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 Distr. LIMITEE

IPCT.156/Rev.l(SPEC.)
ler avril 1993

ORGANISATION DES NATIONS UNIES FRANCA IS

POUR LE DEVELOPPEMENT INDUSTRIEL Original ANGLAIS

TREORIE ET PRATIQUE DE LA PRIVATISATIO:t'. ·

Document etabli par

Fuat Andie
Consultant aupres de l'ONUDI

* Les opinions exprimees dans le present document sont celles de

l'auteur et ne refletent pas necessairement celles du Secretariat de l'ONUDI.
Traduction d'un document n'ayant pas fait l'objet d'une mise au point
redactionnelle.

V.93-83649 37178
 - 2 -

TABLE DES MATIERES

Para1rapbes ~

PREFACE 3

IN1'RODUCTION 1 - 9 4

Chapitre&

I. LA JUSTIFICATION EC~<l'IQUE DE LA PRIVATISATION 10 - 24 6

A. La theorie de la relation mandant~dataire 11 - 15 8
B. Theorie des choix publics 16 - 20 lQ
c. Concurrence 21 - 22 11
D. Politique de reglementation 23 12
E. Remarque& finales 24 13

II. PARAMETRES IJU TRANSFERT DE PROPRIETE 25 - 39 13

A. Remarque& generales 25 - 27 13
B. Conditions fondamentales de la privatisation 28 - 31 14
c. Objectifs de l'Etat 32 - 39 15

III. METHODES DE PRIVATISATl'>N 40 - 82 17

A. Introduction 40 - 41 17
B. Le processus de privatisation 42 - 48 18
c. Les differentes modalites de privatisation 49 - 63 19
D. La privatisation dans les pays a economie
planifiee 64 - 80 23
E. Remarque& finales 81 - 82 26

IV. TECHNIQUES DE PRIVATISATION ETUDES DE CAS 83 - 163 26

A. Introduction 83 - 85 26
B. Grande-Bretagne 86 - 94 27
c. Chili 95 - 105 29
D. Mexique 1G6 - 113 32
E. Honduras 114 - 119 35
F. Malaisie 120 - 125 36
G. Tchecoslovaquie 126 - 135 38
R. Pologne 136 - 145 41
I. Allemagne orientale 146 - 153 43
J. Rongrie 154 - 159 45
K. Togo 160 - 163 46

v. IMPACT ECONOMIQUE DE LA PRIVATISATION 164 - 184 47

A. Introduction 164 - 169 47
B. L'anatyse couts/avantages : approche
micro-economique 170 - 179 . 49
c. La privatisation : ef f ets macro-economiques 180 - 184 51

VI. COOPERATION INTERNATIONALE ET PRIVATISATION 185 - 208 55

A. La privatisation et l'aide internationale 185 - 189 55
B. La privatisation et l'ONUDI 190 - 194 56
c. Les positions de force de l'ONUDI 195 - 206 58
D. Remarque& finales 207 - 208 62

VII. CONCLUSIONS ET REC<l'l'IANDATIONS 209 - 221 62

VIII. ETUDES RECENTES SUR LA PRIVATISATION 222 - 223 67

 - 3 -

PREFACE

Le present rapport a ete redige a la demande de !'Organisation des

Nations Unies pour le developpement industriel {ONUDI). Le contrat signe
entre l'auteur et l'ONUDI stipule le mandat suivant

"Les buts de l'etude seront les suivants :

1. Analyser le fondement lheorique de la privatisation dans les econ1J111ies

mi.xtes et accorder une attention speciale aux arguments theoriques tels
que la theorie de "l 'interet public", de la relati-'lD. ''mandant-mandataire"
et de "l'efficacite economique de la propriete";

2. Evaluer les motifs de privatiser les entreprises publiques dans les pays
developpes et les pays en developpement;

3. Examiner les differentes methodes de privatisation ainsi que leurs

avantages et inconvenients;

4. Passer en revue les experiences recentes faites en matiere de

privatisation par des pays ayant des systemes et des niveaux de
developpement socio-t?conomiques nettement dif ferents et presenter des
exemples empruntes a des pays develo?peS et a des pays en developpement,
ainsi qu'a au moins deux pays dont l'economie etait auparavant planifiee;

5. Indiquer les similitudes et les differences entre ces trois groupes de

pays et tirer des conclusions en ce qui concerne les aesures a prendre;

6. Analyser les methodes quantitative& qui conduisent a la decision de

privatiser independmmnent de parametres politiques, et examiner les
considerations theoriques et pratiques relatives a une analyse
couts-avantages de la privatisation;

7. Faire des recOlllll8Ddations Sur les mesures futures a prendre dans lea pays
en developpement et dans lea pays qui av~ient auparavant une economie
planifiee.

"Des references bibliographiques breves mais a jour sur les questions

methodologiques et pratiques devront egalement etre jointes au document."

Le rapport ci-apres suit lea sept points du mandat, qui sont toutefois
abordes dans un ordre legerement different. Les considerations theoriques
{point 1) sont traitees au chapitre I. Les motifs de privat~sation des
entreprises publiques {point 2) sont examines principalement. au chapitre II.
Les diverses methodes de privatisation font l'objet du chapitre III. LeF
expe~iences recentes de la privatisation et leur comparaison (points 4.ec 5)
sont presentees au chapitre IV. Le fondement quantitatif de la decision de
privatiser (point 5) est analyse au chapitre V. Le chapitre VI conclut par
des recoamandations relatives aux mesures futures a prendre (point 7). Une
selection d'etudes recentes consacrees a la question est donnee au
chapitre VII.
 - 4 -

Additif

Le present rapport, qui a ete soumis pour 1£ premiere fois a la Division

du Systeme de consultations a l'ONUDI en janvier 1J92, a ete publie en
avril 1992 (IPCT.156(SPEC.)). L'auteur a ete informe que ce texte avait fait
l'objet d'une large distribution, qu'il avait ete bien accueilli et qu'une
edition revisee et elargie s'imposait.

Le present rapport ~st actuellement revise et elargi comae l'a demande la

Division. Depuis lors, le processus de privatisation s'accelere
particulierement dans les pays d'Europe de l'Est et les etudes de cas
concernant la Rongrie et la Tchecoslova~uie ont ete mises a jour et le cas de
la Pologne a ete ajoute. Le chapitre IV comprend egalement le cas du Mexique,
qui est un ex~ple d'un processus reussi de privatisation. Le rapport
contient egalement un nouveau chapitre qui porte essentiellement sur la
cooperation internationale et la privatisation en generale et sur le role
pr~sent et futur de l'ONUDI dans la fourniture d'assistance tectmique, en
particulier dans le domaine de la privatisation. Enfin, le chapitre sur les
ouvrages recents concernant la privatisation a ete developpe et mis a jour.

nmtODUCTI<llf

1. La privatisation est un phenon•e:,e recent. Si la substitution du secteur

prive au secteur pubiic pour la fourniture de diverR biens et services n'est
pas une nouveaute, les tectmiques utilisees, les activites visees et l'&rdeur
avec laquelle la privatisation est adoptee dans le monde entier sont caracte-
ristiques des politiques economiques des annees 80. Lorsque, a la fin des
annees 70 et au debut des annees 80, la croissance des pays industrialises a
montre des signes de faiblesse et que la reprise s'est fait attendre, l'idee
que le secteur public etait un import&:.lt moteur de la croissance a cede la
place a l'idee que son expansion bridait le dynamisme de l'economie. On a
coanence a 3 1 interroger Sur l'efficacite et Sur l'efficience des activites du
secteur public et a promet.tre de reduire l'ampleur et la portee du role de
l'Etat.

2. Un changement d'attitude eimilaire s'est produit dans de nombreux pays en

developpement, en raison, d'une part, des problemes macro-economiques plus
vastes qui les ont touches et, d'a~tre part, des politiques recommandees par
les organismes internationaux d'aide. Apres la seconde guerre mondiale, et
conformement a la conception que l 'on avait alors d11 developpement economique,
ces pays, desireux d'accelerer leur croissance economique de fa~on ordonnee,
avaient, pour atteindre leur objectif, adopte \Ule approche comportant deux
volets. Le premier etait de planifier l'economie, en fixant des directives
pour le secteur prive et en elaborant des plans a l'intention du secteur
public, et le second consistait a faire participer directement le secteur
puhlic a l'activite economique par l'iatermediaire d'entreprises d'Etat, .
promue& au rang d'entrepreneurs partiel& OU a part entiere dans la production
de biens et de services. Ce dernier role etait considere c011111e essentiel du
fait du sous-developpement des reasources et tes marches. L'ampleur des
investissements necessaires pour la croissance depassait souvent la capacite
de mobilisation des capitaux du secteur prive local. En outre, on voyait dans
la propriete publique \Ul moyen d'atteindr.? des objectifs sociaux, tels qu'une
meilleure repartition des revenus et des re•sources, la creation d'emplois et
un remede contre la hauage ~u chOaiag~. Parfois, des entrepriaes publiques
 - 5 -

etaient en concurrence avec des entreprises privees, mais il s'agissait dans

la grande majorite des cas de monopoles. Au fil des annees, leurs nombreuses
insuffisances sont apparues et elles n'ont survecu que grace a des subventions
et a des transferts du budget de !'administration centrale; de surcroit, les
monopoles etaient autorises a fixer les prix des apports et des produits.
Autrement dit, les entreprises publiques ont survecu aux depens des
consoamateurs qui, au bout du compte, ont paye plus cher des marchandises de
qualite inferieure.

3. Les entreprises publiques ont longtemps fascine les economistes, qui leur
ont consacre de nombreuses etudes, tantot pour les defendre, tantot pour les
critiquer. D'une fa~on generale, on considere aujourd'hui qu'elles ont sur
l'economie un effet plus negatif que positif. Elles ont opere une lourde
ponction sur les budgets, freine !'expansion du secteur prive, et precipite la
deterioration du bien-etre general.

4. La situation peut-elle etre redresbee ? Quels sont les remedes ? De

quelles options les pays disposent-ils ? La reponse a ces questions, ces
dernieres annees, a ete la privatisation : Que le gouvernement cede du
terrain, et que le secteur prive se charge de produire des biens et des
services de maniere efficace.

s. La privatisation, qui a fait ses premiers pas au debut des annees 80,
progresse aujourd'hui dans le monde entier; elle touche les entreprises
publiques des pays en developpement et des pays developpes avec wie vigueur et
un succes variables. Le pionnier en la matiere, inconstestablement, a ete la
Grande-Bretagne, mais beaucoup d'autres pays lui ont emboite le pas. La
France et l'Espagne en Europe; le Bresil, le Chili, le Honduras, le Mexique et
la Jama1que en Amerique latine et dans les Cara1bes; le Japon, la Tha11ande,
Singapour, la Malaisie, Sri Lanka, la Turquie en Asie et au Moyen-Orient sont
devenus des partisan& notables de la privatisation. Certains de ces pays sont
parvenus concretement a transferer les avoirs d'entreprises publi1ces au
secteur prive, tandis que d'autres hesitent encore a mettre en oeuvre les
politiques officiellement acceptees 1/. Avec les evenements survenus en
Europe orientale en 1989, la privatisation a acquis une dimension nouvelle en
devenant l'element cle du passage de l'economie planifiee a l'economie de
marche.

6. La privatisation etant Wl phenomene recent, il faut dissiper tous les

doutes et toutes les idees fausses qui l'entourent si l'on veut qu'elle
reussisse et que l'assistance technique accordee a cette fin donne des
resultats concrets. A premiere vue, l'idee parait simple : il s'agit de
vendre des actifs publics a des particuliers. En realite, elle recouvre des
questions plus vastes et plus complexes, allant de l'ouverture des monopoles
d'Etat a la concurrence privee, voire la privatisation de certain& services
publics - comme les compagnies d'electricite ou les soins de sante - qui
etaient sans COnteste des domaines reserves de !'administration centra!P. OU
des administrations locales -, a la resolution de problemes delicats
concernant les droits d~ propriete.

l/ Le rapport de 1989 de la Banque mondiale indique que quelque 83 pays

ont adopte la politique de privatisation a des degres divers, en eterd•le OU en
profondeur. Voir TecbJ1igues of privatization of State-Owned Enterprises,
Washington, D.C., 1988 (3 volumes).
 - 6 -

7. Si la privatisation demeure une question complexe dans les economies

mixtes, elle prend une dimension nouvelle dans les pays dont l'economie etait
planifiee. Le passage de ces pays au modele de l'econOlllie de marche a cree,
et continuera de creer pendant un certain temps, plusieurs paradoxes qu'il
faut aborder sur les plans theorique et pratique. Pour reduire le role de
l'Etat, les reformateurs des economies auparavant planifiees doivent prendre
des mesures "etatiques" sans precedent. Il leur faut non seulement creer de
toutes pi~ces Ul1 systeme ressemblant d'aussi pres que possible a une economie
de marche, mais aussi demanteler une economie qui etait planiiiee et fort
complexe. En d'autres termes, il leur faudra en meme temps construire et
detruire.

8. Le demantelement du secteur public, dans ces payE, est une sorte d'arme a
double tranchant. La privatisation est le passage oblige de l'edification,
qui sera longue et difficile, d'une economie de marche sur les ruines de la
planification centrale. Mais pour que la privatisation progresse
efficacement, il faut que preexiste \Dle economie de marche, meme sous une
forme mixte, avec les mecanismes qui lui sont propres - fixation des prix par
le marche, institutions financieres, bourse des valeurs, marches des changes,
ainsi qu'un certain degre de libre-echange. En outre, pour fonctionner
efficacement, les economies de marche reposent sur des regles et des
institutions regissant la propriete et les contrats, la comptabilite et la
faillite, la fiscalite, les regimes de retraite et de ch0mage, le marche du
travail, la reglementation des banques et les marches financiers. Or, dans
leurs tentatives pour passer a l'economie de marche, les pays a economie
planifiee commencent tout juste a reflechir a la plupart de ces questions.

9. Le present document examine les questions liees a la theorie et a la

pratique de la privatisation, tant dans les pays a economie mixte que dans les
pays dont l'economie etait planifiee. Mais avant de se pencher sur les
questions qui se posent aux gouvernements, i1 faut bien comprendre la
justification economique de la privatisation. Cet aspect est aborde au
chapitre I.

I. LA JUSTIFICATION ECON<»!IQUE DE LA PRIVATISATION

10. ta privatisation peut se justifier par des considerations purement
empiriques : par rapport aux entreprises privees, les entreprises publiques
sont tres peu efficaces, en particulier dans les pays en developpement. Telle
est la conclusion a laquelle on aboutit lorsque l'on parcourt les nombreuses
etudes consacrees ace sujet 2/. Autrement dit, plus l'Etat detient d'actifs
productifs, et moins l'economie se porte bien. Cette situation peut
s'expliquer grace a la theorie des droits de propriete, OU theorie de la
relation mnndant-mandataire, et de la theorie des choix publics.

21 Les etudes empiriques sur 1.'efficacite comparee des entreprises

publiques et privees est tres abondante. Etant donne la diff iculte de prendre
en co'91pte les nombreuses variables, en dehors de la propriete, qui influent
sur la performance economique, par exemple la structure du marche, le cadre
reglementaire, l'etat d'avancement technique des industries, etc., il est
difficile de tirer des conclusions solides ayant une valeur generale. De
plus, les rech~rches se sont heurtees a l'insuffisance des donnees et des
methodes et ont consiste surtout a utiliser des variables facilement

(Suite de la note p11e suiyante.)

 - 7 -

(~de la note 2.)

observables, par exemple la rentabilite, ce qui risque de creer un biais en

faveur de la propriete privee. Dans !'ensemble, toutefois, les conclusions
indiquent que les entreprises privees ont une plus grande eff icacite interne
que les en~reprises publiques. Cette idee est particulierement valable
lorsqu'il y a une veritable concurrence sur les marches des produits. Des
etudes du secteur de l'electricite aux Etats-Unis, OU il ya tres souv~nt
coexistence de deux types de propriete dans des conditions de marche
similaires, ont constate que les compagnies d'electricite du secteur public
avaient une efficacite interne plus elevee ou plua faible. Elles ne
conduisent toutefois pas non plus a la conclusion ~ue la propriete publique
ameliore necessairement l'efficacite de la repartition. 11 va de soi que
l'environnement reglementaire, y compris le& prix plus bas des facteurs dont
beneficient les services d'utilite publique, et le~ structures tarifaires, ont
fortement influe sur les resultats. Voir par exemple R. Millward, "The
comparative performance of public and pri·.rate ownership", The Mixed Economy E.
Roll ed., (Londres, Macmillan, 1982); A.E. Boardman et A.R. Vining, A
Comparison ot the Performance of Private. Mixed apd State-Qwnerl Enterprises in
Competitive Environments, Columbia University, Faculty of C011111erce, (New York,
1987); Edison Electric Institute, Analysis of the Differences amonl
Alternative Forms of Utility Ownership in tile USA: (Washington, D.C., 1985);
L. de Alessi, "Ownership and peak load pricing in the electric power
industry", Quarterly Review of Economics and Business, (1977); et S. Peltzman,
"Pricing in public enterprises and electric utilities in the United States",
Journal of I.av apd EcQDomics, vol. 14, (1971).) Dans d'autres secteurs, COlllDe
la collecte des ordures menageres, le& conclusions indiquent que le&
entreprises privees ont une plus grande eff icacite interne. La concurrence a
pu dans ce cas etre le facteur important, car elle agit come un mecanisme qui
elimine les entreprises lea moins efficaces. (Voir par exemple B.M. Kitchen,
"A statistical estimation of an operating cost function for municipal refuse
collection", Publi; Finance Quarterly, vol. 4, No 1, (1976); E.S. Savas,
"Policy analvsis for local government:public versus private refuse
collection", Policy Analysis, vol. 3, (1977); et B.J. Stevens, "Scale, market
str~cture 'llld cost of refuse collection", Review of Economics and Statistica,
(1978).) L'analyse de la p.?rformance economique des compagnies aeriennes, des
entreprises de ferry et des compagnies du gaz et du secteur des appareils
electriques ainsi que du ramassage des ordures menageres au Royaume-Uni
conduit a conclure que lea entreprises privees ont une plus grAnde efficacite
interne que leurs rivales du secteur public. Il a ete =onstate que la
nationalisation avait entraine une deterioration de la productivite de
l'industrie siderurgique britannique. Cea etudes ont repris la conclusion
selon laquelle la ou la concurrence est reelle, l'entreprise privee obtient de
meilleurs resultats, a la fois pour des raisons d'efficacite interne que
d'efficacite de la repartition. (Voir par exemple R. Pryke, "The comparative
performance of public and private enterprise", Fiscal Studiea, vol. 3, No 2,
(1982); P.J. Forsyth, "Airlines and airports: privatization, competition and
regulation", Fiscal Studies, vol. 5, No 1, (1984); C.K. Rowley et G.K. Yarrow,
"Property rights, regulation and public enterprise: the case of the British
steel industry 1951-75", Intemational Rcvi"" of IAw and Economica, vol. 1,
(1981); et K. Bartley ~t M. Ruby, "Contracting-out in health and local
authorities: pro1pect1~ ~rogre11 ar.d pitfall1", ~. (aeptEmbre
1985).) Ces conclusi~a n'exclumit pas l'exiatence d'entrepriaea publiquea
efficacea; cependant, ~i ellea le soot, c'e•t en general plus !'exception qu~
la regle.
 - 8 -

A. la theorie de la relation -ndnt-wnclataire

11. La thecrie des droits de propriete, ou theorie de.la relation

mandant-reandataire, est fondee sur l'argument selon lequel des changements
dans l'attribution des droits de propriete modifient la structure incitative
devant laquelle se trouvent les decideurs au sein des entreprises, et
entrainent par consequent des changements tant dans le comportement des
dirigeants que dans la performance de l'entreprise. Un mandant (ou groupe de
mandants) cherchera done a definir des incitations telles que les decisions
prises par un mandataire (ou un groupe de mandataires) aillent dans le sens
d'une maximisation de ses objectifs. La mise en place d'une telle structure
incitative doit tenir cCllllpte de deux choses : les mandants et les mandataires
ont des objectifs divergents, et ils n'ont pas le meme acces a !'information.
On peut considerer que les dirigeants d'une entreprise sont les mandataires
des actionnaires dans le cas d'une entreprise privee, et ceux de
l'administration ou du ministere competent dans le cas d'une entreprise
publique. La privatisation se traduit inmediatement par un changement d~s
objectif s des mandants et par une modification des incitations offertes aux
dirigeants. De ce fait, l'efficacite de la repartition sur le marche
- produire le maximum a un cout donne - ainsi que l'efficacite interne de
l'entreprise - reduire le cout au minimum pour un niveau de production donne -
seront modifiees. Il s'ensuivra un arbitrage entre les deux types
d'efficacite. La theorie admet que, outre la propriete, les structures
incitatives destinees a la direction et la performance economique se
ressentent du degre de concurrence dans l'industrie et des contraintes dues a
l'environnem~nt reglementaire des entreprises. On ne peut done se pro~oncer
en connaissance de cause sur la privatisation sans tenir compte de ces
influences supplementaires.

12. En termes simples, le probleme de la relation mandant-mandataire est le

suivant : le mandant (proprietaire, actionnaire) d'une entreprise passe un
contrat avec un mandataire (un ou plusieurs dirigeants) charge de gerer
l 'entreprise. L'objectif du mandant est de choisir le systeme incihtif ,:iui
Dl8X1JD1Sera Sa fonction d'utilite escomptee, etant entendu que le mandataire
voudra lui aussi maximiser sa fonction d'utilite dans un Etat particulier du
monde. Le mandant n'a p~s acces a des informations partagees, de sorte qu'il
a des diff icultes a fournir des incitations appropriees au dirigeant et a
controler sa gestion. Le probleme consiste pour lui a determiner le systeme
d'incitations optimal a proposer au dirigeant. Le mandataire, de son cote,
cherchera a maximiser sa propre fonction d'utilite escompcee, etant donne le
systeme J'incitation et les contraintes suivantes

Les mandants maximisent leurs prof its;

Les mandants changent, puisque les actions sont negociables (menaces

de prise de controle);

Le controle de ~·entreprise peut etre perdu, si les creanciers

reussissent a obtenir des changements de direction en cas de
defaillance (menace de faillite).

13. ChacWle des ces contraintes a des consequ~nces plus ou moins subtiles
pour l'efficacite interne de l'entrepriee. La dispersion de l'actionnariat,
ou les interets des mandants ne coincident pas necessairement, peut entrainer
wt controle sous-optimal, car l'information a Wl cout. Cela signlfie que les
dirigeants risquent de ne pas toujours agir au mieux des interets des
 - 9 -

actionnaires. Toutefois, du fait que les actions sont negociables, leur prix
sera revelateur de la ~niere dont les di~igeants reussissent par rapport au
contrat optimal, c'est-a-dire la mesure dans laquelle ils auront atteint le
plus haut degre d'efficacite interne. 11 peut en resulter une menace de prise
de controle, entrainant une augmentation de l'efficacite interne, une hausse
du prix des actions et, en consequence, des plus-values. Autrement dit, cette
menace aura pour effet de dissuader les di~igeants de poursuivre des
politiques ne servant pas les interets des actionnaires, et elle assurera done
l'efficacite interne J/. L'effet motivant de la faillite sur l'efficacite
interne est ambigu; devant une menace de faillite, les dirigeants, quelque
decision qu'ils prennent, seront amenes a faire jouer leur pouvoir
d'appreciation a court terme, sans se preoccuper de l'efficacite interne de
l'entreprise. La fail!:te n'aura un role important qu'en periode de demande
deprimee ou de concurrence intense sur le marche.

14. La propriete privee et la proprie~e publique des entreprises presentent

des differences substantielles qui tournent a l'avantage de la premiere. Les
plus evidentes, si l'on considere la relation mandant-mandataire, tiennent au
fait que, dans le cas de la propriete publique, le secteur public n'a pas le~
memes obje~tifs, les actions ne sont pas negociables, et il n'y a pas
d'equivalent direct de la faillite et de la menace de prise de controle qui
pesent sur la performance financiere. D'une fa~on generale, on n'attend pas
de l'Etat qu'il cherche a maximiser ses benefices, mais plutot le bien-etre
economique, quelle que soit la definition que l'on en donne, et a agir au
mieux des interets du grand public. De ce point de vue, la propriete publique
est consideree comne une reponse a l'incapacite des marches prives d'obtenir
des resultats efficaces et coame la meilleure ~olution au probleme de la
relation mandant-mandataire g/.

15. Si l'on suppose que le controle des dirigeants est aussi efficace dans
les deux regimes de propriete, on peut soutenir que la propriete publique peut
avoir pour avantage de corriger les ecarts de la ~rise de decision et de
mettre en place des structures incitatives appropriees pour les dirigeants des
entreprises pub1iques. Toutefois, dans le regime de la propriete publique, la
collecte des informations necessaires pour controler la perfonnance des
dirigeants est confiee a un organisme unique, tandis que dans le regime de
propriete privee, cette tache est generBlement assuree par de nombreuses
personnes et institutions qui sont souvent des specialistes en la matiere, et
sont done bien placees pour trouver une grande quantite d'informations
utiles. Autrement dit, la collecte de l'information devient plus efficace
dans le regime de la propriete privee, d'ou la possibilite d'une meilleure
methode de controle et d'une plus grande efficacite interne.

31 Ce lien entre l'efficacite interne et la menace de prise de controle

n'est pas necessairement si fort, si l'on considere que les prises de controle
peuvent egalement avoir pour origine le desir de maxjmiser l'utilite des
dirigeants et d'accroitre la position de force sur le marche. Cela ne
signifie pas cependant que les ~rises de controle n'ont pas un role a jouer
pour promouvoir l'efficacite interne. Voir Vickers, op. cit •. , p. 19 et suiv.

~I Bien que l'echec du marche serve de justification aux remedes

apportes par !'intervention des pouvoirs publics, ces remedes peuvent
eux-memes echouer pour des raisons analogues. Voir C. Wolf Jr, "A theory of
non-market failure: framework for implementation analysis", Journal of Law and
Economics, vol. 22, (1979).
 - 10 -

B. Tbeorie des choix publics

16. La theorie de la relation mandant-mandataire peut fort bien etre

consideree coame la theorie micro-economique de la privatisation. Cependant,
coame on l'a vu ci-dessus, le controle n'est pas la prerogative exclusive d'un
departement ministeriel unique. D'autres groupes sont concernes, et le
meilleur moyen de comprendre leur comportement est de faire appel a la t~eorie
des choix publics, en particulier si l'on veut etendre la discussion
precedente au niveau macro-economique.

17. Deux groupes suppli..nentaires entrent alors en jeu : les ho11111es politiques
et les bureaucrates. On aboutit ainsi a une hierarchie de la surveillance
des entreprises publiques comprenant quatre categories i le public, les ho1m1es
politiques elus, les bureaucrates non elus, et les dirigeants des entreprises
concernees - dont chacune a une fonction d'utilite escom,tee distincte
qu'elle essaie de maximiser, et aucune n'ayant acces a des informations
identiques. 11 en resulte des sous-optimalites, c'est-a-dire une inefficacite
interne de l'entreprise.

18. Etant donne les asymetries en matiere d'information, les ho11111es

politiqu~s peuvent considerer que !'amelioration de l'efficacite economique de
l'entreprise n'ameliore pas necessairement leurs perspectives electorales et
juger au contraire qu'ils ont avantage a fixer les prix a un niveau inferieur
au cout marginal afin d'accroitre leurs chances de succes electoral. Dans la
fonction d'utilite des bureaucrat~&, la taille du budget ministeriel et les
rentes qu' ils per~oivent occupe~1t une place preponderante. Puiso'.le les
rentrees augmentent avec la taille du budget, ils ont done interet a faire en
sorte que le budget dont ils disposent soit aussi vaste que possible. Ils
peuvent etre aides en cela par les honmes politiques eux-memes, car on peut
penser que le bien-etre des ministres OU secretaires d'Etac est lie a celui
des bureaucrates. La consequence, la encor~, est l'inefficacite interne. Les
dirigeants des entreprises publiques eux-memes peuvent obtenir des traitements
plus eleves, un pouvoir plus important et UI'. prestige plus grand que leurs
homologues du secteur prive en formant des coalitions avec les hoDllle~
politiques et les bureaucrates. Mais le~ objectifs sociaux viennent alors a
etre remplaces par des objectifs politiques, la politique intervient dans les
decisions de gestion, ce qui aboutit a des imperfections dans les structures
incitatives des entreprises publiques. 11 ressort de toutes ces
considerations que, selon toute vraisemblance, les entreprises publiques ont
des couts plus eleves et une efficacite productive plus faible que les
entreprises comparable& du secteur prive 21.

19. Si, du fait qu'elles ne sont pas identiques pour tous, les informations
necessai.res a la surveillance des entreprises publiques par divers groupes
dont chacun cherche a maximiser son objectif particulier donnent lieu a des
inefficacites dans les societes democratiques, on peut s'attendre, d'apres la

21 Les etudes sur ce sujet sont tres nombre~ses. Les travaux suivants
fournissent des analyses exhaustives : Thomas E. Brocherding, ed., Bud&ets and
Bureaucrats; Ibe Sources of Govenunen._t__Growth (Durham, NC, Duke Univ. Press,
1977); Albert Breton, Economic Ibeory of Representative Government (Chicago,
Aldine, 1974); Ramon Cao-Garcia, Explorations towards an Economic Tbeory of
Political Systems (New York, Uni. Press of America, 1983); et Dennis Mueller,
Public Choice (Cambridge Univ. Press, 1979).
 - 11 -

theorie des choix publics, que la propriete publique dans les regimes
dictatoriaux, autrement dit dans les pays a economie dirigee, soit plus
importante que dans les democraties, si l'on considere les sources par
l'intermediaire desquelles sont re~ues les informations necessaires a la
s~rveiilance ~/. Ce sont essentiellement les medias, les entrepreneurs
politiques eux-m;mes, la bureaucratie et !'experience des individus. Dans une
societe democratique, la liberte des medias est assuree constitutionnellement,
ce qui rend la partialite improbable. De plus, l'individu a acces
simultanement a des informations de diverses sources. Dans un regime
dictatorial, la regle optimale est celle de la censure, qui permet de
controler la circulation de !'information et de la falsifi~r dans l'interet
des honmes politiques et des bureaucrates. On ne cherche pas a mettre en
evidence les imperfections de l'Etat OU les malversations et a en informer le
public. La coalition au pouvoir n'est pas incitee a mettre en oeuvre des
progranmes pour ameliorer le rapport cout/efficacite. Toutes les informations
du systeme visent a maximiser ]a preference du dictateur et de la coalition
qui le soutient. 11 n'y a aucun moyen de faire contrepoids a cette
information, contrairement a ce qui se passe dans les democraties.
L'information emane d'une source unique et partiale. Le citoyen se trouve
done prive d'informations sur un cadre de reference qui lui permettrait
d'evaluer les resultats du secteur public. Qui plus est, le dictateur
lui~eme sera prive de bien des informations neressaires pour evaluer la
performance technique dE ses fonctionnaires, simplement parce que ces
informations ne seront pas produites dans le systeme, du fait que personne ne
sera incite a les recueillir.

20. Dans un regime de lictature, la bureaucratie a un pouvoir de monopole sur

la fourniture d'informations techniques concernant ses activites internes.
Les bureaucrates vont done truquer les informations qu'ils consnuniquent au
dictateur et demander des augmentations d'effectifs pour mener a bien les
taches qui leur sont assignees. 11 y aura ainsi un personnel plus no~breux
pour assurer un niveau donne de production, d'ou une reduction de la quantite
moyenne de travail a fournir par le bureaucrate et la tentation pour celui-ci
de demander a son mandataire de mener des activites servant ses interets
personnels sans en rendre compte au dictateur. L'information emanant des
administrations memes qui sont SO\DDises a un controle, les burP.aucrates
peuvent fausser les signaux en leur faveur, et comme toute information venant
de l'exteri~ur est supprimee, il est impossible de confror.ter les sources. Le
dictateur exerce done un controle plus limite sur sa bureaucratie que son
homologue democrate. Les bureaucrates perdent leurs motivations a promouvoir
l'efficacite et abaissent le niveau de l'effica~ite productive. Les
fonctionnaires tendent a tirer. parti de la situation pour ameliorer leur
propre bien-etre. Toutes ces derives conduisent a une deterioration de la
productivite du becteur public.

21. Nous avons examine a la section A !'impact du regime de propriete sur

l'efficacite interne et sur l'efficacite de la repartition. La concurrence
est un autr£ facteur qui influe sur la performance de l'industrie et ameliore
ces deux types d'efficacite des entreprises publiques dans les economieF
mixtes. D'un~ part, elle brise le monopole de l'information, ainsi que nous
l'avons vu, d'autre part, elle permet la libert~ d'entree sur les marches.

61 Pour des precisions sur ce point, voir Cao-Garcia, Q,Q...~, p. 89 et

suiv.
 - 12 -

Cette menace d~s nouveaux entrants contraint l'entreprise a produire a un cout

minimwn. De plus, la concurrence incite a introduire de nouveaux produits et
de nouvelles techniques, et favorise par consequent l'innovation.
L'entreprise publique se voit done contrainte de rationaliser ses couts,
d'adapter sa production aux desirs des consonmateurs, et d'avoir des prix
competitifs. Autrement dit, la concurrence i~pose une discipline aux
dirigeants lethargiques; elle joue un role effectif dans le comportement de
l'entreprise, et c'est pourquoi elle se trouve au coeur d'un important debat
sur la p~litique de privatisation.

22. 11 n'y a pas lieu ici d'entrer dans le detail des theories de la
concu!'rence et de son impact sur le bien-etre; de nombreuses analyses lui sont
ccnsacrees dans les ecrits sur la micro-economie. Disons simplement que c'est
un oysteme incitatif et un mecanisme de decouverte dans un monde a
l'information imparfaite qui fait obstacle a la conception de contrats
d'incitatior. et engendre des inefficacites. La concurrence, en faisant en
SOrtP que les systemes incitatifs soient plus sensibles a l'effort et en
permettant des remunerations qui dependent de la performance, favorise
l'efficacite et aide a reduire les deficiences.

D. Politique de reglementation

23. La reglementation, en regime d'information asymetrique, constitue un

autre volet encore des analyses consacrecs a la relation mandant-mandataire
qui examinent la conception optimale des contrats d'incitation. Elle est
d'actualite lorsque, par suite de l'echec du marche, le besoin se fait sentir
d'influer sur le comportement du secteur prive et d'agir sur ses decisions
economiques 1/. Le probleme ici consiste pour les autorites de controle a
mettre au point des incitations en faveur de l'efficacite qui, etant donn~
l'asymetrie de l'information, c'est-a-dire le desequilibre entre ce que savent
ceux qui reglementent et ceux qui sont reglementes de la situation
industrielle, conduiront l'entreprise a agir dans le sens de l'interet
public. Il faudra motiver les dirigeants pour qu'ils tirent avantage de leur
superiorite dans le domaine de l'information malgre le probleme de
l'imperfection du controle. Les politiques de reglementation qui visent a
faire en sorte que le prix soit egal au cout unitaire ne sont efficaces qu'a
partir du moment ou les autorites de controle connaissent les couts de
l'entreprise OU l'ampleur de ses efforts de reduction des couts. Autrement,
l'entreprise profite de son avantage informationnel, et les objectifs
d'efficacite interne et d'efficacite de la repartition ne peuvent etre
atteints 8_/. 0n peut dot1C penser que la presence d 'autorites de controle
mieux informees permettrait d'atteindre une rentabilite sociale plus elevee.

ZI De nouveau, il n'y a pas lieu ici de s'etendre sur les nombreuses

etudes consacrees a la reglementation, a sa theorie, aux raisons de sa
necessite, et aux principes regissant ses politiques, qui constituent un autre
vaste domaine de la litterature micro-economique. Pour une analyse, voir
B. Caillaud et coll., Ihe Normat~<;.QilQ.mics of Government In_!_fiV_e_n_~_imi_in
froduction in the Lieht of Incentive Tbeory ; A Review of Recent ContributjQil~
(Stanford, Standford University, Technical Report 473, 1985).

8./ Voir D.P. Baron et R.B. Myerson, "Regulating a monopolist with

unknown costs", Econometx.ic..a, vol. 50 (1982) et J.J. Laffont et J. Tirole,
"Using cost observations to regulate firms", Journal of Political Economy,
vol. 94 ( 1986).
 - 13 -

E. RP!!U!rq,ues finales

24. Nous avons examine dans ce premier chapitre l'influence du regime de

propriete (publique et privee) sur la performance des entreprises. Nous avons
conclu que, d'u:ie fa~on generale, la propriete privee etait plus pro~ice a
l'efficacite, mais qu'il fallait tenir compte, dans un cas conme dans l'autre,
de l'eqvironnement institutionnel - concurrence et cadre reglementaire - ainsi
que de la struct~re du marche dans les secteurs d'activite des entreprises.
La plus grande efficacite des entreprises privees tient aux systemes de
collecte de l'information et de controle. L'imperfection de l'information et
son ?symetrie entre les mandants et les mandataires fait obstacle a la
conception de regimes incitatifs. La contrainte est maximale lorsqu'il y a \Dl
monopole de l'information, coame c'est le cas dans les dictatures. En
revanche, la concurrence reduit l'asymetrie et permet la mise en place de
systemes incitatifs qui sont plus sensibles a l'effort et favorisent done
l'efficacite. En consequence, des mecanismes de nature a intensifier la
concurrence conduiraient a une amelioration de l'efficacite interne et de
l'efficacite de la repartition.

II. PARAMETRES DU TRANSFERT DE PROPRIETE

A. Remarques cimerales

25. Les arguments theoriques avances au chapitre precedent demontrent

clairement l'inefficacite relative des entreprises publiques par rapport a
leurs homologues du secteur prive. Cette inefficacite se traduit de fa~on
tres concrete par le fait que les consommateurs, au bout du compte, paient
plus cher des biens de qualite inferieure. D'autre part, la ponction qu'elle
opere sur le budget fausse la repartition generale des ressources, non
seulement au sein du budget global, mais aussi dans l'ensemble de l'economie,
et les recettes de l'Etat se trouvent detournees de secteurs hautement
prioritaires, tels que la mise en place d'infrastru~tures, la sante et
l'education, pour combler les deficits des entreprises publiques.

26. Les causes du fonctionnement inefficace des entr.eprises publiq~es sont

nombreuses. Les plus importantes, enonr.ees brievement, sont les suivantes

Une planification inr.dequate, l'absence d'etudes de faisabilite et

d'etudes de marche, ce qui se traduit par des investissements mal
con~us;

L'impossibilite des faillites, d'ou l'absence d'une discipline

financiere comme celle qui est imposee au secteur prive;

Un traitement financier relativement favorable par rapport aux

entreprises privees;

Le manque de competence des dirigeants ou des administrateurs, autant

~inon plus que dans le secteur prive;

Une prise de decis~on centralisee conduisant a des inefficacites;

L'intervention et l'immixtion de l'Etat dans l'exploitation au jour le

jour des entreprises;
 - 14 -

Des objectifs peu clairs, multiples, ou contradictoires;

Un patronage politique qui fait obstacle au forictionnement efficace

des entreprises.

27. Il en est resulte, en particulier dans les pays en developpement OU les

entreprises publiques ont infiltre tous les secteurs de l'economie, wie
deterioration du bien-etre general du pays. Dans wie tentative de redresser
la situation et de faire en sorte que le gouvernement recule ses frontieres,
de nombreux pays ont privatise, c'est-a-dire laisse le soin au secteur prive
de produire des biens et des services efficacement. La privatisation a
procure wie serie d'avantages que l'on peut regrouper sous quatre rubriques :

- Amelioration de la qualite des biens et des services disponibles sur

le marche et reponse aux besoins et demandes des consomnateurs;

Fin aux deficits couteux imputables au maintien a flot des entreprises

publiques inefficaces, d'ou reduction des deficits budgetaires;

Creation a long terme d'wi plus grand nombre d'emplois et de

possibilites d'emploi par suite de l'affectation des ressources par
l'intermedi~ire du marche libre;

Creation et/ou renforcement d'tme classe moyenne et d'wie classe

d'entrepreneurs qui sont le pivot de la democratie et de la stabilite
politique.

B. Conditions fond"""ltales de la priyatiaatigp

28. La voie qui mene a la privatisation est assez complexe, et la

privatisation n'est pas non plus le remede a tous les maux j/. D'autre part,
il n'y a pas de privatisation spontanee, les tentatives faites par les pays
d'Europe orientale apres l'effondrement de leurs economies dirigees faisant
exception.

29. D'wie fa~on generale, la privatisation suppose une ferme volonte

politique et !'engagement total des decideurs. Les responsables politiques
doivent prendre les decisions economiques et politiques les plus difficile&
alors qu'ils sont aux affaires et que leur avenir est determine par les voix
qu'ils peuvent recueillir. Mais etant donne les avantages attendus de la
privatisation, la decision de privatiser constitue Wl test crucial valable de
leur droit de gouverner et de leur vision a long terme. La privatisation
exige aussi la receptivite et la comprehension des chefs d'entreprises, car
son succes denend de la mesure dans laquelle ils sont prets a prendre des
risques et de la confiance qu'ils ont dans l'avenir de leur pays. Il en va de
meme pour les salaries, dont la situation sera menacee a court tenne par les
pertes d'emplois que pourrait entrainer la privatisation. La privatisation

2/ L'application inappropriee des techniques de privatisation a cree

plus de problemes dans le passe qu'elle n'a essaye d'en resoudre. Voir
B. Nankani, "Techniques of privatization of State-owned enterprises", Banque
mondiale, Selected Country Case Studies, vol. II (Washington, D.C., technical
paper N° 89), en particulier les pages 15 a 17, 39 8 41, 145 et 146.
 - 15 -

demande enco1~ la collaboration du secteur public et du secteur prive pour

creer un environnement politico-i!conomique propice au fouctionnement eff icace
du secteur prive. Cet environnement, qui se caracterise par les mecanismes du
marche, la reglementation, et la protection des droits de propriete, contribue
de fa~on decisive au succes OU a l'echec de la privatisation. Dans les pays
o~ les droits de propriete ne sont pas favorables a la privatisation, la
volonte politique risque fort d'etre frustree, a moins que le systeme
juridique, et plus particulierement le regime de propriete, ne soit modifie
pour permettre un transfert des droits de propriete du secteur public au
secteur prive sans obstacles juridiques.

30. En supposant que la volonte et !'engagement politiques ne font pas

defaut, toute tentative de privatisation doit suivre les regles suivantes

Les a~guments theoriques et les donnees concretes qui demontrent la

superiorite de l'offre privee de biens et de services doivent etre
presentes clairement, en particulier aux divers groupes de pression,
aux organisations professionnelles, ainsi qu'a tout l'eventail des
partis politiques;

11 faut faire une distinction entre le debat sur le choix entre

financement public et financement prive et le debat sur l'offre
publique et l'offre privee de biens et de services;

Le choix entre l'offre privee et l'offre publique de biens et de

services ne doit pas etre fait par des bureaucrates et des
representants des milieux d'affaires dont les interets etablis sont
contraires a la privatisation;

Les decisions de politique macro-i!conomique a prendre pour la

reglementation OU la dereglementation du marche doivent etre
appliquees en mime temps que la privatisation.

31. Ce dernier point est particulierement important pour le succes de la

privatisation. La privatisation doit s'accompagner de politiques et de
mesures conduisant a un environnement favorable, faute de quoi le transfert de
propriete du secteur public au secteur prive risque d'echouer. Autrement dit,
il ne f aut pas voir dans la privatisation un simple changement dans les droits
de propriete, mais u., ensemble de mesures macro-economiques, de tact et de
volonte politiques.

C. Objectifs de l'Etat

32. Les objectifs de l'Etat, lorsqu'il entreprend un progr8111De de

privatisation, sont tres variables selon les pays, et peuvent comprendre une
partie OU la totalile de CeUX qui sont enumeres ci-apres l.Q/ :

Attenuer le fardeau budgetaire impose par la charge financiere des

entreprises publiques, par exemple les subventions et les obligations
du service de la dette. et alleger le fardeau administratif;

l.Q/ Ces objectifs sont clairement enonces dans C. Vuylsteke ''Methods and
implementation", Banque mondiale, op. cit., vol. I, (Washington, D.C., 1988,
technical paper N• 88), p. 57-58 et exposes en detail dans E. Berg et
M. Shirley, "Divestiture in developing countries", Banque mondiale
(Washington, D.C., 1985, Discussion pap~r N• 11).
 - 16 -

- Accroitre autant qu'il est possible l'efficacite des entreprises

publiques, meme au moyea d'une privatisation partielle;

- Mettre en oeuvre les mesures annoncees lors de la creation OU de

!'acquisition des entreprises publiques;

Eviter la concurrence avec le secteur pd.ve;

- Augmenter les recettes procurees par les actifs publics;

Ameliorer le climat des affaires grace a la promotion et au

developpement des entreprises privees;

Renforcer la concurrence par la vente d'unites de production, seules

ou en petits grou~s;

nevelopper la propriete pr1vee des entreprises et encourager une

extension de l'actionnariat.

33. Quels que soient le~ objectifs poursuivis, toute mesure prise en vue de
la privatisation doit tenir compte du fait que l'enjeu n'est pas simplement de
vendre des actions a de nouveaux proprietaires. La privatisation n'est pas
justiciable d'une approche dogmatique et cbaque cas doit etre examine en
fonction de SeS merites. La privatisation d'une compagnie aerienne OU d'un
complexe de production d'electricite OU d'energie nationaux devra obeir a
d'autres regles que la privatisation de petites OU moyennes entreprises
manufacturieres, car la situation de l'industrie et du marche ainsi que la
technologie sont tres differentes pour les deux. 11 est vrai qu'en general
les techniques de privatisation dependent des objectifs de l'Etat, mais la
situation de l'entreprise susceptible d'etre privatisee, son secteur, et les
caracteristiques du pays determinent fe fa~on decisive le recours a telle ou
telle technique. On pourrait faire ~aloir que certaines entreprises
publiques, aussi inefficaces soient-elles, sont indispensables pour la defense
nationale. Les entreprises d'utilite publique, une fois privatisees, risquent
de devenir rapidement des monopoles, a moins que la privatisation s'accompagne
d'une serie d'arrangements subsidiaires visant a redefinir les politiques de
reglementation.

34. De plus, s'il est souhaitable d'accroitre le nombre d'actionnaires, des

emissions dans le public sont pratiquement exclues lorsque les marches
financiers sont absents ou faibles, car la privatisation risque alors de
conduire a la constitution de monopoles prives et d'aller a l'encontre des
objectifs memes qu'elle poursuit.

35. Quelle que soit la modalite choisie en derniere analyse, l'accent doit
etre mis sur la simplicite, la souplesse, la rapidite et la transparence.

36. Il y aura toujours des obstacles a la privatisation. L'un de ces

obstacles est !'absence de marches financiers, c011111e on l'a deja vu. Dans ce
cas, les modalites de la privatisation prennent differentes formes, co11111e la
vente d'actifs aux salaries, par opposition a la cotation et 8 l'emission
d'actions en bourse en vue d'une vente dans le public.

37. Un deuxieme obstacle est l'effet de la privatisation sur l'emploi. On

pense generalement que la privatisation entrainera des pertes d'emplois, en
particulier dans les entreprises publiques en sureffectif. Deux remarques
 - 17 -

doivent etre faites a ce propos. D'une part, les pertes d'emploi en question
soot un phenomene a court terme, car si l'on tient compte de la creation
indirecte d'emplois a long terme, il peut y avoir en 'fait expansion globale de
l'emploi dans l'economie 11/. D'autre part, dans le cadre des programmes
actuels d'ajustement structurel, qui demandent une restructuration des
entrepxises publiques, il y aura de toute maniere un~ reduction de l'emploi,
meme lorsque les entreprises publiques continueront d'appartenir a l'Etat. En
realite, il ~e faudrait pas aborder la question en y voyant une consequence de
la privatisation, ma.is plutot le resultat de la restructuration des
entreprises publiques, quel que soit le regime de propriete IZ/. Cela dit, il
s'agit d'une question extremement delicate qui suscite une opposition
politique a la privati£ation.

3S. Un troisieme obstacle a la privatisation est l'endettement excessif des

entreprises publiques. Lorsque les dettes d'une entreprise publique sont
nettement superieures a ses actifs, aucune methode connue ne realisera la
privatisation, a moins que l'Etat examine et resolve le probleme de la dette
independa11111ent de la privatisation.

39. Enfin, on peut penser que, suivant le degre souhaitable de privatisation,

les gouvernements adopteront des politiques tres diverses. Le choi.x entre une
privatisation totale ou partielle depend de decisions conditionnees par la
structure socio-economique du pays. Qu'il s'agisse d'eviter une propriete
concentree, de limiter la propriete etrangere OU d'eviter les monopoles
prives, il faudra bon gre mal gre des mesures et des techniques de
privatisation differentes.

III. METBODES DE PRIVATISATION

A. lutro4uctiOD

40. Une question implicite, dans les considerations qui precedent, etait de
savoir Si les mecanismes du marche etaient OU non a !'oeuvre dans un pays
donne. La privatisation est le transfert de la propriete et du controle d'une
entreprise ou d'une activite du secteur public au secteur prive. L'accent est
mis sur les activites du secteur public, et non seulement sur les entreprises
d'Etat, et le fait de prendre en compte le controle autant que la propriete
indique clairement que le veritable probleme est bil!D pose.

41. Si l'on peut etre d'accord avec le principe selon lequel l'objectif de la
privatisation est de promouvoir le libre jeu du marche, on n'est pas oblige
d'accepter l'idee que le meilleur moyen d'atteindre cet objectif est, dans
tous les cas, de vendre les entreprises publiques. Beaucoup depend du stade
de developpement du pays en cause ainsi que de la situation des industries
considerees. 11 est cependant possible d'elaborer un plan d'action generique

l.l/ Ce point est traite en detail au chapitre V, section C.2, ou sont

examines les effets indirects sur l'emploi.

12/ Voir Banque mondiale, op. cit., vol. I, p. 4.

 - 18 -

qui serait applicable grosso modo dans tous les cas. 11 faudrait evidemnent y
introduire des variantes, mais elles ne devraient pas modifier radicalement
ies etapes logiques examinees ici lJ/.

B. 1.e processus de privatisation

Premiere etape Formation d'un consensus

42. Lorsqu'un gouvernement prend la decision de principe d~ 'rivatiser, il

doit d'&bord s'employer a elahorer un accord entre les principales parties
prenantes sur la justification, le~ objectifs et les elements fondamentaux du
progranne. 11 doit s'assurer le soutien des partis de l'opposition, des
syndicats et des investisseurs nationa\XX potentiel~ par la voie de
negociations, de forums publics, etc., afin de leur faire prendre pleinement
conscience des avantages de la privatisation.

Deuxieme etape 1&1islation/or1anisation.

43. 11 faut revoir sans tarder la jurisprt&dence existante et el:iminer les

obstacles juridiques a la privatisation. Un organisme habilite a proceder a
la privatisation d~it etre mis en place. 11 sera charge a tout le moins de
superviser le processus de privatisation, et de preparer et d'appliquer tous
les criteres techniques. Un tel organisme devrait avoir a sa tete un minjstre
ou une personne responsable au niveau ministeriel. Ses principales
attributions seraient les suivantes :

- Mener des etudes relatives a la selection des entreprises;

Evaluer les actifs des entreprises;

Etablir la liste des e:itreprises publiques a privatiser en priorite;

Preparer des propositions concernant les :imperatifs juridiques et

financiers.

Troisieme etape : Discussion au niyeau ministeriel

44. Sur les recommandations de l'organisme charge de la privatisation, le

ministere devrait passer en revue les entreprises candidates a la
privatisation et choisir celles qui repondent aux criteres fondamentaux
suivants :

Concordance avec la politique generale;

Rentabilite de l'entreprise publique;

Competence de l'entreprise publique en matiere de gestion;

13/ La sequence des evenements qui precedent la privatisation effective

a deja ete exposee dans plusieurs publications. Trois d'entre elles meritent
d'etre mentionnees : Bangue mondiale, op. cit., Technical Paper No 89, p. 4 et
suiv.; Touche Ross, Transforminc State-owned Enterprises (sans date); Cordon
O.F. Johnson, Country Privatization Stratecy Guideline• (Washington, D.C.,
USAID, 1989).
 - 19 -

- Avantages potentiels pour les consonmateurs;

- Necessite de restructurer l'entreprise publique ava&t sa privatis~tion

et besoins financier:;;

Consequences pour l'emploi et autres possibilites d'emplois.

Quatrieme etape ; l}x•men approfondi

45. Les choi.x definitifs du ministere devraient alors etre COlllDUDiques a
l 'organis~.:€' charge de la privatisation, en vue d'un examen approfondi et de la
preparati~n des modalites du processus de privatisation.

Cinquieme etape ; Choix definitif

46. Sur la recoaaandation de l'organisme charge de la privatisation, le

ministere devrait faire connaitre sa decision pour chaque entreprise publique
et det•nniner les methodes de privatisation.

sixieme et~ Application

47. L'organisme charge de la privatisation devrait alors preparer des plans

detailles et des descriptifs et entamer des ne~ociations avec les nouveaux
proprietaires potentiels des entreprises publiques.

Septieme etape : Cadre redementaire/politigue publigue

48. Les activites correspondant a cette etape devraient en fait etre menees
en mime temps que celles de la sixieme etape et relever de l'administration et
de l'organe legislatif. Elles comprennent ;

L'examen et la redefinition des droits de propriete;

Le cadre reglementaire necessaire au controle des ''monopoles naturels"

prives;

Les secteurs ouverts aux investissements etrangers ainsi que les

mecanismes et garanties de rapatriement des benefices;

Une refonte des incitations a l'efficacite et a la productivite.

Des garanties contre une renationalisation.

c. Le• differeptes mod&lites de la privatisation

1. Il:an.&.fert de propriete

49. Le transfert de propriete peut comporter la vente totale ou partielle

d'actifs de l'Etat a des i~terets du secteur prive OU la liquidation des
actifs de certaines entreprises publiques. La vente pure et simple de
participations dens l'activite concernee est normalement definie c011111e une
privatisation dans le sens que des intereta juaque la publics entrent dans le
portefeuille du secteur prive. La liquidation est egalement une forme de
privatis&tion, car bien qu'elle n'aboutisse pas a la creation d'une nouvelle
entite privee, lea actifs viennent s'ajouter au stock des actifs prives.
 - 20 -

5~. Si le transfert de propriete peut avoir des objP.ctifs a court terme conme
la debudgetisation, le fait que le plan de privatisation est execute de fa~on
concentree et pragmatique temoigne qu'il ne s'agit pas seulement d'une mesure
marginale en reponse a une evaluation en cours des differentes entreprises
publiques.

51. a une philosophie et

Un transfert de propriete partiel peut correspondre
a des objectifs tres differents. Pourquoi un Etat vend-il une partie des
actions d'entreprises publiques et non la totalite ? Dans bien d~s cas, des
ventes limitees a des actionnaires multiples repondent a un desir de
promouvoir les valeurs capitalistes aupres de "monsieur-tout-le monde" - tres
souvent aupres des syndicats ou dans le secteur cooperatif. D'un autre cote,
une vente limitee a un seul actionnaire peut avoir une motivation totalement
differente, par exemple iPtroduire un client ou un fournisseur important ou
creer au sein du conseil d'administration des pressions incitant a realiser
d~s benefices.

52. Cans le premier cas (amener des clients et des fournisseurs), la

participation du r.ecteur prive pourrait simplement assurer un plus grand
controle de !'ensemble de la chaine de production, et reduire en fait le libre
jeu des mecanismes du marche. L'entreprise publique renforcerait ainsi ses
contrats implicites et amplif ierait son integration verticale. Dans le second
cas (exercer des pressions en faveur de la realisation de benefices au sein du
conseil d'administration), les mecanismes du marche sont renforces, tJut du
moins tant que la paix est mair.tenue entre les partenaires.

53. De la meme fa~on, la liquidation d'actifs peut, selon les circonstances,

avoir des effets different" sur le fonctionnement du marche national.
Logiquement, on peut penser que l'Etat vendra une entreprise desesperement
deficitaire dont personne ne veut. Les produits seront alors fabriques et
vendus aux valeurs du marcbe et l'approvisionnement dependra des quantites que
le consomnateur est dispose a acheter. L'allocation des ressources
s'ameliore, et les contribuables beneficient probablement d'une pause. Un
autre scenario peut toutefois donner un resultat different, selon la structure
du marche des produits en question. On peut supposer par exemple que l'Etat
liquide SeS inLerets SUr le marche a Ul1 fourni&seur prive unique qui peut
alors a~ir a sa guise. Une telle possibilite n'est pas a exclure sous le
pretexte que !'exception confirme la regle. Dans de nombreux pays en cours de
modernisation, en particulier s'ils ont des marches locaux restreints et une
concurrence imparfaite, l'industrie est souvent dominee par un duopole ou un
oligopole dans lesquels l'Etat joue un role de premier plan en matiere de
fixation des prix et de division du marche.

54. La vente d'actions peut se faire par offre de vente ou par offre d'achat.
Dans la premiere methode, les parts sont offertes a un prix fixe; dans la
seconde, il y a appel d'offres pour des actions au-dessus d'un prix minimum
donne. La valeur ulterieure des actions est determinee par les ventes sur les
marches f~nanciers. En raison de la difficulte qu'il y a a etablir
correctement la valeu~ boursiere d'une entreprise publique en !'absence des
informations necessaires, l'une et l'autre methodes peuvent soulever des
problemes. A un prix trop faible, des offres peuvent conduire a un exces de
souscriptions, ce qui necessiterait un mode quelconque de rationnement. Un
prix substantiellement inferieur au prix du marche ulterieur donnarait aux
heureux acheteurs la possibilite de realiser des gains interessants en capital
apres la privatisation. Ce probleme, cependant, peut etre evite par une vente
 - 21 -

des actions par lots laissant ainsi le marche determiner le cours fait avant
que la majorite des actions ne soient placees. En cas d'excedent de
souscriptions dans une offre publique d'achatt l'exes de la demande peut etre
contenu en attribuant les actions au plus offrant et le prix de l'action
devient le prix d'exercice. L'insuffisance de souscriptions a pour effet de
fixer la valeur de l'action au prix minimal et les agents de placement
reprennent les actions restantes.

55. Les autres types de transfert de propriete peuvent rrendre la forme de

participation des salaries et de conversion de dettes en prises de
participation, en particulier la ou les marches locaux des capitaux ne sont
pas suffisanment developpes. Dans le premier cast les salaries de
l'entreprise publique re~oivent des action~ de l'entreprise, etant entendu
qu'ils remboursent l'Etat ou renoncent a faire valoir leurs droits pendant une
periode determinee. L'Etat continue alors d'assumer une partie du risque
d'exploitation, meme apres la privatisation, car en cas d'echec il n'aura pas
re~u la totalite du paiement.

56. La conversion de dettes en prises de participation consiste en la vente

par un creancier etranger des dettes de l'entreprise a une tierce partie
interessee par !'acquisition d'un portefeuille d'actions. La conversion
s'effectue genecalement au-dessous du pair sur le marche secondaire. Toutes
les parties qui participent a une telle operation en tirent avantage. La
banque intervenante reduit son portefeuille de prets embarrassants; le
gouvernement debiteur convertit la dette en monnaie nationale qui peut etre
utilisee pour l'investissement prive; il reduit la dette exterieure sans
depenser de precieuses devises; et l'invP.stisseur beneficie de la baisse du
taux de change effectif. Le processus de privatisation se trouve done
nettement simplifie J.!!/.

2. Sous-traitance

57. La SOus-traitance OU l'octroi de concessions d'exploitation peut etre

consideree c011111e l'une des modalites les plus realistes de privatisation de
l'economie dans les pays en developpement. Dans ce cas, l'Etat garde le
controle d'un secteur ou d'une industrie, et peut rester proprietaire des
biens d'equipement, mais la relation contractuelle avec un exploitant prive
introduit des elements de maximisation des benefices et de reduction des couts
au minimumt du moins lorsque ce sont le des objectifs que l'Etat cherche a
atteindre. Cette option est plus realistt encore lorsque les entreprises
privees preferent agir en qualite de sous-traitantes ou de concessionnaires.
Elles evitent ainsi certains risques, peuvent s'abstenir d'investir, tout en
pouvant tirer parti de leurs competences specialisees si le contrat lui-meme
prevoit de telles possibilites.

58. Certaines societes multinationales ont decouvert depuis longtemps les

avantages de la sous-traitance, en particulier dans les pays en
developpement. Une chaine internationale bien connue du secteur hotelier
n'est pas proprietaire de ses hotels; elle se contente de les gerer, de les
normaliser, de donner des conseils sur leur conception et leur construction,
et les integre dans son systeme de reservations mondial. D'autres

l!i/ De tellea conversions ont ete tres frequentest en particulier dans

les pays d'Amcrique latine.
 - 22 -

entreprises, dont l'avantage comparatif est le savoir-faire technique,

preferent des contrats d'assistance technique a l'investissement direct, car
elles peuvent alors tir~r prof it de leurs connaissances sans faire courir
beaucoup de risques a leurs capitaux.

59. Pour differentes raisons, les Etats donnent de plus en plus la preference
a la sous-traitance. Pour eux, le risque lie a la propriete des actiis
n'entre guere en ligne d~ compte, car ces actifs sont cres diversifies. En
revanche, du fait qne le secteur prive a un avantage comparatif en ce qui
concerne la gestion et peut-etre les connaissances technologiques, l'Etat peut
reduire les couts caracteristiques de ses difficultes de gestion. Les
contrats presentent en outre l'avantage d'etre renegociables, ce qui reduit
les couts imputables a des erreurs de prise de decision. Enfin, des
restrictions legales peuvent exiger (ou etre censees exiger) des directives de
l'Etat dans un secteur determine, c011111e la sante, l'education ou les services
d'utilite publique.

3. Attrition

60. 11 existe une forme plus discrete de privatisation, qui consiste pour
l'Etat a modifier &implement sa IDP~iere de lancer de nouveaux projets et a
permettre au secteur prive d" .. ~stir dans des domaines qui etaient
jusqu'alors reserves au sect~ur public. Par un phenomene d'attrition, au
cours du temps, l'Etat controle de moins en moins d'operations.

61. On peut penser que cette forme de privatisation se produit de fa~on

naturelle dans les pays en cours d'industrialisation, car le processus meme du
developpement economique devrait conduire a !'apparition de nouveaux acteurs
prives capables de se lancer dans des activites qu'ils ne pouvaient pas
entreprendre a une etape anterieure. La privatisation par cette forme
d'attrition est liee dans une large mesure a l'habilete des groupes de
pression du secteur prive lui-meme. 11 est probable que l'Etat ne remarquera
pas les capacites du secteur prive tant que ce de1nier ne vantera pas ses
prop~es merites.

62. 11 est difficile de se representer l'etendue de la privatisation

resultant du processus discret de !'attrition. 11 nous faudrait avoir un
moyen permettant de determiner quel investissement prive aurait ete public
sous un regime econoroique anterieur. Il serait plus facile de s'appuyer sur
des statistiques globales qui montreraient, independanment du transfert de
propriete, si c'eGt la part du secteur public ou du secteur prive qui augmente
dans le produit national.

4. Concurrence

63. 11 ressort clairement de la discussion qui precede que la pro~Jtion de la

concurrence est au coeur du debat sur la privatisation. Ceux qui resist~nt a
la privatisation ne mettent generalement pas en cause son objectif - creer des
marches libres et une production eff icace -, mais se demandent si le transf ert
de propriete des entreprises publiques est le seul moyen d'atteindre
l'objectif. Dans cert~ins cas, le but peut etre d'ameliorer la gestion des
entreprises publiques ou de renforcer la competitivite des marches sur
lesquels elles operent. Par consequent, si la politique de privatisation doit
etre jugee d'apres son orientation, il semble raisonnable d'examiner cette
derniere.
 - 23 -

D. La privatisation dans les pays a economie_planifiee

1. Quelques questions particulieres

64. Une hypothese implicite, dans la discussion qui precede, est que la
privatisation a lieu dans tme economie mixte ou il y a tm secteur prive, aussi
modeste soit-il, et ou fonctionne un marche des capitaux, aussi faible
soit-il. Privatiser consiste alors pour l'essentiel a redefinir les limites
des secteurs prive et public.

65. Dans les pays a economie planifiee (ou encore dirigee), la privatisation
prend de nouvelles dimensions. L'economie de marche repose sur des
institutions et des regles qui Ont ete ~ise& en place il y a tm siecle OU
plus, et dont le droit de propriete et le droit des contrats, les regles
comptables et les regles applicable& a la faillite, les codes des impots, la
legislation du travail, et la supervision des marches bancaires et financiers
sont les plus evidentes. Les pays a economie dite mixte ont done deja un
cadre juridique et institutionnel d'economie de marche, de sorte qu'ils n'ont
pas besoin d'en creer un de toutes pieces. En revanche, les pays a economie
auparavant planifiee, devront mettre en place un tel cadre avant ou au plus
tard pendant !'operation de privatisation. Autrement dit, une privatisation
rapide a toutes les chances d'etre !'exception et non la regle. La seule
volonte de privatiser ne transformera pas tme economie socialiste en economie
capitaliste.

66. Les pays a economie auparavant planif iee sont confrontes a des problemes
et a des dangers majeurs. Un article recent les resume COlllDe suit .1.5./

Conment tm appareil de planif ication centralisee peut-il etre

demantele avec un minimum de perturbations ?

Dans quel ordre les controles des prix devraient-ils itre abandonnes
de fa~on a eviter de graves inegalites et une eventuelle violence ?

Comnent un pays devrait-il s'y prendre pour privatiser une economie

composee en totalite d'entreprises d'Etat et d'actifs appartenant a
l'Etat?

Par ou faut-il coa111encer, par la privatisation des marches des

capitaux ?

1e meilleur moyen de gagner un soutien politique et public est-il de

vendre OU de donner les entreprises, et a qui - aux dirigeants, aux
salaries ou au public ?

Dans quelle mesure les etrangers seraient-ils autorises ~ acheter ?

Quelles sont les politiques monetaire et budgetaire appropriees

pendant cette longue periode ?

ll/ Voir E. S. Savas, "The rocky road from sociaHsm", Privatization

~-:!! (printemps 1990), p. 18 et suiv.
 - 24 -

2. Facteurs influant sur la privatisation

67. Si ces problemes sont surmontes, des facteurs spec"ifiques de la

privatisation apparaissent.

Probleme de la propriete

68. Dans les pays a economie planifiee, le controle des entreprises est entre
les mains des dirigeants et des salaries, qui en sont proprietaires, sauf en
uroit. Pour pouvoir vendre les entreprises, l'Etat doit d'abord en reprendre
le controle, ce qui revient a les renationaliser, chose impossible. C'est
done aux dirigeants des entreprises, et non a l'Etat, qu'il appartient de
prendre l'initiative de privatiser.

Identification des actifs

69. Les droits de proprietes sont tellement estompes qu'il est impossible de
s'y retrouver dans l'entremelement des fournisseurs, services des
administrations locales et elements appar~enant a l'e-atreprise elle-meme. Il
est difficile de savoir ou coamence et ou finit l'entreprise ou l'Etat.

Or&anisation irrationnelle

70. Les entreprises sont trop integrees verticalement pour etre

economiquement viables; pour la plupart des facteurs de production, elles font
tres largement appel a un fournisseur unique qui occupe une position de
monopole; et elles sont si concentrees geographiquement que toute fermeture
d'usine ne peut manquer de ruiner l'economie locale.

Bureaucratie d'Etat

71. La bureaucratie d'Etat s'est tellement etendue que l'execution des plans
de privatisation depend de la creation de nouveaux organismes a partir de
rien. Ils manquent de personnel qui, en outre, met mauvaise &rice a approuver
tout accord par crainte d'etre marques politiquement.

Evaluation des actifs

72. En !'absence d'evaluation des actifs, d'analya~ du flux de tresorerie ou

d'un plan de conaercialisation authentiques, nul ne peut connaitre la valeur
d'une entreprise. L'absence de ve~itable comptabilite fait que personne, et
les dirigeants ou les bureaucrates qui gerent les entreprises moins que
quiconque, ne sait vraiment quelles entreprises majorent ou sous-estiment la
valeur.

Marches financiers

73. Meme les tentatives de privatisation les plus audacieuses ne pourront

creer une authentique economie de rr;arcb.e en l'absoffice <!'un secteur financier
efficace. Dans ces pays, les banqt\e pr·vees ~t les bourses de valeurs font
totalement defaut, de meme que les l'Ompetences capable& de les ger~r.

3. La dguence des mesures i prendn

74. Les particularites des pays a economie auparavant planif iee ne peuvent
manquer d'influer sur la detenaination de la sequence des mesures a prendre
pour passer a l'economie de marche. Autrement dit, la privatisation
 - 25 -

d£vrait-elle preceder OU suivre les reformes economiques ? 11 n'y a pas de

repons~ definitive~ de meme qu'il n'y a pas unanimite de vues. Les avantages
P.t les inconvenients de chaque sequence meritent un href examen .lQ/.

75. Les reformes economiques en vue du passage a l'economie de marche

portent, notamnent, sur la litre determination des prix par les mecanismes du
marche, la convertibilite de la monnaie, la liberalisation deb echanges pour
une production et lUl echange des marchandises dans des conditions de
concurrence, et !'acceptation des capitaux etrangers. Ces reformes
devraient-elles avoir lieu avant ou apres la privatisation ou la
restructuration des entreprises publiques ?

76. Si la privatisation precede la liberation des prix, i l devient

impossible, en !'absence de prix determines par le marche, de dire quelles
entreprises valent la peine d'etre sauvees. D'un autre cote, si les prix sont
liberes alors que les monopoles d'Etat ne sont pas demanteles, des benefices
excessifs continueront de recompenser les inefficacites existantes.

77. Si les barrieres cOD11Jerciales sont abaissees avant la privatisation,

!'introduction soudaine du libre echange aura l'avantage de contraindre les
monopoles d'Etat a avoir des prix competitifs par rapport aux prix mondiaux et
contribuera a corriger les distorsions des prix de la planif ication
centralisee. Mais etant donne les inefficacites des entreprises publiques,
celles-ci risquent d'etre incapables de resister a cette concurrence etrangere
soudaine, le marche risque d'etre envahi par des biens etrangers, et il
pourrait fort bien en resulter un effondrement general de la production et de
l 'emploi.

78. 11 est souhaitable que la reforme financiere precede la privatisation et

que des banques ainsi que des marches des capitaux efficaces soient mis en
place, de fa~on que les capitaux soient attribues aux entreprises performantes
et non aux autres, contrairement a ce qui a souvent ete fait dans les pays a
economie planifiee. D'un autre cote, il apparait assez difficile de creer un
systeme bancaire efficace lorsque les banques detiennent de nombreux prets
irrecuperables qui ne peuvent etre identifies, car il est impossible de savoir
avec certitude quelles sont les entreprises veritablement rentables.

79. De plus, la privatisation suscite une opposition aux reformes, chez tous
ceux qui risquent d'etre perdants dans !'operation, a savoir les bureaucrates,
les salaries et les dirigeants des entreprises. Une privatisation soud~ine
peut mettre un terme a cette opposition et les proprietaires prives peuvent
agir plus rapidement et plus efficacement pour relancer l'economie, mais elle
cree inevitablement des injustices, certains groupes s'enrichis8ant aux depens
des autres, et meme de l'Etat. Ces injustices entament le soutien du public
aux reformes economiques.

80. En =esume, il n'existe pas de formule simple toute faite pour privatiser
les economies auparavant planifiees. Il semble que chaque pays ait choisi une
methode differente. Les diverses modalites de privatisation seront passees en
revue a !'occasion de l'exar.ien de !'experience de certains pays.

ill Cette question a rece11111ent ete examinee en detail par

David Manassion, "A survey of business in Eastern Europe", The Economist
(21 septembre 1991).
 - 26 -

E. RP11U1rques finales

81. Bien souvent, le raisonnement par lequel on assimile l'intervention de

l'Etat avec les limites du libre marche n'est guere etayi. Mais les
subtilites de considerations tel!es que la fourniture de biens collectifs, les
externalites, les couts des operations, les problemes d'equite et de
repartition des revenus, les comportements oligopolistiques et monopolistiqut:s
seront injcctees dans ce qui est essentiellement une discussion politique et
ideologique menee devant un public de non inities. Et lorsque les groupes de
pression s'en melent, sans parler des federations de travailleurs OU des
partis politiques, le debat semble faire intervenir davantage l'affectif que
le rationnel.

82. Cela dit, quel que soit le debat, i1 faut examiner la realite. Si nous
devions dire d'un pays 1u'il n'a rien fait dans le domaine de la
privatisation, nous commettr~ons l'erreur grave de ne pas tenir compte des
conditions dans lesquelles s'effectuent les operations economiques, tant dans
le secteur public que dans le secteur prive. On peut voir dans certains pays
que la restructuration des entreprises publiques entrainera une plus grande
sujet1on aux mecanismes du marche. Il semblerait dans le secteur prive que
l'on se tourne moins vers le marche au niveau de l'intervention et de la
reglementation de l'Etat, bien que la venue a maturite du systeme economique
debouche en general sur des mecanismes naturels en faveur de conditions du
marche "plus parfaites".

IV. TECHNIQUES DE PRIVATISATION : ETUDES DE CAS

A. Introduction

83. 11 est tout a fait impossible, dans un rapport de portee limitee, de

dresser la liste de toutes les tentatives de privatisation menees de par le
monde 11/. Le present chapitre passe en revue les efforts de privatisation
deployes dans quelques pays ayant des environnements socio-politiques
differents. 11 analyse des cas concrets caracterises par des modalites de
privatisaLion differentes, et refletant les differents stedes de developpement
economique ainsi que la diversite des systemes politiques.

84. Parmi les pays developpes, la Grande-Bretagne a ete le leader, sinon le

pionnier, de la privatisation, et son cas justifie que l'on s'y attarde
quelque peu. En Amerique latine, le Chili, le Mexique et le Honduras
illustrent deux systemes politiques et niveaux de developpement differents.
Leur succes - OU echec - relatif merite d'etre evalue. La Malaisie, parmi
ceux que l'on appelle les nouveaux pays industriels, et la Hongrie, la Pologne
et la Tchecoslovaquie, parmi les pays dont l'economie etait auparavant
planifiee, offrent des exemples fascinants de privatisation. La reunification
de la Republique democratique allemande avec la Republique federale
d'Allemagne pose des problemes specifiques, qui ne sont pas necessairement
typiques des pays socialistes ou des pays en developpement. Neanmoins, la
modalite de la privatisation en Allemagne orientale est interessante d'un
point de vue theorique. Un pays d'Afrique, le Togo, a fait des tentatives
serieuses de privatisation qui valent la peine d'etre examinees.

111 Pour un inventaire exhaustif, voir Banque mondiale, op. cit.

 - 27 -

85. L'analyse presentee dans ce chapitre ne resulte pas de travaux sur le

terrain, mais s'appuie sur des sources deja publiees qui sont clairement
indiquees lorsqu'il ya lieu. Elle ne constitue pas ·non plus une evaluation
exhaustive de chaque transaction effectuee, ma.is donne une vue d'ensemble des
experiences des pays consideres en matiere de privatisation, souligne les
caracteristiques les plus importantes, et tire des conclusions pour les
consequences sur le plan de l'action gouvernementale.

B. Grande-Bretagne 18/

86. Le programne de privatisation de la Grande-Bretagne a coamence en 1979,

annee ou les industries nationalisees representaient 10,5 1 du PIB, 8,1 1 de
l'emploi, et 15,2 1 de la formation brute de capital fixe. Leur rentabilite
avait ete nettement inferieure a celle des entreprises du secteur prive, en
depit des subventions massives qui leur avaient ete accordees. Les faibles
taux de rentabilite et les importants deficits financiers qui les avaient
caracterisees resultaient pour une large part de mesures qui avaient entraine
un surinvestissement et des inefficacites internes. Elles avaient pour
objectif primordial l'interet public, dont leurs dirigeants tout coame les
ministres avaient ete faits les promoteurs et les gardiens. Cette
internalisation de l'interet public n'a pas debouche sur des resultats
efficaces. L'absence de clarte des objectifs des entreprises, le
chevauchement des responsabilites, et les interventions politiques excessives
dans les decisions d'exploitation ont eu des effets prejudiciables sur les
prix, les investissements et l'efficacite interne. Leurs resultats ont
suscite un fort mecontentement qui a declenche un mouvement en faveur de la
privatisation.

87. Le programne de privatisation s'est vivement accelere en 1983. En 1987,

les recettes annuelles provenant des ventes d'actifs approchaient 5 milliards
de livres sterling. Avant 1984, les entreprises privatisees etaient dans des
secteurs relativement competitifs. Apres cette date, on a coDDence a
considerer l'entreprise privee reglementee comne superieure a l'entreprise
nationalisee meme dans les monopoles naturels, et l'application de politiques
de privatisation a des entreprises industrielles d'Etat n'a plus connu de
limites.

88. Globalement, les principaux objectifs du programne etaient les suivants

a} Stimuler la concurrence et ameliorer l'efficacite;

b} Reduire le besoin de financement du secteur public;

c} Reduire le role de l'Etat dans la prise de decision des entreprises;

d} Attenuer les problemes poses par la determination des salaires du

secteur public;

.lii/ Cette section s'appuie sur les travaux suivants : David Clementi,
"Privatization in industrialized countries: the experience of the United
Kingdom", Privatization: Policies. Methods and Procedures, Banque asiatique de
developpement (Manille, Philippines, 1985); Cento Veljanovski, Sellin1 the
State: Privatization in Brit..ain, Weidenfeld et Nicolson (Londres, 1987); et
John Vickers et George Yarrow, Privatization; An Economic Analysis, The MIT
Press, (Cambridge, Mass, 1988).
 - 28 -

e) Etendre la participation au capital;

f) Encourager la participation au capital des salaries;

g) Obtenir un avantage politique.

89. D'importants textes legislatifs ont ete promulgues pour supprimer les
obstacles a la concurrence. L'introduction des appels d'offre dans la
sous-traitance pour la fourniture de services publics (ramassage des ordures,
restauration collective, nettoyage, construction, travaux d'entretien, etc.) a
brise le quasi-monopole dont jouissaient les employes du secteur public. Le
transfert de l'entreprise au secteur prive a reduit le besoin d'emprunt du
secteur public et la vente d'actifs a permis a l'Etat de se procurer des
ressources sans avoir a emettre d'emprunt. La privatisation a soustrait les
dirigeants a toute interference politique. Elle a egalement ete un excellent
moyen de renforcer l'actionnariat en proposant des actions au grand public
au-dessous du pair et avec des primes supplementaires pour le petit
actionnaire. La vente de logements finances par le secteur public a egalement
ete un element important de la promotion de la propriete privee.

90. La principale methode de privatisation a ete la vente d'entreprises

publiques, bien que l'on ait egalement recouru a la sous-traitance, en
particulier dans le cas des administrations locales, pour la fourniture de
services publics. La combinaison d'une mise en vente et d'un appel d'offres a
aussi ete pratiquee. Dans certain& cas, il a fallu proceder a la vente en
deux etapes OU plus pour a~river a un prix de marche plus exact pour les
actions. Pour etendre la propriete des actions et renforcer le petit
actionnariat, les ventes dans le public ont ete faites a temperament et des
incitati~s ont ete offertes pour encourager les actionnaires a conserver
leurs a~~ions pendant longtemps : octroi d'actions gratuites ou de bordereaux
non imposables pour les actionnaires cons011111ateurs pour le paiement de
factures de telephone ou d'electricite.

91. Le succes economique et politique du programne de privatisation

britannique a ete salue avec beaucoup d'enthousiasme. On a applaudi surtout a
l'expansion de l'actionnariat. La minoration des prix, en particulier dans
les mises en vente, conjuguee a des prix incitatifs, a donne lieu a des
plus-values substantielles, reduit au minimum le risque de perte de capitaux,
et les incitations ont encourage en meme temps la propriete a long terme des
actifs. Heme si certains acheteurs ont rapidement revendu leurs actions pour
realiser un benefice, le nombre d'actionnaires a sensiblement augmente. La
privatisation a egalement ete un succes politique, puisqu'elle a evite
l'hostilite des investisseurs et des electeurs. Elle a de plus procure des
recettes considerables a l'Etat. Enfin, l'intervention de l'Etat dans les
decisions industrielles s'est trouvee reduite.

92. Malgre cela, le programme a ete - et est toujours - critique en raison de

faiblesses dans d'autres domaines qui ont nui a son efficacite. La critique
ne porte pas tant sur son echec que sur le fait qu'il aurait pu obtenir
efficacement de meilleurs resultats si certaines de ces mesures n'avaient pas
ete imparfaites. L'une des critiques est que la minoration du prix des
actions n'a pas ete financierement neutre, car elle n'a pas procure a l'Etat
autant de recettes qu'elle aurait pu si les prix avaient ete fixes a un nlveau
approprie; il a fallu renoncer a des recettes dont le montant represente la
difference entre le prix propose et le prix ulterieur du marche. A cela
s'ajoute un surcout dens ce sens qu'une augmentation de la difference des
 - 29 -

taxes aurait coute davantage si l'on tient compte des pertes de bien-itre
imputable& a la distorsion de !'affectation des ressources pour des causes
autres que la fiscalite. La demonstration est done faite que la vente d'wie
quantite donnee d'actions a des prix plus eleves presenterait, du point de vue
de l'efficacit~ de la repartition des ressources, non seulement tousles
avantages d'une imposition forfaitaire, mais aussi celui d'etre plus juste ].!l/.

93. Cet argument, tout d'abord, ignore les consequences inequitables d'un
imp0t forfaitaire. Ensuite, meme si l'effet initial de la vente d'actions sur
la repartition de la richesse a pu, lui aussi, etre inequitable, la li~re
negociation de c•s actions en bourse aurait de toute maniere modifie cette
repartition. Il convient toutefois d'ajouter que les methodes de
privatisation appliquees depuis lors visent a eliminer l'inconvenient
mentionne ci-dessus. Par exemple, la vente prochaine de la moitie de la part
de 48 1 que l'Etat detient encore dans British Telecom doit s'effectuer a un
prix proche du prix du marche qui sera detel'l!tine lorsque les acheteurs
institutionnels auront soumis leurs offres. La remise dont beneficieront les
petits investisseurs sera minime 2JJ../.

94. La deuxieme critique, plus serieuse, est que le progranne de

privatisation de la Grande-Bretagne n'a pas ete accompagne de mesures
adequates pour ce qui est de la concurrence et de la reglementation des
industries concerneet;. Pour des raisons d'opportunite politique, il a ete
mene a la bite, de fa~'ltl a etendre l'actionnariat et a procurer rapidement des
recettes a l'Etat. Les obstacles a la concurrence n'ont pas ete leves, et
l'on a mis peu d'ardeur a s'occuper des barrieres a l'entree. Cette critique
porte sur la deuxieme phase des programnes, c'est-a-dire la privatisation des
entreprises ayant wie position de monopole. En !'absence de concurrence et/ou
de regulation, la substitution d'une entreprise privee a une entreprise
publique conduit precisement a wie situation ou l'~, ne peut escompter des
gains d'efficacite economique. Faute de telles mesures avant la privatisation
de ces industries, le succes de tout programne de privatisation est
~ompromis ll/.

c . .cllill 2.2./
95. La privatisation n'est pas une nouveaute au Chili; elle ya precede les
privatisations faites en Grande-Bretagne, qui est consideree cOllllle un pionnier
dans ce domaine. Le developpement du secteur public au Chili a coanence avec
les difficultes economiq·.es provoquees par la Grande Crise. Ces difficultes
ont conduit a la creati~n en 1939 de la CORFO (Corporaci6n de Fomento), dont

l!J.I Vickers et Yarrow, op. cit., p. 180.

2.fJ.I Voir "Grumbling and rumbling", The Economiil, p. 102

(16 novembre 1991).

ll/ Les plans detailles concernant la vente prochaine de British Rail

devraient contenir des mesures visant a restreindre certains abus des
monopoles. Voir "Bow to sell the railways", l'be Economist, p. 102
(30 novembre 1991).

1.2.I Cette section s'inspire de "Techniques of privatization of

State-owned enterprises", op. cit., Banque mondiale, et de "Privatization in
Latin America", Latin Finance, Supplement (mars 1991).
 - 30 -

l'intervention s'est etendue a une foule d'entites au profit de

l'industrialisation nationale et du remplacement des importations. De 1938 a
1973, des entreprises publiques ont ete creees dans les secteurs de pointe, la
participation a des co-entreprises s'est developpee, le financement des
projets industriels du secteur prive est devenu 1Dle prerogative de l'Etat, la
terre a ete transferee des proprietaires fanciers a des cooperatives, l'Etat a
acquis la propriete des plus grandes mines de cuivre, ce qui a conduit au bout
du compte a leur nationalisation, les secteurs cles (principalement, mais pas
exclusivement, les etablissements bancaires) ont ete nationalises, des
entreprises et leurs actifs ()D~ ete purement et simplement confisques sous
divers pretextes. En 1973, il y avait au Chili environ 500 entreprises
publiques. Elles representaient 85 1 en valeur de la production miniere, 40 1
de l'industrie, 100 1 de la fourniture d'electricite, 70 1 des transports,
70 l des conmunications, et 85 1 des services financiers. Leurs deficits
d'exploitation combines ont entraine cette annee-18 un deficit budgetaire
representant 24,7 1 du PIB 1.J./.

96. La consequence de cette participation massive du secteur public a

l'economie a ete le lancement d'une importante vague de privatisation en 1973
a la suit£ de la chute du gouvernement d'inspiration socialiste/marxiste. La
politique economique s'est alors orientee vers le marche et a mis l'accent sur
la liberalisation financiere et coamerciale. L'idee etait que la reduction ce
l'importance du secteur public et l'amelioration de son efficacite
resoudraient les problemes du pays.

97. Le processus de privatisation engage au Chili en 1973 avait pour

objectifs de denationaliser, de reduire les deficits croissants, et de mettre
ainsi un terme a l'inflation galopante qui etait alors la principale
caracteristique de la situation economique. Par la suite, ces objectifs ont
ete elargis pour inclure le "capitalisme populaire", c'est-a-dire assurer une
plus large participation a la propriete des actifs nationaux. On peut
distinguer cinq phases dans ce processus.

98. Au cours de la premiere phase (1974-1975), les societes qui avaient ete
confisquees par 1'£tat ont ete restituees a leurs anciens proprietaires, et
celles qui avaient ete creees par l'Etat ont ete mises aux encheres. La
plupart des transactions n'ont done pas comporte de transferts financiers.

99. La deuxieme phase (1975-1983) a ete guidee elle aussi par le souci de
limiter les deficits budgetaires. Les entreprises publiques ont continue
d'etre vendues aux encheres, et leur acquisition a ete financee par l'Etat.
Apres la vente aux encheres, des negociations directes etaient engagees avec
le soumissionnaire le mieux place, et un pret direct etait consenti a
l'acheteur, une fois verse l'acompte requis. Les transactions ont concerne de
grandes entreprises nationales et etrangeres et des cooperatives de salaries;
aucun investisseur individuel n'a participe a cette phase de la
privatisation. En meme temps, une partie a ete confiee a des paysans par
l'intermediaire de cooperatives co11111unales, et une partie a ete vendue dans
de .. eL~neres.

100. Le principal objectif de la troisieme phase (1985-1986) etait de

reprivatiser les entreprises qui avaient ete privatisees au cours des phases
anterieures, afin de reduire le deficit budgetaire, d'elargir les marches des

2.J/ Voir Latin Finance, op. cit., p. 47.

 - 31 -

capitaux, et d'encourager une industrie nationale plus competitive et plus

efficace. En 1982 et 1983, le Chili a traverse une crise economique profonde,
et s'est fortement ressenti de la chute des termes de l'echange, de la bausse
des taux d'interet, et de l'arret brutal du flux de credits etrangers. Le
secteur bancaire a ete particulierement touche, et l'Etat a du se porter au
secours de nombreux etablissements. Le processus de privatisation a repris
une fois l'urgence passee. Ce fut la phase du "capitalisme populaire",
lorsque des actions ont ete vendues a credit a des particuliers, aux salaries,
aux fonctionnaires, aux caisses de retraite, ainsi qu'a de gros investisseurs.

101. Au cours de la quatrieme phase (1986-1990), le gouvernement cbilien a

comnence a demanteler les grandes entreprises industrielles et services
d'utilite publique, les objectifs e~ant pour l'essentiel les me.es que ceux de
la troisieme phase, c'est-a-dire l'extension de l'actionnariat et la
possibilite de remettre les entrepri£es publiques a des interets prives.

102. La cinquieme phase (coaaencee en 1990) est iM~e phase de statu quo. Il y
a un groupe d'entreprises publiques (notaaaent dans l'ex.raction miniere et le
commerce, les cbemins de fer et les services postaux) pour lesquell~s le
consensus necessaire a la privatisation n'a pas ete atteint. Il existe aussi
de tres nombreuses entreprises pour lesquelles l'Etat n'a pas annonce
clairement son intention de privatiser, par crainte surtout que, une fois ces
entreprises aux mains du secteur prive, l'application de transformations
technologiques radicales n'entraine des licenciements massifs ou qu'il faille
des subventions pour assurer une rentabilite mini.male. Un autre argument est
aussi que les fonctions dont s'acquittent ces entrenrises relevent de la
sphere du secteur public, auquel il est preferable de les confier. Il semble
que le statu quo resulte plus de !'absence de volonte politique et de
preoccupations d'ordre ideologique que de tout autre motif, si l'on considere
que la privatisation realisee jusqu'ici a profite a la fois a l'Etat et a
!'ensemble de l'economie.

103. La methode fo:idamentale de privatisation a ete la vente OU le transfert

d'actions au moyen de divers mecanismes. L'un de ces mecanismes a ete la mise
aux encheres combinee a la negociation directe. Les soumissionnaires lee plus
qualifies lors de ventes publiques ont entame des negociations directes
lorsqu'un accord etait conclu sur le prix de vente effectif des actions et sur
les conditions de paiement. Un autre necanisme a ete la vente d'actions aux
salaries, qui a donne lieu a la promulgation d'une legislation Speciale.
Troisiemement, en particulier au debut, les offres initiales etaient limitees
a 30 ides actions, en raison de !'emergence d'une activite boursiere.
Quatriemement, la plupart des entreprises publiques ont d'abord ete
transformees en societes avant que leurs actions soient vendues, et seules de
f aibles proportions des actions ont ete mises en vente chaque annee, de fa~on
que puisse se creer un marche. Cinquiemement, des actions ont ete mises a la
disposition de caisses de retraite, qui sont devenues l'element le plus
important de l'epargne du secteur prive. Sixiemement, des actions nouyelles
ont ete emises pour etre vendues dans le public afin de financer des projets
particuliers des entreprises publiques. Enfin, le remboursement de la dette
de l'Etat s'est effectuee au moyen d'actions dans des societes privees.

104. Du fait que la CORFO s'occupait des entreprises d'Etat, c'est en son sein
qu'a ete creee l'organisme charge de veilleur aux operations de
privatisation. L'administration centrale fixait les objectifs du prograt1111e de
demantelement. Ces objectifs etaient soumis au Conseil de la CORFO, qui
 - 32 -

prenait les decisions definitives concernant la privatisation. Le Comite des

privatisations, organe administratif de la CORFO, supervisait l'application
des propositions approuvees par le Conseil. Lorsqu'une entreprise etait
retenue, le Conseil et le Comite des privatisations deterainaient le
pourcentage du capital auquel il faudrait renoncer, et la forme que devrait
prendre le processus. Le Service de normalisation rationalisait tous les
actifs appartenant a l'Etat, restructurait les entreprises, recherchait des
acquereurs potentiels, negociait les ventes et recueillait tous les versements
faits par les acheteurs.

105. Dans !'ensemble, le Chili a reussi ses privatisations. Son experience

montre qu'a la conditil)D de mettre en place un cadre institutionnel approprie,
d'instaurer des incitations speciales pour les petits investisseurs et les
salaries, de promulguer une legislation pour guider la participation de gros
investisseurs nationaux et etrangers, et d'eviter les ecueils des tentatives
anterieures, il est possible de creer un secteur prive viable et efficace.
Cette experience met egalement en garde contre la privatisation a trop grande
ecbelle lorsque les marches des capitaux sont faibles, et indique qu'il faut
etaler la procedure Sur une certaine periode pour permettre a ces marches de
se developper. De plus, on peut eviter la concentration de la propriete en
mettant en oeuvre une politique prudente et consciente de diffusion de la
propriete grace a des incitations et a une aide financiere, ~ aux depens de
recettes potentielles de l'Etat. La le~on la plus i.mportante a tirer du cas
du Chili est peut-etre que la privatisation doit venir apres la stabilisation
et la liberalisation, si l'on veut eviter la faillite et la reprivatisation.

D. tlexique 2.!J/

106. Le Mexique poursuit depuis 1983 un progrmmne de privatisation a grande

echelle apres une longue periode de politique de developpement economique
fondee sur le principe de l'Etat proprietaire des industries clefs, l'argument
etant que seul l'Etat peut defendre lea ressources nationales et le bien-etre
de son peupie contre !'exploitation par des chefs d'entreprises privees.

107. Au cours de l'annee 1970, le role de l'Etat dans l'economie a augmente

substantiellement : des centaines de nouvelles entreprises d'Etat ont ete
creees, les depenses se sont accrues, la reglementation est devenue tres
poussee et des terres ont ete expropriees. La decouverte de petrole a la fin
des annees 70 a semble devoir apporter une solution aux problemes du pays et
la perspective d'une richesse soudaine n'a fait qu'aggraver encore ces
problemes. La croissance s'est acceleree, mais la dette s'est alourdie et le
secteur para-etatique s'est elargi pour inclure non seulement des entreprises
COlllllerciales, mais egalement des groupes d'entreprises, des unites

~I La presente section est fondee sur les ouvrages suivants :

"Privatization in Latin America", Latin Finance, Supplement, mars 1991;
Jose Angel Gurria, ''What Eastern Europe can Learn form Mexico", International
Economy, mai/juin 1991; Guillenno Barnes, Lessons from Bank Privatization in
Mexico, Washington, D.C., Banque mondiale 1992; Juan Ricardo Perrez Escamilla
Costas, La Privatizaci6n en Mexico. 1982-1988, Instituto Tecnologico Aut6noma
de Mexico, 1988; et Ben Ross Schneider, "Party for Sale: Privatization and
State Strength in Brazil and Mexico", Journal of Interamerican Stuc:liea and
World Affairs, hiver 1988-1989.
 - 33 -

decentralisees et des c011111issions et comites specifiques 'J.5./. La mauvaise

gestion de l'economie a entraine une hyperinflation, une perte de confiance,
une deterioration critique des niveaux de vie. La crise economique de
1981-1982 a accelere la nationalisation du secteur bancaire en 1982. Au cours
de cette ..e.e annee, des crises se sont etendues simultanement dans divers
secteurs : petrole, endettement, inflation, croissance et relations de l'Etat
avec le secteur pr1ve. A aesure que la confiance s'effondrait, les capitaux
prives fuyaient le pays.

108. La privatisation n'etait pas au centre du plan economique de

l'adainistration au pouvoir, mais un programme llOdeste a ete adopte en 1983 et
elargi en 1985. Le programae a dmarre lente11ent 1 aais i l est devenu un vaste
projet beneficiant d'une toute premiere priorite en 1987-1988. Vingt-trois
entreprises seulement ont ete cedees en 1983-1984, aais au ailieu de 1988, 765
d'entre elles etaient inscrites sur la liste des privatisations; en 1989 et
1990, Ull total d~ 353 entreprises ont ete privatisees OU la privatisation en a
ete autorisee; 225 entreprises seulement sur les 1 155 existantes en 1982
demeuraient dans le secteur public en 1990; et en 1992 toutes les banques
nationalisees etaient vendues au secteur prive.

109. Le terae privatisation tel qu'il s'applique au Mexique a une connotation

plus large que ce n'est babituellement le cas. Le llOt espagnol
..desincorporaci6n" designe non seulement la vente de societes, de comaissions,
de groupes d'entreprises, etc., ma.is aussi leur liquidation, leur cessation
d'activite, leur fusion et le transfert a l'Etat et aux gouvernements locaux.

110. Les objectifs du progranae de privatisation etaient les suivants

a) Ameliorer l'efficacite economique et la productivite en suivant

davantage les forces du marche et en augmentant la qualite des services;

b) Reorienter les priorites de l'Etat vers des services sociaux urgents

au lieu d'utiliser des ressources precaires a concurrencer l'investissement
prive;

c) F.mpecher une ponction sur les ressources publiq•.ies en reduisant lea

subventions et en eli.minant les entreprisea qui ne sont pas rentables;

d) Maximaliser les recettes publiques en vendant la bonne entreprise au

bon moment au bon acbeteur. (Les connaissances administrative& acquises par
la vente de petites entreprises au stade initial ont permis la vente de plus
grandes entreprises a un prix eleve a une periode ulterieure.)

111. La methode habituelle de vente n'a pas ete une offre publique de vente,
car les marches des capitaux n'etaient pas suffisannent developpes pour
pennettre de diriger efficacement la vente des actions. Au lieu de cela, les
entreprises ont ete vendues sur enchere privee permettant ainsi au
gouvernement federal de decider du prix en dernier ressort. Les principes de
la "desincorporaci6n" sont definis par la Co11111ission de privatisation qui

1.5.I Entre 1977 et 1980, 90 1 du deficit financier public consistait en

defidt du secteur para-etatique. En 1989, lea subventions a ce aecteur
repreaentaient pres de 9 1 du PNB et la dette para-etatique atteignait 80 1 de
la dette publique.
 - 34 -

coeprend des representants de plusieurs ministeres. Le secteur public qui

desire operer un transfert de propriete fait une proposition au Secretaire
charge de la prograBDation et du budget. La decision du Secretaire est
SOUlllise au pouvoir executif. Apres approbation du decret presidentiel par la
C~ission intersectorielle des finances, le Service de "desincorporaci6n" des
entreprises parapubliques, qui est rattache au Ministere des finances, designe
une banque qui procede a !'evaluation des actifs de l'entreprise et invite le
public a soumettre des offres. Les banques etablissent le prospectus,
l'evaluation tectmico-financiere afin de determiner le prix de reference
minimal, reunissent les administrateurs avec les acheteurs eventuels et
soumettent les offres au gouvernement. La Coaaission de privatisation
approuve la vente sur recOB11a11dation du service relevant du Ministere des
finances.

112. Pour superviser le processus de vente des banques, une Coaaission de

privatisation des banques a ete creee par decret presidentiel. Ses fonctions
etaient de def inir les criteres et les politiques generales et de mettre au
point la strategie specifique de vente pour chaque banque. La Coaaission
etait composee de fonctionnaires de tousles secteurs lies a l'activite
financiere. Le processus de privatisation des ~anques consistait a definir
les conditions requises des acbeteurs et a le& choisir, a preparer les
prospectus de vente et a publier lP vente et le reglement de la vente. Seuls
les citoyens mexicains, le Gouvernement federal, les banques mexicaines de
developpement et le Fonds bancaire pour la protection de l'epargne ont ete
autorises a investir dans les actions "A". D'autres entites et institutions
financieres mexicaines qui ne sont pas controlees par des interets etrangers
ont ete autorisees a investir dans des actions "B". Des institutions
etrangeres privees pouvaient invf'stir dans des actions "C" a concurrence de
30 1 du capital de la banque. La vente se faisait par offres privees. La
Coamission de privatisation des banques examinait les offres et cboisissait le
candidat en se fondant sur la meillew:-e off re a condition que le prix soit
plus eleve que l'evaluation faite anterieurement. La vente definitive etait
decidee par la C0111Dission des finances et du budget du Gouvernement federal.

113. Dans l'ensemble, le Mexique a reussi la privatisation de nombreuses

entreprises du secteur public. Par le nombre, il se classe au premier rang
dans le monde. Le gouvernement est parvenu a vendre dans leur totalite les
industries des telecOlllDunications, de l'automobile, des produits
pharmaceutiques, des boissons non alcoolisees, des textiles, des appareils
menagers, du papier, de la ceramique, de l'aeronautique, du ciment et des
materiaux de construction. La privatisation a ete partielle dans les
industries siderurgique, sucriere et metallurgique. La vente la plus
importante a ete celle des Telefonos de Mexico (TEU1EX). Les syndicats ont eu
une attitude tres souple dans cette vente car tous les ouvriers ont vote en
faveur de la privatisation en echange du maintien de leur emploi. Cependant,
le personnel n'a pas toujours reussi dans cette entreprise. Dans deux cas au
moins, le gouvernement a utilise avec succes la privatisation pour resou4re
des conflits du travail inextricables en declarant en f aillite les entreprises
travaillant a perte et en procedant a leur liquidation; cette methode
permettait d'annuler automatiquement les contrats de travail existants.
L'experience mexicaine montre egalement que, C011111e dans le cas du Chili, un
secteur prive viable et eff icace peut ouvrir la voie au developpement si la
privatisation suit la stabilisation et la liberalisation.
 - 35 -

E. Boocluru .26/
114. COlmlte dans la plupart des pays d'Amerique latine, le Honduras avait, dans
les annees 60 et 70, une politique economique dominee par l'Etat, qui assumait
la responsabilite du developpement au aoyen de ses propres entreprises. A
cela s'ajoutait une politique de remplacement des importations qui protegeait
la production interieure des entreprises publiques ec privees par des tarif s
et des subventions exorbitants aux depens du cons~teur, qui payait un prix
~leve pour des biens d'origine local~ de qualite mediocre. Le marcbe comnun
centramericain n'a fait qu'intensifier cette situation. La CORADI
(Corporaci6n Nacional de Desarrollo Industrial) en vint a regrouper des
entreprises industrielles et c01111erciales actives dans des domaines aussi
divers que l'botellerie, les acieries, les laboratoires, les cbantiers navels,
les meubles, les produits laitiers et les raffineries de sucre. Quelques-unes
seulement de ces entreprises etaient rentables, la grande aajorite etant
exploitees a perte. La CONADI, ainsi que d'autres etablissements
sUbventionnes par l'Etat dans les sectetJs de la finance, du c011111erce et de
!'agriculture, sont devenus insolvable&, des depenses importantes devaient
etre engagees &implement pour les mainteni~ a flot. 11 fallait done faire
quelque chose.

115. La privatisation a eu les objectifs suivants :

a) Economiser les fonds depenses c~ soutien budgetaire en limitant au

minimum la ponction sur les ressources budgetaires a laquelle
donnaient lieu les entreprises d'Etat;

b) Reduire, a defaut de supprimer, un deficit budgetaire en augmentation

constante;

c) Reduire les engagements en devises (environ 40 1 de la dette etait

imputable a la CONADI).

116. La legislation permettant le processus de privatisation a ete promulguee

en 1985. Elle a donne les moyens de mettre au point un vaste progr&11111e de
privatisation qui a conduit par la suite a une assistance technique de la part
de l'USAID/Bonduras afin de planifier sa mise en oeuvre, car le pays manquait
cruellement du personnel qualif ie necessaire. De nombreux seminaires et
conferences ont ete organises pour expliquer les avantages attendus de la
privatisation, afin de surmonter !'opposition de groupes d'interets
particuliers.

117. La methode fondamentale de privatisation est la vente d'entreprises, aux

encheres publiques sous pli ferme; s'il n'y a pas de soumissionnaires, on
recourt a la negociation directe.

118. Le cadre organisationnel de l'operation comprend une C0111Dission d~ la

privatisation, une C0111Dission de !'evaluation, et un Groupe de travail
technique. La Coaaission de la privatisation se compose de six representants -

2.i/ Cette section s'inspire de la Banque Mondiale, op. cit., Latin

Finance, op. cit., et F.M. Andie, "The case for privatization: some
methodological issues", Privatization and nereeulatjop in Global Perspective,
D.J. Gayle et J.N. Goodrich, ed., Quorta Books (New York, 1990).
 - 36 -

deux du secteur public, deux du secteur prive, et deux des salaries. Sa tache
est de surveiller le processus. La Commission de !'evaluation est une
c0111111ission fiscale comprenant deG representants du Ministere des finances, de
la Banque centrale, du secteur prive, et du bureau du Verificateur general des
comptes. Les rapports d'evaluation de chaque entreprise publique sont
examines dans un premier temps par le conseil d'adainistration puis par la
Comaission d'evaluation qui determine le prix de vente. Le Groupe de trava:l
technique est charge de veiller ace que l'entreprise n'a pas de dettes et est
degagee de toutes contraintes juridiques et financieres. 11 evalue ses
actifs, reconaande une strategie de demantelement ainsi que le prix de vente
approprie. Son rapport constitue le plan de transfert qui est souais a
!'approbation des dirigeants de l'entreprise a privatiser. Ce plan est
ensuite revu et approuve par la Coa111ission d'evaluation. L'autorisation
definitive de demanteler, d'adopter la strategie et le prix de vente incombe
au conseil d'administration de l'entreprise. La decision est alors rendue
publique.

119. Si les ordres de grandeur en cause peuvent paraitre modestes au regard

des normes internationales, les resultats du processus ont ete i.mportants pour
le Honduras. Il y a eu reduction de la dette exterieure: mobilisation de
nouveaux investissements et creation de nouveaux emplois permanents, alors
meme que le pa~s n'a pas de cadre pour la privatisation ni de marches des
capitaux par l'intermediaire desquels pourraient s'effectuer les
transactions. De 1985 a la fin de 1990, douze entreprises ont ete
privatisees. Dans la mesure ou la privatisation a c011111et1ce par des cas
relativement simples, ii est fort probable que les resultats futurs seront
plus lents a venir, car les cas restants sont plus complexes et presentent des
aspects juridiques et financiers difficiles.

F. ftalaisie 2.11

120. La decision de privatiser, en Malaisie, est une consequence directe des

performances mediocre& des entrep~ises publiques qui ont prolif ere apres
!'adoption, au debut des annees 70, de la nouvelle politique economique. Les
resultats decevants et les ~ort!les pertes enregistrees ont conduit, au debut
des annees 80, a reevaluer le role des entreprises publiques dans l'economie.
Certaines d'entre elles ont ete fermees, et il a fallu injecter de nouveaux
capitaux dans les autres afin de faire face a leurs besoins de financement,
reduire leur ratio d'endettemen~, et reduire la participation de l'Etat.

121. Les objectifs declares de la privatisation etaient les suivants

a) Alleger le fardeau financier et administratif de l'Etat et reduire

la taille du secteur public;

b) Encourager la conCJ!:rence, ameliorer 1 'efficacite, et accroitre la

productivite des entreprises publiques;

c) Stimuler les entreprises et les investissement prives, et accelerer

ce faioant le taux de croissance de l'economie;

d) Se confor111er aux objectifs de la nouvelle politique economique

visant a accroitre le nombre d'entreprises appartenant a des Malais
de souche (Bumiputra).

'll.I Cette section &'inspire de la Banque mondiale, op. cit.

 - 37 -

122. Quatre methodes ont ete appliquees : la vente d'actions et l'emission de

nouvelles actions, la sous-traitance; le leasing; et la vente d'actifs. 11 y
a egalement eu des combinaisons de vente directe, de "leasing et de
sous-traitance. La Malaisie a toutefois recouru a des variantes de ces
methodes pour tenir compte des problemes lies a la composition etbnique de sa
population ainsi que des consequences de la privatisation pour l'emploi. Ces
preoccupations sont exposees dans les "Directives pour la privatisation"
publiees par le gouvernement. Les clauses de protection des travailleurs
empechent leur licencie11ent et exigent leur engagement par les entreprises
privees a des conditiGns equivalentes a celles dont ils beneficiaient dans
l'entreprise publique. Les clauses de restructuration de la propriete
repartissent les actions entre les Buaiputra (30 %), les autres Malais (40 1)
et les interets etrangers (30 %).

123. Lorsque les actions ont ete offertes dans le public, elles ont ete
limitees au depart aux citoyens malais, avec des contingents speciaux pour les
etablissements Bumiputra approuves par l'Etat et pour les salaries, un maximum
par actionnaire, et des actions speciales pour l'Etat. Dans un cas, cela a
donne a l'Etat le droit d'avoir voix au cbapitre dans les assemblees generales
et de desi,ner un cer~ain nombre des directeurs de l'entreprise, ainsi que des
presidents et des cadres de !'administration. Par la suite, il a ete autorise
de faire des offres aux societes internationales d'investissement, et les
investisseurs etrangers ont ete autorises a acquerir des actions Sur le marche
secondaire apres admission des societes a la bourse de Kuala Lumpur. Dans un
troisieme cas, UI& monopole nature! appartenant a l'Etat a ete remplace par un
monopole prive, la societe nouvellement constituee ayant pris une
participation de 51 %; les actifs innobiliers, ainsi que les terrains et
bitiments ont ete loues par l'Etat; et un contrat de gestion a ete conclu.
Des actions ont ete ensuite offertes au public, avec un contingent special
pour les salaries.

124. L'organisme ~esponsable de la privatisation est le Comite des

privatisations, qui est charge de planifier, suivre, coordonner et evaluer le
programme. 11 existe aussi un Secretariat a la Privatisation, qui depend du
directeur du groupe de la privatisation. Le Secretariat met en place des
comites techniques qui realisent des etudes de privatisation, et etablissent
et analysent des rapports, lesquels sont evalues par le Comite des
privatisations. Le feu vert est donne par le Ministerc.

125. Malgre l'engagement politique du gouvernement, le processus de

privatisation, en particulier dans sa phase initiale, a ete lent, et ce pour
des raison& diverse&. · .n premier viennent les faiblesses des dispositions
institutionnelles existantes qui, appareunent structurees et systematiques, ne
fonctionnement pas encore efficacement. F.nsuite, malgre l'engagement du
gouvernement, il n'y a pas eu de transfert de propriete total, l'Etat ayant
conserve dan& tou& le& ca& une participation importante dans les entreprises
et, dans l'une d'entre elles (une compagnie aerienne), il a garde une ~oix
preponderante dans les grandes decisions. De ce fait, l'entreprise
demantelee, dans ce cas particulier, a ete incapable de se restructurer. Elle
est ?eut-etre devenue moins tributaire de l'Etat pour ses besoins financiers,
mais elle n'a pu se debarrasser de l'i11111ixtion du politique dans ses
activites. Troisieme cause, lea principes regissant la politique du
personnel, qui garantissent l'impossibilite de redeployer les effectifs de
l'entreprise, ont empeche dans ce domaine toute mesure qui aurait pu assurer,
sinon ameliorer, l'efficacite des operations. C'est la \Dle contrainte qui
pese lourd sur le programne de privatisation. A cela s'ajoute le souci de
,.......---------------------- -- --

- 38 -

l'equilibre ethnique dans le secteur des entreprises. La destructuration

co111ne instrument ce la restructuration de la propriete est un objectif tres
noble. Mais pour permettre aux Bumiputras de participer a l'activite
economique, on a imagine l'achat des actions des societes par l'intermediaire
de fondations du secteur public. Le resultat inattendu a ete une augmentation
- au lieu d'une diminution - de la participation de l'Etat a l'activite
economique, et un recul de la participation des capitaux etrangers, que l'Etat
essaie d'attirer. De plus, malgre la volonte, declaree dans les directives,
d'encourager la concurrence, l'ingerence de l'Etat dans la prise de decision
de l'entreprise destructuree n'a en fait entraine aucun changement important
dans les activites ni d'intensification de la concurrence. Enfin, substituer
un monopole prive a un monopole public n'a pas grand sens, a moins que le
cadre juridique soit modifie et que soit mis en place un cadre reglementaire
pour les activites de la nouvelle entreprise. Cette consideration n'a pas ete
prise en compte dans les premieres tentatives, mais l'a ete dans une tentative
ulterieure portant sur la privatisation des telecoamunications.

G. ~oslqvagpie 1JS./
126. 11 est inutile de se demander quels sont les objectifs de la
privatisation dans un pays dont l'economie etait planifiee et qui opere Wl
revirement a peu pres total pour se convertir a l'economie de marche. 11 va
falloir passer d'un systeme dans lequel a peu pres tout appartenait a l'Etat a
une situation dominee par la pr.opriete privee. L'element fondamental de cette
reforme est la privatisation, qui prend alors une dimension entierement
ideologique. Ce qui est interessant, par consequent, c'est d'observer comment
le processus de transformation est per~u et mis en oeuvre lorsque les
institutions favorisant le passage sans heurts a une democratie de type
occidental a l'economie axee sur le marche ont ete absentes pendant des
decennies et sont mises en place a partir de rien. La Tchecoslovaquie a
repondu a ce defi en introduisant des propositions ambitieuses de reforme
economique prevoyant des mesures de stabilisation anti-inflationnistes, la
liberalisation de nombreux prix interieurs, prix a l'exportation et operations
exterieures courantes, en encouragent les investissements directs prives de
l'etranger, en rendant les entreprises publiques financierement responsables
et leurs dirigeants comptables des resultats obtenus, et en protegeant ceux
qui ne peuvent manquer de patir de !'ensemble du process•.16 d'ajustement 2,!l/.

127. Stimulee par ce besoin de s'atteler aux objectifs economiques de

stabili::e des prix et de croissance tout en realisant une organisation
democratique de la societe, la Tchecoslovaquie a adopte une approche de la

2..8/ Cette section s' inspire de Milan Jurceka "Public finance in the
process of the transformation of the Czechoslovak economy", document prepare
pour le 47eme congres de l'Institut international de finances publiques,.1991;
David Manasian, "Don't give up now: a survey of business in eastern Europe",
Tbe Economist (21 septembre 1991); Dusan Treska (Directeur de projet de la
privatisation, Ministere federal des finances, Prague), "Why and how to
privatize in post-co111nunist countries: the case of Czechoslovakia", sans date;
UNIDO Czechoslovakia; Industrial Transformation and Reeeneration, Vienne,
1992; et Martin Kupka, "Transformation of Ownership in Czechoslovakia", Soviet
Studies, vol. 44, N° 2, 1992.

2!11 Ces propositions sont contenues dans le "Scenario de reforme

economique" adopte en octobre 1990.
 - 39 -

privatisation associant plusieurs methodes. D'une part, elle recourt a la

vente directe d'entreprises d'Etat aux acheteurs interesses, y compris a des
etrangers, par la voie d'encheres publiques, d'autre part elle essaie par de
nouveaux moyens de faire en sorte qu'au moins une partie de la propriete
demeure, du moins au debut, entre les mains de ses citoyens. Cette partie du
progranme vise a faire de ces derniers des actio~naires et de leur inculquer
un sens dP. la participation aux affaires du pays. Elle n'apporte aucun
avantage pecuniaire a l'Etat.

128. De nombreuses petites entreprises (hotels, restaurants, boutiques,

ateliers, et petites unites de production d'importance locale} ont deja ete
vendues directement aux encberes a des investisseurs prives en 1991. C'est
maintenant le tour des grandes societes, dont le nombre, selon une estimation,
depasse 4000. Les dir~ctives applicahles a leur privatisation figurent dans
la loi sur la transformatic•1 du 26 fevrier 1991, qui est entree en vigueur le
ler juillet de la meme annee. La loi definit trois metbodes :

a) Vente normale, c'est-a-dire vente directe de l'entreprise ou de ses

actifs a des investisseurs nationaux OU etrangers;

h) Vente par bons d'investissement;

c) Coentreprises.

129. Un projet de privatisation doit etre prepare pour chaque entreprise.

Cette tache est confiee a l'entreprise elle-meme lorsqu'elle a ete designee
par le ministere auquel elle est rattachee. Les renseignements pertinents sur
la situation financiere de l'entreprise et sur sa valecr sont regroupes dans
un descriptif mis a la disposition des investisseurs. Sur aatorisation du
ministere de la privatisation d'entamer la procedure, l'entreprise est
transferee du ministere auquel elle est rattachee au Fonds de la propriete
nationale, qui se charge alors de la vente.

130. Environ la moitie des quelque 2000 entreprises qui doivent etre
privatisees lors de la premiere des deux "vagues" au debut de 1992 seront
vendues au moyen de bons d'investissement. Il faut d'ahord que l'entreprise
soit constituee en societe pour que ses actifs puissent etre detenus sous
fonne d'actions. Ne peuvent etre privatisees par l'intennediaire de bons les
entreprises, expressement e~umerees sur des listes speciales, qui sont
considerees comme etant d'interet public. Il s'agit des compagnies
d'electricite et des fournieseurs de services publics vitaux, coD1De la
majorite des hopitaux. En outre, une partie seulement de l'entreprise peut
etre vendue par hons, si la restitution des hiens entre en jeu ou si l'Etat
decide d'en vendre une partie au comptant. En general, la restitution a la
priorite.

131. Les hons sont contenus dans un carnet qui represente un compte de _1000
points. Ce carnet peut etre achete pour 1000 couronnes (non remhoursables),
soit environ 30 dollars des Etats-Unis, ce qui permet d~ couvrir le cout de
!'operation. Le nomhre de bons est le meme pour tous. Les points servent a
l'achat des actions des societes que choisissent les investisseurs lorsque les
informations sur la privatisation par bons et les plans detailles sont
publies. Les bons ne sont pas negocies, mais les actions le seront des
qu'elles seront re~ues (Une bourse des valeurs devraient fonctionner vers le
milieu de 1992).
 - 40 -

132. Les particuliers peuvent demander n'importe quel nombre d'actions dans
n'importe quelle entreprise a privatiser. Le prix de chaque action et le
nombre d'actions dont chaque acheteur potentiel se portera acquereur sont
exprimes en points. Si, lors de la premiere offre, il n'y a pas suffisanment
de souEcriptions, le prix reste inchange. S'il y a trop de souscriptions, les
ordres sont annules et l'enregistrement des points des investisseurs reste
valables pour les offres suivantes. Le prix est ajuste au cours de plusieurs
tours successifs jusqu'a ce que l'on trouve celui qui correspond aux points
enregistres au depart et que toutes les actions soient distribuees. En
d'autres termes, la "valeur" de l'entreprise est determinee en points par la
demande d'actions de la part des investisseurs prives.

133. Les particuliers peuvent egalement acquerir des actions par

l'intermediaire des fonds de privatisation des irr~estissements approuves par
l'Etat, qui sont des societes dont les actifs sont constitues d'actions
achetees avec des bons d'investisse~c;-nt. Chaque acquereur y rleposerait ses
points, et sa part serait egale a ia ~roportion representee par ses points
dans le total des points investis 12~s le Fonds.

134. Ce systeme offre le double avantage d'etre a la fois relativement simple

a administrer et rapide. Avec les nethodes de vente traditionnelles, qui
peuvent prendre beaucoup de temps, la privatisation risque de ne jamais
demarrer. On espere ici que les dirigeants et les salaries se porteront
acquereurs des actions de leurs propres entreprises et que la direction
donnera au moins \llle chance a ces dernieres de fonctionner efficacement et de
contribuer a la reprise de l'economie, ce qui n'a pas ete le cas lorsqu'elles
etaient entre les mains de l'Etat. Autre avantage, il s'agit d'une methode
equitable pour vendre les actifs et promouvoir l'actionnariat. Chaque membre
de la societe detiendra la meme part de lrentreprise apres la privatisation
qu'auparavant, dans le regime de la propriete publique. La seule difference
est qu'il sera libre de faire varier cette part. En outre, il n'est pas
necessaire de Se preoccuper de !'evaluation des actifs, du prix OU de la
souscription. Le prix e~t exprime au depart en points d'investissement, et
c'est le marche qui determinera le prix de l'action lorsque les operations sur
titres commenceront. Les inconvenients de cette formule est qu'elle ne
procure pas de recettes et qu'elle n'introduit pas non plus de ca~itaux
nouveaux ou de nouvelles competences dans l'economie. Il sera interessant
d'observer le resultat de cette experience. A n'en pas douter, le
comportement de l'economie tchecoslovaque apres la mise en application de ce
systeme aura valeur de test et des enseignement seront a tirer de l'etude de
ce cas.

135. Il sera interessant d'observer le resultat de l'entreprise.

Certainement, la performance de l'economie tchecoslovaque, lorsque le plan
aura ete execute, prendra valeur de test dont on pourra tirer un
enseignement. Des indicateurs preliminaires pour 1992 donnent a penser que la
baisse du PUB sera arretee vers la fin de l'annee et qu'il y aura Wle modeste
reprise de la croissance par la suite. Le pays a beneficie, au moins en
partie grace aux privatisations,- d'un apport non negligeable d'investissements
etrangers (1,7 milliard de dollars des Etats-Unis jusqu'en septembre 1992).
Les problemes, cependant, sont loin d'avoir ete regles. La division du pays
en deux republiques separees pourrait avoir des consequences defavorables,
peut-etre plus graves en Slovaquie.
 - 41 -

B. l'olocne JJJ./

136. Les efforts de privatisation ont conmence en Pologne en 1989. La

premiere version de la loi sur les privatisations presentee au Parlement a
l'automne 1989 constituait une approche generale qui ressemblait au modele
britannique. Elle envisagcait la transformation de toutes les entreprises
d'Etat en societes a capit3UX mi.xtes (toutes les actions etant en la
possession du Tresor), suivie par la vente publique d'actions en nombre
predetermine reserve aux travailleurs.

137. L'approche initiale a ete revue ulterieurement en raison, en particulier,

de la pression des travailleurs et, en partie, du manque de capitaux
interieurs et des problemes d'evaluation. En juillet 1990, le Parlement
polonais 3 adopte une nouvelle loi sur les privatisations qui prevoyait la
mise en place d'un cadre general et tres souple permettant differentes
methodes de privatisation et differentes formes de propriete. Elles etaient
les suivantes : la libre distribution par certificats, la vente d'actions, de
propriete individuelle et collective et de parts appartenant aux employes. Le
processus devait etre supervise par le Ministere de transformation de la
propriete (MTP) cree specialement a cet effet. En outre, une bourse des
valeurs et une conmission de comptage devaient etre creees pour faciliter la
transition d'une economie centralement planifiee a l'economie de marche et
creer les bases necessaires a un bon fonctionnement du secteur prive.

138. Au debut de 1991, le gouvernement a rendu public son progranme (Program

Prywatyzacji) comprenant deux principes de base : privatisation de la moiti~
de l'actuel secteur public dans les trois ans et mise en place de la meme
structure de propriete qu'en Europe occidentale dans les cinq ans. Cette
attitude resolue provient au moins en partie du fait que jusqu'a la fin de
1990 la procedure etait basee sur une demande volontair~. Par suite, seule
une petite fraction de l'economie polonaise a ete privatisee, le MTP ne
fonctionnant pas a plein et les entreprises d'Etat n'optant pas resolument
pour des modalites particulieres de privatisation.

139. Le processus de privatisation en Pologne peut etre classe sous deux

rubriques : privatisation des entreprises d'Etat et privatisation des petites
entreprises. La premiere s'est revelee extremement compliquee. 11 existait
8 000 entreprises d'Etat, dont 500 etaient de grandes entreprises employant
chacune souvent 10 000 travailleurs, voire davantage. L'approche initiale
etait d'offrir des parts au grand public sur un marche ouvert. Cette formule,
cependant, comportait le risque que la "nomenklatura" communiste, dont le
niveau de vie etait comparativement plus eleve, puisse acquerir sur le marche
libre la majorite du capital des entreprises d'Etat. En outre, il y aurait
une severe penurie de capitaux prives dans le pays. Meme si la "nomenklatura"

~I Cette section est basee sur les ouvrages suivants : Jeffrey

D. Sachs, Acceleratin& Privatization in Eastern Europe: Tbe Case of Poland,
Helsinki, Institut mondial pour le developpement de la rechercht economique,
septembre 1991; I. Grosfeld et P. Hare, Privatization in Huneary. Poland and
Czechoslovakia, London: London School of Economics, 1991; Jerzy Gajdka,
Privatization in Poland, College Park, MD: CIBER, Universite du Maryland,
1992; et Marek Kozak, "Country Paper: Poland", document presente au Seminaire
sur la restructuration industrielle dans le contexte de la stabilisation
macro-economique et de la reforme des droits de propriete dans les pays
d'Europe orientale et dans la Federation de Russie, Vienne, 20-30 octobre 1992.
 - 42 -

devait etre empecnee d'acquerir la majorite des parts, le processu& pourrait

durer plusieurs decenfiies. Ce processus a d'ailleurs ete rapidement perturbe
par des problemes d'evalu.ation qui se sont revele~ insuf"'!lont8bles. C'est
pourquoi !'attribution de certificats echangeables contre des actions des
entreprises est une formule qui a ete largement appuyee.

140. Le resultat a ete un compromis. Actuellement, la privatisation des

entreprises d'Etat se fait par une offre d'actions de tiers dans une societe
issue de la transformation d'une entreprise d'Etat (propriete du Tresor
public). Cette methode est appelee privatisation du capital et comprend deux
etapes. Premierement, l'entreprise d'Etat est transformee en une societe qui
appartient toujours a l'Etat (le processus est appele CODlllercialisation);
deuxiemement, les actions sont offertes a des tiers. Ensuite, les parts
appartenant au Tresor public sout vendues a des acheteurs prives soit aux
encheres, OU par offre publique, OU par VOie de negociations.

141. Les certificats d'un montant egal sont distribues sans frais a tous les
citoyens polonais residant dans le pays. Ils peuvent etre utilises pour
acquer1r des actions creees a la suite de la comnercialisation. !ls peuvent
etre egalement utilises pour acquerir des participations dans des fonds
mutuels d'investissement qui dispusent d'actions a l'issue de la
commercialisation. Les certificats peuvent encore etre utilises pour acquerir
des entreprises OU des elements integres des actifs des entreprises d'Etat.

142. Des petites entreprises telles que les boutiques, les restaurants, les
appartements, etc., ont ete d'abord transferees aux autorites locales qui sont
devenues responsables de leur privatisation. Le transfert de droits de
propriete a des personnes privees a commence rapidement et a donne des
resultats remarquables. Les petites entreprises se sont multipliees. Alors
qu'en 1988 il existait en Pologne environ 650 000 entreprises non constituees
en societes, leur nombre d'apres les estimations a grimpe jusqu'a 1 400 000 a
la fin de 1991.

143. La privatisation a ouvert la Pologne aux investissements etrangers qui

peuvent maintenant participer a la privatisation d'Wl certain nombre de
fa~ons. Les etrangers peuvent acheter au Tresor public des actions en
constituant des coentreprises avcc des partenaires polonais, ou ils peuvent
encore creer une societe qui leur appartienne en ~otalite. Aucune
autorisation du gouvernement n'est necessaire pour creer wie coentreprise (a
moins que les nct{vites ne s'exercent dans un domaine soumis a restrictions)
et les benefices obtenus des investissements en Pologne peuvent etre rapatries
sans restriction. A la fin de 1991, quelque 2 000 societes privees exer~aient
leurs activites en Pologne et 75 % d'entre elles etaient des coentreprises.

144. L'approche polonaise de la privatisation, parfois appelee approche

"big bang", doit etre encore completement evaluee. Elle progresse
certainement beaucoup plus vite qu'en Hongrie ou en Tchecoslovaquie. Le.
gouvernement maintient toujours son objectif de privatisation a 50 i du
secteur public d'ici a la fin de 1993. Le projet de privatisation en masse
est loin d'avoir actuellement atteint ses objectifs, et la plus forte part du
PNB provient toujours du secteur public. Cependant, quelques donnees
preliminaires meritent d'etre prises en consideration. La part du secteur
prive dans la prodcction industrielle a presque triple, passant de 8,9 i
en 1989 a 22,5 i en 1991. La part du bitiment est passee de 29 i a 43,9 i et
celle du commerce de detail de 4,8 i a 70 X au cours de la meme periode 11/ •

.31/ Voir J. Gajdka, op. cit., p. 16.

 - 43 -

145. Il serait na1f de conclure cependant que la privstisetion, pour reussie

qu'elle paraisse, ira sans probleme. L'ecnnomie en est toujours a la phase de
transition et toute une gamme de solutions continue d'etre toujours necessaire
dans le cadre socio-economique de la Pologne JJ./.

I. Alletnagne orientale DI

146. La dissolution de la Repub 1 ique democratique allemande en 1990 et son

unification avec la Republique fe~~rale d'Allemagne ont etendu du jour au
lendemain toutes les institutions de l'economie de marche et toutes les
institutions politiques federales a une economie qui etait jusqu'alors
planifiee. L'ensemble de la legislation federale a pris effet inmediatement,
et la reforme du systeme monetaire a unifie les deux monnaies. Le processus
de privatisation de toute l'economie a commence.

147. Ce processus est confie a la Treuhand, l'organisme d'Etat qui a ete mis
en place lors de la derniere administration qui a precede !'unification. La
Treuhand est le proprietaire legal de la plupart des biens qui appartenaient
auparavant a l'Etat. Elle a pour mission de les privatiser et de les
reorganiser en les vendant Sur le marche. Elle tient la liste, disponible
notammcnt sur disquette d'ordinateur, des entreprises offertes a la
privatisation. Les services d'utilite publique sont exclus; ils ont ete remis
aux municipalites. La plupart des forets ont egalement ete restituees aux
collectivites locales, bien que la Treuhand detiennent encore des terres
privatisables.

148. Les ventes d'entreprises a privatiser ne s'effectuent pas au moyen

d'appels d'offres formels, mais sur la base des offres faites par les
acheteurs potentiels. Le plus offrant n'est pas necessairement celui qui
emporte l'affaire; la Treuhand cherche le meilleur reglement d'ensemble pour
l'entreprise concernee, avec les promesses d'investissement et les garanties
d'emplois. Les entreprises sont vendues globalement apres avoir ete
subdivisees en unites vendables de taille competitive; elles ne sont pas
restructurees en societes aux acti~ns negociables en bourse. Le nombre
d'entreprises concernees est tout simplement trop eleve pour que l'on puisse
envisager de les reorganiser avant de les privatiser. Le processus de
restructuration est laisse a l'acheteur prive.

149. En dehors de la vente de nombreuses petites entreprises (boutiques,

cinemas, restaurants, etc.), surtout a des Aliemands de l'Est, le processus,
pour de multiples raisons, a ete assez lent. L'une de ces raisons est
qu'environ 30 i des actifs ont du etre restitues a leurs anciens
proprietaires J!!/. Il s'agit la d'une tiche gigantesque qui prend beaucoup de

JJ.I Pour l'etude de ces solutions, voir Marek Kozak, op. cit.

J:J/ Cette section s'inspire principalement de Hans Werner Sinn,

"Privatization in East Germany", document etabli pour le 47eme congres de
l'lnstitut international de finances publiques (1991); de l'OCDE, Etudes
economigues de l'OCDE. Allemame, (1991); et de "Privatizing East Germany",
Tbe Economist (14 septembre 1991).

J!f/ Voir D. Cornelsen, "Privatization: The example of East Germany",

manuscrit non publie, Deutsche& lnstitut fur Wirtschaftsforschung (Berlin,
1991).
 - 44 -

temps, etant donne la difficulte qu'il y a a etablir sans ambigu1te a qui

appartiennent les biens, car dans de nombreux cas les registres fanciers font
defaut, et les proprietes ont souvent ete reorganisees anterieurement et ont
pu avoir des proprietaires differents a des epoques differentes.
L'eventualit~ que des proprietaires potentiels arretent toutes les operations
juridiques ont entame la motivation et accru les risques pour les
investisseurs potentiels. Elle a egalement eu pour effet de provoquer la
reticence des banques a accepter les biens CODllle garanties de credits J2/.

150. Deuxiemement, la politique consistant a vendre des entreprises entieres,

ainsi qu'on l'a indique, limite le nombre d'acheteurs potentiels et ralentit
le processus de privatisation. Ce nombre se trouve encore reduit par le fait
que les actifs ne pourraient servir de garantie, parce qu'il est difficile de
confirmer les droits de prcpriete legitimes, et parce que les Allemands de
l'est qui auraient pu pretendre a des prets ne disposent pas de capitaux.

l~l. Troisiemement, l'ampleur de la privatisation elle-meme a des consequences

macro--economiques considerables qui dissuadent de mettre en route le
processus. Les recettes provenant de la vente des actifs existants
concurrencent les nouveaux investissements prives et le deficit du budget
ordinaire de l'Etat pour ce qui est d'attirer l'epargne privee interieure et
les importations de capitaux, d'ou une augmentation du taux d'interet et une
baisse de la valeur des actifs a privatiser. De ce fait, la Treuhand se
trouve fortement incitee a ralentir le processus.

152. Enfin, il faut souligner que le processus de privatisation n'est pas mis
en oeuvre in abstracto, mais en meme temps que les dispositions de la
politique d'unification de l'Allemagne. Une composante de cette derniere a
ete la conversion de la monnaie au pair, ce qui s'est traduit par une
augmentation spectaculaire des salaires. L'introduction du systeme de
conventions collectives de l'Allemagne de l'Ouest a egalement entraine une
politique de haute technologie et de hauts salaires qui a servi a compenser
les differences entre les deux regions du pays unifie. Ces deux facteurs ont
provoque une hausse considerable des couts salariaux, qui ont atteint des
niveaux depassant largement le cout d'opportunite de la main d'oeuvre, et une
forte reduction de la valeur marchande des actifs a privatiser, ce qui a pu
dissuader la Treuhand de les vendre. Il est toutefois fort probable que s'ils
avaient ete vendus, les nouveaux proprietaires auraient restructure le
processus de production et en auraient fait des entreprises rentables.

153. Par consequent, si la privatisation n'a pas abouti aux resultats

escomptes a l'horizon prevu, si elle a provoque une montee en fleche des couts
de production et du taux de ch0mage, si elle n'a pas procure les rentrees
attendues des ventes, la faute en revient en grande partie aux elements de la
politique d 'unification et a leur .impact sur l 'economie. Il est evident que
dans le cas de l'Allemagne orientale, des mesures sont necessaires pour que la
privatisation d'ensemble reussisse compte tenu des particularites du pay~ ~/.

n.1 La "Loi sur la suppression des obstacles" de mars 1991 contribue

dans une certaine mesure a ameliorer la situation en ce sens qu'elle favorise
l'investisseur par rapport au proprietaire anterieur et le protege contre les
futures demandes d'indemnisation de ce dernier. Voir Sinn, op. cit., p. 6.

~I Pour une analyse recente a cet egard, voir George Akerlof,

Andrew Rose, Janet Yellen et Helga Hessenius, "East Germany in from the Cold'',
Brookin&s Papers on Economic Activity (janvier 1991).
 - 45 -

J. Bongrie Jl/

154. La Hongrie avait deja experimente, depuis 1968, des politiques et une
gestion faisant appel aux mecanismes du marche, par consequent sa situation
n'est pas depourvue d'originalite. Aujourd'hui, des mesures sont prises pour
retablir l'equilibre financier et renforcer la competiti~ite de l'economie.
Des reformes des institutions financieres ont ete introduites relativement
tot. En 1987 a ete mis en place un systeme bancaire a deux niveaux, qui est
devenu par la suite 1Dl systeme a part entiere. Des obligations de societes
ont ete emises en 1983 et plusieurs nouveaux fonds d'investissement ont ete
crees au milieu des annees 80 pour fournir des capitaux aux petites et
moyennes entreprises nouvellement creees. La loi sur les societes de 1989 a
ouvert la voie a !'emission et a l'echange d'actions qui ont presque
inlllediatement cree un marche des valeurs. Avec la promulgation en 1990 de la
loi sur les titres, la Bourse des valeurs de Budapest a ete officiellement
rouverte. Les prix, les importations et les devises ont coamence a etre
liberalises. Les differeets partis s'accordent actuellement a reconnaitre
qu'il n'y aura de reprise economique que si l'on precede a une privatisation.

155. L'objectif ultime de la privatisation est de creer une economie de marcbe

et de renforcer le cadre institutionnel de la democratie politique. 11 y a un
large consensus sur le fait que seule la creation d'un secteur prive dote
d'une grande souplesse et d'une grande efficacite permettra a la croissance
economique de se concretiser, car il en resultera une ouverture des debouches
exterieurs, un allegement du probleme de la dette, une acceleration de
l'ajustement structurel, et une diminution du role de l'Etat dans l'economie.
Pourtant, il n'est pas question de reprivatisation totale. La propriete de
l'Etat ne sera pas distribuee gratuitement et le regime foncier de 1947 ne
sera pas non plus retabli. L'argument est que cela ne permettrait pas de
mobiliser les technologies nouvelles, le savoir-faire et les cadres
necessaires pour assurer le fonctionnement efficace des entreprises. 11 doit
y avoir en revancbe une conversion d'un certain nombre de titres d'Etat en
titres prives et l'economie doit etre ouverte a de nouvelle& entreprises. 11
n'y a done pas de strategie specifique de privatisation, ni de delai fi.xe.

156. L'organisme charge de la privatisation est l'Agence a la propriete

d'Etat, qui a repris les droits de l'Etat exerces precedemuent par les
ministeres sectoriels. Lorsqu'elle prend directement le controle de la
propriete d'une entreprise publique, elle met en route, regit et aide toutes
les phases de la privatisation. La plupart des operations de privatisation
soot cependant spontanees, et naissent a !'initiative des entreprises
publiques elles-memes. On pense en effet que les entreprises devraient
compter sur leur propre initiative pour se transformer et se developper. De
plus, l'Agence a des effectifs limites et n'est pas equipee pour traiter un
nombre eleve de cas. Elle n'a pas de role moteur dans la restructuration des
entreprises, mais donne des conseils, assure un controle et fournit une
certaine assistance. Elle n'est toutefois pas chargee de reclasser ce~
entreprises publiques autogerees si elles ne tiennent pas compte de l'interet
de l'Etat. Il convient d'ajouter que dans tous les cas de privatisation
spontanee, il est permis a des tiers de faire une offre sur les entreprises.

Jll Cette section s'inspire de L. Bolmas, "Privatization in Rungary",

document presente a la Conference sur la privatisaticm en Europe orientale,
7-8 novembre 1990, Ljubljana; Konstantine Gatsios, Privatization in Hungary:
Past, Present and Future, London, Cente~ for Economic Policy Research, 1992
(Discussion Paper N• 642); et Yudith Kiss, "Privatization in Bugary - Two
Years Later", Soviet Studies, vol. 44, N• 6, 1992.
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157. L'Agence est aidee par des conseillers qui agissent en son nom et
orchestrent l'ens~le du processus de privatisation. La privatisation de la
plupart des entreprises s'effectue par une combinaison de placement de titres
dans le secteur prive et d'emissions dans le public, leurs titres etant
ensuite cotes en bourse et une partie des actions etant reservees aux
investisseurs etrangers. L'objectif est d'acceder a des capitaux nouveaux et
de developper les activites; procurer des recettes a l'Etat n'est pas un
objectif inaediat. Les entreprises qui ne sont pas rentables mais qui peuvent
etre revitalisees par \Dle reduction de la production, des effectifs et par une
rest~cturation complete recevront des capitaux nouveaux, en particulier de la
part des investisseurs etrangers sous fonne de coentreprises.

158. La privatisation du coamerce de detail et des services represente un

reuversement de la tendance du debut des annees soixante lorsque les petites
et moyennes entreprises avaient ete regroupees bureaucratiquement en grandes
societes de holding inefficaces. Elle comporte la vente d'actifs physiques
dans des encheres ouvertes aux acbeteurs potentiels, et beneficie de facilites
de credit offertes par les banques. Ce credit couvre 75 1 de la valeur totale
des actifs acquis et est assorti d'un taux d'interet flexible egal a 75 1 du
taux de base de la banque centrale. Lorsque l'Agence a re~u le produit de la
vente, les prets bancaires peuvent beneficier d'un refinancement par la banque
centrale. L'Agence dispose d'un bureau des progranmes semi-independant qui
aide la privatisation des petites entreprises; ce bureau collabore avec les
administrations locales pour donner suite aux nombreuses demandes d'actifs et
de prets.

159. 11 est enccre un peu tot pour evaluer les resultats du processus de
privatisation. 11 a ete unanimement admis qu'en avril 1992 environ 10 1 du
patrimoine national avait ete privatise, le principal changement dans la
structure de la propriete etant les transformations d'entreprises et la
creation de nouvelles societes. Les effets de la privatisation de l'economie
dans son ensemble ont plutot varie. L'indicence sur les exportations a ete
nettement positive. La Bongrie a reussi a placer sur les marches de la
C0111Dunaute europeenne les exportations auparavant destinees aux pays de
l'ancienne Union sovietique. Les entreprises tant etrangeres que nationales
semblent avoir joue un role important dans cette evolution. La Hongrie, COlllDe
la Tchecoslovaquie, a egalement beneficie de considerables investissements
etrangers (1,1 milliard de dollars des Etats-Unis en septembre 1992).
Neanmoins, l'approche de la privatisation par le gouvernement continue d'etre
ambivalente.

IC. Io&0 'JlJ I

160. Le Togo a ete l'un des premiers Etats d'Afrique a mettre en oeuvre un
progra11111e de privatisation, dont l'objectif etait de gerer \Dl secteur public
lourd et inefficace. La forte e~~ansion des entreprises publiques, a partir
de 1975, n'a pas ete une bonne chose pour l'economie du pays, car la plupart
de ces entreprises avaient des depenses excessives et d'importantes pertes
d'exploitation qui grevaient lourdement le budget national et ont entraine un
accroissement du service de la dette interieure et exterieure. La
privatisation a ete le moyen choisi pour reduire la charge financiere ainsi
imposee a l'Etat.

38/ Cette section •'inspire de la Banque mondiale, op. cit., vol. II.
 - 47 -

161. Trois methodes ont ete utilisees : Vente des actifs apres liquidation des
entreprises; location des installations industrielles au secteur prive, les
entreprises publiques restant proprietaires; et attraction de nouveaux
investissements prives en permettant a des investisseurs prives d'acquerir des
actions des entreprises publiques, l'Etat conservant une participation
•inoritaire. Dans ce dernier cas, il fallait au prealable que l'Etat regle
les dettes de l'entreprise, OU bien qu'il convertisse les creances en prises
de participation. De nouvelle& actions etaient alors emises a !'intention
d'investisseurs qualifies. Les investissements etrangers etaient consideres
d'un oeil favorable.

162. L'organisme charge de la privatisation est le Ministere des entreprises

publiques, qui formule des directives, classe les entreprises publiques selon
qu'elles sont aaintenues, liquidees ou privatisees/restructurees, et rassemble
et diffuse les renseignements a COlmlUlliquer aux banques nationales et
etrangeres, aux cbambres d'industrie et de coanerce, aux bureaux des echanges
locaux et etrangers et aux ambassades, verifie les elements indiques en ce qui
concerne les qualifications des investisseurs, et examine les propositions.

163. Les resultats se sont fait attendre et les succes ont ete mitiges. Dans
les quatre premieres annees qui ont suivi la decision de priv~tiser, onze
entreprises seulement ont ete privatisees selon l'une des quatre methodes.
Bien qu'il n'y ait pas eu d'evaluation de l'efficacite economique du processus
de privatisation, il semble que les entreprises vendues fonctionneront
efficacement et augmenteront la production pour le marche interieur et pour
!'exportation en ayant un avantage concurrentiel. La formule de la location a
entraine des pertes d'emplois directs dans un cas et un monopole sans
changement des prix dans un autre, la pratique etant ainsi financierement
benefique pour l'entreprise. Peut-etre l'Etat n'a-t-il pas pris le temps de
mettre en place une politique et un cadre reglementaire pour la mise en oeuvre
du progra11111e de privatisation et a-t-il adopte une approche pragmatique
consistant a appliquer rapidement un accord de location favorable a
l'entreprise privee afin de donner une impulsion au processus de privatisation.

V. L'IMPACT ECCH:ltlQUE DE LA PRIVATISATION

A. IDtroductiOA

164. COllllle il a ete dit dans les chapitres precedents, la decision de

privatiser est essentiellement politique. One fois qu'elle a ete prise, une
aerie de mesures juridiques et financieres suivent naturellea.ent. Neanmoins,
il faut se poser la question de savoir, independ8Dllletlt de toutes
considerations politiques et juridiques et d'arguments ideologiques, si la
privatisation se justifie du aeul point de vue du rapport couts/avantages.
L'efficacite est certes un argument purement economique, mais il s'agit ici de
mettre au point une technique qui permettrait de faire une ar.alyse
couts/avantages dans laquelle les avantages economiques et sociaux de la
privatisation seraient mesures avec un certain degre de fiabilite.

165. Les methodes d'evaluation et les analyses couts/avantages destinees a

evaluer un projet du point de vue d'ane aerie d'objectifs et a definir un taux
de rentabilite sociale interne unique sont assez bien etablies dans la
 - 48 -

litterature economique J!J../. Ces types d'analyse, cependant, se referent a des

ensembles de conditions quelque peu differentes de celleti qui entourent
!'evaluation de l'impact de la privatisation.

166. Une evaluation des projets comporte d'abord un classement hierarchique

d'une serie de projets possibles, en comaen~ant par celui qui procurerait le
maximum d'avantages nets. Une analyse de la privatisation, toutefois, ne peut
suivre le meme Chemin aethodologique etabli, simplement parce qu'il faudra
comparer le niveau actuel de fonctionnement de l'entite existante et
!'ensemble des ordres de grandeurs attendus une fois l'entite (ou
l'entreprise) privatisee. Or, peu de methodes types ont ete mises au point a
cette fin. On peut toutefois appliquer avec succes, moyennant quelques
modifications, les methodes traditionnelles de calcul des taux de rentabilite
interne, des valeurs actuelles nettes et des rapports couts/avantages a
l'evaluation economique d'un projet de privatisation !!!J/.

167. Sur un plan purement economique, la privatisation peu~ entrainer

plusieurs modifications du fonctionnement de l'unite de production. Le
changement le plus modeste p~ut CODSister Simplement a ameliorer OU a
remplacer une machine ou un ensemble de machines qui, bien qu'encore
operationnelles, sont economiquement desuetes. 11 peut en resulter la
suppression d'un goulot d'etranglement, \A-le augmentation de la production, une
amelioration de la qualite, une diminution des couts de production, et une
amelioration des conditions de travail. Une reforme beaucoup plus ambitieuse
comporte des changements de dirigeants et la restructuration totale d'une
unite, dans l'espoir d'une augmentation des benefices grace a un accroissement
substantiel de la capacite de production et a une baisse des couts de
production par unite produite.

166. On peut s'attendre a plusieurs autres avantages par suite de la reprise

par le secteur prive des activites de certaines entreprises putliques. La
privatisation d'unites de producti"11 publiques inefficaces jusqu'alors
subventionnees profite aux contribuables, du f3it que les subventions sont
reduites, c'est-a-dire que les creances nettes sur le budget de l'Etat des
entreprises publiques non f inancieres est reduit. La dimination des
subvention& rend des fonds publics disponibles pour une utilisation plus
productive dans un autre secteur de l'economie. Cela peut se traduire par des
creations d'emplois, une reduction du deficit budgetaire courant, et un
accroissement de l'epargne interieure ainsi que de l'investissement publi::.

J!ll Les ecrits consacres a !'analyse couts/avantages sont tres nombreux

et bien connus des professionnels. Deux sources seulement seront mentionnees
ici : ONUDI, "Directives pour I 'evaluation des projets" (New York, 1973) et A.
Ray, "Cost-benefit analysis", Banque mondiale (Washington, D.C., 1981~).

!J!J.I La methodologie de l 'analyse couts/avantages presentee dans le.r,

pages suivantes a d'abord ete mise au point par l'auteur dans son rapport pour
l'USAID et a ete appliquee a une serie d'entreprises a privatiser au
Honduras. Elle a ensuite ete publiee apres quelques modifications mineures.
Voir Fuat Ar1dic, "The case for privatization: some methodological issu~s",
Dennis J. Gayle et J.N. Goodrich, ed.; fl:ivatization and Pere1ulation in
Global Perspective, Quorwn Books (New York). La presente section est fondee
sur cet article.
 - 49 -

La transformation d'entreprises publiques non rentables en entites privees

rentables a egalement pour effel d'elargir l'assiette de l'impSt sur les
benefices, et par consequent d'augaenter les recouvrements d'imp0ts. De ce
fait, les recettes courantes de l'Etat augmentent et le deficit d:iminue, ce
qui peut entrainer des creations d'emplois et de revenus dans l'economie.

169. L'accroissement de la masse salariale et des benefices a d'autres effets

indirects. Si l'accroissement de la masse salariale resulte d'emplois
supplementaires, les emplois directeeent crees, par le jeu des liens
interindustriels et des effets multiplicateurs, entrainent eux.....e.es la
creation d'autres emplois dans l'economie. Les revenus salariaux progressent
encore, la consOBll8.tion et l'epargne se developpent, et les recettes fiscales
directes augmentent. De .e.e, on peut penser que la generation de benefices
dans l'econ0111ie augmente indirectement la consoamation, l'epargne et les
recettes publiques.

B. L'np•lyse couts/avonta&es : approche •icnreconQllique

170. 11 est necessaire de prendre en consideration les criteres suivants

lorsque l'on veut apprecier avec tant soit peu de precision Jes couts et les
avantages de la privatisation au niveau micro-i!conomique

1. Le critere de rentabilite

171. Lorsque l'on evalue la privatisation, il faut determiner si la valeur

ajoutee nette apres la privatisation est superieure, OU 8~ ll'Oins egale a la
valeur ajoutee nette avant la privatisation. La valeur ajoutee nette est la
valeur de la production diminuee de la valeur de~ apports materiels courants
et des services achetes a l'exterieur de l'entreprise, moins les depenses
d'investissement (c'est-a-dire la depreciation au cours d'\Dle annee normale).
Ce critere s'exprime comne suit :

P(NVA)p
~ 1
P(NVA)g

OU p = Valeur actuelle de la valeur ajoutee nette attendue de l'entreprise

apres la privatisation.
g = Valeur actuelle de la valeur ajoutee nette attendue si l'entreprise
n'est pas privatisee.
NVA = Valeur n~tte (= traitements et salaires + surplus social).

Si le resultat est superieur a l'unite, il faut prendre en consideration le

critere suivant.

172. Les traitements et salaires sont des apports du point de vue de

l'entreprise, mais font partie du revenu national du point de vue de la
societe. Le surplus social consiste en taxes pour le tresor, benefices nets
(dividendes), interets sur le capital emprunte, rente, benefices non
distribues, fonds de reserve, fonds d'action sociale de l'entreprise, etc.

2. Critere d'efficacite

173. La question est la suivante : Le tawc de rentabilite economique escompte

de l'affectation de ressources a la privatisation est-il egal OU &uperieur 8U
tawc de rentabilite correspondent au cout d'opportunite du capital pour
l'economie ? Autrement dit, la relation &uivante e4t-elle verifiee ?
 - 50 -

OU IRRep = Taux de rentabilite interne economique (social) pour la

privatisation, et
IRRc = Taux de rentabilite critique representant le cout d'opportunite
du capital pour l'economie.

174. 11 est egalt::ment necessaire de determiner si la privatisation sera

financierement attrayante pour les acheteurs des entreprises. A cette fin, il
faut faire une analyse pour determiner si le rendement financier pour les
acheteurs pot.:-ntiels est suff isamment eleve du point de vue du secteur prive.

175. De plus, il faut comparer les ~esultats obtenus apres la privatisation

aux resultatr d'avant la privatisation en posant la question suivante : La
valeur ajoutee nette attendue de la privatisation est-elle superieure ou au
moins egale aux remunerations a verser aux salaries ? Ce critere s'exprime
comae suit :

= Critere d'efficacite et
= Valeur actuelle des salaires attendus apres la privatisation.

176. Du point de vue du surplus social, le meme critere peut etre exprime
comme suit :

P(NVA)p - P(W)p ~ 1
P(NVA)g - P(W)g
!l indique que le surplus social apres la privatisation devrait etre superieur
~u surplus social d'avant la privatisation.

177. Une troisieme possibilite est de comparer le taux de rentabilite interne

avant et anres la privatisation. Le taux de rentabilite interne est le taux
d'actualisation qui ramene a zero la valeur actuelle d'un flux de revenu net.
le critere s'exprime comne suit :

OU les indices (g) et (p) se rapportent a !'avant et a l'apres-privatisation,

respectivement. Le critere enonce que le taux de rentabilite interne devrait
etre plus eleve apres la privatisation qu'avant. De plus, l'IRRp doit
depasser Wl niveau minimum acceptable que l'on peut definir COllllle etant egal a
l'interet des prets etrangers.

178. Il est impossible de calculer Ee et IRRP si l'on ne fait pas wie

serie d'hypotheses concernant l'aven1r de l'wiite. Il va de soi que ces
calculs valent autant que les hypotheses qui leur sont sous-jacentes, et que
celles-ci doivent etre aussi realistes que possibles et verif iees sur des
unites similaires du secteur prive.
 - 51 -

3. Le taux de rentabilite interne et les prix de reference

179. Bien que la theorie considere que les prix de reference des apports et
des produits refletent de fa~on plus appropriee les penuries et revelent avec
plus de precision les couts et les avantages sociaux, leur application dans
les pays ou les donnees statistiques sont inexistantes ou ne sont pas fiables
risque de donner lieu a des obstacles insurmontables. Il est done preferable
de les utiliser avec parcimonie et de fonder principalement l'evaluation sur
les prix reels, en faisant quelques ajustements lorsque c'est necessaire.
L'ideal serait toutefois d'appliquer les pri.x de reference des devises, de la
main d'oeuvre et du taux d'interet et de comparer la rentabilite c011111erciale
(IRR) a la rentabilite nationale ou sociale (SRR). Si le calcul de la
premiere s'appuie sur les pri.x du marche, celui de la seconde devrait
s'inspirer des prix de reference ~/.

C. La privatisation ; effets Rcro-econoaiques

180. Les mesures dont il est question a la section precedente sont necessaires
mais insuffisantes pour evaluer !'impact le plus important (principalement les
effets indirects) de la privatisation sur !'ensemble de l'economie. Il faut
egalement evaluer et quantifier autant que possible !'impact de la
privatisation sur le produit brut et l'emploi, sur le budget de l'Etat, sur
l'epargne et la cons011111ation, et enfin sur les gains de devises. Nul doute la
aussi que ces calculs vaudront autant que les hypotheses qui les sous-tendent.
Il est done moins soubaitable d'avoir une valeur numerique unique que de
calculer des Ii.mites superieure et inferieure dans differentes hypotheses.
!.es decideurs disposeraient alors de parametres dans le cadre desquels ils
peuvent souh:iter operer. Les methodes pratiques de quantHication des effets
macro-economiques sont les suivantes

1. Effets sur la valeur ajoutee

a) Valeur ajoutee directe

NVAp = Op - (MI + D)p

NVAg = Og - (MI + D)g

ou NVA = Valeur ajoutee directe

0 = Production
MI = Apports materiels
D = Depreciation

La variation directe de la valeur ajoutee globale est alors

NVAp - ..v, g = Del ta NVAd

~I Nous nous abstenons dans le present rapport de discuter du calcul

des prix de reference. Ils ont ete calcules de fa~on detaillee dans le pasae
et lea formules ont ete mises au point. Voir ONUDI, op.kit., p. 186 et suiv.
 - 52 -

b) Valeur ajoutee indirecte

La variation indirecte de la valeur ajoutee globale est

Delta NVAi = Delta NV~ x K

ou K est le multiplic~teur de revenu dans le secteur d'activite de

l'entreprise, (d) et (i) se rapportant aux effets directs et
indirects sur valeur ajoutee nette.

c) Valeur ajoutee totale

La variation totale de la valeur ajoutee nette s'exprime done par

Delta NVA = Delta NVAd + Delta NVAi

d) Iaux de croissance

Delta NVA
I =
Delta NDP

OU NDP est le produit interieur net total pour l'annee de reference.

2. Effets sur l'emploi

a) F.mploi direct

L'effet total sur l'emploi direct peut s'exprimer coame suit

Delta Ed = (Ep - Eg) + Ecd

= F.mploiprivatise
= F.mploinon privatise
= F.mploidans !'administration centrale resultant de fonds degages
ou de recettes accrues

b) F.mploi indirect

La variation de l'emploi indirect dans le secteur prive est donnee par

!'equation suivante :

OU Mt> = Multiplicateur de l'emploi dans le secteur d'activite de

l'entreprise.

La variation de l'emploi indirect resultant de la creation directe d'emplois

dans le secteur public s'exprime par :

• Multiplicateur de l'emploi dans le secteur public.

L'emploi indirect total est alors donne par

Delta Ei • Delta Eb1 + Delta Eci

 - 53 -

c) F.mploi total

L'effet sur l'emploi total e~t alors expri..me par la formule

Delta E = Delta Ed + Delta Ei

3. Traitements et salaires

a) Traitements et salaires directs

La variation des traitements et salaires resultant de la privatisation

s'exprime par :

et les traitements et salaires de l'administration resultant de la liberation

Delta WScd = Delta WEcd x We

Les traitements et salaires directs totaux sont alors

Delta WSd = Delta WSbd + Delta WScd

b) Traitements et salaires indirects

Les traitements et salaires supplementaires dans l'economie sont alors

ex.primes par :

Delta WSi = Delta WE5bi x We + Delta WESci x We

c) ID..tal des traitements et salaires

Le total des traitements et salaires est alors egal a:

Delta ws = Delta wsd + Delta wsi

4. Impact sur le budeet

181. Les gains realises par l'Etat sont egaux a la difference entre les
paiements effectues au titre du service de la dette et les subventions aux
entreprises, augmentees des recouvrements d'impots escomptes et de la
reduction des depenses correspondant a des prets (interet et principal) ce qui
peut s'exprimer cODllle suit :

OU G
p
= Gain net de l'Etat du fait de la privatisation
sg = Subventions versees avant la privati~ation

D • Service de la dette avart la privatisation

g
T • Variation des impots apres la privatisation
p
Sp • Subventionr 1ees apres la privatisation
D • Reliquat du ··~ Re de la dette de l'Etat.
p
 - 54 -

On peut trouver des renseignements sur les subventions et sur le service de la

dette dans les documents officiels. On peut estimer que l'impact sur les
recouvrements d'impots s'exprime par :

Delta NVA x t

OU Delta NVA = Augmentation estimee de la valeur ajoutee nette resultant de

la privatisation
t =Charge fiscale moyenne dans l'economie estimee CODIDe etant le
rapport de l'ensemble des taxes a la valeur ajoutee

5. Impact sur l'epar&ne et la consO!!!Pation

132. On peut calculer cet impRct en utilisant les estimations des propensions
marginales a consoamer et a epargner pour l'ensemble de l'economie. Ainsi :

Delta C = Delta NVA x b

Delta S = Delta NVA (1-b)

OU Delta C = Variation de la consommation

Delta S = Variation de l'epargne
Delta NVA = Variation de la valeur ajoutee
b = Propension marginale a COOSODIDer
(1-b) = Propension marginale a epargner
11 s'agit la de parametres globaux qui ne font pas de distinction entre les
propensions des diverses categories de titulaires de revenus du secteur prive;
ils ne font pas non plus de place a part au comportement de l'Etat en matiere
d'epargne.

6. Effets sur la balance des paiements

183. Les effets sur la balance des paiements peuvent etre ventiles coame
suit ; Les elements precedes du signe (+) enregistrent des effets favorables,
et ceux qui sont precedes du signe (-) subissent des repercussions
defavorables.

(+) Reduction des importations

(+) Exportation de produitE;
(+) Reduction de la dette exterieure publique
(-) Augmentation du service de la dette exterieure privee
(-) Augmentation des importations du fait de la croissance
(-) Augmentation des importations, le cas echeant, du fait du
recours accru aux intrants importes.

Pour des raisons de colllllodite, on peut toutefois ~alculer l'impact sur l~

balance des paiements a l'aide d'estimations des coefficients globaux des
propensions a importer et a exporter.
 - SS -

184. La methodologie proposee n'est cependant qu'tm debut. De nombreux

travaux sur le terrain devront etre effectues a l'avenir, des methodes devront
etre mises a l'epreuve, et les asperites devront etre eliminees 42/.

VI. COOPERATION INTERHATIONALE ET PRIVATISATION

A. La privatisation et l'aide internationale

18S. La privatisation a transforme la vie de millions de personnes tant dans
les pays developpes que dans le monde en developpement. Les caracteristiques
specifiques de la privatisation, son rythme et la maniere dont la population
en partage les benefices et les couts sont essentiellement determines par la
fa~on dont tm pays gere ses ressources humaines et materielles dans le cadre
du droit de propriete reconnu et de la restructuration des economies.

186. Si la privatisation dans les pays developpes est demeuree

fondamentalement une affaire interieure, geree de l'interieur, dans le monde
en developpement, CODIDe dans les anciens pays a economie planifiee, la gestion
du processus de privatisation a necessite le recours a !'expertise et a
!'assistance etrangeres, et cela pour plusieurs raisons. Il n'est pas
indispensable d'entrer dans wi examen detai!le de ces raisons et certaines des
plus importantes devraient etre mentionnees, par exemple le manque
d'experience dans la gestion d'actifs prives, !'absence ou la faiblesse des
marches financierc et la necessite de stabiliser les parametres
macro-economiques pour reussir le processus de privatisation.

187. Divers organismes d'assistance internationale et bilaterale ont ete assez

actif s dans les pays en developpement et dans les anciennes economies
planifiees. Le FMI, la BIRD, la BERD, le PNUD, l'ONUDI et l'AID sont des
acronymes qui viennent immediatement a l'esprit. Ils ne sont pas tous a meme
d'apporter toute !'assistance financiere et technique a tousles pays engages
dans le processus de privatisation.

~I L'auteur a applique la methode indiquee ci-dessus dans Wl pays OU

les renseignements statistiques Eont relativement rares. Quelques resultats
interessants ont neanmoins ete O~tenus dans trois entrepri~es retenues CODIDe
projet pilote. Les ordres de grandeur suivants ont ete estimes pour les
quatre criteres :

Ent reprise P(NVA)p/P(NVA)g Ep IRR film

A 1,64 1,68 26' 2 18~7
B 1,60 3,03 14,6 13,9
c l,S6 1,89 13,1 4,9

L'emploi, la consommation, l'epargne et les recettes en devises indiquaient

egalernent des anticipations positives. Pour plus de details, voir
Fuat M. Andie, op. cit., p. 46 et 47.
 - 56 -

188. 11 est desonnais tout a fait evident que les conditions suivantes doivent
etre remplies pour reussir la privatisation :

a) Une stabilisation macro-economique interne et externe doit etre

realisee dans une periode relativement courte;

b) Des marches competitifs doivent etre crees et une reforme de la

politique des prix doit etre menee a bien;

c) Un mecanisme doit etre mis en place pour faire passer l'Etat de la

propriete et du controle directs a un systeme de reglementation qui favorise
les ajustements et cree un environnement stimulant pour la croissance du
secteur prive;

d) Les entreprises nouvellement privatisees doivent etre restructurees

afin qu'elles deviennent efficaces et competitives;

e) Les marches financiers doivent etre actifs et conduire au

developpement du secteur prive;

f) Enfin, une nouvelle race d'administrateurs et de techniciens doit

etre formee a la gestion macro et micro-economique.

189. On ne peut qu'etre d'accord sur ces conditions. La coamunaute

internationale a, en fait, fourni l'assistance financiere et technique
necessaire. 11 est humainement impossible de presenter, dans un rapport comme
celui-ci, un inventaire de tous les secteurs dans lesquels une assistance
internationale est fournie, ou de dresser un catalogue de tous les organismes
internationaux et de leurs spheres d'activite qui sont directement ou
indirectement lies au processus de privatisation. Quitte a conmettre de
graves oublis, on peut mentionner que la Banque mondiale !!J./ et le Fonds
monetaire se sont attaques au probleme de la stabilisation macro-economique et
de la reforme des prix. L'AID s'est interessee activement depuis quelque
temps a la reforme du secteur financier dans les pays en developpement. Elle
a intensifie ses activites, particulierement dans les pays (par exemple
l'Europe orientale) ou la privatisation et la restructuration rapide de
l'economie sont au premier rang des preoccupations. Elle a egalement fourni
une expertise technique pour l'elaboration des politiques de privatisation
(par exemple le Honduras) et pour la pratique de la privatisation (par exemple
la Pologne et la Bongrie). Le PNUD a apporte une assistance technique de plus
en plus soutenue a la privatisation, aux reformes structurelles et au
developpement du secteur prive.

B. La privatisation et l'QNUDI

190. La presente section evalue la capacite interne de l'ONUDI et son

potentiel d'assistance aux economies en developpement et aux anciennes .
economies centralement planifiees. Dans ce contexte, il est a noter que la
privatisation n'est pas une fin en soi mais un moyen de restructurer

~I La Banque mondiale a joue un role assez actif dans la fourniture

d'assistance technique et de prets financiers a certains pays dans lesquels un
processus de privatisation est en cours. Elle a recermnent cree une
vice-presidence dont le role est de traiter exclusivement des questions de
privatisation.
 - 57 -

l'economie. A cet egard, les reformes macro-economiques et la restructuration

des entreprises au niveau micro-economique sont interdependantes et elles
assurent l'efficacite et la competitivite de la periode postprivatisation 44/.
C'est pourquoi !'assistance technique fournie par l'ONUDI doit etre consideree
dans une perspective plus large que la privatisation en soi.

191. Etant donne son expertise propre, l'ONUDI peut apporter une assistance
utile aux pays dans lesquels la privatisation est en cours ou est probable a
deux niveaux principaux : celui de la politique macro-economique et celui du
niveau micro-economique de l'entreprise. En outre, un secteur qui releve de
l'un et de l'autre types d'assistance est celui de la mise en valeur des
ressources humaines et de la formation 95./. Au niveau macro-economique,
l'ONUDI est a meme de fournir les services suivants :

a) Des avis politiques sur la restructuration industrielle et des

strategies pour la preprivatisation (legislation requise pour les strategies
de privatisation) et la postprivatisation;

b) Des conseils politiques sur l'integration des aspects

environnementaux de la politique industrielle de maniere a obtenir un juste
equilibre entre la protection de l'environnement et le developpement
industriel;

c) L'assistance a la creation OU a la restructuration d'institutions et

de mecanismes de developpement industriel dans le cadre d'une economie de
marche. Cette assistance interesse des organisations gouvernementales, des
ministeres, ainsi que les associations industrielles;

d) Une assistance a la mise en place de systemes d'information, de

bases de donnees et de systemes d'appui aux decisions a utiliser dans une
economie de marche;

e) Des programnes de formation tant dans le pays qu'a l'etranger -

dans les domaines mentionnes plus haut;

f) Des etudes approfondies et des examens du secteur industriel (ces

etudes ont ete etablies jusqu'a present pour la Pologne, la Tchecoslovaquie et
la Hongrie);

44/ L'interdependance des reformes macro et micro-economiques et le role

de l 'ONUDI sont fort bien examines dans un document etabli par
George B. Assaf, du Service des etudes par region et par pays de l'ONUDI,
presente au Seminaire sur la restructuration industrielle dans le contexte de
la stabilisation macro-economique et de la reforme du droit de propriete dans
les pays d'Europe de l'Est et dans ·~Federation de Russie, a Vienne, en
octobre 1992. L'accent est mis par l'auteur, COllllle le titre du seminaire le
donne a penser, sur les pays d'Europe de !'Est et la Federation de Russie.

~I Un argument analogue a ete presente par l'auteur dans son document

intitule "Restructuration industrielle, privatisation et droits de propriete"
etabli pour le seminaire mentionne plus haut.
 - 58 -

g) Une assistance aux organisations industrielles du secteur prive dans

la realisation d'interactions entre les secteurs public et prive pour
!'elaboration de politiques.

192. Les types suivants d'assistance technique peuvent etre fournis au niveau
de l'entreprise :

a) Assistance a chaque entreprise pour la restructuration de son

systeme de gestion, de comptabilite, de production et de comnercialisation
(une telle assistance est deja apportee a neuf entreprises en Pologne);

b) Assistance a des entreprises pour la conversion a des fins civiles

de la production militaire (tme telle assistance est apportee a wie entreprise
en Pologne);

c) Assistance a des entreprises pour !'application de methodes de

production moins polluantes, y compris la prevention de la pollution
industrielle, le recyclage des dechets et la conservation de l'energie en tant
qu'element integrant de leur processus de restructuration;

d) Organisation de forums d'investissement reunissant des investisseurs

nationaux et internationaux en vue de promouvoir les investissements etrangers
et les coentreprises (de tels for\DllS ont ete organises en Tchecoslovaquie, en
Pologne et en Yougoslavie).

193. Le progr8Jlllle demise en valeur des ressources humaines de l'ONUDI peut

repondre a des besoins en formation extremement urgent& et critiques. Des
ateliers de formation, des bourses d'etude et des voyages d'etude peuvent etre
organises en matiere de gestion industrielle, de comptabilite, de
coanercialisation et de developpement des exportations.

194. Les listes sont completes et couvrent tous les sujets. Sans aucun doute,
etant donne ses ressources limitees, l'ONUDI ne peut fournir une expertise
dans tous les domaines avec \1112 vigueur et une efficacite egales. 11 est par
consequent legitime de poser la question : OU reside la force de l'ONUDI?
Dans quels domaines l'ONUDI peut-elle fournir une assistance technique
qu'aucune autre organisation concurrente, internationale ou bilaterale, ne
peut apporter ?

C. I.es positions de force de l'OlfUDI

195. Le present rapport propose quatre domaines specifiques d'assistance

technique dans lesquels, etant donne ses activites passees, l'ONUDI possede un
avantage competitif. 11 ne s'agit certainement pas de limiter l'ONUDI aces
seuls quatre domaines, non plus que d'ecarter d'autres domaines specifiques
d'activite. 11 s'agit simplement de mettre en lumiere les domaines
d'assistance technique dans lesquels l'ONUDI peut prevaloir sur d'autres
organisations.

Assistance en vue de creer les mecanismes de gestion strategique et de

developpement industriel;

Assistance en vue de resoudre une serie de problemes qui se posent

apres la privatisation OU au COUrS du passage a l'economie de marche;
 - 59 -

Assistance a la formation au niveau gestionnaire et technique;

Etahlissement de liens entre les pays developpes et en developpement

pour un meilleur transfert de technologie et d'information sur les
marches; mesures facilitant l'acces a une information indispensable a
l'efficacite; sources d'approvisionnement; demandes potentielles; et
cooperation regionale.

196. Ces quatre domaines constituent !'aspect offre de !'assistance technique

auquel le present chapitre est consacre ~/. L'expose detaille ci-dessous a
pour objet de definir le sens et les limites de ces domaines qui se recoupent.

1. Gestion strate&iQue tlu developpement industriel CGSDI)

197. Pendant des annees, l'ONlJD! (et d'autres organismes d'aide multilaterale
OU bilaterale) ont aide les pays en developpement a elaborer des plans
industriels normatifs et a creer des institutions (principalement des
ministeres de l'industrie) qui tendaient a etre dirigistes et
interventionnistes. Le bilan des reussites est trop maigre et trop espace.
Plus les gouvernements et les entreprises d'Etat re~oivent une aide, plus les
activites du secteur public etouffent le secteur prive et empechent son
developpement. E.n fait, le secteur prive est devenu une annexe dd secteur
public et n'a pas ete en mesure de repondre a !'evolution rapide de
l'environnement international.

198. Au debut des annees 80, on s'est rendu compte que cette approche de la
croissance economique et du developpement n'etait ni valable ni utile. La
Banque mondiale principalement, mais aussi l'AID ont coaaence a envisager UDe
reorientation de !'assistance, de telle sorte qu'elle donne au secteur pri~~
le premier role dans la promotion du dynamisme economique.

199. L'ONUDI a comnence a mettre au point une nouvelle approche - la GSDI -

pour repondre a ce besoin. Les caracteristiques de la GSDI, qui n'est en
realite qu'une approche de bon sens, peuvr,nt etre ainsi resumees :

a) Les pays en developpement manquent de la capacite necessaire a la

gestion de leur developpement industriel;

b) Cette capacite est necessaire dans le secteur prive, cmmne dans le

secteur public, et le moyen le plus rapide de la constituer est l'enseignement
par la pratique plutot que !'organisation de stages speciaux de formation a
court terme ou de voyages d'etude;

~I Il est a noter qu'il existe une demande d'assistance technique

provenant des pays eux-memes. Au cours du seminaire sur la restructuration
industr:elle mentionne plus haut, les participants de 9 pays de l'Europe de
l'Est et de l'ancienne Union scvietique ont identifie les domaines suivants
d'assistance technique co11111e etant de premiere importance : formation a la
gestion (6 pays); cooperatiou regionale et echange d'informations Est-Est
(9 pays); foI111ation (4 pays); identification de marches (5 pays). Le
renforcement des organisations du secteur prive et les politiques de
restrur.turation industrielle ont ete egalement mentionnes. Voir Rapport
final, Seminaire sur la restructuration industrielle dans le contexte de la
stabilisation macro-economique et de la reforme des droits de propriete dans
lea pays d'Europe de l'Est et la Federation de Russie, Vienne, 5 novembre 1992.
 - 60 -

c) La methode appropriee et les politiques et strategies de

revitalisation industrielle, de developpement et de competitivite ne peuvent
etre un "plan directeur"; elles peuvent en revanche etre elaborees par un
dialogue efficace entre le secteur public et le secteur prive, dans lequel le
secteur prive peut expliquer les conditions qui lui permettent de fonctionner
efficacement et le secteur public peut s'engager a creer l'environnement
stimulant et les conditions necessaires pour repondre a ces besoins dans le
cadre des contraintes interieures et exterieures existantes;

d) Les propositions resultant de ces dialogues sont habituellement

cristallisee& SOU6 la forme de "comites strategiques" crees selon !'importance
du sous-secteur et elles sont transmises aux decideurs qui sont tout
naturellement bien disposes envers le nouveau role dynamique du secteur prive;

e) Les propositions relatives a la strategie et a la politique sont

harmonisees par le secteur public par l'intermediaire d'un comite de
coordination au plus haut niveau et concretisees en actions et strategies
politiques.

200. En bref, l'approche GSDI permet a l'assistance technique de mettre en

place un mecanisme qui engage Ull processus de consultation et de dialogue
permanent entre le secteur public et le secteur prive. Ce processus, en fait,
est un des principaux moyens qui permettent d'atteindre les objectifs fixes.
Ce n'est pas un exercice de planification "tout fait", mais bien une approche
souple du developpement industriel dont le degre d'efficacite depend de
l'existencE de plusieurs conditions prealables et de contraintes dans le pays
beneficiaire.

201. La GSDI est une approche de bon sens. Elle est actuellement appliquee a
titre experimental dans plusieurs pays africains. Sur d'autres continents,
des pays sont egalements miirs pour cette experience. Les pays d'Europe
orientale et les anciens membres de l'Union sovietique ont egalement le plus
grand besoin de restructurer leurs politiques industrielle~. La GSDI, en
raison de sa souplesse, peut et doit permettre de former la base d'une future
assistance technique aces pays. Apres avoir soigneusement examine l'approche
et son application dans un certain nombre de pays africains, on peut dire que
l'ONUDI devrait l'adopter cODDe la procedure type dans ses operations.

2. La pre et postprivatisation
202. La privatisation en tant que telle est un maillon de la chaine de la
restructuration industrielle. Certaines des entreprises qui sont candidates a
un transfert de propriete auront a se preparer a la privatisation. Cette
preparation, appelee ici preprivatisation, peut demander une reorganisation,
unP. revitalisation ou une rationalisation avant le transfert de l'entreprise
au secteur prive. 11 est evident que l'ONUDI a la capacite voulue pour aider
les entreprises dans ce processus. En outre. certaines des entreprises, .Qui
avaient ete con~ues a l'origine pour la production d'armement, devront etre
desormais converties a la fabrication de produits civils. L8 encore, l'ONUDI
peut et doit jouer UJl role primordial dans l'aide ace Stade de la conversion.

203. Si l'ONUDI peut apporter une aide dens !'elaboration des mesures et dans
l'application du processus de privatisation (qui est plutot un travail
comptable et juridique), elle peut etre plus efficace au stade de la
 - 61 -

postprivatisation. En d'autres termes, elle peut preter son expertise qui est
irrempla~able a la restructuration interne de l'entreprise apres la
privatisation afin d'assurer que cette entreprise travaille efficacement et
dans de bonnes conditions de competitivite. A ce niveau, les entreprises
auront besoin d'une aide a la gestion de la production, a la formation de
cadres administratifs et techniques, aux techniques de vente et d'exportation,
a l'acquisition de technologies nouvelles et a toute une serie d'autres
elements au niveau de la aicro-f!conomie. L'ONUDI est exceptionnellement bien
placee pour apporter une aide particulierement dans ces phases de
postprivatisation.

3. Formation

204. Un type different de formation sera indispensable. Par l'application de

l'approcbe GSDI, wi nouveau type de capacite devra etre cree et les
gestionnaires tant publics que prives des ressources economiques devront
apprendre et adopter en meme temps de nouvelles regles du jeu. C'est la un
element inalienable de l'approche et ce pourrait certainement etre wie
activite "brevetee" de l'OHUDI. L'assistance a la formation de techniciens,
de cadres industriels, etc., a ete wie activite i..mportante de l'ONUDI. Ce qui
est actuellement i..mperatif, c'est l'integr~~~on de ces activites dans wi
programne global lie a !'assistance a la postprivatisation.

205. De nouveaux besoins de formation apparaissent, qui viennent s'ajouter a

ceux dont l'ONUDI a eu habituellement a connaitre. Ces besoins peuvent etre
classes coaae suit :

a) Gestion des ressources economiques. Ce type de formation vise

principalement a rendre les decideurs du secteur public et du secteur prive
capables de gerer efficacement les ressources economiques. 11 ne s'agit pas
de voyages d'etude a court terme ni de stages intensifs purement technique et
concentres Sur \Ill objectif etroit. 11 s'agit d'apprendre par la pratique ce
qui releve de l'approcbe GSDI, mais il faut bien se rendre compte que c'est la
une formation, et des dispositions doivent etre prises en consequence;

b) Coaaercialisation. Les echanges internationaux sont appeles a se

developper. Ni les entreprises publiques privatisees dans les pays en
developpement, ni les nouvelle& entreprises dans les anciens pays a economie
planifiee ne tiennent solidement en main la coanercialisation de leurs
produits sur les marches internationaux. Or, sans exportation, nombre d'entre
eux sont condamnes a perir. lls doivent suivre une formation pour operer dans
l'arene internationale. La CNUCED/CCI, par exemple, a con~u des prograames a
cet effet, mais l'ONUDI pourrait vouloir les elargir pour y inclure les
nouveaux besoins specifiques;

c) Formation a la maintenance. Il s'agit la d'un probleme tres

particulier. Dans de nombreux pays, la maintenance de l'installation et du
materiel est dans un etat deplorable. La maintenance est d'une importance
primordiale, particulierement dans les anciennes republiques sovietiques, car
il faudra bien du temps avant qu'elles puissent reconstituer leurs stocks de
biens d'equipement. L'ONUDI peut tres rapidement el3borer des projets pour
les aider dans ce domaine crucial. Un suivi de la reunion de consultation qui
s'est tenue en 1987 sur ce aujet est plus urgent que jamaia.
 - 62 -

4. Consultations

206. Le quatrieme dOll8.ine concerne la Division du SyFteme de consultations.

L'internationalisation de l'economie mondiale est irreversible. On assistera
a une plus large ouverture des marches, a une acceleration des transferts de
technologie, a un plus grand besoin de connaitre de nouveacx marches et
d'identifier des technologies appropriees, en bref a la necessite de contacts
plus etroits entre le& secteurs avec l'aide d'une banque internationale de
donnees. L'ONUDI dispose d'une telle banque. Dans le cadre de ses activites,
la Division peut offrir plusieurs dimensions aux entreprises privees, les
relier a leurs marches et a leurs sources d'approvisionnement, et par une
catalyse parfaite entre les secteurs prives des differents pays en
developpement, particulierement de ceux qui reforment leurs economies et les
restructurent. En outre, aujourd'hui le monde comprend bien davantage de pays
que jaaais auparavant. Les pays devront se rendre compte qu'ils auront a
collaborer et COOperer Sur une base regionale, non parce que les gouvernements
l'iaposent, mais parce que les secteurs prives en ont besoin.

D. Re--rques fjnnles

207. Ces quatre domaines presque exclusifs peuvent constituer une tres large
base d'action pour l'ONUDI. Si la strategie est bien con~ue et bien
coordonnee avec celle de la Banque mondiale et avec les activites du PNUD
visant a developper le nouveau secteur prive, l'ONUDI s'engagera dans la voie
d'une assistance technique efficace. En outre, les directeurs de l'ONUDI par
pays peuvent jouer un role encore plus actif dans !'identification de la
demande d'assistance technique dans les pays ou ils sont en poste !1]/.

208. Ces suggestions ne sont pas exhaustive&; elles ne s'adressent pas non
plus a la totalite des moyens dont dispose sur place l'ONUDI. En outre,
l'ONUDI ne souhaitera pas necessairement aborder tousles domaines indiques
ci-dessus. Mais l'idee centrale est que l'ONUDI peut et devrait jouer un role
important dans les efforts de privatisation des pays en developpement et des
pays ex-socialistes. En derniere analyse, la reorganisation et la
revitalis~tion du secteur industriel et la formati~d dans de nombreux domaines
figurent parmi les activites principales de l'ONUDI.

VII. CONCWSICllS ET ~TIC.CS

209. Pour resumer ce qui a ete expose dans les pages qui precedent, on peut
dire que la privatisation est le retour a la motivation du secteur prive en
faveur de la rentabilite de toute activite qui avait decline du fait de
!'intervention de l'Etat, que ce soit sous la forme de propriete publique des
entreprises, d'une reglementation excessive, OU SOUS COUVert de transferer la
propriete des moyens de production a la collectivite.

!111 La Banque mondiale a elargi recemnent son assistance, en particulier

aux pays de l'ancienne Union sovietique, en creant u:ne "tmite de gestion de
!'assistance exterieure" attachee a un ministere dans lequel !'assistance
offerte doit correspondre a la demande de ce ministere.
 - 63 -

210. Il importe d'emblee de faire une distinction entre la privatisation dans

les pays a economie mixte et la privatisation dans les pays qui avaient
auparavant une economie planifiee (ou dirigee). Dans les premiers, la
question est de prendre conscience que le meilleur Eoyen de servir l'interet
public n'est assurement pas de depenser beaucoup plus de PIB par
l'intermediaire de monopoles obeissant aux hon:. cs politiques ou d'une
reglementation excessive au lieu de s'en remettre au bon sens qui guide le
marche; autrement dit, c'est une question de reforme. Dans les seconds, le
probleme consiste a creer l'economie de marche; c'est un probleme de
transformation. La privatisation en Europe orientale et dans l'ancienne URSS
n'est pas une question de choix, mais le seul lllOyen d'instaurer le
capitalisme. Il ne s'agit pas de procurer des recettes publiques ni
d'attendre des jours meilleurs, mais de se rendre compte que sans
privatisation il n'y aura jamais de jours meilleurs.

211. Bien que ce document porte essentiellement sur la privatisation dans des
economies mixtes ou capitalistes, et que le cas de trois pays ex-socialistes
seulement - l'un d'eux tres particulier - ait ete examine, il faut faire ici
certaines observations generales a leur propos. D'une part, les pays
ex-socialistes et ceux de l'ex-URSS n'ont pratiquement pas d'experience qui
permettrait de tirer des conclusions les concernant. Pourtant, il est clair
que s'ils choisissent le capitalisme, il faut qu'ils se rendent comptE - et le
plus tot sera le mieux - qu'il ne pP.ut y avoir de capitalisme sans
capitalistes. Mais ces derniers ont besoin de nombreuses institutions, cOlllDe
des institutions financie~es et des droits de propriete bien definis, et de la
possibilite d'acceder a l'epargne - interieure OU etrangere - pour mettre en
route la machine capitaliste. La privatisation sera dans les ex-pays
socialistes Wle condition necessaire mais tres insuf f isante de la
transformation necessaire.

212. Plusieurs pays d'Europe orientale ont avance de fa~on notable sur la voie
de la privatisation, avec des resultats plus OU moins heureux. En Hongrie,
par exemple, la privatisation a consiste pour l'essentiel a vendre les actifs
pour lesquels il y aurait des acbeteurs nationaUX OU etrangers. Le SUCCeS
initial de !'experience hongroise ne devrait pas inciter les adversaires de la
privatisation dans les pays ex-socialistes a conclure que c'est la le moyen le
plus facile de faire passer toutes les entreprises publiques au secteur
pr1ve. 11 y a dans tous ces pays des entreprises qui ne sont pas vendables.
L'approche de la Tchecoslovaquie, qui consiste a creer des fonds mutuels et a
mettre des actions a la disposition du public (par la vente OU par don)
pourrait fort bien constituer un moyen plus rapide de privatiser. Aucune des
methodes essayees ou mises en oeuvre en Europe orientale n'est facile et sans
faille. Le passage au capitalisme ne manquera pas d'etre douloureux, et la
privatisation fait partie integrante de ce processus douloureux.

213. Dans les pays dont l'economie est pour l'essentiel "capitaliste", la
privatisatior est un moyen de reformer. Comme nous l'avons repete a ~~intes
reprises dans ce rapport, il s'agit de faire reculer les frontieres de l'Etat
et d 'etendre la propriete et les portefeuilles pri,res en transferant la
propriete publique et en rempla~ant les reglements qui etouffent !'initiative
privee par des reglements qui aident le secteur prive a prosperer.

214. Co11111e le montrent les exemples, !'experience a ete variable. Une

conclusion rapide est que plus le pays est developpe, plus la route qui mene a
la privatisation est facile, simplement parce que les conditions favorables
sont presentes. Des marches financiers, des bourses des valeurs, des banques,
 - 64 -

un secteur des assurances, des droits de propriete bien definis ont ete mis en
place par un longue evolution historique. Ce sont autant d'elements qui
favorisent le processus. En revanche, l'experience des pays en developpement
a ete inegale, simplement parce que ces prealables sont presents a des degres
divers.

215. La privatisation n'est pas un remede a tous les maux. C'est une methode
et, coaae pour toute methode, son application requiert un certain nombre de
conditions prealables, qui sont, brievement :

a) L'engagement des decideurs vis-a-vis de la privatisation. Ceder a

des pressions internationales, pour quelque raison que ce soit, et utiliser la
privatisatior- c<>11111e moyen d'obtenir de nouveaux prets ou une aide, ou encore
des faveurs politiques internationales, en d'autres termes, se servir de la
privatisation pour atteindre d'autres fins porte plus prejudice a la societe.
En pareil cas, il est preferable de ne pas privatiser.

b) La decision de privatiser n'entraine pas automatiquement un

transfert immediat de propriete. Mais elle exige que l'on comprenne bien la
necessite de separer propriete et controle.

c) La privatisation demande egalement un soutien et un suivi au niveau

le plus eleve. Un secretariat d'Etat OU un bureau Cree pour la circonstance
n'est pas suffisamnent equipe pour traiter des questions complexes de la
privatisation. Une autorite au niveau ministeriel est necessaire.

d) Les differentes modalites de privatisation doivent etre en

conformite avec les institutions existantes. L'absence de telles institutions
pourrait facilement rendre vains tous les efforts deployes pour privatiser.
Transferer la propriete d'entreprises publiques en vendant des actions alors
qu'il n'y a pas de bourse des valeurs n'est pas la bonne technique a employer
pour mettre en oeuvre la privatisation. Il faut que les institutions requises
soient mises en place et que la legislation necessaire soit promulguee avant
ou tout au moins en mime temps que la privatisation.

e) La privatisation est un processus qui modifie les relations de

pouvoir existant dans la societe et bouleverse les interets etablis. Dans les
pays ou la democratie politique est la norme, une decision de privatisation
mal comprise peut facilement se perdre dans d'interminables querelles
politiciennes. Une Campagne d'education est necessaire pour obtenir l'accord
des differents secteurs de la societe avec la decision de privatiser.

216. Ces conditions prealables ne sont pas le fruit de deductions abstraites,

mais des le~ons tirees de !'experience douloureuse d'un certain nombre de
pays~/. Elles doivent constituer un ensemble de criteres a appliquer par
les pays lnrsqu'ils decident de privatiser.

~I Voir par exemple ONUDI, Startine up a Privatization Process: ~

Iunisian Ca&~, par P.H. Elicker et Jamal Saghir, ID/WG.498, 2 janvier 1990.
 - 65 -

217. L'experience acquise dans le passe par les pays a economie de marche
conduit a faire les recomaandations suivantes :

a) En supposant qu'il y ait une volonte resolue de privatiser et que

les differents secteurs de la societe soient d'accord avec la decision de
privatiser, l'execution de la procedure doit adapter le choix des instruments
aux besoins ainsi qu'au cadre socio-economique existant. Ces instruments sont
divers, comne nous l'avons vu au chapitre IV (section C). Le fait qu'un
instrument reussit dans un pays ne signifie pas necessairement qu'il reussira
dans \lll autre. Les instrunents retenus doivent etre evalues et soumis a \lll
examen critique avant d'etre mis en oeuvre.

b) La privatisation ne se fait pas dans le vide. Elle doit

s'accompagner d'un ensemble de mesures macro-economiques et sectorielles. Les
Etats doivent veiller a ce que la privatisation intervienne dans un
environnement economique dans lequel on laisse la concurrence conduire a une
production efficace et par consequent a la croissance.

c) Il faut en meme temps que les gouvernements preparent et promulguent

la legislation necessaire.

d) Plusieurs mesures sectorielles sont necessaires, ma.is cela ne suffit

pas. Elles doivent etre completees par des mesures sous-sectorielles. Cela
signifie par exemple que dans des sous-secteurs potentiellement ~Ol!lpetitifs,
la dereglementation doit permettre une entree plus libre des entreprises
nationales et etrangeres (sauf si la securite est une consideration
prioritaire), et il faut liberaliser les echanges pour permettre !'importation
de biens similaires. Dans les sous-secteurs OU l'on ne peut eviter les
monopoles (conme les entreprises d'utilite publique), la dereglementation
devrait prendre la forme d'un controle reglementaire transparent afin de
proteger l'interet public.

e) Du fait que l'objet meme de la privatisation est de reformer

l'economie en permettant au secteur prive de se developper et au secteur
public de mettre en place un environnement favorable, il est souhaitable que
les gouvernements affectent les rentrees procurees par la vente des actifs a
des depenses d'infrastructure en vue d'instaurer un tel environnement et de
reduire la dette publique, au lieu de financer des depenses courantes.

218. Les problemes qui se posent dans les pays qui avaient jusqu'ici une
economie dirigee sont beaucoup plus complexes. De nombreux pays membres de
l'ex-URSS vont probablement choisir la privatisation co11111e methode de
transformation; pourtant, ce sont les moins prets de tous pour un transfert
rapide des actifs publics au secteur prive. Pour que la transition soit aussi
efficace et douce que possible :

a) Ils devraient instaurer aussi r;pidement que possible les co~ditions

prealables a la privatisation, en creer le~ cadres financier, rerlementaire et
juridique necessaires;

b) Ils devront faire une distinction entre les marches des echanges
prives et la production industrielle privee;

c) Ils devront examiner avec un esprit critique les experiences des

pays d'Europe orientale;
 - 66 -

d) Ils devront chercher une assistance technique existant au niveau

international afin de definir et de mettre en oeuvre des politiques et des
strategies realistes pour transformer leur economie, car la privatisation
n'est qu'un aspect parmi beaucoup d'autres.

219. Dans le chapitre precedent, nous avons presente quelques suggestions que
l'ONUDI pourrait prendre en compte dans !'assistance technique qu'elle apporte
a la privatisation et a la restructuration de l'industrie. Ces suggestions
etaient basees sur !'expertise propre de !'Organisation. Etant donne son
experience de !'assistance technique dans de nombreux pays en developpement et
la qualite de son personnel, l'ONUDI peut et doit jouer 1lll role important en
aidant les economies en developpement, aussi bien que les economies
centralisees, dans leur effort de privatisation et de restructuration
industrielle. Elle pourra ainsi envisager egalement de renforcer sa
collaboration et sa coordination ave~ d'autres organismes d'aide bilaterale et
multilaterale, COlllDe la Banque mondiale et l'USAID. L'tllle et l'autre ont joue
1lll role actif depuis quelque temps en fournissant une assistance technique et
des prets pour l'ajustement structure! de l'economie et pour le developpement
du secteur prive.

220. Plusieurs aspects de l'assistance technique ont ete exposes en detail au

chapitre VI :

a) Assistance a la creation d'un mecanisme pour la gestion strategique

du developpement industriel, de telle sorte que le tout jetllle secteur prive
puisse avoir 1lll role plus important dans la conception des politiques de
developpement industriel;

b) Assistance pour resoudre toute une serie de problemes qui se posent

apres la privatisation OU le passage a l'economie de marche;

c) Assistance a la formation gestionnelle et technique, en particulier

pour les dirigeants des industries privatisees, et au transfert de technologie;

d) Creation de liens entre pays developpes et pays en developpement

pour l'acces a l'information technologique et a la connaissance des marches;
amelioration de l'acces a l'information indispensable; sources
d'approvisionnement; demandes et marches potentiels; et cooperation regionale.

221. Ces suggestions ne sont pas exhaustives; elles ne s'adressent pas non
plus a la totalite des moyens dont dispose sur place l'ONUDI. En outre,
l'ONUDI ne souhaitera pas necessairement aborder tousles domaines indiques
ci-dessus. Mais l'idee centrale est que l'ONUDI peut et devrait jouer un role
important dans les efforts de privatisation des pays en developpement et des
pays ex-socialistes. En derniere analyse, la reorganisation et la
revitalisation du secteur industriel et la formation dans de nombreux domaines
figurent parmi les activites principales de l'ONUDI.

VIII. ETUDES RECENTES SUR LA PRIVATISATION

222. Les etudes et documents consacres a la privatisation, au transfert de

propriete et a la reglementation ont connu 1lll essor considerable ces dernieres
annees. 11 est materiellement impossible d'enumerer ici tous ies ouvrages,
articles, traites, rapports, documents, travaux publies et non publies. 11
n'est pas possible non plus de faire !a genese de l'analyse de la question.
 - 67 -

On peut sans doute remonter deux siecles en arr1ere jusqu'a "La richesse des
nations" d'Adam Smith pour trouver le fondement theorique de la
privatisation. Plus pres de nous, au vingtieme siecle, on peut fort bien
considerer que le pilier theorique de la privatisation est le travail de Hayek
("The Use of Knowledge in Society", American Economic Review, vol. 35, 1945).

2:3. Le present chapitre ne peut remonter aussi loin. II est en realite

beaucoup moins ambitieux que son titre pourrait le laisser supposer, car il
n'indique que les travaux publies depuis le debut des annees 80. 11 y a
cependant quelques exceptions, et un certain nombre d'etudes anterieures ont
ete incluses en raison de leur importance particuliere, mais nous nous somnes
limites au strict minimum. Le principe qui nous a guide dans le choix des
travaux recents a ete leur utilite sur le plan pratique, encore q~e les ecrits
theoriques n'aient pas ete completement elimines. La liste ci-apres n'est pas
organisee thematiquement, mais presentee dans l'ordre alphabetique des noms
des auteurs.
 - 68 -

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