SER SOCIAL
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Política de Assistência Social e a posição da
família na política social brasileira
MARTA SILVA CAMPOS*
REGINA CÉLIA TAMASO MIOTO**
Resumo: O artigo discute o lugar que a família ocupa nos sistemas de
proteção social. Considera três propostas analíticas relativas ao tema
em pauta: a família do provedor masculino, o "familismo" e a família no
Estado de Bem-Estar Social de orientação social-democrata. Analisa
a posição da família em nossa política social, mediante exame de
elementos legais e operacionais e destaca sua relevância na política
de assistência da sociedade brasileira. Considerando as tendências
de redução da "capacidade protetora" do grupo familiar, devido a
transformações demográficas e culturais e ao empobrecimento da
população, sugere regressividade da política social vigente já que a
expectativa de solidariedade da sociedade passa a centrar-se
irrealisticamente na família.
Palavras-chave: Assistência social, família, política social.
Abstract: The article discusses the place occupied by the family in the
social protection systems. It considers three analytical proposals related
to the present subject: the male breadwinner family, the "familism" and
the family in the social democrat oriented Welfare State. It analyses
the position of the family in our social policy, through the examination
of legal and operational elements, and highlights its relevance in the
Brazilian social assistance policy. Considering the reduction trends in
the "protective capacity" of the familial group due to demographic and
cultural transformations and to the impoverishment of the population, it
suggests the regressiveness of the current social policy, since the
expectation of solidarity of the society becomes centered unrealistically
around the family.
Keywords: Social Assistance, family, social policy
*Professora da Faculdade de Serviço Social e do Programa de Estudos Pós- Graduados em
Serviço Social da PUC-SP. E-mail: martaxx-2000@yahoo.com
**Professora do Departamento de Serviço Social da Universidade Federal de Santa Catarina.
E-mail: mioto@cse.ufsc.br
165
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Introdução
O recente lançamento do Programa Fome Zero pelo novo
governo federal teve o poder de renovar na sociedade brasileira o
debate de importantes aspectos relacionados aos fundamentos,
estratégias e à própria eficácia dos instrumentos de Política Social
aplicados às questões da fome e da pobreza. Neste debate, esteve
presente, num quadro mesclado de preocupação simultânea com
assistencialismo e impacto, a questão do controle do uso do auxílio
financeiro, ou seja, o repasse direto a um membro de cada uma das
famílias que deverá usufruir dos alimentos a serem adquiridos no
comércio.
Por ocasião da divulgação do primeiro desenho do Programa,
ocorrido ainda no período de transição de governo, a Secretaria de
Estado de Assistência Social (SEAS) divulgou dados sobre a
operação da sua Rede de Proteção Social - justamente baseada
em transferências monetárias realizadas diretamente a famílias
pobres, sob várias modalidades programáticas -, assegurando o
sucesso gerencial do cartão magnético bancário entregue a cada
família. Criticando especialmente, como "retrocesso", o fornecimento
de cupons para uma alimentação dirigida - que ignorava esse
mecanismo do cartão já pronto e testado -, a então titular da pasta
levantou a necessidade de ultrapassar o preconceito de "que pobre
não sabe gastar dinheiro e que vai comprar cachaça". "Além disso",
acrescentou, "a gente vem descobrindo que existe uma racionalidade
no uso desse recurso, racionalidade maior se você coloca esse
recurso na mão da mulher".1
Esta avaliação positiva da participação da família em programas
assistenciais parece fazer parte de uma tendência mais geral em
termos da organização atual do conjunto do sistema de proteção
social do país e é indício de que vem sendo reconhecida cada vez
mais a importância da mulher na estrutura interna do grupo familiar
doméstico e na administração da própria sobrevivência grupai.
O lugar da família nos sistemas de proteção social
Nos anos recentes, especialmente a partir da década de 90, o
grau de expectativas colocadas sobre a família dentro do Estado de
Bem-Estar Social tem com razão adquirido grande centralidade no
debate sobre os resultados dos diversos modelos vigentes. A questão
1
Secretária Wanda Engel, entrevista ao jornal Folha de São Paulo, 30 out. 2002, p. A11.
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SER SOCIAL
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se prende basicamente ao equilíbrio entre as pressões colocadas
sobre ela e os meios socialmente proporcionados para seu
desempenho, enquanto instância interveniente, atuando em conjunto
com o Estado de Bem-Estar Social, no processo de reprodução social.
No Brasil, a comprovação da importância da participação da
família e da mulher na operação de programas sociais, conforme
aparece atualmente pela difusão nacional de projetos de combate à
pobreza com transferência monetária direta, ainda que sugestiva,
não é fato novo. Programas de provisão de moradia, por exemplo,
vêm optando entre nós, há décadas, por colocar o documento de
propriedade do imóvel no nome da mãe, figura cuja maior
permanência ao lado dos filhos enseja o uso mais continuado do
abrigo pelo grupo.
Atradição parece bem anterior, segundo Marshall. Remonta a
recomendações relativas à aplicação da Lei dos Pobres na Inglaterra
e em outros países, como depreendemos das orientações no caso
inglês, que chamam basicamente a atenção para "se tratar a família
como uma unidade, quando se trata de agir em relação à miséria",
pois nela estão presentes os vários fatores causais da situação. Este
procedimento, diz o autor, tanto serve para fins de cálculo do auxílio
financeiro baseado na consideração dos recursos familiares princípio consagrado desde a era elisabetana - quanto na maior
eficácia da abordagem dos problemas individuais mediante apelo
aos recursos do ambiente familiar, conforme consagrado nas técnicas
do serviço social de casos.2 Instruções de 1912 estabelecem que o
total do auxílio a ser concedido a uma família com crianças devia ser
medido pelo "padrão de renda normal com a qual se pode esperar
que uma mulher eduque sua família". Posteriormente, o plano
hospitalar do Governo critica ainda a ausência da figura do "médico
de família", especialmente considerando a necessidade de evitar
internações desnecessárias. Na discussão parlamentar prolongada
sobre o destino da Lei dos Pobres, a oposição à ênfase na assistência
prevista para a unidade familiar contrapunha, ainda segundo Marshall,
que "cada membro de uma dessas famílias exige, para recuperação,
um tratamento especializado de acordo com a necessidade dele ou
dela", prenunciando a discussão contemporânea relativa à tensão
entre cuidados familiares e atenção ao indivíduo, enquanto política
de benefícios sociais (Marshall, 1967, p. 53-56, p. 186).
2
O procedimento tem definido como seu lado bom o fato de que o trabalho de assistência
social é mais eficaz se baseado na unidade familiar, diz Marshal (1967).
167
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
As observações feitas, a partir de Marshall, evidenciam que à
família sempre foi dado um lugar no âmbito dos sistemas de proteção
social, porém a construção desse lugar se diferencia no contexto
desses diferentes sistemas e comporta vários caminhos analíticos.
Dentre estes caminhos, podem ser arrolados: a família do
provedor masculino, o "familismo", a família nos sistemas de proteção
social de orientação social-democrática.
A família do provedor masculino
A perspectiva clássica, comum à maior parte dos Estados de
Bem-Estar Social, é relativa à instituição do beneficio do seguro social
público com fundamento na família do trabalhador, ou seja, concedido
diretamente a ele enquanto provedor do grupo familiar. Sua inspiração
é claramente a de um período de oferta de empregos estáveis,
capazes de proporcionar salários familiares e de repetir-se para as
novas gerações. Aposta-se, portanto, na existência de fortes laços
intra-grupo familiar, de empregos disponíveis e renováveis, dirigindose para a concentração na cobertura dos riscos comuns à força de
trabalho empregada - acidentes de trabalho, doença, velhice e
invalidez, desemprego.3
Esta opção supõe, evidentemente que se desenvolvam
internamente à família elevadas transferências materiais e imateriais.
Ou seja, baseia-se na existência de uma solidariedade familiar que
implica trocas intergeracionais e de gênero, constantes e
fundamentais para a sobrevivência de todos.
Nesta direção, pode-se afirmar que a responsabilidade familiar
é tradicional e marcante na cobertura dos riscos do "curso de vida",
pelo contrato intergeracional em que os jovens adultos cuidam dos
idosos que lhes transferiram patrimônio (Esping-Andersen, 1999, p.
41). Ela é particularmente necessária diante da evidência de uma
concentração da pobreza na infância e na velhice, dada a relação
desproporcional entre ganhos e necessidades específicas das
famílias na primeira e última fase de seu ciclo vital, conforme
explicitado no começo do século XX na formulação de Rowntree a
3
Na implantação do seguro social obrigatório, a cobertura dos riscos é gradativamente
assumida, com precedência, em grande parte dos países, do seguro para acidentes de
trabalho, na medida dos danos crescentes que acarretava e da maior facilidade de
reconhecimento de um interesse partilhado entre patrões e empregados. A adoção do
seguro-desemprego vem em geral por último, pedindo maior ruptura com a tradição liberal
de considerá-lo risco individual. Cf. Ferrera (1984, p. 22-23).
168
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respeito do "ciclo de pobreza da vida da classe trabalhadora"
(Rowntree, 1901, apud Esping-Andersen, 999, p. 41)
Nesta medida, o grupo familiar aparece com dupla face, a de
uma unidade econômica com dependentes e "chefes de família" que
redistribuem renda e a de unidade "doadora de cuidados", também
a partir de redistribuição interna. Nele, da mulher-mãe se espera
que seja a principal provedora de cuidados para os seus membros,
mantendo-se economicamente dependente de seu marido. Assim
supõe-se, por um lado, as responsabilidades do "chefe de família"
com o sustento, e por outro, as da mulher com o cuidado. Esta
expectativa atribuída ao grupo familiar quanto à proteção social
autoriza uma constatação clara, conforme expresso para a Itália: "a
família, com sua divisão de responsabilidade e de trabalho, de acordo
com o gênero e as gerações, e com sua estrutura assimétrica de
interdependências é o parceiro explícito do Welfare State" (Balbo,
1977,1984, apud Saraceno, 1994, p. 61, trad. nossa).
Como em todas as sociedades baseadas na união trabalhodireitos, é o primeiro que permite o acesso ao sistema de seguro
social, à moradia subsidiada ou pública, ao crédito a juros mais baixos,
entre outros benefícios. Dessa forma, aos filhos e à esposa é
garantido acesso subordinado aos direitos sociais, enquanto mantêm
uma relação familiar com uma pessoa que possui o "status" de
trabalhador; poder-se-ia chamá-los "direitos derivados". Sendo, em
geral, o seguro social - como benefício de "primeira classe" -,
prioritariamente dirigido aos homens -, às mulheres restam os
benefícios da assistência social, aqueles "de segunda classe" (Lewis,
1997, p. 331-339). Ainda considerando esta condição feminina, foi
cunhada a expressão "o proletariado do proletariado". A idéia de
"desmercantilização" do custo da reprodução social, conforme
suposto na básica classificação dos "Três Mundos do Bem-Estar
Social" no capitalismo4 proposta por Esping-Andersen (1990), seria
assim baseada num desvio do tratamento de gênero.
Sem concordar com a invalidação de sua tipologia do Estado
de Bem-Estar Social em benefício de outra, definida a partir de um
eixo na relação entre géneros, o autor reconhece que a família,
embora anunciada por ele como instância de produção de bem-estar
social, foi "dolorosamente" abandonada na análise central. Esta última
4
Cf. Esping-Andersen (1990). O autor utilizou centralmente este conceito, segundo ele
sugerido originalmente por Polanyi (1944) e posteriormente desenvolvido por Offe (1972,
1984). Cf. Esping-Andersen (1999, p. 43). Cf. Campos (1998, 1999) para comentário acerca
dessa aplicação.
169
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
acabou privilegiando a definição das posições de Estado e mercado
(Esping-Andersen, 1999, p. 47), uma preocupação que, aliás, a nosso
ver, tem ocupado recorrente e exageradamente o estudo atual das
tendências da política social. Ele admite que realmente os sistemas
de proteção social, onde os benefícios são derivados de emprego
ou carreira, favorecem implicitamente o provedor do sexo masculino,
já que a mulher tem, em geral, laços mais frágeis com o emprego.
Quando o casamento se torna instável, ou em famílias de mães
apenas, "o acesso da mulher à proteção social é prejudicado" (Gornic,
1997, apud Esping-Andersen, 1999, p. 50, trad. nossa).
Para o que nos interessa aqui, é importante reter o grau de
"naturalização" das obrigações familiares. As questões de
dependência e interdependência que criam responsabilidades
familiares diferenciadas dos indivíduos pertencentes ao grupo são
dadas como óbvias. Está implícita a operação da solidariedade da
família, indispensável à manutenção do próprio grupo, de forma que
a tendência é de não reconhecimento, da parte do Estado e da
sociedade, dos limites econômicos e sociais dessa contribuição. Isto
leva frequentemente à presença de uma política familiar muito passiva
e não desenvolvida, o que pode parecer paradoxal quando se
pretenderia reforçar o desempenho da família.5
O" familismo"
O "familismo", na expressão empregada por vários autores (em
especial Esping-Andersen, 1999, p. 45; Saraceno, 1994, p. 60-81),
deve ser entendido como uma alternativa em que a política pública
considera - na verdade exige - que as unidades familiares assumam
a responsabilidade principal pelo bem-estar social. Justamente
porque não provê suficiente ajuda à família, um sistema com maior
grau de "familismo" não deve ser confundido com aquele que é prófamília.
Dentro desta perspectiva, é fecundo analisar a condição da
família no conjunto do sistema de proteção social da Europa
Continental, evitando uma indevida generalização. Estes países,
independentemente de terem progredido em graus variados na
direção da seguridade social, são justamente aqueles que têm
originalmente seus sistemas de bem-estar social repousando
5
O fato mereceu justamente uma arguta expressão de Saraceno: "familismo ambivalente".
Cf. Saraceno (1994, p. 60-81).
170
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largamente sobre um desenvolvido seguro social obrigatório.
Configura-se, assim, a situação relativa a benefícios indiretamente
concedidos aos membros da família, a partir da já discutida concessão
feita ao trabalhador "chefe da família". Compartilhando essa condição
básica, divergem, entretanto, por razões de seu desenvolvimento
histórico, quanto à implementação de uma política familiar.
Na França, por exemplo, a forte consciência do risco quanto à
própria reposição demográfica, causada pela queda vertiginosa da
natalidade no final do século XIX, levou à formação de um consenso
nacional sobre a necessidade de uma política estatal sistemática de
fortalecimento da família (Lenoir, 1991, p. 149). A política da família
foi defendida, por um lado, em grande parte pelo "catolicismo social",
com objetivos conservadores na restauração de ideais morais e no
respeito à liberdade de escolha da família. Por outro,
simultaneamente, pelo apoio dos setores portadores de uma visão
laica e republicana defensora de direitos, tais como: do divórcio
(reconhecimento da natureza contratual do casamento), dos filhos
naturais, de maior autonomia das mulheres (Battagliola, 2000, p.
146). Comportando posições diferenciadas, a tensão ingerência/não
intervenção na família foi contornada especialmente pelo avanço
dos cuidados da proteção à infância, procedimento que se
apresentava com maior facilidade de aceitação política, e também
reconhecido como muito necessário. São evidentes visões
concorrentes sobre a família.
Ao longo da história do século XX, a política familiar caminhou
para uma posição de menor independência, tendendo a figurar como
instrumento da política mais global. A atenção à família na agenda
política francesa, entretanto, sempre se manteve.
No governo Mitterrand, as mudanças em termos programáticos
e administrativos não parecem ter sido substanciais, incluindo
mudanças no valor e tipo das alocações, facilitação da adoção. Uma
agenda pendendo para o favorecimento da criança em lugar da
família. Também foi o momento do reconhecimento social e
plenamente legal das mudanças na conjugalidade. Uma revivência
do natalismo na instituição de um subsídio financeiro para qualquer
pessoa interessada em parar de trabalhar ou reduzir horas de serviço
por ocasião do nascimento de uma criança, além das duas primeiras,
aparece (Lenoir, 1991, p. 179).
Esta situação francesa configura uma outra condição da família
dentro do sistema de proteção social: são-lhe conferidas
171
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
responsabilidades de apoio e sustento de seus componentes, mas
a ela se destina, paralelamente, substancial auxílio monetário e/ou
de serviços, formulado e entregue com base na específica
caracterização da unidade familiar.
A distinção é muito significativa em relação ao sistema de
proteção social italiano, ao qual se pode atribuir um alto grau de
"familismo".
No caso da Itália, aponta-se uma situação contrária, a de não
existir uma política articulada para a família, devendo esta ser
pesquisada e reconstruída no interior da legislação social e fiscal e
da política social em geral, frequentemente implicando em
contradição de objetivos ê fragmentação da implementação
(Saraceno, 1998, p. 7). Sem depreciar a existência de múltiplos
dispositivos legais e de políticas públicas relacionados à família, e
sua força normatizadora, estamos longe de uma política familiar
consistente. As medidas direcionadas às famílias são mais efeitos
de outras políticas setoriais, ou gerais, como é o caso das pensões,
da educação e da saúde. Esta insuficiência se espelha na ausência
de benefícios que reforcem especificamente os "cuidadores" da
família diante das responsabilidades a ela atribuídas. À mulher são
oferecidos poucos direitos, além de licenças no emprego, alguma
oferta de serviços (Saraceno, 1998, p.12) e, mais recentemente, a
aposentadoria para "donas de casa".
Ainda outros fatores históricos importantes podem ser
adicionados para compreensão dos diferenciais entre os países. É o
caso daqueles que até um passado relativamente recente contaram
com ditaduras e totalitarismo. Na Alemanha, por exemplo, as
restrições a uma política familiar que fosse claramente assumida
pelo sistema alemão oriental nos tempos pós-nazistas, se
fundamentam na permanência de sua identificação com os objetivos
natalistas e de reforço da política de Hitler (Schulteis, 1996, p. 209210).
A mesma situação é apontada para a Itália, com referência às
várias formas de encorajamento à natalidade do regime fascista,
encontrando-se, entre os fatores responsáveis pelo retardamento
de uma política para a família, a fuga à tradição fascista de política
familiar, com objetivos claros de apoio aos valores do regime, reforço
da autoridade e reversão da tendência à baixa da fecundidade
(Saraceno, 1998, p. 11). Também no caso espanhol, a necessidade
de "rejeitar a herança de um passado autoritário", da política familiar
172
SER SOCIAL
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franquista, natalista e anti-feminista, deixou até hoje marcas no
desenvolvimento dessa política. Mesmo após 1975, ela sofre
oposição de vários setores, assim sem renovação profunda da
orientação anterior (Valiente, 1997, p. 393-399).
Para uma visão de conjunto das medidas especialmente
propostas e desenvolvidas para famílias, o retrato da União Européia
nos mostra que, de maneira geral, as "alocações familiares" são
elementos centrais no quadro das prestações diretas às famílias, ao
lado da operação através do sistema fiscal. Em oito países da União
Européia, estas prestações têm um caráter universal, aberto a todas
as famílias, sem exigências contributivas anteriores. Nos países do
Sul da Europa, as prestações familiares são relativamente muito
menos elevadas que nos outros Estados membros da União6
(Eurostat, 1995).
A polarização entre universalismo de cobertura a todos os
cidadãos, e benefícios para grupos específicos, acompanha a história
da atenção à família nos diferentes sistemas. Na Itália, o apoio
promovido por grupos e movimentos nas décadas de 70 e 90, para
a expansão de serviços com base no atendimento aos direitos
individuais enquanto forma de aliviar os encargos e a dependência
familiar, foram interpretados como um desvio individualista, uma
distorção que "teria contribuído para o enfraquecimento da unidade
e da solidariedade da família e mesmo de seus deveres,
representando uma intrusão indevida do Estado no modo de
regulação da família" (Saraceno, 1998, p. 12, trad. nossa). Na França,
o debate sobre o rompimento do universalismo republicano, com
medidas voltadas ao segmento de famílias mais numerosas, aparece,
até recentemente, na oposição ao salário maternidade do governo
Mitterrand (Lenoir, 1991). Para o caso francês, dada a preocupação
mais com as crianças do que com a mulheres, ainda que
considerando estas em sua condição de mães e trabalhadoras, podese falar no desenvolvimento de um "modelo parental" (Lewis, 1992,
apud Martin, 1997, p. 344).
A família na via social-democrática do Estado de Bem-Estar
Social
Para estabelecer a diferença essencial deste caso em relação
aos anteriores, devemos falar aqui no objetivo do Estado de procurar
6
O texto trabalha com os 12 países então membros da União Europeia.
173
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
socializar antecipadamente os custos enfrentados pela família, sem
esperar que a sua capacidade se esgote. Isto se materializa em
transferências ao indivíduo - e não à família -, diretamente aos filhos
e no provimento específico e independente de serviços para o cuidado
de crianças, idosos e deficientes (Esping-Andersen, 1999, p. 51,61).
A oferta de serviços sociais de apoio aos encargos familiares
constitui alternativa clara, favorecendo uma política de liberação do
trabalho feminino para o mercado. São eles amplamente
desenvolvidos na direção de uma cobertura universal da população.
Dessa forma tornam-se, simultaneamente, um importante fator na
expansão de postos de trabalho, correspondendo ao objetivo macroeconômico de pleno emprego.
O autor afirma que essa diretriz só se corporificou na década
de 60, sob pressão de movimentos feministas, podendo ser
considerada pioneira no conjunto dos países. Lembra que nem
mesmo a proposta da seguridade social a contemplava, como se vê
na afirmação de Lord Beveridge sobre a necessidade de termos a
grande maioria das mulheres ocupada com trabalho não pago, sem
a qual seus maridos não poderiam fazer o trabalho pago, vital para a
nação (Beveridge, 1942, p. 49, apud Esping-Andersen, 1999, p. 45).
Fornece os principais elementos do sistema esta caracterização:
os países escandinavos ultrapassaram a adoção do modelo do provedor
masculino, comum à quase totalidade dos Estados de Bem-Estar Social,
colocando as mulheres em empregos a partir dos anos 70, introduzindo
a taxação de impostos e licenças do trabalho para cada um dos pais
em separado e aumentando a provisão social de cuidados à criança,
até o ponto em que a família com dois provedores se tornou a norma.
(Lewis, 2000, p. 39, trad. nossa)
Exemplo da orientação vigente nos países compreendidos pelo
modelo escandinavo é o disposto na legislação de países como a
Suécia, onde os filhos foram isentos da responsabilidade de sustentar
seus pais antes de 1956, da mesma forma que em 1964 na Noruega
e em 1970 na Finlândia, ocorrendo de forma mais profunda esta
tendência na Dinamarca, onde tal obrigação nunca constou em leis
(Fargion, 2000, p. 64).
Esta autora constata que, mesmo não se podendo afirmar que
estes países ficaram imunes à reorganização pós-crise relacionada
ao ajuste fiscal, os dados mostram continuidade da provisão pública
da maior parte dos serviços, permanecendo a cobertura das
174
SER SOCIAL
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necessidades muito acima da existente em outros países europeus
(Fargion, 2000, p. 84).
Pruzan (1995), na sua análise sobre política e família na
Dinamarca afirma que a família dinamarquesa pode ser definida como
família moderna à medida que comporta características como: o
objetivo do casal é a relação entre os envolvidos, e não institucional;
os elementos de união desse casal são vínculos emocionais e não
de empenho e deveres entre eles; a unidade do casal é derivada de
um acordo entre indivíduos autônomos e que provêm a si mesmos e
não de uma instituição que satisfaz funções e regras sociais. Os
papéis e deveres sociais dividem-se entre as duas pessoas, baseados
no interesse e na competência e não no sexo. Dadas essas
características, a família, em muitos aspectos, é uma unidade frágil
onde o divórcio se apresenta como lógico e possível e convive com
a presença maciça das mulheres no mercado de trabalho, em tempo
parcial ou total.
Para a autora, o reconhecimento desse tipo de família exige
uma abordagem muito pragmática por parte da sociedade, que se
traduz no respeito aos modelos de convivência e à paridade de
direitos e de oportunidades no âmbito da relação de casal. Isso exige
o provimento de medidas de sustentação da estrutura familiar, que
são contempladas principalmente através de um sistema público de
escolas para crianças pequenas e da assistência pública para os
idosos e portadores de deficiências, tornando possível a inserção
estável das mulheres no mercado de trabalho. Relata a autora que
as políticas familiares são entendidas como políticas (serviços e
assistência) para virem atender às necessidades da família moderna,
porém são direcionadas aos indivíduos.
A posição da família na política social brasileira
Como primeira abordagem de um tema que envolve questões
altamente complexas, e sem tentar fazer um exame completo das
mesmas, optamos por reunir neste momento alguns dos elementos
legais e operacionais que marcam a posição da família no âmbito da
política social brasileira - particularmente da assistência social - e
que permitem a construção de uma primeira aproximação analítica.
A responsabilidade familiar no âmbito da reprodução social,
como pudemos verificar, é tratada de diferentes formas no contexto
das nações. Em muitas delas, como vimos em países da Europa do
175
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Sul, a família, mediante a divisão de tarefas e responsabilidades
entre gênero e gerações, constitui instância fundamental para o
Estado de Bem-Estar. Assim, não é um acaso a presença de um
modelo de solidariedade familiar vigente. Não existe apenas porque
praticado de fato pelas famílias: a solidariedade é obrigada por lei,
conforme prevêem as legislações vigentes sobre a convivência
familiar nos diversos países.
Certamente a definição, explícita ou implícita, da política pública
relacionada à família, influencia o tamanho, composição,
comportamentos, normas e valores familiares e paralelamente sua
posição no contexto maior da sociedade. Neste processo,
evidenciam-se as diferenças relativas à definição e à implementação
das ações estatais.
O Brasil teve também uma forte orientação relativa ao
direcionamento da família no sentido do estabelecimento de padrões
ligados a seu papel na reprodução social, entendidas aí diretrizes
quanto aos cuidados com a maternidade, educação e criação dos
filhos, o trabalho feminino e a sua contribuição geral à ordem moral
e social. Esta a inspiração do Estatuto da Família de 1939. Assumese uma verdadeira política, com proposição de regras para o
casamento, incentivos financeiros, subsídios para aquisição da casa
própria e outros.
Hoje, a responsabilidade familiar está espelhada na própria
Constituição.
Em seu Capítulo VII, versando especificamente sobre a família,
a criança, o adolescente e o idoso, atribui aos filhos a obrigação de
cuidar dos pais quando estes chegarem à velhice, em situação de
carência ou doença, bem como estabelece a responsabilidade dos
pais na criação dos filhos (Artigo 229). Logo em seguida, o Artigo
230 define que o cuidado com os idosos é dever conjunto da família,
do poder público e da sociedade, "assegurando sua participação na
comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindoIhes o direito à vida". No parágrafo primeiro, afirma-se a preferência
de programas para os idosos feitos em suas casas, evitando a
institucionalização.
Ainda na Constituição, é possível encontrar diversas outras
disposições quanto ao tratamento dos idosos, como é o caso da
assistência social obrigatória (art. 201, I e 203,1); da desobrigação
de alistamento eleitoral e do voto para maiores de 70 anos (art. 14,
176
SER SOCIAL
12
§ 1°, II, b); do transporte gratuito para maiores de 65 anos (art. 230,
§2°).
Quanto à assistência social, a Constituição de 1988
estabeleceu-a como benefício não contributivo, fornecido "a quem
dela necessitar". Em sua Seção IV - Da Assistência Social - Artigo
203, Inciso V, determina "a garantia de um salário mínimo de benefício
mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem
não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida
por sua família, conforme dispuser a Lei" (grifo nosso).
Na legislação ordinária, merecem referência destacada alguns
casos:
a) A Lei 8.842, de janeiro de 1994, que dispõe sobre a Política
Nacional do Idoso (PNI), estabelecendo que os maiores de 60 anos
serão objeto de atenção especial do Estado.
Afirma, entre suas nove diretrizes básicas, a prioridade para a
família enquanto instituição mais capaz de produzir o bem-estar do
idoso, já que a internação em asilos ou hospitais só deve ocorrer
como última alternativa. Esta diretriz está de acordo com outras,
relativas à importância da "integração social" do idoso à sociedade,
sua convivência com várias gerações e participação em associações,
evitando o isolamento.
b) O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) - Lei 8.069,
de 13 de julho de 1990 - vazada na doutrina da proteção integral,
que veio transformar bastante os fundamentos da atenção à criança
e ao adolescente no País, após inédita e significativa aproximação,
e pressão, de vários setores da sociedade junto aos constituintes de
1988. Os Artigos 19, 22 e 23 do ECA, tomados conjuntamente,
permitem uma boa compreensão da grande prioridade dada, no texto
legal, ao direito à convivência.familiar e comunitária. No Artigo 19,
afirma-se o direito a ser criado e educado na própria família, ou, na
impossibilidade desta, numa substituta. No 23, dispõe-se sobre a
proibição de uso da carência de meios materiais da família para
suspensão do pátrio poder, corrigindo situação anterior de prática
comum desta punição, que facilitava a institucionalização do
adolescente em conflito com a lei. Quando tal carência ocorrer, para
permitir a permanência da criança na família, esta "deverá
obrigatoriamente ser incluída em programas oficiais de auxílio". O
artigo 22 define: "Aos pais incumbe o dever de sustento, guarda e
educação dos filhos".
177
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
É visível no ECA a especificação de grande número de direitos
das crianças e dos adolescentes, presentes expressamente no Artigo
4°. O mesmo artigo atribui o dever de efetivação desses direitos à
família, à comunidade, à sociedade em geral e ao Poder Público.
Conquanto se trate aqui de uma responsabilidade compartilhada, a
posição da família é reforçada no conjunto da lei. Nesse sentido
pode-se observar o grande impulso dado às ações assistenciais e
ao controle público, implementados pela sociedade civil. Não foi,
entretanto, substancialmente preenchido o vácuo da ação estatal,
ao cumprir-se a exigência do abandono da anterior política de
privação de liberdade.
c) A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) - Lei 8.742, de
7 de dezembro de 1993 - em seu Artigo 29, inciso V, estabelece a
regulamentação do benefício assistencial, o Benefício de Prestação
Continuada (BPC), garantindo um salário mínimo de benefício mensal
à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não
possuir meios de prover a própria manutenção, ou de tê-la provida
por sua família. Este direito é hoje reconhecido a todas as pessoas
idosas, com 67 anos ou mais. Tal direito concerne também a todas
as pessoas portadoras de deficiência, incapacitadas para a vida
independente e para o trabalho, de qualquer idade. Em ambos os
casos, as pessoas devem ser pertencentes a famílias com renda
mensal familiar per capita inferior a 1/4 do salário mínimo, e recebem
o auxílio, independentemente de terem realizado contribuições para
a Previdência Social
A lei afirma a assistência social enquanto "direito do cidadão e
dever do Estado ... Política de Seguridade Social não contributiva,
que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto
integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir
o atendimento das necessidades básicas" (art. 1° e inciso IV do art.
4° da Lei). A lei coloca a exigência de revisão dos benefícios
concedidos, a cada dois anos, "para verificação da continuidade das
condições que lhe deram origem" (art. 21).
Estas características da lei têm impactos sobre o tratamento
dos direitos da família, considerando-se o valor relativamente baixo
do benefício, apesar dos esforços desenvolvidos para mudança legal
(Ferreira, 1999, p. 70). A adoção do salário mínimo como renda capaz
de fazer face à provisão de necessidades de uma família de quatro
pessoas (só abaixo do qual cabe o BPC) leva a um cálculo previsto
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SER SOCIAL
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na lei que deixa implícita a possibilidade de uma pessoa poder
manter-se recebendo menos que um salário mínimo, quer dizer, com
uma quarta parte dele. Em segundo lugar, pode-se inferir que o fato
de pertencer a uma família potencializa o uso dos recursos, pela
coabitação e outras trocas, permitindo manter um per capita de
sobrevivência, e portanto de concessão do benefício, bastante baixo.
Este procedimento, por parte da Seguridade Social, tem dado mesmo
margem a interpelações legais.
A possibilidade de revisão - tanto médico-pericial como social
-evidencia a dependência da concessão do benefício à comprovação
da impossibilidade de sustentar-se por conta própria, com
cancelamento, se a renda familiar melhorar.
Questão mais central nessa discussão tem sido a própria
definição da família enquanto critério para alocação do recurso
financeiro. Conceituou-se inicialmente a família, para efeito do cálculo
da renda familiar per capita mensal, com base no definido no Artigo
20, parágrafo 1° da LOAS, como sendo "a unidade mononuclear,
vivendo sob o mesmo teto, cuja economia é mantida pela contribuição
de seus integrantes". Nesse momento, não estava presente o critério
de consanguinidade na definição de família, incluindo-se nela outras
pessoas agregadas. Este conceito de família foi alterado (Medida
Provisória 1.473-34, de 8 de agosto de 1997, transformada na Lei
9.720, em 30 de novembro de 1998), passando a considerar o
"conjunto de pessoas elencadas no art. 16 da Lei 8.213, de 24 de
julho de 1991, desde que vivam sob o mesmo teto". Atende-se assim
o cônjuge, o companheiro(a), os pais, os filhos e irmãos e os
equiparados a essas condições, não emancipados, menores de 21
anos ou inválidos. Adotou-se a concepção da família previdenciária.
A inclusão de determinados membros no conjunto da família, ou, ao
contrário, algumas exclusões, têm a tendência a alterar
significativamente a média salarial per capita- tanto por fazer variar
o montante das rendas como o do número de pessoas incluídas
para o cálculo -, determinando se um indivíduo tem direito, ou não,
ao benefício.
Enfim, fica demonstrado claramente nos dispositivos legais e
na operação dos programas assistenciais, a dependência do
reconhecimento do direito individual às condições da família,
consagrando o princípio da responsabilidade subsidiária do Estado
quanto a ela.
179
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Ainda cabe comentar que, apesar de disposição da LOAS, que,
no tocante aos procedimentos de consubstanciação da política de
Assistência Social, destaca a importância do desenvolvimento
conjunto de serviços, programas, projetos e benefícios, observa-se
na prática que as transferências monetárias têm constituído a maior
parte, para não dizer a única, via de sua implementação. A escassa
oferta de programas e serviços aparece como um grande limite no
contexto da implementação dos programas de transferência de renda
no Brasil. É um fator determinante para o agravamento da falta de
articulação da política compensatória com as políticas estruturantes.
Esta articulação, entre outras consequências, abriria a "perspectiva
de rompimento com a admissão da família como unidade básica
para atendimento" (Silva, 2002, p. 373).
Segundo Boschetti (2002), o isolamento da política de
assistência social, com seus fortes traços de residualidade,
seletividade e focalização como bases de sua efetivação, fortalece o
viés assistencialista em detrimento da perspectiva de acesso aos
direitos sociais. Quer dizer que a assistência social na "era das bolsas"
é marcada por um caráter marcadamente curativo, tendo perdido
força os projetos de caráter mais preventivo. Para a autora, os
Projetos de Enfrentamento à Pobreza, para geração de emprego e
de renda - com seus recursos diminuídos e sem menção nos
relatórios de 2000 e 2001 da Secretaria de Estado de Assistência
Social (SEAS) e nos demonstrativos de execução do Fundo Nacional
de Assistência Social (FNAS) - tendem a ser desativados.
Assim, devemos reconhecer hoje o uso extenso de programas
de manutenção de renda não universais, que funcionam de forma
descontínua (em termos operacionais, prolongados atrasos de
pagamento, por exemplo, são comuns), propiciando em geral auxílios
bastante difusos e modestos e centrados em trabalho com famílias.
Além das leis arroladas, merece consideração a legislação
sobre a Renda Mínima. Sobre ela, é importante ressaltar que as
discussões havidas entre a primeira tentativa de estabelecer a
obrigação legal de concessão de uma Renda Mínima no país-projeto
inicial de lei apresentado pelo senador Suplicy, e aprovado por
unanimidade no Senado em 1991 - até a promulgação da lei de
1997, atualmente em vigência, oferecem talvez uma das melhores
180
SER SOCIAL
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oportunidades para visualizarmos a progressiva importância da
consideração da família como instância de alocação de recursos.
Em termos breves, o projeto de 1991 estabelece o direito
individual à renda, administrado em nível federal, definindo o
montante concedido a partir da posição diferenciada de cada cidadão
em relação a um patamar de renda considerado mínimo. Ao contrário,
o dispositivo de 1997 autoriza a União a desenvolver projetos
associados com municipalidades, considerando a existência nestas
de níveis abaixo da média, em termos de arrecadação e de renda
familiar. Estes obedecem à legislação específica dos municípios e
apresentam-se condicionados à disponibilidade orçamentária
(Fonseca, 2001; Silva, 2002).
Do ponto de vista da vinculação dos critérios de concessão do
benefício à família, que nos interessa prioritariamente aqui, um recorte
importante foi estabelecido ao acoplar-se os programas de renda
mínima à educação dos filhos. Este procedimento se insere na
proposta maior de associação da transferência monetária às famílias
à interrupção da repetição da pobreza intergeracional, especialmente
pelo aumento do capital educacional. É geral a relação dos programas
atuais de renda mínima de iniciativa estadual e especialmente
municipal, desde os pioneiros iniciados a partir de 1995, com a
educação dos filhos. São direcionados a famílias que possuem
crianças em idade escolar, sendo este um dos critérios de
elegibilidade para acesso aos programas.
Família e política de assistência social brasileira: uma
aproximação analítica
Tomando como parâmetro os diferentes lugares que a família
ocupa nos sistemas de proteção social e relacionando-os à situação
brasileira, tanto em termos dos dispositivos legais como operacionais
a ela dirigidos dentro do nosso sistema de proteção social especialmente na política de assistência social - é possível afirmar
que no país temos uma orientação eminentemente "familista".
Deve-se reconhecer que esta não é uma característica nova,
mas incrementada vertiginosamente desde a última década do século
passado. Este incremento vem se fazendo através de um discurso
de recuperação de valores ético-morais, que estariam supostamente
perdidos na sociedade, e em prol da convivência familiar e
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POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
comunitária. Parte da lógica político-econômica pautada nas
agências internacionais, e há expectativa de que a família exerça
um papel decisivo, até substitutivo, em relação ao acesso, cada vez
mais incerto, ao sistema de direitos sociais (Mioto, 2000; Bianco,
1995).
As informações que as pesquisas da área demográfica nos
trazem e pelo conhecimento científico acumulado, temos claras
indicações da diminuição da "capacidade protetora das famílias", de
camadas populares e também de segmentos médios, estando as
mesmas, portanto, impossibilitadas de atender a tamanhas
expectativas. A diminuição de sua "capacidade protetora" está
vinculada ao empobrecimento acelerado da população brasileira nas
décadas pós-ajuste estrutural, aliado às configurações renovadas
da família brasileira. As transformações ocorridas na família, desde
a metade do século passado, embora tenham um saldo altamente
positivo relacionado à possibilidade de maior convivência entre as
gerações, mudanças na relação homem/mulher, mudanças no caráter
do vínculo do casamento, fizeram com que a família também se
tornasse muito mais vulnerável no contexto social (Barg, 2003). Por
exemplo, famílias menores são muito mais sensíveis às situações
de crises, mortes, desemprego.
Do ponto de vista do tratamento dado à família na análise de
sua contribuição em programas sociais, durante muito tempo
centrada na sua capacidade de criar e conduzir "estratégias de
sobrevivência" que potencializam as oportunidades de vida, cabe
uma avaliação no momento em que há mudanças adversas na
situação de emprego e renda.
Esta preocupação, especialmente envolvida com "a erosão do
trabalho e o crescimento do informal", tem motivado pesquisas, como
a de Rocha (1997, 2001), para estudo de casos de vários países e
de um estudo qualitativo conduzido no México, aportando elementos
de comparação na América Latina. Comentando a ênfase de vários
estudos sobre esta "habilidade" de adaptação das famílias, mediante
seus esforços, adverte que a premissa obscurece tanto o fato de
que pode haver limites para este comportamento adaptativo das
pessoas pobres como o grau de impacto das crises económicas sobre
os vários membros da família, levando em consideração idade e
género. Constata, também, que, sob pressões da pobreza, tem
havido uma decadência das trocas sociais e das chamadas "redes",
"capital social" sobre o qual se baseia grande parte da estratégia
familiar de sobrevivência. Em circunstanciada análise, arrola várias
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SER SOCIAL
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formas - diríamos "estratégicas" ? - usadas pelo grupo familiar nos
diferentes países: aumento do tempo de trabalho dos membros
adultos; incorporação das crianças ao trabalho e sua retirada da
escola; apelo a atividades ilegais como fonte de renda; redução e
mudanças do consumo alimentar; venda de objetos de valor do
patrimônio familiar ou gastos da poupança; aumento da produção
para consumo próprio; redução de vários itens de consumo, como
vestuário, transporte, despesas médicas, entre outras.
Consideração conclusiva da autora é de que hoje deveríamos
mais falar num modelo da "pobreza de recursos" das famílias em
lugar do anterior "recursos da pobreza" (Rocha, 1997).
Com relação às redes de solidariedade, merece atenção,
também, pesquisa nacional conduzida em Portugal que, entre muitos
outros elementos, as considera como rareando na medida em que
nos aproximamos da base social, nos estratos de menos recursos.
Chama a atenção para o fato de aqueles que estão no topo da
pirâmide da renda fazem muitas e elevadas transferências, como
especialmente no momento da união de um novo casal (Vasconcelos,
2002).
Um grande mérito desta investigação é trabalhar com a "família
parentesco" - permitindo análise dos múltiplos e fundamentais
aspectos da transmissão familiar -, sem o recorte - prático, mas
reducionista - do grupo familiar doméstico, objeto adotado pelas
estatísticas nacionais e por outras fontes de dados.
Dessa forma, a família se encontra muito mais na posição de
um sujeito ameaçado do que de instituição provedora esperada. E
considerando a sua diversidade, tanto em termos de classes sociais
como de diferenças entre os membros que a compõem e de suas
relações, o que temos é uma instância sobrecarregada, fragilizada e
que se enfraquece ainda mais quando lhe atribuímos tarefas maiores
que a sua capacidade de realizá-las.
Portanto, a pergunta que se coloca é: por que continuamos a
operar, no âmbito da política social, com uma concepção alheia à
realidade? Onde se ancora o forte caráter familista da política social
brasileira e, particularmente, da política de assistência social?
A tradição "familista" no âmbito da política social tem se
construído a partir do pressuposto de que existem dois canais
"naturais" para satisfação das necessidades dos cidadãos: o mercado
(via trabalho) e a família. Somente quando falham estes canais é
183
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
que o Estado intervém, e de forma temporária. A partir dessa
concepção se instaurou uma cultura prevalentemente assistencialista,
que não conseguiu ser rompida, em muitos países, nem com o
advento do Welfare State, como é o caso da Itália (Sgritta, 1988).
Assim, no pensamento do autor, instauram-se as repúblicas fundadas
na família, tendo questões como a maternidade e a infância
privatizadas cada vez mais. Privatizadas no sentido de que problemas
dessa natureza pertencem apenas à esfera do privado. Esta
concepção está vinculada à ideologia secular onde a família é uma
sociedade natural e sujeito econômico de mercado. A ajuda pública
deve acontecer sob forma de compensação, por falimento ou
pobreza, que, dentro de uma política de bem-estar, está
ideologicamente traduzida como a garantia de um mínimo universal
pelo Estado (Donati, 1996).
Acontece que, na maioria dos casos, como o brasileiro, o
mínimo nem é universal, dada a seletividade do acesso, estando
longe de orientar-se para atender às necessidades básicas.7 Esta
concepção de que as famílias, independentemente de suas condições
objetivas de vida e das próprias vicissitudes da convivência familiar,
devem ser capazes de proteger e de cuidar de seus membros, está
profundamente arraigada no âmbito da sociedade e tem certamente
desdobramentos importantes na operacionalização de uma política
de assistência social. Ela alimenta o estabelecimento de uma
distinção básica entre famílias capazes e famílias incapazes, mais
capazes ou menos incapazes8 (Mioto, 2000).
Como capazes são definidas aquelas que, via mercado,
trabalho e organização interna - as famosas "estratégias de
sobrevivência" - conseguem desempenhar com "êxito" as funções
que lhes são atribuídas pela sociedade. Como incapazes são
consideradas aquelas que, não conseguindo atender às expectativas
sociais relacionadas ao desempenho das funções atribuídas,
requerem a interferência externa, em princípio do Estado, para a
proteção de seus membros. Ou seja, são merecedoras da ajuda
pública as famílias que falharam na responsabilidade do cuidado e
proteção de seus membros.
A categorização das famílias como capazes ou incapazes, sãs
ou doentes, normais ou anormais, se encontra fortemente arraigada
7
8
Sobre a questão dos mínimos sociais, cf. Pereira (2000).
Esta divisão é apenas para efeito de exposição, pois na realidade não existem estas
categorias em estado puro. Nenhuma família é totalmente autosuficiente, assim como não
é totalmente dependente.
184
SER SOCIAL
12
no senso comum, assim como frequenta as propostas dos políticos
e dos técnicos. A execução terminal dessa política pelos profissionais
da área social, na maioria das vezes mergulhados nesta concepção
tradicionalista, ou sem aportes teóricos para a discussão dos
processos de inserção da família no âmbito da política social, coloca
em movimento ações que produzem resultados justamente opostos,
mesmo para aqueles potencialmente esperados na própria
concepção dos programas sociais.
Assim nos parece estar sendo definido um processo de
operacionalização da política de assistência social no Brasil, que se
distancia tanto da perspectiva do direito, como do parâmetro das
necessidades sociais. Nesta discussão, devemos atentar para o
caráter privatista da implementação da política social brasileira,
constitutivo estrutural, não podendo ser atribuído a um momento
recente de hegemonia neoliberal. Especialmente dentro dela, a
Assistência Social - onde é historicamente ainda mais exuberante a
oferta privada - a partir da presença de organizações não lucrativas
em associação com o Estado, este o principal financiador. Com o
recente aprofundamento e aperfeiçoamento das relações de parceria,
respaldadas em leis específicas da década de 90, acentua-se o aporte
de recursos financeiros para projetos, com a gestão delegada à
iniciativa privada. Dessa forma o Estado desloca, para o hoje
chamado Terceiro Setor, grande parte da responsabilidade
assistencial (Yasbek, 2002).
Tal situação tende a aumentar amplamente as possibilidades
de manutenção da concepção "familista" e assistencialista que tem
permeado a operacionalização da assistência social no Brasil,
estabelecendo publicamente o lugar da família no âmbito do sistema
de proteção social. Esta concepção não está apenas no bojo da
construção da própria política mas perpassa todo o processo de
intervenção pública na família.
Pereira (1995), ao discutir as respostas políticas relacionadas
às questões da família no campo do bem-estar social no bojo da
perspectiva pluralista,9 tão em pauta nos dias atuais, distingue duas
concepções de pluralismo. Uma seria o pluralismo liberal centrado
na idéia da transferência de responsabilidades do Estado para a
sociedade civil, através do processo de descentralização calcado na
9
Para a autora, a perspectiva pluralista consiste na interação de diferentes iniciativas, sejam
elas públicas ou privadas. Isto é, as iniciativas ou ações são realizadas de forma combinada
entre Estado, Sociedade civil e Mercado.
185
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
ótica da privatização. Esta concepção redunda em restrição ou
destituição dos direitos sociais conquistados e prevê a aplicação do
modelo residual de políticas públicas. A outra concepção, segundoa
autora, seria o pluralismo coletivista. Esta prevê a participação da
sociedade, porém não descarta a presença do Estado na provisão
social. Trabalha com o modelo institucional de políticas públicas,
assentado no princípio da universalidade e objetiva a manutenção e
extensão de direitos. Estes, em sintonia com as demandas e
necessidades particulares. Dessa forma não sobrecarrega a família,
já que a política social provê suportes para ela.
Enfim, a contradição que marca a relação Estado-família,
conforme já comentado para a situação da Itália e outros países, e
que tem chamado cada dia mais a atenção dos interessados na
temática da família, verifica-se no caso do Brasil: a despeito do que
se observa na nossa legislação, na própria Constituição, onde a
família aparece com destaque, gozando de especial proteção do
Estado, ela vem sofrendo uma crescente queda da qualidade de
vida, constatada atualmente pelos indicadores produzidos por várias
fontes de pesquisa, estatais e/ou particulares.
Tal paradoxo se agiganta com a crise fiscal global, quando
retoricamente setores das mais diferentes orientações políticas e
ideológicas consagram constantemente a família como recurso
fundamental para a construção da sociabilidade e da preservação
do tecido social. Amplamente discutido hoje, tem sido reconhecido
como presente na própria origem do Estado e da família burguesa.
Não resolvido na maioria dos países, mesmo com a estruturação do
Estado de Bem-Estar Social dentro do qual foi explicitado o
reconhecimento da responsabilidade coletiva no enfrentamento das
"dependências" individuais e familiares.
A expressão "neo-familiarismo" traduz o subjacente à tendência
ideológica atual de transformar a unidade familiar em solução para a
racionalidade do modelo global, reprivatizando atividades no passado
tornadas públicas e trazendo a unidade doméstica - privada por
definição - de volta para a sociedade em geral (De Martino, 2001, p.
111).
Em contrapartida, trata-se de incorporar realmente, nos
sistemas de proteção social a concepção de que ninguém é
totalmente auto-suficiente, e o bem-estar depende tanto de segurança
em relação ao futuro e aos eventos críticos da vida, quanto da
186
SER SOCIAL
12
possibilidade de contar com uma rede de sustentação para garantir
a reprodução cotidiana, social e biológica (Jelin, 1997).
Do ponto de vista que aqui nos interessa, é necessário refletir
a articulação entre a ação de Estado, família e mercado,
considerando-se especialmente estas mais que reconhecidas falhas
do último para a administração dos "maus" riscos e o peso sobre a
família que pode ser considerada "o destino último do consumo e
alocação do bem-estar social" (Esping-Andersen, 1999, p. 36).
Através do fio da análise dos riscos sociais a serem cobertos,
consideramos a grande diferenciação de sua distribuição entre os
vários segmentos populacionais e a consequente necessidade de
escolhas de sistemas de proteção social orientados com mais eficácia
na obtenção de maior igualdade de recursos para as pessoas no
seu enfrentamento. A resposta supõe tanto a avaliação do tipo de
riscos existentes como a viabilidade de criar "solidariedades sociais"
suficientemente amplas para sua cobertura.
Neste processo, é interessante lembrar a distinção feita por
Esping-Andersen entre "maus" e "bons" riscos. A absorção dos "maus"
riscos, geralmente melhor localizados através de um corte de classe
- mães sós, portadores de deficiências, por exemplo - recebe
geralmente um tratamento residual a grupos específicos, em níveis
financeiros baixos, com exigências de comprovação de necessidade
e contrapartidas da parte dos beneficiários, para não correr o risco
de sustentar desocupados. "O problema", ressalta o autor, é que os
"maus" riscos são sempre aqueles que se apresentam mais
desesperadamente necessitados (de resposta)" (Esping-Andersen,
1999, p. 39, trad. nossa). A crença de que a solidariedade familiar
não falha na cobertura dos "maus" riscos pode ser vista como o
fundamento escondido da atribuição das mais pesadas
responsabilidades a ela.
Há sinais, entretanto, de regressividade na proteção social
quando a expectativa de solidariedade da sociedade tende a centrarse irrealisticamente na família.
Por esta razão, adotamos aqui uma perspectiva de análise do
grupo familiar no quadro geral da política social, acreditando que "a
questão da família não aparece mais - se algum dia apresentou-se
assim - como uma questão que deve ser tratada no plano setorial,
mas como um componente incontornável da reflexão sobre o EstadoProvidência" (Martin, 1997, p. 358).
187
POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
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