Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Américas, vol.4, No 2/ 2010
Política social, paradigma de bien estar y práctica política
David Martínez *
Aloisio Ruscheinsky **
Resumen
El artículo aborda la realidad de las desigualdades y las políticas sociales orientadas a la creación de mecanismos de bienestar social. Estos procesos figuran como
las tentativas de la superación de la pobreza, se traducen en retos históricos situados
en un contexto espacial de los conflictos
entre los actores sociales. En este sentido,
parecía a nosotros apropiado construir
una exposición de algunos suportes teóricos de apoyo a la interpretación que venían a amparar un análisis de las políticas
sociales en el contexto del pluralismo de
bienestar en América Latina.
Palabras clave: desigualdades, política
social, bienestar, América Latina, actores
sociales.
Introducción
Considerando los cambios recurrentes en
un breve período histórico, el articulo intenta esbozar el tiempo y el espacio de los
enfoques, para computar los avances y retrocesos o evitar malos entendidos: a) tuvo
un trágico período de gobiernos autoritarios, con una dura represión
y la sociedad civil diferenciada o la retirada de la esfera pública, mientras un proceso de modernización conservadora, b) un
reciente proceso de (re)democratización,
nueva normativa constitucional y las manifestaciones de un ordenamiento por los
nuevos derechos, pero ha logrado profundos reveses impuestos por la lógica neoliberal, c ) frente a las peculiaridades nacionales no hay que entender las mismas en
cuanto sociedades habitualmente uniformes, como si en las políticas sociales si se
tratara como a un consenso, porque son
una expresión permanente de la gestión de
conflictos, d) en medio de cambios en curso está el caso de la reconfiguración de los
oligarcas o de los gobiernos populistas sucesivos y su aversión o adhesión a las políticas sociales universales, así como las influencias de la perspectiva neoliberal en su
formulación y ejecución.
En tal sentido un estudio particular
de la naturaleza de las desigualdades históricas, cuya perspectiva desde nuestro punto
de vista, es imperativa para tratar de entender por qué la política pública y concretamente la política social tiene impactos diferenciales en un país. Aquí es, desde nuestra perspectiva, en donde se genera el
*
Dr. en estudios científico-sociales, académico de
la Universidad Iberoamericana León. Sus temas de
investigación se relacionan con pobreza, política
social y gobiernos locales. Email david.martinez@leon.uia.mx
**
Dr. en sociología, docente de posgrado en la
Universidad Unisinos, São Leopoldo, Brasil, tiene
interese en investigaciones en las tematizaciones de
las desigualdades, actores sociales y medio ambiente. Email aloisior@unisinos.br
45
Política social, paradigma de bien estar y práctica política
puente para hablar de prácticas políticas
similares para combatir la pobreza. Sin lugar a dudas, as heterogeneidades nos llevan
a hablar de las privaciones o de riesgos de
una parte de la población, pero entendemos
a éstas en el marco de las diferencias y de
los ejes que las producen dentro de un país.
Las políticas sociales pretenden dar respuestas desde una perspectiva política a los
problemas sociales en particular; pero la
interrogación que se plantea o se queda a
responder si las políticas sociales han implementado un juego de distribución que
están cambiando las bases históricamente
arraigadas de las desigualdades sociales.
El texto que ahora se ofrece para su
discusión tiene el propósito de presentar a
los investigadores algunas notas sobre ejes
ordenadores de la discusión conceptual,
que permitirá lograr un doble propósito*:
1) compartir, discutir y sobre todo construir
visiones, conceptos y enfoques
homologables sobre el problema de la política social ante la persistente pobreza continental; 2) recortar y enfocar el objeto de
investigación desde las opciones teórico/metodológicas combatibiles con la realidad latinoamericana.
En efecto, un protocolo de investigación no se diseña de una vez y para
siempre sino que se va modificando en la
medida que el problema se confronta con
la teoría y esto a su vez sirve para enriquecer, recortar y precisar los alcances de la
propia investigación. La fortaleza de los
paradigmas de lo bienestar radica en la importancia que tienen las ideas y la argumentación para los cambios sociales, en
circunstancias de profundos conflictos
históricos y sociopolíticos. Hay que mirar
por las circunstancias en que las variables
estructurales presionan para que haya cambios pero no ofrecen explicaciones sobre la
naturaleza y las razones latentes del cambio. Este sólo se significa a partir del repertorio de alternativas que poseen los tomadores de decisiones y las posturas de los
actores sociales.
El método de investigación fundamentalmente basado en las ciencias sociales para comprender la sociedad desigual
tiene en cuenta, en general, las dimensiones políticas de la vida cotidiana y las determinaciones estructurales. Estas dimensiones no asumen acciones lineales, rompiendo con la división exacta de los espacios públicos y privados, pero tenían en
cuenta el regresivo-progresivo en las encuestas y en la realidad histórica, sobre todo por que la historia y las prácticas políticas no siempre evolucionan a mejor para el
ser humano. La perspectiva de los modelos
y consecuencias de las políticas sociales es
discutida abordando el contexto de las
políticas sociales con el objetivo del bienestar social.
El problema social que origina el
interés por la investigación es la existencia
de una incapacidad crónica para atender las
demandas básicas de inmensas franjas de
la población. Las inquietudes académicas
que confluyen en este texto constituien interrogantes suscitadas sobre el debate alcanzado con respecto a la conceptualización, diseño, operación, evaluación y comparación de las prácticas en las políticas
sociales.
*
Este texto es parte del marco conceptual y del diseño metodológico de una propuesta de investigación, bajo la denominación Proyecto Observatorio
del AUSJAL, sobre pobreza, desigualdades y políticas sociales en América Latina, que en las líneas
generales del trabajo de investigación debe sustentar un diagnóstico de las políticas y prácticas nacionales, son participantes los países de Venezuela,
Colombia, México, Brasil, República Dominicana,
Ecuador, Chile y Uruguay, Argentina.
46
Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Américas, vol.4, No 2/ 2010
en consideración que la política social es
un campo de conflicto, donde compiten
opciones ideológicas y enfoques teóricos.
Para la investigación que nos proponemos impulsar, se evita de entrada la
elección de alguna corriente que tenga un
calificativo elaborado de antemano (crítica,
instrumental, social demócrata, conservadora o administrativa, entre otras) y a partir
de ella derivar las tesis fundamentales de la
articulación. En lugar de ello se proponen
tres ejes de discusión que caractericen los
puntos álgidos del debate y en una construcción que tendrá abrir el espacio para
señalar acuerdos, desacuerdos y ajustes.
Una elección que se debe explicitar
y que proviene de cierto rigor metodológico es que nuestro objeto de investigación
tiene en su núcleo central a la política social, en cuyo prospecto vamos a tratar de
correlacionar las formas de protección o
bienestar social y los caminos de la ciudadanía en consonancia con da literatura sobre el fenómeno en curso en los países de
Latinoamérica (Draibe y Riesco, 2006). En
efecto, nos interesa traer elementos para referir a las distintas experiencias de política
social y desde ahí observar su relación con
el combate a la pobreza. Por tanto la pobreza tendría el carácter de variable dependiente en el caso de que siguiéramos una
investigación hipotética deductiva, o para
ser más claros en una visión constructivista, las preguntas de investigación pondrán
énfasis en la política social como núcleo
central articulador.
Por tanto proponemos tres ejes organizadores para la discusión inicial: la
política social y el bienestar (paradigma y
régimen) en la historia contemporánea; la
política social en su relación con el abatimiento de la desigualdad y la pobreza; la
política social en el marco de la construcción de la ciudadanía. El primer eje es con-
Consideramos que el análisis y la comparación de la trayectoria de la política social
si se hace desde una mirada construida con
conceptos que por su novedad y potencia
han venido tomando forma a lo largo de las
últimas décadas, pueden aportar elementos
para el replanteamiento del papel de las
distintas esferas productoras de bienestar y
en ese sentido aportar algunas propuestas
dirigidas a los gestores públicos y grupos
de influencia en Latinoamérica para reenfocar las políticas sociales hasta ahora
aplicadas.
Para convertir el problema social
expuesto en este panorama de las desigualdades a un problema de investigación, resulta crucial contar con un aparato conceptual sólido que permita aportar un punto de
vista novedoso al debate que universidades, centros de investigación y agencias internacionales vienen impulsando. Pensamos que es pertinente indagar sobre los paradigmas de bienestar sustentantes, los
regímenes de bienestar que operan en la
realidad, el proceso de institucionalización
con que se intenciona la producción de
bienestar y las estrategias programáticas
que se han aplicado en los diferentes países
de forma que se profundice la relación entre el bienestar de la población, la pobreza
y la responsabilidad pública frente a la estructura de los riesgos sociales que cada
país ha producido.
2. Ejes de las prácticas en la política social: paradigma y régimen.
Existe una extensa y compleja discusión sobre las escuelas de pensamiento
que se encuentran en la base de los estudios de la política social y la pobreza, no
sólo en América Latina. En la elecciónconstrucción de un posicionamiento se leva
47
Política social, paradigma de bien estar y práctica política
siderado como el central pues contiene definiciones de fondo que serán profundizados en los dos ejes restantes. Vale la pena
subrayar que sólo son ordenadores de la
discusión, es decir, elementos aglutinadores y puertas de entrada que dan pié al tratamiento de otros conceptos.
Del conjunto de aproximaciones
teóricas tomaremos a Gosta EspingAndersen (2000; 2007; 2009), tanbien los
aportes realizados por Barba (2007) y Filgueira et al (2006), así como los apuntes de
José Adelantado (2000; 2005). Aunque estos autores tienen diferencias en el tratamiento de este primer eje de comprensión
de las políticas de combate a la pobreza, en
el desarrollo de este apartado se encontrarán aspectos comunes y complementarios en sus reflexiones, muy útiles en la
comprensión del concepto de política social ubicado en una discusión más amplia
del régimen de bienestar. Una primera
perspectiva general en la que los autores
coinciden sería la siguiente:
1) La necesidad de impulsar una reflexión crítica sobre el papel del mercado
en el problema del bienestar. Los autores
coinciden en la imposibilidad de encontrar
o suponer un mercado perfecto o de subordinar las decisiones sociales a un criterio
mercantilizante, pero también se reconoce
la imposibilidad de hablar del bienestar social sin incorporar esta dimensión.
2) La impertinencia de que la política social pueda estar direccionada exclusivamente al combate de la pobreza. Sus
objetivos profundos se encuentran en otras
esferas: el logro de la restitución del tejido
social, la disminución de la desigualdad, el
aumento de capacidades de la población y
la búsqueda de bienestar.
3) La existencia de esferas que son
responsables del bienestar social: mercado,
familia, estado y sociedad civil. Esta últi-
ma es introducida, con fuerza, por Adelantado.
4) Los riesgos (objeto de la política
social) de clase están asociados a los problemas de pobreza, y la atención a los sectores excluidos tiene su fundamento en un
enfoque basado en derechos ciudadanos y
no en la concesión asistencial y voluntarista de los gobiernos.
5) Las formas de enfrentar los riegos sociales son propios de cada país y no
existen formas simples de importar o exportar esquemas sociales que no estén enraizados en la propia historia local.
6) La aceptación de las “nuevas”
dinámicas que se generan en los últimos
años, tales como el enfoque de género y los
problemas medioambientales, como elementos constitutivos de una buena política
social.
7) La política social no es un costo
enviado a un fondo perdido, sino que colabora activamente en la dinamización
económica de una sociedad.
Estos atontamientos introducen la
necesidad búsqueda de algunas de las directrices teóricas de de referencia, particularmente las relacionadas con los regímenes de bienestar, el universalismo básico,
las fuentes del bienestar, el familiarismo y
la mercantilización y la relación de la política social con el bienestar (Franzoni,
2007; Zimmermann, 2009). De diversos
modos se ha tratado de definir el concepto
de bienestar, ya sea como un estado al que
se llega a través de la posesión de ciertos
bienes sociales, como una mera resultante
subjetiva de grupos y personas o incluso
anteponiendo al bienestar el bien-ser, para
connotar una dimensión espiritual trascendente del ser humano que no se agota en
los logros materiales.
Al modo de cómo Amartya Sen
conceptualiza el desarrollo humano, se en-
48
Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Américas, vol.4, No 2/ 2010
dos. Y en el nivel micro, el bienestar de los
individuos depende de cómo logren agrupar los inputs procedentes de los tres.
tenderá el bienestar como una capacidad,
pero no como un estado de factor consumado. A capacidad sirve especialmente para el manejo de la incertidumbre en la contemporaneidad que se historiza de formas
distintas (Franzoni, 2008): la enfermedad,
la vejez, la discapacidad, el ambiente, el
extranjero, la discriminación, el desempleo, la etnia, el divorcio, la muerte. Todas
estas, entre otras, son situaciones que están
sujetas a la incertidumbre vital, es decir,
son ejemplos de riesgos de múltiples órdenes en una sociedad desigual y inicua.
Si se afirma que el bienestar es una
capacidad para el manejo de los riesgos sociales, se sigue que en contextos latinoamericanos tal capacidad como otros procesos y bienes sociales está distribuida inequitativamente entre la población como
producto de las inserciones distintas en la
estructura social. En este efecto, los riesgos
se presentan menos como producto de la
mayor o menor capacidad de los individuos sino pero son consecuencia de arreglos sociales específicos que dan lugar a
desigualdades y dominaciones étnicas,
políticas, económicas y de género, entre
otras. Para aprehender estas desigualdades
es necesario contar con un nivel intermedio
de análisis, que permita ubicar las desigualdades y inequidades, la dominación y
opresión en los contextos específicos.
El concepto de régimen de bienestar se refiere a la “manera combinada e interdependiente como el bienestar es producido y asignado por el Estado, el mercado
y la familia” (Esping-Andersen, 2000:34),
es decir el efecto de las esferas dichas en
las condiciones sociales de la población.
La particular forma de articularse de esta
tríada produce regímenes de bienestar diferentes. En el nivel macro, la producción de
bienestar de cualquiera de los tres se halla
relacionada con lo que ocurre con los otros
3. Las interrogaciones a los regímenes del bienestar y la disección de las
desigualdades históricas
Desde este apartado hasta el de crecimiento y bienestar social, se retoman las
ideas del autor reconocido en el ámbito de
la discusión sobre regímenes de bienestar,
Gosta Esping-Andersen, quien considera
que los diferentes estados nacionales se
adhieren a una noción de igualdad distinta.
Algunos hacen énfasis en la igualdad individual basada en cuotas: lo que uno paga
es lo que uno recibe. Otros buscan la
igualdad con programas universales, pero
también varía lo que se ha de igualar† para
proveer a los ciudadanos algo de la demanda por la justicia social.
Existe en la propuesta de EspingAndersen una pregunta central que una vez
contestada nos refiere a los tres mundos
distintos del capitalismo de bienestar y determina los diversos modelos de regímenes
de bienestar y de política social: los modos
en que se reparte la producción de bienestar entre el mercado, el estado y la familia.
El autor construyó tres tipologías distintas‡: el régimen liberal, el conservador y el
social demócrata. También considera que
la mezcla privado-público constituía el
†
Por ejemplo, los escandinavos se han propuesto
nivelar el capital social y los anglosajones escogen
los grupos en desventaja para promover su movilidad.
‡
La tipología se vuelve estática en tanto representa
condiciones que prevalecieron entonces (los años
setenta y ochenta): una economía dominada por la
producción industrial masiva, una estructura de clases en la que el trabajador manual masculino era el
ciudadano prototípico y una sociedad en la que la
familia era de tipo estable y con una sola fuente de
ingresos.
49
Política social, paradigma de bien estar y práctica política
padres (o los hijos) son responsables de sus
hijos (o de sus padres) en caso de necesidad.
principal eje analítico que sustentaba una
primera tipología de los tres mundos. Las
dimensiones definitorias eran el grado de
desmercantilización y los modos de estratificación, o si se quiere, las solidaridades.
Las etiquetas que representan esta tríada
explorados anteriormente también por Richard R. Titmuss y se derivan de la economía política europea. Aún así, es pertinente presentar las características de los
tres regímenes de bienestar propuestos por
Esping-Andersen, ya que representan la
base de análisis que retoman distintos autores y de algún modo contiene los aspectos
generales de las distintas políticas sociales
en buena parte del mundo, por supuesto en
Latinoamérica.
3.2. El régimen de bienestar liberal: concesiones necesarias.
Las raíces de la política social liberal se remontan a la economía política
británica del siglo XIX, concretamente a
sus nociones de menor elegibilidad y autosuficiencia, pero en lo más sua noción de
economía alberga una fe ilimitada en el
mercado. Los regímenes de bienestar actuales reflejan el compromiso político de
minimizar al Estado, individualizar los
riesgos y fomentar las soluciones del mercado. Por tanto, desfavorecen los derechos
colectivos de la ciudadanía.
Considerando que hay variaciones,
tres son las características del régimen liberal: 1) Es residual en el sentido que las
garantías sociales se limitan a los malos
riesgos o riesgos inaceptables. Adopta una
definición restringida a la hora de elegir
qué sujetos tienen derecho a dichas garantías. La política social liberal es, en gran
medida, la del socorro a los niños pobres
del siglo XIX, acreditados por la certificación de los bajos ingresos. El peso relativo
de la asistencia social, basada en las necesidades en comparación con los programas
de reconocimiento de derechos, debería
constituir un excelente indicador del liberalismo. Los estados de bienestar anglosajones están orientados a favor de la asistencia
social dirigida a sujetos específicos. 2)
Abraza una concepción restringida acerca
de qué riesgos se deben considerar sociales. Estados Unidos es un país extremadamente residual debido a su falta de asistencia sanitaria nacional, de subsidios de enfermedad, maternidad, familiares y de
permisos laborales por paternidad. Para enfrentarse al fallo del mercado en estas áre-
3.1. El régimen de bienestar conservador: posibles fuentes inspiración
Lejos de ser una expresión peyorativa, tipificar así a los estados de bienestar
de Europa intenta señalar el impulso político detrás de su arquitectura. El régimen
conservador se distingue por: 1) Su mezcla
de segmentación de estatus y familiarismo,
es decir, poco tiene que ver con el igualitarismo y se caracteriza por el corporativismo. Las primeras políticas sociales se inspiraron en el estatismo monárquico, en el
corporativismo tradicional o en la Rerum
Novarum. 2) Su característica particular es
la inequidad en el reparto de riesgos, pues
como régimen conservador tiene un legado
estatista donde los funcionarios públicos
son altamente beneficiados. 3) Un tercer
atributo es el familiarismo, que es la combinación de la protección social sesgada a
favor del varón, cabeza de familia, y el
carácter central de la familia como dispensadora de cuidados y, en última instancia,
responsable del bienestar de sus miembros.
Lo que une a algunos países es el mantenimiento de la prescripción legal de que los
50
Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Américas, vol.4, No 2/ 2010
de marginar el papel de la asistencia basada en necesidades. 2) Su activo y explícito
esfuerzo por desmercantilizar el bienestar y
por minimizar o abolir su dependencia al
mercado. Cerrar las puertas a los servicios
de bienestar privados sólo resulta factible
si los subsidios son suficientes. A su vez,
conforme Manow (2007) hay algunas ventajas en la comparación institucional en el
análisis de los regímenes de bienestar y es
necesario tener en cuenta las nuevas coaliciones en la reforma o la lucha contra la reforma.
A los programas de subsidios en
dinero, el régimen socialdemócrata lo
complementa con una estructura de servicios enorme e integral dirigida a familias
necesitadas. Este régimen articula el
elemento igualitario, entendido como la
práctica del universalismo donde toda la
población disfruta de los mismos derechos
y subsidios, sea rico o sea pobre, con la
promoción activa del bienestar y las oportunidades vitales (en el caso de la mujer es
patente) que implica la redistribución del
ingreso y la eliminación de la pobreza.
Aunque con ciertas crisis es claro el compromiso con el pleno empleo. El productivismo nórdico implica que el estado de
bienestar debe garantizar que toda la población disponga de los recursos y la motivación necesarios para trabajar (y que el
trabajo esté disponible). En cambio, el
productivismo norteamericano (workfare)
significa que se deben aceptar ciertos empleos a cambio de determinadas prestaciones sociales: se paga, se disfruta; no se paga no se disfruta. El régimen socialdemócrata implica un nexo dominado por el Estado, aunque actualmente pasan por una
mala época. Las probabilidades de que encontremos el universalismo en el régimen
socialdemócrata son elevadas y significativas. Y viceversa, las probabilidades de que
as, el planteamiento consiste en una ayuda
orientada a los riesgos inaceptables. 3) El
fomento al mercado en un planteamiento
residual cultiva los dualismos: los sujetos
de riesgos aceptables pueden valerse por sí
mismos en el mercado; los de riesgos inaceptables pasan a ser dependientes de la
asistencia social.
3.3. El bienestar social demócrata:
las negociaciones al interior del Estado.
Este régimen es el prevaleciente en
los países nórdicos. En Dinamarca, Noruega y Suecia, sus cimientos se construyeron
entre las décadas de 1930 y 1940 con el
advenimiento de un gobierno socialdemócrata estable. Finlandia tuvo que esperar
veinte años más. Las raíces de la política
social nórdica fueron liberales, después pasaron por políticas asistenciales y, posteriormente (1940-1960), llegaron a ser programas modernos de reconocimiento de
derechos. Sin embargo, el embrión del
universalismo estuvo presente desde el inicio en los programas escandinavos. Dinamarca se convirtió en un país pionero
cuando, en 1981, la asistencia a la tercera
edad se amplió a todo el colectivo de ancianos. Además, conforme Barba y Valencia (2000) este modelo contiene una cobertura de riesgos global, subsidios generosos,
así como una idea clara de igualitarismo.
Aquí, los derechos se vinculan a los individuos y se basan en la ciudadanía (mientras que las pensiones británicas y holandesas se basan en las aportaciones realizadas)
antes que en una necesidad demostrada o
en una relación laboral.
Lo que resulta especialmente socialdemócrata es, primero, la fusión del
universalismo con la generosidad y segundo, su socialización global de los riesgos.
El régimen socialdemócrata se distingue
realmente por: 1) Su tentativa deliberada
51
Política social, paradigma de bien estar y práctica política
las relativas aso cuatro elementos de la naturaleza, las de participación, las de la cultura, las de reconocimiento y otras, se
asume para este escrito que la pobreza estará caracterizada por la privación, hasta
cierto nivel definido socialmente, de ingreso, de ciertos activos y de servicios públicos. Hay un largo debate sobre la definición de las necesidades humanas, desde
Marx hasta nuestros días, que es por eso
que hoy surge en la más mínima crítica o
los beneficios sociales para la condición
económica como si fuera la ciudadanía
(Sposati, 2007; Pereira, 2006). La pobreza
también se relaciona con la ausencia de
medios, capacidades y recursos para modificar este estado de cosas y que socialmente ya se hacen posibles.
La posibilidad de obtener los medios indispensables para acceder a una vida
digna es función de factores complejos y
diversos como: la composición de la familia, la edad de los miembros (una familia
formada por un par de ancianos requiere
mayor cuidado en salud y menos en educación formal), el número de trabajadores activos, los servicios de que goza la comunidad donde se vive, la ubicación espacial
del hogar, la cultura y las condiciones
heredadas, la oferta y calidad del empleo y
las condiciones de crecimiento y reparto de
la riqueza de la nación, la capacidad de
gestión y movilización política (Salama,
1999). Aunque aquí se enumeran los factores sin ponderación alguna, se debe subrayar que existe una jerarquía entre ellos, es
decir, que no todos influyen del mismo
modo para producir una situación de pobreza.
Se coincide con Boltvinik cuando
señala que: “Si el concepto de pobreza ha
de tener alguna utilidad, debemos restringirla a expresar la insatisfacción de aquellas necesidades humanas cuya satisfacción
encontremos servicios de bienestar privados son bajas, pero en lo que toca al régimen conservador, estas probabilidades son
indistintas.
En términos comparativos EspingAndersen pondera el papel da familia,
mercado, Estado, modo y lugar de la solidariedad predominante, grado de desmercantilización. Si el carácter residual del
modelo liberal hace referencia al fallo del
mercado, en el régimen conservador es una
respuesta al fallo de la familia y esto determina a los sujetos a los que va dirigido.
Por razones distintas, la política social liberal y conservadora tiene un enfoque pasivo
de la gestión del empleo. La asistencia social no se concede a los adultos si sus padres pueden mantenerlos. Cuanto más familiarista es el Estado de bienestar menos
generosos son los subsidios familiares. La
provisión de subsidios a familias atípicas
donde no es el varón el jefe (como madres
solteras), suele ser marginal. El modelo liberal da prioridad a los mercados de trabajo no regulados. En el conservador, la gestión del empleo es una cuestión de apoyo
familiar e inhibe que las mujeres casadas
participen económicamente fuera del
hogar.
4. Políticas sociales: abatimiento
de las desigualdades y las persistencias
El segundo pivote de esta discusión
teórica es el de la pobreza y como punto de
partida que se irá enriqueciendo con las sucesivas discusiones, la entenderemos como
un estado de privación de los bienes indispensables para la satisfacción de ciertas
necesidades humanas, misma que lleva a la
disminución de algunas capacidades de las
personas y los grupos. Como el término de
necesidades humanas abarca elementos de
muy diversa naturaleza, como las afectivas,
52
Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Américas, vol.4, No 2/ 2010
depende de condiciones económicas. De lo
contrario, la pobreza se confunde con otras
dimensiones del sufrimiento (o desventaja)
del ser humano (...). Si incluyésemos como
elementos constitutivos de la definición del
concepto de pobreza esas necesidades cuya
satisfacción no depende del acceso a los
recursos, toda una población que vive en
un régimen autoritario sería clasificada
como pobre. Entonces, la capacidad diferenciadora del concepto (su habilidad para
distinguir los pobres de los no pobres) se
perdería y se volvería inútil como instrumento de política” (Boltvinik en Gallardo,
2001: 21).
Este punto es relevante porque no
se niega la carencia de necesidades humanas en otros ámbitos de la vida humana tales como las psicológicas, las religiosas,
las existenciales o las relativas a la participación democrática y que son constitutivas
de cualquier persona. Todos somos seres
incompletos, pero no todos somos seres
humanos en estado de pobreza. Tampoco
esta línea de pensamiento niega que la pobreza sea causa de un conjunto de redes
sociales complejas que sobrepasan lo que
en la economía suceda. Solamente enfoca
el problema de una forma precisa y la diferencia de otras carencias humanas.
Las necesidades a las que hace referencia la definición anotada arriba tiene
una clara connotación socioeconómica: son
aquellas que tienen que ver con alimentación, salud, vivienda, ingreso, agua, corriente eléctrica, seguridad social, bienes
del hogar (estufa, plancha, sillas, mesa,
cama y otras) y educación. Con esta elección se renuncia a agrupar, bajo la categoría de pobreza, a toda carencia humana. Es
frecuente que ante la preocupación por
atender y entender la pobreza de índole socioeconómica existan críticas sobre la desatención de otras carencias individuales y
grupales que, sin duda, representan también un obstáculo para la construcción de
un mundo humano (Narbondo, 2006), tales
como: la farmacodependencia, la soledad,
la falta de sentido a la vida, la violencia directa y la desintegración familiar, entre
otras.
Frente a las carencias no hay soluciones homegeneizantes. Es claro que no
todas las personas necesitan lo mismo; incluso, hay variaciones entre las necesidades específicas propias de la pobreza rural
mestiza, la pobreza indígena, la pobreza
suburbana, pero lo que es evidente es que
puede haber un acuerdo fundamental sobre
los mínimos que una persona o una familia
necesita para no vivir en condiciones de
pobreza. Este acuerdo social afecta las bases de una sociedad democrática que dialoga y consensa para establecer un futuro
común, lo mejor posible, así como las estrategias para avanzar hacia la equidad y el
desarrollo. Las bases participativas en las
soluciones de fondo incorporan, como actores principales, a los grupos empobrecidos y abre las puertas para relacionar pobreza, democracia y participación ciudadana (Morlino, 2005). La ciudadanía puede
avanzar hasta a la acción de los ciudadanos con capacidad de controlar y evaluar
las acciones del gobierno, cuyo camino de
la corresponsabilidad ciudadana es vigilar
su aplicación eficiente. Los afanes para
erradicar la pobreza no significan que de
ello dependa toda la felicidad§ o el desarrollo humano, el bienestar en las invioladas
dimensiones y la ciudadanía. Sin sombra
§
Tampoco significa que el concepto de pobreza
sea un megaordenador que indique la ausencia de
todos los medios para acceder a una vida plena y feliz. Si hay un destino final de los esfuerzos para
abatir la pobreza, ése, con toda seguridad, es el de
justicia social, pero no necesariamente la felicidad o
la vida plena en medio a la sociedad de libre concurrencia.
53
Política social, paradigma de bien estar y práctica política
de duda si hay un significado histórico y de
orientación que ordene los esfuerzos para
el derrocamiento de la pobreza pela acción
de los movimientos sociales, con toda seguridad, es el utopia de implementar la justicia social.
Como apunta Calderón Gutiérrez
(2002: 115), el tema de la justicia social es
el telón de fondo de cualquier estrategia de
desarrollo. La equidad, la inclusión social,
el desarrollo humano y su contraparte, la
desigualdad social, la polarización de dinero, del poder y de las oportunidades, son
temas que le conciernen a una justicia social que, para que sea viable socialmente,
debe contar con dos características: la critica ética y las condiciones para hacerla,
realmente, deseada y posible.
das; la pobreza se ubica en esta línea de
pensamiento como un obstáculo para el desarrollo humano, es decir, para poseer las
capacidades fundamentales que permitan al
individuo una construcción de la propia
existencia, en niveles de vida, mínimamente aceptables.
El drama de esta situación de pobreza estriba en obstaculizar el que las personas con un nivel de ingresos insuficiente
y con ciertas condiciones deficitarias de
educación y de salud, puedan desarrollar
determinadas funciones socialmente relevantes. El análisis de la pobreza debe estar
enfocado en las posibilidades que tiene un
individuo de funcionar, más que en los resultados que obtiene de ese funcionamiento, una vez que la escasez material es insuficiente para explicar el surgimiento de la
discusión de la justicia social. Cuando Sen
(1998) aborda el asunto de los funcionamientos, su perspectiva no se agota solamente en aquellos que se relacionan con la
vida productiva y con ello marca diferencias de su postura con respecto a la teoría
del capital humano. Las capacidades se
atrofian por las condiciones de vida de los
empobrecidos e incluso Sen (1998) reafirma el poder de la educación y del aprendizaje para el mejoramiento de las capacidades: las diferencias sociales no devienen de
naturalezas distintas sino de procesos culturales diferenciadores.
Finalmente, sigue diciendo Sen, es
importante recalcar también el papel instrumental de la expansión de la capacidad
para generar el cambio social e ir, también,
más allá del cambio económico. La capacidad es un instrumento más que la perspectiva del capital humano, sino también
del desarrollo social, en uno ámbito de
transformación que implica: su relación directa con el bienestar y la libertad de las
personas; su función indirecta a través de
5. La pobreza de capacidades o
capital social y democracia
Es conveniente recalcar que aunque
la pobreza se relaciona, fundamentalmente,
con carencia de bienes de índole socio
económico, no se agota ahí. En esta línea,
durante la década de los noventa, aunque
sus trabajos tienen una treintena de años de
haberse iniciado, ha cobrado significación
la línea teórica adoptada por Amartya Sen,
en el sentido de entender a la pobreza como la privación de capacidades básicas,
concepto que no se agota en la privación
de bienes socialmente necesarios. Aproximarse a esta distinción enriquece las visiones, aumenta los argumentos para comprender la complejidad del fenómeno e introduce a la discusión sobre las libertades
democráticas atrofiadas en la población
empobrecida.
El desarrollo como el proceso de la
ampliación de las capacidades e competencias (Sen, 1998; 2000) sirve para realizar
actividades libremente elegidas y valora-
54
Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Américas, vol.4, No 2/ 2010
su influencia en la producción económica;
su función indirecta a través de su influencia en el cambio social.
La visión de Sen contiene otra vertiente relacionada con pobreza: su vínculo
directo con el problema de la ciudadanía y,
particularmente, el de ciudadanía social en
su vínculo con la pobreza, que abre la
puerta para el ineludible tema de la relación de la precariedad con la esfera del poder público y privado y con asuntos como
la democracia. Los valores democráticos
no son patrimonio de ninguna cultura en
particular; se encuentran presentes en distintas experiencias en la historia y contextos: la libertad personal, la igualdad en la
libertad, la tolerancia y la igualdad en la tolerancia. La política es parte de un enfoque
integrado y global de desarrollo cuyo supuesto de partida es que no hay desarrollo
sin compromiso político participativo y sin
potenciar la capacidad de los actores sociales generando el malestar local a lo global
(Stiglitz, 2002).
La inversión más fecunda que se
puede hacer contra los riesgos, entonces, es
en el aumento de las capacidades por medio de la salud, alimentación y en general
de la calidad de vida pues lleva a mejorar
las aptitudes de elección de cada uno de
sus miembros. La atrofia de capacidades es
producto de la situación de pobreza** y
ésta, a su vez, refuerza las desigualdades
sociales, los desniveles de participación
democrática, entre otros lineamientos. La
pobreza socioeconómica, la que produce
precariedad en la alimentación, salud, vivienda, ingreso, agua, corriente eléctrica,
seguridad social, bienes del hogar y educación, nos coloca, de forma clara, frente a la
estructura social que produce un cierto tipo
de crecimiento, concentración del ingreso,
desigualdad regional e inestabilidad en el
empleo.
La pobreza de capacidades, sin estar en contra de los fundamentos de la visión histórica-estructural, hace un análisis
más fino de las consecuencias de la pobreza, la individualiza -por tanto hace emerger
elementos visibles que pueden ser atacados
mediante una política social efectiva- y
evita que se caiga en una visión simplista
de comprender la carencia de bienes sin
considerar el impacto que tiene en las condiciones y posibilidades de los grupos empobrecidos para transformar el orden de
cosas que no los beneficia.
Para resumir, se puede señalar que
la pobreza no se origina de la ausencia de
capacidades individuales o grupales sino
tiene causas estructurales, pero ser pobre se
constituye de la disminución de capacidades individuales, grupales y colectivas. Sobre la relación entre democracia y pobreza,
Pérez Baltodano (1997: 55) afirma que “las
estrategias y políticas para el desarrollo social juegan un papel crucial en un continente caracterizado por la pobreza, la marginalidad y la desigualdad social. Sin estrategias políticas y sociales capaces de responder a las necesidades más urgentes de
la población de AL, los experimentos democráticos actuales tienden a convertirse
en rituales políticos sin sentido ni significación social”. El entendimiento de la pobreza como obstáculo y como precariedad
que determina un acceso diferenciado a los
recursos y a las capacidades mina no solamente la información sobre los procesos
relacionados con la democracia representativa sino con el conocimiento de lo diseño
de mecanismos para operar la democracia,
**
Los dos ángulos sobre la pobreza presentados en
este apartado, la de Sen y la que ejemplifica Boltvinik, no tienen alguna contradicción de fondo sino
que miran la pobreza desde planos distintos, pero
complementarios. La primera supone la segunda,
pero la lleva a círculos más amplios y complejos.
55
Política social, paradigma de bien estar y práctica política
entendida en el sentido de la concepción de
ciudadanía civil, política y social. El conocimiento de las políticas sociales se relaciona a las muchas informaciones sobre las
instituciones e de los actores sociales (Galiani, 2006).
La relación entre pobreza y democracia constituye problemas relacionados
con la ciudadanía social y la desigualdad
como fenómenos concurrentes en sociedades donde se ha avanzado en democracia,
“son realmente preocupantes y constituyen
el principal desafío de las democracias latinoamericanas, porque además, los grupos
más excluidos del ejercicio pleno de la
ciudadanía social son los que sufren carencias en otras dimensiones de la ciudadanía
(...) estos fenómenos no permiten que los
individuos se expresen como ciudadanos
con plenos derechos” (PNUD, 2004: 26).
Aun cuando uno de los propósitos de la
política social es la definición de su papel
ante la pobreza, tales fines no se agotan en
el afán de compensar lo que la economía
destruye, razón por que se demarca el debate sobre la ciudadanía. En la realidad actual, conforme Valencia y Geandreau
(2000) la política social tiene como propósito básico restituir el tejido social, provocar situaciones dirigidas a disminuir la desigualdad, la inequidad y la exclusión social
y restituir las capacidades de grupos y personas, o en lo mas combatir la inseguridad
social y ambiental.
cas sociales. Desde la perspectiva de la
ciudadanía se hace apuntes sobre los enlaces con derechos y la política social. En
otros términos, las lecciones derivadas de
la experiencia, más allá del desarrollo
económico, nos enseñan que la expansión
de la ciudadanía requiere un Estado de
bienestar (Draibe y Riesco, 2006).
Para Pérez Baldotano (1997), en
América Latina la política social tiene un
alcance limitado como instrumento para
combatir la exclusión y la promoción de la
ciudadanía debido a que los estados de la
región gozan un alto grado de autonomía
con respecto a la sociedad civil y un alto
grado de dependencia de la economía
mundial††. En la gran mayoría de Latinoamérica se generaron condiciones para el
desarrollo de dos tipos de políticas sociales: 1) la que genera una ciudadanía estatal,
fruto del esquema corporativo, con un esquema de participación acotado y condicionado y, 2) la que se formula e instrumenta lejos de la participación ciudadana.
De estas reflexiones surge una aseveración que quizá sea la central para observar la relación entre ciudadanía y política social: “Este tipo de ciudadanía no se
deriva, como en el caso europeo del desarrollo de la capacidad de la sociedad para
condicionar el funcionamiento del Estado
sino de la capacidad desarrollada por grupos y sectores de la sociedad para participar en el diseño y la formulación de decisiones y políticas públicas dentro del ámbito del Estado (...)”. (Pérez Baltodano,
1997: 43). Con efecto, la ciudadanía posi-
6. La política social en el marco de
la construcción de ciudadanía.
La investigación sobre el bienestar
desde diferentes argumentos y comprensión de la pobreza, en su vínculo con las
capacidades políticas y sociales precisa
profundizar el papel que juegan los actores
y las instituciones en la hechura de políti-
††
Esta situación contrasta con la característica fundamental de los estados europeos que, durante los
últimos trescientos años, desarrollaron un alto grado de soberanía externa y un alto grado de dependencia doméstica. Esta combinación les permitió el
desarrollo de una capacidad política que domesticó
las economías nacionales para extraer y redistribuir
recursos destinados al desarrollo social.
56
Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Américas, vol.4, No 2/ 2010
ble se convierte en una reivindicación de
una particular relación con el Estado nacional más que como un requerimiento de
ordenamiento de ciudadanos frente el Estado.
Aunque esta afirmación no podría
sostenerse en términos absolutos pues parte
de las conquistas ciudadanas, en particular
las obreras, las campesinas y las indígenas,
son verdaderas reivindicaciones frente al
Estado, se puede afirmar la existencia de
ciertos rasgos marcados de una ciudadanía
artificial promovida desde arriba y desde
afuera por los estados latinoamericanos,
misma que determina y explica en gran
medida la noción de política social como
alternativa excluyente de la lucha ciudadana, en tanto que ...”al lado de una élite privilegiada existe una gran masa de simples
ciudadanos, la de los que están teóricamente sujetos a los rigores de la ley, pero
que en la práctica dependen de la buena o
mala voluntad de sus representantes” (Murilo de Carvalho, 1995: 156), una ciudadanía no frente al Estado sino dependiente
estructural del Estado, sujeta a la compasión pública.
La discusión sobre la ciudadanía se
ha revitalizado, después de que se le daba
por muerta en el ámbito o bajo el estructuralismo en las Ciencias Sociales de los 70,
se regreso al vigor de compreender que la
estabilidad de la democracia moderna no
dependen solamente de la justicia de su estructura básica sino de las cualidades y actitudes de sus ciudadanos. Las políticas sociales emergen con el objetivo de introducir la garantía de los derechos sociales
elementares para mitigar los efectos de las
desigualdades, la inserción en el mercado
laboral y el consumo de amplios sectores
de la población. Existe un complemento
entre la aceptación pasiva de derechos como atributo ciudadano (el derecho a tener
derechos) y el ejercicio activo de las responsabilidades y virtudes ciudadanas. El
aseguramiento de la integración de los pobres debe ir más allá de los derechos, focalizándose en su responsabilidad‡‡ de ganarse la vida.
Si el Estado de bienestar ha causado una dependencia insana con respecto a
la intervención estatal, lo conducente,
según la derecha, es introducir las leyes del
mercado en la vida de las personas y funcionar con el principio básico del workfare,
es decir, la actividad laboral como contrapartida de los beneficios aportados por las
políticas sociales. Medidas como el libre
comercio, la desregulación, la disminución
de impuestos, el debilitamiento de sindicatos y el recorte al seguro de desempleo se
dirigen a promover la acción de hombres
individuales, libres, con el propósito de enseñarles las virtudes de la iniciativa, la
confianza en sí mismos y la autosuficiencia
(Mulgan, apud Kymlika, 1997). La derecha
confirma el papel absoluto del mercado en
contra del resto de las fuentes de bienestar
o defensores de focalizar los ingresos y
menos transferencia universal de ingresos
para una equidad social (Stein, 2008).
Este discurso no representa sólo la
expresión una postura distinta a lo que es
ser ciudadano sino más bien atenta contra
un principio de ciudadanía que la interpreta
como un estatus independiente respecto del
nivel económico: se tienen, formalmente,
derechos ciudadanos, más allá del lugar
que se ocupe en la economía. La postura
‡‡
La reestructuración económica, producto de la
crisis de los modelos fordistas y en el contexto del
consenso de Washington, realza el debate sobre la
responsabilidad individual de abrirse un futuro de
bienestar. E sentido contrario también existe un
movimiento para estabelecer un consenso sobre lãs
políticas sociales de gobiernos progresistas guiada
por las inovaciones substantivas en la promoción de
la ciudadania universal (Teixeira, 2009).
57
Política social, paradigma de bien estar y práctica política
critica ha venido ganando una claridad que
su estatus actual aún se plantea como reto
pues si bien es cierto que rechaza los principios emanados del Consenso de Washington, donde al parecer el único camino
plausible es mercantilizar las relaciones
sociales, le ha costado trabajo asumir la
parte de la promoción que de verdad acerque a grupos y personas al ejercicio ciudadano como una real escuela de virtudes
cívicas. En la línea de la promoción de
complementar los mecanismos de respuesta institucional, Kymlika sostiene:
Las múltiples maneras en que
las políticas públicas dependen de decisiones responsables a nivel de los estilos de
vida personales: el Estado
será incapaz de proveer cuidados sanitarios si los ciudadanos no actúan responsablemente hacia su propia salud; el Estado puede tornarse
incapaz de satisfacer las necesidades de niños, ancianos y
discapacitados si los ciudadanos no aceptan su cuota de
responsabilidad en la atención
de sus propios parientes (...)
los intentos de crear una sociedad más justa tropezarán si
los ciudadanos exhiben una
intolerancia crónica hacia la
diferencia o si carecen de lo
que Rawls llama sentido de la
justicia... lo que el Estado necesita de la ciudadanía no se
puede obtener mediante la coerción sino solamente por medio de la cooperación y el autocontrol en el ejercicio del
poder privado (Kymlika,
1997: 14).
A diferencia de las corrientes residuales, que piensan en el mercado como el
principal factor de aprendizaje de las necesarias virtudes de un ciudadano propio del
mundo moderno, existen otras respuestas
que contemplan otros espacios de intervención tales como: el ejercicio de la democracia participativa (otorgar más poder al
ciudadano), la construcción del republicanismo cívico (valor intrínseco de la vida
política) y la participación en las organizaciones de la sociedad civil. La ciudadanía
es un proceso que se construye con el elemento dinámico del compromiso con el entorno político.
Por su parte, Giovanna Procacci
(1999) plantea que el concepto inicial de
ciudadanía ha evolucionado desde un planteamiento formal-jurídico de pertenencia
como miembro con derechos plenos a una
sociedad y las formas constitucionales de
ese derecho hacia una noción menos rígida.
Todo ello conduce a la idea de que la ciudadanía no es simplemente un estatus legal
definido por un conjunto de derechos y
responsabilidades sino una identidad, la
expresión de pertenencia a una comunidad
política (Kymlika, 1997: 25). De manera
complementaria Chantal Mouffe (1998;
2005), en la misma línea, sostiene que ser
ciudadano obliga a una serie de lealtades
múltiples con muchas comunidades diferentes y que éste no es un receptor pasivo
de derechos en ninguna de ellas, ya que la
lealtad contiene un conjunto de reglas y de
prácticas orientadas a la construcción del
juego de la ciudadanía pluralista.
Cuando el énfasis se pone en el
multiculturalismo se abandona los principios universalistas de la ciudadanía social
y el problema fundamental de la igualdad,
así como la dimensión social de la ciudadanía parece obsoleta. En coincidencia con
Kymlika, también Procacci (1999), bien
58
Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Américas, vol.4, No 2/ 2010
son imprescindibles, independientemente
del poder de negociación del individuo. Al
formularse estos niveles en términos de derechos, las dependencias a las que se pretende dar solución se transforman en condiciones para la autonomía (Procacci,
1999: 29). En coincidencia con autores
como Esping-Andersen, Procacci y también Narbondo (2006) en su perspectiva
crítica optan por un modelo universalista
de los derechos que significa una relación
con el Estado más allá de estimaciones
contractuales.
El proceso de profundización de las
desigualdades sociales constituye una de
los fundamentos para la institucionalización o estructuración de los sistemas de
protección social en un Estado de derecho
o de la negociación de las demandas de la
sociedad (Esping-Andersen, 1991; Filgueira, 2007). Están en la base del mencionado
proceso político las luchas y las aspiraciones sociales de la clase obrera, a su vez conectados en la consolidación de alianzas
políticas y en la expansión de las clases
medias urbanas.
En oposición a la comprensión del
gasto público en los costes de bienestar que
debería reducir o contener los transforman
en la perspectiva de una inversión social,
un proyecto del futuro de la nación y de la
ciudadanía. Una inversión en el futuro para
proteger los ciudadanos de los riesgos y
para comprobar que siga como autores de
su destino para afrontar los retos de las incertidumbres del mañana (EspingAndersen y Palier, 2009). De esta manera
suena como una gran mudanza social y
política en una sociedad en rápido desarrollo de las incertidumbres sociales y ambientales.
La construcción de la ciudadanía
moderna se ha convertido en la declaración
característica de la relación de nexo entre
como Barba y Valencia (2000) sostiene
que varios procesos contemporáneos abonan al debilitamiento de la ciudadanía social y los derechos sociales, entre ellos: la
individualización, la comercialización de
los servicios, la flexibilidad laboral, la contractualización y el humanitarismo, todas
ellas promovidas como soluciones cuasi
absolutas. El planteamiento del mercado, la
privatización de los servicios sociales y la
filosofía del “usuario paga” están por encima de los planteamientos universalistas
de la ciudadanía social.
Las políticas sociales nacen ante el
fracaso del individualismo (caritativo,
económico y jurídico) e históricamente han
batallado contra la desigualdad, en particular la pobreza, que es uno de los principales problemas que han impedido formalizar
un estatus de ciudadano. Particularmente
importante para el tema de la política social es lo que señala Procacci (1999: 2729) sobre ciudadanía social y bienestar, la
medida en que el deseo de asegurar un
mínimo de bienestar no sólo es necesario
sino que exige una intervención en el libre
funcionamiento del mercado, redistribuyendo riqueza en forma de servicios públicos. Los servicios de bienestar social son
un elemento constitutivo indispensable de
la ciudadanía social o con la capacidad de
romper con la injusta relación entre riqueza
y pobreza en América Latina (Salama,
1999) y con la histórica deuda social.
La ciudadanía restaura el principio
de reciprocidad al margen de las normas
que rigen en el mercado, en el que se regula mediante el cambio de dinero y servicios, y al margen de las relaciones familiares cuya naturaleza es la ayuda mutua. Y
mucho más afuera del ámbito de la caridad, en donde no existe ninguna reciprocidad: esto exige que la sociedad haya reconocido que hay ciertos niveles de vida que
59
Política social, paradigma de bien estar y práctica política
la libertad/igualdad, el universalismo/pluralismo y la igualdad/diferencia. Pero, cuyas tensiones no más aún siguen
siendo la marca y parte del debate contemporáneo. Sin embargo, hay aspectos específicos en las tendencias de las prácticas
políticas de los cambios recientes en la
ciudadanía: el avance del reconocimiento
de la diferencia y una fuerte regresión en
términos de equidad (Lavalle, 2003). Un
reciente análisis de la realidad a que está
sujeto la ciudadanía en las naciones de Latinoamérica puede observar las consecuencias a través de las consideraciones sobre
los aspectos de un diseño tradicional de la
ciudadanía, sobre las fuerzas sociales responsables del reciente movimiento de la
desestabilización y o regresión, así como
sobre las reacciones a la desestabilización
con diferentes referencias teóricas y las correspondientes tensiones y soluciones políticas.
El concepto básico del universalismo básico sugiere las políticas sociales en
virtud de una orientación innovadora de la
protección social en América Latina: fortalecimiento de la ciudadanía, la igualdad y
la equidad como valores indispensables, y
el papel del Estado en garantizar las cuestiones básicas. La propuesta se basa en el
discurso de la ciudadanía y la igualdad se
define el papel de las estatales que limitan
su responsabilidad a las garantías de los
derechos sociales, algunas prestaciones de
servicios públicos se universalizan y los
demás se deponen a los sistemas privados.
Como consecuencia coexisten en
tres niveles claramente diferenciados la
población pobre objeto de programas focalizados y asistenciales; un piso cada vez
menos sólido constituido de una frágil población integrada, un tercer piso de altos
ingresos constituido por mercados seguros
de salud, de jubilaciones y pensiones y
educación. Para atender esta situación los
autores señalan con mucha claridad algunos obstáculos y plantean como ejes de
trabajo futuro las estrategias sectoriales, la
viabilidad fiscal, política y de gestión y las
necesarias traducciones y adaptaciones nacionales.
De cara a la investigación particular
en los países latinoamericanos conviene
considerar un par de notas que sostienen de
la propuesta del universalismo básico, con
el objetivo de profundizar en los diagnósticos, no tan a fundamentar la necesidad del
cambio sino para generar elementos que
permitan especificar las diferencias entre
los países de la región y proporcione guías
útiles para construir la viabilidad política,
fiscal y de gestión para el universalismo
básico.
Consideraciones finales
Nos parece importante retomar luego algunos puntos que asoma la análisis de
las Políticas Sociales para vislumbrar los
riesgos y vulnerabilidades de los países de
la región, en especial su finalidad explicitada por la gestión pública y su aplicación
práctica por las políticas de combate a la
pobreza. Si bien que la interpretación en
particular requiere algo empírico, metodológico y estadístico, es importante recordar que no carece de una perspectiva
teórica clave que son las estructuras de las
sociedades nacionales que predisponen a
un cierto tipo de riesgos y vulnerabilidad,
que tampoco puede desentenderse – pues
es la otra cara de la moneda – de la estructura que produce privilegios en sociedades
periféricas o en desarrollo.
El diseño, concepción y implementación de políticas sociales con un sesgo de
la desmercantilización constituye un pertinente mecanismo para que los ciudadanos
60
Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Américas, vol.4, No 2/ 2010
tienen un nivel tolerable de bienestar y
mediante la celebración de las cuestiones
sociales y ambientales, cierta independencia frente a la lógica de competitividad
mercantil. La desmercantilización se refiere al grado en que los individuos pueden
mantener un nivel de vida, incluso en las
condiciones en que se apartan, independientemente de su voluntad y fuerza política, del mercado de trabajo. Como resultado, una característica innovadora del derecho social de la ciudadanía, hace respeto,
según Sposati (2007) a la posibilidad de
una orientación no mercantilista de las
políticas sociales en una sociedad muy desigual. Las políticas sociales como indicado
garantizan alguno bienestar a los individuos que se quedan al marchen en relación
a los procesos de trabajo en una sociedad
con el desempleo estructural. En esta visión si establece un proceso para ampliar la
capacidad de los individuos para acceder a
los recursos y oportunidades para tomar
suyas decisiones cotidianas.
igual. Las políticas sociales como indicado
garantizan alguno bienestar a los individuos que se quedan al marchen en relación
a los procesos de trabajo en una sociedad
con el desempleo estructural. En esta visión si establece un proceso para ampliar la
capacidad de los individuos para acceder a
los recursos y oportunidades para tomar
suyas decisiones cotidianas.
En la acción de los actores sociales
y políticos no lo constan los fenómenos
que por sí mismos son imponderables o insuperables, lo que despliega un vasto campo de posibilidades políticas y propuestas
en el marco analítico del pensamiento social. Las diversas políticas de bienestar
planeadas y empleadas a lo largo de las
últimas dos décadas han incorporado algunas críticas relativas al papel que desempeñan los actores sociales, ahora tienen una
perspectiva universal, ahora se les distinguen por el foco de tipo compensatorio. En
ambos los casos se atestigua cómo en las
diferentes estrategias nacionales de protección social a los empobrecidos se valora el
papel de la acción desempeñado por las
mujeres, lo que constituye un importante
paso metodológico y una dirección política
para llenar a la comprensión de un vacío
cultural del funcionamiento de los diversos
mecanismos de afrontamiento.
El diseño, concepción y implementación de políticas sociales con un sesgo de
la desmercantilización constituye un pertinente mecanismo para que los ciudadanos
tienen un nivel tolerable de bienestar y
mediante la celebración de las cuestiones
sociales y ambientales, cierta independencia frente a la lógica de competitividad
mercantil. La desmercantilización se refiere al grado en que los individuos pueden
mantener un nivel de vida, incluso en las
condiciones en que se apartan, independientemente de su voluntad y fuerza política, del mercado de trabajo. Como resultado, una característica innovadora del derecho social de la ciudadanía, hace respeto,
según Sposati (2007) a la posibilidad de
una orientación no mercantilista de las
políticas sociales en una sociedad muy des-
El enfoque de la comprensión penetrante de los mecanismos que forjan las
políticas sociales incluye los fenómenos
históricos en sí mismos dinámicos y cambiantes, debido a la coexistencia de los
constreñimientos o las limitaciones macroeconómicas. Nuestra expectativa es
asegurarnos de que en la interpretación de
Políticas Sociales estamos en el carril de
ideas que nos llevan a entender que la producción de la inequidad es abordada desde
la acción política y social.
61
Política social, paradigma de bien estar y práctica política
y ciudadanía: algunas lecciones de la literatura contemporánea. Mexico, DF,
CEPAL,. (Serie estudios y perspectivas,
55).
Bibliografía.
Adelantado, José (2000). Coord. Cambios
en el estado de bienestar. Icaria-UAB.
España.
Esping-Andersen, Gosta (2000). Fundamentos sociales de las economías post
industriales. Ariel, Barcelona, España.
Adelantado, José (2005). Desigualdad,
democracia y políticas sociales focalizadas. Universidad de Barcelona, España.
Esping-Andersen, Gosta, Palier, Bruno.
(2009). Três lições sobre o Estadoprovidência. Lisboa: Campo da Comunicação.
Aguirre, Rodolfo y Román, Ignacio
(2002). México. Veinte años de política
económica. ITESO, SIMORELOS, SAPRIN. CD, Guadalajara, México.
Esping-Andersen, Gosta. (1991). As três
economias políticas do welfare state.
Lua Nova, n. 24, CEDEC, pp. 85-116.
Arraigada, Irmã; Aranda, Verônica (Orgs).
(2004) Cambio de las familias en el
marco de las transformaciones globales:
necesidad de políticas públicas eficaces.
Santiago/Chile: CEPAL/ONU,.
Esping-Andersen, Gosta. (2007). Les Trois
Mondes de l’État Providenc. Paris: PUF,
2. ed.,.
Filgueira, Fernando, Molina, Jorge P. C.G.
y Federico Tobar. (2006). "Universalismo Básico. Una alternativa posible y necesaria para mejorar las condiciones de
vida en América Latina". Documento de
Trabajo I-57, (Washington D.C.: BID/INDES),
disponible
en
http://www.ciesu.edu.uy
Arteaga, Carlos y Solís, Silvia. (2001) La
política social en la transición. UNAM
y Plaza y Valdés. México.
Barba, Carlos (2006). ¿Reducir la pobreza
o construir ciudadanía para todos? América Latina: regímenes de bienestar en
transición al iniciar el siglo XXI. Universidad de Guadalajara.
Filgueira, Fernando. (1997). "Tipos de
welfare y reformas sociales en América
Latina. Eficiencia, residualismo y ciudadanía estratificada". In: Social Science
Research Council. Guadalajara, 1997.
Barba, Carlos y Valencia Enrique. (2000)
Modelos de política social mexicana y
combate a la pobreza. Versión en CD.
Filgueira, Fernando. (2007). Cohesión,
riesgo y arquitectura de protección social
en América Latina. Santiago de Chile:
CEPAL.
CEPAL (2005). Panorama Social de América Latina 2005. CEPAL, ONU. Chile.
Dagnino, Evelina, Alberto Olvera, Aldo
Pamfici (Coord.) ( 2006). La disputa por
la construcción democrática en América
Latina. Fondo de Cultura Económica/CIESAS/Universidad Veracruzana.
México.
Fleury, Sônia. & Molina Carlos G. (2002).
Modelos de Proteccion Social. In: Diseño y gerencia de políticas y programas
sociales. Instituto Interamericano para el
Desarrollo Social (INDES). Disponible
http://www.rau.edu.uy/fcs/dts/Politicass
ociales/Fleury.pdf
Draibe, Sonia; Riesco, Manuel. (2006). Estado de Bienestar, desarrollo económico
62
Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Américas, vol.4, No 2/ 2010
Molina, Carlos Gerardo (editor) (2006)
Universalismo básico. Una nueva política social para América Latina. BID/Editorial Planeta. México.
Franzoni, Juliana M (2007). Regímenes
Del Bienestar en America Latina Madri,
Fundacion Carolina.
Franzoni, Juliana Martínez (2008) Domesticar la incertidumbre en América Latina. Mercado laboral, política social y
familias. Instituto de Investigaciones
Sociales. Universidad de Costa Rica.
2008.
Morlino, Leonardo (2005). Democracias y
democratizaciones. México: CEPCOM.
Mouffe, Chantal (1999). El retorno a lo
político. Paidos, Madrid.
Mouffe, Chantal. (2005). Por um modelo
agonístico de democracia. Rev. Sociologia Politica, no.25, p.11-23.
Galiani, Sebastián (2006). Políticas sociales: instituciones, información y conocimiento. División de Desarrollo Social. CEPAL. Chile.
Murilo de Carvalho, J (1995). Desenvolvimiento de la ciudadanía en Brasil.
FCE, México.
Gallardo, Rigoberto y Osorio, Joaquín (coord).(1998-1). Los rostros de la pobreza.
El debate. Tomo I . SEUIA-ITESO.
México.
Narbondo, Pedro. (2006). Critical reflections about basic universalism. Revista
Uruguaya de Ciencia Política, Montevideo, vol.2, n.15, p.151-172.
Kymlicka ,W y Norman, W. (1997) El retorno del ciudadano. Una revisión de la
producción reciente de la teoría de la
ciudadanía. La Política. Revista de estudios sobre el Estado y la sociedad. Barcelona, nº 3, pp. 5-39.
Pereira, Potyara A. (2006). Necessidades
Humanas: subsídios à critica dos mínimos sociais. 3ª Ed. São Paulo: Cortez.
Pérez Baltodano, A. (1997). Globalización, ciudadanía y política social en AL.
Nueva Sociedad, Caracas, Venezuela.
Lavalle, Adrián Gurza. Cidadania, igualdade e diferença.
Lua Nova, n.59, Cedec, São Paulo, 2003, p.7594.
PNUD (2004). La democracia en América
Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Perú.
Lechner, Norbert (2002). Las sombras del
mañana. Santiago de Chile, Lom.
Procacci, Giovanna (1999) “Ciudadanos
pobres. La ciudadanía social y la crisis
de los estados de bienestar”, en García,
S. Y S. Lukes: Ciudadanía, justicia social y participación. Siglo XXI, Madrid.
Manow, Philip. (2007). As vantagens institucionais comparativas dos regimes de
Estado de bem-estar social e as novas
coalizões na sua reforma. In: Delgado,
M.; Porto, Lorena. (Org.) O Estado de
Bem-Estar Social no século XX. São
Paulo: LTR, p.160-186.
Salama, Pierre (1999) Riqueza y pobreza
en América Latina. FCE, U de G, México.
Martínez, David (2008). Política Social y
Pobreza en Guanajuato. Reconstrucción
de una trayectoria útil para las entidades federativas. Colección Aportes. UIA
León.
Sen Amartya (2000). Desarrollo y libertad. Editorial Planeta, México.
Sen, Amartya (1998). “Teorías del desarrollo en el siglo XXI” in Emerij, L. y
63
Política social, paradigma de bien estar y práctica política
Nuñez, Arco J. (comp.), El desarrollo
económico y social en los umbrales del
siglo XXI. BID Washington, EEUU.
Sposati, Aldaíza. (2007). Modelo de proteção social não contributiva: concepções
fundantes. In: ENAP: Curso de Formação de Multiplicadores. Volume I. Brasília, p. 2-31.
Stein, Rosa Helena. (2008). Configuração
recente dos programas de transferência
de renda na América Latina: focalização
e condicionalidade, in BOSCHETTI, I.
et al. (orgs) Política Social no Capitalismo. Tendências contemporâneas. São
Paulo: Cortez.
Stiglitz, Joseph (2002). El malestar de la
globalización. Taurus, Madrid, España.
Teixeira, Zuleide Araújo. (2009). Consenso progresista desde el Sur, in Quiroga,
Y.; Canzani, A. y Ensignia, J. (org).
Consenso progresista: Las políticas sociales de los gobiernos progresistas del
Cono
Sur.
Equador
http://library.fes.de/pdffiles/bueros/chile/06402.pdf
Valencia, Enrique y Geandreau, M.(coord)
(2000). Los dilemas de la política social. SEUIA-ITESO , U. de G., México.
Zimmermann, Clóvis R.; Silva, Marina C.
(2009). O princípio da desmercantilização nas políticas sociais Cadernos CRH, vol.22, no.56, Salvador, p. 345-358.
64