TETO CONSTITUCIONAL DE REMUNERAcA0 DOS AGENTES PUBLICOS: uma cronica de mutaciies e emendas constitucionais i Paulo Modesto 2 41) • Sumario: 1. Impropriedade da expressao teto de remuneracao. 2. Fixacao de limites maximos de remuneracao na redacao original da CF/88. 3. Sistema de estabelecimento de limites maximos de retribuicao previstos pela EC 19/98. 4. Parcelas excluidas dos limites maximos no novo regime constitucional. 5. Previsao de limites inferiores ao teto constitucional nacional (subteto). 6. Diferencas e semelhancas entre o novo sistema e o previsto originalmente pela Constituicao de 1988. 7. A posicao do Supremo Tribunal Federal sobre a eficacia das novas disposicoes constitucionais sobre teto de retribuicao; 8. Impasse na definicao do teto constitucional. 9. Impropriedade da fixacao de tetos constitucionais estaduais. 10. Alteracao do novo teto constitucional. • (1) Texto base da exposicao realizada no XXVI Encontro Nacional de Procuradores Municipais, realizado em Vit6ria, Estado do Espirito Santo, em 03.08.2000. 0 texto sintetiza consideracoes e apontamentos que vimos fazendo sobre o tema desde 1998, em diversos congressos e seminarios, mas sem registro formal, salvo alguns trechos divulgados em documentos apresentados durance a discussio da Reforma Administrative no Senado Federal. Contempla, ainda, observac6es in6ditas sobre a Proposta de Emenda Constitucional 137-A, de 1999, relatada pelo Deputado Vicente Arruda, recentemente aprovada na Comissao Especial da Camara dos Deputados e breve referencia a EC 25/2000. (2) Professor de Direito Administrativo da Universidade Federal da Bahia (UFBA) e Universidade Salvador (UNIFACS). Coordenador do Curse de Especializacao em Direito Public° da UNIFACS. Membro do Ministerio Pithlico da Bahia, do Institute Brasileiro de Direito Administrativo e do Institute dos Advogados da Bahia. ConseIheiro Tecnico da Sociedade Brasileira de Direito Public° (SBDP). Ex-Assessor Especial do Ministerio da Administracao Federal e Reforma do Estado. E mail: paulomodesto@yahoo.corn • IP • •I •• •e •• • • • il soe 6 a• a• •op e - •• • •• •• •• •• • S •• • • S • • • •• •• • MI S 30 DOUTRINA 1. IMPROPRIEDADE DA EXPRESSAO TETO DE REMUNERAcA0 A CF/88, em sua redacao original, nao empregava a expressao "teto de remuneracao". Mas contemplava um sistema de estabelecimento de limites a retribuicao dos agentes ptiblicos freqiientemente associado a formula "teto de remuneracao". Esta expressao nunca foi precisa ou fiel a complexidade do sistema constitucional na materia, mas nesse momento parece ainda mais equivoca e impropria. Corn a promulgacao da EC 19 (Reforma Administrative), o sistema constitucional passou a cuidar de duas especies distintas de retribuicao pelo exercicio de cargo, emprego, funcao ou mandato pdblico: "remuneracao" e "subsidio". A distincao clara entre essas duas formas de retribuicao, explIcita no novo sistema, obrigaria no tratamento da materia ao emprego da expressao "teto de retribuicao", "limites constitucionais a retribuicao" e nao a simples utilizacao da expressao tradicional "teto de remuneracao". Mas quem escrever deste modo novo, sem maiores advertencias, corre o risco de nao ser entendido. Por isso, a locucao "teto de remuneracao", mais conhecida e ainda usual, continuard a ser empregada neste trabalho corn as ressalvas referidas. 2. FIXAcAO DE LIMITES MAXIMOS DE REMUNERAcA0 NA REDAcA0 ORIGINAL DA CF/88 A fixacao de limites M....x.i mos de remuneraao para os agentes pdblicos recebeu do constituinte de 1988 uma atencao especial. Sao diversos os dispositivos dedicados ao assunto. 0 preceito central na materia, contemplado no art. 37, XI, vinha assim expresso: "Art. 37 "XI - a lei fixara o limite mciximo e a relay& de valores entre a maior e a menor remuneracao dos servidores pablicos, observados, como limites maximos e no ambito dos respectivos Poderes, os valores percebidos como remuneracao, em especie, a qualquer titulo, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, • • REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 6 31 • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • S • no Distrito Federal e nos Territorios, e, nos Municipios, os valores percebidos como remuneracao, em especie, pelo Prefeito" A redacao original do inc. XI do art. 37 da CF/88 sugeria um comando inflexivel ("remuneracao, em especie, a qualquer titulo"), corn abertura apenas para maiores restricees em termos do valor limite admitido ("a lei fixard o limite maximo e a relacao de valores entre a major e a menor remuneracao"). A rigidez do texto original do art. 37, XI, da CF/88 era fortalecida pelo art. 17 do ADCT, ainda vigente, que impunha a aplicacdo dos limites decorrentes da Constituicao aos servidores ativos e inativos e recusava, havendo excesso, a invocacao de direito adquirido ou de imunidade a qualquer outro titulo. 0 enunciado do art. 17 do ADCT merece ser referido: "Os vencimentos, a remuneracao, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo coin a Constituicao, sera° imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, nil() se admitindo, neste caso, invocaccio de direito adquirido ou percepcao de excesso a qualquer titulo". 0 texto original do art. 37, XI, da CF/88 contemplava a referencia a dois tipos de limites maximos de remuneracao: urn limite que foi delegado a lei ordinaria estabelecer e um limite imposto desde logo a lei pelo estatuto constitucional. A todo rigor, a lei ordinaria poderia fixar urn "limite maximo" de remuneracao igual3 ou inferior.' a remuneracao dos paradigmas apontados na Constituicao: na Uniao, os Ministros de Estado, Ministros do STF e Congressistas; nos Estados, os agentes correspondentes (Secretarios de Estado, Desembargadores e Deputados Estaduais); nos Municipios, o Prefeito. Quando a lei ordinaria fixava o limite maximo de remuneracao em valor abaixo do pago aos agentes referidos pela Constituicao Federal como paradigmas finais ou teto, dizia-se, a lei fixava urn redutor ou subteto. • S • • • • • • • • • • • (3) Cf. Na Uniao Federal, Lei 8.112/90, art. 42. (4) Cf. Na Uniao Federal, Lei 8.852/94, art. 2°, e Lei 9.624/98, art. 10. Cf., tambem, Lei 8.448/92, arts. 3° e 5°. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •• • • • • • • • • • • • • • • 0 • 32 DOUTRINA Como a Constituicao Federal nao especificava a quem caberia a iniciativa dessa lei, entendeu-se que ela competia a quem detinha a iniciativa de lei ou comperencia para edicao de ato normativo com eficacia equivalente para fixacao da remuneracao dos servidores em geral: na Uniao, o Presidente da Reptiblica para os servidores do Executivo (art. 61, § 1°, II, "a"); a Camara e o Senado Federal para os servidores do Legislativo (arts. 51, IV e 52, XIII); o Supremo Tribunal Federal e os Tribunais Superiores para os servidores do Judiciario (art.' 96, II, "b"); o Procurador Geral da Republica, para os servidores do Ministerio Public° Federal (art. 127, § 2°); nos Estados, respectivamente, os Governadores, as Assembleias Legislativas, os Tribunais de Justica, os Procuradores Gerais de Justica; nos Municipios, os Prefeitos e as Camaras Municipais. Na Uniao Federal, apenas o Poder Executivo tomou a iniciativa de assegurar a definicao de urn subteto para os vencimentos dos servidores. 0 primeiro 'redutor (10%) foi estabelecido pela Lei 8.852/94 (art. 2°) e foi posteriormente ampliado (20%), mediante sucessivas medidas provis(irias, ate a convers5o da MP 1.480-40 na Lei 9.624/98 (art. 10).5 Os demais Poderes nao apresentaram projeto de lei corn vistas a definicao de limite maxim° de remuneracao abaixo do patamar constitucional permitido. ° (5) Prescreve o referido art. 10 da Lei 9.624, em vigor: "Art. 10. 0 major valor de vencimentos a que se refere o;art. 2° du Lei 8.852/94, passa a corresponder a, no maxitno, oitentu por cento da ientuneracdo devida a Ministro de Estado". (6) A Lei 8.448/92, conhecida tanibem como Lei da Isonomia, poderia sugerir entendimento diverso, pois previa em seu art. 3°, de forma expressa, limite de remuneracao para todos os servidores civis da administracao publica direta, autarquica e fundacional dos Poderes da Unido e :aplicavel tambem ao pessoal militar. No entanto, nao produziu qualquer efeito pratico, pois contemplava paradoxalmente norma que resguardava os servidores que ultrapassassem os limites estabelecidos de qualquer reducao de remuneracao. Corn efeito, no seu art. 5 ° enunciava: "Art. 5° A parcela de remuneracao que, na data da promulgaccio desta lei, exceder o limite fixado no inc. Il do art. 3°, sera mantida comp diferenca individual, em valor fixo e irreajuskivel". E discutivel a constitucionalidade dessa ressalva da lei ante os termos abrangentes do art. 17 do ADCT. E discutfvel tambem a constitucionalidade da fixacao de subteto para os servidores do Poder Legislativo, do Poder Judiciario e do Ministerio Public° por lei de iniciativa do Presidente da Reptiblica, diante do principio da separacao dos Poderes e das competencias privativas previstas nos arts. 51, IV; 52, XIII; 96, II, "b"; 127, § 2°). • •• •• •• •• •• • • • • • • • • • 41 • • • • • 4/ 110 4110 4111 • •• • •• •• I REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 6 33 0 legislador ordinario, no entanto, estava autorizado pela Constituicao Federal a estabelecer nao apenas urn limite fixo, definido a partir da determinacao de urn valor nominal certo ou definido mediante a aplicacao de percentual determinado sobre a remuneracao de um dos limites constitucionais maximos. Na verdade, repita-se, o legislador ordinario recebia da Constituicao duas "tarefas": "fixar os limites maximos" e "estabelecer a relacao entre a maior e a menor remuneracao". A primeira competencia permitia a fixacao do que venho chamando de subteto fixo.' A segunda competencia, diversamente, dizia respeito a fixacao de uma escala mOvel de limites, de urn limite mOvel de remuneracao (ou subteto movel), pois apenas poderia consistir numa equacao de relacao entre a menor e a maior remuneracao para fins de definicao de limites abaixo do limite constitucional maxim() de remuneracao! 0 sistema apresentava, efetivamente, uma flexibilidade elogiave1. 9 (7) Essa modalidade foi a mais utilizada durante toda a vigencia do texto original do art. 37, XI, da Constituicao, conhecendo diversas aplicacoes tambem nos Estados e Municfpios, sendo muitas vezes confundida com o proprio conceito de subteto, de que era apenas especie. Na Uniao, como referido, foi adotada pcla Lei 8.852/94 (art. 2°) e pela Lei 9.624/98 (art. 10). (8) Essa via foi adotada pela Lei 8.448/92, art. 3°, verbis: "Art. 3°A relacao de valores entre a maior e a menor remuneracao dos servidores ptiblicos referidos no artigo anterior e fixada da forma seguinte: I - o valor do maior vencimento basic° ou soldo nao poderci ser superior a vinte vezes o menor vencimento bcisico ou soldo; II - a soma das vantagens percebidas pelo servidor nao poderd exceder a duas vezes o valor do major vencimento bcisico ou soldo permitido como teto dos tennos do inciso anterior, excluidos: a) salcirio-familia; b) dicirias; c) ajuda-de-custo em razdo de mudanca de sede; d)indenizacdo de transporte; e) adicional ou gratificacdo de tempo de servico; f) gratificacdo ou adicional natalinos; g) abono pecunicirio, auxilio ou adicional de natalidade e de funeral; h) adicional de ferias; i) auxilio-fardamento; j) adicional pela prestaccio de servico extraordindrio; 1) adicional noturno; m) gratificacao de compensacao organica; n) gratificacilo de habilitacao militar; o) gratificacao prevista no art. 62 da Lei 8.112/90; p) vantagens incorporciveis das parcelas de quintos". Vale observar, ainda, a utilizacao que a Lei 8.112/90 fez dessa abertura dada pela lei fundamental: sem fixar um subteto fixo ou mevel, vale dizer, um valor de remuneracao inferior ao maximo admitido, a lei instituiu um piso de remuneracao relacionado ao teto maxim% prescrevendo que "a menor remuneracao atribuida aos cargos de carreiraciao sera inferior a 1/40 (um quarenta avos) do teto de remuneracao fixado no artigo anterior" (art. 43). (9) Tratava-se de sistema flexfvel, marcado pela consideracao do princfpio da separac5o dos Poderes e pelo princfpio federativo, pois entregava ao legislador ordinario, mediante iniciativas especificas, a definicao de "limites maximos" e da "relacao entre •• •• •• 0 • • • • • • • • • • • • • • • • • • • t) • • • • • • •• Nada disso impediu, no entanto, o completo descredito da norma constitucional referente aos limites gerais de remuneracao. Poucos meses apos a promulgacao do texto constitucional de 1988, o Supremo Tribunal Federal decidiu que os limites de remuneracao, fixados de modo a impedir a percepcao de excessos "a qualquer tftulo", admitiam excecOes e atenuacoes relevantes. 0 acordao inaugural dessa orientacao foi proferido na ADIn 14, Relatada pelo Ministro Celio Borja (STF, DJ data 01.12.89, p. 17.759, j. 28.09.89 — Tribunal Pleno votacao unanime, RTJ 130/475, de 1989). Nesta decisao, assentou o Supremo Tribunal varias conclusties importantes, que podem ser resumidas no seguinte: a) a conjugacao do art. 37, XI corn o art. 39, § 1°, da CF/88 importa na exclusAo das vantagens individuals (tambern chamadas "vantagens pessoais") e das vantagens relativas natureza e local de trabalho dos limites maximos de remuneracao; b) os paradigmas maximos, pela mesma conjugacao, devem guardar vencirnentos equivalentes (principio da equivalencia). a maior e a menor remuneracao" dos agentes publicos, sem embargo da deflnicao de limites rigidos de matriz constitucional distintos entre os Poderes e entre as unidades da Federacao. Essa flexibilidade explica por que, disciplinando as situacoes em curso, entendeu o constituinte de fixar no art. 17 do Ato das Disposicaes Transitorias que os "limites decorrentes da Constituicao" (e nao apenas os nela previstos) estariam imunes a incidencia da garantia do direito adquirido, recusando a percepcao de excesso "a qualquer tftulo". Trata-se da Unica excecao aberta pelo constituinte originario a tutela de direito adquirido contra a incidencia imediata de norma gravosa aprovada pelo legislativo ordinario. Sem ela, a delegacao feita ao legislador ordinario para fixar "limites maximos" seria inOcua. Sobre a questa° conferir artigo que escrevi sob o tftulo "Reforma Administrativa e Direito Adquirido", publicado na Revista Ilimestral de Dircito Publico (RTDP), n. 18, 1997, p. 165-178; Revista de Direito Administrativo (RDA), Vol. 211, jan/mar, 1998; Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Curitiba, Ed. Jurui, n° 1, ano 1, 1999, p. 23-48. A flexibilidade legislativa, porem, alern dessa maior inseguranca juridica, contemplava outros aspectos negativos: deixava sem "limite constitucional" os Prefeitos Municipais, os Deputados e Senadores da Republica, os Ministros de Estado, os Secretarios de Estado e os Ministros do Supremo Tribunal Federal. Todos esses agentes eram "paradigmas maximos", faltando um referencial nacional unitario. Essa lacuna deu ocasido a diversos abusos, especialmente na esfera estadual e municipal, tendo motivado a promulgacao da EC 01/92, ocupada na fixacao de subtetos especificos para deputados estaduais c vereadores. •• •• •• •• •• • •• •• • 0 REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 6 35 A jurisprudencia subseqiiente corroborou esse entendimento, corn detalhamentos adicionais: a) a norma do art. 37, XI, é auto-aplicavel, no piano federal, estadual e municipal e no Distrito Federal, porque dotada de suficiente densidade normativa, independentemente da promulgaccio da lei a que seu texto alude (STF, ADIMC 1.590/SP, Rel. Min. Sepulveda Pertence, DJ 15.08.97, p. 37.034, j. em 19.06.97 — Tribunal Pleno); • • b) teto de retribuicdo, no Executivo, é a remuneracdo dos Ministros de Estado atribuida ao cargopordecreto legislativo (CF/88, art. 49, VIII), nao os valores que, mediante percebe efetivamente algum dos seus titulares, em razcio de ser parlamentar ou servidor public° efetivo (STF, RMS 2 I.946/AL, Rel. Min. Sepulveda Pertence, DJ 01.07.94, p. 17.500); I c) o principio da equivalencia dos tetos de remunerardo é extensivo aos Estados-membros, Distrito Federal e Municipios (STF, AGRAG 189.110/SC, Rel. Min. Marco Aurelio, DJ 28.11.97, p. 62.224, 2° Turma; STF, AO 170/GO, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 04.04.97, p. 10.519, 08.02.96; AGRAG 194.042-SC, DJ 15.05.98, p. 48; RE 228.080-SC, DJ 21.08.98 p. 26); - • d)os limites de remuneracao dos servidores ativos é lambert: aplicdvel aos proventos e as penthes pagas segundo o regime previdencidrio especial dos servidores pr blicos (STF, RE 118.024/SP, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ 03.04.92, p. 4.292, RTJ VOL 141-01, p. 264, 18.02.92, 1° Turma, STF, RE 115.807, RTJ 127/290; STF, RE 11.227; STF, RMS 21.856-1, Rel. Min. Celso de Mello, Informativo 10; STF, RE 161.263/CE, Rel. Min. Mauricio Correa, 11.04.95, 2° Turma, DJ 19.05.95, p. 14.002; STJ, MS 2.517-7 DI Rel. MM. Jose Dantas, em 07.10.93, 3° Seccio, R. STJ, Brasilia, a. 6, (58): 105-111 junho 1994, p 107); I e) a Unicio, os Estados e Municipios podem estabelecer subtetos por lei, isto e, limites de remuneraciio inferiores • • • • • • • •• •• •• •• • •• •• • • • • • • O * • • • • • O • O • • • • • • • •• •• •• •• • 36 DOUTRINA aos valores percebidos pelos paradigmas referidos na Constituicdo (STF, RE 228.080-SC, Rel. Min. Septilveda Pertence; STJ, ROMS 1.290-PR, Rel. Min. Democrito Reinaldo, DJU 26.04.93; STF, ARAI 178.072/MG, Rel. Min. Marco Aurelio, DJ 09.05.97, 2° Turnza; STF, ARAI 192.870/MG, Rel. Min. Marco Aurelio, DJ 06.02.98; ADI 1.396-3, Rel. Min. Marco Aurelio, Informativo 117); f) a fixacito de limites mciximos de remunerardo é materia sujeita a reserva de lei, descabendo disciplina mediante decreto do Poder Executivo (STF, ADI 482-RJ, Rel. Min. Neri da Silveira; ADIMC 1.396, Rel. Min. Marco Aurelio); g) os limites maximos de remuneraciio aplictiveis tambent as empresas pablicas e sociedades de economia mista (STF, ADIn 787-PR, Rel. Min. Octavio Gallotti; ADIMC 906-PR, Rel. Min. Carlos Velloso); h) a violaccio do principio da equivalencia, por eventual diferenca entre a renumeraccio dos Ministros de Estado e Ministros do Supremo, nao permite que servidor do Poder Executivo obedeca apenas ao limite eventualmente maior dos Ministros do Supremo; esta situacdo configura inconstitucionalidade por omissiio relativa, que nao admite suprimento judicial (STF, ADIN 539, 16.09.91, Rel. Min. Sepulveda Pertence, LEX 175/90; STF, RE 228.080/SC, Rel. Min. Sepulveda Pertence, Tribunal Pleno, s.d.); em sentido contrcirio, admitiu-se a distinciio entre teto real e teto formal, para o fim de reconhecer aplicacclo de teto em valor superior decorrente da aplicacclo do prindpio da equivalencia dos tetos (STF, Ag. Reg. 189.110, Rel. Min. Marco Aurelio, DJ Data 28.11.97 p. 62.224 Ement. Vol. 1.893-03 p. 643); i) as vantagens pessoais devem ser excluidas do limite maximo de remuneraciio (STF, RE 185.842/PE, Rel. Acordc7o Mauricio Correia, j. 06.11.96, publicacclo DJ 02.05.97 p. 16.568; RE-S 61.263/CE, Rel. Min. Mauricio Correia, J. 11.04.95 — 2° Turma, Publicactio DJ 19.05.95, p. REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 6 37 14.002; RE 141.788, RMS 21.841, RMS 21.857, RMS 21.943, ADI 1.418, ADI 1443, RE 185.842, ADI 1.507, ADI 356/RO, Rel. Min. Octavio Gallotti, 25.06.97 - Tribunal Pleno, DJ 12.09.97 p. 43.713); i.1) sao vantagens pessoais: i. I. I.) adicional por tempo de serviro (STF, ADIn 14, Rel. Min. Cilio Borja, DJ 01.12.89, p. 17.759, 28.09.89 — Tribunal Pleno, RTJ 130/475; STF, ADIMC 1.550/AL, Rel. Mill. Mauricio Correia, DJ 04.04.97, p. 10.519, 16.12.96 — Tribunal Pleno) • • • •• •• •• •• •• •• • •• •• •• •• i.1.2) quintos, isto é, incorporacilo de parcela de cargo em comissiio exercido (STF, RE I 85842/PE, Rel. Acordcio Mauricio Correia, j. 06.11.96, publicaciio DJ 02.05.97, p. 16.568) i. I .3) estabilidade financeira, vantagem que garante ao servidor efetivo, depois de determinado tempo de exercicio de cargo em comissao ou assemelhado, a continuidadc da percepciio dos vencimentos dele, ou melhor, da diferenca entre estes e o do seu cargo efetivo (STF, ADIn MG, 1.279, 27.09.95, Rel. Min Mauricio Correia, DJ 15.12.95; RE 201.499, la Turma, 24.04.98, Rel. Min Sepulveda Pertence; ADIMC I .264/SC, Rel. Min. Sepulveda Pertence, J. 25.05.95, Publicacclo DJ 30.06.95, p. 20.408; RE 195.886, I° Turma, 02.09.97, Rel. Min Ilmar Galvcio; RE 193.810, 1° Turma, Rel. Min Moreira Alves, Informativos 66 e 74, RE 218.989, I° Turma, 09.12.97, Rel. Min Ilmar Galvcio; RE 197.739/SC, I° Turma, Rel. Min Sepulveda Pertence). i. 1.4) adicional na aposentadoria (Lei 1.711, art. 174): i.1.5) grattficacoes de gabinete e fungio incorporadas (ADIMC 1.344 AL, DJU de 19.04.96; ADIMC 1.833PE (j. em 27.05.98), niio publicado, v. Informativo 112; RE 226.473-SC (j. em 13.05.98, ado publicado, v. Informativo 110); RMS 21.840-DF (RTJ 156/518); RE 220.397-SP, Rel. - 38 • • • • • • • • 0 • • • • • DOUTRINA Min. Ilmar Galvdo, 09.12.98 (Informativo 135); RE 220.397SP Rel. Min. Ilmar Galvdo, 09.12.98. (Informativo 135) i.1.6.) gratificafilo de risco de vida, correspondente a natureza do trabalho (STF, RE 218.465-PR, Rel. MM Octavio Gallotti, Informativo 131). i.2) nao stio vantagens pessoais: i.2.1) gratificactio de produtividade e retribuirdo adicional variavel (RAV)(STF, RE I 85.842/PE, Octavio Gallotti, Rel. Acardiio Mauricio Correa, DJ 02.05.97, p. 16.568, 06.11.96 — Tribunal Pleno). i.2.2.) as vantagens de funcao gratificada, representacao de gabinete, cargo em comissiio, de funcao gratificada e de tempo integral (STF, RE 2I8.465-PR , Rel. Min Octavio Gallotti, Informativo 131), consideradas nao pessoais "por serem correspondentes ao exercicio do cargo ou funcao, independenteniente de quern seja o titular ou do que anteriormente ele tenha sido" (STF, ADIMC 1.344/ES, Rel. Min Moreira Alves, DJ 19.04.96, p. 12.212, 18.12.95 — Tribunal Pleno); i.2.3.) verba de honortirios advocaticios (STF, RE 220.397-SP Ilmar Galvdo, 09.12.98 (Informativo 135) • • • • • • • • • •• •• •• • • i.2;4.) indenizaciies de habilitacao (STF, AGRSS530/CE, Rel. MM Octavio Gallotti, DJ Data 24.09.93 p. 19.574, vol. 1.718-01 p. 01, 02.08.93 — Tribunal Pleno) Na linha dessas decisbes, mas sem criterio, varias parcelas remuneratorias foram sendo excluidas tambem pelo Legislador. No ambito da Unido, a Lei 8.112/1990 exclula seis parcelas remuneratorias da incidencia do teto de remuneracao; poucos anos depois, a Lei 8.448/92 ja referia a quinze exclusoes, e a Lei 8.852/94 previa nada menos que dezessete exclusoes, algumas mencionadas em clausulas abertas, a exemplo da permissao dada ao Poder Executivo, para reconhecer, no ambito das empresas publicas e sociedades de economia mistas, novas excecoes mediante acordo ou negociacao coletivas. No Poder Judiciario, a par disso, era usual que as condenacOes judiciais determinassem que a REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 6 39 condenacao pecuniaria deferida deveria ser considerada "vantagem individual", por haver lido concedida em "termos individuais", sendo excluida das contencoes do teto de remuneracao. Esse ultimo absurdo nao contava corn aval do STF (cf. STF, RE 218.465 PR, - Rel. Min. Octavio Gallotti, Data do Julgamento: 23.06.98, DJ DATA 13.11.98 p. 16, vol 1.931-06 p. 1.132; AGRSS-733, Rel. Min. Octavio Gallotti). 0 teto estava desmoralizado. De direito rigid() (hard law), passara a flexlvel (soft law). Sofrera mutacao. Conclulda a mutacao constitucional, constatava-se que a Constituicao fora alterada como norma, independente da alteracdo de seu texto. De norma limitativa de toda e qualquer parcela de remuneracao, "a qualquer tftulo", a lei fundamental, nesta parte, assumira a condicao de norma claudicante, porosa, aberta a um sem-numero de excecoes, sem qualquer eficacia para comer remuneracoes casufsticas de valor vultoso. Mas nao se pense que a definicao do teto constitucional de remuneracao assumiu alguma vez qualquer relevancia maior sob o ponto de vista fiscal. Os casos de remuneracao escandalosa sempre foram isolados. Em geral, os servidores publicos ganham mal e nao sac) afetados por qualquer teto de remuneracao. A questa() tem contornos unicamente morais e juridicos. As contas publicas nao sao reequilibradas corn nenhum teto de remuneracao. No entanto, a opinido pLiblica exige, cada dia corn maior impaciencia e inflexibilidade, contencao e comedimento no gasto publico. 3. SISTEMA DE ESTABELECIMENTO DE LIMITES MAXIMOS DE RETRIBUIcA0 PREVISTOS PELA EC 19/98 A EC 19 procurou oferecer uma resposta a este estado de coisas e, de certo modo, confirmar o que a doutrina especializada afirmava ser a intencao do constituinte de 1988 em torno da fixacao dos limites maximos de remuneracao: a fixacao , de limites de remuneracao, intransponiveis "a qualquer titulo". E urn dos para- • S •• •a •• •• •• 40 DOUTRINA S • • • • • 411 • 411 • 11/ • • • • • 411 • I •• a •• S doxos da emenda: ocupou-se em alterar o texto da Constituicao para confirmar o escopo de normas da Constituicdo de 1988. 10 0 texto central é novamente o art. 37, XI, corn nova redacao": "Art. 37 (...) XI - a remuneragdo e o subsidio dos ocupantes de cargos, funcoes e empregos ptiblicos da administracdo direta, autcirquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da Unido, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes politicos e os proventos, pens5es ou outra especie remuneratoria, percebidos cumulativamente ou rub, incluidas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, nao poderdo exceder o subsidio mensal, em especie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal" Para o novo sistema tambem foi formulada disposicAo transitoria, nos seguintes termos: "Art. 30. "Os subsidios, vencimentos, remuneracdo, proventos de aposentadoria e pensiies e quaisquer outras (10) 0 trecho diz respeito ao "primeiro paradoxo" referido na exposicao que fiz no Congresso Brasileiro de Direito Administrativo, realizado na cidade de Curitiba, em painel de 09.09.1996, intitulada: "A Reforma Administrativa e seus Tr8s Paradoxos". Tratava-se de uma afirmacao provocativa, cujo prop6sito era claro: romper corn a unilateralidade dos discursos a favor e contra a proposta de emenda constitucional. Sempre identifiquei meritos e defeitos graves no texto dos projetos relativos a reforma administrativa em curso no Congresso Nacional e, antes disso, no Poder Executivo. A sintese final de uma proposta de emenda constitucional é sempre uma sintese politica. Lamentava, de public°, no entanto, que a unilateralidade de posicoes ocultasse do debate pablico questoes tecnicas serias, como os limites de atuacylo dos Relatores dos Projetos de Emenda Constitutional no Congresso Nacional. Entendia, como ainda entendo, que os relatores excedem em muito os seus limites de atuacio, modificando e sugerindo modificacOes nos projetos de emenda constitucional em curso com grande desenvoltura, sem amparo constitucional. Deveriam comportar-se como simples relatores, consolidando propostas feitas por urn terco dos deputados ou senadores, pelo Presidente da Reptiblica ou pela maioria das Assembleias Legislativas, os unicos agentes legitimados pela Constituicao para deflagrarem o processo de emenda constitucional (CF, art. 60). Na verdade, comportam-se como se fossem legitimados a inovar individualmente no processo, a qualquer tempo, antes da votacao final na comissao competente. Esse fato, desconsiderado ainda hoje, passados tantos anos, importa tambem numa consequencia de ordem politica: menor transparencia nos processos de aprovacao de emendas constitucionais e maior inseguranca juridica. •• •• •• • •• •• •• • 41 • • • •• • •• •S •• •• • •• S • • •• • • REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 6 41 especies remunerator-las adequar-se-do, a partir da promulgacao desta emenda, aos limites decorrentes da Constituicao Federal, nao se admitindo a percepciio de excesso a qualquer titulo". No novo sistema, é simplificado e enrijecido radicalmente o sistema de fixacao de limites de retribuicao. E estabelecido um &rico teto nacional, correspondente ao subsidio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Prefeitos, Governadores, Ministros de Estado, Deputados e Senadores, o proprio Presidente da Republica, nao poderao perceber mais do que for definido como subsidio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. No calculo do teto sera° consideradas as vantagens pessoais e toda e qualquer parcela de remuneracao. Alem disso, nas hipoteses de acumulacao, tanto de provento quanto de remuneracao, as parcelas sera° somadas e consideradas como urn todo unitario para fins de abatimento. A soma das acumulaciies constitucionais para fins de abateteto nao tern justificativa que a sustente. Nada represents do ponto de vista fiscal ou moral. No piano juridic°, de reves, provoca perplexidade, pois consta da Constituicao Federal norma que autoriza aos prOprios ministros do Supremo Tribunal Federal a acumulacao "remunerada" decorrente do exercicio de outra funcao publica (ensino). Fica-se numa shun d- o antinornica: uma norma autoriza a acumulacao remunerada, permitindo aos ministros perceberem do Poder PUblico valores adicionais ao subsidio devido pelo exercicio de seus cargos no Poder Judiciario, mas outra norma, a relativa ao teto, aparentemente impede qualquer percepcao de valor adicional. A solucao tera de ser jurisprudencial, evitando a antinomia interna na lei fundamental, segundo o principio da unidade da Constituicao, provavelmente pela sada interpretativa de considerar o teto aplicavel a todos os agentes ptiblicos, ressalvados os ministros do Supremo Tribunal Federal, por serem os proprios paradigmas nesta materia. Solucao incomoda, autentica lacuna axiologica, mas aparentemente a Unica solucao do ponto de vista logico. 11 (11) Em sentido contrario, Jesse Torres PEREIRA JUNIOR prop& uma "exegese conciliatoria" diversa: restringe a proibicao da percepcao cumulativa ao ambito de cada •• • •• • •• • • •• • • • • • • • • • • • • • • • •• •• •• •• •• •• •• • 42 DOUTRINA No entanto, no novo regime nao ha mais a possibilidade de fixacao de um subteto fixo, definido em termos nominais ou mediante a aplicacao de percentual redutor. Poderao apenas ser fixados subtetos moveis, no ambito da Uniao, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios, mediante a definicao da relacao entre a menor e a maior remuneracao dos servidores ptiblicos, e apenas para eles, sempre a partir de lei ordinaria e considerada a iniciativa privativa em cada caso, do Poder Executivo, Legislativo e Judiciario, bem como do Ministerio Pablico, obedecido o limite maxim° constitucional. Este subteto esta previsto em outra disposicao da emenda, que acrescentou urn § 5° ao art. 39 da CF/88, e sera analisado em detalhe adiante. Sobremais, o novo teto é aplicavel ordinariamente apenas para a administracao direta, autarquica e fundacional, somente incidindo sobre as empresas pt blicas e sociedades de economia mista, ou suas subsidiarias, quando estas entidades recebem recursos da Uni5o, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municipios para pagamento de despesas de pessoal ou custeio em geral (art. 37, § 9°, introducido pelo art. 3° do Substitutivo). 0 fato de atualmente o teto constitucional incluir expressamente as vantagens pessoais e, ademais, as acumulacOes constitucionais, aparentemente torna o teto absoluto. Na verdade, a resposta é negativa, se se pensa em todas as parcelas percebidas pelos agentes ptiblicos; positiva, se se pensa em termos de parcelas mensais, gerais e permanentes componentes da remuneracao dos agentes ptiblicos. Vamos tentar precisar esse ponto. carreira, admitindo que, quando a acumulacao ocorra entre cargos de carreira distinta pode superar o valor fixado para o teto. (Da Reforma Administrativa Constitucional, Rio de Janeiro, Renovar, 1999, p. 120). A solucao nao convence: atenderia as hipoteses de acumulacao dos magistrados e membros do ministerio ptiblico, mas nao resolveria a questao para os que estao autorizados a acumular (a) dois cargos de professor; (b) dois cargos privativos de medico; (c) dois cargos ou empregos privativos de medico militar que estivessem sendo exercidos na data da promulgacao da Constituicao; (d) dois cargos ou empregos privativos de profissionais de satide que estivessem sendo exercidos na data da promulgacao da Constituicao. Essa solucao interpretativa importa tambein em "lacuna axiologica", pois trata as acumulacoes de modo desigual, conforme sejam exercidas ou nao na mesma carreira. • • • •• • • •• • • • • • • • • • • • • • •• •• •• •• •• •• •• •• •• REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 6 4. 43 PARCELAS EXCLUiDAS DOS LIMITES MAXIMOS NO NOVO REGIME CONSTITUCIONAL A rigidez do novo sistema nao pode ser compreendida contra a propria administracao pliblica e contra princfpios que remarcam a inteligencia do sistema juridic°. Na verdade, as parcelas percebidas pelos servidores ptIblicos que nao constitufrem remuneracao, ou subsfdio, mas simples indenizacoes nao poderao ser computadas para fins de calculo do abate-teto. As indenizacOes nao poderao ser consideradas no limite constitucional de remuneracao por razoes singelas: a) em razdo do principio da igualdade, pois se despesas adicionais e trabalho adicional nao autorizarem ressarcimento ou compensacoes, haveria desequilibrio de situaciries juridicas (ex. direito de utilizacao de apartamento funcional e direito a ressarcimento de despesa corn moradia se inexiste apartamento funcional disponivel; despesas de diaria, locomocao etc. ); b) pela razdo de que as parcelas indenizatorias nao integram, a todo rigor, a remuneracao do agente pUblico, constituindo valores pagos em carater eventual (ex. diarias de viagem), nao devendo integrar os limites constitucionais de remuneracao. 0 conceito de indenizacao nao d elastic°, vago ou fluido na medida do conceito das famosas "vantagens pessoais". As indenizaciies sao valores ou vantagens pecuniarias que apresentam as seguintes caracterIsticas definitorias: a) sao eventuais (nao sac, necessarias, ou inerentes, ao exercicio do cargo ptiblico, mas decorrentes de fatos ou acontecimentos especiais previstos na norma); b) sac) isoladas, nao se incorporando ou integrando aos vencimentos, subsfdios ou proventos para qualquer fim; c) sac) compensator-las, pois estab sempre relacionadas a acontecimentos, atividades ou despesas extraordinarias feitas pelo servidor ou agente pelo exercfcio da funcao; d) sao referenciadas a fatos e nao a pessoa do servidor. 44 DOUTRINA Exemplos de parcelas indenizatorias: a) diarias; b) ajuda de custo de mudanca; c) auxilio moradia, na forma de ressarcimento, quando inexiste apartamento funcional disponfvel; d) remuneracao do servico extraordinario, que a prOpria Constituicao obriga que seja superior, no minim, em cinqiienta por cento a do normal; e) "gratificacoes eleitorais", na verdade, parcelas percebidas em carater compensatOrio por agentes em funcao especial temporaria, paralelamente ao exercicio de funcao permanente, sem possibilidade de incorporacao ao provento, vencimento ou subsidio. A exclusao das parcelas indenizatorias da consideracao do limite de remuneracdo nao é uma construcao artificial. Na verdade, a propria emenda 19 sugere a exclusao quando trata do pagamento da indenizacao do parlamentar que comparece a sessao legislativa extraordinaria. Diz o art. 57, § 7°, da CF/88, corn a redacao que the deu a emenda: "Art. 57. "§ 7° Na sessao legislativa extraordinciria, o Congresso Nacional somente deliberarci sobre a materia para a qual foi convocado, vedado o pagamento de parcela indenizatoria em valor superior ao do subst'clio mensal." Ora, se o subsidio é uma especie de retribuicao pecuniaria definida em termos tendencialmente completos, pois recusa qualquer outra vantagem, adicional, gratificacao ou abono, ressalvadas as vantagens adicionais autorizadas pela propria Constituicao (CF/88, art. 39, § 3°; c/c art. 7°); se, por essas qualidades de transparencia e fixidez, foi eleito para referenciar o teto de retribuicao (os subsidios dos Ministros do Supremo); quando a Constituicao permite sua acumulacao, no period° da sessao legislativa extraordinaria, corn parcela compensatoria dessa ocupacdo adicional ou servico extraordinario, qualificando expressamente essa parcela como indenizacao, parece plausivel inferir que as indeni- • •V • 4 S S • • •• •• • • • • S • • • • • S • I •• •• S •• •• •• •• • REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 6 45 zacOes escapam ao conceito constitucional de remuneracao e devem ser consideradas vantagens extraordinarias imunes ao teto. Nao fosse assim, o servidor proximo ao teto teria de arcar, por exemplo, corn despesas eventuais e extraordinarias de viagem sem ressarcimento do Estado, criando situagoes de enriquecimento sem causa do erario public° completamente sem sentido e manifestamente injustas. 5. PREVISAO DE LIMITES INFERIORES AO TETO CONSTITUCIONAL NACIONAL (SUBTETO) A emenda constitucional 19 retirou do texto constitucional a competencia para fixacao dos limites nominais maximos de remuneracao mediante lei. Mas manteve a previsao de estabelecimento de uma relacao entre a menor e maior remuneracao, deslocando a materia para o art. 39, § 5°, corn a seguinte redacao: "Art. 39. ( ) § 5°. "Lei da Uniiio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios poderd estabelecer a relacao entre a maior e a menor remuneracao dos servidores pablicos, obedecido, em qualquer caso, ao disposto no art. 37, XI". 0 dispositivo transcrito possui a finalidade do subteto mOvel previsto na redacao original da Constituicao Federal, constante da parte inicial do art. 37, XI. Num e noutro preceito o que se pretende é evitar disparidades excessivas entre a menor e a maior remuneracao dos servidores pdblicos, corn o estabelecimento de limites. Estes limites, minimos e maximos, ficam atrelados, o que termina por atribuir aos valores uma natureza "mover (ex. aumento do salario minim°, aplicavel tambem ao servidor public°, aumenta o limite maxim° de remuneracao). Fixa é apenas a relacao entre os limites minimos e maximos de remuneracao, nao os valores nominais resultantes. 0 texto aprovado deixa claro no art. 39, § 5°, que as leis que estabelecerem a "relacao entre a maior e a menor remuneracao" devem obedecer, em qualquer caso, ao disposto no art. 37, XI (teto). Ora, se a rein d - o entre a menor e a maior remuneracao tivesse 0• p S •• p S • • • • • • • • • •• •• • • •• • • • • • • •I • •• •• oft 46 DOUTRINA necessariamente de produzir o mesmo efeito da aplicacao do teto previsto no art. 37, XI, a disposicao sobre os limites minimos e maximos seria ociosa, redundante, descritiva e nao prescritiva. Nao se pode postular, entretanto, que a Constituigao estabelega normas inateis. A relacao entre a menor e a maior remuneracao, por isso, pode estabelecer limites maximos inferiores ou iguais ao teto constitucional estabelecido, bastando que a relacao definida conduza a este resultado nominal. Mas o alcance do subteto move!, no novo sistema, é inferior ao da redacao original do art. 37, XI. Corn a Emenda Constitucional 19, o sistema constitucional de fixacao do teto passa a ser analitico. Na nova redacao do art. 37, XI, nao se menciona mais a "servidores pablicos", em sentido generico, mas a "servidores publicos", "agentes politicos" e a "membros de poder", muitas vezes de forma redundante. Nao se aponta apenas a existencia de limites, mas quais sao eles (faz se a inclusao das vantagens pessoais, das acumulacoes constitucionais e das parcelas de qualquer natureza). Essa nova postura do legislador nao pode ser desconsiderada na interpretacao da nova redacao do dispositivo sobre fixacao da relacao entre a menor e a maior remuneracao. Nesta regra, de forma intencional ("teoria do silencio eloqiiente"), o legislador nao incluiu as acumulacoes constitucionais nem fez referencia as vantagens pessoais, restringindo-se a mencionar apenas os servidores pablicos. Na nova regra, portanto, diante do contexto sisternatico em que ela se move, nao estao incluidas as vantagens pessoais, nem as acumulacoes, nem men- cionados os agentes politicos e membros de poder, mas apenas os servidores ptiblicos. Tudo isso the diminuird o impacto e a importancia. 6. DIFERENCAS E SEMELHANcAS ENTRE 0 NOVO SISTEMA E 0 PREVISTO ORIGINALMENTE PELA CF/88 Essas consideracoes permitem identificar diferencas e semelhancas entre os tetos de remuneracao na redacao original e na redacao da EC 19. • • • • • • • • • • • • •• •• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •• • • • • • • • REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 6 47 No texto original, existem tees limites maximos de remuneracao na Uniao, no Distrito Federal e nos Estados e urn nos Municfpios. No texto reformado, ha um linjco teto constitucional nacional: o valor definido para subsfdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. A redayao do texto original permitiu ainda a que se falasse ern princfpio da paridade ou equivalencia dos tetos constitucionais, mecanismo para iludir o princfpio que exigia aumento por lei especifica, o que termina corn a nova redacao. No texto original, embora fossem afirmados limites maximos capazes de conter os valores percebidos como remuneracaeo, a qualquer titulo, deixava-se escapar, por interpretacao conjugada do art. 37, XI, corn o art. 39, § 1°, as vantagens pessoais (individuais) e as relativas a natureza ou ao local de trabalho. No novo sistema estao incluidas expressamente na consideracao do teto de remuneracao as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza. No regime original, a aplicacao do teto era feita para cada cargo isolado ou provento, desconsiderando-se eventuais situagOes de acumulacao. No novo texto, as acumulacoes constitucionais, de qualquer natureza, inclusive de proventos, de pensoes e vencimentos, sao somadas para se obter urn valor total que é contido nos limites do teto. No texto original, como no texto reformado, sao apresentadas disposicoes transit6rias que afastam a invocacao de direito adquirido quanto a aplicacao do teto constitucional. No texto reformado, passa a constar expressamente tambem referencia as pensOes, nao mencionadas explicitamente no art. 17 do ADCT, embora considerada implicita pela jurisprudencia do Supremo Tribunal Federal. No texto original, era permitido a lei ordinaria, da Uniao, dos Estados, do Distrito federal e dos Municfpios a fixacao de subtetos nominais, ou limites inferiores ao teto constitucional maxim° de forma abrangente, alcancando todos os agentes ptiblicos (segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal). Alan disso, era autorizada a fixacao de subtetos moveis, mediante a fixacao de uma relacao a ser respeitada entre a menor e major remuneracao. No novo texto, nao é mais permitida a fixacao de subteto nominal, o S • S • • 48 DOUTRINA • • • • • • • • • • • • • S 0 S •• • • S S S •• • S ID I • S que diminui a flexibilidade do sistema na Federacao. Permite-se apenas a fixacao de subteto move!, mas em termos mais limitados, alcancando apenas os servidores pdblicos e sem a consideracao das vantagens pessoais e das acumulacoes constitucionais. 0 novo teto produziu problemas graves, especialmente por contabilizar as acumulacoes constitucionais. Alern de desestimulo profissional para pessoas qualificadas, proximas ao teto, a restricao, se nao for objeto de imediata modificacao ou temperamento jurisprudencial, importara uma contradicao clara entre normas constitucionais. Ademais, criou-se a extravagancia de uma lei de iniciativa conjunta do Presidente da Republica, do Presidente do Supremo Tribunal Federal e dos Presidentes da Camara e do Senado Federal para definicao do valor do teto constitucional nacional, correspondente ao subsidio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. 7. A POSIcA0 DO STF SOBRE A EFICACIA DAS NOVAS DISPOSIOES CONSTITUCIONAIS SOBRE TETO DE RETRIBUIcA0 No dia 24.06.98, o STF, em sessao administrativa, ao ser indagado pelos presidentes da Camara dos Deputados e do Senado Federal sobre o maior valor remuneratorio dos seus membros, para aplicacao do teto constitucional (art. 37, XI), respondeu o seguinte: "0 STF, reunido em sessa-o administrativa, deliberou por 7 votos a 4, vencidos os Ministros Sepulveda Pertence, Carlos Veloso, Marco Aurelio e Ilmar Galvcio, que niio é auto-aplicdvel a norma constante do art. 24 da Emenda Constitucional 19/98, por entender que essa regra depende, para efeito de sua plena incidencia e integral eficacia, da necessdria ediccio de lei, pelo Congresso nacional, lei essa que deverd resultar de projeto de iniciativa conjunta do Presidente da Republica, do Presidente da Camara dos Deputados, do Presidente do Senado Federal e do Presidente do STE •• •• •• •• •• •• REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 6 49 0 STF nessa mesma sesscio administrativa, entendeu que, ate que se edite a lei definitiva do subsidio mensal a ser pago a Ministro do Supremo Tribunal Federal, prevalecerao os tres (3) tetos estabelecidos para os tres poderes da Republica, no art. 37,. XI, da Constituicao, na redacao anterior a que the foi dada pela EC 19/98, vale dizer: no Poder Executivo da Uniao, o teto corresponderd a remuneracao paga a Ministro de Estado; no Poder Legislativo da o teto corresponderd a remuneracao paga aos membros do Congresso Nacional; e no Poder Judicicirio, o teto corresponderd a remuneracao paga atualmente, a Ministro do Supremo Tribunal Federal. 0 STF na Sessao administrativa hoje realizada declarou que nao dispoe de competencia, para, mediante ato clarou declaratorio proprio, definir o valor do subsidio mensal. Essa e materia expressamente sujeita a reserva constitucional de lei em sentido formal". As razoes motivadoras da indagacao feita pelos Presidentes da Camara e do Senado Federal eram conhecidas: a) incerteza quanto ao valor do novo teto, pois discutia-se se o valor era o fixado para a remuneracao dos fib • • • • • Ministros do Supremo, incluidas todas as vantagens do cargo • • • • • • • • •• •• •• •• •• •• • I (R$ 10.800) ou esse valor deveria ser acrescido da gratificacao eleitoral percebida, em carciter tempordrio, por tres ministros do Supremo Tribunal Federal em exercicio no Tribunal Superior Eleitoral (totalizando R$ 12.720); b) incerteza quanto a eficdcia imediata do novo valor do teto, tendo em vista as limitacaes que o novo valor trazia, somando as acumulacoes constitucionais e os proventos de aposentadoria para fins do, abate-teto, bem como a exigencia de lei formal conjunta para definicao dos subsidios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e a ausencia de norma transitoria especifica sobre a materia. Sobre esse t6pico, no entanto, desde a promulgacao da emenda, tenho sustentado entendimento radicalmente distinto do adotado pelo Colendo Supremo Tribunal Federal. •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• • •• •• • •• •• •• • •• •• • S I S 50 DOUTRINA Os argumentos podem ser resumidos nos seguintes: a) a norma do art. 37, XI, corn a redaviio dadapela Emenda Constitucional 19 é auto-apliccivel, no piano federal, estaduale municipal e no Distrito Federal, porque dotada de suficiente densidade normativa, independentemente da promulgaceio da lei a que seu texto alude, a semelhanca do que entendera o Supremo Tribunal Federal em relacdo ao art. 37, XI, na redacao primitiva da Constituicao (STF, ADIMC 1.590/SP, Rel. Min. Sepulveda Pertence, DJ 15.08.97, p. 37.034, j. 19.06.97 — Tribunal Pleno); b) a maior re~ nutzeracao paga a Ministro do STF, por ocasicio da promulgacao da EC 19 deve ser tida como paradigma, para fins de aplicaccio do novo teto de remuneraccio; c) as "gratificacoes eleitorais" pagas a tres ministros do Supremo Tribunal Federal, em cardter temporcirio, pelo exercicio de funcOes no Tribunal Superior Eleitoral nao integram a remuneracdo do cargo de Ministro do Supremo Tribunal Federal, constituindo vantagem indenizatoria pelo exercicio concomitante de funcao diversa, corn acrescimo de tarefas, nao sendo de incorpo~ ar ao subsi'dio devido pelo cargo efetivo de Ministro do STF, nem ter o seu pagamento suspenso pela defirzicab do referido subsidio ou teto; d) a consideractio das acumulacaes de vencimentos ou de vencimentos e proventos para fins de abate-teto deve ser objeto de temperamentos interpretativos ou de rcipida supressao, por via de enzenda constitutional, tendo em vista a necessidade de conferir sentido atil as normas que autorizarn a "acumulaccio rernunerada" na Constituicao, inclusive para os Ministros do STF (CF/88, art. 95, I); e) viola o principio da separacao dos Poderes, impedindo o exercicio de uma das prerrogativas inerentes a autonomia do Poder Judichdrio, a exigencia de iniciativa conjunta dos Presidentes da Reptiblica, do Supremo, da Camara dos Deputados e do Senado Federal para deflagracao do pmcesso legislativo de definicclo dos subsidios devidos aos Ministros do STE REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 6 51 0 Ultimo argumento merece uma consideracao isolada, uma vez que tenta explicar por que, passados mais de dois anos da promulgacao da emenda 19, nao foi dada qualquer aplicacao ao teto constitucional, e ha autentico impasse na definicao do subsidio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. 8. IMPASSE NA DEFINIcA0 DO TETO CONS TITUCIONAL 0 impasse para a definicao do teto nao diz respeito ao valor a ser fixado. Esta é apenas a parte visivel da discussao. 0 impasse resulta basicamente da exigencia de um concerto absoluto, um entendimento previo, formal, entre o Presidente da Republica, o Presidente do STF, o Presidente da Camara dos Deputados e ,do Senado Federal sobre o projeto de lei fi xador dos limites. E a exigencia da "iniciativa conjunta" para fixacao dos subsfdios dos ministros do Supremo Tribunal Federal, contemplada no art. 48, inciso XV, da Lei Fundamental, a razao primeira do dissfdio na materia. Trata - se de uma disposicao anomala, introduzida na Camara dos Deputados durante a tramitacao da emenda constitucional da reforma administrativa, objeto permanente de questionamento das assessorias tecnicas da Camara, do Senado e do Executivo. Por ela é possfvel a qualquer das autoridades envolvidas na discussao do tema uma especie de "recusa previa", obstaculizadora de qualquer iniciativa das demais autoridades envolvidas. Basta que uma das autoridades recuse a sua assinatura ao projeto de lei e o impasse se afirma. A norma criou um esdrtixulo "veto a projeto de lei". Mais do que isso: retirou do STF a iniciativa privativa de lei para definicao da retribuicao dos seus membros, corn repercussao direta para o restante da magistratura. Como é sabido, segundo o art. 96, II, "b", da CF/88, compete privativamente ao STF, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justica propor ao Poder Legislativo respectivo, a criacao e a extincao de cargos e a remuneracao dos seus servicos auxiliares e dos juizos que lhes forem vinculados, bem como a fixacao do subsidio de seus membros e dos julzes, inclusive dos tribunais inferiores. A norma faz apenas uma ressalva: o disposto no art. 48, XV (a fixacao, • • • • • • • • • •• •• a • • • A •• • • • • • • • fib • • • •• •• •• •• • • 52 DOUTR1NA por iniciativa conjunta, do subsidio dos ministros do STF). Essa ressalva do art. 96 e a iniciativa conjunta prevista no art. 48 devem ser objeto de expurgo constitucional, vale dizer, de declaracao de inconstitucionalidade, corn fundamento no principio da separacao dos Poderes, restabelecendo-se a iniciativa reservada da Suprema Corte na materia. E obvio que qualquer iniciativa do STF, quanto a definicao do subsidio dos ministros da corte, como as demais hipoteses referentes a magistratura, exige votacao nas duas casas legislativas e sancao ou veto pelo Poder Executivo. Mas o que resvala para a ilegitimidade constitucional é a exigencia de que a propria iniciativa do projeto de lei dependa da concordancia plena de todos os presidentes referidos. Como as divergencias partidarias entre esses atores politicos sao comuns, esse entendimento mtituo previo e formal, fora do processo de discussao parlamentar, é praticamente inviavel. Corn a exigencia formal, tolhe-se a iniciativa da corte na origem, acanhando desarrazoadamente as garantias da magistratura e violando diretamente a autonomia administrativa do Poder Judiciario. Torna-se letra morta a iniciativa privativa de lei prevista para os demais Tribunais (CF/88, art. 96, II, "b"), pois ela permanece indiretamente dependente da decis5o unipessoal de chefes politicos de outros orgaos constitucionais. Constrangem-se principios que nem mesmo uma emenda constitucional pode desconsiderar. Essa compreensao do tema nao é nova, nem resulta de uma "hermeneutica de interesse", de uma posicao corporativa ou reativa, pois a venho sustentando ha mais de dois anos em quase duas dezenas de congressos academicos, e a apresentei, desde 1996, de forma privada, ao proprio relator da proposta de emenda constitucional na Camara dos Deputados, dep. Moreira Franco. E triste constatar, porem, que o problema continua praticamente no mesmo estado em que se encontrava ha anos atras. 0 impasse, no entanto, d artificial, pois foi estimulado por norma invalida, que pode e deve ser removida mediante a plena restauracao da ordem constitucional. Basta que as entidades ou as autoridades legitimadas para uma acao direta de inconstitucionaliBade provoquem a Suprema Corte a eliminar a exigencia de par- REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 6 53 ticipacao dos demais Poderes na iniciativa da lei fixadora do subsidio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. A Corte certamente preservard a autonomia da magistratura, elemento indiscutivel e inegociavel do Estado de Direito, criando condicOes para uma discussao mais democratica e serena do tema dentro do Congresso Nacional, segundo a regra da maioria e nao segundo uma exigencia previa de unanimidade. 12 9. IMPROPRIEDADE DA FIXAcA0 DE TETOS CONSTITUCIONAIS ESTADUAIS A demora na definicao de teto de remuneracao previsto na EC 19 tern ensejado algumas aventuras constitucionais no piano estadual. No Estado da Bahia, a titulo de adaptar a Constituicao do Estado as normas constantes da EC 19, foi aprovada a EC 7, publicada no Diario do Legislativo de 18.01.99, contemplando norma especifica sobre a fixacao de limites de remuneracao no piano estadual. Reza o dispositivo: "Art. 34 (...) § 5° a remuneracao e o subsidio dos ocupantes de cargos, funcoes e empregos pablicos da administraccio direta, autcirquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municipios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes politicos e os proventos, pensoes ou outra especie remuneratoria, percebidos cumulativamente ou ncio, incluidas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, nao podercio exceder o subsidio mensal, em especie, dos Desembargadores." (12) Recentemente, a tese que sustentamos foi adotada pelo PARTIDO SOCIAL LIBERAL - PSL, que apresentou nit) direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal sobre este especifico ponto da Emenda Constitucional 19. Trata-se da Aga° Direta de Inconstitucionalidade (Med. Liminar) 2159 - 1, a ser relatada pelo Min. Neri da Silveira. Nao houve ainda pronunciamento sobre o pedido de medida liminar ou o julgamento do merit° da acao. 1?;74' t^ .r •• •• •• • •• •• •• •• I •• •• • • •• •• • •• •• •• •• •• •• •• •• •• 54 DOUTRINA 0 dispositivo transcrito, constante da emenda estadual, parece confundir o velho e o novo sistema de imposicao de limites remuneracao dos agentes priblicos. No antigo sistema, ainda ultra-ativo pela negativa dada no STF a auto-aplicabilidade das novas normas constitucionais (cf. ADInMC 1.898-DF, Rel. Min. Octavio Gallotti, 21.10.98), havia tetos estaduais e urn teto municipal, alem dos limites previstos para a Uniao. Entre os tetos estaduais, a retribuicao dos desembargadores servia de limite apenas para os membros e servidores do Poder Judiciario. No entanto, os vencimentos dos desembargadores, mesmo no ambito do Poder Judiciario, nao limitavam as vantagens pessoais nem consideravam as acumulacoes constitucionais, segundo a jurisprudencia firme do STF. No atual sistema, pela nova redacao do art. 37, XI, ha apenas urn teto nacional, o equivalente ao subsidio fixado para os Ministros do STF. A regra do atual, art. 37, XI, ao contrario do que ocorria na redacao original da lei fundamental, nao menciona outros paradigmas para os Estados e Municipios. Muito menos a unificacao do teto dos tits poderes do Estado em urn tinico referential. Nao se trata de uma omissao. Na verdade, ao romper corn o sistema anterior, que contemplava tetos diversos no interior da Federacao, unificando o !teto constitucional num paradigma nacional, a EC 19 derrogou o sistema anterior e contrastard imediatamente corn qualquer tentativa de ressuscita-lo. A unificacao do teto d medida extrema, polernica mesmo no piano da reforma constitucional federal, na medida em que coloca o Poder Legislativo e o Poder Executivo na dependencia da iniciativa do Poder Judiciario para a definicao do valor do teto de remuneracao dos seus respectivos servidores. No piano estadual esta regra nao encontra paralelo e nem parece possivel introduzi-la mediante emenda a Constituicao Estadual. Nao se entende, portanto, como pretendeu a EC Estadual 07 mesclar urn sistema corn 6 outro. Por urn lado, quer conter expressamente no limite que estabelece os valores relativos a vantagens pessoais e acumulacoes constitucionais. Por outro, refere o valor •• •• •• •• •• •• • •• •a •• • •• •• • •• •• •• •• •• •• •S •• •• •• S REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 6 55 dos subsidios dos desembargadores e nao o dos Ministros do STF como teto para o piano estadual. Nao se diga que se trata de subteto estadual. Mais precisamente, urn subteto nominal constitucional estadual. Nao teria qualquer sentido. Primeiro, porque nao mais existe na CF/88 autorizacao para edicao de subtetos nominais pela Uniao, Estados, Distrito Federal e MunicIpios. Segundo, porque, quando esta autorizacao existia, ela se referia ao veiculo da lei, flexivel, mutavel, e nao ao texto constitucional estadual. Terceiro, porque a previsao hoje existente para fixacao de uma relacao entre a maior e a menor remuneracao exige lei especial, de iniciativa de cada urn dos Poderes e do Ministerio Niblico, nao podendo esta iniciativa ser suprimida por emenda constitucional. Quarto, porque a previsao de fixacao facultativa de subteto mOvel, diferenciado em cada urn dos Poderes e no Ministerio Pliblico, nao autoriza a inclusao no seu calculo das vantagens pessoais e das acumulacoes constitucionais, ate pelo miter diferenciado dentro e fora do Estado para os valores dos subtetos moveis. 0 equivoco nao deve ser seguido. 10. ALTERACAO DO NOVO TETO CONSTITUCIONAL 0 teto constitucional estabelecido pela Emenda Constitucional 19 cone o risco de ser revogado sem nunca ter sido implementado. Resultante de urn complexo processo de negociacao politica, impulsionado pela opiniao publica e por interesses politicos contraditorios, mostrou-se irrealista e demagogic°, pouco flexivel e de difIcil operacionalizacao. Nao sao vicios despreziveis e, o mais espantoso, nao constavam da proposta original de emenda constitucional da reforma administrativa: foram adquiridos sobretudo pela iniciativa individual do Relator da Proposta de Emenda Constitucional da Reforma Administrativa na Camara dos Deputados, personagem sem legitimacao constitucional para iniciativas individuais em propostas de emenda constitucional (CF/88, art. 60). Seja como for, as mudancas nao tardaram: a EC 25/2000, estabeleceu nova sisternatica de subtetos para os Vereadores Municipais, graduando o limite maxim° de remuneracao desses • • • • 56 • • agentes ao nun-Lem de habitantes do Municipio. A referida emenda, ainda, retornou a sistematica de exigir que o subsidio dos Vereadores seja fixado pela Camara Municipal em cada legislatura para vigorar na subseqiiente, medida restauradora que somente merece elogios. A Emenda 25 entrard em vigor em 01.01.2001. • 411 • • • • 40 • • • • • • • • • • • • • • • • 111 111 11. • • • • • • DOUTRINA Nada obstante, as atencoes se concentram hoje na Proposta de Emenda Constitucional 137-A, de 1999, em curso no Congresso Nacional. Essa Proposta de Emenda, cuidando de modo praticamente exclusivo da revisao do sistema de fixacao do teto constitucional de remuneracao, altera e complementa a EC 19, corrigindo varios dos desvios apontados. Cone o risco, porem, de tambem fracassar, por nao reunir o consenso politico necessario para a sua aprovacao. No substitutivo aprdvado do Relator, Deputado Vicente Arruda, constam propostas de modificacao relevantes: a) fixa-se subteto aplicavel a toda remuneracao, subsidio, provento e penstio devida por Estados, Distrito Federal e Mutzicipios equivalente ao subsidio do Governador do Estado, ressalvado o disposto nos arts. 27, § 2°, 29, VI e 93, V, esvaziando parcialmente a importancia do teto national vinculado ao valor do subsidio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal; b) autoriza-se a fixacao de subtetos por lei, observada a iniciativa dos Poderes e do Mitzisterio Pablico, incluitzdo todas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza; c) exclui do conceito de remuneracao, para os fins do abate-teto, as verbas inerentes ao exercicio do mandato eletivo e eventual gratificacao percebida pot- magistrado e membro do Ministerio Pablico pela atuacao na Justica Eleitoral; d) estabelece como valor de incidencia imediata para fins de aplicaciio da norma de teto o correspondente major remuneracdo percebida por Ministro do Supremo Tribunal Federal, incluldas todas as vantagens pessoais e funcionais, desde logo arbitrando o valor em termos certos (R$ 11.500); • • • • • • • • •• • • • • • • I • • • • •• • •• • • •• • •• • • a• •• •• •• •S 0 • REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 6 57 e) recusa a soma do valor dos proventos, pens5es e demais benefi'cios previdencicirios corn o valor da remuneracao ou subsidio, dos servidores ativos, quando a acumulaceio for autorizada pela Constituicao e for exercida a data da promulgaccio da Emenda; f) fixa escalonamento, ou subtetos especificos, para a estrutura do Poder Judiciario, definindo que os Ministros dos Tribu- nais Superiores perceberao noventa e cinco por cento do subsidio mensal dos Ministros do STF, observando-se os mesmos limites percentuais nos demais escaloes do Poder Judiciario. 0 Substitutivo foi aprovado em 05.04.2000, e em 14.06.2000 foi encerrada a discussao dos destaques. A materia ira a Plenario da Camara dos Deputados para a votacao em primeiro turno. Dois destaques aprovados, no entanto, retiraram do texto elementos importantes, que podem comprometer a sua aprovacao em plenario: o primeiro, da bancada do PTB, excluiu referencia as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza pelo subteto a ser definido por lei dos Estados, do Distrito Federal e dos Municfpios; o segundo, da bancada do PSDB, retirou do texto norma que exclufa dos efeitos da definicao do novo valor de subsidio dos Ministros do Supremo Tribunal os jufzes classistas de primeira instancia, ativos ou inativos, bem como os seus pensionistas. A discussao dessas propostas, di fici I e demorada, demonstra bem a distancia existente entre a racionalidade dos juristas e a necessidade de negociacao pragmatica que cerca todos os projetos de emenda constitucional sobre o assunto. Ha consenso de que a mais precisa definicao dos limites de remuneracao no setor public() constitui um imperativo etico, sem o qual é impossivel conter hipoteses de apropriacao da coisa publica por grupos restritos de agentes, especialmente nos estratos mais elevados do Estado. Mas esse consenso, infelizmente, nao se tern mostrado suficiente para assegurar a efetividade das normal dedicadas ao tema. 0 teto constitucional de remuneracao permanece incerto e sua definicao pratica continua sujeita a constantes mutacoes (por acao ou por omissao) e emendas constitucionais. Trata-se de tema ainda em aberto, cuja crOnica instrui e incomoda, sem que se possa antecipar qualquer desfecho ou solucao de consenso em curto prazo (Salvador, 04.08.2000).