gremial. Este último ocurrió en la capital, con bastante violencia. El conflicto del Aguán, además de ser de larga data,14 ha sido sumamente violento. Según cifras del Comisionado Nacional de los Derechos Humanos, se han registrado alrededor de cincuenta muertes vinculadas directamente con el conflicto en los últimos años, lo que ha capturado la atención de la comunidad internacional15. A pesar de que el Gobierno promovió la firma de dos acuerdos (en abril de 2010 y junio de 2011), éstos no han resuelto el problema, por lo que varios analistas temen una posible escalada del conflicto conforme se acerque el proceso electoral. Como concluye el informe latinoamericano de conflictos sociales PAPEP/PNUD, aquellos países de la región que registran amplias brechas sociales, bajos niveles de calidad institucional y una propensión a criminalizar la protesta social presentan niveles mayores de radicalidad en la protesta social. Este es también el caso de Honduras. 14 15 La lucha agraria y política en la región del Bajo Aguan data de hace 16 años. Sin embargo, la toma del grupo MUCA, que inició esta fase del conflicto, se produjo en diciembre de 2009. Con iniciativas que han concluido, por ejemplo, en un informe presentado a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y en una petición a la Secretaria de Estado estadounidense de que se suspenda la cooperación al país en materia de seguridad. 30 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis La fractura social vista desde los ciudadanos Frente a indicadores que dan cuenta de un deterioro continuo de la calidad de vida de los hondureños16, se detecta un ambiente de malestar y de pesimismo generalizado que, como se profundiza en la sección siguiente, remata en “una crisis de futuro” en las percepciones ciudadanas. Según datos de la encuesta PAPEP de diciembre de 2011, el 84% de los hondureños opinaba que “las cosas en Honduras” iban por “mal camino” y sólo el 12% que las cosas estaban bien enrumbadas. De forma coincidente, el 84% de los 39 líderes entrevistados en noviembre de 2010, opinó que en el país existía malestar o mucho malestar con la política. El indicador de “malestar con la política” elaborado por PAPEP, y cuya evolución para Honduras se presenta en el documento de Spada, A. (2012), da cuenta de una situación en la cual los ciudadanos se sienten insatisfechos con sus condiciones de vida y opinan que los gobernantes, lejos de ser parte de la solución, son parte del problema. Cuando un sentimiento generalizado de “malestar con la política” se instala en una determinada sociedad condiciona bajos niveles de satisfacción con el desempeño de las instituciones democráticas, y cuando este malestar persiste por periodos prolongados los niveles de apoyo al régimen democrático tienden a disminuir (Aranibar, A. & Moreno, D. 2012). En el caso de Honduras, el deterioro de todos los indicadores tradicionales de apoyo y satisfacción con la democracia ha sido casi una constante a lo largo de la última década. Los grupos focales permitieron profundizar cualitativamente en ese sentimiento de malestar con la política y concluir que el imaginario generalizado cuando se hablaba de la democracia hondureña remite a la imagen de una “democracia secuestrada” por determinados grupos, por lo que “el problema central no está en el modelo democrático sino en los actores que lo operan” (Larrea, T. 2010). En términos de los ciudadanos, la “desgracia” de la democracia tendría que ver con las figuras políticas que dirigen las instituciones públicas y las gobiernan en beneficio de una minoría, a las cuales responsabilizan de la precariedad de la situación (Larrea, T. 2012). Esta percepción se profundizó con el golpe de Estado. Como señala (Larrea, T. 2012), la ciudadanía atribuye al golpe un empeoramiento de la situación del país: “más narcotráfico, más corrupción, más problemas y más inseguridad”. 16 Ver Spada, A. (2012) Honduras: de la zona de riesgo al golpe de estado. Análisis de las tendencias estruc­ turales. Honduras a tres años del golpe de Estado 31 gráfico 3: Percepción ciudadana sobre el rumbo del país En general. ¿le parece que las cosas en Honduras van por buen o mal camino? Fuente: Elaboración propia con datos de Borges y Asociados Por ello, al referirse a la política, las principales actitudes ciudadanas muestran de forma persistente una fuerte desconfianza hacia las instituciones y los actores políticos: la voluntad ciudadana expresada a través del voto no es respetada (“La política es un pan que amasamos los tontos para que los políticos se lo coman”). De esta forma, “las instituciones y actores políticos han convertido a la ciudadanía en espectadora pasiva de los acontecimientos, positivos y negativos, que suceden en su país. Su opinión no es tomada en cuenta, sus necesidades no son atendidas, su limitada participación (a través del voto) no es respetada (derrocamiento, fraude y oferta política restringida). Estas percepciones hacen sentir a los participantes que la política “es un juego de unos pocos” (Larrea, T. 2012). Para los ciudadanos, las características de esta democracia “secuestrada” hacen imposible imaginar un escenario en el que las organizaciones políticas y sociales constituyan espacios efectivos de participación ciudadana, y, consecuentemente, deriva en la auto-exclusión de los ciudadanos de la agenda pública e incluso de la participación electoral. De hecho, los ciudadanos consideran que las formas vigentes para acceder a, y para hacer política, por ejemplo la necesidad de ingentes recursos económicos, la poca trasparencia, las prácticas clientelares, la parcialización de los medios de comunicación, la transmisión “hereditaria” de la actividad política, la ausencia de mecanismos de participación, pero también el desconocimiento de la población de los grandes temas de la agenda de país, sus bajos niveles educativos, etc. son obstáculos estructurales para su participación. Los mismos grupos focales develan la gravedad que la corrupción tiene ante los ojos de la ciudadanía. El fenómeno de la corrupción es visto como el centro de un círculo vicioso: “Por un lado es producto de la violencia social y de los malos políticos que con sus acciones generan pobreza y desempleo y, en consecuencia, el incremento de la violencia; por otro lado, la corrupción genera malos políticos” 32 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis (Larrea, T. 2010). Algunas de las prácticas concretas que los ciudadanos asocian con el concepto general de corrupción son: la corrupción política, la impunidad, el incumplimiento de las leyes (“País de leyes bonitas, lástima que no se cumplen”, GF, 2010), el manejo poco ético del poder para favorecer a la clase económica dominante, pero también la tolerancia ciudadana a la corrupción cotidiana. Asimismo, sostuvieron que la corrupción, la ambición personal, el oportunismo, el egoísmo y la traición son características típicas del político hondureño (Grupos focales, 2012). Por último, relacionan la corrupción con la delincuencia, el narcotráfico y el crimen organizado. En definitiva, si los niveles de apoyo a la democracia cayeron significativamente en Honduras, ello no encuentra explicación en orientaciones autoritarias en la ciudadanía, sino más bien en su percepción de que las élites que los gobiernan han secuestrado la democracia para sus propios fines. Como concluye (Larrea, T. 2012): “Los participantes valoran la democracia […] en tanto y cuanto es lo opuesto a una dictadura, sinónimo de imposición y represión. Pero esta valoración no basta para fortalecer la democracia, ya que si apareciera otro sistema en el que se garantice que no haya imposición ni represión y, adicionalmente les garantice un mínimo bienestar, no dudaría en apoyarlo”. En cuanto se refiere a los asuntos socioeconómicos, los grupos focales revelan una fuerte insatisfacción con el funcionamiento de la economía y una gran preocupación por el tema de la inseguridad y la violencia. Identifican como los tres grandes déficits de la economía hondureña: la pobreza, el desempleo (y los malos empleos) y la desigualad. En palabras de un ciudadano: “En un país con desigualdad y hambre, no puede haber paz”, pues esta situación genera un “resentimiento social” (Larrea, T. 2010). La importancia que los ciudadanos dan al problema de la desigualdad se refleja también en los resultados de la encuesta PAPEP de diciembre de 2011, según los cuales el 69% de la población opina que en el país hay más –o mucha más– desigualdad que hace diez años. Como se destaca en Spada, A. (2012), esta percepción se sustenta en los datos de evolución del coeficiente de desigualdad de Gini: El crecimiento hondureño tiene una naturaleza inequitativa y una correlación directa con el aumento de la desigualdad, lo que es un obstáculo estructural a cualquier proceso de integración social. Como se observa en el gráfico siguiente, en diciembre de 2011, apenas 8% de los hondureños calificaba de “buena” o “muy buena” su situación económica personal, mientras que 44% opinaba que su situación era regular y un porcentaje similar que era “mala” o “muy mala”. Este malestar tiende a reflejar una serie de disfuncionalidades del modelo económico y productivo. Honduras a tres años del golpe de Estado 33 gráfico 4: Insatisfacción con la economía Fuente: Elaboración propia con datos de Cid-Gallup y Borges y Asociados Más aún, en opinión de los ciudadanos, los elevados niveles de pobreza tienen una relación directa con el incremento de la delincuencia. Esta estaría alimentada por dos dinámicas estructurales enraizadas en el día a día de los hondureños. Por un lado, la desesperación que produce la pobreza, cuyo elemento detonador es el desempleo, pues en ese caso “la gente roba por desesperación, porque no tiene alternativa y tiene que llevar comida a la casa” (Larrea, T. 2012). Por el otro, la presencia del crimen organizado. En ambos casos, identifican con claridad los elementos que están a la base de estos dos tipos de violencia. Los ciudadanos concluyen que Honduras es “una sociedad en constante peligro” (Larrea, T. 2010). Los grupos focales realizados en Febrero de 2012 muestran que “el ánimo de los participantes es negativo, mucho más incluso que en el pasado, pues consideran que la situación (personal y del país) está peor. Sienten que están viviendo las consecuencias de la crisis iniciada en 2009, la misma que se expresa en el aumento de la delincuencia y la violencia, la mala situación económica (alza de precios, sobre todo del combustible) y el desempleo”. Existe una percepción “generalizada de retroceso” y los ciudadanos sienten que “aprendieron una lección dolorosa, los rompimientos democráticos traen consecuencias, en este caso, negativas” (Larrea, T. 2012). Un análisis comparado de las crisis de gobernabilidad que se produjeron en América Latina en el último ciclo democrático, señala que, cuando el “malestar ciudadano con la política” (que en definitiva, es un malestar con condiciones de vida precarias, cuya causa, persistencia o agravamiento se tiende a atribuir a los gobernantes) se combina con un contexto económico deteriorado, con elevados niveles de corrupción, radicalidad en la protesta social y bajas capacidades de gestión política del gobierno, la probabilidad de ocurrencia de crisis política se eleva considerablemente (Aranibar, A. & Moreno, D. 2012). En el caso hondureño, de mantenerse inalterados en los próximos años, estos datos podrían avizorar ya sea un escenario de reconfiguración profunda del sistema político en democracia, ya sea la emergencia de nuevos episodios de crisis política. 34 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis 1.3 Crisis económica: Los desequilibrios persistentes En 2009 el país tuvo que sufrir los efectos combinados de la crisis política y económica: una baja de 6,3% en el crecimiento del PIB, y del 23% en las exportaciones, una importante caída del consumo interno y de las reservas internacionales, una contracción del empleo, una drástica disminución de la inversión extranjera, la suspensión de las donaciones y préstamos de la cooperación internacional y las instituciones financieras, la depresión del crédito al sector privado (que pasó del 12% al 3% entre 2008 y 2009); además en 2009 se registró un aumento del gasto corriente de 1,6% puntos respecto a 2008 (CEPAL, 2011a). El primer dato que emerge de este cuadro es la elevada vulnerabilidad de la economía hondureña ante situaciones internacionales adversas; de hecho, el aislamiento internacional producto del golpe y la desaceleración económica internacional fueron las principales causas del deterioro del panorama económico en Honduras. El segundo dato, es que los dos indicadores que empeoraron en el periodo post– golpe son la deuda pública y el déficit fiscal. Como señala Spada, A. (2012), el país tiene un nivel muy alto de deuda pública, sobre todo interna, que ha crecido a ritmos sostenidos en los últimos cuatro años y es, junto con el déficit fiscal, una de las metas planteadas en el acuerdo stand-by con el FMI de septiembre de 2010 que no se ha cumplido. De esta forma, tiende a mantenerse una suerte de círculo vicioso entre déficits macroeconómicos acumulados y la condición de aplicar políticas económicas ortodoxas, por ejemplo a través de incrementos impositivos no progresivos o con acciones casi exclusivamente focalizadas en el reequilibrio macroeconómico, sin tomar en cuenta sus efectos en la restricción del gasto social y la inversión pública, y por tanto en la sostenibilidad del crecimiento. Está claro, en todo caso, que, más allá de la voluntad política, el margen para una gestión que atienda simultáneamente los objetivos macroeconómicos y de integración social es limitado. tabla 2: Acuerdo stand-by de 2010 Indicador PIB (BCH) Inflación (BCH) Deuda pública (SEFIN) Déficit gasto corriente (SECMCA) Cuenta Corriente (SECMCA) Metas 20072008 20082009 20092010 20102011 3.5%-4% 4,2 -2,1 2,8 <6% 10,8 3,0 6,5 5,6 2007 2008 2009 2010 19% 21.40% 25.20% 31.20% -2,88% -2,41% -4,02% -4,80% -9% -15,20% -3,60% -6,20% <30% del PIB 3.7% del PIB 2010 y 3.1% 2011 <7% Septiembre 2011 30.80% Fuente: Elaboración propia con datos del BCH, SECMCA y de la SEFIN Honduras a tres años del golpe de Estado 35 La Ley de Fortalecimiento de Ingresos, Equidad Social y Racionalización del Gasto Público de abril de 2010, paquete dirigido a recaudar alrededor de 210 millones de dólares anuales mediante la modificación de los impuestos sobre ventas, renta y consumo conspicuo17, intentó introducir un enfoque más progresivo de recaudación fiscal. A pesar de este esfuerzo, no se ha atacado los temas más sensibles: la suspensión de algunas exoneraciones fiscales y comerciales de las que se benefician importantes sectores de la economía; por ejemplo la eliminación de las exenciones al impuesto sobre ventas de los insumos necesarios para los productos básicos, propuesta a principios de 2012 o la aplicación plena de la Ley de Eficiencia en los Ingresos y Gasto Público, que fue aprobada en junio de 2011 y que prevé impuestos sobre la renta, a los ahorros financieros y a los ingresos brutos, sobre todo para el sector bancario.18 17 18 Aumento de las tasas por producción y venta de cigarrillos, cervezas, bebidas alcohólicas y gaseosas, y aumento de impuestos a la importación de vehículos de lujo. Impuesto de 0,3% de los retiros financieros en cuentas que superan los 6.000 dólares. 36 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis 2 Orientaciones políticas afrente a la crisis En un contexto marcado por altos niveles de incertidumbre, tanto sobre el proceso político nacional como sobre la evolución de la economía internacional, el presente informe pretende generar esquemas analíticos que ordenen el debate, clarifiquen las opciones posibles y hagan visible sus implicaciones potenciales para la democracia y el desarrollo del país. Para ello, a partir del análisis desarrollado en la sección anterior, se construye un mapa de orientaciones políticas desde las perspectivas de los liderazgos y un mapa de orientaciones frente a la crisis desde la perspectiva de los ciudadanos, articulados a un esquema de escenarios prospectivos de mediano plazo. 2.1 Configuraciones posibles del sistema de partidos En cuanto hace a las posibilidades de reconfiguración del sistema político hondureño, estas pueden ordenarse de acuerdo a dos variables. Por un lado, según las orientaciones políticas que predominen al interior de los actores estratégicos, y en particular, de acuerdo al clivaje político-ideológico subrayado en la sección anterior entre orientaciones “tradicionalistas” y “reformistas”. Por el otro, según el tipo de estrategias que privilegien y los recursos de poder que utilicen, esto es según busquen posicionar sus agendas por dentro o por fuera del sistema, a partir de comportamientos “sistémicos” o “anti-sistémicos”. gráfico 5: Las configuraciones posibles del sistema de partidos Orientaciones políticas afrente a la crisis 37 De acuerdo a este marco analítico son cuatro los resultados posibles del proceso de reconfiguración del sistema político hondureño para el periodo de estudio: i) La renovación sostenible: Predominan las tendencias reformistas entre actores estratégicos con capacidad de representación de las demandas ciudadanas, y estos convergen mayoritariamente hacia comportamientos sistémicos, lo que facilita la concreción de acuerdos políticos amplios en marcos institucionales formales. Se configuraría un pluralismo partidario de consenso. En la medida en que ningún actor estratégico es excluido de la negociación política, esto da paso a una serie de acuerdos trasparentes y de fondo, que promueven cambios que la población demanda, enmarcados en el respeto a la institucionalidad democrática. Esta nueva configuración del sistema político combina niveles de legitimidad ciudadana medios o altos con niveles de viabilidad institucional igualmente medios o altos. ii) La renovación impuesta. Predominan las tendencias “reformistas”, pero la profundidad y velocidad de las reformas que éstas proponen choca con fuertes resistencias de parte de actores estratégicos y factores de poder con peso al interior del sistema de toma de decisiones políticas. La agenda de reformas busca imponerse apelando a mecanismos de democracia directa, en medio de un clima de enfrentamiento y polarización, que incluso puede salirse de los límites legales y democráticos. Esta nueva configuración del sistema político combina niveles de legitimidad ciudadana medios o altos con niveles medios o bajos de viabilidad institucional. Se configuraría un multipartidismo polarizado o centrífugo. iii) La crisis de representación. Predominan las tendencias “tradicionalistas” apelando a estrategias, recursos de poder y comportamientos “anti-sistémicos”, imponiendo su agenda de manera excluyente a costo de un serio enfrentamiento político y no siempre dentro de la institucionalidad democrática. En la medida en que predomina una visión que favorece el status-quo, y en la cual la agenda de cambios es menor, la legitimidad ciudadana es media o baja, y en la medida en que cuestione el orden democrático presenta niveles medios o bajos de viabilidad institucional. El cuestionamiento al sistema de partidos persiste y se profundiza la crisis de representación. iv) La renovación gatopardiana. Predominan las tendencias “tradicionalistas” en un contexto en el cual los actores estratégicos convergen hacia “comportamientos sistémicos”. En este caso, se renueva el “acuerdismo” tradicional en aras a fortalecer las instituciones, impulsar algunas reformas, aquellas que son “estrictamente necesarias” para dotarlas de mayor legitimidad previniendo que una nueva ola de malestar ciudadano sea canalizada por actores anti-sistémicos. Pero el verdadero objetivo es la preservación de los elementos centrales del sistema político anterior. Esta configuración del 38 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis sistema político combina niveles medios o bajos de legitimidad ciudadana con niveles medios o altos de viabilidad institucional. Se consolida un bipartidismos hegemónico. Como se verá en lo que sigue, estos esquemas políticos guardan una relación directa con la matriz de escenarios futuros de gobernabilidad. Sobre las tendencias predominantes entre los líderes entrevistados para este informe en noviembre de 2010, la mayoría opinaba que en los próximos años se introducirían algún tipo de reformas en la vida político institucional hondureña. Sin embargo, las opiniones sobre su grado de profundidad estaban divididas: 20 de 39 entrevistados opinaba que las reformas iban a tener un alcance más bien limitado, mientras que 15 de 39 consideraba probables algunas de mayor envergadura. Al respecto, González (2011), destaca la enorme importancia que puede llegar a tener las diferencias en torno al tipo de cambios que requiere el país y a “cómo” llevarlos a cabo. De hecho, es altamente probable que el tema procedimental sea una cuestión central en el debate político. tabla 3. Reformas: probabilidad y grado de profundidad Reformas mayores 15 Reformas menores 20 No se harán reformas 3 NS/NR 1 Fuente: Elaboración propia con datos de la ronda de élite PAPEP (2010) Como apreciaremos en la sección sobre escenarios futuros, estas “líneas de fractura política” pueden provocar un importante riesgo de gobernabilidad, si los actores entran en una lógica de enfrentamiento “a cualquier costo”. En la ronda de entrevistas a líderes se encontró una diversidad de opiniones en torno a la capacidad de los actores para llegar a acuerdos, sin embargo en general se cree que, a pesar de haber una cierta predisposición al acuerdo, hay sectores que apuestan por el bloqueo. Frente a estas tendencias, “una de las pocas certezas que tenemos es que una polarización política controlada (e idealmente en disminución), en el marco de un clima político de adhesión y apoyo activo a la democracia, es un aporte fundamental (a la gobernabilidad democrática)”, pues la complejidad de la coyuntura requiere de “acuerdos genuinos, duraderos y ampliamente mayoritarios en torno a un conjunto de políticas de Estado” (González, 2011). Los líderes hondureños están ante la oportunidad histórica de promover una apertura consensuada del sistema político, a fin de mejorar su capacidad de representación Orientaciones políticas afrente a la crisis 39 y promover una mayor participación ciudadana. Es la oportunidad de comenzar a revertir la brecha entre el Estado y la ciudadanía, que en los últimos años se ha hecho cada vez más profunda. 2.2 Orientaciones ciudadanas de salida a la crisis Sin duda, los resultados de los grupos focales constituyen un fuerte llamado de alerta sobre la profundidad de la brecha Estado-sociedad y la precariedad de las condiciones de vida de los hondureños. Consultados respecto al futuro, los ciudadanos advierten una gran incertidumbre e inseguridad. En general predomina el pesimismo y la sensación de falta de horizontes y, sobre todo en los estratos sociales más populares, la sensación de soledad y abandono (“estamos solos en esto”), de miedo y de inseguridad. Según datos de la encuesta PAPEP de diciembre de 2011 sólo el 18% de los hondureños opinaba que la situación del país mejoraría en el futuro próximo, mientras el 25% opinaba que seguiría igual (lo cual puede leerse como una posición pesimista) y el 52% opinaba que empeoraría (esto es una posición abiertamente pesimista). gráfico 6: Percepción ciudadana sobre el futuro próximo del país En su opinión, durante los próximos años, ¿la situación del país…? Fuente: Elaboración propia con datos de CID-Gallup y Borges y Asociados El análisis cualitativo permite señalar que los ciudadanos se refieren al futuro de Honduras como “incierto”. Como señala (Larrea, T. 2012), “no saben lo que va a suceder y no se atreven a jugar a adivinar el futuro porque temen ver algo peor de lo que están viviendo en el presente”. Pensar en él les causa angustia. De alguna forma, lo que parece definirse en la percepción ciudadana es una crisis de futuro. Esto significa que, puestos a pensar en el futuro del país, los hondureños se entregan al pesimismo, la desesperanza y el miedo, porque no se avizoran soluciones fáciles y porque, en cualquier caso, dichas soluciones parecen estar más allá de la capacidad de acción de los ciudadanos. “Este profundo pesimismo es producto de 40 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis una desilusión progresiva, marcada por una serie de acontecimientos donde los protagonistas son los políticos y la ciudadanía está al margen” (Larrea, T. 2012). “Entonces, más que predecir prefieren desear. En general, quisieran tener un país más ordenado y desarrollado, así como una vida tranquila, con seguridad, empleo y oportunidades. Lamentablemente, todo esto no pasa de ser un deseo porque no encuentran una salida a su situación, no identifican señales de mejoría ni para sus vidas ni para el país” (Larrea, T. 2012). Las distintas respuestas recogidas de los ciudadanos en los grupos focales sobre las formas de enfrentar la crisis y mejorar sus condiciones de vida, permiten generar un esquema básico de orientaciones ciudadanas (Gráfico 7). Este se construye sobre la base de dos variables. Por un lado, según si se trata de una respuesta individual o de una respuesta colectiva a la crisis. Por el otro, según si dicha opción implica una actitud proactiva y de cierta propensión al riesgo o es más bien fruto de una actitud reactiva de repliegue y/o de resignación. El cruce de las dos variables produce dos opciones de salida proactivas: 1) la emigración (acción proactiva individual), y 2) la participación social o política (acción colectiva proactiva). A la vez, existen dos opciones de salida de repliegue o confianza en “terceros”: 3) la resignación religiosa y la esperanza en que cambien las conciencias y creencias individuales (acción individual de repliegue), y 4) la demanda de orden y de cumplimiento de las leyes (acción colectiva reactiva). gráfico 7: La “crisis de futuro” en la percepción ciudadana Fuente: Elaboración propia en base a los grupos focales, 2010 Orientaciones políticas afrente a la crisis 41 Como señala (Larrea, T. 2010), la emigración es “una de las alternativas de salida de la pobreza (estrato popular) y superación económica y profesional (estrato medioalto) con mayor acogida”. Incluso después de la masacre de Tamaulipas (México), en la que murieron treinta hondureños indocumentados, “el miedo a emigrar es menor al temor a luchar […] por mejorar sus condiciones de vida dentro de Honduras. Esto se debe, entre otros factores, a la percepción de que son mayores las oportunidades de pasar la frontera exitosamente, que las de cambiar las cosas en el país a favor de los más pobres. En el primer caso, se enfrentan ellos solos al peligro, a la muerte. En el segundo, se enfrentan al poder”. La resignación y el repliegue religioso, es otra alternativa. En la sociedad hondureña, la tradición está muy presente: “la religión, la filiación política, los valores son temas innegociables” (Larrea, T. 2010). Para algunos participantes el destino “está escrito” y hay que “aguantar”. A tal propósito, una evaluación sobre el rol social de las organizaciones basadas en la fe (OBF), detectó la relevancia que las organizaciones eclesiásticas evangélicas y católicas han tenido históricamente en el país y sugiere que pueden aún jugar un rol importante, en un momento en el cual es de fundamental importancia fortalecer la confianza ciudadana y restablecer el tejido social. Varias de estas organizaciones19 gozan de un importante reconocimiento ciudadano por su labor local en la capacitación en liderazgos comunitarios y en la promoción de espacios de reflexión social y política y de auditoría de la gestión pública. Quienes fueron entrevistados en una evaluación sobre este tipo de organizaciones opinaron que esta labor es ahora aún más necesaria y que debe ser fortalecida. Las organizaciones eclesiásticas de base son vistas como un posible catalizador de una respuesta social alternativa y como “un activo para la articulación del capital social y la organización comunitaria” (Membreño, S. 2011). Se reconoce el carácter estratégico de sus relaciones con la empresa privada, los partidos políticos y el sector académico del país (Membreño, S. 2011). La demanda de orden, emerge en algunos grupos específicos en los grupos de jóvenes de estratos medio-altos que proponen un líder asesorado por un grupo de expertos con vigilancia extranjera, “pues no confían en las autoridades e instituciones nacionales”. Estas posturas tienden a ser minoritarias en la medida en que los ciudadanos asocian el agravamiento de sus condiciones de vida, incluso en cuanto se refiere al tema de seguridad, a las crisis asociadas al golpe de Estado. Según datos de la encuesta PAPEP de diciembre de 2011, un 47% de los hondureños opinaba que ante los graves problemas que azotan al país y ante la perspectiva de que estos empeoraran, lo que harían es participar en la iglesia de jornadas de oración, mientras que un 13% respondía que en esa situación se iría del país. En otras palabras, segmentos importantes de la población tienden a privilegiar alternativas 19 Por ejemplo la Pastoral Social Caritas-Honduras, Trasformemos Honduras, etc. 42 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis basadas en acciones individuales (la migración, los valores personales, un cambio de “mentalidad y actitud” personales) o en delegar la solución de los problemas a liderazgos de tipo mesiánico (la demanda de orden). Este hallazgo tiende a reforzar una percepción, bastante extendida entre los analistas y en cierto modo típica de las prácticas políticas del país, de que la sociedad hondureña tiene una gran “capacidad de aguante” y que la única manera en que la ciudadanía participa es manifestando su descontento y “castigar a los políticos” son las urnas. Dicho esto, si los valores son innegociables para los hondureños, estos “solamente sienten la necesidad de “liberarse” de los partidos políticos “heredados” porque los responsabilizan de la mala situación en la que se encuentran” (Larrea, T. 2012). Si bien como señala (Larrea, 2012), “las condiciones de pobreza de un amplio sector de la población y el consecuente bajo nivel educativo fomenta el aislamiento, la exclusión y anula la posibilidad de participar activamente”, los hallazgos de los grupos focales permiten detectar un cierto “despertar político” (El pueblo despertó”, “ya no es tan ingenuo”) y tendencias hacia una voluntad de participación colectiva acrecentada de la población. Hacía años que no se veían manifestaciones ciudadanas de la envergadura que tuvieron las que se dieron en reacción al golpe. De hecho, los participantes de los grupos focales afirman que buena parte de la ciudadanía ha vuelto a interesarse, a discutir de política y ha aumentado la participación en manifestaciones y huelgas. En la misma línea, en diciembre de 2011, el 21% de la población respondió a la pregunta sobre qué haría en el caso de que los problemas empeoraran en el futuro próximo, diciendo que se manifestaría públicamente y un 12% declaró que participaría activamente en política para cambiar la situación20. Por lo mismo, los grupos focales detectan la existencia de una “demanda de cambio”, de contenido aún vago y difuso, instalada en la ciudadanía. En los grupos focales de 2012, que buscaban indagar sobre los cambios que la ciudadanía consideraba importantes para mejorar el rumbo del país, sí se mencionó explícitamente un cambio constitucional, una mayor participación ciudadana y, en general, “nuevas formas de hacer política”. En este contexto, “la ciudadanía emerge como un actor fundamental, es el más confiable entre los protagonistas de la democracia, pero a la vez es percibido como el más débil” (Larrea, T. 2010). Se supone que tiene, por tanto, un escaso poder transformador. “Al contrario, el Estado (Gobierno, Congreso, TSE, entre otras instituciones) es el más poderoso, pero el menos confiable, llegando a ser considerado como un obstáculo para lograr los cambios demandados”. 20 Ver el gráfico 3 del Anexo 1. Orientaciones políticas afrente a la crisis 43 De esta forma, si bien “la ciudadanía parece dar importancia a los resultados, es decir, a las mejoras concretas en la calidad de vida de la población (en particular a la reducción de la pobreza, del desempleo, de la desigualdad y de la inseguridad)”, “la Asamblea Constituyente, el Referéndum, la Consulta popular aparecen como mecanismos idóneos para lograr los cambios, pues permiten, de alguna manera, evadir al poder de los políticos; pero la decisión de usar estos mecanismos está en manos de los políticos”. Otra vez, la “democracia secuestrada” (Larrea, T. 2011). 44 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis 3 Honduras en los próximos tres años: ¿Luz al final del túnel? 3.1. Los desafíos estratégicos del mediano plazo El país enfrenta una delicada coyuntura, por la suma de los problemas estructurales acumulados y los saldos del golpe de 2009. Existen, por tanto, presiones simultáneas sobre todos los vértices del triángulo del desarrollo: gobernabilidad, integración social y competitividad. Es decir, no sólo está en juego la gobernabilidad democrática, sino las mismas opciones de desarrollo (Calderón, F. 2010). Si esta situación se agravara, por los comportamientos combinados de los actores clave o por la incidencia de factores externos, el país correría el riesgo de pasar nuevamente por episodios de ingobernabilidad, y transitaría hacia una crisis del orden estatal. En términos generales podríamos decir que el país se encuentra en un periodo de tránsito y reconfiguración política, que hasta el momento parece ser más bien gradual y sistémico, cuyos resultados son aún inciertos y tienden a ser vistos con desconfianza y cierta lejanía por la ciudadanía. En otras palabras, a pesar de la coincidencia entre élites y ciudadanía sobre la gravedad de la situación actual, aún existe un fuerte desequilibrio entre una demanda instalada y urgente de cambio en la ciudadanía y una oferta de cambio limitada (la capacidad de producirlo) por la debilidad crónica de las instituciones del Estado y porque está supeditada a los tiempos político electorales de los próximos dos años. Las condiciones objetivas y subjetivas de vida de los hondureños se han deteriorado de una forma alarmante. El hecho que la sociedad hondureña no las manifieste a través de un proceso sostenido y articulado de movilización social no quiere decir que el malestar no exista, pues de hecho, las dinámicas de la violencia y la inseguridad pueden ser vistas como una expresión recurrente de este malestar en el espacio público. De activarse políticamente, podría expresarse de distintas maneras, unas movidas por el deseo activo de participar (se pasa de la “resignación” a la “esperanza”), y por tanto con posibilidad de ser procesadas institucionalmente, otras movidas por el rechazo y el hartazgo (se pasa de la “resignación” al “enojo”), y por tanto con mayor potencial de radicalidad y violencia. Un “indicador social” particularmente significativo en esta delicada, imprevisible y compleja coyuntura es la crisis de futuro que se detecta en la percepción de la Honduras en los próximos tres años: ¿Luz al final del túnel? 45 ciudadanía, que se debe a la conciencia de la gravedad de la situación y a una fuerte sensación de impotencia frente a la misma. La actitud pesimista frente al futuro se traduce en una cierta “resignación ciudadana”, pero también en un “despertar de la política”. Por otro lado, la complejidad de la crisis y la recesión mundial, junto con las dinámicas políticas internas, restringen la capacidad del Estado de responder satisfactoriamente a estas demandas. De ahí la dificultad de vislumbrar respuestas de fácil articulación en el corto plazo. Lo que parecería al alcance en este momento son acciones de gestión política y pública que pongan al país en la senda correcta, a fin de salir progresivamente de la situación de riesgo en la que se encuentra. En ese sentido, podríamos hablar de posibles trayectorias de gobernabilidad o, por el contrario, de trayectorias de ingobernabilidad, así como de situaciones intermedias (o de “oxigenación parcial”), compuestas de soluciones parciales a los desafíos complejos de Honduras. Pero, ¿cuáles son los “desafíos imprescindibles” que el país está llamado a enfrentar si quiere gestionar la complejidad del momento que vive? ¿Cuál es la agenda estratégica que deben priorizar los actores hondureños? En primer lugar, garantizar (y en la medida de lo posible acelerar) la transición hacia un nuevo orden político democrático, por un lado más representativo e incluyente y, por otro, con mayores capacidades institucionales para generar respuestas a los graves problemas del país y a las demandas ciudadanas. En segundo lugar, controlar los desequilibrios macroeconómicos sin profundizar la recesión y al mismo tiempo promoviendo, de forma activa y desde distintas esferas de la vida pública, dinámicas de integración social. De esta forma, según el esquema de escenarios que se propone a continuación, el lente de la agenda estratégica del país debe estar puesto tanto en el proceso de reconfiguración del sistema político como en una articulación heterodoxa de las políticas económicas y sociales. Para la actual administración ello implica generar un “margen” de negociación tanto con las instituciones financieras internacionales como con los sectores políticos, empresariales y sociales nacionales. Estas dos variables críticas permiten generar el esquema de escenarios prospectivos de mediano plazo. De acuerdo a la metodología de prospectiva política de PAPEP, se trata de variables de decisión política, que por tanto están “en las manos” de los hondureños. Sin duda, se podrían utilizar otras variables, igual o aún más importantes para la definición de los escenarios futuros de Honduras. Por ejemplo la evolución favorable o adversa de la coyuntura económica internacional, y especialmente de la economía 46 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis estadounidense, que tiene un fuerte impacto sobre las tasas de crecimiento de la economía nacional, y en ese sentido puede ampliar o reducir los márgenes de maniobra fiscal del gobierno, y limitar o profundizar las difíciles condiciones de vida de los ciudadanos. Sin embargo, utilizar la coyuntura económica internacional como variable crítica en el ámbito socioeconómico, restaría atención a los factores que sí están en manos de los hondureños. Otra variable determinante para la política hondureña, pero cuyas dinámicas centrales escapan a las posibilidades de acción aisladas de un solo país, es el narcotráfico. A través de la violencia, la distorsión de la economía, la infiltración política, etc., éste puede llegar a condicionar, en formas imprevisibles, los escenarios de gobernabilidad y desarrollo del país. El tratamiento que se le da a este factor es el mismo que el ya explicado para la coyuntura económica externa. Antes de presentar los escenarios y trayectorias de mediano plazo para Honduras, es importante reseñar brevemente algunos episodios recientes que pueden incidir en ellos. En cuanto hace a la agenda política, parecería que el liderazgo hondureño, tomado en su conjunto, está tratando de abrir cautelosamente un espacio para reformas, al menos de naturaleza procedimental, mediante acuerdos políticos dirigidos básicamente a garantizar niveles básicos de gobernabilidad (gobernabilidad sistémica). Un ejemplo de ello es la reforma del artículo 5 de la Constitución. Pues, por un lado, permite la realización de mecanismos propios de la democracia participativa, el plebiscito y el referéndum. Pero con condiciones no fáciles de cumplir y que, más de un año después de su aprobación, aún no se han reglamentado. Lo mismo ocurre con el debate sobre la reforma de la Ley Electoral, que en principio debía aplicarse a la procesos electorales de 2012 y 2013. Tras un largo proceso de preparación de propuestas por parte del Tribunal Supremo Electoral21 de algunas organizaciones de la sociedad civil y del Congreso, no se consiguió el consenso necesario para aprobar cambios sustanciales, por lo que las modificaciones terminaron siendo más bien menores. Un caso distinto es el importante Acuerdo de Cartagena, que permitió cerrar el ciclo de acontecimientos directamente vinculados al golpe, viabilizar la reinserción de Honduras en la comunidad internacional y abrirle espacio a un nuevo partido con el potencial de canalizar las reivindicaciones y aspiraciones de quienes se habían manifestado en contra del golpe de Estado y del sistema político tradicional. Al haber permitido cerrar un capítulo largo de la crisis político-institucional de dos años, éste es el acuerdo de más trascendencia política del último tiempo. Sin embargo, no deja de ser una respuesta a las circunstancias (aislamiento y fuerte presión internacional, riesgos de ingobernabilidad, etc.), que los partidos consideraron “estrictamente necesaria”. Queda además por determinar cómo el Acuerdo será aprovechado por los 21 Pues las propuestas de reformas deben ser fruto de un proceso de consulta y análisis participativo. Honduras en los próximos tres años: ¿Luz al final del túnel? 47 nuevos actores políticos. Más aún, es importante reconocer que la cercanía de dos procesos electorales puedan dificultar la celebración de pactos de mayor alcance. A lo cual se suma la crisis de confianza ciudadana en el “acuerdismo de viejo estilo”. En cuanto hace a la agenda socio-económica, una señal positiva, si bien insuficiente, ha sido el “Gran Acuerdo Nacional por un Crecimiento Económico con Equidad Social”, firmado en Febrero de 2012, que muestra la voluntad de ciertos líderes de responder a los retos del país. El acuerdo, con sus cinco pilares y siete metas,22 se pactó entre el Gobierno, las organizaciones sindicales campesinas y obreras y la empresa privada,23 fue avalado por los partidos políticos representados en el Congreso Nacional. Dado el elevado déficit público, que ascendía a 5.713 millones de dólares en diciembre de 2011, el principal riesgo del acuerdo es un desbalance entre las ambiciosas metas planteadas y la capacidad de ejecución del Gobierno, en particular la movilización de los recursos económicos necesarios para realizar la importante inversión pública prevista. A mediados de 2012, el país se encuentra negociando un nuevo acuerdo stand-by con el FMI, el cual lo obliga a mantener el equilibrio macroeconómico y lo compromete a una fuerte reducción del gasto público (especialmente del gasto corriente). El Gobierno apunta a una reactivación del crecimiento, como resultado de la combinación de inversión privada, pública y externa, que, en el mediano plazo, acabe reequilibrando las cuentas públicas. Sumando el probable efecto de algunas medidas de ajuste (la devaluación del Lempira y la reducción de los subsidios a la gasolina y la energía eléctrica) a las presiones inflacionarias causadas por el elevado precio de los combustibles y de los alimentos que Honduras debe importar, puede presentarse la necesidad de controlar una eventual espiral de aumento de precios24 (que llegue a anular las oportunidades de empleo y crecimiento logradas por la inversión). Otro desafío es la obtención de los recursos para la inversión pública, manteniendo cierto equilibrio en los niveles de endeudamiento. En cuanto a la viabilidad del Acuerdo, también es importante considerar el respaldo real que tiene de parte de los actores estratégicos involucrados. La apropiación de los objetivos del Acuerdo por parte de los líderes y los ciudadanos resulta de suma 22 23 24 Las metas son: i) crecimiento económico con equidad, ii) inversiones, iii) empleo, iv) salarios, v) productividad y competitividad, vi) resolución de conflictos, y vii) protección de la población más vulnerable. A partir de estas siete metas se construyeron cinco grandes pilares. El Pilar I: políticas y estrategias necesarias para conseguir las metas de crecimiento económico con equidad. El Pilar II: políticas y acciones necesarias para aumentar la inversión pública y reducir el gasto corriente del Gobierno. El Pilar III: acciones y orientaciones necesarias para racionalizar la estructura y funcionamiento del Estado en el corto y mediano plazo, y para trazar las reformas fundamentales para el mediano y largo plazo. El Pilar IV: políticas, estrategias y acciones para fortalecer el comercio exterior (especialmente las exportaciones), y el flujo de inversión externa directa. El Pilar V: políticas, estrategias y acciones necesarias para aumentar el impacto de los recursos que hoy se destinan a la protección de la población más vulnerable, y a examinar las acciones más eficientes para extender esa protección y hacer frente a las crisis externa y sus posibles impactos sobre Honduras. Algunas de las organizaciones campesinas y obreras fueron la CGT, CNC, CTH, VUTH, COCOCH y la CMCH; el sector empresarial fue representado por la COHEP y el Gobierno por el Presidente y por la Designada Presidencial. Como lo menciona Raúl Reyna (2012) y otros analistas. 48 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis importancia para garantizar su sostenibilidad más allá del actual periodo de gobierno. Este punto es aún más importante si se considera que el Acuerdo Nacional aspira a generar varios procesos de reforma institucional. De hecho, el Acuerdo rescata parte del “Gran Acuerdo por Honduras”, cuya firma fracasó poco antes de las elecciones presidenciales de 2005; fracaso que, según algunos analistas, entre ellos González (2010), dio inicio al deterioro de la confianza inter-élites que desembocaría en la crisis del 2009. En suma, tanto en el plano político como en el económico, se ha buscado generar márgenes de maniobra, para tratar temas complejos pero imprescindibles, construyendo el camino de salida de la crisis. Se trata de un contexto de gran complejidad, incertidumbre y volatilidad, con el riesgo de que algún “factor detonante” active dinámicas de ingobernabilidad, sobre todo en los momentos más delicados de los próximos procesos electorales. 3.2. Escenarios prospectivos (2012-2015) Las dos preguntas prospectivas críticas sobre las cuales se estructura el esquema de escenarios de Honduras para 2012-2015 son: ¿Se reconfigura el sistema político de tal forma que permite superar la crisis de representación e incrementar los niveles de legitimidad de las instituciones democráticas? ¿La agenda socioeconómica permite promover dinámicas de integración social que alivien la precariedad de las condiciones de vida de la mayoría de los hondureños? La elección de estas variables críticas se debe a que las mismas son a la vez muy influyentes –de hecho responden a los dos desafíos centrales de la sociedad-, y su evolución tiene un nivel de imprevisibilidad bastante alto. Un criterio adicional es que estas variables dependen principalmente de las decisiones que tomen los actores nacionales, es decir, no son factores exógenos o que se encuentran –al menos totalmente- fuera de su ámbito de intervención. El marco temporal del análisis prospectivo remite al periodo 2012-2015. Esto es, incorpora tanto los procesos electorales de 2012 y 2013, como la transición gubernamental y las primeras acciones del nuevo gobierno entre 2014 y 2015. Ello bajo la hipótesis de que este momento de tránsito requiere de una visión de Estado de mediano plazo enfocada en los desafíos del país y en las necesidades de la sociedad hondureña, más que en intereses sectoriales de corto plazo. Como se presenta en el gráfico siguiente, la interacción de las dos variables críticas da lugar a cuatro escenarios de mediano plazo. El escenario 1, “la democracia fuera de la zona de riesgo” implica que seis años después del golpe de Estado se generaron las condiciones para una salida sostenida de la crisis. Esta trayectoria supone también la construcción de condiciones para que el próximo gobierno pueda enfrentar con éxito y con un enfoque estructural los Honduras en los próximos tres años: ¿Luz al final del túnel? 49 principales desafíos del país. Por el contrario, el escenario 3, “la crisis permanente” describe una situación muy compleja de profundización de la crisis del orden estatal e implica la posibilidad de nuevos episodios de crisis de gobernabilidad e incluso de quiebre institucional. Los escenarios 2 y 4 remiten a situaciones intermedias en las cuales se opta por enfocar los esfuerzos principalmente a la gestión de uno de los dos desafíos determinantes, dejando importantes problemas sin una atención adecuada. Todas estas trayectorias son posibles, todas las opciones están abiertas, y dependen de forma crítica tanto de las respuestas que generen y de las decisiones que tomen los actores estratégicos de la sociedad hondureña, como de las condiciones geoeconómicas y geopolíticas externas en las cuales estas se enmarquen. Por tanto, el objetivo de estos escenarios no es “predecir” el futuro, sino brindar una herramienta analítica para reflexionar en torno al presente, en particular sobre las implicaciones de las elecciones que los políticos toman en este momento. gráfico 8: Esquema de escenarios de prospectivos 2012-2015 HONDURAS: Escenarios prospectivos 2012-2015 “Sí” LA RECONFIGURACIÓN DEL SISTEMA POLÍTICO ¿PERMITE INCREMENTAR LA LEGITIMIDAD DE LAS INSTITUCIONES DEMOCRÁTICAS? Escenario 4 Escenario 1 EL DESPERTAR DE LA POLÍTICA “Oxígeno político” en un contexto de vulnerabilidad e incertidumbre LA DEMOCRACIA FUERA DE LA “ZONA DE RIESGO” Construyendo una salida sostenible “Sí” “No” LA AGENDA SOCIOECONÓMICA ¿PERMITE PROMOVER DINÁMICAS DE INTEGRACIÓN SOCIAL? Escenario 3 Escenario 2 LA CRISIS PERMANENTE El orden estatal en crisis LA GESTIÓN DE LA FRACTURA SOCIAL “Oxígeno socioeconómico” con riesgos de insostenibilidad política “No” Fuente: Elaboración propia. Escenario 1. La democracia fuera de la “zona de riesgo”. Construyendo una salida sostenida de la crisis Este escenario constituye la opción más favorable para la democracia y el desarrollo en Honduras. Implica que, a lo largo de los próximos tres años, se generen las condiciones para que el sistema político y los actores estratégicos de la sociedad hondureña (gobierno, partidos políticos, empresa privada, ciudadanos) atiendan positivamente a los dos desafíos centrales del periodo. 50 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis Dos importantes pasos (por su prioridad y viabilidad en un plazo de tres años) en esta dirección son: i) velar para que se complete, con cierto nivel de consenso y respeto institucional, el proceso de reconfiguración del sistema de partidos (como elemento determinante de una reconfiguración más general del sistema político), a fin de garantizar una mayor representatividad y promover mecanismos de participación e inclusión política; ii) implementar políticas económicas y sociales que se propongan deliberadamente articular el crecimiento económico con la reducción de la desigualdad, y medidas de políticas que prioricen la atención a los aspectos más graves y urgentes de la fractura social. Para lo ello, en la dimensión socioeconómica, es particularmente importante: a) aprovechar de manera heterodoxa y eficaz el estrecho margen que la situación económica y los vínculos internacionales dejan a la política económica interna, a fin de ampliar y optimizar el gasto del presupuesto social y la inversión pública productiva; b) promover acuerdos y compromisos de reformas “con el mercado”, dirigidas a atacar las principales dinámicas económicas que producen o mantienen la inequidad. En este sentido, cabe destacar que este escenario es viable sólo en el supuesto en que la situación económica internacional no sea abiertamente desfavorable a la economía hondureña. A lo largo del proceso electoral, se reafirma en los ciudadanos y en los liderazgos la idea de que es necesario aportar cambios al sistema vigente y se instala una actitud más bien favorable al diálogo que permiten disminuir los riesgos inherentes a la polarización política natural en una coyuntura electoral. La nueva correlación de fuerzas que emerge de los procesos electorales favorece a sectores “reformistas” (desde distintas orientaciones y pertenencias políticas) que convergen en promover comportamientos “sistémicos”, por lo que, en términos del resultado de la reconfiguración del sistema de partidos, en este escenario prevalece un esquema de “renovación sostenible” El reconocimiento de los resultados electorales por todos los actores permite generar un clima de mediana distensión que crea las condiciones para debatir y consensuar reformas institucionales, constitucionales y/o político-electorales que permitan sanear los déficits más relevantes de la democracia hondureña, avanzando de esta manera hacia un orden político con mayores niveles de representatividad y participación. De esta forma, se garantiza no sólo un apropiado desarrollo del proceso electoral de 2013, sino que se favorece la transición al nuevo gobierno y eventualmente un proceso constituyente participativo y concertado. Una mayor participación política y una actitud “activa y vigilante” de parte de la ciudadanía son los cimientos de un nuevo esquema de representación más plural. Dicho pluralismo finalmente acaba por reflejarse en una representación parlamentaria más diversa, la cual promueve el surgimiento de nuevos espacios, más institucionales, trasparentes y participativos, para la negociación política. Honduras en los próximos tres años: ¿Luz al final del túnel? 51 En lo que se refiere a la dimensión socioeconómica, este escenario da cuenta de una toma de conciencia y de una voluntad política acrecentada de los actores estratégicos de dar respuesta a la fractura social, iniciando por atacar sus expresiones más graves y urgentes. Bajo el supuesto de que el escenario económico internacional es favorable -o por lo menos no es abiertamente desfavorable- para la economía hondureña, tanto el gobierno saliente como el gobierno entrante aplican una línea de política económica heterodoxa, que prioriza una serie de programas sociales de transferencias condicionadas, dirigidos a atender a los sectores sociales más relegados, atacando sobre todo las condiciones de pobreza extrema y de escaso acceso a servicios básicos de salud y educación. También se busca promover la creación de empleo –sobre todo juvenil–y brindar incentivos a las pequeñas y medianas empresas. Y, con miras a resultados de mediano/largo plazo, adopta medidas y promueve acuerdos para una mejora progresiva de la calidad del empleo y sienta las bases para la adopción de un pacto fiscal con una lógica redistributiva. Al mismo tiempo, aplica políticas económicas y comerciales que apuntan a maximizar los beneficios de la integración regional (a través de los acuerdos en el marco del SICA y con México) desde la lógica de la articulación con el mercado interno y de una mayor cohesión social. En el tema de inseguridad y narcotráfico, en este escenario se consensua y valida una política integral de seguridad que trascienda el enfoque de “mano dura”, y que permite ejecutar reformas en el ámbito policial y judicial, mientras se trabaja en los elementos de tipo estructural. En el corto plazo, se alcanzan algunos resultados puntuales que tienen un gran valor simbólico e inciden positivamente en las percepciones ciudadanas sobre la capacidad del Estado de dar respuesta a un problema de tanta magnitud. El mismo enfoque se aplica en la lucha contra la corrupción: se adoptan acciones emblemáticas, por ejemplo tomando medidas firmes y “ejemplares” en algunos casos paradigmáticos de corrupción de altos funcionarios públicos, mientras se trabaja en las dimensiones estructurales del problema. En el tema de conflictividad social, además de atender algunos focos específicos de conflictividad, por ejemplo el de tenencia de las tierras en el Bajo Aguán, se comienza a abordar, desde una lógica estructural, los elementos de la fractura social que son fuente de la conflictividad social (por ejemplo la titulación de las tierras y los acuerdos de reforma agraria). En este escenario, las medidas de gestión de corto plazo descritas –en su mayoría enfocadas en activar aquellos “elementos de inflexión” en la gestión pública, capaces de provocar importantes cambios concretos y de percepción–, junto a algunas acciones encaminadas a atacar en el mediano plazo problemas estructurales como 52 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis la desigualdad, la pobreza y la inseguridad, logran algunos resultados tangibles en la calidad de vida de la población. La consistencia de los procesos de diálogo y el respeto de los acuerdos políticos incluyentes acontecidos en el proceso de reconfiguración política son el cimiento para que, a pesar del cambio de gobierno en el 2014, se mantenga la orientación equitativa e incluyente en la gestión socioeconómica gubernamental y el apoyo al proceso de reforma política y fortalecimiento de institucional (i.e. estrategia sostenida e inter-sectorial de lucha a la corrupción, reforma del sector justicia, promoción de los mecanismos de participación política ciudadana, etc). Se incrementa paulatinamente la legitimidad de las instituciones democráticas, la confianza y el compromiso de los líderes y de los ciudadanos en procesos que se inspiran en una visión de país y en políticas que trascienden las orientaciones de las distintas gestiones gubernamentales. Se van creando entonces las condiciones para que el gobierno electo en 2013, con una perspectiva más amplia, y en un contexto político probablemente más favorable (menos polarizado, incierto y vulnerable), atienda los problemas de fondo, a través de acuerdos, políticas y reformas más estructurales. Escenario 2. La gestión de la fractura social. Oxígeno socioeconómico con riesgos de insostenibilidad política En este escenario, los actores clave del país están en condiciones de atender principalmente a uno de los dos “desafíos determinantes” del futuro del país, en este caso el económico. Dejan pendiente, en cambio, una atención adecuada de importantes retos en el ámbito político-institucional. En cuanto concierne a la dimensión político-institucional, en los actores estratégicos prevalecen orientaciones “tradicionalistas”, que salen reforzadas de los procesos electorales de 2012-2013. Las orientaciones “reformistas” logran alguna representación en el Congreso, pero el sistema político post-crisis termina resultando bastante parecido al bipartidismo del periodo pre-crisis. Dichas tendencias tienden a reforzar la idea presente en estos sectores de que atender las demandas urgentes de la ciudadanía no implica impulsar reformas políticas (menos aún, iniciar un proceso de reforma constitucional), pero que sí es necesario proponer una serie de políticas destinadas a reducir la desigualdad y la pobreza. De esta forma, los actores predominantes del sistema político, tienden a converger en comportamientos “sistémicos”, y por tanto a revitalizar las lógicas del “acuerdismo hondureño” con un discurso que prioriza lo social. Se impone entonces un discurso de “eficiencia tecnocrática”, que busca fortalecer las instituciones a partir de la lucha contra la corrupción, de una nueva élite tecnocrática a cargo de “nichos prioritarios” de la gestión pública y de superar los resabios de la polarización política. Honduras en los próximos tres años: ¿Luz al final del túnel? 53 En la dimensión socioeconómica, se parte del supuesto que el contexto económico internacional es favorable –o al menos no abiertamente desfavorable- a la economía hondureña y de que el país no sólo consigue preservar los equilibrios macroeconómicos básicos sino que genera un margen de maniobra para la política pública. Además, supone que se produce cierta toma de conciencia entre los actores “tradicionalistas” respecto a los graves saldos que han dejado, en términos de pobreza y sobre todo de desigualdad, las políticas económicas enfocadas casi exclusivamente en el crecimiento. Esta conciencia, junto con el mayor margen económico derivado de las positivas condiciones internacionales, permite la adopción de programas sociales y de ciertas políticas dirigidas a combatir los aspectos socioeconómicos más graves y urgentes de la fractura social, realizando esfuerzos por aumentar y focalizar, con una lógica equitativa, el gasto social y la inversión productiva. El resto lo hace la dinámica inercial de la senda de crecimiento recuperada, y sobre todo las remesas provenientes de los Estados Unidos. En los temas de inseguridad y narcotráfico, impunidad y corrupción, en el corto plazo se tiende a tomar no sólo medidas “ejemplares” y acciones puntuales, sino que se tiende a hacer de la lucha contra la corrupción, la bandera de la modernización del sector público. Las medidas socioeconómicas mencionadas logran mejoras puntuales en las condiciones de vida de la población y mejoran parcialmente la percepción sobre la capacidad de delivery (prestación de servicios) del Estado. Respecto a las orientaciones predominantes en los ciudadanos, el mecanismo de “reencantamiento” de los partidos tradicionales en torno a los procesos electorales tiende a acercarlos a las urnas pero a alejarlos de una participación política activa. Si bien mantienen cierta desconfianza hacia los políticos y se sienten ajenos y lejanos a la política, al menos dan la bienvenida a un discurso que se interesa por sus condiciones de vida y que se muestra firme en cuanto hace a eliminar la corrupción. Este apoyo inicial se acentúa en la medida en que, por producto de una mejora en el contexto económico externo y medidas explícitas de política social y/o económica, se constatan ciertas mejoras en las condiciones de vida de la población que al menos disminuyen la sensación de vulnerabilidad constante e introducen la posibilidad de mirar al futuro con algo de optimismo. En este contexto, prevalecen opciones ciudadanas que optan por un repliegue en el ámbito privado y en soluciones individuales que tienden a maximizar las oportunidades supuestas por condiciones de vida ligeramente mejores. Una variante conflictiva de este escenario se daría si los procesos electorales que decretan la eventual desaparición o la marginalidad de las orientaciones “reformistas” se dan en medio de fuertes cuestionamientos a su transparencia (i.e. alegaciones de irregularidades electorales). Pues, ello significaría que, una vez admitidos los nuevos actores en la contienda política, se pretende volver a “cerrar” el sistema político. 54 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis Si este fuera el caso, las orientaciones “reformistas” (impulsoras de propuestas de cambio), excluidas de facto del proceso de reconfiguración del sistema de partidos, impulsarían llamados a boicotear las elecciones y las instituciones, y se producirían demostraciones de fuerza, más o menos importantes y recurrentes, dependiendo del grado de adhesión ciudadana. Esta variante se reforzaría, si el discurso social se quedara en el papel, no se obtuviesen resultados duraderos en materia de lucha contra la corrupción y la capacidad de delivery del Estado permaneciera baja, en cuyo caso el sentimiento de algunos segmentos de la población podría pasar de la “resignación” al “enojo”, que se traduciría en un incremento de la conflictividad social. Estas circunstancias, aunadas a un deterioro del contexto externo, llevarían el país a transitar hacia el escenario 3. En suma, en el escenario 2 se crean condiciones para atender algunos de los problemas socioeconómicos más urgentes, pero de no estar sustentado en resultados concretos en materia de bienestar ciudadano, en un sistema político representativo y en instituciones legítimas, este escenario no sería sostenible en el mediano y largo plazo. No se lograría una retroalimentación positiva entre los tres componentes del “triángulo del desarrollo” (Calderón, F. 2010) y entonces incluso los avances económicos pueden ponerse en riesgo. Escenario 3. La crisis permanente. El orden estatal en crisis La incapacidad de generar respuestas adecuadas a los desafíos estratégicos del país provoca una profundización y una retroalimentación entre problemas de distinta naturaleza, que ponen al país en una crisis del orden estatal es decir, los tres vértices del triángulo de desarrollo, gobernabilidad, integración social y competitividad, se ven afectados. (Calderón, F. 2010). En lo que concierne a la dimensión político-institucional, en este escenario prevalece en los liderazgos una limitada apertura al cambio (proclives más bien al mantenimiento del orden socio-político pre-existente) y al diálogo y esto crea un ambiente político en el que resulta muy difícil atender los déficits acumulados por la democracia y el sistema político hondureños. Si bien las candidaturas habilitadas para las elecciones primarias y generales reflejan un mayor pluralismo, dando una respuesta primera a la crisis de representación, estas no generan el respaldo suficiente en las urnas para producir un cambio significativo en la correlación de fuerzas o bien un sistema político cerrado impide que las nuevas organizaciones políticas se conviertan en alternativas políticas reales para viabilizar algunos de los cambios demandados por la población. Tanto los actores estratégicos “tradicionalistas” como los actores “reformistas” se afirman en posiciones rígidas y en comportamientos “anti-sistémicos” en pro de imponer sus agendas de país, lo que polariza el clima político y deteriora la confianza entre los líderes, impidiendo que se alcancen entendimientos y acuerdos. Honduras en los próximos tres años: ¿Luz al final del túnel? 55 Así, el proceso de reconfiguración del sistema político se vuelve tenso, imprevisible y riesgoso. Para desbloquear el camino de las reformas y forzar la apertura del sistema político, prevalecen posturas polares en medio de una radicalización de la protesta social. Por lo que se refiere a la dimensión socioeconómica, en este escenario, incluso en el caso en que la situación económica internacional sea favorable para Honduras, la posibilidad para aprovecharla es muy reducida, entre otras cosas por el clima de elevada polarización política e incluso de riesgo para la gobernabilidad democrática. Con más razón, el país se encontraría en este escenario en el caso en que la difícil situación política se combinara con un empeoramiento del escenario económico internacional, con la diferencia que los efectos negativos serían aún peores. A nivel estructural, como en parte ocurre en el escenario 4, las múltiples limitaciones (margen macroeconómico estrecho para la gestión pública) resultan en políticas económicas de orientación liberal ortodoxa que prioriza la consecución de los equilibrios macroeconómicos en medio de fuertes y persistentes déficits, con lo cual se resiente la capacidad de crecimiento de la economía en el corto plazo y se incrementan los impactos sociales negativos del sistema económico vigente. En el tema de inseguridad, los índices de violencia siguen su tendencia acelerada de deterioro, en medio de una corrupción generalizada y una debilidad estructural de la Policía y del sistema judicial. En el tema de conflictividad social, la imposibilidad de atender adecuadamente los focos de conflictividad existentes presenta el riesgo de una acumulación de demandas desatendidas y de “explosiones” de conflictividad social. Por lo que se refiere al comportamiento de la ciudadanía, la decepción con un sistema de partidos y un clima político que, tras la expresión de las opciones electorales de los ciudadanos, cae en una situación estéril de enfrentamiento y polarización, induce a algunos a optar por “salidas individuales” para dar respuesta a sus difíciles condiciones de vida (en caso en que predomine un sentimiento de “resignación”), o a privilegiar acciones de protesta espontánea y violenta que rebasan a las distintas organizaciones políticas y sociales, generando enfrentamientos violentos y situaciones de crisis (en caso de que la “resignación” pase al “enojo”). En medio de bloqueos político-institucionales recurrentes y una conflictividad social más numerosa, radicalizada y fragmentada, la capacidad de delivery del Estado se ve afectada en todas las áreas de política pública. Se tienden a agravar los desequilibrios socioeconómicos acumulados a lo largo de los años. La fractura social tiende a profundizarse, al igual que la insatisfacción con el Estado y sus servicios, lo que incrementa el malestar social, reforzando círculos viciosos de crisis de legitimidad de las instituciones. En resumen, en este escenario, la sumatoria de procesos negativos empuja al país hacia una crisis del orden estatal y se transforme en déficits agudos y persistentes 56 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis de gobernabilidad. El proceso electoral estaría en riesgo y la agenda de las nuevas autoridades de gobierno estaría fuertemente marcada por la necesidad de restaurar niveles mínimos de gobernabilidad sistémica. Una vez más, quien pagaría el costo más alto sería la ciudadanía. Escenario 4. El despertar de la política. Oxígeno político en un contexto de vulnerabilidad e incertidumbre En el escenario 4, los actores clave del país optan por concentrar su atención en uno de los dos desafíos determinantes de futuro, aquel que se refiere a la dimensión política, brindando una atención sólo parcial a los problemas del ámbito socioeconómico, en buena medida por las dificultades externas y el escaso margen de maniobra que dejan el déficit fiscal y la deuda pública para promover políticas activas que enfrenten los problemas de la fractura social. Una parte importante del liderazgo hondureño adquiere conciencia de la fase de trasformación que vive el país y de la consecuente necesidad de abrir el sistema político y viabilizar algunos cambios y reformas, a fin de encauzar institucionalmente el malestar ciudadano. Esta convergencia de visiones (si bien no es generalizada a todos los ámbitos y opciones de gestión de los cambios/reformas), es impulsada por un cambio en la correlación de fuerzas que tiende a reforzar a actores “reformistas” y también por actitudes ciudadanas que privilegian la participación activa en la vida pública. Se vive una suerte de “despertar de lo político” que, a pesar de no estar acompañada por una mejora objetiva de las condiciones de pobreza, desigualdad e inseguridad, genera un espacio para mirar el futuro con cierto optimismo, en la medida en que, rompiendo con tendencias persistentes en el pasado, la percepción mayoritaria de la población es que se gobierna “para todos” y en “beneficio de los pobres”, y no sólo para los intereses de una “minoría” y en provecho de “grupos poderosos”. El proceso de reconfiguración política se vitaliza y refuerza con la pluralidad de las candidaturas habilitadas para competir en las elecciones primarias y generales, dando paso a una representación más plural y efectiva de las distintas orientaciones e intereses presentes en la sociedad hondureña. Además se manifiesta en la legitimidad de los procesos y el respeto inicial a los resultados electorales. Sin embargo, el momento en que las discusiones sobre las reformas institucionales, constitucionales y político-electorales inician, éstas se dan en un clima de enorme interés y expectativas ciudadanas, pero también de aprensión en distintos círculos de poder, ya que persisten actores estratégicos con elevados recursos de poder que tienden a oponerse a la agenda de cambios vehiculadas por los actores “reformistas”. Ello lleva, o bien a moderar el alcance y la temporalidad de las reformas deseadas, con el consiguiente riesgo de descrédito entre la ciudadanía; o bien a privilegiar Honduras en los próximos tres años: ¿Luz al final del túnel? 57 comportamientos “anti-sistémicos” entre aquellos actores que perciben una correlación de fuerzas institucional y/o ciudadana desfavorable, para impulsar los cambios. Puestos ante el dilema y la posibilidad de repetir el “salto al vacío” de 2009, los actores se ven obligados a negociar y a generar, en una situación de extrema complejidad, nuevos acuerdos para construir un orden político que otorgue garantías a todos los actores estratégicos. En este sentido, la agenda de la Asamblea Constituyente cobra mayor relevancia, como el mecanismo central para encauzar la participación ciudadana, pero al mismo tiempo se da con unas reglas y una agenda que genera fuertes incentivos para que los actores terminen pactando las grandes líneas de la nueva Constitución. Esta nacerá con mayores niveles de legitimidad según los acuerdos incorporen a actores políticos y sociales representativos, y según los acuerdos se den en un marco de transparencia, que aleje la percepción negativa sobre un “acuerdismo” de espaldas a la población. Se trata de un proceso político conflictivo y complejo, pero en el cual la dinámica de responsabilidad de los actores, les impide cruzar la “línea roja”. El pluralismo político y la apertura al cambio, si es complementado por una actitud de participación política y vigilancia de la ciudadanía, acaba por reflejarse en una representación parlamentaria más trasparente e institucionalizada. Se avanza, de esta manera, hacia un orden político más incluyente, participativo y efectivo. En cambio, en la dimensión socioeconómica, el gobierno tiene dificultades, a causa de los objetivos acordados con las instituciones financieras internacionales, para priorizar el gasto social, reducir el déficit público y llevar la deuda interna a niveles sostenibles, en un contexto económico internacional incierto y volátil. A la vez, las mismas condiciones de la economía internacional y la pérdida de competitividad de los sectores exportadores en los últimos años, limitan el margen de maniobra para mejorar las condiciones de trabajo de los hondureños. A pesar de ello, la prioridad que tiene el nuevo gobierno de sostener en el tiempo la “sintonía política” lograda entre las instituciones y la ciudadanía con algunas señales de avance en la calidad de la vida de la gente, lo impulsan a generar algún tipo de respuesta, al menos a las demandas sociales mínimas y más urgentes de los ciudadanos. De este modo, se obtienen señales y logros puntuales en aspectos determinados de la calidad de vida de la población. En todo caso, la orientación y los elementos estructurales de las políticas económicas no registran cambios de fondo. Desde un enfoque básicamente liberal, pero heterodoxo, se prioriza la recuperación del crecimiento, aunque el clima político complejo genera un ambiente potencialmente más difícil para la inversión. En el tema de la corrupción, se ejecutan acciones emblemáticas que demuestren una firme voluntad de combatir casos paradigmáticos de actos de corrupción, y se adoptan una serie de mecanismos legales que buscan dar respuesta a la demanda ciudadana de acabar con la impunidad. 58 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis En el tema inseguridad, se mantiene un abordaje reactivo, de respuesta a eventos específicos y urgentes. A pesar de su apremiante necesidad, se registran dificultades en lograr reformas estructurales en el ámbito policial y judicial –ello supondría abrirse otro “frente” de batalla política en un contexto de reforma constitucional por demás complejo- por lo que los avances, si bien importantes desde un punto de vista simbólico, se reducen más bien a eventos puntuales con un impacto parcial. El malestar y la conflictividad social tienden a incrementarse, alimentados por las condiciones de vida difíciles de la población y por una participación social que busca ser reconocida desde el Estado. En la medida en que se trata de un tema prioritario en la agenda del gobierno, se tiende a encauzarlo en diversos mecanismos y en espacios de participación política. Los datos de opinión pública muestran que, si bien los hondureños siguen pensando que su situación económica personal no es buena, al menos ahora perciben que las señales de la política van en la buena dirección, lo que inyecta una dosis de “oxígeno político” a una situación que, desde el punto de vista social y económico, podría ser insostenible. Sin embargo, de tornarse más compleja la situación económica o de seguridad –esto es, entrar en procesos descontrolados de recesión y crisis- ésta podría bloquear los cambios político-institucionales en curso, fortaleciendo orientaciones políticas que ven en ellos, especialmente en una eventual Asamblea Constituyente (y más aún si sus trabajos avanzan lentamente), la distracción a la solución de los problemas del país. En el caso de que un deterioro de la economía se combine con un proceso constituyente trunco, el país estaría a un paso de transitar al escenario 3. COROLARIO: Honduras en la encrucijada Honduras se encuentra en una encrucijada: entre el desafío de construir una salida sostenida de crisis y el riesgo serio de convertir la crisis en un escenario permanente. El análisis desarrollado en el presente informe destaca la importancia de por lo menos seis elementos para avanzar en la construcción de respuestas: i) la correlación de fuerzas y los términos del debate que se dé entre las orientaciones “tradicionalistas” y “reformistas”; ii) las estrategias políticas, incluyendo la decisión de asumir, en momentos determinados, tácticas y comportamientos “sistémicos” o “anti-sistémicos”; iii) la forma en que se organicen y los resultados que generen los hitos político-electorales de 2012-2013, iv) la forma en que se gestione el cambio de gobierno y su impacto sobre la continuidad de políticas clave; v) la capacidad del gobierno de desarrollar una gestión pública estratégica y técnicamente viable. Es decir, capaz de aprovechar los “espacios políticos” que se abren, respetar las restricciones puestas por la situación macro-económica y viabilizar reformas que enfrenten los principales problemas del país; vi) la evolución de la situación económica internacional y sus repercusiones sobre los márgenes de autonomía para implementar una gestión económica heterodoxa. En una medida más incierta, Honduras en los próximos tres años: ¿Luz al final del túnel? 59 también la incidencia que puede llegar a tener el narcotráfico –y los fenómenos relacionados– en el país. Estas fuerzas motrices internas, en conjunción con los factores externos mencionados, pueden determinar el éxito o el fracaso de los dos principales retos de Honduras: a) poner en marcha un proceso de integración social, o por lo menos, en el corto plazo, revertir las tendencias hacia la profundización de la fractura social; y b) viabilizar la emergencia de un orden político más representativo e incluyente, fortaleciendo las capacidades del Estado para dar respuesta a los desafiantes problemas del país. Una importante vulnerabilidad de Honduras es que no se hayan logrado aún avances lo suficientemente relevantes y concretos en relación a la inseguridad, en parte por la magnitud y complejidad del problema. Este estancamiento tiene efectos negativos tanto sobre la institucionalidad como sobre la calidad de la vida de la población. De hecho, no se puede excluir que sea en el ámbito de la seguridad que se produzca el “punto de quiebre” del precario equilibrio de gobernabilidad nacional. Lo mismo ocurre, con las dinámicas de la economía internacional. En suma, el país parece encontrarse en una situación de equilibrio inestable, en el cual todas las opciones están abiertas. Cualquier factor “detonante” podría activar los riesgos latentes. La gravedad de la situación es también un llamado a evitar “el juego de suma cero” que ya se dio en la crisis de 2009; pero también es posible aspirar a los escenarios mejores, si, además de condiciones externas no adversas (es decir, una coyuntura económica favorable y el narcotráfico bajo control), se consolidan una serie de acuerdos entre actores estratégicos para recuperar una “Honduras para todos”. Se podría, de esta manera, continuar buscando nuevas rutas para la consolidación democrática y el desarrollo hondureño. 60 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis Bibliografía Achard, D., & González, L. E. (2006). Política y Desarrollo en Honduras, 2006-2009: Los Escenarios Posibles. Tegucigalpa, Honduras: PNUD. 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Bibliografía 65 Anexo 1 Tablas y gráficos gráfico 1: Votos elecciones presidenciales 1981-2009 Fuente: Sosa, 2011 gráfico 2: ¿Cree usted que en los últimos diez años, entre los hondureños hay...? Fuente: Elaboración propia con datos de Borges y Asociados, Diciembre 2011 Anexos 67 tabla 1. ¿Para qué cree usted que deseaba Manuel Zelaya una nueva constitución? Dic.2010 No dejar de ser Presidente 18 Mejorar las condiciones de vida 12 Para ayudar al pobre 5 Para enriquecerse más 4 Para que cambie el país 3 Cambiar las leyes 2 Otros 4 NS/NR 52 Total 100 gráfico 3: Si estos problemas empeorar en el futuro proximo ¿qué estaría usted dispuesto a hacer? Fuente: Elaboración propia con datos de Borges y Asociados, Diciembre 2011 2011 68 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis gráfico 4: ¿Cuanto considera usted que contribuye a la democracia hondureña la inscripción de dos nuevos partidos políticos? Fuente: Cid-Gallup, Noviembre 2011 tabla 2: Apoyo ciudadano a la democracia Difereucta Diferencia 2010 2011 Apoyo PIB 20102010- 2011 2011 Paises donde aumenta el apoyo a la democracia Paraguay 49 54 5 Variaciones Indice de en imagen confianza de los de progreso consumidores 2010-2011 2011 -9.3 -4 55 Argentina 66 70 4 -0.9 Rep. Dominicana 63 65 2 -2 .8 Uruguay 75 75 0 -1.7 Paises donde disminuye el Apoyo a la Democracia Guatemala 46 36 -10 1.2 Honduras 53 43 -10 0.2 Brasil 54 45 -9 -3.5 Mexico 49 40 -9 -1.4 Nicaragua 58 50 -8 -0.5 12 -13 12 62 17 64 -6 -3 -16 -2 -3 39 38 61 44 45 Costa Rica Venezuela Colombia EI Salvador Bolivia Ecuador Perú Chile Panamá América Latina -13 -3 -1 -3 -11 2 9 -26 -3 -4 45 53 61 34 44 48 56 50 57 49 72 54 60 59 68 64 61 63 61 61 65 77 55 55 64 61 59 61 60 58 -7 -7 -5 -4 -4 -3 -2 -2 -1 -3 -1 5.8 1 1.1 1.2 2.8 -1.7 1.1 1 -1.3 Fuente: Latinobarómetro 2011 Anexos 69 gráfico 5: Tendencia creceinte al abstencionismo Fuente: Elaboración propia con datos del TSE y Borges y Asociados gráfico 6: Principales problemas de Honduras, según los líderes Fuente: Elaboración propia con datos de la ronda de élite PAPEP 70 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis gráfico 7: Principales problemas de Honduras, según la ciudadanía Fuente: Elaboración propia con datos de Borges y Asociados Anexos 71 Anexo 2 Herramientas metodológicas y fuentes de la investigación (2010-2012) HERRAMIENTAS METODOLÓGICAS Y FUENTES DE LA INVESTIGACIÓN 2010-2012 PAPEP HONDURAS FUENTES PRIMARIAS DE INFORMACIÓN ENCUESTAS Institución Fecha Especificaciones Borge y Asociados 4 cortes 2010 y 2 cortes 2011 Cada encuesta: 1000 entrevistas a adultos mayores de 18 años, margen de error +/- 3.1 y nivel de confianza del 95%) CID-Gallup 1 corte en 2010 y 2 cortes en 2011 Cada encuesta: 1000 entrevistas a adultos mayores de 18 años, margen de error +/- 3.1 y nivel de confianza del 95% ENTREVISTAS Actividad Fecha Especificaciones Entrevistas a 39 líderes de diversos ámbitos Noviembre 2010 GRUPOS FOCALES Actividad Fecha Especificaciones 12 grupos focales Noviembre 2010 4 grupos en 3 ciudades (Tegucigalpa; San Pedro Sula y Santa Rosa de Copán) 12 grupos focales Mayo de 2011 4 grupos en 3 ciudades (Tegucigalpa; San Pedro Sula y Santa Rosa de Copán) 12 grupos focales Febrero de 2012 4 grupos en 3 ciudades (Tegucigalpa; San Pedro Sula y Santa Rosa de Copán) 72 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis PAPERS ESPECIALIZADOS Temática Fecha Autor Análisis de la opinión pública hondureña a partir de las encuestas LAPOP 2010 LAPOP, Vanderbilt University Dinámica y reconfiguración de los actores políticos después del golpe de Estado. 2011 Eugenio Sosa La opinión pública hondureña 2000-2010 2010 María Fernanda Boidi Caracterización de la situación actual y prospectivas económicas de Honduras 2011-2013 2011 Marco Cambar Honduras vista desde las Élites: crisis y perspectivas 2011 Luis Eduardo González Análisis y perspectivas de la crisis política hondureña desde una lectura internacional 2011 Gustavo Fernández FUENTES SECUNDARIAS DE INFORMACIÓN MONITOREO DE MEDIOS (monitoreo de coyuntura 2010-2012) OTROS INSUMOS Institución Periodo Especificaciones Naciones Unidas 2009-2011 Documentación relevante sobre temas económico y sociales Observatorio de la Violencia, Mortalidad y otros (UNAH) 2005-2010 Boletines sobre homicidios y violencia LAPOP 2009 Informe de Opinión Pública Corporación Latinobarómetro 2010-2011 Informes de Opinión Pública Anexos 73 Anexo 3 Metodología de construcción de escenarios La técnica de construcción de escenarios del Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP) La técnica de construcción de escenarios desarrollada por el PAPEP se identifica con la escuela americana de prospectiva y en su lógica intuitiva de construcción de escenarios; de hecho se basa principalmente en una adaptación del método desarrollado por Peter Schwartz1 en la Global Business Network. Esta técnica adoptada por el PAPEP no implica procedimientos demasiado rígidos i complejos, sino que se adapta mucho a los contextos y objetivos específicos en los cuales se quiere aplicar. Sin embargo, existen un grupo de reglas y principios que se aplica en la elaboración de escenarios prospectivos. Actividades preliminares Previo al inicio del proceso de construcción de escenarios, existen dos condiciones que se deben cumplir: a) Contar con un equipo de analistas diverso. Para construir escenarios es fundamental conformar un equipo de trabajo altamente diverso e imaginativo. Es decir, los analistas deben provenir de diferentes disciplinas, sectores, culturas u orientaciones políticas, además de contar con una visión amplia y profunda de la realidad nacional analizada. b) Contar con información relevante sobre la visión de los actores y la realidad a examinar. En este sentido es necesario que el equipo de analistas cuente con la información recolectada por PAPEP en la etapa de relevamiento. De acuerdo a la metodología PAPEP, dicha información se compone de tres elementos principales: i) “la voz de la ciudadanía”, relevada a través de grupos focales o encuestas de opinión pública); ii) “la voz de los líderes” (o tomadores de decisión); iii) “el saber experto”, es decir la opinión cualificada de expertos especializados en los tema que, a la luz de una primera análisis, aparecen tener una importancia estratégica respecto a la coyuntura y sus posibles evoluciones. 1 Schwartz, P., & Ogilvy, J. (2004). Plotting your Scenarios. California, USA: Global Business Network. 74 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis Fuente: Elaboración propia sobre la base del manual metodológico del PAPEP Una vez que están dadas estas condiciones preliminares se puede dar inicio al proceso de construcción de escenarios, que consta básicamente de las siguientes cinco etapas: 1. 2. 3. 4. 5. Determinar el foco de los escenarios Lluvia de ideas sobre los factores determinantes Distinguir entre las tendencias estructurales y los factores de ruptura Identificar la lógica de los escenarios Rellenar y redactar los escenarios 1. Determinar el foco de los escenarios Los escenarios prospectivos constituyen herramientas de planificación y previsión, por lo tanto, deben enfocarse en aquellas cuestiones relevantes para la toma de decisión. Partiendo de un profundo análisis de la coyuntura, se trata de discutir e identificar el problema (o los problemas) crucial a enfrentar por los tomadores de decisión; éste problema o desafío determinará el foco principal de los escenarios. Una vez identificado el foco, resulta fundamental distinguir el horizonte temporal de los escenarios. De hecho, entre otras, el marco temporal en el que se proyectan los escenarios determina el margen de acción de los actores en relación a los escenarios. En este sentido, no es igual proyectar un escenario de largo, mediano o corto plazo, ya que los factores determinantes pueden cambian según el marco temporal. 2. Lluvia de ideas de factores determinantes Identificado el foco de los escenarios se pasa a identificar aquellos factores que representan tendencias estructurales o fuerzas de cambio cuya evolución puede configurar realidades distintas a futuro. Algunas categorías generales donde poder Anexos 75 identificar estos factores son por ejemplo: tendencias sociales, económicas, ambientales o fuerzas políticas que interactúan entre sí. Usualmente, este ejercicio es dirigido por una persona con experiencia en este tipo de dinámicas, encargado de guiar el proceso creativo del grupo. A lo largo del ejercicio el equipo debe concentrase en el foco principal de los escenarios y la(s) preguntas centrales relacionadas al mismo. Además deberá atenerse al horizonte temporal definido previamente. 3. Distinguir entre las tendencias estructurales y los factores de ruptura Una vez realizado un listado de factores determinantes deben diferenciarse los factores identificados entre las tendencias estructurales y los factores de ruptura o críticos. Para ello, resulta pertinente preguntarse, por un lado, cuáles son los factores que parecen inevitables o predeterminados y, por otro, cuáles podrían ser los factores que definan o cambien significativamente la naturaleza de los escenarios. Los primeros factores constituyen las tendencias que, dado el horizonte temporal considerado, difícilmente variarán en cualquier escenario conforman el contexto de la reflexión prospectiva y, en cierta medida, no están al alcance de la decisión de los actores. Los factores críticos o de ruptura son aquellos que pueden ser modificados por las decisiones de los actores, y cuyo avance es fundamental para determinar la evolución futura de la situación actual. Estos últimos factores son los que determinan el esquema de construcción de escenarios. Cuando se han distinguido las tendencias estructurales de los factores críticos o de ruptura, el equipo de analistas PAPEP debe llegar a un consenso sobre cuáles son los factores críticos que, además, tienen un alto grado de incertidumbre y por ende son más relevantes para el ejercicio prospectivo. 4. Identificar la lógica de los escenarios: las variables críticas El ejercicio consiste en determinar, a partir de la lista de factores críticos, una serie de variables críticas. Luego, se hacen explícitos los distintos estados posibles (dos o tres) de cada una de las variables críticas. Cada estado posible permitirá describir situaciones posibles y cualitativamente distintas en el futuro. En algunos casos, resulta preferible describir un continuum de posibilidades entre dos estados cualitativamente distintos. Finalmente, la combinación de los distintos estados posibles de las variables críticas debe describir una serie de situaciones posibles y cualitativamente distintas en el 76 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis futuro; es decir distintos escenarios futuros posibles. El siguiente paso es aplicar nombres creativos y evocativos que transmitan, de manera intuitiva, la esencia de los distintos escenarios. En general, los ejercicios prospectivos derivan en la definición de tres o cuatro futuros posibles. Además cabe mencionar que la reflexión analítica sobre el futuro sólo llega a estilizar “situaciones tipo” y la realidad puede situarse en algún punto intermedio. La experiencia pone en evidencia que cuatro escenarios abarcan lo esencialmente necesario. Por lo que la metodología PAPEP de construcción de escenarios sugiere priorizar sólo dos variables críticas, definiendo, según convenga, dos estados posibles para cada variable o un continuum de posibilidades entre dos estados cualitativamente distintos de cada variable. Para ello, se utiliza un método conocido como deductivo, aplicando técnicas simples de priorización a la lista de factores críticos elaborada previamente, para definir dos variables o ejes centrales cuya combinación resulta en la definición de una matriz de escenarios dos por dos (2x2). Algunas veces en la práctica, las variables críticas resultan no ser estrictamente independientes, por lo que es posible que algún cuadrante de la matriz se encuentre vacío. Definir la narrativa de los escenarios Habiendo definido el esqueleto de los escenarios, se debe describir, de forma narrativa, su contendido, es decir, el resultado de la combinación de los distintos estados posibles de las dos variables críticas, que, en cada escenario, refleja un posible escenario de futuro. Las narrativas describen detalladamente cómo se va desde el presente hacia el futuro delineado en el escenario. Se obtiene una descripción dinámica de cómo se desarrollan e interactúan entre sí los diferentes factores y actores en cada escenario. Es en esta narrativa que se recupera el conjunto de las tendencias estructurales identificadas en la primera lluvia de ideas sobre factores determinantes; pues, si bien no han sido consideradas los principales factores críticos, son elementos importantes de la dinámica de cada escenario. Criterios de evaluación de los escenarios Los escenarios deben contar con calidad conceptual y comunicacional y para ello deben poder ser evaluados a partir de los siguientes criterios: a) Plausibilidad: Los escenarios seleccionados deben ser posibles. Por tanto los actores involucrados deberían identificarse con las imágenes y narrativas de futuro que los escenarios proponen; deberían reconocerlas como alternativas y resultados posibles en los periodos elegidos para la prospectiva. b) Diferenciación: Cada uno de los escenarios debería describir diversas combinaciones de la evolución de las variables estructurales, así como del comportaAnexos 77 miento de los actores más relevantes, y no ser simples variaciones de un mismo esquema. c) Consistencia interna: Cada escenario debe describir una imagen diferente del futuro que resulte de combinaciones plausibles de variables estructurales en narrativas que no sean irreales considerando las lógicas de los actores y las restricciones de contexto. d) Innovación: Los escenarios deben desafiar en la medida de lo posible las visiones convencionales y habituales de los actores sobre ciertas decisiones o problemas. e) Utilidad: Los escenarios deben ser útiles como instrumentos de planificación estratégica, fortaleciendo a los actores involucrados en su capacidad de entender su realidad, las decisiones que deben encarar y sus implicaciones en la coyuntura general. 78 Honduras: el desafío de construir una salida a la crisis