市政與國家

市政與國家
作者：葉秋原
中華民國14年（1925年）6月25日
1925年6月25日
公布於東方雜誌1925年第22卷第12期

本作品收錄於《東方雜誌》

　　一

　　「什麽是都市?」欲解答這個問題而下一個較科學的而有系統的定義，是一件不容易的事，尤其在我們 中國那樣文字的組織中。都市不像國家可以照國際法上而定下這樣一個定義:國家是人民的一種永久之政治的組合，在一定的土地上，永遠信奉其所自動的政府。都市，現代的都市，是一種人民的自動的政治的組合。他的組織與工作，不如國家那樣簡單。有以爲都市是一種商業的組合者，這種主張，都是由於他們只看見了都市的一面而忘却了其他的一面，所以在未下這個都市的定義以前，爲免除上述片面觀察之弊，我們先討論什麽是都市的工作?都市的工作，有二種:第一是政府的工作（governmental　function）；第二是非政府的工作（non-governmental　function）。

　　什麽是政府的工作?我們可以簡單的回答道:都市之政府的工作，是都市在某種境况上爲國家的代理人（acts　as　theagent　of　the　state。）這一種簡單的回答，當然難以形容都市之政府的工作之本體，因爲在都市爲國家的代理人的時候，他的工作，並不是純粹的如我們所謂的政府的工作，易言之，都市雖爲國家的代理人，亦有做非政府的工作的時候。我今爲免除混雜起見不妨定一定義如下:

　　『都市之政府的工作，是一種爲大衆的工作，其所享受的權利，或是所負的義務，不僅是專屬於市民的。』

　　這樣一個定義，我將他草草的定下了，我本來的意思，簡單得很，就是這樣的「都市之政府的工作，是都市之爲大衆的一種工作。」爲要解釋這一種「大衆的工作」起見，才附加了「其所享的權利或是所負的義務，不僅是專屬於市民的。」意思就是非市民也得享有與市民同等的權利，或是負有同等的義務。這一種工作我們且舉幾個例子來看，就可明白了。

　　第一，我們舉一個淺近的例子來說:都市有敷設道路之權。全市的道路，不是全市民能夠享有的，非市民也有權利享用的。譬如我是 浙江 杭州人，我到 上海去旅行，我是有絕對的權利在 上海的任何一條道路行走，但是我却不是 上海的市民，我沒有納稅的義務， 上海市絕對不能說，我是沒有納市稅的義務而不准我在馬路上行走。所以這一種都市之敷設道路的工作，是政府的工作。因爲他所享的利權，並不只限於市民，却是爲了大衆全體。同時這一種道路敷設的工作之目的，也是屬於大衆全體而不是限於狹義的市民。

　　我們不妨再舉一個例。因爲我們要切實的了解這種所謂政府的工作。譬如說 杭州有個博物院，或是動物院，是 杭州市所辦的，有個 上海人到 杭州來要去遊動物院，照動物院的規則，每人要收門票費一角，這一個 上海人便化了一角錢進去玩了。這 上海人不是個 杭州市民，而這動物院是 杭州市辦的，若說 杭州市辦的，只准 杭州市民去玩，這是一種極無理由的舉動。因爲動物院雖爲市辦而其目的却是供一般人的賞玩，所以這個 上海人是有權利進去玩的。按院規，凡人均須納一角入門費，這門費乃是一種義務，因爲不僅是 上海人要出， 杭州市民也同樣的要出的。權利與義務對等了，所以這一種動物院建設的工作，是都市之政府的工作。

　　舉了這兩個例子，總可以明瞭這種所謂政府的工作。現在我們再進而談非政府的工作。都市雖分爲這樣大的兩部份工作，政府的工作，比較的少些。但就事實而言，非政府的工作占了大部分。就是這一種非政府的工作，最易被人誤解，因爲這一種非政府的工作，頗有類似營業者，所以有人以爲都市是非政治的組織，其實這一種片面觀察是錯的。我們要了解這一種複雜的非政府的都市工作，我們必須有較多的篇幅來硏究他一番，才可免除許多誤解。

　　都市是市政的組合（municipal　corporation。）什麽是市政的組合?市政的組合是一種附屬的政體，依據市法（city　charter）而組織的，他的要點是（一）以市法而組合的一種政體，（二）以組合的名義而負其行爲的責任，（三）市民之組合力，（四）一定之組合力得以達到的土地都市旣是一種人民的組合，法律上當然給予同私人組合一樣的權利與義務。 美國的都市中，這一種法律所給予的權力，大槪如下:

　　1控訴權

　　2置產權

　　3組合印璽權

　　4抽稅權

　　5舉債權

　　6公用之土地資產取得權

　　7公用土地或資產取得後之販賣權

　　8治安權（police　power）

　　9道路橋梁建築權

　　10救火權（fire　protection）

　　11公園與休憩地之建築權

　　12自來水供給權

　　13陰溝敷設權

　　14市交通權--包含電車，公共汽車，公共汽船等

　　15船塢倉庫建築權

　　16救荒權（foor　relief）

　　17房屋管理（building　regulation）

　　18職業給照

　　19教育權

　　20圖書館，博物院，動物院，及其他公共教育處開設權

　　21自來火供給權

　　22電氣供給權

　　23建設工人住宅權

　　24其他與法律不相抵觸之權

　　這一大套的都市權，是以法律的手續而取得的。這一大套的都市權中多半是非政府的工作。如工人住宅的開設，電氣的供給，自來火的供給等等。這一種非政府的工作往往在過去的時候，是私人的企業，後來市民覺悟市辦的重要，因此逐漸從私人之手而移轉於都市之手。我們先下一個定義，然後解釋時比較的易於了解。

　　『都市之非政府的工作，是都市之一種地方的工作，其目的在適應其市民之需求。』

　　今請舉例以證之。第一，我們試舉一個都市之電氣供給的工作。電氣供給，本來是一種私人企業，因爲市民覺得這一種關於全市的工作，不宜將全權置於一二私人之下，都市因此組織一種市辦電氣廠。這一種工作，是順應市民的需要，是爲地方的，不是爲大衆全體。譬如我是 浙江 杭州人，我家在 杭州就沒有享 上海電氣的權利。這也是一種商業性質的工作，須知都市不因爲他是 上海的市民，而不收納電費，所以這一種電氣的工作是爲 上海一個地方的需要而設立的，其他如工人住宅的開設，更容易見到是營業性質了。都市造了房屋，放租給工人住，不就是房產公司的買賣嗎?其他如自來水，電車等，均帶有營業性質。有了這些非政府的工作，人民說都市不是政治的組合，甚至以爲他是商業的組合，這是大錯特錯了。

　　爲甚麽都市不許私人辦理電車，自來水，電氣等等?要知都市這一種組合，是要謀全市的福利與安寧，假若私人辦電車，或是自來水等，則私人公司雖有權增加其價額，市民却沒有積極抵抗的辦法。除非消極的不用自來水，不坐電車，或可用以抵制。假若這些是市辦的，市民就有選舉權，由市長或市局交議，究竟有否加價的必要，全市多數的人民，如果不贊成，這加價案便否決了。如市長不將這樣的加價案付給市民表決，則市民有三分之一的市民連署，可以直接用創制權（Initiative）來使市長舉行全民表決。假如否決了，都市是無論如何不能施行這樣的加價案的。都市欲舉辦這種企業必須先免除少數人的壟斷。更有進者，私人這樣的事業，其目的是在謀利，而都市舉辦這項企業，却不是謀利，不過是應市民的需求罷了。 上海不是前次有電話的加價案嗎? 上海的市民，不是要取消這樣的加價案，嗎?聽說公司決不取消， 上海商人只有拆卸不裝之一法。假若這電話是 上海市辦的， 上海的市民有三分之一的連署的創制權要求將加價案付全市民表決，結果全市民當然是否決的。所以這種就是市辦的好處；市民可以直接管理都市企業。

　　明乎這種都市的工作，我們不妨下一個都市的定義:

　　『都市是在一定的土地，有當地人民自動組合的市政組合，以完成政府的與非政府的工作爲其職務。』

　　關於市政組合的，我們前面已經說過了。都市雖是非商業的組合，却含有些半政治的（quasi　political）性質；因爲那些非政府的工作，在政治原理上看來，是無以立足的。

　　二

　　都市是一種獨立的半政治的組合。他並不受任何政治組合的支配，他在法律上是與省政府，中央政府處於同等地位。論到都市與國家的關係，我們要知道上古的都市，是一個有主權的都市國家（city　state，）他並沒有市外的管理權，都市就是國家的中心。在 羅馬的時候，都市雖則時在帝國治理之下，却享有多量的市獨立權。

　　都市由 羅馬帝國的崩倒，進而爲第二步的發展，就是所謂自由市（free　city）的發現。雖則這樣自由市有時也有些與 羅馬時代的都市國家相彷彿，但不是上古之世所謂的都市國家一樣。 意大利半島的西北的都市，享着很多的政治的自主權。他們這種政治的自主權不許越出城牆以外。中古世紀的人，沒有國家的觀念，都是以都市爲最高點。所以都市各自爲政，從來沒有做過中央集權的夢。到了十六世紀的末葉，國家主義的精神勃發，有力的都市，倂合了弱小的都市，或是降服了那些都市，置都市於中央管理之下，這便是第三步的發展。就 英國言，這一種中央治理的都市，與大陸上有些不同。 法國在一七八九年時不管都市的大小與重要，都一律的看待，這是最初的市法。 普魯士繼着 法國在一八○八年也把他的都市，置於一定的基礎上，不管市之大小與重要都一律的看待。 意大利， 西班牙都倣照 普魯士 法蘭西也採取了整一化的市制。後來號稱比較自由一點的 英吉利也採取了這一種法則。 美國在一八五二年時， 阿海阿（Ohio）首先趨於這一種傾向， 印第安娜（Indiana）接着在一八五六年，也有都市之整一化的條例。 億利諾愛（Ilinois）在一八七二年首先頒行 歐洲式的都市。這種中央化下的都市，當然引起一種反動。

　　都市置於中央管理之下，市長及其他重要行政官吏。當然是由中央委派。這些委派的官吏，多不能副當地市民之望；同時立法者往往有干涉都市的行政，因此 威司康新（Winscon-sin）及 紐約（New　York）在一八四八年，在他們的省憲法上加上這樣的條款:

　　『一切市政官吏，須由該市選民選舉之，或由市政長官委派之。』

　　這一種條款，背面却是不許省長或其他省行政長官委派。別省同時也有同樣的行爲，禁止中央政府派委市政長官，以杜防省城中的政客，干預省城外的都市政治。

　　阿海阿省及 印第安娜省於一八五一年的省憲修改，有這樣通過的條款:

　　『一切特別法案有涉及都市者，省議會不得通過之。』以後的二十年，別省修改省憲也以此爲依據。

　　都市由廢止中央委任官吏，及議會特別法案禁止以後，又進而爲第四步的發展。這一種運動，可槪言之曰，都市有自己制市法（city　charter）的可能，及有自己選擇政府方式的可能。（ 美國市政府，有三種方式:一，市局式city　council　plan；二，委員制commission　form；三，市經理式city　manager　plan。容俟後再論。）這一種運動就是近二十年來的有名的都市自治運動（municipal　home-rule）。這一種市自治運動，第一次發現在 蜜梭里省（missori）；一八七九年繼之以 加利福尼亞省（California）；現在差不多有二十幾省的都市都有自治，都有自己選擇政府方式之權了。

　　在現在情况之下，至少有兩種方法，可以決定中央政府與都市之關係。第一中央政府可以編訂一種都市條例，不分等次的給予都市以一律的市權。如此則市政長官可以有全權治理地方的事務，這種事務是中央政府或是省政府所給予的。 法蘭西一八八四年的市政條例，有這樣的條款:

　　『市政局以審愼的方法治理其全市的市政事務。』市政長官，差不多可任所欲爲。 法蘭西及 歐洲大陸上各國，他們的市政條例是普通的，他們不僅是將全國都市不分大小輕重的一律看待，並且沒有詳細的規定，究竟都市有權幹些甚麽?這種法則，當然有許多的流弊。市政長官對於這樣寬泛的規定，當然要濫用他的權力，這一種規定，按到實際，等於沒有規定一樣。第二種方法，中央政府可以在市政條例（Municipal　Code）或特別法規上，規定都市有權幹甚麽，不能幹甚麽，一一的舉示出來。如此則都市不能溢出範圍，而有一標準可以遵循了。都市權之取得，須由中央政府批准之，如果都市，要幹在規定外的事，必須經過立法者的同意，這是 英吉利及其自治領土的法則。上一種是普通的給予（general　grant）；下一種是一定的例舉（definite　enumeration）。我們現在且按國家逐一討論如下:

　　（1） 法蘭西之都市與國家

　　從一八○○年 拿破崙改造市政管理以來， 法蘭西的都市與國家的關係到現在也沒有根本的改革。在這個長時期中， 法蘭西曾經兩度做過帝國，兩度專制。兩度共和。這種政體的改革，雖使市政管理發生變遷。但是主要的原則，却並不曾移動。在一八一五年 拿破崙失敗的時候，白乃派的司（Bonapartist　Municipal　Syestem）的市政制度依舊有效。但以後的市局員（municipal　councilmen）須由市選民直接選舉，這種選民，須有一種教育的制限。但是市長及其助員（adjoints，）得由中央政府在市局員中選派。 法蘭西的都市是完全在中央治理之下。都市中的市局員，雖則依舊由市民選舉，但是都市的政權，是在市長與有助員之手。這些官吏，是中央政府委派的。市局不過爲市長的運用機關，不過批准市長及其他行政長官的計畫而已。

　　第三民主政府在一八七一年的發現，則予都市以市政自治的精神。但是這種精神沒有完成。市局員有權選擇其市長與其助員。這一種權利，在較大的城市中，到一八八二年時才能享有。市督（prefects）依舊繼續他的工作，如此則中央政府有權可以預問市政。 法蘭西共和政府在一八八四年時重將一切市政條例更變而代以市政管理法（Municipal　Administration Code）。

　　法蘭西的都市與國家關係之重要於一八八四年始爲 法人所注意。在這過去的四十年中， 法蘭西國會是不曾禁止他的特別都市法案之權， 法蘭西的民意，却要求都市在法律上一律平等。同時所受的待遇亦須一律。

　　 法蘭西的都市在這樣中央治理之下:當然是無自治的可能。 法蘭西的內務部，是中央管轄都市的機關。內務部長像其他內閣閣員一樣，任期沒有一定。因爲這些行政長官受政治的影響，時有更動之故， 法蘭西的都市不免受其影響。都市之中央的治理，大都是在市督（prefects）之手。全部 法蘭西分爲八十九部，每部置市督一人。市督是由內務部呈請大總統委派，他是有專門職業者，大都由下級屬員，漸逐升上去的，故極不受政黨的操縱。他對於都市的關係很觀察淸楚。他定市議局開會的日期，他有宣吿市議局閉會之權，竟可呈請總統將市局員解職。他有干預市政預算之權，不經他的批准，預算不能發生效力。如果有過三百萬佛郞的預算，就非得內務部批准不可。同時他有增删預算之權。假若市議局不能製就預算，他可以照他自己的意見，爲都市製成預算。凡都市貸款，是必須經過他的批准。同時他可以制限貸款的數目。凡一切市議局的法案，非經過他簽字，不生效力。

　　法蘭西的都市，除 巴黎外准許市民選擇地方官吏。其中最重要的是市司庫，是直接由長官就市議局所舉出之三人中，擇一委派。市政治安官吏（police　officials）雖爲市長（maire）所派充，却須得市督之批准。市長與其助手是絕對的負有地方行政之責。其他如關於治安，救火，及道路管理等項，他們是執行市督的職務的代理人。市督是在任何時有權干涉他們決議的事。在一切市政執行官吏，除市長及其助手外須有專門資格的人。

　　（2） 德意志之都市與國家

　　普魯士的現行的國家與都市的關係，規定於一八五三年的市法。這市法是從前受了 司丁（Baron　von　Stein）的影響而修正的。 歐戰後 德意志發生革命，市政府的組織法有了好多的更改。但都市與國家之普通關係却依然存在。

　　在一八○八年之前， 普魯士的都市是沒有他地方自治之權。市長（Bürgermeister）及市議員，是從皇室中委派。市民是絕對沒有選舉市長之權。這些市長大多是些名譽職， 大法得列克（Frederick　the　Great）的時候，市長都以軍人充任之，故極不預問市政。他們雖有修道路，管理市場，抽稅及治安等權，但均放棄之。都市資產視爲皇家資產，以此而有皇帝派人治理的理論。武人是沒有都市稅付出的必要。他們是免納市稅的，他們是不受市法的制限的。這一種武人優免的事，是視爲皇恩一般。在十八世紀的末葉， 柏林全市人口之百分之五十，都是這些優免者。旣不受市法的主宰，又不必完納市稅。

　　拿破崙在一八○六年到 德國時，許多 普魯土的都市，都照 法蘭西的樣子倡設他們的地方政府。市議員是人民選舉，市長則由中央派充。 拿破崙廢除了武人干預市政的惡習以後， 柏林一變而爲人民間接選出的委員（comité　administratif）所治理了。

　　自 德意志的市制革命後，有一個 普魯士的政治家，叫 司丁（Stein）的，在皇帝面前煽動他，說非將 德意志市制重新改革， 德意志的國家的精神，怕有不能維持之勢。因此制成一種新市法，應用於帝國各城。這種市法是在一八○八年十一月十九日實行的。這種改造，不是爲了人民急切的呼號，而才實行的。 普魯士的都市，像同時 英吉利的都市一樣，人民有治理地方事務的本領。但從 司丁的眼光看來，這都市的改革，是爲了帝國的利益，不是爲了市民之福利。

　　這一八○八年的市法，言其要旨，是在給予每城的人民以選舉他們的市政官吏之權。其中有兩個重要官吏，是不在此例的--治安與司法。這兩個官吏，任免之權依舊在皇家之手。這種有制限的都市自主，爲了民權伸張的原故，在 普魯士的各市竟引起了市民的反動。所謂反動卽係要求市政的獨立之謂。除由政府允許平等選舉制度之外，其他人民的希望依然不能貫澈。

　　自此之後，市政長官仍有干預地方事務的可能。但是關於治安與司法兩項， 德國市政之權限比 英國 法國， 美國，爲廣，因爲在 德國，治安不僅是爲了公共的平安與秩序，他却含有防止一切有關於公共及個人的危險。進言之，治安涵有干預公共衞生，房屋規程，道路建築，住宅律例等事。在 柏林且有干預紀念碑坊處置之權。於此可見治安權之擴大之一斑。

　　一九一八年的革命，使都市在精神與形式上均有不少的改變。中央政府依舊干預治安及司法。當國是沒有安定以前，人民要除去這種的干涉，却是一件不可能的事。

　　（3） 英吉利之都市與國家

　　英吉利的都市始於市政組合案通過之時。（Municipal Corporations　Consolidation　Act，1882.）但是市政對於國家的關係，却不決定於此案。市政官吏的權限，是散見於各種特別式及普通的法案裏。執 英國市政官吏而問之曰:『你們市行政權是些甚麽?』他却茫然無以吿，因爲這些政權多散見於法案，而且多由於習慣使然，所以不能一一臚列。

　　英吉利的都市之中央政府的管理，經國會的手續，一步一步的築成的。這種法律的手續，大多是些普通的法案而論到專門的題目，例如一八七五年的公共衞生案（Public　Health　Act）及一九一八年的教育案（Education　Act）皆是。這種關於都市政治的法案，差不多須由議會通過，都市才能施行。其他如此的法案，有一八九二年的公共圖書館案（Public　Libraries　Act），一八九六年的輕便鐵道案（Light　Railway　Act）及一九○九年的市計畫及住宅案（Housing　and　Town　Planning　Act），這些法案，由議會交由市議局以三分之二的通過施行之，而由中央政府在上督察之。 英吉利的都市，不像 法蘭西與 普魯士的都市一樣。他們沒有混合市權的可能。他們的市權是一條一條的規定的。假使說 英國的都市要一種未曾規定的市權，只有請求國會提出特別法案的一條路，不像 德， 法的都市，可以行所欲行。這種特別法案，由都市自行起草，然後送達國會，再由國會編成私案（private　bill），由國會所規定的特別手續處置之。這種議案大多須由公共衞生部，商務部及內務部先加考核。假如上述諸部反對這種議案，國會是不再過問了。但是這種時機是不常有的。

　　這種各部官吏對於市政的行爲，不是法定的批准（veto）的手續。在實際上都市是須受上述官員的督察。在美國也 有這種習作。都市之須建議特別法案呈請於省議會者，則省議會大多轉商於省中行政長官。省議會的決議，就完全視這些行政長官的態度爲斷。在這種進行特別法案以外，還有一種的可能，叫臨時的指令（provissional　order）。這種臨時指令，有兩種目的，其一是國會有救濟少數市民請求特別法規的必要；其二是要多數服從中央與地方官吏的關係，這種特別法規可定以下面的一個界說:

　　『特別法規是政府中的一部分的命令，這種法令的動力或須由國會批准，或卽由其自己發生效力，無庸國會通過。』

　　凡發這樣法令的政府諸部，曾經由國會中規定者，共有下列幾部:

　　（A）衞生部（Ministry　of　Health）

　　（B）商務部（Board　of　Trade）

　　（C）運轉部（Ministry　of　Transport）

　　（D）內務部（Home　Office）

　　（E）教育部（Board　of　Education）

　　（F）農務部（Board　of　Agriculture）

　　譬如都市要興築一個電氣廠，貧民住宅，自來水供給，或是舉市債，及其他可毋庸經過國會決議之事，卽由以上各部頒發命令規定之，就可以了。

　　英國市政之傳統的自動精神，使中央不能造成一種有系統的治理都市，像大陸上的都市一樣。以上的中央與都市的關係，大都是立法的，並不涉及都市行政的獨立。

　　歐洲的都市，大抵間接或直接的受中央的指揮。其市權之大小中央政府皆無明白的規定。 英吉利的都市與中央的關係，是中央可以有立法之權，而不能顧問其行政的獨立。這是須注意的一點。

　　（4） 美國的都市與國家

　　中央政府的都市治理，在 歐洲各國，無論他是立法的，或是行政的，都有一致的趨向。在 美國呢，這種情形却完全不同了。中央政府與都市的關係，在 美國還不能說到。差不多每省有每省的法律。市權是省所給予的，都市之省的管理，其政權操諸省議員之手。因爲他們有省憲的制限，傳統的觀念，與市民的公意，所以他們的權力非常之大。

　　省立法者之都市的管理受制限於（一）國家憲法之條款，（二）省憲本身之立法的制限。聯邦憲法規定有人民權利（bill　of　right）一章內註明保護人民的財產，官吏不得非法的侵佔之，如私產之取得必須給以相當的報酬，非依法律，不得侵佔私產等等。

　　此外聯邦憲法，更予都市以極大的保障，就是市的資產之轉移，立法者槪不得妄加干涉。

　　美國之都市與國家的關係可以分爲四個時期如下:

　　（A）從殖民時代起到革命戰爭爲止，

　　（B）從獨立戰爭時起到一八四○年，

　　（C）從一八四○年到一九○○年，

　　（D）從一九○○年到現在。

　　（A）殖民時代

　　殖民時代的 美國都市，大抵承襲 英國的法則，大多以 英皇爲背後治理的全權。 紐約市一六八六年的市法，開了 美國都市自治的先河。這市法中規定 紐約市有權置產，有印璽權，控訴權。市議局是以六個議員（alderman）及六個助手所組成。這六個議員是由 紐約市民所選出，市長與紀錄（recorder）由省長所指派，有列席於市議局之權。這市議局有權制法（iaw），命令（orders），規章（ordinances）及市法（constitution）。此種市法，隨着 紐約以產生的，尙有 菲城（Philadelphia，1691.）及 力起蒙（Richmond　1742，）從一六八六年至一七四六年大約有二十個同樣的市法。其中多是在中部及南部殖民地中。

　　市議局之中有上議員（alderman）及其助手（assistants）。他們是由全市市民公選。市長是不由民選，乃由省長所委派。在 菲力特爾菲亞，他是由市議局選出的，任期一年，但有十年的連任的可能。他是市議局之主席，他委派任何人員須經市議局同意。他沒有權批准市議局的法案。他可以在市法庭爲主席，因爲市法上的規定，市長與有助手都有司法之權。他們所產生的選舉，不是成年選舉，乃含有極苛的宗教與資產的制限。當此之時，道路是不修，溝渠是不通，市街上無公共電燈，都市是沒有自來水的供給，每七家人家，在冬天夜裏須在門前掛着一枝燃着的蠟燭。市政官吏所過問的，只是些市法庭，制市法，商場管理。至於教育，與公共衞生是完全不問的。

　　（B）自獨立戰爭時期至一八四○年

　　獨立後市法，是不由省長草定，而由省立法者規定之。這種市法與從前的市法沒有甚麽差異。 鮑而的毛（Baltimore）的一七九七年的市法，又產生一種新組織；按此組織，市長是由市議局舉出之十個候補人册中，由全民直接選出之。一八二二年的 聖路易斯及 波士頓的市法規定市長須由市民直接選舉。 紐約市也在一八三四年學了他們的樣。市長不過是市議局的主席，主席是有權點派委員的。除市長以外，市政員也是由全民直接選充的。 地屈羅脫（Detroit）首先倡此例於一八二四年，別省也隨着倣行。此外則選舉權的擴張，資產的制限，亦爲市政進步的一種旁證。

　　不過市人口繼續增加都市行政官吏，仍覺無能爲力。因此街道是依舊不修， 美國的京城 華盛頓在一八四○年的時候，街上還依舊沒有街燈燃着。他如水的供給，救火及治安的設施，亦付闕如。

　　（C）一八四○年至一九○○年

　　美國的都市，自一八四○年後，極力發展，一方面固然由於海外貿易的增長，一方面却也由於人口之增加與工業之發達。南北之戰當然有很大的影響。此外移民的增加，鐵道的交通，也足使都市日趨發達。這種全盛的都市發展，引起了都市的衰頽，因此從一八七○至一九○○年，稱之曰市政中之黑暗世紀。

　　在這個時期中，却有要點可以申述者:就是都市中執行部之獨立。從前由委員處理的方法，因都市的擴大，而此法乃不行。 紐約市於一八三○年的市法規定市行政不僅須由市議局委員會管理，同時須由獨立的市政執行官吏執行，這些執行長官，可仍由市議局委派，依舊在市議局治理之下及一八四九年，這些市政執行者，須由人民公選之。從此市行政就脫離市立法的關係，而由市民負責了。

　　克里佛蘭（Cleveland）於一八五二年修改市法時，因市議局委員會不能負市行政責任的原故，採取了一種公共改良部（Board　of　Public　Improvement）。這改良部是由市長，及市工程師，三個民選的委員組織的，因此都市之公共工務完全脫離於立法的市議局而移轉於市行政手中了。以後的四十年中這種進行極速。工務處（Board　of　Public　Work），公園委員（Park　Commission），水供給部（Board　of　Water　Supply），溝渠部（Board　of　Sewcrage，）電氣部（Lighting　Board），衞生部（Board　of　Health，）均次第成立。這些執行人物是由市民選舉，其任期是很短。這種由市民直接產生的市政執行官員，也有一種弊端。大凡有市民普遍心理的知識的人，往往易於當選。當他們那種破壞的制度（spoils　system）實行之時，市民羣起而攻之。市長以此種官吏，由市民直接產生，無權干涉，故放棄不問。因此市民遂予市長以委派之權。同時恐市長濫用職權，乃加以須由上院批准的條款。 紐約市首先施行這市長委派權。在一八五七年的時候，這一種市長委派權對於市政進行上，成積甚好。但 白羅克林（Brooklyn）在一八八二年首先廢止上院的批准的制度。

　　這是明顯得很，市政執行權完全由立法者而移轉到市長之手。有幾種原因可述:第一是立法者成績的不良，對於市政之公共的設施，或是從他的自己委員會中，或是從他派的執行諸部其二是三權鼎立學說的影響與聯邦政府的模樣，市政應該完全起於立法，這是 美國都市之此期的主要運動。

　　一八五七年 紐約省廢止 紐約市的市治安權，而代之以治安區。三年以後， 馬里蘭省也照樣取得了。 鮑而的毛的治安權， 芝加哥與 聖路易斯的治安權，也同時被省政府掠奪去了。這種市治安權之中央化，有一層原因，就是因爲都市對於這一部分市政最不完善。但是省政府對於這種設施，依舊不良。 紐約市於一八七○年首先廢除這種劣制，同時有幾省且在省憲的修改上，加了一種省權不能干預市政的條款。因此在 蜜梭里， 加利福尼亞兩省中首先引起所謂都市自治運動。

　　在這市政黑暗時期中，以人民對於其個人之企業的發展十分注意，而忘却大衆之事業，於是市政客乃操縱都市政治。及十九世紀末葉，都市官吏考試制度風行一時，市長之責任乃加重，同時以市部組織之精良，工作之完美，曩日市政不良各點，乃掃除以盡。

　　（D）一九○○年至現在

　　二十世紀的初起，使 美國的都市有一種偉大的復興。 葛來夫司敦（Galveston）的都市行政之簡單化的空氣，充滿於全國，於是引起都市之委員制度。都市之商業化的精神，也同時宣揚。因此市長之權由市議局委一市經理執行之。市議員好似雇傭者；市經理則爲被雇傭者。這便叫作市經理制。

　　於是市租稅也改良了，預算與記帳方法也改良了，市政官吏考試也流行了。而尤可注意的是市民對於市政的覺悟。這種市法及其執行方法的改善，一半由於民意覺悟所致。這便叫作都市完全獨立的時代。

　　三

　　綜上所述，都市與中央及省政府之關係，可以十分明瞭。因市政府內容複雜之故，市政之組織，勢已無暇述及，但國內熱心市政運動的人們，如能先將市政與國家之關係，加以硏究，未始不能得到一些幫助。