Estado Economía y Hacienda Pública 5

ARTCULOS Ivonne Carrillo Dewar La produccin de energa y los lmites del Estado neoliberal en Mxico Esther Borja Castaeda
Centralismo y desigualdad regional en Mxico Hilario Barcelata Chvez Gasto federalizado y recaudacin fiscal en Mxico: 2000-2002 Luz Anglica Gutirrez Bonilla Programas de choque en Amrica Latina: el caso de Mxico Margarita Edith Canal Martnez Las dimensiones de lo global: un marco referencial y conceptual Ronald Martnez Rodrguez tica, dilogo y decisiones razonables Manuel Aguilera Verduzco Economa del equilibrio vs Economa del crecimiento y el bienestar Vitalia Lpez Decuir Keynes y Friedman: una visin desde la poltica econmica AD-TEXTUS Miguel Hugo Garizurieta Meza Planeacin estratgica y desarrollo municipal RESEAS Dalia Barrera Bassols y Alejandra Massolo (comps.), El municipio: un reto para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres Por: Luz Anglica Gutirrez Bonilla Por: Elsa Ladrn de Guevara Morales Fred N. Kerlinger y Howard B. Lee, Investigacin del comportamiento. Mtodos de investigacin en ciencias sociales. Por: Francisco J. Melndez Hernndez 103 99 95 81 66 55 46 41 26 11 03
El nmero cinco de la revista Estado, Economa y Hacienda Pblica est dedicado a la memoria de la maestra Mara de la Luz Aguilera Meja, quien en el pasado mes de octubre transit a esa otra dimensin del cosmos donde se descubre y se vive la paz del cuerpo y del espritu. Todos los acadmicos del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales que colaboramos activamente en esta obra conjunta nos reconocemos en deuda con la intensa y meritoria labor pionera de la maestra Aguilera en la Universidad Veracruzana. Junto a su persona, a su intelecto, a su juicio, un grupo entusiasta de noveles profesores promovieron y cristalizaron, a mediados de la dcada de 1960, su aspiracin de crear un espacio para la enseanza de la Economa, disciplina entonces novedosa y prometedora para la formacin de jvenes profesionales socialmente fructferos. Luchadora incansable y firme defensora de sus convicciones desde luego no siempre plenamente compartidas por todos en su entorno, a lo largo de ms de tres dcadas La Maestra fue personaje creativo, protagnico, decisivo, siempre actuante en la construccin de tres ambiciosos y bien logrados proyectos acadmicos en nuestra Universidad: la Facultad de Economa, la Maestra en Desarrollo Regional y el Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales, todos ellos espacios de generacin y transmisin de conocimiento relevante, valioso, de indudable trascendencia para la vida acadmica, productiva y social de la entidad veracruzana y del pas. Quienes mantuvimos una relacin cercana con La Maestra, por ser sus discpulos en las aulas de la licenciatura o de la maestra y/o por compartir los logros acadmicos y las vicisitudes del Instituto, afrontamos con sincero y justo pesar su hasta hace muy poco impensable ausencia fsica, cosa que nos impele a justipreciar aquella su omnipresencia institucional cargada de simbolismo bien ganado.
La produccin de energa y los lmites del Estado neoliberal en Mxico

De la serie Apuertas cerradas
Ivonne Carrillo Dewar*
El debate sobre qu tanto Estado y qu tanto mercado en un pas de capitalismo avanzado no es inocuo, plantea una amplia serie de problemas relativos a las perspectivas del crecimiento econmico y al bienestar de la poblacin. En una regin de capitalismo perifrico como Mxico tal debate se inserta en el ms amplio de la definicin del proyecto de pas y su viabilidad histrica. Una economa de libre mercado, si la hubiere en plenitud, requerira la formacin y el pleno desarrollo de la institucionalidad del mismo que permitiera su operacin sin la necesidad de la intervencin del Estado. Es bien sabido que en los propios pases de capitalismo originario el peso del Estado en sus respectivas economas flucta entre 40 y 80 por ciento, lo que significa que no slo interviene en lo relativo a los llamados bienes pblicos y en corregir los fallos del mercado, sino en la generacin de las condiciones materiales del desarrollo y en la redistribucin de la riqueza. En un pas como Mxico, cuya estructura econmica es tan heterognea, y que se caracteriza por profundas desigualdades sociales, el Estado tiene al menos dos funciones inevitables respecto a la economa: la de corregir
la heterogeneidad estructural, creando las condiciones materiales del crecimiento equilibrado y sostenido y, fundamentalmente pero de manera asociada, la funcin de redistribucin de la riqueza. Sin embargo, un Leviatn como el que se constituy a partir del pacto social emanado de la Revolucin de 1910, ahoga a la sociedad civil, niega al individuo y su libertad, e impide la conformacin de la institucionalidad autnoma del mercado. Por otra parte, el estado mnimo sin la existencia de aqulla ha derivado en desindustrializacin, prdida de viabilidad de un proyecto de nacin e incremento ilimitado de la exclusin de las mayoras respecto a los beneficios del llamado progreso y, por lo tanto, en mayor heterogeneidad estructural y desigualdad social. Este trabajo tiene como objetivo contribuir al debate acerca de la privatizacin de la produccin de energa en nuestro pas. Para ello, se divide en dos apartados. En el primero se estudia el proceso de la industria petrolera; el segundo se ocupa de la energa elctrica. Por ltimo, se presentan algunas reflexiones finales.
1. El petrleo como eje de la industrializacin del pas. Las paradojas de un recurso estratgico En el momento histrico en que se realiz la expropiacin petrolera confluyeron una serie de circuns-
* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales de la Universidad Veracruzana.
tancias que habran de incidir en el proceso de definicin y desarrollo del proyecto de pas emanado de la Revolucin de 1910. Por una parte, la expropiacin petrolera refleja el desarrollo y el grado de madurez poltica del proletariado de esta rama y su presencia como fraccin de clase; por otra, la consolidacin del Estado posrevolucionario, que al recuperar el recurso estratgico legitimaba y validaba una ideologa nacionalista, al mismo tiempo que se provea de las condiciones materiales que habran de permitirle ejercer en forma creciente la rectora sobre la modernizacin del pas. En otras palabras, la nacionalizacin de la industria petrolera decretada por Crdenas ocurri precisamente en el momento de consolidacin del Estado posrevolucionario y en buena medida tal acto le habra de permitir ejercer el papel de gestor de las condiciones materiales de la acumulacin capitalista y al mismo tiempo establecer, sobre una base de legitimidad creciente, el control corporativo de las clases subalternas. As, desde su origen la industria petrolera nacionalizada se constituy en eje del proyecto de desarrollo socioeconmico y en pieza clave del discurso y la orientacin nacionalista de los sucesivos gobiernos. Toda vez que los campos venezolanos haban desplazado a los agotados pozos mexicanos, al momento de la expropiacin el volumen de la produccin de hidrocarburos era considerablemente menor que el alcanzado durante la dcada anterior. Por otra parte, exista un fuerte desgaste de la maquinaria e instalaciones y la nueva administracin de la industria habra de enfrentar serias carencias de calificacin de los trabajadores en las distintas etapas del proceso productivo. A lo anterior hay an que agregar el boicot comercial decretado contra Mxico en respuesta al acto de expropiacin, situacin que por una parte contraa las exportaciones de crudo, y por la otra impeda la compra externa de insumos y maquinaria.1
Para proceder a administrar la industria nacionalizada, Crdenas design un Consejo Administrativo del Petrleo el 19 de marzo de 1938; en junio de ese ao se crearon dos instituciones paralelas: Petrleos Mexicanos, encargada de la produccin, y la Distribuidora de Petrleos Mexicanos, de la comercializacin; ambas fueron integradas en agosto de 1940. La gradual recuperacin y consolidacin de la industria permiti que a partir de 1950 se observara un crecimiento considerable de las reservas probadas de hidrocarburos en el pas, reflejndose mayor capacidad tcnica y financiera para las labores de exploracin. As, mientras en 1938 las reservas totales ascendan a 1 240.4 millones de barriles, veinte aos despus la cifra era casi cuatro veces superior (4 070 millones de barriles) con una duracin calculada de 27 aos, producindose durante 1958 un volumen de 93.5 millones de barriles. 2 La nacionalizacin petrolera coincide con el inicio del proceso del desarrollo urbanoindustrial en el pas; esta circunstancia y las caractersticas del pacto social implcito en el nuevo Estado mexicano habran de conferir a esa actividad el papel central como eje de la poltica econmica y como proveedora de energticos a bajos precios para la industria. As, mientras en 1938 el volumen total de ventas internas de crudos y refinados ascendi a 17.1 millones de barriles, con un valor de 152.4 millones de pesos, para 1946 era ya de 33.5 millones de barriles, que representaron 503.7 millones de pesos. La aceleracin del desarrollo urbano-industrial corri aparejada con la dinmica de las ventas de crudo, la que en 1962 fue de 90 millones de barriles, con un valor de 5 966.1 millones de pesos. En 1968 el
1 Secretara del Patrimonio Nacional (reedicin de 1963), El petrleo de Mxico, Mxico, pp. 25-26. 2 INEGI, Estadsticas histricas de Mxico, t. I, Aguascalientes, 1994, Cuadro 11.1.
ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA nm. 5 julio-diciembre 2003
valor de las ventas ascendi a 10 490 millones de pesos; durante esos aos, el valor de las ventas creci a una tasa anual cercana a 10%, de manera que en 1972 alcanzaron los 15 701 millones de pesos, de los cuales la mayor proporcin correspondi a los refinados, si bien a partir de esa fecha los petroqumicos habran de tener un crecimiento significativo.3 Adems de atender la demanda en aumento del crudo y sus derivados, el Estado financi buena parte del desarrollo industrial con una poltica de precios subsidiados de los energticos. Un claro indicador de esto es que mientras el ndice general de precios creci a una tasa promedio anual de 7.8% entre 1938 y 1962, el correspondiente a las ventas interiores de hidrocarburos lo hizo a 6.3%. La diferencia entre el ndice global y el del petrleo y sus derivados se ensanch a lo largo de ese periodo, pues mientras en 1942 el ndice de los segundos era 9% inferior al general, para 1962 era casi 30% ms bajo, diferencia que se sostiene en 1972.4 La atencin a la creciente demanda de hidrocarburos signific que una proporcin considerable de la inversin pblica federal se destinase a la industria petrolera, que pas de 10% de aquella en 1939, a 15% en 1950, y a 24% un quinquenio despus; durante la dcada de los sesenta y buena parte de la de los setenta, esa proporcin fluctu entre 12 y 25%. En el mismo sentido de proveer las bases materiales del desarrollo urbano-industrial, la inversin pblica destinada a la construccin de carreteras (asociada a la industria petrolera, entre otras, por la va de los insumos fundamentales), durante las dcadas del impulso al citado proceso representaba ms de la quinta parte de la inversin pblica total, y slo a partir de los aos cincuenta su peso deja de ser tan signi-
ficativo. Tambin es obligada la asociacin entre desarrollo de la produccin petrolera y el de la generacin de energa elctrica: unas de las fuentes fundamentales de sta son los crudos pesados y el gas natural, que tiende a sustituir a las dems fuentes, por costos y por ser menos contaminante. Otro indicador del papel central desempeado por la industria petrolera en el proceso nacional de acumulacin capitalista, es su creciente participacin en el producto interno bruto ( PIB) y en el valor de la produccin industrial. Respecto al primero, el petrleo signific 3.4% en 1960 y 6% en 1978; a lo largo de todo el periodo, el dinamismo presentado por la industria petrolera fue mayor que el del PIB, excepto en momentos coyunturales, siendo esta diferencia ms marcada a partir de 1974, ao en que la tasa de crecimiento de la produccin de hidrocarburos es varias veces superior a la del agregado nacional. Por lo que hace al sector industrial como un todo, el petrleo pas de representar 11.7% en 1960, a 16% en 1978. Tales cifras reflejan el inicio del llamado boom petrolero. Es decir, ese periodo de cambio de la poltica econmica que trat de utilizar el descubrimiento de importantes yacimientos en el sureste del pas, particularmente en la Sonda de Campeche, en una coyuntura ms que favorable del mercado internacional, para reorientar el proceso de crecimiento econmico a partir de la creacin de los grandes complejos petroqumicos, que supuestamente habran de generar polos de desarrollo regional. Los problemas de la deuda externa y los relativos a la incorporacin de la tecnologa de punta provocaron, entre otros, el fracaso de ese intento. Por otra parte, ese periodo marca otro giro en la poltica, seguida hasta entonces, de destinar los hidrocarburos a abastecer el mercado interno; ahora se les asigna el nuevo papel de principal proveedor de
3 Ivonne Carrillo Dewar, Industria petrolera y desarrollo capitalista en el norte de Veracruz, 1900-1990, Biblioteca 4 Idem.
UV,
Xalapa, 1993, pp. 68-74.
divisas va la comercializacin externa. Si hasta ese momento el volumen de las exportaciones dependa
de la dinmica de la produccin de crudo y la del mercado interno, a partir del boom se le erige en el eje del nuevo modelo econmico adoptado, ms abiertamente subordinado al proceso mundial de transnacionalizacin del capital. De esta forma, mientras que en el periodo comprendido entre finales de la dcada de los aos cincuenta y 1974 la participacin de las exportaciones petroleras en las totales fue significativamente menor a 5%, su peso aumenta considerablemente a partir del ltimo ao, representando prcticamente 50% durante 1979. Durante esos aos fue posible hablar de la petrolizacin de la economa mexicana. El posterior giro maquilador y en general de creciente apertura al capital transnacional orientado al mercado externo modific el papel desempeado por el petrleo en la estructura econmica. Dentro de este nuevo modelo de poltica econmica, el Estado asigna a la industria petrolera el papel de principal proveedor de ingresos pblicos. As, mientras en las dcadas previas al boom la participacin de los impuestos petroleros en la recaudacin federal se mova en cifras cercanas a 5%, a partir de 1980 tiene un peso cada vez mayor, alcanzando 35% en 1983. Ese es el nivel en que la industria petrolera contribuye a los ingresos pblicos actualmente; tal petrolizacin de las finanzas pblicas les confiere a stas una considerable vulnerabilidad ante la volatilidad del mercado internacional del crudo y, al mismo tiempo, impide la capitalizacin de la paraestatal Pemex, que le permitira convertirse en una empresa eficiente y competitiva. A partir de 1984 se inicia el declive de la inversin pblica en la industria petrolera, repercutiendo considerablemente en los volmenes de produccin del crudo y, durante los primeros aos noventa, en los de ventas externas. Esta ltima circunstancia se revirti en razn de la dependencia de las divisas petroleras. Sin embargo, la contraccin de la inversin pblica y en general la poltica de explotacin de petrleo y sus derivados nos ha conducido a la paradoja de ser uno
de los ms importantes productores y exportadores de crudo y al mismo tiempo importadores netos de refinados y petroqumicos. A este respecto, tanto por la dinmica de los precios internacionales como por el creciente volumen de las ventas externas, el valor de las exportaciones de petrleo crudo pas de 6 367.9 millones de dlares en 1988, a 8 858.8 millones en 1999, es decir, un crecimiento de prcticamente 40%; con un incremento de 68%; en el ao 2000 se exportaron crudos por un total de 14 884.1 millones de dlares. Las tcnicas de explotacin para mantener tales ritmos distan mucho de ser racionales, pues ponen en peligro la recuperacin de importantes yacimientos y, en general, tienden a acelerar el agotamiento de nuestras reservas de un recurso no renovable. Al mismo tiempo, el saldo negativo de nuestras compras externas de productos derivados del petrleo y petroqumicos crece de manera alarmante. Para los derivados, tal saldo casi se duplic entre 1998 y 2000, al pasar de 1. 8 a 3.5 miles de millones de dlares; el crecimiento del saldo neto negativo en petroqumicos fue slo ligeramente menor, al pasar de 1.013 a 1.858 miles de millones de dlares durante los mismos aos.5 En otras palabras, renuncia a obtener para el pas la renta petrolera que le corresponde, y fuga absurda de divisas. Por lo que respecta al debatido problema de la privatizacin de la industria petrolera, es un proceso que se inici subrepticiamente desde finales de la dcada de los aos setenta. Para la produccin primaria, ocurre de forma ms o menos disfrazada a travs de los contratos con empresas privadas para las labores de exploracin.6 Toda vez que la legislacin ordena que la produccin petroqumica bsica sea exclusiva
5 INEGI , Estadsticas del comercio exterior de Mxico, vol. Aguascalientes, 2001, pp. 29 y 45.
XXIII,
nm. 12,
6 Uno ms Uno, 10 de marzo de 1979 y Exclsior, 28 de octubre de 1989.
del Estado, las administraciones a partir de Miguel de la Madrid efectuaron sucesivas reclasificaciones, de manera que de setenta y dos productos que elaboraba con exclusividad Pemex antes de 1986, las modificaciones en la clasificacin hechas ese mismo ao y tambin en 1992, restringieron el nmero a slo ocho: etano, propeno, butano, pentano, hexano, heptano... y naftas.7 Esta poltica tena como objetivo la apertura al capital extranjero en actividades que antes se consideraban estratgicas y que de hecho lo son en el contexto de un proyecto de desarrollo nacional. Defender la posibilidad de recuperar la renta petrolera para el crecimiento del pas sera ms lgico. Y esto quiere decir, necesariamente, la reestructuracin tecnolgica de toda la produccin de energa, para hacerla competitiva a nivel internacional. El problema de la incorporacin de las tecnologas de punta en cada rama de la produccin, si bien en trminos econmicos est estrechamente relacionado con la eficiencia en la asignacin de los recursos, trasciende a sta para ubicarse en el campo de la distribucin de la riqueza, es decir, en el de la equidad. Es bien conocida la tesis de Fajnzilber de que el crecimiento sin competitividad no conduce a la equidad.8 Aceptando la proposicin anterior, Casar sostiene adems que equidad sin competitividad no conduce al crecimiento. Al analizar los procesos histricos de crecimiento econmico de Amrica Latina, encuentra que la actual poltica neoliberal no es suficiente para eliminar la ineficiencia asociada a los modelos de industrializacin va sustitucin de importaciones. Sostiene que la razn de tal insuficiencia radica en el hecho de que en la perspectiva liberal, o neoliberal, el progreso tcnico tiene un papel secundario, en tanto que en la operacin real de los mercados tal variable
es central en la competitividad global de una economa. En su opinin:

...la competitividad de una economa depender de su capacidad para mantener la distancia frente a la mejor prctica, lo que implica la capacidad para identificar, imitar y adaptar nuevas funciones de produccin, ms que de su capacidad para eliminar ineficiencias estticas [] el progreso tcnico y la eficiencia en la asignacin de recursos no son fenmenos distintos y [] en un mundo donde las ventajas absolutas cuentan, la competitividad depende crucialmente del primero. 9
En otras palabras, el proceso mundial de permanente revolucin tecnolgica exige de cada pas una decidida accin del Estado, as como de los productores privados, para elevar la competitividad global de la economa. Lo anterior es particularmente necesario en el mbito de la produccin de energa. En el siguiente apartado se estudiar el proceso ms reciente de la industria elctrica.
2. La produccin de energa elctrica en el modelo neoliberal Si bien los procesos no son idnticos, la lgica de desarrollo de la produccin y distribucin de energa elctrica fue la misma que la de la industria petrolera: generar por parte del Estado las condiciones materiales de la acumulacin capitalista en el pas, como estrategia para su modernizacin. Al igual que en la produccin petrolera, el artculo 27 de la Constitucin Poltica del pas exclua a los particulares de la generacin, almacenamiento y distribucin de energa elctrica. En abril de 1994, la administracin de Ernesto Zedillo obtuvo una mayora califica-
7 jstraccia@segundoenfoque.com.ar 8 Jos I. Casar, Competitividad, crecimiento y equidad, en Problemas del desarrollo, vol.
XXIII ,
nm. 89, Mxico, abril/junio, 1992, pp. 125-130.
9 Ibdem, p. 133.
da en la Cmara de Diputados, mediante acuerdo entre el PRI y el PAN, para aprobar la reforma al citado artculo, la que habra de permitir la apertura de la industria elctrica al capital privado, nacional o extranjero. La asociacin entre industria petrolera y generacin de electricidad es ms que considerable. Para el ao 2002 la capacidad instalada de la segunda fue de 41 180
MW.10
estando vigentes 213 en junio de 2002, los cuales poseen una capacidad instalada de 19 645.26 MW.14 Un total de 150 permisos son para autoabastecimiento y representan 30.51% de la capacidad instalada privada; los diecisiete productores independientes poseen capacidad de generar 9 277.11 permisos, con capacidad de 2 186.37
MW
(esto es, (11.13%)
47.22% de la referida capacidad instalada); otros seis

MW
Una pequea proporcin corres-
ponde a la nucleoelctrica de Laguna Verde, en nues tra entidad; 23% de la capacidad instalada11 procede de las centrales hidroelctricas. En otras palabras, aproximadamente 70% de la electricidad se genera a partir de hidrocarburos pesados y del gas natural, recurso este ltimo que a escala internacional est desplazando a las otras fuentes. Tanto la generacin como la transmisin de electricidad, hasta antes de la reforma constitucional de Ernesto Zedillo, eran exclusivas de dos empresas pblicas: la Comisin Federal de Electricidad (CFE) y la Compaa de Luz y Fuerza del Centro (LFC) que abastecen a 25.5 millones de usuarios, existiendo cerca de 4 000 comunidades de ms de cien habitantes sin el servicio. 12 La inversin ejercida durante el ao 2002 en el sector elctrico ascendi a 48 447 millones de pesos, de los cuales 66% correspondi a proyectos
PIDIREGAS
tienen como finalidad la exportacin del recurso.15 Para mediados de 2002 estaba en servicio 43% de esa capacidad de generacin, y otro 49%, en construccin en esa fecha, estar operando para 2004.16 Por lo que respecta a los permisos para exportacin:
Llamamos la atencin sobre un tema grave, pero poco considerado: la situacin de los permisos de exportacin (5 hacia
EUA
y uno para Belice). Estas

MW
concesiones representan 2 186.37
que se
mueven en el Sistema Elctrico Nacional (SEN) con los consecuentes riesgos y problemas de sincronizacin entre sistemas elctricos, para beneficio exclusivamente del capital privado (son transnacionales que generan en territorio nacional, importando inclusive gas natural subsidiado, para producir electricidad destinada al mercado elctrico de EUA).17
desa-
El contexto en que todo esto ocurre es el de la creciente prdida de autonoma relativa del Estado mexicano para el diseo y operacin de la poltica econmica. Desde el llamado problema de la deuda de la dcada de los aos ochenta, los organismos financieros internacionales han determinado crecientemente el modelo econmico de nuestro pas. Los convenios signados por Ernesto Zedillo para obtener el financiamiento necesario durante la crisis financiera de 1994-1995 se tradujeron en la promesa de abrir la
rrollados por la iniciativa privada. 13 El peso del capital privado (fundamentalmente extranjero) en la generacin de energa elctrica es creciente, pues de mayo de 1994 a diciembre de 2002 la Comisin Reguladora de Energa (CRE) ha otorgado a los inversionistas privados un total de 236 permisos de generacin de electricidad,
10 Ernesto Martens Rebolledo, Discurso ante el pleno de la H. Cmara de Diputados, 19 de septiembre de 2002. 11 Idem. 12 Idem. 13 Idem. 14 www.fte-energa.org/E13/e13-02html-13k 15 Idem. 16 Idem. 17 Idem.
energa al capital transnacional. El discurso con que se trata de legitimar la renuncia a defender la generacin de excedentes para destinarlos al crecimiento de la propia estructura econmica es el de los requerimientos de la globalizacin. Pero lo que sta demanda de cada pas es su reestructuracin y homogeneizacin productivas, no la destruccin del aparato productivo nacional en un esquema crecientemente maquilador. Lo que define la poltica neoliberal,
... Son decisiones polticas como privilegiar el servicio de la deuda o proceder con los rescates y no fuerzas estructurales las que estn en la base del esquema privatizador [] La presin, o ms directamente las exigencias del alto empresariado estadounidense por lograr el control del sector energtico mexicano y latinoamericano por medio de la privatizacin de la
CFE,
Por supuesto que la actual fase del capitalismo est caracterizada por la transnacionalizacin del capital, pero abrir y desregular absolutamente todos los mercados y especficamente las ramas estratgicas de la economa no refleja vocacin de poder; es clara renuncia a la soberana y a la viabilidad histrica del pas. En el mundo encontramos contraejemplos ilustrativos, como el de Japn a partir de la segunda posguerra, y los llamados tigres asiticos; la inversin extranjera directa es ms que bienvenida, pero regulada y obligada a generar cadenas productivas que promueven el crecimiento de las empresas locales y la incorporacin de la tecnologa. Esa es una va posible, no la apertura indiscriminada y sin control alguno.
la Compaa de Luz y
Fuerza del Centro y de Pemex, se centra en las altas ganancias que se derivan de la fusin entre el gas natural, que se ha posicionado como el sector de mayor relieve en el desarrollo de fuentes energticas por ser ecolgicamente ms aceptable que otras opciones como la quema de combustleo o la nucleoelectricidad, y las compaas que proporcionan el servicio de generacin y distribucin de electricidad... 18
Reflexiones finales A todo lo largo de su desarrollo histrico, Mxico ha desempeado una posicin subordinada en un contexto internacional caracterizado por las ms profundas asimetras polticas, tecnolgicas y econmicas. Por su pasado colonial, por su carcter eminentemente agrario y por la profunda heterogeneidad de su estructura productiva, su posicin en la divisin internacional del trabajo ha sido fundamentalmente la de proveedor de materias primas. Sin embargo, similares caractersticas han tenido pases que han modificado esa posicin y que han redefinido eficientemente su insercin en el mercado mundial. Despus de tres grandes modernizaciones, Mxico contina perpetuando su papel de proveedor de materias primas y profundiza su subordinacin al contexto mundial, que lo sobredetermina. Hay condiciones estructurales que, en ltima instancia, explican tal subordinacin, pero tambin, y de manera fundamental, la respuesta parece estar en la ausencia de voluntad poltica de la clase gobernante para sostener
Por otra parte, los mecanismos de financiamiento de los convenios que permiten al capital transnacional participar en la generacin de electricidad gravitan sobre las finanzas pblicas, pues el Estado absorbe la deuda, de manera tal que si se les considera, significan un dficit pblico del orden de cuatro por ciento del
PIB,
contraviniendo el objetivo declarado de equilibrio
presupuestal y significan un costo de oportunidad frente a actividades que fomenten la reactivacin permanente de la economa.
18 www.memoria.com.mx/126/saxe.htm
e incrementar la necesaria autonoma relativa, en ese contexto asimtrico, que le permita definir soberanamente el proyecto de pas, en funcin de las propias necesidades. Esas consideraciones parecen explicar en lo general la adopcin de un modelo de corto plazo de ajuste de la economa, un modelo aplicable a coyunturas especficas, ya por un periodo de ms de veinte aos, lo que se ha traducido en desindustrializacin e incremento insostenible en las desigualdades sociales. Tambin permiten orientar la reflexin sobre la desnacionalizacin, no slo privatizacin, del sector energtico de nuestro pas. Resumiendo, la privatizacin de la produccin de energa en el pas no es una posibilidad futura. Es un proceso que ha venido ocurriendo desde hace ms de veinte aos en los hidrocarburos y, a partir de 1994, en la electricidad. Es una consecuencia, no de la consolidacin del mercado en nuestro pas, sino de la creciente prdida de autonoma relativa del Estado mexicano para definir e instrumentar un proyecto viable de pas, a partir de una efectiva poltica de crecimiento sostenido. Tal vez la respuesta a la pregunta sobre qu tanto Estado y qu tanto mercado, debera estar determinada por la viabilidad histrica de nuestro pas como un Estadonacin en que la estructura econmica sea autosostenible, incluyente y homogeneizadora de las condiciones de vida y las oportunidades para todos. El problema del modelo neoliberal es que niega al mercado interno y es an ms excluyente que el modelo posrevolucionario. Desindustrializar al pas en aras de un discurso de integracin al mercado mundial no es racional y no ofrece viabilidad histrica.
INEGI, INEGI ,
Bibliografa y fuentes consultadas NGELES, Luis, Petrleo y planeacin: lo que va de ayer a hoy, Economa informa, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, nm. 108, septiembre 1983. BLANCAS y CALDERN, Arturo et al., Petrleos Mexicanos en el periodo de crecimiento con estabilidad (anlisis de su deterioro financiero), tesis profesional,
UNAM,
Escuela
Nacional
de
economa,
Mxico, 1974.
BUENO M., Gerardo, Petrleo y planes de desarrollo en Mxico, Comercio Exterior, Mxico, vol. 31, nm. 8, agosto 1981. CARRILLO DEWAR, Ivonne, Industria petrolera y desa rrollo capitalista en el norte de Veracruz, 19001990, Biblioteca
UV,
Xalapa, 1993.
CASAR, Jos I., Competitividad, crecimiento y equidad, en Problemas del desarrollo, vol. XXIII, nm. 89,
UNAM,
Mxico, abril/junio, 1992.
RAMREZ BRUN, Ricardo, Estado y acumulacin de capi tal en Mxico 1929-1979, UNAM, Mxico, 1980. Secretara del Patrimonio Nacional, El petrleo de Mxico (reedicin de 1963), Mxico, 1938. Estadsticas histricas de Aguascalientes, 1994. Estadsticas del comercio exterior de Mxico, vol.
XXIII ,
Mxico , t. I,
nm. 12, Aguascalientes, 2001.
MARTENS REBOLLEDO, Ernesto, Discurso ante el pleno de la H. Cmara de Diputados, 19 de septiembre de 2002. Pginas web www.fte-energa.org/E13/e1302html-13k www.memoria.com.mx/126/saxe.htm Uno ms Uno, 10 de marzo de 1979 y Exclsior, 28 de octubre de 1989. jstraccia@segundoenfoque.com.ar
10
Centralismo y desigualdad regional en Mxico

Esther Borja Castaeda*
La distribucin de competencias entre los distintos rdenes de gobierno del sistema federal mexicano es una de las preocupaciones centrales en los diversos mbitos del quehacer poltico y acadmico. Los signos ms evidentes de la urgencia en la necesidad de redefiniciones jurdicas, econmicas y administrativas en esta cuestin son, por una parte, el alto grado de dependencia financiera de los rdenes locales respecto al gobierno federal, y el carcter inequitativo e ineficiente del sistema de transferencias intergubernamentales, todo lo cual ha contribuido a agudizar las desigualdades regionales en Mxico. Los procesos de cambio registrados en los ltimos veinte aos en Mxico los cuales han sido encaminados a crear una economa abierta a los flujos de comercio y capital del exterior han provocado severas transformaciones en los patrones regionales de crecimiento econmico regional. Actualmente la mayora de las entidades federativas del norte del pas han aprovechado la ventaja relativa de su localizacin y se han beneficiado de los flujos de capital externos; en cambio con la apertura del pas a los mercados
mundiales de alimentos, y por su especializacin agropecuaria previa y la baja productividad en sus procesos de produccin, las regiones del sur-sureste del pas han visto agudizadas sus condiciones ancestrales de atraso relativo. Grosso modo se observa una creciente desigualdad entre las regiones del pas que si bien no se resuelve con medidas de redefinicin de las competencias fiscales, s es necesario considerar en la instauracin de las nuevas polticas federales, a fin de lograr los equilibrios econmicos y sociales que se estimen como deseables para el pas. En sntesis, la insercin de las regiones mexicanas a las redes globales de comercio est provocando que el crecimiento econmico se diferencie cada vez ms en funcin del acceso a mercados y ventajas competitivas que caracterizan a cada ciudad, estado o regin. Puede esperarse que los estados ricos presionen por quedarse con los recursos que les permitan continuar en el crculo virtuoso de crecimiento-provisin de infraestructura y capital humano-crecimiento, mientras que los estados pobres tendrn ms carencias que nunca. En lo poltico, la transicin democrtica que caracteriza hoy al pas y la erosin que ello ha significado por el prolongado dominio de un solo partido han conducido
a nuevas condiciones en la participacin de los actores
11
polticos regionales y locales. Es en estos mbitos donde se observa la mayor representatividad de los gobiernos, donde las demandas ciudadanas pueden encontrar respuestas oportunas y adecuadas, y donde los procesos electorales son percibidos como la va para acceder formal y realmente al poder. En este contexto, el sistema de coordinacin fiscal en que actualmente se finca la estructura fiscal federal es la expresin de un compromiso regional entre los gobiernos estatales y el gobierno federal; histricamente, tal compromiso implic que los polticos locales delegaran poder financiero en el presidente de la repblica, a cambio de la reserva de diversos espacios de poder local. La prdida de hegemona del partido antes oficial y del poder autoritario del presidente ha generado nuevas condiciones propiciatorias de un federalismo fiscal que tienda a resolver los fuertes rezagos econmicos y sociales de las regiones ms pobres del pas. Este documento de trabajo incorpora algunas notas y reflexiones, en algn modo sistematizadas, sobre el tema de la histrica centralizacin del poder poltico y de los recursos financieros pblicos entre las regiones entidades federativas del pas; constituye una primera aproximacin a este objeto de estudio que si bien ha generado una nutrida literatura para los pases desarrollados federales y no federales para el caso de Mxico requiere todava un tratamiento profundo y socialmente ms integrador.
poder personal y que a la vez asumiera una nueva realidad, en la cual el poder se ejerca mediante un sistema de relaciones entre actores polticos de ndole local que continuaban desempeando la funcin de intermediarios entre el orden estatal y los otros rdenes informales existentes. Desde la Constitucin de 1824, el conflicto entre legalidad y costumbre se mantuvo en la base de los enfrentamientos entre las distintas fuerzas polticas que se disputaban el poder del incipiente Estado. A lo largo de todo el siglo XIX no existi un monopolio efectivo de la violencia, ya que cada cacique, cada caudillo era capaz de usar la fuerza como un instrumento de negociacin y gestin de sus propios intereses. El Estado serva como instrumento para consolidar las redes de poder locales y, sobre todo, para imprimirles la legitimidad necesaria para formalizar el orden social. Tal era la funcin de donde devena la fuerza de la idea federal. sta era percibida como el mecanismo idneo para formalizar el poder de los caudillos locales, para justificar su autonoma y para enfrentarse legalmente a los intentos de constituir un poder de carcter nacional. El orden liberal logr imponerse a partir de una serie de pactos y alianzas, tanto con las comunidades como con los hacendados, una vez que fueron anuladas por la va militar las pretensiones hegemnicas de la Iglesia. La estabilidad que acompa a la dictadura de Porfirio Daz, despus de la Guerra de Reforma y de la Intervencin Francesa, deriv en la instauracin del orden social sobre la base de una
1. Algunos rasgos originarios del sistema federal mexicano Al finalizar el movimiento de Independencia se inici el proceso de construccin de un Estado nacional que abarc todo el siglo
XIX;
compleja red de compromisos basados en el reconocimiento de las formas tradicionales de control poltico. La legislacin liberal sirvi como el instrumento legitimador de ese nuevo estado de cosas y como la expresin de las intenciones formales que permiti cubrir las formas legales; pero no eran esas las reglas efectivas del juego. En la prctica, el poder segua
se trat de un enfrentamien-
to constante entre los intentos por generar una tendencia central que abandonara la forma tpica del
12
ejercindose mediante la aceptacin de las reglas informales por parte de unos y otros actores, siempre atendiendo a los criterios de reciprocidad implcitamente establecidos. La adopcin del federalismo mexicano en la Constitucin de 1824 y su refrendo en la Constitucin de 1857 ocurren, como se ha insistido, en estrecha asociacin con los principios liberales. La lucha poltica en los inicios de la vida independiente de Mxico se polariz entre las dos visiones: federalismo o centralismo. Ello no fue slo el resultado de la concepcin doctrinaria que tenda a identificar la forma federal con el sistema liberal, sino tambin del conflicto entre dos intereses reales y concretos: los de las clases medias liberales dispersas en el pas y los de las fuerzas coloniales centralizadas en la metrpoli, representadas por los jefes del ejrcito y el clero, respectivamente.
Federalismo o centralismo constituan el instrumento para dilucidar la contienda; la lucha, el choque entre las dos sociedades se concreta y adquiere su sentido inicial, su fondo y fin en torno al mantenimiento o supresin de los privilegios [] La Constitucin misma, como texto de transaccin, dejaba la contienda en pie, mantenindose entre la igualdad y el privilegio, al consignar los privilegios o fueros del ejrcito y la iglesia [] [as como] la igualdad de las clases diseminadas a lo ancho y largo del territorio.1
asimismo, este autor destaca las influencias doctrinales que la integracin del sistema federal recibi de la idea federal europea proveniente sobre todo de los escritos clsicos de Proudhon y del esquema jurdico norteamericano. La nocin sintetizadora de federalismo-liberalismo prevaleciente en la construccin del Estado mexicano a lo largo del siglo
XIX
implic que:
con los liberales, el federalismo se convierte en bandera de partidos cuando se le define como forma indeclinable de libertad. Los liberales pugnan por el federalismo, a diferencia de los liberales en otros pases, porque se trataba de una contienda en contra del dominio de las clases privilegiadas.2
En la medida en que se fue alcanzando el fortalecimiento del poder nacional, los liderazgos regionales se fueron menguando. Fue a partir de la dictadura de Daz que se conformaron propiamente espacios que podran denominarse regiones, es decir territorios donde el centro dominaba a travs de personas leales a la presidencia, independientemente de la fuerza con que contaban en la regin.3 As, la concentracin unipersonal del poder en el presidente se tradujo en el decrecimiento sustancial en la autonoma regional durante los aos del porfiriato. El rgimen posrevolucionario perfeccion la estrategia de compromisos frecuentemente ensayada durante el porfiriato. La estabilidad se alcanz slo cuando hubo pacto poltico entre los distintos actores regionales y aquellos que haban logrado instalarse en el centro de la poltica nacional, es decir, en el gobierno federal.
La forma federalista tuvo su razn de ser, por una parte, en el propsito de unir a la nacin mediante el reconocimiento de las aspiraciones regionalistas de libertad y autonoma de las provincias; esto es, el federalismo naciente constituy la frmula para organizar al Estado. Por otra parte, como seala Reyes Heroles, el federalismo facilitaba el ascenso de las clases dispersas en el pas y garantizaba la movilidad poltica;
2 Roberto Ortega Lomeln, Federalismo y Municipio, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994, p. 29. 3 Jorge Javier Romero, El federalismo mexicano en perspectiva histrica, en Paz Consuelo Mrquez-Padilla y Julin Castro Rea (coords), El nuevo
1 Jess Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, t. II, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1982 (1961), pp. 31-32.
federalismo en Amrica del Norte, UNAM-Centro de Investigaciones sobre Amrica del Norte, Mxico, 2000, p. 163.
13
La Constitucin de 1917 haba refrendado la decisin poltica de mantener el sistema federal como modelo de organizacin poltico-territorial del Estado mexicano. El artculo 40 de la citada constitucin prev la existencia de dos rdenes jurdicos: el de la Federacin y el de los estados que la integran; asimismo, consigna facultades expresas para los poderes federales y atribuciones implcitas para las entidades federativas. Por otra parte, el artculo 124 de la Constitucin vigente expresa que: las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados. Esta norma proviene ntegramente del texto constitucional norteamericano, y pretende responder al principio federativo fundamental de reservar para los estados la mayor parte de las competencias, delegando facultades expresas a la federacin. La rigidez de este principio de distribucin de competencias es slo aparente, en tanto que la propia Constitucin vigente contempla tanto facultades implcitas como concurrentes. Las facultades implcitas son aquellas que el Congreso de la Unin concede, mediante la expedicin de una ley especfica, a alguno de los rganos federales para hacer efectivas las funciones expresas que no pueden ejercerse por s solas; las facultades concurrentes son aquellas que pueden ejercerse tanto por la Federacin como por los estados sobre una misma competencia. Al hacer referencia a la concurrencia en materia tributaria que caracteriza al sistema fiscal mexicano, Gamas Torruco apunta que:
La Constitucin reserva expresamente determinados impuestos a la Federacin (artculo 73, fracciones X y XXIX e impone restricciones expresas a la potestad tributaria de los estados (artculos 117 fracciones IV, V, VI y VII y 118). El resto de la materia impositiva, conforme al principio del artculo 124, quedara reservado a los estados; pero el artculo 73 fraccin VII faculta al Congreso en forma amplsima para impo-
ner las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Por tanto en esta zona no expresamente federal ni expresamente prohibida a los estados, ambos pueden legislar libremente. 4
Las disposiciones de los citados artculos 40 y 124 de la Constitucin de 1917, as como las del artculo 41 el cual declara que el pueblo ejerce su soberana mediante los poderes de los estados en cuanto a sus regmenes interiores constituyen la base jurdica de reconocimiento de la autonoma estatal.
Nuestra Constitucin considera a los estados dotados de soberana que comparten con la Federacin [] la soberana de los estados tiene que entenderse como autonoma ya que de ninguna manera stos ni la Federacin podran ser autodeterminables, calidad exclusiva del pueblo que constitucionalmente crea a ambos, ni son plenamente supremos ya que sobre ambos vale la Constitucin.5
Las normas de la Constitucin Federal estn orientadas a regular la organizacin de los estados para que, en el ejercicio de su autonoma, establezcan los preceptos fundamentales de sus propias constituciones con base en instituciones semejantes a las federales. Asimismo, todas las entidades federativas cumplen en sus constituciones con el mandato de arreglar la organizacin poltico-administrativa de su territorio a travs del municipio libre. Las reglas respecto a la asignacin de competencias para este ltimo nivel de gobierno, as como su papel en relacin con las funciones del estado-miembro, se plasman en la Constitucin Federal, en las locales y en las leyes orgnicas respectivas. La Constitucin Federal de 1917 es el pacto social que da paso a una nueva concepcin del Estado, fun-
4 Jos Gamas Torruco, El federalismo mexicano, Sep-setentas, Mxico, 1975, p. 107 5 Ibidem, p. 111.
14
damentalmente en lo que concierne a su papel en la conduccin del proceso de desarrollo. El afn federalista pas a ocupar un lugar secundario frente a nuevos propsitos y prioridades que generan tendencias centralizadoras en los distintos mbitos del desarrollo ulterior de la sociedad mexicana. Las manifestaciones de ese proceso centralizador fueron mltiples y provinieron, entre otras fuentes, de: i) reformas constitucionales que transfirieron competencias del mbito estatal al federal; ii) la construccin de un sistema poltico caracterizado por el presidencialismo y la hegemona de un partido; iii) una legislacin electoral limitativa de la presencia de partidos polticos locales y regionales; iv) una creciente intervencin estatal en la actividad econmica y la consecuente ampliacin de su sector paraestatal centralizado; v) la concentracin de recursos en la administracin pblica federal. En sntesis, el proceso fuertemente centralizador est ntimamente asociado a la omnipresencia del Estado interventor-benefactor construido fundamentalmente sobre el ideal de la justicia social emergido de los ideales de la Revolucin de 1910.
de poderes permanentes de carcter fuertemente centralizador. La centralizacin del poder lograda por la va del debilitamiento de las mltiples fuerzas caudillistas heredadas de la lucha armada tuvo su expresin ms acabada en la constitucin del Partido Nacional Revolucionario. Si bien en sus orgenes la estructura del partido fue la de una confederacin, en la que las fuerzas locales conservaron altos grados de autonoma, incluso en materia electoral, en poco tiempo el logro de mayor fuerza y cohesin internas acumul prestigio e influencia de los rganos centrales, con la consecuente disminucin de la rectora de la poltica local por parte de los partidos regionales. A principios de la dcada de 1930 las asociaciones locales haban quedado disueltas y con ello el partido asumi un carcter de instituto nacional que operara mediante convenciones nacionales, estatales y municipales. Asimismo, este partido se adjudic, desde su nacimiento, el carcter de partido de Estado, basado en un sistema corporativo de control vertical. Esta estructura corporativa de control poltico adquiri su forma casi acabada con la creacin, en 1946, del Partido Revolucionario Institucional. La redefinicin de
2. El centralismo: un rasgo tpico del Estado mexicano posrevolucionario El proceso de institucionalizacin necesario para poner en marcha el proyecto nacional plasmado en la Constitucin de 1917 se extendi hasta bien entrados los aos cuarenta. Durante este periodo se fue consolidando toda una red de relaciones formales o informales basada en dos instituciones esenciales estrechamente vinculadas, a saber: por una parte, un partido poltico que actu como un gran aparato de gestin de las demandas sociales y de control de las organizaciones de masas y, por otra, una figura presidencial fuerte por estar dotada, tanto constitucional como metaconstitucionalmente,
su estructura signific mayores facultades para los rganos centrales en materia poltico-electoral, si bien preserv la autonoma relativa de los sectores corporativos en los asuntos econmicos y sociales.6 La institucionalizacin del poder presidencial se tradujo muy pronto en la construccin de una instancia para enfrentar y resolver los conflictos polticos; a partir de la sntesis entre el poder del presidente y de su partido se crearon las condiciones en que se sustentara la estabilidad que por dcadas caracteriz al rgimen poltico mexicano de la poca posrevolucionaria. El fuerte centralismo poltico, derivado de las condiciones histricas en que se construye y consoli-
6 A este respecto, vase: Gamas Torruco, op. cit., pp. 153-162.
15
da el llamado Estado de la revolucin mexicana, explica en gran medida la estabilidad tanto en el orden poltico como en el econmico lograda durante el periodo 1940-1970. As, hasta fines de ese periodo, la combinacin de partido oficial corporativo con un sistema electoral concebido y operado para garantizar su permanencia en el poder en todos los rdenes de gobierno con una figura presidencial omnipotente dio forma a un rgimen poltico estable pero autoritario. La legitimidad de este rgimen histrico provino en buena medida de su capacidad para ofrecer rendimientos econmicos y de bienestar social apreciablemente positivos de su gestin. Estos ltimos fueron el producto apreciable del auge macroeconmico en que se tradujo la adopcin y la rectora estatal del modelo de industrializacin sustitutiva. El carcter fuertemente autoritario del rgimen poltico mexicano hizo que su permanencia dependiera en alto grado de su capacidad para alcanzar sus objetivos, especialmente en el mbito de la economa. La construccin de un Estado polticamente fuerte se tradujo en la capacidad para asumir su papel rector en la economa; ello implic la intervencin directa en sus ramas estratgicas, la provisin de infraestructura bsica para sostener el proceso de industrializacin protegida, la atencin a las necesidades bsicas de seguridad social, etctera. Hasta los primeros aos de la dcada de 1970 ese estilo de rectora se tradujo en un acelerado desarrollo industrial, que si bien se localiz slo en algunos polos regionales, no gener grados de tensin significativos en el mbito de las relaciones entre la Federacin y los estados del pas. El proceso de industrializacin sustitutiva de la economa mexicana gener desigualdades regionales asociadas a la distribucin de la actividad econmica y de los beneficios del auge global; sin embargo, el Estado adopt mecanismos orientados a la atencin de tales disparidades, amortiguando en lo inmediato
los cuestionamientos que frenaran las fuertes tendencias centralizadoras en la toma de decisiones. La naturaleza del proceso de centralizacin poltica y econmica en que devino el estilo de rectora estatal del proyecto posrevolucionario ha sido justificada porque:
En la configuracin de nuestra Federacin se hizo necesario hacer prevalecer la conciencia de nacionalidad antes que la capacidad de cada una de las regiones para mantener su autosuficiencia, condicin todava inexistente para muchas de ellas. Este proyecto poltico de nacin implic tambin asumir un proyecto central de desarrollo econmico, no slo por la necesidad y urgencia de salvaguardar la soberana, sino tambin por la oportunidad de inducir un proyecto de nacin en el mbito de toda la repblica.7
3. Centralismo y federalismo fiscal La centralizacin poltica y econmica asociada al modelo de desarrollo nacional y a su rectora por parte del Estado implic la concentracin de funciones y, sobre todo, la concentracin de los recursos financieros en el presupuesto federal. El progresivo debilitamiento de las haciendas locales fue producto de una poltica de distribucin de competencias fiscales, iniciada desde la primera Convencin Nacional Fiscal de 1927, que ha pretendido evitar la concurrencia fiscal mediante la reduccin del mbito fiscal tributario de los estados y municipios, y no, como ocurre en otros pases, a travs de un sistema de separacin de fuentes. As, los gobiernos estatales renunciaron gradualmente a la recaudacin de impuestos, a cambio de recibir participaciones crecientes de los ingresos fede-
7 Carlos Sales Gutirrez, Federalismo econmico, en Gobiernos, nm. 2, Mxico, abril-mayo de 1995, p. 16.
16
rales; por su parte, la administracin federal centralizara la recaudacin y administracin de los impuestos ms productivos. En su minuciosa crtica al federalismo mexicano, Retchkiman ofrece algunas cifras que muestran la acelerada centralizacin de los recursos fiscales registrada hasta bien entrados los aos setenta:
En Mxico, y como muestra de nuestro federalismo vivo, se tiene que en 1929, de los ingresos totales del sector pblico participaba la federacin con un 71%, los estados con 13.85% y los municipios con 7.58% [] en 1970 los datos arrojan 12% para los estados y los municipios obtienen 1.61%, y en 1977 las cifras sealan 11.87% para estados y 1.39% para municipios [] sin ninguna duda debe afirmarse que el federalismo no existe en Mxico y que, adems, en las actuales circunstancias, las condiciones econmicas, polticas y sociales del pas hacen imposible cualquier intento de tal direccin, que tenga un mnimo de oportunidades de alcanzar su objetivo.8
ridad para el arreglo fiscal entre ambos rdenes territoriales de gobierno.9

Es en la dcada de los setenta cuando se inicia la conformacin de un consenso sobre los obstculos que implicaba el proceso centralizador para el desarrollo poltico y econmico de la nacin. Diferentes manifestaciones se fueron presentando con el reconocimiento explcito de que la concentracin demogrfica y econmica y la centralizacin de decisiones estaban militando en contra del desarrollo econmico, generando costos crecientes y disfunciones en la administracin pblica federal. 10
El rezago en el desarrollo de algunas regiones del pas fue atribuido a la incapacidad del Estado federal para contrarrestar las tendencias centrpetas del modelo vigente hasta entonces. Los intentos en este sentido haban sido muy diversos y abarcaron desde la creacin de las primeras comisiones de cuencas hidrolgicas en 1947, la creacin y operacin de los organismos que atendieron zonas indgenas, ridas y tropicales, puertos y bahas, sistemas montaosos y fajas fronterizas, hasta los proyectos industriales de desarrollo regional tendientes a impulsar a las
El escaso grado de tensin en el mbito fiscal que acompa al modelo centralizador de las decisiones del Estado posrevolucionario se refleja en la vigencia por casi tres dcadas de la Ley de Coordinacin Fiscal de 1953, la cual rigi el sistema de relaciones impositivas entre los gobiernos federal y local. Este ordenamiento fue bsicamente un instrumento en contra de los impuestos alcabalatorios y de las restricciones al comercio entre las entidades federativas; al mismo tiempo, cre la Comisin Nacional de Arbitrios que actu como autoridad intermedia entre federacin y estados para fomentar la coordinacin en condiciones de mayor equidad. El problema de la distribucin de las fuentes de ingreso entre federacin y entidades federativas no constitua una prio-
9 La coordinacin fiscal en ese periodo descans fundamentalmente en el impuesto sobre ingresos mercantiles. La Ley en esta materia ofreci hasta 1970 un mecanismo de coordinacin a los estados que cedieran su facultad de gravar al comercio y a la industria, consistente en 40% de la recaudacin total por este concepto. Las reformas de 1970 y 1973 a esta ley, aumentaron de 3% a 4% la tasa general del impuesto sobre ingresos mercantiles, crearon un impuesto distribuible de 10% para artculos de lujo y concedieron una participacin de 20% a los municipios respectivos; tales medidas favorecieron la incorporacin de ms entidades a esta coordinacin especfica. Para una exposicin detallada de los mecanismos jurdicos que sustentan el federalismo fiscal hasta los primeros aos setenta, vase: Faras Hernndez, Urbano, Aspectos financieros del
8 Benjamn Retchkiman, Estado, federalismo y concentracin en Mxico, en Benjamn Retchkiman y Gerardo Gil Valdivia, El federalismo y la coor dinacin fiscal,
UNAM,
Estado federal mexicano, en Varios autores, El federalismo en sus aspectos educativos y financieros, 10 Ortega Lomeln, op. cit., p. 32.
UNAM,
Mxico, 1976.
Mxico, 1981, p. 23.
17
economas de entidades atrasadas del pas como Tlaxcala, Puebla y Michoacn. 11 Frente a estas condiciones que propiciaban un aumento en la tensin entre las entidades y municipios por una parte, y la Federacin por otra, se establece formalmente, en 1980, el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, sustentado en la nueva Ley de Coordinacin Fiscal. A partir de entonces, y mediante convenios de adhesin a este sistema, las entidades federativas aceptaron limitar su capacidad recaudadora, mientras que la federacin se comprometi a fortalecer el nuevo sistema de participaciones sobre la base del principio de resarcimiento. La estructura de las participaciones federales en aquel momento se compona de tres fondos: el Fondo General de Participaciones ( FGP) determinado mediante la aplicacin de un coeficiente predeterminado de la recaudacin federal participable (RFP), cuyo valor ha aumentado de 13% en 1980, a 18.5% en 1990 y a 20% desde 1996 hasta el momento actual. Originalmente, los criterios para la distribucin de este fondo tendieron a compensar a las entidades federativas por la prdida de los ingresos tributarios absorbidos por la federacin y a favorecer a los estados petroleros. La forma en que este fondo se distribuye ha variado con los cambios en la percepcin de las autoridades respecto al comportamiento sectorial y regional de la economa mexicana y a las vas para su desarrollo. En sus orgenes su distribucin atendi a criterios compensatorios de los ingresos estatales absorbidos por la Federacin, lo cual actu en contra de las entidades federativas con ms bajos ingresos, con una alta
participacin de su sector primario y con mayores necesidades de bienes y servicios pblicos. 12 A partir de 1990, el monto de recursos del FGP que recibe cada entidad federativa se integra por tres montos acumulables que se determinan como sigue: uno constituido por un factor directamente proporcional al nmero de habitantes; otro, con base en un coeficiente de participacin predeterminado que premia y pretende estimular a futuro la eficiencia recaudatoria; y un tercero que incluye un factor que incide en proporcin inversa a las participaciones per cpita en cada entidad y el cual busca compensar las desigualdades en la distribucin asociadas a los otros criterios. Este esquema es inequitativo e ineficiente si se toma en consideracin que los criterios sealados favorecen a los estados de mayor desarrollo relativo, y que la frmula por la que se determina el coeficiente de participacin permite reproducir inequidades e ineficiencias de los esquemas anteriores. Adicionalmente, el financiamiento por ingresos tributarios propios de los gobiernos estatales y municipales es sumamente limitado en Mxico. A la fecha, ms de 60% del ingreso de las entidades federativas proviene de las participaciones federales, Los elementos propiciatorios de las nuevas tensiones federalistas provinieron tambin del agotamiento del modelo mexicano de Estado de bienestar mexicano cuyas peculiaridades provienen de su origen revolucionario reflejado en la crisis econmica y fiscal de 1982-1983. Las demandas sociales en ascenso acelerado rebasaron la capacidad econmica y administrativa del Estado mexicano; uno de los determinantes fundamentales en este proceso fue la centralizacin autoritaria de los recursos. Sin embargo,
12 Thomas Courchene, Alberto Daz-Cayeros y Steven B. Webb, Historical 11 Para una detallada revisin de los programas de desarrollo regional en esos aos, vase: David Barkin y otros, Los beneficiarios del desarrollo regional, Siglo
XXI,
forces: Geographical and political, en Marcelo M. Giugale y Steven B. Webb, eds., Achievements and challenges of Fiscal Decentralization, The World Bank, Washington, 2000.
Mxico, 1972.
18
aqullas se manifestaban an como de orden preponderantemente coyuntural. La presin de las entidades federativas que como Tabasco ms haban contribuido al auge petrolero de esos aos fue determinante en el debate federalista que llev a la reforma del artculo 115 constitucional, formalizada en febrero de 1983. Esta reforma jurdica constituy el intento del rgimen por modificar el papel asignado al municipio en la estructura federal; con ello se abren espacios a la autonoma municipal al establecer explcitamente las fuentes internas de recursos financieros, as como determinadas reas de competencia municipal en la administracin pblica; sin embargo, tal autonoma y, en particular la financiera, se encuentra limitada por la sujecin a las disposiciones de las legislaturas estatales, en funcin de los convenios celebrados entre la federacin y las entidades federativas. Asimismo, la citada reforma ocurre en el contexto de la descentralizacin administrativa iniciada desde el rgimen del presidente Lpez Portillo y que consisti en la firma de convenios especficos mediante los cuales se transfirieron a los gobiernos estatales ciertas obras y proyectos especficos, lo cual ms tarde dio origen a los llamados Convenios nicos de Coordinacin. Con posterioridad, bajo esta figura se formaliz el esquema de relaciones fiscales federales vigente hasta la fecha. La crisis econmica de 1982-1983 fue el detonante de las transformaciones ms profundas en el modelo de desarrollo del pas. A partir de ese momento se redefini el estilo de rectora estatal de la economa, en el marco de un proyecto global que se propuso explcitamente lograr el fortalecimiento del libre mercado tanto en el mbito interno como en el externo. Por otra parte, la ineficacia de las medidas para enfrentar la depresin econmica se tradujo en el deterioro de la legitimidad del rgimen poltico. La erosin en el pacto corporativo y la crisis de legitimidad del rgimen se explican en buena medida por los efectos de esa fuerte
contraccin de la actividad econmica. El xito de las reformas del rgimen del presidente Salinas, centrado principalmente en el control del proceso inflacionario y en la incorporacin acelerada de la economa a los mercados mundiales, fue de orden coyuntural, tal como lo mostr la crisis de finales de 1994. Junto con estos cambios profundos en el mbito econmico, se fue fortaleciendo la concepcin oficial de que la centralizacin constitua ya un fuerte obstculo para el desempeo eficaz del nuevo modelo econmico. Al inicio de la gestin del presidente Zedillo fueron recuperadas con fuerza las acciones a favor de la descentralizacin de los sistemas de educacin y salud. Particularmente durante este rgimen el presupuesto federal fue descentralizado directamente hacia los municipios, que si bien fluye bajo la figura de transferencias fuertemente condicionadas hacia destinos no necesariamente prioritarios desde la percepcin de los ciudadanos, ha atendido renglones del gasto en infraestructura y en diversos rubros del gasto asistencial. Un rasgo caracterstico de la poltica econmica del rgimen del presidente Zedillo fue su insistencia en anclar en el municipio el gasto social; esto deja a los gobiernos de los estados un margen mnimo para utilizar dichos recursos. Junto a la recuperacin econmica que sigui a la severa crisis econmica de 1995, se logr incrementar el gasto municipal y sectorial. As, a partir de 1999 el Ramo 33 del Presupuesto Pblico Federal constituido por ocho fondos de aportaciones federales a estados y municipios ha alcanzado ritmos de crecimiento significativamente superiores (de ms de 50% entre 1999 y 2002, en trminos reales)13 a los registrados en otros rubros del gasto social.
13 La nomenclatura de los fondos y las cifras absolutas por entidad federativa pueden consultarse en: Gobierno de Mxico, Secretara de Gobernacin, Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (www.cedemun.gob.mx/fondos.htm).
19
La descentralizacin del gasto durante esa administracin se inici en 1995 se ejerci principalmente con base en los programas heredados de la administracin anterior. Entre 1996 y 1997 varios fondos municipales fueron transferidos directamente a los estados y municipios, entre ellos destacan por los montos financieros incorporados, el Fondo de Desarrollo Social Municipal (FDSM) y el Fondo de Desarrollo Social Municipal, Obras y Acciones de Infraestructura Bsica que oper en 1996. Con la integracin de la LVII Legislatura del Congreso de la Unin se dio un giro a la elaboracin del presupuesto de egresos para 1998, basado en acuerdos partidistas. Este cambio y la existencia de una mayora opositora en la Cmara de Diputados, donde radica el proceso de elaboracin y aprobacin del presupuesto de egresos de la federacin, permiti por primera vez en la historia fiscal del pas modificar sustantivamente la iniciativa presidencial y atemperarla con esos acuerdos.14 Ello explica fundamentalmente el giro notable en la asignacin de los fondos, por lo cual se refund y dinamiz el Ramo 33. En contraparte, se observa un desplazamiento parcial de la capacidad de gestionar y negociar polticas desde los Ayuntamientos hacia el Congreso de la Unin e incluso hacia los congresos estatales, de forma que si bien los municipios son hoy importantes receptores de recursos financieros federales, stos carecen de atribuciones para generar polticas o, en su caso, para vetarlas.
4. A manera de conclusin La cuestin de la descentralizacin poltica y administrativa ha cobrado singular relevancia a escala mundial desde la dcada de 1980, sobre todo en los pases de Amrica Latina entonces inmersos en la ms severa crisis financiera y econmica de su historia. El agotamiento del pacto de la posguerra, la centralizacin autoritaria del poder y su impacto sobre la desigualdad interregional de la riqueza, el aumento en los niveles educativos de las clases medias urbanas y la consecuente inoperancia de las tradicionales relaciones clientelares entre gobierno y ciudadanos, son algunos de los factores que han determinado el reforzamiento de la presin de las demandas sociales sobre gobiernos nacionales crecientemente incapaces para resistirlas. Los procesos de democratizacin que hoy ocurren en algunos pases latinoamericanos, as como sus correspondientes polticas descentralizadoras, constituyen claramente una respuesta a esas condiciones de inestabilidad. As, tal como afirma Uvalle:
Adems de su expresin doctrinaria y filosfica, la descentralizacin es un sistema de relaciones que dan vida y contenido al ejercicio del poder [] no es tan slo una categora formal y lgica, sino un sistema de vida que permite que las instituciones de la sociedad y el Estado puedan articularse respetando mbitos de competencia. Permite tambin que la relacin de los gobernantes y los gobernados sea ms amplia, directa y fluida.15
El federalismo como forma de organizacin estatal se expresa como un complejo de relaciones centralizadoras y descentralizadoras en el que no existe un nivel de equilibrio ptimo, antes bien se trata de una
14 Arturo Alvarado M., El viejo y el nuevo federalismo: del presidencialismo unipartidista al federalismo partidista, en Paz Consuelo Mrquez Padilla y Julin Castro Rea (coords.), El nuevo federalismo en Amrica del Norte,
UNAM-Centro
15 Uvalle Berrones, Ricardo, Descentralizacin poltica y federalismo: consideraciones sobre el caso de Mxico, en Gestin y Estrategia, nm. 7, Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico, 1999.
de Investigaciones sobre Amrica del Norte,
Mxico, 2000.
20
estructura consensuada de poderes orientada a garantizar la diversidad poltica y social en general, en torno a la unidad del Estado. En especfico, como forma de gobierno el federalismo es un espacio de poderes concurrentes que opera bajo formas institucionales en las que se generan y resuelven conflictos de competencias entre sus diversos rdenes. Lo importante es que esas relaciones estn claramente definidas y sean estables; de otra manera, la divisin de funciones se convierte en el objetivo del juego de fuerzas intergubernamentales. Al incorporar las polticas descentralizadoras no slo en los Estados federales, sino tambin en los unitarios el principio que gua la asignacin de los ingresos segn el cual los recursos deben seguir a la funcin, el cual est explicado porque los gobiernos locales requieren fondos financieros en montos que correspondan a sus responsabilidades, ha sido aplicado muy parcial y lentamente. De esta manera, la evidencia emprica en muchos pases africanos en situacin de crisis fiscal muestra que se ha asignado a los gobiernos locales una cuota significativa de servicios pblicos, sin acompaarse del flujo suficiente y oportuno en los recursos, lo cual ha conducido a una cada drstica en la calidad relativa de los servicios prestados. En Amrica Latina, y especficamente en Mxico, lo ms frecuente ha sido que el gobierno federal ha descentralizado los recursos financieros sin hacer lo mismo para las respectivas responsabilidades. En el mbito fiscal, la opinin ms comn es que los ingresos pblicos deben ser descentralizados en relacin directa con las responsabilidades asociadas a su rea de aplicacin. Sin embargo, cabe sealar que en algunas circunstancias la centralizacin de los recursos financieros constituye una alternativa eficiente para optimizar la asignacin de los recursos financieros federales, tal como ocurre en los casos de externalidades positivas entre estados, y de la generacin de
economas de escala que se asocia a la provisin de cierto tipo de servicios pblicos. El excesivo centralismo que ha caracterizado al sistema federal mexicano se expresa de la manera ms clara en el mbito fiscal. El gobierno federal concentra ms de 90% de las fuentes de ingresos fiscales en Mxico. Las fuentes de ingresos ms importantes del pas son todas federales: los derechos de hidrocarburos y minerales, el impuesto sobre la renta y el activo, el impuesto al valor agregado, y los impuestos especiales sobre produccin y servicios. Otras fuentes de ingresos, aunque se transfieren en su totalidad a los estados, son tambin federales, como el impuesto sobre la tenencia de automviles y el impuesto sobre automviles nuevos. Los municipios cuentan con el impuesto predial y los derechos de agua, los cuales son fuentes de ingreso aprovechadas muy por debajo de su potencialidad, mientras que los estados tienen control sobre los ingresos por concepto de las placas de automviles y los impuestos sobre la nmina. Si bien esta distribucin corresponde a los principios tericos para el diseo de las polticas tributarias federales que dictan que los impuestos sobre recursos naturales o sobre la renta de las empresas deben ser federales, no existen razones tcnicas para que los impuestos especficos sobre productos como los del alcohol o la gasolina o sobre la renta de personas fsicas, sean federales. Como se ha expuesto, los motivos han sido predominantemente polticos, pero las condiciones polticas que permitieron que el gobierno federal concentrase esas atribuciones han cambiado con la presencia de un rgimen poltico abierto a la participacin de diversas corrientes polticas al poder. En cuanto a la distribucin de los ingresos por la va de las transferencias incondicionadas, en Mxico puede ser favorable un cierto grado de centralizacin fiscal que atienda a criterios distributivos si la frmula se ajusta a parmetros como los siguientes: i) una par-
21
ticipacin igual a la aportacin de la entidad en el producto interno bruto del pas; ii) una participacin igual a la proporcin de habitantes de la entidad; y iii) una participacin per cpita ajustada con base en los respectivos ndices de marginacin. Desde luego, debe considerarse que cualquier variacin en la frmula de participaciones respecto al esquema actual, al traducirse en cambios significativos en la asignacin de fondos entre estados, generar respuestas de orden poltico a favor o en contra de los cambios y, por tanto, que las modificaciones en la frmula de participaciones no se traducen en un federalismo fiscal garante del principio de correspondencia. Y esto ltimo puede hacer inviable, o al menos socialmente costoso, implantar modificaciones de esta naturaleza en los criterios de asignacin. El nfasis de la discusin en la frmula para la asignacin de las participaciones federales a los estados tiene sentido si se toman como dadas otras relaciones de orden ms general que involucra el federalismo mexicano. Cabra preguntarse, por ejemplo, acerca de la validez del criterio mediante el cual se decide la integracin de la reserva federal participable y del coeficiente que determina el
FGP ,
mente, y cualquiera que sea el criterio que gue la asignacin del fondo, estar presente el sesgo asociado a un federalismo predominantemente formal. En relacin con la distribucin de competencias estrictamente tributarias, el sistema fiscal federal mexicano posee dos atributos fundamentales: i) la ausencia de un precepto constitucional que norme la distribucin de competencias en materia tributaria por lo que comnmente se incurre en concurrencia tributaria debido a que tanto el Congreso de la Unin como los congresos locales pueden instituir contribuciones sobre una misma fuente de ingresos; y ii) el arreglo institucional diseado para la distribucin de competencias fiscales, es decir, el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal en la prctica reduce el ejercicio de la potestad tributaria de los gobiernos locales. Por lo tanto, con frecuencia se ha planteado la necesidad del establecimiento de nuevas fuentes de ingresos derivados del ejercicio de su propia potestad tributaria, a fin de alcanzar mayores niveles de recaudacin fiscal. Durante el rgimen del presidente Zedillo, al intensificarse el debate sobre este tema, fueron incorporados nuevos impuestos locales con grados diferenciales de aceptacin poltica por los grupos de inters. Ciertamente el gasto federal se ha reorientado, pero las instituciones federales no han logrado establecer un nuevo equilibrio fiscal; por el contrario el poder ejecutivo sigue ejerciendo un cuasi monopolio sobre el gasto: ms que un nuevo equilibrio federal se est ensanchando el desequilibrio entre los estados y los municipios, debido a la nueva poltica presidencial y a la nueva composicin partidaria del congreso. Por otra parte, el fortalecimiento del sistema tributario local enfrenta limitaciones de orden jurdico que van desde el nivel constitucional federal hasta el de las leyes especficas que rigen el sistema tributario nacional. A este respecto cabe destacar, en primer trmino, que la Constitucin general reserva ciertas
y acerca del monto de
este ltimo que garantizara una justa distribucin entre gobierno federal y gobiernos estatales. Es evidente que tal proporcin refleja tan slo la excesiva concentracin de competencias y funciones en el nivel federal, y la correspondiente debilidad fiscal y financiera de los otros rdenes de gobierno. La centralizacin de los recursos financieros y la concentracin del poder poltico inducida por la propia Constitucin poltica mexicana en el ejecutivo federal son rasgos fundamentales del sistema federal, en los que escasamente puede incidir una estrategia redistributiva de las participaciones. En ltima instancia, las participaciones federales a estados y municipios constituyen un elemento de la poltica econmica diseada e implementada central-
22
fuentes a la exclusividad de la tributacin federal; en segundo, que la legislacin ordinaria sobre materias no fiscales impone barreras al ejercicio de la potestad tributaria de los estados, cuando exime de cubrir contribuciones a organismos pblicos cuyos fines son de ndole social; y en tercero, que la propia Ley de Coordinacin Fiscal carece de reglas que definan las atribuciones tributarias de las entidades federativas, las cuales se encuentran dispersas en las leyes tributarias especficas. Las caractersticas de marcada dependencia de las finanzas locales respecto a las participaciones federales asociadas al carcter centralista de las finanzas pblicas obligan a la discusin de las implicaciones que sobre los procesos reales tiene la jerarqua del ordenamiento jurdico particular en que se formaliza la distribucin de competencias fiscales. Si bien es cierto que la inclusin de la norma en un cuerpo jurdico de orden superior no garantiza su cumplimiento, los efectos que ello provoca sobre los ordenamientos inferiores actuarn a favor del avance en la definicin de mbitos de competencia ms amplios para el nivel local. Aun cuando es reconocido por la mayora de los estudiosos del tema que la educacin y la salud comienzan a ser competencias de las entidades federativas, el problema se percibe como irresuelto si se considera la enorme diversidad y heterogeneidad nacional, lo cual implica tambin diversas capacidades de los estados para asumir tales competencias y para poder captar impuestos; no todos los estados podrn asumir a la vez todas las facultades que hasta ahora se les han negado. De ah la necesidad de mantener un grado conveniente de centralizacin que acte a mediano plazo como mecanismo compensatorio legislativo de solidaridad interregional. En una primera aproximacin a este tema cabe sealar que es necesario superar la concepcin predominante que ha tratado el problema del centralismo desde una perspectiva de atribuciones y soberanas,
lo que excluye importantes aspectos de la realidad econmica y administrativa de los gobiernos locales.16 Asimismo, se observa que los esquemas de descentralizacin operados hasta el momento han sido impulsados desde el centro, con poca o nula participacin de las instancias a las que van dirigidos. Por otra parte, los intentos de descentralizacin se han traducido en lineamientos generales homogneos, sin tomar en cuenta la diversidad y heterogeneidad de las entidades en las que deben ser aplicados. Estos intentos se han enfrentado con una serie de obstculos asociados al mismo centralismo, tales como la ausencia de estructura fsica, institucional y humana; en suma, existe un vaco de capacidades de las instancias ms locales para asumir nuevas responsabilidades administrativas y de gestin. Adicionalmente, cabe sealar que cualquier intento de descentralizacin exige considerar la oposicin de las viejas estructuras de poder local, que lejos de estar a favor de un autntico proceso de descentralizacin, procuran conservar los privilegios obtenidos en el marco del rgimen centralista. La democratizacin de la poltica local contribuir a disminuir el problema, pero es indispensable que en cada estado se propicie la construccin de administraciones pblicas profesionales, con criterios tcnicos y no polticos que permitan que la pretendida eficiencia
16 Como ha sido sealado por algunos estudiosos del federalismo mexicano, fue hasta la dcada de 1990 cuando se inici el estudio de las relaciones intergubernamentales con un enfoque distinto al del federalismo tradicional. Entre ellos, pueden verse: Jos Sosa, Percepciones sobre el federalismo en Mxico: la visin estatal, en Paz Consuelo Mrquez Padilla y Julin Castro Rea (coords.), El nuevo federalismo en Amrica del Norte,
UNAM-Centro
de Investigaciones sobre Amrica del
Norte, Mxico, 2000; Rogelio Arellano Cadena, Necesidades de cambios en las relaciones hacendarias intergubernamentales en Mxico, en R. Arellano Cadena (comp.), Mxico hacia un nuevo federalismo fiscal, Fondo de Cultura Econmica, Coleccin Lecturas, nm. 83, Mxico, 1996; y David Colmenares Pramo, Retos del federalismo fiscal mexicano en Comercio Exterior, vol, 49, nm. 5, Mxico, mayo de 1999.
23
del federalismo real se traduzca en hechos que contribuyan a mejorar las condiciones de vida de los mexicanos en las peores condiciones materiales de vida.
Fiscal Decentralization, The World Bank, Washington, 2000. DE LA PEA, Guillermo, Poder local, poder regional: perspectivas socioantropolgicas, en Jorge Padua y Alain Vanneph, Poder local, poder regional, El
Bibliografa ALVARADO M., Arturo, El viejo y el nuevo federalismo: del presidencialismo unipartidista al federalismo partidista, en Paz Consuelo Mrquez Padilla y Julin Castro Rea (coords.), El nuevo federalis mo en Amrica del Norte, Mxico, 2000. ARELLANO CADENA, Rogelio, Necesidades de cambios en las relaciones hacendarias intergubernamentales en Mxico, en R. Arellano Cadena (comp.), Mxico hacia un nuevo federalismo fis cal, Fondo de Cultura Econmica, Coleccin Lecturas, nm. 83, Mxico, 1996. C ABRERO MENDOZA , Enrique y Jorge MartnezVzquez, Assignment of spending responsabilities and service delivery, en Marcelo M. Giugale y Steven B. Webb, eds., Achievements and challenges of Fiscal Decentralization, The World Bank, Washington, 2000. CARMAGNANI, Marcelo (coord.), Federalismos lati noamericanos: Mxico, Brasil, Argentina, El Colegio de Mxico-Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1996. CASTELLS, Antoni, Hacienda autonmica. Una perspecti va del federalismo fiscal, Ariel, Barcelona, 1988. COLMENARES PRAMO, David, Retos del federalismo fiscal mexicano, en Comercio Exterior, vol. 49, nm. 5, Mxico, mayo de 1999. COURCHENE, Thomas, Alberto Daz-Cayeros y Steven B. Webb, Historical forces: Geographical and political, en Marcelo M. Giugale y Steven B. Webb, eds., Achievements and challenges of
UNAM -Centro
Colegio de Mxico-CEMCA, Mxico, 1993. DILLINGER, William y Marianne Fay (1999), From centralized to descentralizad governance, en Finance & Development, vol. 36, nm. 4, diciembre de 1999. FARAS HERNNDEZ, Urbano, Aspectos financieros del Estado federal mexicano, en Varios autores, El federalismo en sus aspectos educativos y financieros, Mxico,
UNAM, IMF,
de
Investigaciones sobre Amrica del Norte,
1976.
GAMAS TORRUCO, Jos, El federalismo mexicano, Sepsetentas, Mxico, 1975. HERNNDEZ CHVEZ, Alicia, (coord.), Hacia un nuevo federalismo?, Fondo de Cultura Econmica-El Colegio de Mxico, Mxico, 1996. IBARRA SALAZAR, David, Mxico: ingresos estatales y dependencia de las participaciones federales, en Comercio exterior, vol. 49, nm. 5, Mxico, mayo de 1999. MARTNEZ ALMAZN, Ral, Las finanzas del sistema federal mexicano, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 1988. ORTEGA LOMELN, Roberto, Federalismo y municipio, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994. REBOLLEDO, Juan, La reforma del Estado en Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1993. REYES, Heroles, Jess, El liberalismo mexicano, t. II, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1982 (1961). ROMERO, Jorge Javier, El federalismo mexicano en perspectiva histrica, en Paz Consuelo Mrquez Padilla y Julin Castro Rea (coords.), El nuevo federalismo en Amrica del Norte,
UNAM,
Centro de Investigaciones sobre Amrica
del Norte, Mxico, 2000.
24
SALES GUTIRREZ, Carlos, Federalismo Econmico, en Gobiernos, nm. 2, Mxico, abril-mayo de 1995. SEMPERE, Jaime y Horacio Solorzo, Reflexiones sobre el federalismo fiscal en Mxico, en Comercio exterior, vol. 49, nm. 5, Mxico, mayo de 1999. SERRA ROJAS, Andrs, Liberalismo y Constitucin, Porra, Mxico, 1954. SOSA, Jos, Percepciones sobre el federalismo en Mxico: la visin estatal, en Paz Consuelo Mrquez Padilla y Julin Castro Rea (coords.), El nuevo federalismo en Amrica del Norte,
UNAM,
RETCHKIMAN, Benjamn, Estado, federalismo y concentracin en Mxico, en Benjamn Retchkiman y Gerardo Gil Valdivia, El federalismo y la coordi nacin fiscal, Mxico,
UNAM,
1981.
REYES, Heroles, Jess, El liberalismo mexicano, t. II, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1982 (1961). UVALLE BERRONES , Ricardo, Descentralizacin poltica y federalismo: consideraciones sobre el caso de Mxico, en Gestin y estrategia, nm. 7, Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico, 1999.
Centro de Investigaciones sobre Amrica
del Norte, Mxico, 2000.
Dptico: Dilogo de pasillo
25
Gasto federalizado y recaudacin fiscal en Mxico: 2000-2002

Hilario Barcelata Chvez*
El presente trabajo constituye un anlisis de la forma en que se lleva a cabo el reparto del llamado Gasto Federalizado entre los estados de la repblica, con el fin de identificar los resultados que en la prctica se obtienen al aplicar los principios, criterios y frmulas tcnicas en la distribucin de los recursos fiscales federales, que han de servir para proveer de bienes y servicios pblicos a la poblacin de cada una de las entidades federativas. A travs de la elaboracin de un conjunto de indicadores, se mide la relacin existente entre la magnitud de los recursos recibidos por cada estado, los recursos recaudados y algunas variables asociadas al desarrollo econmico de los estados. Para este fin se han sumado los montos que constituyen los tres fondos ms importantes del Gasto Federalizado: las Participaciones Federales (Ramo 028); las Aportaciones Federales (Ramo 033) y el recientemente creado Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF). Se ha utilizado la informacin disponible para los ltimos tres aos en cada rubro y para cada entidad. El anlisis obtiene un conjunto de conclusiones tiles para valorar la eficiencia y utilidad del actual Sistema de Coordinacin Fiscal.
1. Los componentes del Gasto Federalizado total El Gasto Federalizado (GF ) est constituido principalmente por tres grandes fondos: las Participaciones Federales (Ramo 028); las A p o r t a c i o n e s Federales (Ramo 033) y el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF). El monto total de este gasto ascendi a 1 241 175 millones de pesos (mdp) para el periodo 2000-2002, lo cual representa un valor per cpita promedio de 12 417 pesos. Este total se compone de la siguiente manera: las Participaciones Federales que recibieron los estados sumaron 589 958.3 mdp, lo cual represent 48% del total del GF, correspondiendo un valor per cpita promedio, para todo el periodo, de 5 902 pesos. Por su parte, las Aportaciones Federales alcanzaron un monto de 616 839.4 mdp, lo cual equivale a 50% del total del gasto federalizado y representa un valor per cpita de 6 171 pesos. Por ltimo, el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), sum un total de 34 377.7 mdp constituyendo 3% del total de los recursos federalizados y equivale a 343.9 pesos por persona.
* Profesor titular de Finanzas Peublicas en la Facultad de Economa de la Universidad Veracruzana.
26
2. Gasto Federalizado y PIBE Los recursos que los estados reciben de la federacin muestran un patrn de concentracin bastante elevado. Los seis estados que ms
GF
valor es de 0.715, corroborndose que a mayor mayor

GF.
PIBE ,
Para identificar con mayor precisin esta relacin y observar la situacin particular que guarda cada estado, es necesario realizar un anlisis de equiproporcionalidad, para lo cual he construido el ndice de Gasto Federalizado-PIBE (IGFPIBE), que compara la participacin porcentual de cada estado en el total del
GF,
reciben, concentran
40% del total que se reparte. Estos son: Mxico con 10.6%; Distrito Federal (DF), con 7.4%; Veracruz, 6.8%; Jalisco, 5.7%; Chiapas, 4.7%, y Puebla con 4.3%. Esto se debe a que tres de estos se encuentran, tambin, entre los seis estados que ms Participaciones y Aportaciones Federales reciben: Mxico con 11.3% de Participaciones y 9.9% de Aportaciones; Veracruz con 6% y 7.7% respectivamente y Jalisco con 6.1 y 5.3%. Los otros tres se encuentran en los primeros lugares porque participan de manera importante en slo alguno de los dos fondos: Distrito Federal, en las Participaciones con 13%, pero con slo 1.8% de las Aportaciones; y Chiapas y Puebla con 3.9% de Participaciones cada uno, pero con 5.6 y 4.7% de las Aportaciones, respectivamente. En estos seis estados tambin recae una parte muy importante del
PIB
con su participacin al PIB nacional. De este modo,
se mide el tamao relativo de recursos federales que los estados reciben, comparado con lo que contribuyen a la generacin de riqueza nacional, bajo la consideracin de que la riqueza generada en cada estado influye en el volumen total de recaudacin, que se traduce en Gasto Federalizado, aunque el tamao del PIBE no es factor en la determinacin del reparto de este tipo de recursos. (Vase Grfica 1) De esta manera se identifican estados ganadores, como aquellos que reciben una proporcin del mayor a su participacin en el
PIB GF
nacional. En este
caso el ndice obtenido tiene valor mayor que uno. Para el caso de los estados en que las proporciones son iguales, se considera que ni ganan ni pierden y su valor es de uno. Y los estados perdedores tienen un valor menor a uno, siendo aquellos cuya participacin en el
GF,
nacional, pues generan 49.3%
del total y concentran 77% de la recaudacin fiscal total del pas. Aunque, se trata de estados de caractersticas diferentes, pues en el mismo grupo tenemos a los de ms alto Producto Interno Bruto Estatal (PIBE) y
PIBE
es menor a su participacin en el
PIB
nacional. As, se observa que existen siete perdedores, 22 ganadores y tres con proporcionalidad absoluta. Destaca el hecho de que el nivel de ganancia es muy diferenciado, pues mientras en 13 estados, su participacin en el
GF
per cpita (DF) junto con los de menor valor
como Chiapas y Puebla. (Vase Cuadro 1)

2.1. Anlisis de equiproporcionalidad. Correlacin Gasto Federalizado-PIBE e ndice de Gasto Federalizado-PIBE (IGFPIBE)
es mayor a su contribucin al
PIB ,
hasta en 50%, en dos es entre 50 y 100% y en los restantes 7 es mayor a 100%. Puede observarse que los estados ganadores tienen una baja contribucin al
PIB
Para observar con claridad la relacin existente entre el volumen de recursos que recibe cada estado y la magnitud de su
PIBE,
nacional, de tal
se mide el Coeficiente de
manera que a medida que es menor su participacin en ste, mayor es su ganancia. Aunque esa ganancia no proviene de una alta proporcin en el GF total, pues
Correlacin entre ambas variables, resultando una alta dependencia entre las variables, ya que este
27
Cuadro 1. ndice de Participaciones-Recaudacin (IPR). ndice de Aportaciones-Recaudacin (IAR) e ndice de Gasto Federalizado-Recaudacin IGFR). 2000-2002
IPR a/ Total Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas 0.2 0.4 0.3 0.7 1.1 0.3 0.2 3.4 0.4 0.04 1.6 0.8 1.6 1.3 0.4 0.5 1.1 0.7 2 0.1 1.9 0.6 0.4 0.5 0.7 0.8 0.8 3.6 0.1 1.5 0.5 0.7 1 IAR b/ 0.2 0.5 0.3 1 1.2 0.3 0.2 5.1 0.4 0.01 2.5 0.9 3.8 2.2 0.3 0.5 1.8 0.9 2.9 0.1 4.2 0.7 0.4 0.6 1.2 0.9 0.7 1.8 0.1 2 0.6 0.9 1.6 IGFR c/ 0.4 0.94 0.63 1.68 2.39 0.67 0.36 8.75 0.8 0.04 4.28 1.69 5.47 3.62 0.74 0.97 3.04 1.57 5.04 0.26 6.2 1.37 0.8 1.06 1.97 1.78 1.55 5.5 0.26 3.54 1.16 1.67 2.72 POBLACIN 2002 e/ Habitantes 99,960,130 978,617 2,656,449 445,114 709,962 2,346,793 563,765 4,064,155 3,156,161 8,632,139 1,451,740 4,761,114 3,140,757 2,280,252 6,457,959 13,677,217 4,023,204 1,599,463 929,488 3,942,267 3,516,775 5,260,055 1,467,632 953,238 2,335,239 2,580,097 2,266,141 1,948,192 2,840,125 995,128 6,967,578 1,697,506 1,356,846 PIBE por entidad federativa 2002 Millones de pesos 6,042,950.07 66,133.13 186,526.82 33,420.01 69,041.94 190,019.97 34,527.32 107,974.90 253,086.61 1,378,552.26 78,125.46 201,711.43 105,642.75 87,074.35 386,906.32 634,478.69 148,036.20 83,833.67 35,487.51 401,797.07 94,081.24 201,826.28 98,817.19 81,318.57 104,480.64 129,665.23 166,824.17 75,466.18 178,302.42 32,545.94 268,470.68 79,768.21 49,006.94 PIBE per cpita Pesos por persona 60,453.60 67,578.14 70,216.61 75,081.97 97,247.37 80,970.06 61,244.14 26,567.61 80,188.11 159,699.95 53,815.03 42,366.44 33,636.07 38,186.28 59,911.55 46,389.46 36,795.60 52,413.63 38,179.64 101,920.31 26,752.13 38,369.61 67,331.05 85,307.70 44,740.88 50,255.95 73,615.97 38,736.52 62,779.78 32,705.26 38,531.42 46,991.43 36,118.29 22.2 18.5 28.7 21.7 16.4 29.4 54.4 14.8 6.6 28.1 24.2 42.5 35.3 18.4 20.8 32.4 24 43.4 12 49.9 26.5 20.3 17.7 28.7 24.3 21 58.1 22.9 43.3 31.5 28 41 2.5 1.7 4.5 6.4 1.8 1 23.3 2.1 0.1 11.4 4.5 14.6 9.6 2 2.6 8.1 4.2 13.4 0.7 16.5 3.6 2.1 2.8 5.2 4.7 4.1 14.7 0.7 9.4 3.1 4.4 7.2 Gasto Federalizado/PIBE %en el GF/% de la recaudacin
a/ Participaciones totales /Recaudacin; b/ Aportaciones totales /Recaudacin; c/ Gasto federalizado total/ Recaudacin
Fuente: Elaboracin propia con datos de: INEGI, Banco de Informacin Econmica, http://dgcnesyp.inegi.gob.mx/bdine/bancos.htm y Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Estadsticas Oportunas de Finanzas Pblicas y Deuda Pblica http://www.shcp.gob.mx
28
25
Grfica 1. Participacin porcentual en el Gasto Federalizado y en el PIB nacional. 2002.

(Ordenado segn tamao del PIBE)
20
% del GF Total
% del PIB total
15
10
Mxico
Distrito Federal Jalisco
Veracruz
Puebla Guanajuato Nuevo Len Chihuahua Coahuila
Chiapas Michoacn Guerrero Oaxaca Tabasco Hidalgo
Baja California
San Luis Potos
Yucatn
Durango
Zacatecas
Nayarit
Tlaxcala
Distrito Federal
Guerrero
Queretaro
Quintana Roo
Guanajuato
Nuevo Len
Tamaulipas
Chihuahua
Michoacn
Campeche
Durango
Tabasco
Zacatecas
Morelos
Baja California Sur
Aguascalientes
Baja California
Veracruz
San Luis Potos
Coahuila
Fuente: Elaboracin propia con datos de SHCP e INEGI
lo mismo hay estados cuya participacin es importante, como Jalisco que concentra 5.4% del total y sin embargo es perdedor (0.9) o el D. F. que recibe 7.4% del GF total y es la entidad de mayor prdida.
2.2. GF, GF per cpita y PIBE per cpita
perdedor, pues su PIBE per cpita es de los ms altos del pas. De hecho hay una estrecha relacin entre el
PIBE PIBE IGF-
(que determina si se es ganador o perdedor) y el per cpita, pues su Coeficiente de Correlacin es
de 0.76, en tanto que el mismo ndice y el PIBE, es de 0.5, confirmando, ambos valores, la existencia de una relacin inversa entre dichas variables. Por lo anterior, cabra esperar que esta tendencia fuera corroborada mediante la comparacin del per cpita y el monto del
GF PIBE
Es importante destacar un caso peculiar como el de Quintana Roo, que es estado perdedor aunque su participacin en el
PIB
nacional es baja, lo cual no corresPIB
ponde al patrn antes descrito. Esto se debe a que la participacin en el nacional no es la nica variable que explica la ganancia o la prdida de los estados. As, es necesario sealar tambin que los estados que ganan son aquellos cuyo
PIBE
que corresponde a cada
estado. Sin embargo, resulta que su Coeficiente de Correlacin es de 0.059, es decir, no hay relacin lineal entre ambas variables. A mayor abundancia, resulta que al comparar la magnitud del
GF
per cpita es ms
PIBE
bajo, en cambio los que pierden tienen un
per
por estado con ndices que miden el
cpita mayor. Eso explica por qu Quintana Roo es
desarrollo estatal, se observa la misma inexistencia de
29
Tlaxcala
Oaxaca
Sonora
Yucatn
Chiapas
Hidalgo
Mxico
Sinaloa
Nayarit
Puebla
Colima
Jalisco
una relacin lineal. El coeficiente de correlacin del GF con el ndice de Desarrollo Humano (IDH) es de -0.08, con el ndice de Marginacin es de 0.052 y con el de Capital Humano
GF,
cpita, pero el monto absoluto de su GF es 36% menor al del D. F. cuyo PIBE per cpita es el ms alto del pas y es la entidad de menor ganancia. Esta situacin se corrobora mediante la observacin de los coeficientes de correlacin del
IGFPIBE
0.052.1
Esto significa que el reparto del
relacionado de manera lineal con indicadores de Lo anterior explica por qu algunos estados con
pobreza, no es de tipo compensatorio. (Vase Grfica 2)

PIBE
(que es el ndice que mide la equiproporcionalidad) y los ndices de Marginacin, Desarrollo Humano, de Infraestructura y de Capital Humano. Los valores son los siguientes: 0.758; 0.828; 0.622 y 0.655. Es decir, hay una alta relacin de dependencia entre estos ndices y la posicin ganadora de los estados. De aqu que pueda afirmarse, que si existe un mecanismo de compensacin en el reparto del GF a los estados. Otra forma de observar si efectivamente se cumple la existencia de un criterio compensatorio en el reparto del
GF,
per cpita alto y nivel de desarrollo ms elevado,

GF
reciban ms ms
GF
que otros que son menos desarrollaPIBE
dos o ms pobres. Es decir, los estados que reciben no son los de menor per cpita, ni los de menor desarrollo, ni los de mayor pobreza. A pesar de estos resultados, el anlisis de la equiproporcionalidad nos permite observar que, aunque los estados que ms ganan no necesariamente son los que ms GF reciben, s son los de menor PIBE per cpita por estado y, en general, son los ms pobres y los de menor desarrollo relativo. Por ejemplo, Chiapas es el estado de mayor ganancia y es el de menor
PIBE
es analizando la relacin existente entre el

PIB
GF
per cpita y el
per cpita de cada estado, identifiGF
cando el tipo y el grado de asociacin entre uno y otro. Para ello he elaborado el ndice per cpita-PIBE per cpita (IGFPC-PIBEPC) cuyo valor mide el valor del primero como proporcin del segundo. Observndose
per
1 El
IDH
mide el nivel de oportunidades de un individuo para vivir una vida
que a medida de que se trata de estados con menor

PIBE
saludable, creativa y con los medios adecuados para participar en su entorno social. Considera las siguientes variables: la esperanza de vida, la tasa de alfabetizacin y matriculacin escolar y el
PIB
per cpita, mayor es este indicador. De hecho hay per cpita, expresada por un Coeficiente de
per cpita. El
una muy clara relacin inversa entre este ndice y el

PIBE
ndice de Marginacin se forma al agregar variables que cuantifican, de manera general, la proporcin de habitantes que subsisten en condiciones por debajo de un nivel mnimo de vida en las entidades federativas. De esta forma, se trata de ordenar a los estados segn las condiciones y grado de marginacin de sus habitantes. Los indicadores ms importantes se relacionan con el porcentaje de analfabetas, las condiciones de las viviendas (el porcentaje de ocupantes en viviendas sin drenaje, energa elctrica, agua entubada y con piso de tierra), y el porcentaje de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) que gana hasta dos salarios mnimos. El ndice de Capital Humano considera aspectos relacionados con la calidad de los individuos. Comprende tanto el nivel educativo y experiencia de las personas, como su capacidad fsica y estado de salud, elementos fundamentales para el desempeo de las actividades productivas. El ndice de Infraestructura proporciona una medida del nivel de la infraestructura existente en cada una de las entidades federativas. Considera aspectos como la calidad de los servicios educativos y de salud, as como del sistema de transportes y comunicaciones en cada estado.
Correlacin de 0.76 y un coeficiente de regresin de 0.902. Esto significa que a medida que los estados tienen un
PIBE
per cpita ms bajo, su
GF
per cpita
representa una proporcin cada vez mayor de aqul. Dicho de otra manera, a medida que un estado es ms pobre, su GF por persona crece como proporcin de su
PIBE
per cpita. Esto podra entenderse como un
mecanismo de compensacin de la pobreza existente ah, aunque es necesario aclarar que esta situacin no se percibe de manera directa y lineal, pues al relacionar los valores absolutos del
GF
per cpita y el
PIBE
per
cpita, resulta que su Coeficiente de Correlacin es muy bajo (0.02) lo cual indica que ambas variables no estn relacionadas linealmente. (Vase Grfica 3)
30
Grfica 2. Estados ganadores-perdedores segn el IGFPIBE 2000-2002. (Ordenados segn tamao del PIBE)
Tabasco Chiapas
Oaxaca
Guerrero
Nayarit Zacatecas
Tlaxcala
Hidalgo Veracruz Puebla Guanajuato Tamaulipas Sonora Jalisco Coahuila Chihuahua Nuevo Len Distrito Federal Baja California Quintana Roo Sinaloa Morelos Queretaro Campeche Aguascalientes Michoacn San Luis Potos Durango Yucatn Colima Baja California Sur
Mxico
0
San Luis Potos Puebla Colima Baja California Sur
Oaxaca
Baja California
Sinaloa
Distrito Federal
Coahuila
Quintana Roo
Guanajuato
Tamaulipas
Yucatn
Sonora
Hidalgo
Morelos
Nayarit
Mxico
Chihuahua
Michoacn
Queretaro
Campeche
Durango
Tabasco
Fuente: Elaboracin propia con datos de SHCP-INEGI
Grfica 3. Estados ganadores-perdedores segn IGFPIBE, (Ordenado por tamao del PIBE per cpita)
Tabasco Chiapas
2.5
Aguascalientes
Nuevo Len
Zacatecas
Veracruz
Guerrero
Oaxaca
Nayarit
Tlaxcala Guerrero Zacatecas
2
Hidalgo Veracruz Baja California Sur Colima Durango Morelos Yucatn San Luis Potos Puebla
1.5
Michoacn
Campeche Quintana Roo Coahuila Chihuahua Nuevo Len
Sonora
Tamaulipas Aguascalientes Queretaro Jalisco
Sinaloa Mxico
Guanajuato
Baja California
0.5
Distrito Federal
0
San Luis Potos Baja California Sur Baja California Sinaloa Yucatn Sonora Puebla Colima Distrito Federal Quintana Roo Coahuila Guanajuato Tamaulipas Hidalgo Mxico Morelos Nayarit Queretaro Tlaxcala Chihuahua Campeche Michoacn Durango Tabasco Aguascalientes Zacatecas Veracruz Nuevo Len Guerrero Chiapas Jalisco
31
Tlaxcala
Chiapas
Jalisco
Oaxaca
Es decir, si bien es cierto que el

PIBE
GF
per cpita
obtienen al correlacionar el
GF
per cpita y los ndices
representa una parte proporcional cada vez mayor del per cpita, a medida que esta variable se hace menor, tambin es cierto que el tamao absoluto del
GF
de Desarrollo Humano, de Marginacin y de Capital Humano, que son: 0.05, 0.089 y 0.005, los cuales indican que a mayor pobreza relativa, el comparacin con los dems estados). Por ejemplo, el senta 54% de su
GF GF
per cpita
per cpita, comparado con el que reciben los otros

PIBE
no es mayor, considerado en trminos relativos (en per cpita de Chiapas, repreper cpita, lo cual es una de
PIBE
estados, no es mayor para los estados con menor PIBE per cpita. En otros palabras los estados de cpita bajo, reciben un
GF
per
per cpita ms bajo que el
PIBE
que reciben otros en mejores condiciones y sin embargo este gasto, representa un porcentaje ms alto con respecto a su
PIBE
las proporciones ms altas observadas, y ste es uno de los estados con ms bajo per cpita, con menor desarrollo relativo y ms pobreza; sin embargo, el monto absoluto que recibe, es menor que el de Colima o Baja California cuya proporcin representa 29% de su PIBE per cpita, aunque es un estado con mayor desarrollo que Chiapas. (Vase Grfica 4)
per cpita, comparado con lo que,

GF
para esos otros estados, representa su en relacin a su

PIBE
per cpita
per cpita.
GF
Dicho de otro modo, los que ms ganan son los ms pobres, pero no son los que ms per cpita reciben. Esto lo corroboran los valores que se
Grfica 4. ndice GF per cpita-PIBE per cpita. 2000-2002. (Ordenado segn tamao del PIB per cpita) 0.6
0. 54 1 73 08 39 3 57 56 3 27 9 37 81 49 0. 42 0. 43 40 28 76 35 3 29 00 44 0. 94 0. 43 57 58 29 73 44 2
0.5
0.4
15 3 41 02 0.
0.
49
85
61
26 77
75 24
16 19
31 51
28 72
77 8
29 42 9
09 4
0.
08 7
0.
28 0
28 1
78
19 0
92
71 8
62 3
85
0.3
32 3 0.
09
0.
0.
0.
0.
28 73
0.
03 5
03 88
24 3
22 8
08 3
22 2
0.
82
84 1
36 6
0. 93 33 6 16 4 0. 0. 12 0 33 2 0. 06 60 7 54 78 88 4 0. 17 6 96 4 50 5 2
26 5
34
09
24 1
15
0.
24 0
0.2
80 5
02 4
0.
14 6
0.
84
20 8
04 5
98 5
94
20 2
0.
18 4
0.
18 4
80 8
0.
81
0.
32
0.
14 8
0.1
15 6
00
0.
20 9
21 7
0.
30
32 8
0.
76
En conclusin, lo anterior significa al menos en principio que el reparto del

GF
de concentracin bastante elevado. En seis de ellos se reparte 40% del total (Mxico, con 10.6%; Distrito Federal, con 7.4%; Veracruz, 6.8%; Jalisco, 5.7%; Chiapas, 4.7%; y Puebla con 4.3%). Sin embargo, esta concentracin responde a la forma en que se encuentra distribuida la poblacin del pas, ya que estos mismos estados son los ms poblados y concentran el 45% de la misma. Es decir, esa concentracin de recursos parece estar justificada por el tamao de la poblacin. De hecho al hacer un anlisis de la relacin existente entre
GF
es compensatorio a
GT
nivel nacional, ms que resarcitorio. Y que, a pesar de que existe una alta correlacin entre
PIB
PIBE,
los
estados perdedores son los de mayor contribucin al y los ganadores los de menor contribucin. Adems, aunque no existe relacin lineal entre per cpita y tienen un
PIBE PIBE GF
per cpita, los estados perdedores

PIBE
per cpita alto y los ganadores un

GF.
per cpita bajo, es decir, la ganancia no depende exclusivamente del monto del
GF
Asimismo, el reparto del
y Poblacin, incluyendo a todos los
per cpita compensa a los estados con menor PIBE por persona es proporcionalmente mayor. 3. Gasto Federalizado y Poblacin
estados, se observa una muy alta correlacin entre estas variables, con un coeficiente de 0.98. Es decir, a mayor poblacin, mayor
GF .
per cpita, pues a medida que este valor es menor, su

GF
Esto se debe a que la
poblacin es uno de los criterios ms importantes de reparto del GF, de acuerdo con la Ley de Coordinacin Fiscal. (Vase Grfica 5) Como se estableci en el apartado uno, los recursos que los estados reciben de la federacin muestran un patrn Para corroborar esta correspondencia estado por estado, es necesario comparar la participacin de
16
Grfica. 5. PARTICIPACIN EN EL GASTO FEDERALIZADO Y EN LA POBLACIN TOTAL POR ESTADO.2000-2002. (Ordenado segn participacin en el GF)
14
% del GF Total
12
Mxico
% de la Pob. total
10
8
Distrito Federal Veracruz
Jalisco Chiapas Puebla Guanajuato Oaxaca
Guerrero Tamaulipas Sonora
Tabasco
Durango
Zacatecas
Nayarit
Campeche Colima
0
San Luis Potos Sinaloa Puebla Tamaulipas Yucatn Sonora Mxico Chihuahua Queretaro Chiapas Zacatecas Veracruz Aguascalientes Nuevo Len Nayarit Colima
Fuente: Elaboracin propia con datos de INEGI-SHCP
33
cada uno en la poblacin total con su participacin porcentual en el total del

GF.
van una proporcionalidad absoluta, tienen un ndice de uno y ni ganan ni pierden. (Vase Cuadro 2) Se observan cinco estados perdedores: Jalisco, Distrito Federal, Guanajuato, Puebla y Mxico, aunque su prdida no es muy considerable, ya que su
IGFPOB
Esto nos permite cono-
cer la proporcionalidad entre estas variables y saber qu tanta correspondencia hay, no en trminos de los montos absolutos de gasto y poblacin, sino en trminos de la participacin porcentual de cada estado, en ambos. Para ello he elaborado el ndice de Gasto Federalizado-Poblacin (IGFPOB) que permite medir precisamente esta proporcionalidad y arroja resultados a partir de los cuales se pueden identificar estados con prdida o ganancia. Los perdedores son aquellos cuya participacin en la poblacin es mayor que su participacin en el GF; su ndice es menor que uno. Los ganadores son aquellos cuya participacin en la poblacin es menor que la participacin que reciben en el
GF;
es de 0.9 para el primero y 0.8 para los dems. Tambin se encuentran ocho estados con proporcionalidad absoluta: Baja California, San Luis Potos, Morelos, Nuevo Len, Sinaloa, Veracruz, Michoacn y Chihuahua. Los restantes 19 estados son ganadores, aunque en diferentes magnitudes. 16 de ellos con un en el
GF IGFPOB
que no es superior al 1.5, es decir, su participacin es superior, cuando ms, en 50% a la que tiene en la poblacin. Y slo tres estados tienen una participacin en el GF mayor a 50%, aunque es menor a 100%.
su ndice es mayor que uno. Los que obser-
Cuadro 2. COEFICIENTE DE CORRELACIN DEL GASTO FEDERALIZADO CON OTRAS VARIABLES ECONMICAS Y SOCIALES GF-Recaudacin Total GF per cpita-Recaudacin GF-PIB GF-PIB per cpita GF-Poblacin GF-ndice de desarrollo general GF-ndice de marginacin GF-ndice de capital humano GF-ndice de escolaridad GF-ndice de desarrollo humano GF per cpita-ndice de marginacin GF per cpita-ndice de desarrollo humano GF per cpita-PIB per cpita GF per cpita-ndice de capital humano PIB per cpita-ndice de marginacin PIB per cpita-ndice de desarrollo humano PIB per cpita-ndice de nivel de escolaridad GF como % de la Recaudacin- ndice de marginacin GF como % de la Recaudacin- ndice de nivel de escolaridad GF como % de la Recaudacin- ndice de desarrollo urbano IGFPIB-ndice de marginacin IGFPIB-ndice de desarrollo humano IGFPIB-ndice de infraestructura IGFPIB-ndice de capital humano 0.418 -0.249 0.715 0.059 0.981 0.07 0.052 0.042 -0.077 -0.0805 0.0896 0.0568 0.02 -0.0056 -0.6774 0.8771 0.671 -0.5882 -0.7073 -0.7775 0.758 -0.828 -0.622 -0.655
34
Como se ve, los niveles de prdida son muy bajos y para pocos estados. En cambio la ganancia se da en ms de la mitad de los estados del pas, aunque, en la mayora de ellos, el nivel de ganancia no es muy alto. Esto corrobora la correspondencia del reparto del
GF
4.1. ndice de Participaciones-Recaudacin ( IPR); el ndice de Aportaciones-Recaudacin (IAR) y el ndice de Gasto Federalizado-Recaudacin
IGFR)
Para observar con ms precisin cmo estn relacionados la Recaudacin y el estado en el

GF, GF,
con la poblacin, lo que significa que efectivamente se materializa el criterio de la poblacin y de hecho, parece prevalecer sobre los dems criterios.
es necesario com-
parar la magnitud absoluta de la participacin de cada con la de su Recaudacin. Para este fin he elaborado el ndice de Participaciones-Recaudacin (IPR); el ndice de Aportaciones-Recaudacin (IAR)
4. Gasto Federalizado y Recaudacin Fiscal Un medio a travs del cual se puede observar la capacidad del actual Sistema de Coordinacin Fiscal para resarcir o compensar a los estados, es la comparacin del
GF
y el ndice de Gasto Federalizado-Recaudacin (IGFR). Cada uno de estos permite conocer si los estados son compensados o resarcidos de los recursos que en ellos recauda el gobierno federal. En cada caso los estados pueden ser ganadores si el IPR, IAR o IGFR es mayor que uno, ya que esto significa que su participacin en los recursos federales es mayor que su contribucin a la recaudacin. Si los ndices son menores a uno, significa que los estados son perdedores, porque el monto de su contribucin a la recaudacin es mayor a la de su participacin en los recursos federales. Si los ndices son iguales a uno quiere decir que el estado le corresponde tanto como contribuye. Segn se observa, resultan 21 estados perdedores, entre los cuales sobresalen algunos casos, con un
IPR
total y sus componentes que recibe
cada estado, con el volumen de recaudacin de los ingresos federales que logra realizar cada entidad federativa. La relacin existente entre el
GF
y la recaudacin
no es muy fuerte, pues su Coeficiente de Correlacin es de 0.418. Es decir, no existe una alta correspondencia entre una y otra variable. En todo caso ello se debe a que los componentes del
GF
se relacionan de
manera diferente con la recaudacin, pues mientras el volumen de Participaciones por estado sostiene una relacin directa y fuerte con la Recaudacin, expresado en un Coeficiente de correlacin de 0.70, las Aportaciones y la Recaudacin se relacionan de manera inversa y de un modo mucho ms dbil, con un Coeficiente de 0.06. Estos datos significan que el reparto de las Participaciones Federales s opera como mecanismo para resarcir a los estados de la recaudacin que hace en ellos el gobierno federal. En cambio, el reparto de las Aportaciones no tiene esa caracterstica, aunque tampoco parece operar como mecanismo compensatorio, al menos por lo que respecta al valor de la correlacin.
bastante bajo, (considerando que entre ms pequeo es el valor, mayor es la prdida) como Aguascalientes, Chihuahua, Quertaro y Jalisco, con un ndice de 0.4; Coahuila y Baja California con 0.3; Colima, 0.2; Nuevo Len y Tamaulipas, 0.1 y Distrito Federal, 0.04. La prdida promedio para todos es de 0.47. Por otro lado, hay 10 estados que resultan ganadores, de los cuales ms de la mitad tiene un
IPR
muy alto, como Tabasco 3.6; Chiapas, 3.4; Nayarit, 2 Oaxaca, 1.9 y Durango y Guerrero con 1.6. Aqu la ganancia promedio para los diez ganadores es de 1.9. Es notorio que los estados que ganan son aquellos que presentan los valores de a menor
PIBE, PIBE
ms bajos, es decir,
mayor ganancia, tal como lo sugiere el
35
Coeficiente de Correlacin el
PIBE
IPR-PIBE
cuyo valor es de
a la recaudacin, resulta una situacin en que se observa una mayor capacidad resarcitoria, a la vez que compensatoria para casi todos los estados. En este caso, ya son 21 estados los ganadores y tan slo 11 los perdedores. Y la ganancia promedio ha subido a 3.15, debido a que algunos estados acumulan una ganancia muy alta, tales como Chiapas que alcanza 8.75; Oaxaca 6.2, Tabasco 5.5; Guerrero 5.47; Nayarit, 5.0 y Durango 4.28. En cambio la prdida promedio se ha reducido a 0.6. De igual forma que en los casos anteriores, la mayor ganancia est asociada de modo inverso, con un menor
PIBE
0.341. Estos estados ganadores tambin presentan per cpita ms bajo. De hecho parece haber
IPR
una mayor asociacin entre ste y el

PIBE
que con el
total, pues su Coeficiente de Correlacin es de

PIBE
0.536. Esto significa que la mayor ganancia est asociada con un menor estados ricos. De aqu se puede afirmar que las Participaciones Federales tienen una baja capacidad resarcitoria y slo para un tercio de los estados presentan elementos de carcter compensatorio. En el anlisis con el
IAR ,
per cpita. Es decir, los que
ms ganan son estados pobres y los que pierden son
per cpita con un Coeficiente de

IGFR PIBE
es posible observar una
Correlacin entre ste y el medida con el tamao del Correlacin de 0.356).
de 0.588 y en menor (con un Coeficiente de
ligera mejora en la capacidad compensatoria y resarcitoria a la vez, en cuanto al nmero de estados que ganan, pues aqu resultan 12 estados ganadores, dos ms que con el IPR, y uno ms que mejora su situacin pasando de perdedor a equiproporcionado. Por lo tanto los perdedores son slo 19, en lugar de veinte. Sin embargo, la mejora se vuelve ms notoria al observar la ganancia promedio que sube a 2.5. Esto se debe a que para algunos estados, las aportaciones son altamente compensatorias como el caso de Chiapas, Oaxaca y Guerrero con ndices de 5.1, 4.2 y 3.8 respectivamente; valores que representan ms del doble que el
IPR,
Para corroborar el perfil de los estados que ganan, se mide el nivel de correlacin que existe entre el
IGFR
y algunos ndices que miden el grado de

IGFR
desarrollo de los estados. Por ejemplo el valor de la correlacin entre el y el ndice de Marginacin es de 0.777, lo cual indica una fuerte relacin directa entre la existencia de ganancias en el reparto y la mayor marginacin existente. De igual modo, la correlacin entre el General 2
IGFR
y el ndice de Desarrollo
es de 0.768, indicando una fuerte relacin
en el caso de los dos ltimos y un
inversa entre las ganancias y el nivel de desarrollo, es decir, a menor desarrollo mayor ganancia. Por ltimo la correlacin entre
IGRF
poco menos de eso para el primero. De igual modo, la prdida promedio disminuye a 0.47. Es necesario destacar que el perfil de los estados ganadores est asociado a un
PIBE PIBE
y el ndice de
Infraestructura, que muestra un valor de 0.550, indica una asociacin inversa tambin, aunque en menor cuanta. (Vase Cuadro 3)
y a un
PIBE
PIBE
per
cpita bajo. Esto significa que a menor los coeficientes de correlacin entre el
y menor
per cpita, ms ganancia, lo cual se corrobora con

IAR
y estas dos
2 El ndice de Desarrollo General resume informacin a cerca de las condiciones generales de desarrollo de la poblacin en cada entidad federativa. Las variables ms importantes incluidas representan aspectos como el nivel de ingresos promedio, el nivel educativo de la poblacin, condiciones de las viviendas, la tasa de mortalidad infantil y la tasa de esperanza de vida al nacer.
variables, que son de 0.340 y de 0.582. De lo que podemos derivar que lo que ms influye en la ganancia es el tamao del PIBE per cpita. Al considerar de manera total la participacin de cada estado en el GF y compararla con su contribucin
36
pobres, aunque, en general, beneficia a muchos otros

Cuadro 3. Coeficientes de correlacin para IPR-IARIGFR IPR-PIBE -0.342 IPR-PIBE per cpita -0.536 IPR-Poblacin -0.178 IAR-PIBE IAR-PIBE per cpita IAR-Poblacin IGFR-PIBE IGFR-PIBE per cpita IGFR-Poblacin IGFR-ndice de marginacin IGFR-ndice de desarrollo general IGFR-ndice de infraestructura
que no lo son en estricto sentido. Finalmente, hay que considerar cmo es el reparto del
GF
comparado con el
PIBE.
De esta comparacin
PIBE
resulta que, a medida que los estados tienen un senta una proporcin mayor del
PIBE.
-0.340 -0.582 -0.151 -0.356 -0.588 -0.169 0.777 -0.768 -0.55
ms pequeo y su PIBE per cpita es menor, el GF repreDe hecho, al

PIBE
medir el coeficiente de correlacin entre ste y el
per cpita, se observa un valor de 0.7566, lo cual implica una alta asociacin inversa entre ambas variables y evidencia, una vez ms, el carcter compensatorio del mecanismo de reparto del GF. (vase Grfica 6)
Conclusiones
4.2. Un ndice de equiproporcionalidad. El
GF
como propor -
a) Los recursos que los estados reciben de la federacin, muestran un patrn de concentracin bastante elevado. Los seis estados que ms GF reciben, obtienen 40% del total que se reparte. En estos seis estados, tambin recae una parte muy importante del PIB nacional, pues generan 49.3% del total y concentran 77% de la recaudacin total del pas. Se trata de estados de caractersticas diferentes, pues en el mismo grupo se encuentran los de ms alto
PIBE
cin de la participacin porcentual en la Recaudacin
Una forma ms de observar las caractersticas del reparto de los recursos federales es mediante la comparacin de la forma en que participa cada estado porcentualmente, tanto en el
GF
como en la reGF
caudacin. Lo que se observa es una alta capacidad de compensacin ya que la participacin en el de los estados excede, de manera muy importante, su contribucin en la recaudacin. Sobre todo para Chiapas cuya participacin porcentual en el
GF
y PIBE per cpita, junto con los de menor valor.
es 23
b) Al medir el tamao relativo de recursos federales que los estados reciben, comparado con su contribucin a la generacin de riqueza nacional, se obtiene el
IGFPIBE.
veces mayor que su contribucin porcentual a la recaudacin nacional; Oaxaca en donde es 16.5 veces mayor; Tabasco 14.7; Guerrero 14.6, Nayarit 13.4 y Durango 11.4. Los nicos casos en que se considerara existen prdidas son los de Nuevo Len, Tamaulipas y Distrito Federal, en donde la participacin porcentual en el Gasto equivale a 11% de su contribucin porcentual a la recaudacin total. De esta manera, resulta evidente que el sistema de reparto busca compensar a los estados ms
A travs de ste se identifican

GF
22 estados ganadores, es decir, aquellos que reciben una proporcin del pacin en el
PIB
mayor a su partici-
nacional. Siete perdedores y tres
con proporcionalidad absoluta. Puede observarse que los estados ganadores tienen una baja contribucin al
PIB
nacional, de tal manera que a medi-
da que es menor su participacin en ste, mayor es su ganancia.
37
Grfica 6. NDICE DE PARTICIPACIN EN EL GASTO FEDERAL TOTAL POR ESTADO COMPARADO CON LA PARTICIPACIN EN LA EN LA RECAUDACIN TOTAL. 2000-2002
(Ordenado por PIBE per cpita) 23.31660309
16.52029425
14.66573051 13.4428224
14.56488327
11.4181148 9.644930854 9.424522978 8.113842766 7.24239603 6.3763012 5.24393251 4.439520578 4.191673382 2.593124523 1.982570318 4.496239157 3.638547326 3.084984186
4.487256992 4.14405125 2.833883468 2.50657471 2.131912967
4.740076786
2.121175869 1.777591761 1.691545107 0.697674545 0.110598177
0.952922503 0.693389817
c) La participacin en el
PIB
nacional no es la nica
to del GF no es de tipo compensatorio. Es decir, que los estados que ms los de mayor pobreza. e) A pesar de estos resultados, el anlisis de la equiproporcionalidad nos permite observar que,
GF
variable que explica la ganancia o prdida de los estados. Se puede observar que los estados que ganan son aquellos cuyo cpita mayor. d) Sin embargo, no existe relacin lineal entre el per cpita y el monto del nitud del
GF GF PIBE PIBE
reciben no son los de
menor PIBE per cpita, ni los de menor desarrollo, ni
per cpita es ms
PIBE
bajo, en cambio los que pierden tienen un
per
aunque los estados que ms ganan no necesariamente son los que ms los de menor
PIBE GF
que corresponde a
reciben, s son
cada estado, como se observa al comparar la magpor estado con ndices que miden el desarrollo estatal (ndice de Desarrollo Humano, ndice de Marginacin e ndice de Capital Humano). Esto ofrece evidencia en el sentido de que el repar-
per cpita y en general, son los
ms pobres y los de menor desarrollo relativo. De aqu que pueda afirmarse que s existe un mecanismo de compensacin en el reparto del a los estados.
GF
38
f) Se observa la existencia de una muy clara relacin inversa entre el

GF
de que la poblacin tambin se encuentra concentrada en esos mismos estados. Es decir, a mayor poblacin, mayor reparto. j) El ndice de Gasto Federalizado-Poblacin (IGFPOB)
GF .
per cpita y el
GF,
PIB
per cpita de
cada estado, lo cual confirma un efecto compensatorio en el reparto del pues significa que a
PIBE
Esto se debe a que la
poblacin es uno de los criterios ms importantes de
medida que un estado es ms pobre, su GF por persona crece como proporcin de su per cpita.
g) Sin embargo, es necesario aclarar que esta situacin no se percibe de manera directa y lineal, pues si bien es cierto que a medida que el per cpita se hace menor, el
GF PIBE
permite medir la participacin en la poblacin total de cada estado y su participacin porcentual en el total del
GF
y arroja resultados a partir de los cuales
per cpita repre-
se pueden identificar estados con prdida o ganancia. Se observan cinco estados perdedores, cuya participacin en la poblacin nacional es mayor que su participacin en el GF; diecinueve son ganadores, cuya participacin en la poblacin es menor que la participacin que reciben en el
GF ;
senta una parte proporcional cada vez mayor de l, tambin es cierto que el tamao absoluto del
GF
per cpita, no es mayor para los estados con

PIBE PIBE
menor dos de
per cpita. En otras palabras, los estaper cpita bajo reciben un GF per cpi-
y ocho con pro-
ta absoluto, ms bajo que el que reciben otros en mejores condiciones y sin embargo este gasto representa un porcentaje ms alto respecto a su
PIBE
porcionalidad absoluta. Se observa que los niveles de prdida son muy bajos y para pocos estados. En cambio, la ganancia se da en ms de la mitad de los estados del pas, aunque en la mayora de ellos el nivel de ganancia no es muy alto. Esto estara corroborando la correspondencia del reparto del
GF
per cpita. Lo anterior significa al menos

GF
en principio que el reparto del
es compen-
satorio a nivel nacional, ms que resarcitorio. Y que, a pesar de que existe una alta correlacin entre
GT
con la poblacin, lo que significa que efectivamente se cumple el criterio de la poblacin y con l, el principio de justicia que lo sustenta. k) A travs de la comparacin del
GF
y PIBE, los estados perdedores son los de

PIB
mayor contribucin al menor contribucin.
y los ganadores los de
total que recibe
h) Se observa tambin que aunque no existe relacin lineal entre un

PIB GF
cada estado, y sus componentes, con el volumen de recaudacin de los ingresos federales, se puede observar, de otro modo, la capacidad del Sistema de Coordinacin Fiscal para resarcir o compensar a los estados. La relacin existente entre el los componentes del
GF GF
PIB
per cpita, los estados perde-
dores tienen un PIBE per cpita bajo y los ganadores per cpita alto, es decir, la ganancia no
GF . GF
depende exclusivamente del monto del Asimismo, el reparto del los estados con menor
PIB
y la
per cpita compensa a

GF
recaudacin no es muy fuerte, lo cual se debe a que se relacionan de manera diferente con la recaudacin, pues mientras el volumen de Participaciones por estado sostiene una relacin directa y fuerte con la Recaudacin, las Aportaciones se relacionan de manera inversa y de un modo mucho ms dbil con esa variable. Estos
per cpita, pues a medipor persona es,
da que este valor es menor, su proporcionalmente mayor.
i) El patrn de concentracin de los recursos que los estados reciben de la federacin responde al hecho
39
datos, en principio, parecen sugerir que el reparto de las Participaciones Federales s opera como mecanismo para resarcir a los estados, de la recaudacin que hace en ellos el gobierno federal. En cambio, el reparto de las Aportaciones no tiene esa caracterstica, aunque tampoco parece operar como mecanismo compensatorio, al menos por lo que respecta al valor de la correlacin. l) A travs del clculo de los ndices
IAR, IPR
m) Se observa una fuerte relacin directa entre la existencia de ganancias en el reparto y una mayor marginacin existente. De igual modo, una fuerte relacin inversa entre las ganancias y el nivel de desarrollo humano, es decir, a menor desarrollo mayor ganancia. n) Finalmente, se observa una alta capacidad de compensacin del sistema al comparar la forma en que participa cada estado porcentualmente, tanto en el
IGFR ,
GF
como en la recaudacin, ya que la participacin

GF
que miden la proporcionalidad entre la recaudacin con el GF total y sus componentes, es posible observar si los estados son compensados o resarcidos. De la medicin del
IPR
de cada estado en el
excede, de manera muy
importante, su contribucin en la recaudacin. Los nicos casos en que se considerara existen prdidas son los de Nuevo Len, Tamaulipas y Distrito Federal, en donde la participacin porcentual en el Gasto equivale a 11% de su contribucin porcentual a la recaudacin total. Resulta claro que el sistema de reparto busca compensar a los estados ms pobres, aunque, en general, beneficia a muchos otros que no lo son en estricto sentido. De esta comparacin tambin resulta que, a medida que los estados tienen un
PIBE PIBE GF
resultan 10 estados
ganadores, es decir, que su participacin en los recursos federales es mayor que su contribucin a la recaudacin; en cambio hay 21 estados perdedores, lo cual significa que la recaudacin es mayor a su participacin. Los estados que ganan son aquellos que presentan los valores de
PIBE
ms bajos; es
decir, a menor PIBE, mayor ganancia. Por lo tanto, se puede afirmar que las participaciones federales, proporcionalmente, tienen una baja capacidad resarcitoria, pero tambin compensatoria. Del anlisis con el
IAR,
ms pequeo y su representa una pro-
per cpita es menor, el

PIBE.
porcin mayor del
Esto representa una alta
resultan 12 estados
asociacin inversa entre ambas variables y evidencia, una vez ms, el carcter compensatorio del mecanismo de reparto del
GF.
ganadores y 19 perdedores, siendo el cambio ms notorio el hecho de que la ganancia promedio sube, lo cual se debe a que para algunos estados, las aportaciones son altamente compensatorias. El perfil de los estados ganadores permite afirmar que a menor PIBE y menor PIBE per cpita, ms ganancia. Del
IGFR,
Fuentes consultadas Ley de Coordinacin Fiscal de la Federacin. Texto vigente al 30 de septiembre de 2003. Pgina electrnica de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Estadsticas Oportunas de Finanzas Pblicas
INEGI,
resul-
ta una situacin en que se observa una mayor capacidad resarcitoria, a la vez que compensatoria para casi todos los estados. En este caso, son 21 estados los ganadores y tan slo 11 los perdedores, la ganancia promedio es ms alta y la prdida promedio se reduce. Al igual que en los casos anteriores, la mayor ganancia est asociada de modo inverso, con un menor PIBE per cpita y en menor medida con el tamao del PIBE.
Deuda
Pblica
(http://www.shcp.gob.mx. Pgina electrnica del bancos.htm Banco de Informacin Econmica. http://dgcnesyp.inegi.gob.mx/bdine/
40
Programas de choque en Amrica Latina: el caso de Mxico

Luz Anglica Gutirrez Bonilla*
Amrica Latina constituye una zona geoeconmica estratgica dentro del nuevo contexto mundial. Sin embargo, el grado de desarrollo econmico de las naciones que la integran y el modelo econmico con que eran manejadas sus economas hasta la dcada de 1970 hacen que al buscar romper las viejas estructuras y reconocer la necesidad de su apertura como una posibilidad de integrarse a la carrera por la industrializacin y el desarrollo se enfrenten a un choque estructural que las ha llevado a un estado crtico desde la dcada de los ochenta. Los pases de Amrica Latina han tratado de resolver sus crisis a travs de la cooperacin internacional traducida en prstamos de pas a pas, o con instituciones internacionales y/o con bancos extranjeros que hacen que se inicie una etapa de endeudamiento-crisis-devaluacin que representa un crculo vicioso que la mayora de los pases no ha podido romper. Este contexto ha implicado la aplicacin de programas de choque para restaurar las variables macro-
econmicas de las naciones. Cules han sido sus efectos en Amrica Latina? Para contestar esta interrogante iniciaremos la primera parte de este trabajo con un anlisis retrospectivo de la economa mundial, a continuacin haremos una revisin crtica de los programas de choque en Amrica Latina y en la ltima parte nos abocaremos al caso de Mxico.
El contexto mundial de cambio Sin duda, vivimos una poca de profundas transformaciones de las actividades humanas. Este proceso se percibe en los cambios en las actividades sociopoltcas. En el mbito econmico hemos sido testigos de cambios espectaculares en las bases de las corrientes del pensamiento econmico, pero tambin este proceso es el origen de una nueva geografa econmica en la que surgen bloques regionales, en los que el tener abundancia de recursos naturales o contar con mano de obra barata queda en segundo trmino y se da paso a la eficiencia y a la productividad de la mano de obra calificada con base en el uso de las tecnologas.
El xito de este proceso radica en la vinculacin cada vez ms estrecha entre la ciencia y la tecnologa
41
con el sistema productivo. Al mismo tiempo, el avance tecnolgico en las comunicaciones permite no slo la descentralizacin de la produccin, sino tambin el uso de las comunicaciones en el mbito financiero. Adems, el progreso econmico cobra una nueva conceptualizacin con base en la productividad y la competitividad externa y se deja atrs como objetivo central el tradicional cierre de la brecha entre desarrollo y subdesarrollo. Esta integracin sin precedentes de la economa con la ciencia y la tecnologa, podran hacer suponer que uno de sus objetivos debera ser lograr mejores niveles de vida para la poblacin, sin embargo, en el proceso de cambio que vivimos nos enfrentamos a graves tendencias como el aumento del desempleo en los pases pobres y en las economas emergentes en las que se ha ahondado el problema de la pobreza. La gnesis de este proceso cambia el concepto de nacin y de su soberana. El orden econmico internacional cambia. Antes podamos hablar de pases desarrollados y subdesarrollados; sabamos que los primeros eran pases industrializados con altos niveles de vida de su poblacin y que en ellos se concentraba la produccin industrial y el avance tecnolgico, eran el pas lder a seguir; a los pases subdesarrollados se les conoca por los altos ndices de marginacin de su poblacin, por ser productores y exportadores de bienes primarios y por la abundancia de mano de obra. Este panorama se ha transformado en las dos ltimas dcadas; gradualmente hemos presenciado el nacimiento de nuevas regiones econmicas, de tal manera que se desvanece el centro hegemnico que representaba Estados Unidos para el mundo y surgen en su lugar regiones econmicas globalizadoras: la Cuenca del Pacfico, la Comunidad Europea y la regin de Amrica del Norte, las cuales han articulado su progreso en las relaciones econmicas intraindustriales e intraregionales que son la base de su comercio internacional.
El panorama para los pases pobres es variado y dependiendo de sus niveles de subdesarrollo podemos encontrar a grupos de pases con graves problemas a resolver an en el largo plazo, dadas sus dificultades de integracin a la economa mundial. Aunado a esto se encuentra la prdida de los objetivos de los gobiernos nacionales, ya que dentro de las prioridades nacionales se encontraba el bienestar de su poblacin. Ante el proceso globalizador, existe una gran divergencia entre los objetivos de los gobiernos y del sector productivo y financiero; estos ltimos propugnan por abolir las fronteras e invertir y producir donde les sea ms remunerador, sin detenerse a pensar que con ello rompen los esquemas de su nacin y tambin el equilibrio econmico internacional, se favorecen las tendencias globalizadoras y no se reflexiona en los impactos negativos como las salidas de capital de su nacin, el desempleo y la baja en los niveles de vida de la poblacin de su pas. Dentro de este esquema de globalizacin productiva y financiera poco interesan ya los objetivos internacionales como el coadyuvar a reducir la brecha entre desarrollo y subdesarrollo, y cooperar para que los pases pobres logren mejores niveles de vida de su poblacin a travs del crecimiento del empleo y la produccin. En el caso de Amrica Latina, a partir de la dcada de los ochenta, la mayora de sus pases se encuentran inmersos en una de las crisis ms profundas que hayan sufrido sus economas, agobiados por la deuda externa, la fuga de capitales, la especulacin y el cierre de acceso a los mercados internacionales de capitales, lo que ha llevado a que se implementen polticas recesivas de ajuste que en principio parecieron ser medidas que podran haber dado resultados benficos, pero que al querer ser parte activa del proceso globalizador, han profundizado sus desequilibrios interno y externo, agravado todo ello por la volatilidad de los capitales financieros internacionales
42
y potenciado su endeudamiento externo por las continuas devaluaciones monetarias. A travs del Fondo Monetario Internacional se han estructurado programas de estabilizacin y ajuste que conllevan polticas monetarias y fiscales que, sin poder resolver la problemtica macroeconmica de estos pases, han profundizado los conflictos sociales de los mismos.
Se considera que la aplicacin de las polticas de ajuste se orientan a corregir, en el corto plazo, los desequilibrios monetario-financieros en los aspectos externo e interno, y a lograr la capacidad financiera necesaria para enfrentar adecuadamente el servicio de la deuda externa. Adems, sobre esta base se pretende recuperar de manera paulatina la produccin y el empleo para propiciar un crecimiento sano sustentado sobre nuevas premisas. Sin embargo, tanto en Mxico como en Amrica
Crticas a los programas de choque en Amrica Latina Los pases latinoamericanos enfrentan graves problemas que se iniciaron en la dcada de 1980, como agudas presiones inflacionarias, desequilibrios en la balanza de pagos y dificultades crecientes para refinanciar la deuda externa, y fueron el marco para el diseo de programas de estabilidad del Fondo Monetario Internacional. Este tipo de programas han sido aplicados indiscriminadamente a los pases de Amrica Latina en los que se detectaba la ineficiencia de las estrategias nacionales o en los que se padeca estancamiento econmico. Los programas de ajuste promovidos y negociados con el FMI en Amrica Latina tienen como objetivo inmediato corregir los desequilibrios de la balanza de pagos para lograr un ajuste completo que posibilite la recuperacin econmica progresiva en el mediano plazo. Conforme a la concepcin monetarista, no puede existir inflacin persistente ni dficit insostenible en la balanza de pagos que no sean plenamente explicados por el comportamiento de variables monetarias. Desde este enfoque se instrumentan polticas para deprimir la demanda agregada. Se persigue reducir sistemticamente el dficit fiscal y modificar los precios relativos de los bienes, todo ello como poltica bsica para orientar el ajuste; asimismo, se busca desacelerar la inflacin para ocasionar una brusca cada de la demanda interna.
Latina la aplicacin de los programas de choque ha arrojado resultados paradjicos, ya que a pesar de que se ha reducido el dficit pblico y se han obtenido saldos superavitarios en la balanza comercial, el desequilibrio externo contina, debido al enorme peso del servicio de la deuda externa y la fuga de capitales. Es ms grave an si consideramos que en Mxico se han aplicado polticas de sobreajuste sin haber conseguido los objetivos de estabilizacin, el reequilibrio del sector externo y la recuperacin del ritmo de crecimiento. Estos sobreajustes se distinguen en lo esencial por la instrumentacin de polticas orientadas a promover la reduccin de las finanzas pblicas y el abatimiento del nivel del salario real de los trabajadores, con fuertes repercusiones negativas en su ya deteriorado nivel de vida. No hay duda que el subdesarrollo y la dependencia adquieren su mxima expresin con la aplicacin de las polticas de ajuste y sobreajuste en las economas latinoamericanas. La falsa creencia de que estas medidas ayudaran a desterrar las tensiones y problemas estructurales de la regin, hoy da, se consideran como proposiciones muy optimistas de los organismos oficiales.
Los programas de choque en Mxico Para Mxico, los cambios internacionales estn teniendo efectos muy claros y muy marcados. Tambin
43
en Mxico hay dos realidades nuevas e incontrovertibles. Por una parte el proceso real y comprobable de globalizacin econmica a lo largo de la frontera; por la otra, una situacin econmica interna que reclama cambios profundos y, como parte de ellos, una estrecha participacin en los mercados comerciales e industriales del mundo. Hacia el final del siglo veinte, Mxico se enfrenta a un mbito internacional nuevo, donde las definiciones econmicas y polticas son cambiantes y donde las decisiones de poltica del gobierno no tienen precedente posible. A partir de la dcada de los ochenta comienza un proceso de transformacin econmica de enormes magnitudes que parte de una virtud cardinal: se reconoce, de entrada, la realidad del mundo externo. La reforma econmica iniciada a partir de 1986 pretende resolver los problemas econmicos del pas a travs de la insercin de la economa en los mercados internacionales. La liberalizacin comercial ha cambiado la relacin econmica del pas con el exterior de una manera definitiva. Una vez abierta la economa, los procesos industriales empiezan a tomar su propio curso y la dinmica de la globalizacin sobrecoge a la economa. El problema para Mxico, dada la interdependencia a lo largo de la frontera, es que la liberalizacin comercial nos ha colocado en el peor de todos los lugares: tenamos libre comercio pero muy pocos flujos de inversin; es decir, se puede importar y exportar casi cualquier cosa y, sin embargo, no se estn generando las nuevas inversiones que hagan posible la elevacin de la produccin, del empleo y de la riqueza en el pas. A partir del sexenio de Miguel de la Madrid, en Mxico se inicia la etapa de la aplicacin de programas de choque. En 1987 se firma el primer plan de choque denominado Pacto de Solidaridad Econmica; subsecuentemente los pactos tuvieron varias denominaciones: en la segunda fase Pacto para la Estabilidad y Crecimiento Econmico (PECE); Acuerdo de Unidad
para Superar la Emergencia Econmica (AUSSE), y Alianza para la Recuperacin Econmica (APRE). Los ajustes que en estos acuerdos se asumen tienen el objetivo de lograr la estabilidad financiera y fiscal, el abatimiento de la inflacin a travs del control de los precios y los salarios mnimos y la liberalizacin comercial de Mxico, que en su primera fase pretende la reduccin de los aranceles a 20% hasta llegar a la desregulacin y reformas legales para la transferencia tecnolgica, la apertura a la inversin extranjera indiscriminadamente y la propiedad industrial mayoritaria de capital extranjero. Con la aplicacin de estos programas de choque el gobierno mexicano pretendi lograr la estabilizacin de los precios, el adelgazamiento del sector pblico y la disminucin de su participacin en la economa a travs de la privatizacin de las empresas gubernamentales. Este proceso continu en la dcada de los noventa, cuyo punto culminante fue la firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Sin embargo, no toda la planta productiva del pas estaba preparada para su rpida inclusin en los mercados internacionales, ya que su tecnologa an no estaba actualizada para enfrentarse a la competencia internacional. El ajuste de la planta productiva a la nueva situacin present entre otros dos grandes problemas: el desempleo y el endeudamiento externo del sector productivo. Por otra parte, ante la apertura hizo su aparicin en el mercado de valores el capital especulativo, atrado por las tasas de inters vigentes, lo que contribuy a equilibrar la balanza de pagos, aunado a un considerable incremento en las exportaciones. Aprincipios de 1994 la balanza de pagos mexicana era superavitaria, sin embargo, se generaron acontecimientos polticos negativos que, aunados al hecho de ser un ao electoral, favorecieron la salida de capitales, de tal forma que a fines de ese ao la moneda mexicana se encontraba sobrevaluada; todo ello, sumado a
44
la incertidumbre generada por el cambio en la administracin gubernamental, ocasion una considerable salida de capitales que precipitaron la decisin de reconsiderar el valor de nuestra moneda. En todo este proceso es conveniente destacar dos hechos relevantes: la presencia de capitales especulativos que por su propia naturaleza son altamente inestables y voltiles y el endeudamiento del gobierno a travs de los tesobonos indexados al tipo de cambio. La suma de todos los factores sealados dio lugar a una de las crisis ms agudas en la historia de nuestro pas, ya que afect a todos los niveles sociales y productivos de la nacin. El gobierno del presidente Zedillo pens que a travs de la firma del nuevo programa denominado Acuerdo de Unidad para Superar la Emergencia Econmica se podra superar la crisis e iniciar el crecimiento econmico de Mxico. Los objetivos de este acuerdo eran la contraccin de la demanda agregada a travs de la reduccin de los salarios mnimos, la disminucin de la inversin y el gasto pblico y el encarecimiento del crdito, lo que ocasion que la crisis se agravara an ms y la economa mexicana se encontrara en un proceso de estanflacin. Qu resultados tuvo la aplicacin de este programa avalado por una carta de intencin firmada con el Fondo Monetario Internacional y con el gobierno de Estados Unidos (que apoy directamente al gobierno mexicano)? Los resultados no han sido favorables para Mxico. A partir de 1995, la economa mexicana no ha
podido superar la crisis y cada vez que se ha estructurado una poltica para mejorarla ha sido contraproducente. La depreciacin continua del peso, el pago de tesobonos indexados al tipo de cambio, la inflacin, el desempleo masivo, el cierre de una gran proporcin de la pequea y mediana empresa, el decrecimiento del Producto Interno Bruto, etctera, constituyen el panorama econmico que en trminos generales se traduce en una mayor incertidumbre nacional e internacional, ocasionando un serio deterioro en la credibilidad de los inversionistas e imprimiendo una gran volatilidad al capital extranjero. En conclusin, los programas de choque aplicados a Mxico y Amrica Latina no han tenido los resultados que se esperaban en la economa interna. Y slo han sido paliativos macroeconmicos que han generado grandes costos sociales y carecen de credibilidad.
Bibliografa LVAREZ, Alejandro, La crisis global del capitalismo en Mxico 1968-1975, ERA, Mxico, 1988. ARROYO ORTIZ, Juan Pablo, La economa mexicana ante el cambio, SHCP, Mxico, 1990. CARMONA, Fernando, Mxico el curso de una larga cri sis,
UAM,
Mxico, 1999.
UAM,
Varios autores, Empresa, crisis y desarrollo, Mxico, 1991.
VALDZ ZURITA, Leonardo, Amrica Latina y Mxico en el umbral de los 90, UAM, Mxico, 1998.
45
Las dimensiones de lo global: un marco referencial y conceptual

De la serie Mi pan, mi vino, mi queso
Margarita Edith Canal Martnez*
Actualmente, la sociedad humana enfrenta grandes incertidumbres producto de un nuevo orden mundial caracterizado por una cada vez mayor interdependencia econmica, poltica y social entre las diferentes sociedades y naciones del planeta. Por todos es conocido que un nuevo proceso de globalizacin econmica tiene ahora lugar en el mundo contemporneo. Este fenmeno no es nuevo; data de siglos y est relacionado, primero, con el capitalismo mercantil, luego con el industrial, y despus con el capitalismo financiero transnacional. El modo capitalista de produccin ingresa, hoy ms que nunca, en una poca global, en la que el mercado, las fuerzas productivas, la divisin internacional del trabajo y la reproduccin ampliada del capital adquieren y desarrollan formas innovadoras a escala mundial; stas no slo estn revolucionando continuamente las condiciones del trabajo humano y la productividad econmica, sino tambin la forma de ser de individuos y colectividades en todos los rincones del mundo.
Esta nueva etapa de la mundializacin o globalizacin presenta nuevas e inditas facetas: est correlacionada con grandes acontecimientos polticos, cientficos, tecnolgicos y culturales del mundo contemporneo; genera transformaciones en diversos niveles de la sociedad humana, principalmente en la esfera econmica; enfatiza el predominio de las fuerzas de libre mercado de bienes y servicios y la libre circulacin de capitales; estimula la apertura de las economas, tanto industrializadas como en desenvolvimiento; tiene como sustento un acelerado ritmo de desarrollo del conocimiento cientfico y tecnolgico, especialmente en el terreno de las comunicaciones, la biotecnologa, la microelectrnica y la creacin de nuevos materiales; y ha generado condiciones y ambientes de alta competitividad, cuyos factores determinantes son la informacin, el conocimiento y el desarrollo de la innovacin. Con el propsito de derivar en una serie de reflexiones acerca del fenmeno de la globalizacin, este ensayo ofrece un marco referencial y conceptual acerca de algunos procesos mundiales, conocidos como las fuerzas impulsoras del cambio global y que estn afectando de diferente manera a los pases (dependiendo de sus caractersticas de desarrollo). Igualmente se
exponen brevemente algunas tendencias internacionales que llevan a las sociedades humanas a expe-
46
rimentar grandes transformaciones, y una sntesis de la reflexin acerca del sentido y las dimensiones en que se interpreta lo global.
ciones a los derechos humanos; intolerancia y violencia; y debilitamiento del Estado, entre otros aspectos. Puede decirse que estos fenmenos son las manifestaciones ms espectaculares de los problemas que afectan al tejido profundo de la sociedades a escala
Un marco referencial y conceptual

El contexto global
mundial. Relacionados con esta compleja problemtica global, se estn presentando algunos procesos mundiales que son reconocidos internacionalmente como
Las ltimas dcadas el siglo
XX
se han caracterizado
las fuerzas impulsoras del cambio global:3 La revolucin cientfica, caracterizada por la explosin de los conocimientos y su acelerada diversificacin, unida a su rpida obsolescencia y el predominio del tratamiento interdisciplinario de los problemas. La revolucin cientfica ha transformado el planeta de un mundo finito de certidumbres en un mundo infinito de incertidumbres y cuestionamientos. Esta revolucin ha hecho del conocimiento el factor fundamental del desarrollo. Pero tambin tiende a transformarlo en simple mercanca sujeta a las reglas del mercado y ajena a consideraciones ticas. La revolucin econmica, consecuencia de la globalizacin de la economa y, a la vez, de la formacin de grandes bloques econmicos y comerciales regionales. De esta suerte, se advierte una clara evolucin de un mundo bipolar hacia un mundo cada vez ms interdependiente y multipolar. Predominio de la economa de libre mercado con sus efectos positivos y negativos, figurando entre los negativos el fenmeno de la exclusin y el desempleo estructural. La revolucin poltica, producto de la renovada fe de los pueblos en la libertad y la democracia que dio lugar a los dramticos cambios que siguieron al derrumbe del muro de Berln y que modificaron profundamente el contexto internacional. En primer lugar, se originaron en cadena una serie de acontecimientos en
por un conjunto de profundos cambios manifestados en el escenario internacional. El mundo contemporneo experimenta fuertes transformaciones en mltiples rdenes de la vida social, desde la esfera de lo poltico y econmico hasta lo educativo, cientfico y cultural. Se afirma con frecuencia que la humanidad se encamina hacia una sociedad global confrontando una compleja problemtica caracterizada por fenmenos y conflictos de alcance mundial. Entre ellos figuran: el acelerado crecimiento de la poblacin, cuya demanda de satisfactores presiona cada vez ms los sistemas econmicos y los urbanizacin;2 ecosistemas;1 un proceso de alta disparidades econmicas cada vez
mayores entre el Norte y el Sur y al interior de los pases; fuerte incremento del nmero de personas viviendo bajo la lnea de pobreza crtica; migraciones masivas hacia pases con mayor bienestar material; conflictos blicos por razones polticas, religiosas o tnicas, con el consecuente incremento del nmero de refugiados; crisis econmica generalizada, excepto en algunos polos dinmicos; progresivo deterioro de la bisfera y degradacin general del medio ambiente; incremento en el trfico y consumo de drogas; viola-
1 Se estima que a partir del ao 2000, 80% de la poblacin mundial vive en ciudades. 2 Recientemente la
ONU
ha declarado la cifra de 6 mil millones de habi3 Comisin Mundial sobre Cultura y Desarrollo de la
UNESCO.
tantes, estimndose que para el ao 2005 existirn 8.5 millones de humanos sobre el planeta.
47
los pases de Europa Central y Oriental con el afn de alcanzar un nuevo sistema econmico de mercado que pudiera ofrecer mayor bienestar, dejando atrs de esta manera el sistema de economa planificada controlada por el Estado. La Guerra fra lleg a su fin despus de 45 aos, dando cabida a un nuevo reordenamiento poltico y a la apertura de nuevas fronteras para la expansin del capitalismo en aquellos pases, propiciando con ello un nuevo orden econmico a nivel internacional. En segundo, dos aos ms tarde, la antigua Unin Sovitica se desmembraba polticamente para dar paso a la formacin de nuevos estados y a la agrupacin de varios ms en la Comunidad de Estados Independientes con Rusia a la cabeza. Todo lo anterior ha contribuido a una nueva configuracin de las relaciones internacionales. La crisis del Estado-Nacin, que lleva a la revisin de conceptos como el de soberana, piedra angular del sistema internacional del presente siglo, en aras de una mayor interdependencia y del fortalecimiento de la comunidad internacional, capaz ahora de intervenir bajo la bandera de las Naciones Unidas en los conflictos internos y regionales. Mientras se debilita la nocin tradicional de Estado, hay una tendencia al fortalecimiento de las entidades locales (municipios, regiones) y de la sociedad civil organizada, de suerte que el Estado ya no es ms la fuente nica y el destinatario exclusivo de la legitimidad. La revolucin tecnolgica y, en especial, la revolucin en el campo de la informacin y de las comunicaciones. La revolucin tecnolgica es la ms promisoria de todas las revoluciones en curso por su enorme potencial de innovacin. La microelectrnica, la informtica, la inteligencia artificial, los bancos de datos, la comunicacin por satlite combinada con la tecnologa informtica y la transmisin por lser, la impresin robotizada global, los videos y discos interactivos, la multiconferencia a distancia, la robtica, el lser, el diseo industrial informa-
tizado, la biotecnologa, la ingeniera gentica humana, animal y agrcola, los nuevos materiales (superconductores cermicos, biomateriales en medicina y ciruga), la microscopa intracelular, la exploracin del genoma humano, la miniaturizacin progresiva, la progresiva sustitucin de los recursos naturales por materias primas sintticas (cobre por fibra ptica, aleaciones por plsticos basados en resinas, metales por cermicas, azcar por edulcorantes, etc.), la alta tecnologa para la defensa militar, la tecnologa de las exploraciones espaciales y de los fondos marinos, los procesos de fabricacin en la ingravidez, etctera. Todas estas y otras muchas tecnologas estn contribuyendo a los cambios masivos y rpidos, sobre todo en las sociedades econmicamente ms desarrolladas, si bien cabe preguntarse en qu direccin. Cada una de estas y otras tecnologas exigen nuevas calificaciones y destrezas para usos cada vez ms productivos apoyados por los empleos de tecnologas convencionales y por servicios en continua expansin. Muchas de estas tecnologas tambin inciden en el propio proceso de aprendizaje. 4 En funcin de las fuerzas de cambio descritas brevemente lneas antes, se afirma que la sociedad mundial actual est sujeta a rpidas y profundas transformaciones. De este contexto global surge un conjunto de tendencias internacionales caracterizadas por procesos concurrentes y no exentos de contradiccin, entre los cuales figuran los siguientes: Democratizacin, observable en la remocin y colapso de muchos regmenes totalitarios y en el progreso de la democracia.
4 R. Diez Hochleitner, La educacin postsecundaria ante la sociedad del conocimiento y de las comunicaciones, Documentos de un debate, Fundacin Santillana, Madrid, 1989, p. 15; citado por C. A. Tnnermann, La Educacin superior en el umbral del siglo
UNESCO, XX,
Ediciones
CRESAL-
Caracas 1998.
48
Globalizacin, que refleja la interdependencia a escala mundial, de las economas y el comercio nacionales y locales; de las tecnologas, del conocimiento y de una cultura global. Asimismo, refleja la necesidad de adoptar un enfoque global para manejar los problemas derivados de sta. Regionalizacin, en la cual los Estados forman grupos para facilitar el comercio y la integracin econmica, como medio para reforzar su competitividad. Polarizacin, la cual resulta evidente en las crecientes desigualdades comprobadas a nivel global, regional y nacional y que producen una distancia an mayor entre los pases y las poblaciones ricas y pobres, con toda la serie de consecuencias econmicas y sociales que este proceso provoca. Marginalizacin, que resulta clara por el aislamiento internacional o local de una serie de pases, as como de ciertos segmentos de la poblacin, debido a las diferentes formas del subdesarrollo. Fragmentacin, que fomenta el desacuerdo social y cultural y que en su forma extrema puede llevar a la atomizacin, mediante intentos de dividir a los Estados y las comunidades locales conforme a lneas tnicas, tribales o religiosas. Inmersos en los procesos y tendencias descritas, habitamos hoy en un mundo que presenta una gran diversidad de formas sociales y culturales, y donde, paralelamente, se han comenzado a manifestar ciertas estructuras, principalmente de naturaleza econmica, que se afirma con insistencia se estn haciendo cada vez ms globales. Derivado de ese hecho, una de las ideas ms ampliamente difundidas desde hace algunas dcadas, es la emergencia de una sociedad global o mundial, para la cual el fin de siglo se ha vuelto muy complejo, altamente dinmico y cambiante,
pleno de paradojas y contradicciones, tensiones y oposiciones entre valores y situaciones reales; situacin que est afectando no slo a todos los rdenes de la cultura y de la vida social y econmica del conjunto de las diversas sociedades humanas en el planeta y sus instituciones, sino tambin al ser humano, como individuo, y en su identidad frente a su pasado, su presente y su futuro. El concepto de sociedad mundial o global est asociado en general, al trmino de globalizacin. Se revisar a continuacin el significado asignado y las diferentes dimensiones asociadas a este trmino, a fin de proveer de un marco conceptual y terico al presente trabajo.
Sentido y dimensiones de la globalizacin Frecuentemente se manejan hoy trminos tales como globalizacin, mundializacin, mundo globalizado, sociedad global, sociedad mundial, aldea global, entre otros muchos. 5 Todos ellos son conceptos que intentan expresar la existencia de una interdependencia cada vez mayor entre las sociedades humanas a escala mundial. En un sentido general, el trmino globalizacin refleja la idea de que la humanidad se ha vuelto consciente de que los seres humanos aun con todas sus diferencias y antagonismos se encuentran relacionados sobre la faz del planeta; de forma tal que existe, hoy en da, una ruptura drstica con los modos ortodoxos de ser, sentir, actuar y pensar. Se dice que
5 Otras metforas manejadas son: economa mundo, sistema-mundo, shopping center global, nueva divisin internacional del trabajo, moneda global, ciudad global, capitalismo global, mundo sin fronteras, tecnocosmos, desterritorializacin, miniaturizacin, hegemona global, fin de la geografa, fin de la historia, entre otras.
49
el mundo ya no es exclusivamente un conjunto de naciones, sociedades nacionales, estados-naciones, en sus relaciones de interdependencia, dependencia, colonialismo, imperialismo, bilateralismo, multilateralismo [] simultneamente, el centro del mundo ya no es principalmente el individuo, tomado singular y colectivamente, como pueblo, clase grupo, minora, mayora, opinin pblica. Aunque la nacin y el individuo sigan siendo muy reales, incuestionables y estn presentes todo el tiempo, en todo lugar, y pueblen la reflexin y la imaginacin, ya no son hegemnicos. Han sido subsumidos formal o realmente por la sociedad global, por las configuraciones y los movimientos de la globalizacin. El mundo se ha mundializado6
En una fase inicial, los primeros rasgos de la globalizacin podran fecharse entre los siglos
XV
XVI
con la expansin del capitalismo mercantil y la proyeccin del poder europeo hacia otras partes del mundo, con los descubrimientos de nuevas tierras, y con los cambios provocados en las formas de vida y trabajo locales y regionales.8 Una segunda fase se relaciona con el surgimiento y desarrollo del capitalismo industrial y con el ideal de la Ilustracin de crear una civilizacin universal y una sociedad con una economa internacional abierta; procesos que fueron impulsados principalmente por los pases europeos a partir de finales del siglo
XVII .
En estas dos primeras fases, el
A pesar de lo anterior, es necesario llamar la atencin sobre el hecho de que la globalizacin no es un fenmeno reciente. Muchos autores coinciden en sealar que sta debe contemplarse como una nueva faceta de un proceso histrico. Es un proceso porque implica el desarrollo concatenado de hechos y tendencias histricas a travs de los cuales las relaciones establecidas entre las unidades constructivas de la sociedad mundial pasaron de ser internacionales a transnacionales y de all a la creacin de redes de intercambio en una escala cada vez mas global, con lo que se dio origen a relaciones propiamente globales o mundiales. De esta forma, la globalizacin supone un proceso mediante el cual se estn haciendo globales las relaciones internacionales y transnacionales. 7 Entendida con propiedad, la globalizacin se refiere a la interconexin creciente de la vida econmica y cultural entre las partes distantes del mundo, dentro de un proceso histrico transecular, ligado a la modernidad y, por lo tanto, al desarrollo capitalista. Al respecto, se reconocen, en general, tres etapas o ciclos de gran envergadura.
6 Octavio Ianni, Teoras de la globalizacin, Siglo 7 Idem.
XXI,
capitalismo organizado originalmente con fundamentos nacionales, traspas fronteras, mares y ocanos, y el comercio, la bsqueda de materias primas, la expansin del mercado, el desarrollo de las fuerzas productivas y la bsqueda de variadas y nuevas fuentes de lucro, instituyeron colonialismos, imperialismos, sistemas econmicos y una economa mundial centralizados, generalmente, en capitales de naciones dominantes, metrpolis o pases metropolitanos.9 Una tercera fase de la globalizacin de acuerdo con la visin de algunos autores comienza a esbozarse a finales el siglo
XIX,
con la aparicin de los
monopolios, asociaciones financieras y crteles. Despus, la segunda guerra mundial puso fin a la expansin colonial y proyect a los Estados Unidos al papel de protagonista de un mundo bipolar, en el que cada polo se rode de sus aliados. Ms recientemente, la cada del Muro de Berln y la fragmentacin del mundo sovitico provoc la despolarizacin de los bloques econmicos surgidos durante la posguerra. Paralelamente, el fortalecimiento de la Unin Europea,
8 Para un anlisis ms detallado al respecto, vase: John Chamberlain, Las races del capitalismo, Biblioteca de Economa, Unin Editorial,
Mxico, 1998, p. 3.
Barcelona, 1996. 9 Octavio Ianni, La sociedad global, Siglo

XXI,
Mxico, 1995, pp. 21-22.
50
el surgimiento de China como potencia, as como de los pases de la Cuenca del Pacfico Asitico, de Amrica del Norte y algunos de Amrica Latina, comienza a generar reas geogrficas estratgicas en las relaciones de interdependencia. En esta etapa el carcter global del capitalismo comienza a ganar un perfil ms ntido. Como afirma Ianni:
Estados-naciones, tanto dependientes como dominantes, declinan. Las propias metrpolis declinan en beneficio de los centros donde se toman las decisiones, dispersos en empresas y conglomerados, movindose por pases y continentes, en el azar de los negocios, de los movimientos del mercado, y de las exigencias de la reproduccin ampliada del capital. Los procesos de concentracin y centralizacin del capital adquieren mayor fuerza, envergadura y alcance. Invaden ciudades, naciones y continentes, formas de vida y trabajo, modos de ser y pensar, producciones culturales y formas de imaginar. Muchas cosas se desarraigan, pareciendo flotar por los espacios y tiempos del presente.10
co y emprico relativamente reciente. Se afirma que la mayor parte de la reflexin al respecto aparece apenas hace veinte aos, aunque algunos escritos fueron producidos en la dcada de los aos sesenta. Ellos partieron de consideraciones econmicas y polticas por ejemplo, la importante discusin sobre el imperialismo y la dependencia para tocar despus otras de alcance social y cultural. La discusin actual sobre lo global refleja una nueva fase del proceso de reelaboracin del acervo de conocimientos alcanzado. La caracterstica principal de los estudios actuales sobre globalizacin es que, al tomar al mundo como una unidad primaria de anlisis social, miran de distinta manera a aquellas subunidades que estn implcitas en el anlisis mundial, cambiando la comprensin que se tena de ellas.
...Fenmenos sociales tales como etnia, nacin, organizacin, movimiento o religin, ya no son concebidos slo como unidades sociales preexistentes a lo global las cuales era consideradas estrictamente dentro de sus propios lmites. Por el contrario, la perspectiva de la globalizacin los mira hoy como formas
Comentarios finales Con la breve revisin anterior, queda claro que el proceso de globalizacin no es un hecho reciente. Los grandes descubrimientos, el surgimiento de un mercado mundial, las migraciones internacionales e interocenicas, la visin de la ciencia y la cultura promovidas por el renacimiento, y otros fenmenos que cuando menos datan del siglo
XVI,
sociales que la constituyen no slo en referencia a otras unidades, sino tambin, y a menudo ms centralmente, con referencia a la totalidad que quiere ser comprendida desde distintos puntos de vista sociales. Lo global, en otras palabras, ms que una coleccin o yuxtaposicin de particularidades es ms bien una perspectiva de anlisis que las contextualiza. Esto es lo que hace diferente la concepcin globalizadora de otras maneras de mirar lo global, por ejemplo, la que atiende al estudio de las relaciones internacionales.11
contribu-
yeron a configurar el escenario actual de la cultura moderna, que se piensa a s misma como universal y legtima. Sin embargo, puede decirse que la interpretacin social y cientfica de la globalizacin es un tema teri-
Desde la perspectiva terica, los estudiosos del tema han identificado cuatro orientaciones en el tratamiento de la globalizacin, ancladas respectivamente, en la
11 Nstor Garca C. et al. , De lo local a lo global. Perspectivas desde la
10 Ibidem, pp. 22 -23.
antropologa,
UAM,
Mxico, 1994. pp. 9-10.
51
economa, la poltica, la cultura y la sociedad.12 Desde la perspectiva de la manifestacin emprica de lo global, para muchos observadores es evidente que, a pesar de las diversidades y tensiones internas y externas que expresan las sociedades contemporneas, stas estn articuladas en una sociedad global que incluye relaciones, procesos y estructuras sociales, econmicas, polticas y culturales, aunque operando de manera desigual y contradictoria. As, por ejemplo, Ianni reflexiona de la siguiente manera:
... las formas regionales y nacionales, evidentemente continan subsistiendo y actuando. Los nacionalismos y regionalismos sociales, econmicos, polticos, culturales, tnicos, lingsticos, religiosos y dems pueden incluso resurgir, recrudecerse. Pero lo que comienza a predominar, a presentarse como una determinacin bsica, constitutiva, es la sociedad global, la totalidad en lo que poco a poco todo lo dems comienza a parecer parte, segmento, eslabn, momento. Son singularidades o particularidades cuya fisonoma posee al menos un rasgo fundamental conferido por el todo, por los movimientos de la sociedad civil global.13
secundarios una capacidad excepcional de formar e informar, inducir y seducir, tal vez nunca antes alcanzada en la misma proporcin. Tercero, se organiza un sistema financiero internacional de acuerdo con las exigencias de la economa capitalista mundial y conforme a las determinaciones de los pases dominantes tales como Estados Unidos, Japn y Alemania, as como la Comunidad Econmica Europea, el Grupo de los 7 y las determinaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo (BIRD) o Banco Mundial. Cuarto, las relaciones econmicas mundiales que incluyen la dinmica de los medios de produccin de las fuerzas productivas, de la tecnologa, de la divisin internacional del trabajo y del mercado mundial, reciben influencia, en gran medida, de las exigencias de las empresas, corporaciones o conglomerados multinacionales, transnacionales, mundiales, globales, planetarios. Quinto, la reproduccin ampliada del capital, incluyendo la concentracin y centralizacin de capitales, en realidad se universaliza en un nuevo nivel y con nuevo mpetu, replanteando relaciones por los cuatro rincones del mundo, presionando a las naciones socialistas, influyendo, bloqueando o rompiendo sus sistemas econmicos. Sexto, el ingls se vuelve lengua universal, una especie de lengua franca por medio de la cual los individuos, grupos y clases se componen y expresan como pases dominantes y dependientes, centrales y perifricos, tribales y de clanes, oligrquicos y democrticos, capitalistas y socialistas en sus relaciones sociales, polticas, econmicas y culturales. Sptimo, el ideario del neoliberalismo adquiere supremaca mundial como ideologa y prctica, como modo de comprender y actuar, como forma de gestin del mercado y poder poltico, concepto de lo pblico y lo privado, orden social y visin del mundo. Todas estas caractersticas de la globalizacin que configuran a la sociedad universal como una forma de sociedad civil mundial, promueven la translacin de las cosas, individuos e ideas, el desarraigo de unos y otros, una especie de cambio de territorialidad generalizada.14
El proceso de la globalizacin en curso en el mundo contemporneo, presenta caractersticas muy especiales a partir de la ocurrencia de ciertos hechos relevantes.
Primero, la energa nuclear se convirti en la ms poderosa tcnica de guerra, originalmente, a cargo de las grandes potencias, despus en manos de dirigentes de naciones de un segundo y un tercer nivel. Segundo, la revolucin informtica, basada en las conquistas de la electrnica pone en mano de los dueos del poder otra vez los pases dominantes, pero tambin otros
12 Las propuestas tericas de Immanuel Wallerstein (1974, 1980, 1989), John W. Meyer (1980), Roland Robertson (1992), y Niklaus Luhmann (1990) representan cada una posiciones especficas de anlisis de la globalizacin desde la perspectiva econmica, poltica, cultural y social, respectivamente. 13 O. Ianni, La sociedad global, op. cit., p. 23.
14 Ianni, op. cit., pp. 36 y 37.
52
Con una perspectiva parecida, para Ulrick Beck, la globalizacin significa la perceptible prdida de fronteras del quehacer cotidiano en las distintas dimensiones de la economa, la informacin, la ecologa, la tcnica, los conflictos transculturales y la sociedad civil, y, relacionada bsicamente con todo esto, una cosa que es al mismo tiempo familiar e inasible (difcilmente captable) que modifica a todas luces con perceptible violencia la vida cotidiana y que fuerza a todos a adaptarse y a responder.15 Este es un fenmeno que hoy todas las naciones viven cotidianamente ya que contina afirmando Beck, las tecnologas, las mercancas, el dinero, la informacin, las culturas, traspasan las fronteras, como si stas no existieran. Inclusive, ciertas costumbres, personas, cosas e ideas que los gobiernos locales mantendran, si pudieran, fuera del pas (drogas, inmigrantes ilegales, crticas a las violaciones a derechos humanos), consiguen introducirse. Visto as, la globalizacin significa la introduccin de nuevas formas de vida transnacionales de ndole econmica, social, poltica y cultural que, la mayora de las veces o en determinados momentos, no son aceptadas ni comprendidas. En otras palabras, la globalizacin significa los procesos en virtud de lo cuales los Estados nacionales soberanos se entremezclan e imbrican mediante actores transnacionales y sus respectivas probabilidades de poder, orientacin, identidades y entramados varios.16 Aunque lo anterior de ninguna manera representa una revisin exhaustiva de las diferentes acepciones asignadas al concepto de globalizacin, se puede desprender que este proceso se interpreta como la manifestacin ms amplia de la tendencia a la interdependencia, a la integracin, entre naciones, entre
zonas de un mismo pas, entre pases de una misma regin y entre regiones de un mismo planeta. Resalta tambin el hecho de que el concepto de globalizacin no debe limitarse al aspecto puramente econmico; en realidad, debe enfocarse como un proceso multidimensional que comprende aspectos vinculados a la economa, las finanzas, la ciencia y la tecnologa,17 las comunicaciones, la educacin, la cultura, la poltica, etc. Todos estos fenmenos deben interpretarse como el resultado de esa creciente interaccin e interdependencia que se generan entre las distintas unidades constitutivas del llamado sistema o sociedad global. Abarca las actividades y sus efectos en pases, regiones, empresas transnacionales, organismos internacionales gubernamentales y no gubernamentales, grupos de presin, y movimientos sociales. No obstante, tambin es evidente que la globalizacin, como expresin de la creciente interdependencia entre naciones, se manifiesta de un modo relevante en la esfera econmica y en la cada vez mayor interrelacin de los sistemas financieros, bsicamente de los que se encuentran conectados con los mercados de capitales. Es por ello que una buena parte de los esfuerzos realizados para explicar la lgica de la globalizacin han privilegiado el enfoque econmico del fenmeno, partiendo de la idea de que los rasgos principales de la sociedad global contempornea han sido desarrollados por las empresas, corporaciones o
17 Se reconoce que una de las principales fuerzas motrices del proceso actual de globalizacin econmica, poltica, social y cultural es el vertiginoso avance de la ciencia y de la tecnologa en aspectos como la rpida difusin de las nuevas tecnologas de la informacin, el rpido progreso de los transportes y las comunicaciones, los avances tecnolgicos como los del cable ptico, los microprocesadores, el telefax o la transmisin va satlite, que han reducido considerablemente las
15 Beck, Ulrico, Qu es la globalizacin Falacias del globalismo, respuestas a la globalizacin , Paids, Barcelona, 1998, p. 42. 16 Ibidem, p. 29.
distancias. Por estos medios, la difusin a escala internacional de los procesos culturales es por lo menos tan importante como la de los procesos econmicos.
53
conglomerados multinacionales, dentro de la lgica de la expansin capitalista a escala mundial. La construccin del marco referencial y conceptual en el que se apoya el presente ensayo, da pauta para seguir reflexionando y elaborar posteriores artculos sobre los impactos de la globalizacin en las diferentes sociedades y naciones del mundo.
CHAMBERLAIN , John, Las races del capitalismo, Biblioteca de Economa, Unin Barcelona, 1996. DIEZ HOCHLEITNER, R., La educacin postsecundaria ante la sociedad del conocimiento y de las comunicaciones, Documentos de un debate, Fundacin Santillana, Madrid, 1989. IANNI, Octavio, La sociedad global, Siglo
XXI,
Editorial,
Mxico,
XXI,
Referencias bibliogrficas BECK, Ulrich, Qu es la globalizacin Falacias del globalismo, respuestas a la globalizacin, Paids, Barcelona, 1998.
1995. . Teoras de la globalizacin, Siglo Mxico, 1998. Perspectivas desde la antropologa, Mxico, 1994.
Garca Canclini, Nstor et al., De lo local a lo global.

UAM,
De la serie Mi pan, mi vino, mi queso
54
tica, dilogo y decisiones razonables

Ronald Martnez Rodrguez *
A principios del siglo
XX,
G. E. Moore estableci la base
La perspectiva de A. J. Ayer se encuentra en profunda discrepancia con la de Moore. No hay nada que sea intrnsecamente bueno. Si dijramos, por un lado, que bueno es lo que nos proporciona felicidad, habra profundas discrepancias sobre nuestras mediciones. Ahora bien, si definimos como justo o bueno aquello que la gente apoya seguiramos teniendo problemas pues es perfectamente posible que existan cosas justas que muy pocas personas sostienen, o cosas injustas que son apoyadas por una gran mayora. En consecuencia, Ayer renuncia a cualquier criterio para determinar lo justo de una proposicin. La moral se refiere a nuestras emociones, al apoyo que damos a cierto rumbo de accin o sus consecuencias. No hay diferencia entre el enunciado has robado con respecto al enunciado has actuado mal al haber robado, este ltimo slo sirve para agregar mi calificacin emotiva al acto, no hay nada aqu que tenga carcter de verdad o falsedad que sea susceptible de prueba.1 Sin llegar al extremo de Ayer, podemos tomar nota de su crtica y aceptar que a veces no es tan evidente que las consecuencias de un acto sean buenas o malas, la sustancia moral se nos puede escapar de las manos.
de una teora de las consecuencias para la tica. Para l, al determinar la moralidad de nuestras acciones debemos recurrir a las consecuencias buenas o malas que tendran; aquella opcin que maximice el grado de bondad ser la que se recomiende desde el punto de vista moral. Algunas veces no se produce nada bueno, pero entonces el procedimiento se reduce a elegir la opcin menos mala. Ahora bien, todo esto supone que nosotros conocemos los objetos o estados de cosas buenos o malos, los que son evidentes a la conciencia y tienen validez intersubjetiva. Mucho se ha escrito desde entonces sobre teora moral, pero el enfoque de Moore sigue teniendo su encanto. Corresponde bastante bien con lo que realmente hacemos al tratar de comportarnos moralmente, y aunque tal vez no tengamos la confianza de Moore acerca del carcter sustantivo de los objetos morales, es decir, sobre nuestra capacidad para intuir las cosas buenas o malas de manera inobjetable, tambin es cierto que hacemos ciertos juicios morales que se corresponden con esa descripcin, aceptando de manera tcita el enfoque de Moore.
* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales de la Universidad Veracruzana. 1 Mary Wornock, tica contempornea, Labor, Barcelona, 1968, pp. 78-80.
55
Una alternativa es la tica discursiva de Habermas. Su principio de universalizacin dice lo siguiente:

Cada norma vlida habr de satisfacer la condicin de que las consecuencias y efectos secundarios que se siguen de su acatamiento general para la satisfaccin de los intereses de cada persona (presumiblemente) puedan resultar aceptados por todos los afectados (as como preferibles a los efectos de las posibilidades alternativas de regulacin). 2
ciones que hemos realizado. Contrariamente a lo que pensaba Rousseau, en la prctica se ha notado que es poco posible que la mayora encuentre el camino ms justo o correcto, generalmente se dejar llevar por intereses polticos o econmicos y ser poco representativa del conglomerado social, de hecho, se ver fuertemente influida por los medios de comunicacin modernos y su propaganda, se vuelve incluso difcil saber qu es lo que la gente piensa en realidad, pues lo que obtenemos en las votaciones es un producto deformado por multitud de factores, que puede tener muy poca relacin con las opiniones reales de la gente. Se propone el acercamiento a un modelo de toma de decisiones que involucre una perspectiva tica y racional. Veamos cmo se puede avanzar al respecto. Una manera es recurrir a la nocin de razonable. Los ciudadanos nombran a representantes que se ponen de acuerdo en un ambiente en el que se enfatiza en la calidad de las opiniones, esto es, se argumentara acerca de los posibles beneficios y costos de cada accin considerando las consecuencias ms previsibles, y por medio del convencimiento racional, llegaramos a la mejor alternativa. Esto supone varias cosas, entre ellas: un procedimiento de discusin, jueces ticos y competentes, suficiente informacin veraz y el deseo de llegar a un acuerdo razonable. Las personas tienen preferencias morales fuertes que no conviene considerar como sujeto de discusin pblica. Esto incluye, por ejemplo, sus preferencias religiosas y las propias de su vida sexual. La cuestin aqu es que se trata de cuestiones muy importantes para la vida de cada quien, por lo que no estn abiertas a ningn tipo de negociacin. En caso de que tales reas fueran vulneradas tendramos una inaceptable disminucin en la libertad y autonoma de las personas. Cmo se relaciona esto con un modelo de decisiones tico y racional? Se podra contestar que las consecuencias previsibles de cualquier accin pblica en estos asuntos seran dainas para muchos ciu-
La aceptacin de todos es la base que brinda el criterio de validez a la norma que se est analizando y, puesto que el principio se aplica bajo un consenso idealizado, esto es, con juzgadores competentes en una comunidad ideal de comunicacin, queda salvada la objecin de Ayer. No obstante surge un nuevo problema, pues al referir la validacin a los intereses de todos los individuos afectados caemos en una especie de fanatismo moral, pues en la gran mayora de los casos reales algunos individuos resultarn perjudicados por la decisin, de tal manera que la tica discursiva slo se aplicara en casos muy particulares, de hecho no sera aplicable a la mayora de nuestras posiciones axiolgicas, puesto que cada individuo o cada grupo parte de su punto de vista particular, de sus propias opiniones morales, para juzgar la situacin. En la vida real la toma de decisiones se realiza en el contexto de la democracia, en donde prevalece la regla de mayora como procedimiento para dirimir los conflictos. La idea es representar la discusin racional a travs de los votos de los interesados, con ello se sustituye la justicia por la opinin de los interesados. La confianza en la regla de mayora no parece muy fundamentada, pues es una base muy pobre para definir la justicia de una decisin de acuerdo con las considera-
2 Jrgen Habermas, Conciencia moral y accin comunicativa, Pennsula, Barcelona, 1996, p. 85.
56
dadanos. Una vez identificados los efectos dainos y su falta de legitimidad, se podran validar principios como la libertad religiosa o sexual. En contraste, se podran defender acciones pblicas que apoyaran las libertades protegidas. Por ejemplo, un uso ms justo e igualitario de los medios de comunicacin para proteger la libertad religiosa y sexual. Los ciudadanos podran comprender que un uso ms equitativo de tales recursos ira en beneficio de la autonoma en general. Pero existiran otros aspectos menos fuertes, en los cuales habra lugar para una discusin pblica. Es fcil prever que el acuerdo de los ciudadanos en ciertas cuestiones permite la obtencin de beneficios importantes, tal es el caso de los bienes pblicos como la seguridad, la salud y la educacin, la infraestructura de comunicacin e incluso cuestiones menos obvias como la planeacin y zonificacin urbana. Es aqu donde los representantes de los ciudadanos pueden cumplir su papel racionalizador. Desde el punto de vista de los costos de las decisiones pblicas, lo que sucede es que se reducen las posibilidades de que se tomen decisiones arbitrarias y dainas para una gran cantidad de ciudadanos, los costos se reducirn en proporcin a la calidad de los resultados de la discusin racional. Por ejemplo, conforme los representantes sean mejores defensores de los intereses de la ciudadana, tomarn decisiones ms acordes a los intereses de todos y esto depender de que efectivamente sean representativos de los ciudadanos, esto es, que conozcan bien y defiendan los intereses involucrados, y de que sean jueces competentes. Hay fuertes razones para pensar que las democracias no producen de manera natural este tipo de escenarios, puesto que, por lo general, son los intereses polticos y econmicos los que dominan en la designacin de los representantes populares. La conclusin es que el dilogo razonable tiene que ser construido, hay que tomar las medidas y acciones nece-
sarias para lograr que las decisiones sean ms racionales. Un ejemplo sera que las discusiones de las comisiones legislativas sobre los diversos proyectos de ley trataran de acercarse a las caractersticas sealadas: buscando los jueces ms competentes sobre la materia, la participacin de los ciudadanos afectados, informacin veraz, criterios de decisin objetivos, etc. No obstante, hay que resaltar que el requisito principal es motivacional, esto es, que exista efectivamente el deseo de alcanzar una decisin ms tica, justa o racional por parte de quienes tienen en sus manos el poder de decidir. Cmo se relaciona este dilogo racional con el principio de universalizacin de Habermas? Para contestar a esta pregunta necesitamos primero una forma de especificar el principio de universalizacin, la cual nos la ofrece Robert Alexy a travs de los siguientes elementos: Las reglas del discurso se refieren a dos cuestiones bsicas: la estructura de los argumentos y el procedimiento del discurso. Lo primero se vincula a la racionalidad del discurso, distinguindolo de la mera creacin del consenso, incluyendo: no contradiccin, coherencia entre los predicados utilizados, claridad lingstico-conceptual, verdad de las premisas empricas utilizadas, completud deductiva de los argumentos, consideracin de las consecuencias, intercambio de roles, etctera. 3 En cuanto al procedimiento del discurso, se trata de garantizar la imparcialidad en la argumentacin bajo las siguientes reglas: a) Todo hablante puede participar en el discurso. b) Todos pueden cuestionar cualquier asercin. c) Todos pueden introducir cualquier asercin en el discurso.
3 Rober Alexy, El concepto y la validez del derecho, Gedisa, Barcelona, 1997, p. 137.
57
d) Todos pueden expresar sus opiniones, deseos y necesidades. e) Ningn hablante puede ser impedido a travs de una coaccin dentro o fuera del discurso a ejercer los derechos establecidos en los puntos anteriores.4 La racionalidad del discurso no crea ningn conflicto con el dilogo racional al que nos hemos estado refiriendo, establece simplemente lo que consideramos como argumentos racionales. El problema estara en el procedimiento del discurso, pues el dilogo racional conforma una especie de tutelaje de los intereses de todos que, segn Alexy, tendran que estar garantizados con la participacin y aceptacin de todos los involucrados, al menos como ejercicio mental que corresponde a los jueces competentes. La diferencia radica en que nuestra propuesta no concuerda con que sea necesario tal ejercicio de participacin y aceptacin de todos, pues la dificultad prctica de tal perspectiva hara inviable el procedimiento del discurso. Si requerimos la participacin de todos se vuelve casi imposible el llegar a un acuerdo pues siempre habr personas que tengan algo ms que decir sobre la accin a seguir: el debate se hara eterno. Una perspectiva prctica requiere entonces, no slo que tal participacin sea representada a travs de los jueces competentes, sino que muchos de los cuestionamientos sean considerados como invlidos. La discusin deber centrarse en las consecuencias y acciones alternativas que sean racionalmente ms significativas segn el criterio de los jueces competentes. Una capacidad de buen juicio, que extraiga las posibilidades ms prometedoras, se presupone en una perspectiva de discurso prctico.
En cuanto a la aceptacin de todos, de nuevo, esperar hasta que se obtenga un consenso completo, sea real o idealizado, implicara un grado de precisin y profundidad en el anlisis que no cabe suponer sin caer en procedimientos poco prcticos. Siempre habr personas que no estn de acuerdo con la decisin final, el asunto es que se d una consideracin suficiente de sus intereses y no que se les considere como inviolables. Alexy sabe que su perspectiva es poco prctica, por ello la plantea como una posicin idealizada que requerira de un acercamiento paulatino en la realidad, es una idea regulativa que tal vez nunca se alcanzar por completo, pero brinda la base para saber hacia donde dirigirse. Slo una comunidad ideal de comunicacin sera capaz de alcanzar las condiciones del dilogo, en una etapa de la evolucin social en la cual ya no habra preponderancia de los intereses econmicos y polticos. El ciudadano comn y corriente est poco preparado para realizar decisiones pblicas. Se informa de las cuestiones que le interesan, no de las cuestiones relevantes para cada caso. Sus referentes son los medios masivos de comunicacin, por medio de los cuales las mentiras se vuelven verdades y viceversa. El lograr una competencia de medios que garantice una buena informacin es una tarea casi igual de imposible que la de volver a todos los ciudadanos razonables. El ciudadano vota en las elecciones; entre elecciones casi no se le toma en cuenta pues ha delegado su poder a los representantes. stos tienen una idea muy vaga de los intereses de quienes representan y, ante su propia ignorancia, terminan por decidir de acuerdo con sus intereses personales, incluidas sus perspectivas de continuar realizando un futuro poltico. As se crea una estructura de poder piramidal que poco tiene que ver con lo que el ciudadano realmente necesita. La democracia es el paraso de las minoras organizadas, cualquier inters que pueda ser organizado
4 Idem.
58
tiene posibilidades de influir en la vida pblica. Excepto por pura casualidad, tales minoras no coinciden con los autnticos intereses comunes, los cuales quedan relegados a un segundo plano, sustituidos por la conveniencia del da a da. Cmo tomar en cuenta los intereses de todos? La solucin terica tendra que ser una especie de utilitarismo en el que se miden las intensidades de las preferencias sobre los ms diversos aspectos; a partir de tales indicadores se podran derivar las elecciones sociales, disear un orden de preferencia social y de all juzgar cada poltica pblica segn su impacto sobre tal orden. Las dificultades tcnicas de tal proyecto son evidentes, an ms, las intensidades complican todo el panorama pues ya no tenemos un referente individual del mismo peso, sino que cada quien se ver afectado en una magnitud diferente segn el tema de que se trate. As, quienes prefieran el teatro de manera fuerte, tendrn que ser pesados con votos ms valiosos que a quienes les sea indiferente. Igual suceder con quienes valoren mucho los placeres de la vida por sobre la contemplacin espiritual. Todo esto introduce exigencias muy fuertes sobre los juzgadores competentes de los intereses de todos. As que todo parece resumirse a dos alternativas igualmente trgicas: o bien se recurre a la consulta directa de los intereses de todos, de tal forma que cada vez que alguien est en desacuerdo con una decisin podr detener cualquier proyecto pblico, o bien, se intenta medirlos con jueces externos cuyos procedimientos sern siempre cuestionables y darn origen a todo tipo de injusticias. Esto nos lleva a que el papel del juez no consiste en ser un simple representante de los intereses de todos, sino que su importancia radica en su idoneidad, su capacidad de tomar decisiones ms atinadas que las de un ciudadano comn y corriente con base en un mayor conocimiento de la situacin. A ello se suman
otras caractersticas deseables, como la de ser ms razonable, en el sentido de que en un dado momento puede dejar de lado su propia opinin en beneficio de que se avance en un proyecto colectivo, esto no equivale a que su opinin se anule, sino que despus de una consideracin suficiente de los respectivos argumentos y razones, sea susceptible de modificacin. Por fin, podemos exigir a los jueces una perspectiva tica, esto es, un inters especial por defender el bien comn que no es tpico de la mayora de los ciudadanos de una democracia real. Habra que hacer una reconsideracin del significado de los intereses de todos, puesto que no quiere decir en este contexto que se tenga que respetar estrictamente lo que cada quien piensa de una situacin, como si sus preferencias estuvieran libres de toda crtica posible. La posibilidad de argumentar sobre cualquier tema es lo que permite dar el salto desde una perspectiva esttica de las preferencias hacia una dinmica en que los intereses de todos no son algo firme, sino resultado de una argumentacin racional. Entonces se entiende que tales intereses de todos no estn dados, sino que se generan a travs de una discusin razonable. Como en tal discusin no pueden intervenir todos, por cuestiones prcticas relativas a la necesidad de alcanzar una mayor profundidad en el anlisis y conocimiento de los temas, es necesario recurrir a representantes idneos que conformarn el verdadero inters colectivo a travs del intercambio y modificacin de razones. Pero si no queremos quedarnos en la visin idealizada del dilogo, la cuestin es cmo acercarse a l bajo una situacin prctica ms o menos comn. La respuesta parece estar en una especie de tutelaje como el que hemos supuesto en el dilogo racional, por tanto, vale la pena profundizar en sus caractersticas. Para ello partimos de los elementos del dilogo razonable a los que nos referimos antes: el proce-
59
dimiento de discusin, la presencia de jueces ticos y razonables, suficiente informacin veraz y el deseo de llegar a un acuerdo razonable. El procedimiento de discusin es posiblemente el elemento ms difcil de establecer, pues existen los ms diversos modelos para llegar a una toma de decisiones racional. Necesitamos, por tanto, una perspectiva abstracta, para que sea explicable y, al mismo tiempo, lo suficientemente clara como para garantizar que siempre, o casi siempre, se puede dialogar y llegar a un acuerdo. No es nuestra intencin resolver un problema tan complejo, slo se trata de brindar una idea de cmo visualizar el procedimiento. El punto de partida es el conjunto de los ciudadanos que tendrn que participar en un proceso para obtener representantes que sean idneos, ticos y razonables. Ello es necesario porque en la prctica no pueden participar todos y, adems, queremos un procedimiento que ponga nfasis en la capacidad argumentativa, tica y racional de los representantes. Dado que se requiere la idoneidad correspondiente, de acuerdo con el contenido de la accin pblica a analizar, se podra recurrir, por ejemplo, a un examen cuya calificacin sera un criterio para definir a los candidatos idneos. Como el examen no podra ser estrictamente obligatorio, la disposicin a examinarse representara otro criterio de filtraje. Por fin, las capacidades ticas y razonables tambin son susceptibles de evaluacin, requirindose en este caso de obtener un mnimo aceptable para ser candidato. Tal examen de idoneidad podra ser sustituido por el criterio de una comisin dictaminadora basndose en los documentos probatorios correspondientes por parte de los ciudadanos. En trminos prcticos, se supone entonces un proceso de certificacin de candidatos que seran escogidos separadamente por tipo de accin pblica para luego, de este universo, obtener los representantes
por medio del azar, procurando en la medida de lo posible la representacin territorial. Los representantes por tipo de accin pblica podran ser nombrados anualmente para generar mayor movilidad y oportunidad de participacin. Una vez formado el grupo de representantes por tipo de accin pblica resultar ms fcil someterlos a un proceso de decisin ms deliberativo y argumentativo. Se avanzar en la discusin exclusivamente por medio de razones, cada razn procurar ser lo suficientemente fuerte como para convencer a la totalidad de los representantes, para ello se dispondr del tiempo suficiente de deliberacin, el cual permitir normalmente el surgimiento de tales razones. Las autnticas razones suponen comprensin lingstica y coherencia para conformar argumentos vlidos. Suponen tambin que nadie es tan superior como para tener un acceso privilegiado a la verdad. En el proceso de avance se tendrn que ir formando argumentos. Se define un argumento simplemente como un conjunto de razones que al unirse permiten llegar a algn tipo de conclusin, los argumentos no estarn garantizados hasta que no se hayan considerado y analizado todos los cuestionamientos de todos los representantes con la debida seriedad. Por supuesto que esto puede ser lento y cansado, pero es el costo que se debe pagar a cambio de tener decisiones ms justas o correctas. El conjunto de los argumentos estar dirigido a descubrir la accin pblica, o el conjunto de acciones, ms adecuadas para el caso que se est analizando. Se podrn introducir todas aquellas premisas empricas que se consideren verdaderas por parte del conjunto de los participantes. En este caso no se requiere del acuerdo de todos, sino de un sustento que sea suficiente en general segn los criterios cientficos de los participantes. El tiempo no ser un elemento decisivo, se puede establecer un tiempo de discusin, pero ste se con-
60
siderar siempre sujeto a ampliacin si a criterio de los participantes en el dilogo existen posibilidades de avanzar en el acuerdo. El segundo elemento se refiere a la presencia de jueces ticos y razonables. Sin tales caractersticas el dilogo podra no avanzar, o avanzar en direcciones que no sean las correctas o justas. Hay que aceptar entonces el supuesto de que hay gran cantidad de personas que estn dispuestas a discutir despojadas de sus intereses personales, con el nico afn de llegar a una solucin satisfactoria en trminos del bien comn. Otro requisito es que sean razonables, que no tiendan a tener una visin de las cosas muy rgida, sino que estn dispuestos a cambiar su punto de vista si eso fuera lo correcto de hacer en una dada circunstancia. El que estas personas existan tal vez no sea la cuestin a discutir, pues es razonable suponer que podran estar disponibles, el problema sera garantizar que efectivamente estn presentes en el dilogo, hay que aceptar la posibilidad de que los controles fallen, y algunos o muchos de los representantes carezcan de las cualidades ticas y razonables que se requieren. La presencia de por lo menos algunos jueces ticos y razonables seguir siendo una garanta de que no se llevarn a cabo decisiones injustas, lo que puede suceder es que las personas interesadas bloqueen el dilogo y no se pueda llegar a una conclusin. Por tanto, es posible que las discusiones lleguen con cierta frecuencia a callejones sin salida debido a la existencia de jueces no aptos. El tercer elemento es la suficiente informacin veraz. Por supuesto que la necesidad de informacin variar considerablemente de decisin en decisin, pero es un hecho que se requerir de manera habitual de algunas pruebas empricas para avanzar en la discusin. Sin este elemento sustancial, la discusin posiblemente se convertira en un dilogo de sordos, as que no se puede soslayar la importancia de las pruebas que se tengan a favor de determinados resulta-
dos. La veracidad ser garantizada por el tipo de pruebas que se consideran normalmente vlidas segn el avance de la ciencia. Un detalle que no se puede olvidar aqu es que la informacin se puede presentar de forma estratgica, sin mentir de manera directa, pero apoyando un punto de vista particular en forma velada al no pesar adecuadamente las pruebas en contra. Esto debe ser celosamente vigilado por los representantes del dilogo para impedir una tergiversacin de la informacin que d lugar a resultados incorrectos o injustos. El ltimo elemento radica en el deseo de llegar a un acuerdo razonable. La existencia de tal motivo no se pone en duda aqu, pues hay muchas personas interesadas en que los acuerdos sean cada vez mejores. El problema es si el motivo domina o no de manera suficiente. Si tal motivo no dominara se dara como consecuencia la apata o la tendencia hacia favorecer ciertos resultados convenientes para las autoridades. La conveniencia, regularmente, derivar de motivos polticos o econmicos. De poco valdran todas nuestras precauciones anteriores si dominan tales elementos en la prctica. La verdad es que los sistemas polticos y econmicos dominantes de nuestra poca tienden a favorecer otros motivos por sobre el acuerdo razonable. De all la necesidad de fortalecerlo por medio de la educacin de las masas, es importante una educacin que enfatice los aspectos ticos, autnomos e imparciales, por sobre los aspectos de inters personal y estratgico. Pero tambin se educa a travs del ejemplo, as que es necesario que se transmita un espritu moral y cvico en todas nuestras instituciones, lo cual aumentar la confianza que nos tenemos unos a otros y har ms viable la perspectiva tica que aqu proponemos. Es conveniente presentar un ejemplo para que se aprecie mejor la estructura que tendra un dilogo como el que se propone. Por supuesto que el ejemplo
61
ser muy simple pues slo se trata de mostrar la estructura general de la discusin, y no de analizar todos los detalles y posibles giros en que podra incurrir un dilogo prctico. El caso se refiere a la construccin de una represa que puede poner en peligro a ciertas especies.
Ecologista, para lo cual se dispondr de 15 das de plazo alguien en desacuerdo? Silencio. 15 das despus.... Moderador: Tenemos el nuevo estudio, en que se
Moderador: Alguien tiene alguna razn a favor o no de que se construya la represa? Individuo A: Es bueno que se construya la represa porque as se dispondr de energa elctrica que hace mucha falta en nuestras ciudades. Moderador: Es una razn aceptable nadie la pone en cuestionamiento? Silencio. Moderador: Alguien tiene alguna otra razn a favor o no de que se construya la represa? Ecologista: Yo pienso que se daarn muchas especies. No tenemos derecho a abusar as de la naturaleza. Moderador: Es una razn aceptable nadie la pone en cuestionamiento? Silencio Moderador: Alguien tiene alguna otra razn a favor o no de que se construya la represa? Silencio Moderador: Entonces debemos pesar la fuerza de las dos razones que se han dado, una a favor y otra en contra quin desea proceder? Individuo B: Los beneficios superan con creces los costos. Revisen este estudio que les presento en el cual se evala el proyecto. Ecologista: No estoy de acuerdo con los resultados del estudio, no se tomaron en cuenta con la debida fuerza los daos a la ecologa, yo sostengo que los daos superan a los beneficios, o por lo menos hay riesgos suficientes para dudar. Moderador: Sugiero que se vuelvan a pesar los beneficios y costos tomando en cuenta lo que dice
evalan de nuevo los beneficios y costos tomando en cuenta las aportaciones de Ecologista y de otros miembros de este comit. La conclusin del estudio es que conviene que se construya la represa alguien en desacuerdo? Ecologista: An tengo mis dudas, pero en vista de que se han tomado en cuenta de forma respetuosa mis opiniones estoy dispuesto a aceptar los resultados del estudio. El estudio al que se recurri podra estar algo cargado a favor de la construccin de la represa, porque hay intereses econmicos y polticos que lo influyen. En tal caso se supondra que habra individuos competentes en el dilogo que haran ver el error y exigiran una accin pblica ms centrada: Individuo C: No estoy seguro respecto a que el estudio brinde una perspectiva imparcial del asunto. Podra estar influido por intereses econmicos y polticos ocultos. Ecologista: Concuerdo en ello, no hay an seguridad de que no habr un dao ecolgico desmedido en relacin con los beneficios. Individuo D: Sugiero que se apliquen medidas correctivas, de tal manera que los daos ecolgicos sean compensados con acciones positivas y as los daos definitivos sean minimizados o, incluso, compensados completamente. Individuo E: Puede ser difcil el realizar una compensacin completa de los daos ecolgicos, pero pareciera que los beneficios de la represa son
62
suficientes como para cubrir los costos de una compensacin suficiente. Ecologista: An as no estoy del todo convencido. Parece que la discusin ha retrocedido, pues ahora Ecologista se encuentra de nuevo insatisfecho con los resultados. Pero aqu puede venir una tercera etapa de convencimiento basada en la razonabilidad de Ecologista. Moderador: No hemos llegado a una solucin definitiva hay alguna sugerencia adicional? Individuo F: Yo le solicito a Ecologista que reconsidere su posicin, pues se han hecho todos los esfuerzos posibles por tomar en cuenta su punto de vista, creo que en su calidad de juez razonable, se le puede pedir que sea ms imparcial y evale los resultados de forma ms centrada. l es el nico que no ha sido convencido, y por ello se est convirtiendo en el nico obstculo para continuar con la accin pblica. Ecologista: Creo que ustedes estn en lo correcto. Han permitido que yo modifique la solucin final y han garantizado una compensacin de los efectos ecolgicos dainos. En mi calidad de juez razonable, estoy dispuesto a ceder en mi posicin y apoyar la construccin de la represa. Moderador: Entonces podemos concluir finalmente que se recomienda construir la represa, brindando una garanta suficiente de compensacin de los efectos ecolgicos dainos. Por supuesto que Ecologista podra continuar insistiendo hasta el infinito, pero aqu es donde acta nuestro supuesto de jueces ticos y razonables, que no tienen opiniones tan duras como para no ceder ante la evidencia suficiente. Aqu no se trata de evaluar preferencias definidas de antemano, como en la teora de los juegos, sino de tener la disposicin para
dialogar y cambiar los puntos de vista a partir de una discusin razonable. Este dilogo tendra un resultado diferente si se estuviera afectando la libertad religiosa o sexual de Ecologista, pues en tal caso se tratara de aspectos de su vida que son demasiado fundamentales como para poder ser pasados por alto. En el caso del dilogo que nos ocupa, el papel de Ecologista era el de defender su punto de vista y provocar el cambio de la accin pblica en una medida suficiente, puesto que lo ha logrado, no es conveniente que contine resistiendo. Hay que considerar la posibilidad prctica de que los representantes ticos y razonables sean la minora, mientras la mayora tiene opiniones duras que no est dispuesta a abandonar tan fcilmente. Esta situacin es interesante porque los autnticos representantes ticos y razonables sern tambin difciles de convencer para seguir una poltica que no est de acuerdo con el bien pblico. As, aunque quienes busquen la correccin sean una minora, pueden llegar a tener un peso especfico muy fuerte puesto que slo sern convencidos a travs de razones imparciales. El resultado previsible es que bastara con que algunos de los jueces fueran ticos y razonables para introducir una mayor calidad en las decisiones colectivas. Llamemos al grupo tico como grupo A y al grupo que intenta llevar adelante una poltica colectiva interesada como grupo B. El grupo B tratar de introducir razones estratgicas para convencer al grupo A, por ejemplo, un argumento de ventaja general en que el posible beneficio de todos es una razn para continuar adelante con una poltica que puede causar efectos de desigualdad en el sistema como un todo. Supongamos que se trata de una poltica nacional de empleo, con la cual se incrementar la productividad y se ampliarn las oportunidades, a costa de que algunos quedaran posiblemente muy rezagados por no poder adecuarse a las condiciones de la modernidad.
63
Los miembros del grupo A manifiestan de nuevo sus reservas, no estn convencidos de que el resultado final sea positivo, pues el reparto desigual de los beneficios dejar a muchos ciudadanos en una situacin relativamente ms difcil, an suponiendo que el efecto sea positivo para cada uno de ellos por separado. El grupo A prefiere apoyar polticas ms seguras, en el sentido de que se repartan los beneficios en forma ms equitativa, sus miembros estn dispuestos a aceptar desigualdades, pero no que ellas sean tan fuertes como las que se derivaran de la poltica nacional de empleo. El grupo B insiste en los mritos tcnicos de la razn que ha dado: garantizara el progreso absoluto de todos los ciudadanos y no es lgico detener al progreso si va en beneficio de todos. El grupo A insiste en que una autntica razn tiene que ser compartida, si existen representantes para los cuales los resultados son sospechosos, despus de haber analizado todas las evidencias, su resistencia est justificada plenamente. El grupo B, por fin, acude al mismo recurso que se aplic en el caso de la resistencia de Ecologista; los miembros del grupo A se han convertido en un obstculo contra la accin pblica que se quiere emprender, se les han dado todas las garantas y consideraciones posibles y an as no quieren ceder, se les puede declarar como irrazonables si no cambian su punto de vista. Pero el grupo A no se deja convencer por estas razones ltimas, pues siente que representa un punto de vista tico fuerte, que defiende una mayor equidad en la reparticin de los beneficios del progreso. Son en efecto un obstculo, pero ste se justifica en una perspectiva tica profunda. Tal vez lo que est en juego aqu es qu vamos a entender por una buena razn, puesto que las buenas razones son como la llave mgica que permite abrir las puertas y avanzar en la discusin. Es probablemente cierto que no se puede dar una definicin contundente
de lo que distingue el caso de Ecologista del caso de los grupos A y B. As resulta claro en nuestros ejemplos que algunas razones son aceptables, pero no por ello son buenas. Existen razones que permiten interactuar con los otros y continuar con el debate, pero lo que lo hace realmente avanzar son nada ms las buenas razones. Para un filsofo como Ayer esta distincin no tiene sentido, no hay forma de acceder a una esfera intuitiva que pueda calificar una razn como buena o como mala de forma intersubjetiva. Para Moore es todo lo contrario, hay intuiciones naturales de lo bueno que no dejan lugar a ningn tipo de cuestionamiento, y cualquier intento de definirlas est condenado al fracaso. Un criterio aproximado de buena razn radica en que sea posible de compartir por todos los representantes, en el sentido de que recurra a elementos de inters comn que no sean fcilmente objetables. El grupo B puede no aceptar las razones del grupo A, pero el rechazo no se funda en un inters colectivo que se pueda compartir, la insistencia del grupo B por seguir con su poltica es lo que aparece como irrazonable, no la resistencia del grupo A que se funda en razones ticas profundas. Las buenas razones tienen esa capacidad de ingresar a nuestras conciencias y ponerlas sobre aviso de que una accin que se est emprendiendo puede ser beneficiosa o daina. Requieren comprender las consecuencias con claridad, pero tambin de una profunda reflexin acerca de los valores que se estn afectando. Esos valores tienen que ser lo suficientemente compartidos como para que la razn pueda prosperar. As, cuando se me pregunta por qu defiendo una dada posicin, yo puedo contestar que el cielo es azul o que simplemente es mi derecho el estar en desacuerdo. stas son precisamente el tipo de razones que no pueden formar parte del acuerdo
64
pblico. Nuestro enfoque saca provecho de esta distincin para dar origen a un dilogo pblico fructfero. No en todos los casos reales se puede obtener una solucin definitiva. Aqu es donde la posibilidad de realizar una votacin puede resultar atractiva, como un ltimo recurso, una vez que se han considerado todos los aspectos del problema y se ha dado una argumentacin suficiente. Pero en esta perspectiva queda claro que se debe buscar la mayor inclusividad posible, esto es, que la regla de decisin sea lo ms prxima posible a la unanimidad para que se consideren con seriedad los intereses de los que no estn de acuerdo con la decisin. Esto ltimo se puede argumentar en trminos ms tcnicos. Los costos de tomar una decisin afectan a la totalidad de los ciudadanos involucrados, mientras los costos de convencer a un representante slo se aplican sobre tal representante. Normalmente podremos suponer que los costos de tomar la decisin sern superiores a los costos de convencimiento, de all que se infiera que una mayor inclusividad en la regla de decisin es lo ms recomendable pues con ello se tiende a minimizar los costos totales. En qu espacios de la vida pblica puede ser esto aplicable? La democracia supone cierta discusin sobre los asuntos, pero en definitiva lo que impera es la votacin mayoritaria, y es un hecho que muchas veces los votos no son para nada razonados, o responden simplemente al inters especfico de quien vota. Esto puede ser mejorado en s mismo incentivando las caractersticas razonables de los legisladores, dando mayor tiempo para los debates, permitiendo numerosas correcciones a los proyectos de ley para adecuarlos a una mayor inclusividad antes de ser votados, etc. Al fin, la idea no es sustituir completamente el proceso democrtico por un sistema de tutelaje, sino introducir un mayor grado de razonabilidad en la eleccin social sin tener que cambiar de forma drstica el sistema al que estamos acostumbrados.
Las comisiones legislativas son un lugar adecuado para introducir el dilogo razonable, pues all hay ms espacio para introducir a los representantes o jueces idneos y aplicar los procesos de discusin que hemos descrito aqu. El mismo hecho de que la aprobacin definitiva de la accin pblica ser en la Cmara de Diputados o Senadores, brinda la posibilidad de estar ms abiertos a una discusin franca dentro de las comisiones. Otro espacio prometedor es el de la consulta pblica para la realizacin de las polticas gubernamentales. Las diferentes dependencias de gobierno podran abrir procesos de dilogo para definir las mejores acciones a realizar, desde la construccin de cualquier obra pblica hasta la discusin del mismo programa de trabajo institucional. De nuevo, la presencia de representantes idneos permitir una mayor inclusividad y razonabilidad en la toma de decisiones. En conclusin, el rescatar la idea de jueces o representantes que sean capaces de argumentar de manera seria sobre el bien pblico no resulta una idea absurda, por el contrario, parece ser la solucin adecuada a las fallas de la democracia real, con su ciudadano irresponsable, mal informado, poco comprometido con la accin pblica y siempre dispuesto a defender sus intereses personales por sobre todo lo dems. Lo que est en juego es la misma recuperacin de un alto sentido tico en nuestras decisiones pblicas.
Bibliografa ALEXY, Robert, El concepto y la validez del derecho, Gedisa, Barcelona, 1997. HABERMAS, Jrgen, Conciencia moral y accin comu nicativa, Pennsula, Barcelona, 1996. WORNOCK , Mary, tica contempornea, Labor, Barcelona, 1968.
65
Economa del equilibrio vs Economa del crecimiento y el bienestar

De la serie Cuatro caminos
Manuel Aguilera Verduzco*
El desarrollo de las ideas econmicas desde el mercantilismo hasta la escuela clsica1 es un proceso a lo largo del cual los mecanismos de anlisis se van profundizando, pero siempre girando en torno a un objetivo preciso. Se trata de un avance aditivo en el que las viejas ideas son debatidas, precisadas, perfeccionadas, pero siempre desde una perspectiva de anlisis que privilegia la determinacin de las causas y formas de medicin de la riqueza; es decir, una economa preocupada por un aspecto esencial: la explicacin de las causas del crecimiento econmico. La parte final del siglo XIX atestigua el nacimiento de un punto de ruptura y divergencia en el anlisis econmico. Por una parte, comienza a consolidarse una corriente que enfatiza en los aspectos tcnicos de la economa y, por la otra, subsiste una interpretacin del funcionamiento econmico preocupada mucho ms por seguir explicando las causas del crecimiento de la riqueza y su distribucin. Esta divergencia perfilara el
desarrollo de dos corrientes esenciales en el anlisis econmico del siglo XX: por una parte, lo que podramos denominar la economa del equilibrio y, por la otra, lo que por su objetivo esencial puede denominarse la economa del crecimiento y del bienestar. La primera, impulsada por los economistas de las diferentes escuelas neoclsicas, preocupados por la determinacin de los parmetros de estabilidad en el funcionamiento econmico. Y la segunda, conformada por una amplia gama de corrientes tericas, herederas en diferente grado del pensamiento clsico, desde la escuela marxista, hasta las interpretaciones keynesianas derivadas del cisma de la teora econmica neoclsica. As, la evolucin histrica del pensamiento econmico ha determinado que el desarrollo contemporneo de la economa se halle signado por la pugna entre dos enfoques que difieren entre s en aspectos fundamentales; dos enfoques con orgenes y propsitos distintos, en buena medida explicados por el carcter subjetivo que, en ltima instancia, es inherente al anlisis econmico.
* Profesor titular de Teora Econmica en la Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatln de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. 1 Vanse al respecto: Karataev, Ryndina, Stepanov et al., Historia de las doctri nas econmicas, Mxico, Editorial Grijalbo, 1984. Eric Roll, Historia de las doc trinas econmicas, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1978. J. M. Ferguson, Historia de la economa, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1974.
De una parte, la economa del equilibrio es una visin terica que da preeminencia a los aspectos tcnicos, relacionados con la interpretacin de los factores que tienen que ver con la elevacin de la eficiencia econmica y el uso ptimo de los recursos productivos;
66
de otra, la economa del crecimiento y del bienestar enfatiza en la explicacin del crecimiento de la riqueza y su distribucin, as como en los logros sociales que dan sustento a la elevacin de los niveles de bienestar. Se trata de dos aproximaciones al objeto de estudio de la economa que, a la postre, han derivado en la construccin de los dos enfoques contemporneos del anlisis econmico, en pugna en el mbito terico y en el de la instrumentacin de la poltica econmica. El enfoque de la economa del equilibrio se sustenta en las nociones del ingeniero francs Leon Walras, as como en algunas aportaciones de William Petty, las cuales tenan evidentemente, un enfoque logstico, lo que no estaba demasiado alejado de los propios intereses de Petty en las ciencias naturales y mecnica.2 Se trata de un enfoque que enfatiza las determinaciones de orden tcnico que tienen que ver, en el nivel microeconmico, con la forma ptima de asignacin y empleo de los recursos productivos escasos y, en el nivel macroeconmico, con la bsqueda de los equilibrios a travs de la instrumentacin de mecanismos de ajuste y estabilizacin. Por otra parte, precisa Amartya Sen que
el enfoque de la economa del crecimiento y del bienestar [] si bien relacionado de forma inmediata con la consecucin de la riqueza, se encuentra vinculado, en un nivel ms profundo, a otros estudios que suponen la valoracin y el desarrollo de objetivos ms bsicos [Esta] economa se encuentra relacionada, en ltima instancia, con el estudio de la tica y de la poltica.3
economa del equilibrio) y el enfoque tico (la economa del crecimiento y del bienestar), ha derivado en la tendencia, presente en las los ltimas dcadas, a dar una preeminencia a los aspectos tcnicos sobre las consideraciones ticas de la economa. Como lo precisa Amartya Sen,
[si] se examina en qu enfoque hacen ms hincapi las publicaciones sobre economa moderna, es difcil no darse cuenta del abandono del anlisis normativo profundo y de la ignorancia de las consideraciones ticas en la caracterizacin del comportamiento humano real. 4
Sin embargo, ello no significa que exista una incompatibilidad inherente entre ambos enfoques; por el contrario, la pugna radica precisamente en la tendencia al dominio de un enfoque (el tcnico) sobre el otro (el tico). De hecho, en estricto sentido metodolgico, ninguno de estos enfoques se encuentra, ni debiera encontrarse, aislado y en estado puro. La mayor parte de la literatura de la economa del crecimiento y del bienestar, por ejemplo, ha empleado profusamente los aspectos tcnicos como una herramienta indispensable de anlisis. Mucho menos claro, sin embargo, es encontrar una complementariedad en el sentido inverso. Amartya Sen ha observado el centro de esa pugna con claridad:
Es discutible que la importancia del enfoque tico se haya debilitado sustancialmente a medida que la economa ha evolucionado. La metodologa de la de nominada economa positiva no solamente ha huido del anlisis normativo, sino que tambin ha ignorado una diversidad de complejas consideraciones ticas que afectan al comportamiento humano real y que, desde el punto de vista de los economistas que estudian dicho comportamiento, son, fundamentalmente, hechos ms que juicios normativos.5
La pugna en el terreno terico y en el de la instrumentacin de la poltica econmica a lo largo de este siglo entre lo que, por la naturaleza ltima que les caracteriza, puede denominarse el enfoque tcnico (la
2 Amartya Sen, Sobre tica y economa, Alianza Editorial-Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, Mxico, 1992, p. 23. 3 Sen, op cit., p. 21. 4 Ibidem, p. 25. 5 Idem.
67
Por ello, avanzar en la bsqueda de nuevos paradigmas econmicos que permitan enfrentar con xito los complejos problemas de la economa contempornea implica, necesariamente, encontrar el balance adecuado entre ambos enfoques del anlisis econmico.
dominio ha generado una enorme debilidad al anlisis econmico contemporneo al abandonar, en aras del perfeccionismo tcnico, las consideraciones de orden humano, histrico y moral que forman parte indisoluble del proceso econmico. Aspecto caracterstico de dicho predominio ha sido la adopcin de una serie de analogas de tipo mecnico que si bien resultan tiles
El enfoque tcnico de la economa El enfoque tcnico desarrollado por la denominada escuela neoclsica ha prevalecido en el anlisis econmico contemporneo a travs del desarrollo de las diferentes presentaciones de la economa del equilibrio.6 Es un hecho que la economa moderna se ha sustentado crecientemente en el uso de elementos tcnicos para profundizar en el anlisis del funcionamiento econmico, habiendo dejado de lado, en buena medida, las consideraciones de orden tico.7 No se trata de negar la utilisin embargo, su predad evidente del enfoque tcnico;8
para abstraer funcionamientos econmicos especficos, difcilmente pueden describir en su esencia los aspectos econmicos fundamentales del comportamiento humano real. Dos ejemplos pueden ilustrarlo con mayor claridad: la nocin de equilibrio y la situacin estable asociada al concepto del ptimo de Pareto. La nocin de equilibrio La nocin de equilibrio est basada en una analoga de tipo mecnico que, en sentido estricto, no parecera la ms apropiada para expresar la forma en la que se desenvuelve el proceso econmico. Mientras que la nocin de equilibrio refiere la situacin que de manera ideal prevalece en un momento determinado, sin tomar en consideracin las situaciones previas ni las expectativas que determinarn el movimiento econmico en el futuro, el comportamiento humano la vida del hombre en sociedad ocurre y se ve influido tanto por los hechos pasados, es decir, por la historia, como por la expectativa incierta e inexacta que del futuro tiene el propio hombre. De esta forma, para la economa del equilibrio no existe una diferencia entre una economa que se acerca al equilibrio a partir de una posicin arbitraria inicial y otra que resiente una perturbacin debida al desplazamiento de un equilibrio establecido desde hace tiempo, no obstante en la realidad ambos movimientos son distintos y tienen implicaciones completamente diferentes. 9
6 La presentacin microeconmica neoclsica puede revisarse en: Samuelson, Paul A., Economa, McGraw-Hill, Mxico, 1984; Koutsoyiannis, A., Modern Microeconomics, Macmillan, Hong Kong, 1979; y Ferguson, C. E. y J. P. Gould, Teora Microeconmica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1979. Por su parte, el anlisis macroeconmico puede revisarse en: Dornbusch, Rudiger, La macroeconoma de una economa abierta, A. Bosch Editor, Barcelona, 1981; y Dornbusch, Rudiger y Stanley Fischer, Macroeconomics, McGraw-Hill Book Company, New York, 1978. 7 Keynes describi la teora del equilibrio como una tcnica bonita y educada, que intenta manejar el presente, haciendo abstraccin de que conocemos muy poco sobre el futuro. En el momento en que se admite que las expectativas que guan el comportamiento econmico son inseguras, el equilibrio desaparece para dar el lugar a la historia. Joan Robinson, La historia contradice el equilibrio, en Contribuciones a la teora econmica mo derna, Siglo Veintiuno Editores, Mxico, 1979, p. 158. 8 No creo que el enfoque tcnico de la economa haya sido poco fructfero; considero que a menudo lo ha sido, y mucho. Hay muchos temas a los que la economa ha sido capaz de proporcionar una mejor comprensin, precisamente, por el uso generalizado del enfoque tcnico [] Con todo, me gustara sealar que la economa, tal y como ha evolucionado, puede hacerse ms productiva prestando una atencin mayor y ms explcita a las consideraciones ticas que conforman el comportamiento y el juicio humano. Sen, op. cit., pp. 25-27.
9 Vase: Joan Robinson, La historia contradice el equilibrio, en Contribuciones a la teora econmica moderna, op. cit., pp. 159-160.
68
El concepto de equilibrio no acepta la influencia de los hechos del pasado, ni tampoco los efectos inciertos de la percepcin humana del futuro; refleja slo las condiciones intemporales de un momento determinado. Joan Robinson ha ejemplificado con claridad esta debilidad:
Supongamos que es posible tomar un nmero de instantneas de economas cada una en equilibrio estable; supongamos que el problema de la medicin puede resolverse calculando todos los valores en trminos de tiempo de trabajo y que sucede que las economas se pueden ordenar en series en las cuales un alto valor de capital por hombre empleado se asocia con un producto neto mayor por hombre de un bien de consumo homogneo, lo cual es un ejercicio mental permitido. Pero lo que no est permitido es pasar las instantneas por un proyector para formar con ellas una pelcula en movimiento de un proceso de acumulacin. Antes de hablar de la acumulacin, tenemos que regresar al principio y lidiar con las preguntas que Walras y Pigou dejaron sin respuesta. En qu clase de economa tiene lugar la acumulacin? Se trata de [una] cooperativa sin clases, de un conjunto de artesanos y campesinos o de una moderna nacin capitalista? Es una democracia con derecho de propiedad en la que la tasa de ahorro depende de las decisiones de las familias? Y si ste es el caso, por qu medios se convierten estos ahorros en adiciones a las existencias de insumos? O si la inversin depende de las decisiones de las empresas industriales, cmo logran dirigir el financiamiento y qu expectativas de ganancia guan sus planes? Hay un mecanismo en el sistema para asegurar el crecimiento con un continuo pleno empleo? Y si un valor de capital creciente por hombre lleva a una probable cada de la tasa de ganancia, van las empresas tranquilamente arrastrando una funcin de produccin preexistente o introducen nuevas tcnicas que aumentan el producto por unidad de inversin al mismo tiempo que el producto por hombre? [] La falta de un tratamiento del tiempo histrico comprensible y el fracaso en especificar las reglas del juego en el tipo de economa que se est considerando hace que el
aparato terico ofrecido en los textos neoclsicos sea intil para analizar los problemas contemporneos, tanto en la micro como en la macroesfera.10
El ptimo de Pareto Por otra parte, el predominio del enfoque tcnico en el anlisis econmico se ha caracterizado igualmente por la utilizacin del criterio de la optimalidad como sustento bsico en el que se apoya el anlisis del uso eficiente de los recursos productivos. El ptimo de Pareto describe la situacin esttica en la que no es posible incrementar la utilidad de algn individuo sin que ello signifique una reduccin de la utilidad de otros. Esta definicin, que intenta explicar una situacin equilibrada y estable de utilidad individual, en realidad explica poco respecto de las implicaciones que una situacin como esa puede conllevar; ms an, si tal situacin de equilibrio no se ubica dentro de lo que podramos denominar como un ptimo social. El empleo de este criterio neoclsico de optimalidad puede llevar a la conclusin, difcilmente sostenible, de que una situacin en la que unas pocas personas acaparan la riqueza de una sociedad, mientras que la mayor parte de la poblacin se encuentra en la mayor de las miserias, constituye una situacin ptima, ya que no es posible mejorar la penosa situacin de la poblacin miserable sin reducir el lujo de los inmensamente ricos. Del ejemplo se desprende que un criterio puramente tcnico puede encontrar, la mayora de las veces, paradojas en su aplicacin concreta en un contexto social determinado. En el anlisis econmico clsico no exista una frontera entre estos dos enfoques, es decir, el anlisis tcnico era un complemento necesario del anlisis econmico como un todo. Sin embargo, en la economa contempornea pareciera que esta frontera se ha cons-
10 Ibidem, pp. 167-168.
69
tituido en la diferencia esencial entre las corrientes econmicas; limitar la posibilidad de puntos de contacto entre el enfoque tico y el enfoque tcnico, ha generado una relacin unvoca en la que los puntos de contacto se circunscriben a que la economa del crecimiento y del bienestar pueda adoptar en su anlisis los instrumentos tcnicos desarrollados por la economa del equilibrio, pero no que sta pueda verse influida por los resultados analticos de aqulla
ya que se supone que las acciones humanas reales slo se basan en el egosmo, sin que las consideraciones ticas o los juicios de la economa del bienestar tengan ningn efecto sobre ellas.11
minencia dentro de una ciencia social como es la economa a los aspectos tcnico-instrumentales sobre las valoraciones ticas que encierran la esencia del comportamiento humano.
Hacia un balance crtico Si bien es cierto que las crisis constituyen una oportunidad de cambio, tambin son momentos de confusin social. La gente necesita respuestas que le permitan abrigar expectativas respecto del futuro. Esa circunstancia es propicia para el surgimiento de ideas salvadoras, ricas en la mediocre certidumbre del sentido comn. Muchas veces esas ideas no slo son respaldadas por polticos que ven en ellas la posibilidad de nutrir sus ofertas ante los electores con una lista de salidas fciles a problemas complejos, sino incluso por acadmicos de pocos escrpulos.
En situaciones de desempleo masivo precisa Klein cunden los demagogos. La psicologa del trabajador es tal, que est dispuesto a escuchar muchos argumentos arriesgados si stos le prometen una ocupacin. No hay muchas condiciones sociales que sean ms deprimentes que el ocio forzado y la abstinencia forzada del consumo. 12
No obstante pareciera que los enfoques tico y tcnico constituyen polos tipolgicos dentro del anlisis econmico. En estricto sentido no es as, se trata de posturas que se complementan, en las que la necesidad de conseguir un balance entre ambas no conlleva un sentido de equilibrio entre enfoques antagnicos, sino el de una adecuada complementariedad para enriquecer el anlisis y colocarlo en los parmetros de las consideraciones ticas que le son propias. Sin embargo, sta es una complementariedad que se da en planos distintos. El eje bsico del anlisis econmico no puede ser otro que el de las valoraciones ticas, humanas e histricas; el enfoque tcnico no es sino una herramienta indispensable que permite potenciar la capacidad de abstraccin y anlisis, pero que, de ninguna forma, puede ser un sustituto de las valoraciones ticas. Retornar al balance entre ambos enfoques, en sntesis, significa volver a dar al enfoque tico el papel esencial que tiene en el anlisis econmico y abandonar la perniciosa paradoja que hoy rige a la economa moderna y que ha dado pree-
La profunda crisis en la que se desliz la economa internacional a partir de la segunda mitad de la dcada de los setenta ha sido terreno frtil para el surgimiento de economistas que ofreciendo frmulas sencillas de sentido comn, han logrado ganar la confianza de la gente y de los gobiernos. 13 El ejemplo
12 Lawrence R. Klein, La revolucin keynesiana, Editorial Trillas, Mxico, 1980, p. 179. 13 Un indicio seguro de una crisis es la aparicin de chiflados famosos. Es tpico de una situacin de crisis que los chiflados sean escuchados por el pblico insatisfecho con la ortodoxia. En los aos treinta tuvimos al Mayor
11 Sen, op. cit., p. 47.
Douglas y el Crdito Social todo se resuelve con una estilogrfica y
70
contemporneo ms patente es, sin duda, el de la llamada escuela neoclsica de los economistas de la oferta; corriente ampliamente difundida y apoyada en las aulas universitarias y en los crculos gubernamentales durante al menos los ltimos quince aos. El predominio del enfoque tcnico en el anlisis econmico iniciado en la parte final del siglo XIX y principios del XX, con el surgimiento de las corrientes de la economa matemtica desarrolladas por los economistas neoclsicos de la escuela austriaca, tuvo un impasse con la crisis del final de los aos veinte y principios de los treinta. La revolucin keynesiana, al retomar los aspectos esenciales del anlisis clsico en lo que se refiere al propsito y objeto de la economa, recuper para el anlisis econmico contemporneo la preocupacin tica de la ciencia econmica. A diferencia del nfasis tcnico que imprimi la escuela austriaca, el keynesianismo brind renovado vigor a los aspectos que haban constituido los pilares del anlisis clsico, tanto desde el punto de vista metodolgico con la rehabilitacin del anlisis causal, como desde la perspectiva del objetivo ltimo del anlisis econmico: las causas del crecimiento de la riqueza y su distribucin. Keynes fue, en ese sentido, un economista clsico. Al respecto, Joan Robinson recuerda:
Keynes consideraba el triunfo de Adam Smith sobre los mercantilistas y de Ricardo sobre Malthus como la victoria del dogmatismo contra el sentido comn Con todo, los conceptos de su Teora General tienen
mucho ms de comn con la escuela clsica de la primera mitad del siglo

XIX
que con las doctrinas neo-
clsicas en las que el mismo Keynes haba sido educado. La mxima preocupacin de los economistas clsicos era el proceso histrico de la acumulacin en una economa capitalista y su relacin con la distribucin del producto de la industria entre las clases de la sociedad, mientras que los neoclsicos se concentraron sobre las condiciones de equilibrio en una situacin estable. 14
Mientras que el keynesianismo comparte con la economa clsica la preocupacin por definir los mecanismos para enfrentar los problemas contemporneos de la sociedad en torno al crecimiento y la distribucin, los economistas neoclsicos formados en la tradicin que haba constituido la cuna intelectual del propio Keynes, han estado mucho ms preocupados por tratar de discernir los aspectos tcnicos del comportamiento econmico y con ello enunciar leyes cuya pretensin es la generalidad y la validez universal. Seala Robinson al respecto:
Rara vez [los economistas neoclsicos han hablado] del tipo de economa en el que se deba aplicar su razonamiento. Sugeran que las mismas leyes que rigieron el comportamiento supuesto de Robinson Crusoe son igualmente vlidas para el comportamiento del Gosplan, o quiz, ms bien, lo que su comportamiento debera ser, as como para analizar los caprichos de Wall Street. 15
El keynesianismo y, de manera ms general, la

Warren y Pearson, que convencieron al presidente Roosevelt de que poda acabar con la depresin aumentando el precio en dlares del oro, lo cual hara subir todos los otros precios. Se presta ms atencin a los chiflados que a los ortodoxos, porque al menos advierten que existe un problema Hoy en da tenemos muchos chiflados dedicados a resolver los problemas que desdean los economistas Los crticos y los chiflados se multiplican porque los economistas ortodoxos han descuidado los grandes problemas que todo el resto del mundo considera urgentes y amenazantes. Joan Robinson, La segunda crisis de la teora econmica, en Contribuciones a la teora econmica moderna, op. cit., p. 35. 14 Robinson, La historia contradice el equilibrio, op. cit., p. 158. 15 Ibidem, p. 163.
economa del crecimiento y del bienestar, representan los puntos de contacto contemporneo con la tradicin tica de la economa. El impasse que represent el periodo de consolidacin de la revolucin keynesiana fue desapareciendo a medida que a lo largo de la posguer-
71
ra se fueron nuevamente afianzando las nociones prekeynesianas del equilibrio, as como los mtodos de valoracin econmica expresados en el ptimo de Pareto y la nocin de que el egosmo constituye el estmulo exclusivo para explicar el proceso de decisin econmica racional de los individuos. De nueva cuenta, a medida que la preeminencia del pensamiento keynesiano fue cediendo su sitio a la reelaboracin ahora ms sofisticada gracias al empleo de las tcnicas matemticas de las revisadas nociones neoclsicas, el anlisis econmico abandon las consideraciones ticas, subordinndolas a un afn de preciosismo tcnico. La economa del equilibrio concibe, a partir de una interpretacin peculiar de la obra de Adam Smith,16 al egosmo como la base para explicar el comportamiento racional de los individuos en materia econmica. Ha sido un planteamiento aceptado axiomticamente por los economistas neoclsicos el que los individuos norman su comportamiento econmico por la racionalidad, entendida como aquel comportamiento basado en el egosmo que les permite maximizar sus niveles de utilidad individual. Pero, es sta la forma en la que las cosas suceden en la realidad? La evidencia muestra que existe una riqueza mucho mayor en el comportamiento econmico de los individuos y las sociedades. Ello pareciera indicarnos que el patrn del comportamiento egosta dista mucho de ser una regla general y, mucho menos, una ley universal. De ser as, no habra forma de explicarnos
muchos fenmenos econmicos registrados en la historia contempornea en los que otro tipo de valores morales como la solidaridad y el sentido de lealtad a la nacin o a la comunidad han determinado de una manera fundamental la accin econmica de los individuos, sus gobiernos y sus colectividades. En el anlisis econmico contemporneo, seala Amartya Sen:
el motivo alegado para adoptar el supuesto del comportamiento egosta parece basarse en los resultados esperados, manteniendo que lleva a situaciones eficientes. El xito de algunas economas de libre mercado, como Japn, en la produccin de eficiencia se ha citado tambin como evidencia favorable a la teora del egosmo. No obstante, el xito del libre mercado no nos dice nada acerca de la motivacin en la que se apoya la accin de los agentes econmicos en dicha economa. En realidad, en el caso de Japn, existe una fuerte evidencia emprica que sugiere que las desviaciones sistemticas del comportamiento egosta hacia el deber, la lealtad y la buena voluntad han desempeado un papel fundamental en el xito industrial.17
Por el contrario, pareciera ms ajustado a la realidad sealar que lo que generalmente gua la accin de los individuos en lo econmico es un comportamiento un poco menos que totalmente racional. En esa quasiracionalidad quedan comprendidos otro tipo de comportamientos, que van mucho ms all del mero egosmo individual y que resultan esenciales para entender los alcances de los actos econmicos de los hombres y de la sociedad.18 De hecho, los agentes econmicos
16 El apoyo que los seguidores y los partidarios del comportamiento egosta han buscado en Adam Smith es difcil de encontrar en una lectura ms profunda y menos sesgada de su obra. El catedrtico de filosofa moral y el economista pionero no llev, en realidad, una vida de una esquizofrenia espectacular. De hecho, en la economa moderna, es precisamente la reduccin de la amplia visin smithiana de los seres humanos lo que puede considerarse como una de las mayores deficiencias de la teora econmica contempornea. Este empobrecimiento se encuentra ntimamente relacionado con el distanciamiento de la economa y de la tica. Sen, op. cit., p. 45. 17 Ibidem, pp. 35-36. 18 En otras relaciones, como en muchos casos de obligaciones familiares, el grado de sacrificio puede en realidad ser muy grande. La mezcla del comportamiento egosta con el no egosta es una de las principales caractersticas de la lealtad de grupo, y esta mezcla se puede observar en una amplia variedad de asociaciones de grupo que van desde las relaciones familiares y las comunidades hasta los sindicatos y los grupos de presin econmica. Ibidem, pp. 37-38.
72
en los mercados se comportan de manera distinta a como stos se encuentran estereotipados en los manuales de economa. Sen ha logrado una sntesis precisa del argumento en los trminos siguientes:
Por qu debe ser nicamente racional perseguir el propio inters excluyendo todo lo dems? Naturalmente, puede que sea totalmente absurdo afirmar que la maximizacin del propio inters no es irracional, al menos no necesariamente, pero mantener que cualquier otra cosa excepto la maximizacin del propio inters debe ser racional parece absolutamente extraordinario. El enfoque egosta de la racionalidad supone, entre otras cosas, un firme rechazo de la visin de la motivacin relacionada con la tica. [] El egosmo universal como realidad puede ser falso, pero el egosmo universal como requisito de la racionalidad es evidentemente absurdo.19
agentes econmicos estn muy lejos de reflejar un comportamiento puramente racional y, por ende, los mercados, en plena libertad, son en realidad incapaces de conducir, por s solos, a una situacin de crecimiento balanceado de largo plazo sin la presencia de recesiones o depresiones econmicas recurrentes. Como respuesta a ello, los economistas neoclsicos han sugerido interpretaciones que, ms que resolver la evidente inconsistencia que se presenta al contrastar tales ideas con la realidad, ha buscado justificarla. En otras palabras, si la realidad no responde a lo que seala la teora, entonces modifiquemos nuestra percepcin de la realidad. El monetarismo friedmaniano y la teora de las expectativas racionales resultan buenos ejemplos de ello. La visin monetarista20 sostena como explicacin de las recesiones, no el hecho de que en la realidad los individuos no se comportaran exclusivamente con base en su egosmo econmico individual y que por ende el mercado era una instancia incapaz por s sola de evitarlas, sino que los agentes econmicos confundan una cada general de la demanda con una cada en la demanda especfica de los productos de su propio trabajo, es decir, reduciendo el problema de las recesiones a una cuestin de falta de informacin. La explicacin evidentemente contrasta con el fenmeno de globalizacin y difusin de la informacin a travs de los medios masivos a una escala nunca antes registrada en la historia de la humanidad, fenmeno que ha caracterizado
Las tendencias contemporneas de la economa, as como el peso especfico de los intereses de grupos econmicos, han llevado a popularizar la idea de que bajo el punto de vista de racionalidad econmica la libre accin de los mercados es la mejor forma de asegurar un funcionamiento econmico sano y ptimo. La expresin extrema de este pragmatismo constituye la base de las propuestas de la escuela neoclsica de la economa de la oferta. Sin embargo, los complejos problemas que ha enfrentado la economa mundial a partir de la instrumentacin de estas ideas obligan a pensar cmo es posible que una economa que, en la teora, funciona de manera ptima y eficiente y que es guiada por el criterio preciso de valoracin que proporciona el egosmo econmico, pueda conducir a una situacin recesiva caracterizada por altas tasas de desempleo e incapacidad para crecer de manera sostenida. La respuesta radica en el hecho de que los
20 Vanse: Mayer, Thomas, The structure of monetarism, WWNorton & Company, New York, 1978; Friedman, Milton, Un programa monetario y fiscal de estabilidad econmica, en The American economic review, vol. 38, junio de 1948; Friedman, Milton, Nueva formulacin de la teora cuantitativa del dinero, en Studies in the quantity theory of money, University of Chicago, 1956; Friedman, Milton, Un marco terico para el anlisis monetario, en Gordon, Robert J. (ed.), El marco monetario de Milton Friedman, Premia Editora, Mxico, 1978; Friedman, Milton, The optimum quantity of money and other essays, Aldine Publishing
19 Ibidem, pp. 32-33.
Company, Chicago, 1977.
73
a la segunda mitad de este siglo. As, resulta contradictoria una explicacin de las recesiones basada en el hecho de que los agentes econmicos se encuentren confundidos por una informacin insuficiente, en la era de mayor y ms rpida difusin de la informacin a escala mundial de la historia. La justificacin a esta inconsistencia entre la teora y la realidad ante la presencia de las recesiones, cambi despus, hacia las expectativas racionales.21 Esta explicacin sostiene que durante la parte baja del ciclo econmico, los precios y salarios no caen inmediatamente lo suficiente como para reestablecer el pleno empleo porque las empresas y los trabajadores no se percatan, o no estn seguros, de que se trata realmente de una cada general de la actividad econmica. La explicacin podra tener cierto sentido si la recesin durara unos cuantos meses, pero qu sucede cuando sta se prolonga por varios aos sin que los agentes econmicos se percaten de lo que realmente sucede? En realidad, poco puede contribuir a la solucin de las recesiones una teora que concibe a los ciclos econmicos como el resultado de la confusin de los agentes econmicos. El caso extremo, sin embargo, lo constituye la explicacin del ciclo econmico real,22 la cual, para
acabar de raz con la inconsistencia entre teora y realidad, ha decidido concebir a las recesiones como parte del comportamiento normal de la economa. Paul Krugman seala al respecto:
Mientras que la mayor parte de los economistas, Milton Friedman entre ellos, pensaron que los factores monetarios tenan algo que ver con las recesiones, esta nueva escuela debate que el dinero y el ciclo econmico estn completamente desconectados. Mientras que la mayora de los economistas piensan que una recesin es un periodo de inadecuado nivel de demanda, la nueva escuela seala que el ciclo econmico se deriva del lado de la oferta de la economa. Y mientras que la mayor parte de la gente piensa que las recesiones son algo malo, la nueva escuela las considera como parte del comportamiento natural y ciertamente ptimo de la economa. [] El ciclo econmico es simplemente parte de la forma en la que el libre mercado responde a un mundo cambiante, y dado que los tericos del ciclo econmico real creen que los mercados son eficientes, concluyen que el ciclo econmico es en realidad algo bueno. 23
Estas reflexiones obligan a pensar en soluciones tericas alternativas para la explicacin del comportamiento econmico. El cuestionamiento parece obvio: qu sucede si en realidad la normalidad econmica se manifiesta en un comportamiento imperfecto de los mercados que no se apega necesariamente a la lgica estricta de la racionalidad basada en el egosmo individual? No querra ello decir que la falta de racionalidad que encierran las recesiones es el resultado de la accin de mercados que funcionan de manera imperfecta y de agentes econmicos que estn lejos de ajustarse plenamente a un comportamiento puramente racional? Sigamos la lnea argumental presentada enseguida.
21 Vanse: Modigliani, Franco, The Collected Papers of Franco Modigliani, The Massachusetts Institute of Technology Press, Boston, 1980; y Sheffrin, Steven M., Rational Expectations, Cambridge University Press, Cambridge, 1983. 22 Al respecto puede consultarse: Backus, D. K., P. J. Kehoe y F. E. Kydland, International real business cycles, en Journal of Political Economy, vol. 100, agosto de 1992, pp. 745-775; Barro, R. J. (ed), Modern Business Cycle Theory, Harvard University Press, 1989; Danthine, J. P. y J. B. Donaldson, Methodological and empirical issues in real business cycle theory, en European Economic Review, vol. 37, enero de 1993, pp. 35 y ss.; Greenwood, J., Z. Hercowitz y G. Huffman, Investment, capacity utilization, and the real business cycle, en American Economic Review, vol. 78, junio de 1988, pp. 402-417; Long Jr., J. B. y C. I. Plosser, Real business cycles, en Journal of Political Economy, vol. 91, febrero de 1983, pp. 39-69; y Zimmermann, C., Real Business Cycles in Open Economies, Carnegie Mellon University, Graduate School of Industrial Administration, septiembre de 1994.
23 Paul Krugman, Peddling Prosperity, WWNorton & Company, New York, 1994, pp. 202-204.
74
El enfoque y mtodo de anlisis keynesianos consideraban como un aspecto esencial en la explicacin de las recesiones econmicas el que los mercados operan de manera imperfecta y que, en mayor o menor medida, los individuos no siempre guan su comportamiento con base en su egosmo individual, por lo que la racionalidad econmica no puede circunscribirse al efecto exclusivo de ese supuesto. sa es una definicin bsica que subyace en el anlisis keynesiano. De ah la recomendacin de poltica econmica en el sentido de contrarrestar los efectos de la parte baja del ciclo o, ms an, anticiparse a la aparicin de las recesiones, a travs de una poltica monetaria activa y, en el caso de la presencia de la llamada trampa por la liquidez, mediante la intervencin directa del gobierno como regulador del nivel de inversin en la economa.24 Ahora bien, partamos de establecer que, en la realidad, los agentes econmicos no se comportan racionalmente, sino quasi-racionalmente; esto es, que el funcionamiento de los mercados es imperfecto y que el comportamiento de los agentes econmicos no es guiado exclusivamente por su egosmo individual y que, por el contrario, persisten como parte esencial del mismo otras actitudes relacionadas con la lealtad y la solidaridad hacia grupos de inters econmico, hacia la sociedad, la comunidad o la nacin.
Supongamos ahora que, en esa situacin, se presenta una recesin. Como resultado de sta, los individuos buscan incrementar su liquidez y mantener mayores cantidades de efectivo. Esto se debe a que, en el inicio de una recesin, los inversionistas pierden confianza, la expectativa de la rentabilidad futura de las inversiones potenciales se reduce y comienza a ser ms atractivo mantener los activos bajo la forma de depsitos bancarios o dinero en efectivo, que en inversiones reales. Los individuos comienzan a acumular efectivo, reduciendo sus gastos. Adicionalmente, como de hecho sucede en las situaciones recesivas, los individuos empiezan a preocuparse por la estabilidad de sus empleos y comienzan a reducir sus compras esperando tiempos difciles, lo que refuerza la tendencia a la contraccin de la demanda agregada. Cuando este comportamiento se generaliza, dado que la cantidad de dinero en la economa se encuentra fija, el ingreso y, por ende, el nivel de gasto caen. Se llega al escenario de la trampa por la liquidez: mientras que algunos individuos tratan de incrementar la cantidad de efectivo que desean mantener disminuyendo para ello sus compras, otros individuos reaccionan de una forma similar; el resultado es que nadie logra tener xito en su propsito de aumentar su tenencia de dinero y, en cambio, lo que este comportamiento generalizado s logra es que todos los individuos reduzcan sus niveles de ingreso y gasto y, consecuentemente, el nivel de empleo de la economa. El resultado de la concatenacin de estos comportamientos es la profundizacin de la recesin. En una situacin como sta la escuela neoclsica monetarista ha sostenido que los salarios y los precios caern, elevando as el valor real del dinero en circulacin y, por ende, eliminando la recesin. Pero volvamos a nuestro supuesto de comportamiento quasiracional. Si los mercados fueran perfectos y la accin de todos los agentes econmicos estuviera guiada
24 En este sentido, resulta interesante la opinin de Lawrence Klein en el sentido de que la caracterstica principal de las polticas keynesianas para el mejoramiento del nivel de empleo es que casi todas ellas implicaban algn tipo de manipulacin y control monetario. El desempleo fue considerado como uno de los problemas econmicos ms serios, pero Keynes crey confiadamente que podra ser resuelto por completo dentro del marco del sistema capitalista, empleando las polticas monetarias adecuadas. Mientras la mayora de las medidas de poltica propuestas estaban justificadas por un anlisis clsico estricto, hay que notarse que haba un punto de vista fundamental que era muy poco ortodoxo, esto es, el argumento de que el sistema no tenda a ajustarse por s mismo perfectamente, y que las polticas de laissez faire no eran las que lograran la recuperacin. Klein, op. cit., p. 21.
75
exclusivamente por su egosmo, la respuesta monetarista sera correcta. Sin embargo, qu sucede si los mercados no operan de manera perfecta y si intervienen como de hecho sucede decisiones motivadas no slo por el egosmo individual sino tambin por otros valores? qu sucede si, como resultado de estos factores, las empresas no estn dispuestas a reducir sus precios?. Si los mercados fueran perfectos nos responde Krugman, una empresa que carga un precio excesivo perdera todos sus negocios. En un mundo de mercados altamente imperfectos, una empresa que carga un precio un poco ms alto gana casi lo mismo de ese precio mayor que lo que pierde en ventas; una empresa que no reduce sus salarios tiene una ganancia en un respaldo productivo mayor de parte de sus trabajadores que casi compensa sus mayores costos. En otras palabras, el costo de no reducir salarios y precios para una empresa en lo individual, puede ser relativamente pequeo, lo suficiente como para que la gente razonable simplemente no lo haga.25 Supongamos entonces que efectivamente las empresas ante una recesin se comportan poco menos que racionalmente. Una decisin colectiva de estas caractersticas traer como resultado que el ajuste previsto por los monetaristas no se d y, en cambio, se presente la profundizacin de la recesin. Una situacin bastante ms cercana a lo que regularmente sucede. En esta situacin, el planteamiento keynesiano de una poltica monetaria activa e incluso, en el caso de la presencia de la trampa por la liquidez, de una poltica activa de gasto pblico, resulta no slo deseable, sino correcta. Si el mecanismo monetarista de autocorreccin no se presenta, entonces lo ms conveniente es que el gobierno acte incrementando la oferta monetaria o bien su propio gasto para
elevar el nivel de la demanda efectiva, el ingreso y, en consecuencia, el nivel de empleo. La objecin que regularmente se presenta, se refiere al riesgo de que una poltica como sta conduzca a generar presiones inflacionarias. El propio diagnstico keynesiano original prevea que el mantenimiento de una situacin cercana al pleno empleo, sin una serie de transformaciones en las instituciones econmicas y sociales, generara presiones inflacionarias.26 No obstante, es necesario enfatizar que el riesgo de que las polticas de pleno
26 los veinticinco aos que siguieron a la ltima guerra fueron muy distintos de los veinte aos posteriores a la primera. La idea de que era responsabilidad del gobierno mantener un nivel elevado y estable de empleo en su economa nacional fue una novedad. Es posible que se aceptase como ortodoxia sobre todo porque se advirti que las economas planificadas no presentaban desempleo. La libre empresa tena que justificarse ante sus propios empleados. Se acogi con agrado una doctrina que prometa explicar cmo lo conseguiran. Keynes escribi y argument contra la ortodoxia establecida. Ante todo, se vio obligado a alegar que era posible hacer algo. No tuvo oportunidad de describir el funcionamiento de una economa en la cual el gobierno aceptaba la necesidad de una poltica de empleo. Lanz la sugerencia de que no esperaba que los instrumentos monetarios o fiscales tuviesen la fuerza suficiente para mantener la estabilidad; crea que sera necesario un control social general sobre la inversin. Nunca se ha visto nada por el estilo en una economa de libre empresa. La llamada poltica keynesiana ha consistido en una serie de recursos para hacer frente a las recesiones cuando stas se presentaban. Kalecki tuvo una visin mucho menos optimista que Keynes en cuanto a los resultados. El desempleo se resolvera a travs del gasto pblico, financiado con emprstitos. Los capitanes de industria comprobaran que un paro muy reducido erosiona la disciplina en las fbricas, y los precios subiran. [] Los partidarios de la poltica keynesiana slo aceptaron la mitad del diagnstico de Keynes sobre la inestabilidad del capitalismo. Keynes explic que el nivel de produccin viene determinado (bajo condiciones tcnicas dadas) por la inversin y el consumo. Explic que el nivel de precios viene determinado por el nivel de las tasas de salarios monetarios. Resultaba bastante obvio que en condiciones de continuo casi pleno empleo, sin ninguna transformacin de las instituciones y de las actitudes tradicionales en las relaciones industriales, originaran una presin inflacionaria ineluctable. Robinson, La segunda crisis de la teora econmica, en Contribuciones a la teora
25 Krugman, op. cit., p. 214.
econmica moderna, op. cit., pp. 30-31.
76
empleo generen inflacin no constituye, de forma alguna, una objecin de fondo que invalide las condiciones esenciales del anlisis econmico propuesto por el keynesianismo; se trata, en todo caso, de un problema asociado con la instrumentacin de este esquema especfico de poltica econmica y no necesariamente con una insuficiencia de la explicacin terica en s misma. Analicemos brevemente esta afirmacin. Es un hecho que el anlisis keynesiano tradicional consider quizs no con la oportunidad necesaria, dadas las caractersticas del surgimiento de la revolucin keynesiana los efectos inflacionarios que podran derivarse de la instrumentacin de las polticas de pleno empleo y, menos an, los mecanismos para controlar estas presiones con eficacia. Sin embargo, siempre le pareci a Keynes preferible el riesgo de un poco de inflacin, a los costos sociales y econmicos asociados con la recesin econmica y el desempleo masivo.27 Los economistas neoclsicos, por el contrario, han preferido las medidas deflacionarias, desestimando el efecto social de stas. Los riesgos de la aparicin de presiones inflacionarias ciertamente existen dentro de la instrumentacin de una poltica de pleno empleo. La razn es evidente: a medida que una estrategia econmica como esa aproxima a la economa a una situacin de pleno empleo de su capacidad productiva, se generan ciertas inflexibilidades que pueden derivar con facilidad en presiones hacia la elevacin de los precios. Sin embargo, si bien es cierto que ello constituye un riesgo latente, derivado del hecho de estar cada vez ms
cerca de una ocupacin plena, no significa de forma alguna que sea una consecuencia ineludible. En otros trminos, las presiones inflacionarias no son resultado de lo inadecuado de la estrategia para propiciar el crecimiento, sino del tratar de llevar ese proceso ms all del punto en el que el empleo de una capacidad productiva adicional es posible. 28
Eplogo A la luz de la evidencia de las ltimas dcadas, resulta claro que la estrategia de la escuela neoclsica de la economa de la oferta si bien ha contribuido a
28 La evidencia emprica ha demostrado que el xito en la instrumentacin de las polticas de pleno empleo en el largo plazo es un hecho perfecta mente factible, an sin la presencia de presiones inflacionarias. Un nuevo acercamiento a las ideas keynesianas deber tomar en consideracin un conjunto de precondiciones que de acuerdo con esa evidencia pueden contribuir al xito en la instrumentacin de las polticas de empleo y reducir la probabilidad del surgimiento de presiones inflacionarias. En primer lugar, es necesario un nivel de planeacin de la actividad econmica como parte de la accin del gobierno, que a travs de un control sobre el contenido del empleo asegure contar con elementos para evitar situaciones en las que el impulso a la demanda cerca de una ocupacin plena de la capacidad productiva genere presiones inflacionarias; en otros trminos, un control social de la inversin que asegure que el gasto que se realice para elevar el nivel de demanda efectiva contribuya igualmente a incrementar la capacidad productiva. En segundo lugar, la instrumentacin de una poltica fiscal que asegure mantener los parmetros necesarios de distribucin del ingreso, compatibles con el crecimiento en el largo plazo. En tercer lugar, apoyar la creacin de una conviccin social de que la intervencin estatal no constituye un mal necesario, sino una condicin de estabilidad y crecimiento sostenido en el largo plazo. En cuarto lugar, impulsar las transformaciones en las instituciones sociales que compatibilicen el rgimen
27 Keynes estuvo siempre en favor de un poco de inflacin y [] sus razones no estaban desconectadas de la promocin de la inversin [] Otra razn del por qu Keynes siempre favoreci la inflacin contra la deflacin, es que la inflacin es llevada a cabo a expensas de la clase rentista, una clase inactiva en la economa, que Keynes siempre quiso eliminar. Consideraba la deflacin como una transferencia de riqueza de la clase activa hacia la clase inactiva. Klein, op. cit., p. 17.
de libre empresa con las condiciones especiales que impone una situacin de pleno empleo, en especial en la relacin entre patrones y trabajadores. Y finalmente, es necesario replantear a fondo los propsitos y mecanismos de la cooperacin y coordinacin econmicas internacionales, a fin de generar el contexto propicio para establecer nuevas bases para un sistema monetario estable y, en ltimo anlisis, de un orden econmico internacional ms equitativo y justo.
77
controlar las presiones inflacionarias a travs de una poltica de contraccin de la demanda con enormes costos sociales, ha sido incapaz de propiciar un crecimiento econmico sostenido y, ms an, ha hecho nugatorio el propsito de una mayor equidad en la distribucin del ingreso. Transponer los efectos econmicos y costos sociales de tal estrategia, conlleva a avanzar hacia una nueva concepcin de la economa que recobre el balance entre los aspectos tcnicos y la visin tica que es consustancial al anlisis econmico. Parte importante de ese proceso radica, en la prctica econmica, en colocar en su debida dimensin el papel y alcances de las estrategias de desregulacin y privatizacin que han constituido las dos herramientas esenciales de la poltica econmica propuesta por la escuela neoclsica de la economa de la oferta. A partir de la popularizacin de la nocin intuitiva e ideolgica de que la regulacin crea siempre mayores problemas y males econmicos de los que logra remediar, esta corriente terica ha impulsado la aplicacin de procesos agresivos de desregulacin. Con ello, en virtud de la naturaleza propia del proceso de regulacin econmica, adems de haber dejado de lado esquemas que resultan esenciales para corregir imperfecciones en el funcionamiento del mercado,29 se ha propiciado que el rgimen de funcionamiento de
la economa quede del lado de una sola parte de la sociedad. David Ibarra lo ha analizado con gran precisin en los trminos siguientes:
En cualquier caso, debe admitirse que los regmenes de regulacin econmica estn cada vez ms determinados por la interaccin de gobiernos, empresas pblicas, grandes corporaciones privadas y, en algunos casos, sindicatos; es decir, por las tensiones y los acomodos cooperativos y de otra naturaleza entre las organizaciones econmicas ms importantes y de mayor tamao de un pas. Tales son los actores centrales de un juego eminentemente poltico-corporativo [] De ese modo, se define en buen grado no slo el contenido y forma a las normas regulatorias, sino tambin se decide qu incluir o excluir del propio sistema de regulacin. En consecuencia, eliminar dichos regmenes o reducirlos a su mnima expresin, significa, en el extremo, ceder el escenario a un solo actor: la empresa privada.30
Por otra parte, bajo el argumento de buscar una asignacin y uso ms eficiente de los recursos productivos bajo una ptica paretiana, la escuela neoclsica de la economa de la oferta ha enfatizado en la instrumentacin de procesos generalizados de privatizacin. Sobre estos procesos descansa la esperanza de los gobiernos de reducir gastos y, mediante las enajenaciones, de hacerse de recursos para ajustar los dficit pblicos. Sin embargo, el efecto que es slo temporal deja de lado un aspecto sin duda mucho
29 La regulacin econmica y la participacin estatal en la produccin son fenmenos caractersticos de las sociedades modernas. Aunque hay diferencias de grado, ambas implican la organizacin de acciones gubernamentales dirigidas a influir, dirigir o controlar la conducta de los agentes productivos y los ciudadanos. La misma existencia de las instituciones del mercado, depende de la vigencia de un conjunto de normas y la adopcin de formas organizativas especficas, de las que es garante el Estado. Una vez creado el sistema de mercado, el origen de las medidas regulatorias se encuentra en la necesidad de corregir los efectos indeseables de su funcionamiento o de complementarlo en campos donde opera inadecuadamente. David Ibarra, Privatizacin y otras expresiones de los aco modos de poder entre Estado y Mercado en Amrica Latina, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1990, p. 43.
ms relevante: la intervencin estatal como forma de atenuar los efectos social y econmicamente desfavorables de la imperfeccin del libre mercado. La evidencia emprica tampoco parece ser concluyente respecto de las ventajas que se asocian a los procesos de privatizacin. Los beneficios, que en algunos casos se vinculan a las privatizaciones, se contraponen a otras experiencias en las que una intervencin
30 Ibarra, op. cit., p. 56.
78
perfectamente enfocada ha propiciado el crecimiento econmico sostenido y el aumento de la competitividad internacional.

La historia de Asia Oriental seala Ibarra parece validar la tesis de compatibilidad de la intervencin estatal con procesos rapidsimos de modernizacin productiva y crecimiento. Asimismo, en la mayora de los pases latinoamericanos la fase de mayor activismo gubernamental coincide con la de ms intensa expansin del producto interno bruto. En ms de un sentido, las virtudes de la privatizacin se han exagerado. Con frecuencia, la desincorporacin es difcil de lograr, son magros los beneficios presupuestales y altos los costos polticos [] Con todo, ello no niega que en la actualidad sean frecuentes los casos de empresas pblicas con dficit que drenan exageradamente las arcas fiscales [] Sin embargo, habra que evaluar con rigor si se trata de deficiencias propiamente tales uso comparativamente mayor de insumos fsicos o formas de subsidiar y satisfacer otros objetivos gubernamentales. 31
del anlisis econmico, proporciona herramientas para dar una mayor profundidad a ste, pero no sustituye de forma alguna la necesidad de una definicin conceptual de los fenmenos que en economa son el objeto de anlisis. La economa, como ciencia, comparte una particularidad con otras disciplinas. Desde una perspectiva metodolgica, la economa al igual que el resto de las ciencias sociales tiene un mismo objeto y sujeto de anlisis: el hombre. Por una parte, el objeto de estudio de la economa lo constituye el proceso mediante el cual el hombre, organizado en sociedad, genera los bienes y servicios que le permiten satisfacer sus necesidades. Por la otra, el sujeto del anlisis es el hombre mismo, sin poder eliminar en este proceso analtico el hecho de que l forma parte inseparable del objeto que estudia. Esta caracterstica hace de la ciencia econmica una ciencia social, imprimindole al anlisis econmico un cierto nivel de subjetividad y, por ende, de inexactitud. La economa es, indefectiblemente, una ciencia social en la que la explicacin a los fenmenos econmicos en mayor o menor medida involucra los intereses y aspiraciones de quien los analiza. Por ello, todas las interpretaciones tericas en economa, todas las escuelas o doctrinas del pensamiento econmico, conllevan una interpretacin de la realidad que implica un cierto grado de subjetividad. Detrs de cada doctrina, teora, interpretacin u opinin econmica, sin excepcin, est el hombre, defendiendo ms o menos legtimamente sus intereses y aspiraciones, personales o de grupo. Este grado de subjetividad constituye una cualidad inherente al anlisis econmico; un hecho que consciente o inconscientemente los economistas reflejamos en nuestras opiniones. Las condiciones especficas del sujeto de anlisis en economa conllevan, por lo tanto, un cierto nfasis interpretativo; particularidades especficas en la metodologa empleada y, consecuente-
Estas reflexiones conducen a la conviccin de que la teora econmica debe repensarse, no slo en sus alcances tericos, sino tambin en sus implicaciones sociales; es decir, que debe buscarse el balance entre las motivaciones tcnicas de la ciencia econmica y los aspectos ticos que le son inherentes. Una reflexin final. Los enfoques y desarrollos tericos que en el marco del enfoque tcnico de la economa han desarrollado los economistas de la escuela neoclsica, al enfatizar cada vez ms en el empleo de complejas tcnicas matemticas, han tratado de hacer familiar la nocin de que la economa, al cuantificar e intentar predecir el comportamiento econmico mediante modelos cada vez ms sofisticados, se ha convertido en una ciencia quasi exacta. Sin duda, el empleo de tcnicas matemticas como parte
31 Ibidem, p. 52.
79
mente, implicaciones no slo econmicas, sino tambin polticas y en ltima instancia sociales, en las conclusiones a las que se llegan. Esa es, sin duda, la constante histrica en el anlisis econmico.
Referencias bibliogrficas KARATAEV, Ryndina, Stepanov et al., Historia de las doctrinas econmicas, Grijalbo, Mxico, 1984. ROLL, Eric, Historia de las doctrinas econmicas, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1978. FERGUSON, J. M., Historia de la economa, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1974. SEN, Amartya, Sobre tica y economa, Alianza Editorial-Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, Mxico, 1992. SAMUELSON, Paul A., Economa, McGraw-Hill, Mxico, 1984. K OUTSOYIANNIS, A., Modern Microeconomics, Macmillan, Hong Kong, 1979. FERGUSON, C. E. y J. P. Gould, Teora Microeconmica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1979. DORNBUSCH, Rudiger, La macroeconoma de una economa abierta,A. Bosch Editor, Barcelona, 1981. DORNBUSCH , Rudiger y Stanley Fischer, Macroeconomics, McGraw-Hill Book Company, New York, 1978. ROBINSON, Joan, La historia contradice el equilibrio, en Contribuciones a la teora econmica moder na, Siglo Veintiuno Editores, Mxico, 1979. . La segunda crisis de la teora econmica, en Contribuciones a la teora econmica moder na, Siglo Veintiuno Editores, Mxico, 1979. KLEIN, Lawrence R., La revolucin keynesiana, Editorial Trillas, Mxico, 1980. MAYER, Thomas, The Structure of Monetarism, WWNorton & Company, New York, 1978. FRIEDMAN, Milton, Un programa monetario y fiscal de estabilidad econmica, en The American Economic Review, vol. 38, junio de 1948.
. Nueva formulacin de la teora cuantitativa del dinero, en Studies in the Quantity Theory of Money, University of Chicago, 1956. . Un marco terico para el anlisis monetario, en Robert J. Gordon (ed.), El marco mon etario de Milton Friedman, Premia Editora, Mxico, 1978. . The Optimum Quantity of Money and Other Essays, Aldine Publishing Company, Chicago, 1977. MODIGLIANI, Franco, The Collected Papers of Franco Modigliani, The Massachusetts Institute of Technology Press, Boston, 1980. S HEFFRIN, Steven M., Rational Expectations, Cambridge University Press, Cambridge, 1983. B ACKUS, D. K., P. J. Kehoe y F. E. Kydland, International real business cycles, en Journal of Political Economy, vol. 100, agosto de 1992. BARRO, R. J. (ed.), Modern Business Cycle Theory, Harvard University Press, 1989. DANTHINE, J. P. y J. B. Donaldson, Methodological and empirical issues in real business cycle theory, en European Economic Review, vol. 37, enero de 1993. GREENWOOD, J., Z. Hercowitz y G. Huffman, Investment, capacity utilization, and the real business cycle, en American Economic Review, vol. 78, junio de 1988. LONG, J. B. Jr. y C. I. Plosser, Real business cycles, en Journal of Political Economy, vol. 91, febrero de 1983. ZIMMERMANN, C., Real Business Cycles in Open Economies, Carnegie Mellon University, Graduate School of Industrial Administration, septiembre de 1994. KRUGMAN, Paul, Peddling Prosperity, W. W. Norton & Company, New York, 1994. IBARRA, David, Privatizacin y otras expresiones de los acomodos de poder entre Estado y Mercado en Amrica Latina, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1990.
80
Keynes y Friedman: una visin desde la poltica econmica

Vitalia Lpez Decuir*
Este trabajo presenta una revisin de ciertos postulados tericos y de su vinculacin con el contexto histrico en que surgen, que constituyen un punto de partida para la comprensin de los elementos de diversos rdenes que inciden en el diseo e implementacin de una poltica econmica y, en particular, de una poltica fiscal. Su objetivo es lograr una aproximacin a los componentes ms relevantes del pensamiento de John Maynard Keynes y Milton Friedman, iniciadores e inspiradores, uno y otro, de las dos escuelas de pensamiento econmico consecutivamente hegemnicas durante los dos ltimos tercios del siglo XX. La presencia de sus ideas en las decisiones de poltica ms importantes de muchas de las sociedades contemporneas es indiscutible. En ellas ideas y decisiones se encuentra el origen de las polticas econmicas en el mundo capitalista contemporneo. La exposicin se ha dividido en cuatro apartados. En el primero se presenta una discusin acerca de la presencia, naturaleza e incidencia de los juicios de valor en la construccin del pensamiento econmico,
lo cual habla a favor de su carcter histrico. El segundo y el tercer apartados, respectivamente, consisten en la revisin de los aportes tericos y de poltica econmica de Keynes y Friedman que han sido fundamentales en la construccin de sus respectivos paradigmas. En el ltimo apartado se presentan algunas reflexiones sobre la trascendencia de una y otra visin, con el propsito de poner de manifiesto una vez ms el poder de las ideas que Keynes tanto estim.
1. Sobre la cuestin de los valores en la ciencia econmica El debate contemporneo en el mbito de la ciencia econmica y de las ciencias sociales en general se ha centrado en buena medida en la discusin sobre la neutralidad valorativa de sus postulados tericos. Si bien la controversia no ha sido resuelta en forma definitiva, para todos y cada uno de los momentos de la construccin del conocimiento cientfico, la inobjetable admisin de un sustrato filosfico en toda teora cientfica ha significado un cierto consenso respecto a la ine-
ludibilidad de la presencia de los juicios de valor que
81
constituyen o reflejan la ideologa del cientfico en el proceso de generacin del conocimiento. La discusin en torno a la subjetividad en la ciencia econmica ha llevado a reconocer, asimismo, el condicionamiento histrico a que sta se encuentra sujeta, en la medida en que son las circunstancias particulares de la realidad econmica las que influyen decisivamente sobre la ideologa del sujeto. 1 Al respecto, Dobb seala que existe suficiente evidencia de la historicidad de la ciencia econmica:
esto es verdad aun con respecto al pensamiento econmico ms abstracto y a los sistemas ms formalizados, al examinarlos, resultan estar hablando con asombrosa inmediatez de la realidad econmica y han ejercido considerable influencia sobre la poltica real.2
ministrado por nuestra representacin de las cosas, y sta, por definicin, es en gran parte ideolgica.3
De este modo, la discusin respecto a la neutralidad valorativa del mtodo de la ciencia econmica se fundamenta en el reconocimiento de la historicidad del conocimiento, la cual proviene no slo de la historicidad de la realidad econmica, sino de la absoluta imposibilidad de aprehenderla en su integralidad, y desde una posicin ideolgicamente neutral. A este respecto, en su reciente y muy difundida obra, Fernndez Daz et al.4 enfatizan el carcter trascendental de las aportaciones de Karl Popper a la metodologa en ciencia econmica, en tanto que constituyen propuestas sustanciales al problema de aplicacin del mtodo inductivo en las llamadas ciencias empricas; de acuerdo con ellas:
las hiptesis deben ser siempre previas a la observacin y, en este sentido, propone, frente al mtodo inductivo, el mtodo deductivo contrastable, segn el cual una hiptesis debe ser formulada con carcter previo a su contrastacin emprica.5
Por su parte, Joseph Schumpeter, economista reconocido por su contribucin al esclarecimiento del papel de los juicios de valor en la ciencia econmica, postula que la investigacin analtica est siempre precedida por un acto cognoscitivo preanaltico, al que denomina representacin o visin:
El mtodo de contrastacin deductivo propuesto por

existe un ancha va por donde los factores ideolgicos pueden introducirse en el anlisis. En realidad la ideologa anida en la base misma, en el acto cognoscitivo preanaltico que hemos mencionado. La investigacin comienza por manejar el material su-
Popper es explcitamente adoptado como vlido en la ciencia econmica por el propio Milton Friedman en su clsico artculo La metodologa de la economa positiva.6 Al analizar la naturaleza y el tipo de relaciones entre la economa positiva y la economa normativa, Friedman postula que la economa positiva es, en principio, independiente de cualquier posicin tica o cualesquiera
1 Al referirse a las tareas de la epistemologa, Bachelard apunta: Para los cientficos, reclamamos el derecho a desviar por un instante la ciencia de su trabajo positivo, de su objetividad, para descubrir lo que queda de subjetivo en los mtodos ms severos... Preguntaremos pues a los cientficos: Cmo pensis, cules son vuestros tanteos, vuestros ensayos, vuestros errores?... Dadnos sobre todo, vuestras ideas vagas, vuestras contradicciones, vuestras ideas fijas, vuestras convicciones sin pruebas. Gaston Bachelard, Epistemologa, Anagrama, Barcelona, 1971, p. 27. 2 Maurice Dobb, Teoras del valor y de la distribucin desde Adam Smith, 6 ed., Siglo
XXI,
3 Joseph A. Schumpeter, Historia del anlisis econmico, t. I, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1984 (1954), p. 57. 4 Andrs Fernndez Daz et al., Poltica econmica, Mc Graw-Hill, Madrid, 1995. 5 Ibidem, p. 8. 6 Milton Friedman, La metodologa de la economa positiva, en varios autores, Lecturas de poltica econmica, Ediciones de Cultura
UNAM, Popular-
Mxico, 1982 (1973), p. 28.
Mxico, 1985, pp. 53-87.
82
juicios normativos. Como dice Keynes, se refiere a lo que es, no a lo que debera ser.7 As, considerada la economa positiva como un conjunto de hiptesis sustantivas, sta debe juzgarse por su poder de prediccin respecto a la clase de fenmenos que intenta explicar. nicamente la evidencia emprica puede mostrar si es aceptada como vlida o si es rechazada. Dicho de otro modo, la nica prueba importante de la validez de una hiptesis es la comparacin de sus predicciones con la experiencia. Sin embargo, Friedman advierte que la evidencia emprica no puede probar nunca una hiptesis, nicamente puede dejar de desaprobarla, que es lo que los economistas quieren decir cuando afirman que la hiptesis ha sido confirmada por la experiencia. Friedman deriva de tal afirmacin una de las tesis ms debatidas en la actualidad en este tema, a saber: que en ciencia econmica no es necesario el realismo de los supuestos, slo importa si sus predicciones son suficientemente acertadas. De acuerdo con ello, un consenso sobre una poltica econmica correcta depende en gran parte del progreso de la economa positiva que suministre conclusiones que sean o merezcan ser ampliamente aceptadas, no tanto del progreso de la economa normativa. La nocin de paradigma de T. Kuhn8 se opone a la concepcin popperiana de que la ciencia progresa impulsada por el mtodo de prueba y error de tal forma que unas teoras son sustituidas por otras con
mayor contenido de verdad mientras que para Kuhn el progreso de la ciencia ocurre mediante la generacin de revoluciones cientficas. As, mientras que para Popper el conocimiento cientfico es provisional, corroborable y acumulativo, para Kuhn el desarrollo de la ciencia consiste en episodios de desarrollo no acumulativo en que un antiguo paradigma es reemplazado, completamente o en parte, por otro nuevo e incompatible.9 Estas dos concepciones del conocimiento cientfico ilustran el papel de la ideologa en las tareas cientficas. Frente a la nocin de perfectibilidad del conocimiento cientfico de Popper, la de Kuhn implica el reconocimiento de la sustitucin de una clase de conocimiento por otra, ambas, histrica e ideolgicamente determinadas. As, en un intento de aproximacin epistemolgica a la aportacin de Keynes a la ciencia econmica, ella puede interpretarse como un perfeccionamiento o adecuacin de los postulados clsicos para acercarlos a la realidad, o bien como un paradigma nacido de una revolucin cientfica que propone una interpretacin distinta de los problemas econmicos. Por otra parte, la discusin en torno a la presencia de juicios valorativos en la ciencia econmica ha partido de la separacin entre economa positiva y economa normativa ampliamente promovida por los economistas marginalistas y en particular por M. Friedman que ve a la economa positiva como desprovista de juicios de valor, y a la economa normativa como impregnada de subjetividad. Los desarrollos recientes en teora econmica, en buena medi-
7 Ibidem, p. 55. 8 Segn expresa el propio Kuhn, el trmino paradigma posee dos sentidos distintos en su obra: Por una parte, significa toda la constelacin de creencias, valores, tcnicas, etc., que comparten los miembros de una comunidad dada. Por otra parte, denota una especie de elemento de tal constelacin, las concretas soluciones de problemas que, empleadas como modelos o ejemplos, pueden reemplazar reglas explcitas como base de la solucin de los restantes problemas de la ciencia normal. Thomas Kuhn, La estructura de las revoluciones cientficas, 2 ed., Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1985 (1962), p. 269.
da vinculados al carcter de la presencia del Estado en la esfera econmica, han mostrado la imposibilidad de escindir los elementos positivos y normativos que subyacen en toda interpretacin cientfica de los problemas econmicos. As, a pesar de la neutralidad valorativa que los estudiosos neoclsicos deductivistas
9 Kuhn, op. cit., p. 149.
83
atribuyen a la teora econmica, es reconocido su carcter intrnsecamente ideolgico, sin detrimento de su rigor cientfico. A manera de sntesis de lo expuesto hasta aqu, cabe hacer referencia a la propuesta de Fernndez Daz, consistente en la identificacin de tres grandes categoras de los juicios de valor que permean el proceso de generacin y aplicacin del conocimiento cientfico en Economa: a) juicios de valor precientficos que se manifiestan tanto en la eleccin de los problemas a estudiar como en la de los criterios epistemolgicos asociados al mtodo de investigacin; b) juicios de valor postcientficos que influyen en la fase normativa al definir los objetivos y los instrumentos; y c) juicios de valor en la eleccin de la teora que sustenta las recomendaciones de poltica.10 Aun cuando la presencia de las cuestiones valorativas es ms evidente en la determinacin de los fines y medios de la poltica econmica, tal decisin est condicionada desde el proceso de construccin de la teora que le inspira. Por tanto, la interpretacin cientfica de la naturaleza e implicaciones de una poltica econmica particular exige la consideracin de los principios filosficos y tericos que le determinan, y que le confieren unicidad a un cuerpo de pensamiento constitutivo de un paradigma. En este contexto, en los apartados siguientes se presenta una discusin en torno a las condicionantes de la poltica econmica y de la poltica fiscal en particular, as como de sus interrelaciones, en un intento de aproximacin comparativa entre dos paradigmas: el keynesiano y el monetarista friedmaniano.
2. La perspectiva keynesiana: teora, poltica econmica y poltica fiscal

2.1 Los condicionantes filosficos e histricos de la visin keynesiana
La acentuacin del problema del desempleo asociada a la crisis econmica mundial de los primeros aos de la dcada de 1930 constituy un desafo para las concepciones tericas vigentes inspiradas en los principios filosficos del liberalismo clsico. Desde finales del siglo
XIX,
el postulado fundamental del liberalismo que haca coincidir el inters privado con el
clsico,11
inters pblico, enfrentaba severos cuestionamientos reflejados en el conflicto de intereses entre la clase obrera y la capitalista, as como en la nocin contractualista del Estado del pensamiento liberal que tenda a otorgar concesiones a la accin del Estado, fundamentalmente en el dominio de lo econmico, y en particular en el de la distribucin.12 La visin de Keynes sobre la realidad social, y en particular sobre la economa, se nutri de las nuevas tendencias filosficas e ideolgicas, tanto como de los acontecimientos y problemas contemporneos como
11 En el mbito econmico, estos principios asumieron una direccin doctrinaria en donde no haba lugar para el Estado como agente econmico, sino como garante del orden pblico; su tarea consista en proteger dos derechos originarios e inalienables de los individuos: la libertad y la propiedad. 12 Sin negar la preeminencia de la libertad como valor social mximo, desde sus orgenes la vertiente contractualista del liberalismo incorpora el valor de la justicia como equidad, y la presencia del Estado como garante de sta. As, T. Hobbes, el gran pensador del siglo XVII que inaugura el jusnaturalismo poltico y el estudio racional del problema del Estado, seala que: justicia distributiva es la justicia de un rbitro, esto es, el acto de definir lo que es justo. Mereciendo la confianza de quienes lo han erigido en rbitro, si responde a esa confianza, se dice que distribuye a cada uno lo que le es propio: sta es, en efecto, distribucin justa, y puede denominarse (aunque impropiamente) justicia distributiva y, con propiedad mayor, equidad, lo cual es una ley de naturaleza.
10 Fernndez Daz et al., op. cit., p. 29.
Thomas Hobbes, Leviatn, t. I, Gernika, Mxico, 1994 (1651), p. 156.
84
la deflacin, la contraccin de los salarios reales y el desempleo, los cuales evidenciaban los lmites del modelo econmico del laissez faire. La Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero (1936) constituy la respuesta terica a una realidad histrica distinta e instaur tambin una revolucin cientfica que fundara un nuevo paradigma en ciencia econmica. En tanto que nunca cuestion las libertades econmicas, la revolucin keynesiana no signific la ruptura con los principios liberales13 ni con el papel del inters individual como motor de la actividad econmica ni con la eficiencia del mercado en la asignacin de recursos. Su propuesta de manejo de la demanda agregada14 mediante las polticas fiscal y monetaria proviene en especfico del cuestionamiento de la eficacia del mercado para reducir las fluctuaciones econmicas y sus efectos sobre las desigualdades sociales y econmicas. En palabras de Keynes: Los principales inconvenientes de la sociedad econmica en que vivimos son su incapacidad para procurar la ocupacin plena y su arbitraria y desigual distribucin de la riqueza y los ingresos.15 Los planteamientos tericos de la Teora general... s implicaron la ruptura con la doctrina econmica del laissez faire, si bien mantuvieron vigentes algunos de sus principios tericos y metodolgicos, tales como el papel asignado a la inversin como fuerza impulsora
de la actividad econmica, y la incorporacin de los instrumentos del anlisis marginalista a su propia concepcin del equilibrio econmico. El desafo a la teora tradicional se centr en un punto esencial: el del supuesto de una nica posicin de equilibrio, con pleno empleo de todos los recursos disponibles como condicin necesaria. El cuestionamiento a la validez de la Ley de los Mercados de J. B. Say deviene en una concepcin del desempleo como un fallo del mercado que provoca discrepancias entre el ahorro y la inversin, susceptibles de ser eliminadas mediante la accin del Estado. La intervencin consistira nicamente en la administracin de la demanda efectiva16 mediante las polticas fiscal y/o monetaria, as como en la promocin de la inversin en la bsqueda del equilibrio econmico y social. No es la propiedad de los medios de produccin la que conviene al Estado asumir. Si ste es capaz de determinar el monto global de los recursos destinados a aumentar esos medios y la tasa bsica de remuneracin de quienes los poseen, habr realizado todo lo que le corresponde.17
2.2 Teora y poltica econmicas. El papel de la poltica fiscal
El cuestionamiento al postulado clsico del ajuste automtico de los mercados constituye el punto de partida de la revolucin keynesiana y se fundamenta centralmente en el rechazo al papel crucial de la tasa de inters como equilibradora del ahorro y la inversin:
13 En verdad el mundo no tolerar por mucho tiempo ms la desocupacin que, aparte de breves intervalos de excitacin, va unida y en mi opinin inevitablemente al capitalismo individualista de estos tiempos; pero puede ser posible que la enfermedad se cure por medio de un anlisis adecuado del problema conservando al mismo tiempo la eficiencia y la li bertad. John M. Keynes, Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1981 (1936), p. 335. 14 La demanda agregada es la suma de lo que se demanda en el mercado de toda clase de mercancas y servicios, ya sean de consumo o de inversin. En una fase coyuntural de recesin, la poltica econmica ofrece medidas de gestin de la demanda agregada en cualquiera de sus componentes. 15 Keynes, op. cit., p. 328.
la oferta y la demanda de ahorros no son independientes y, por lo tanto, la tasa de inters no se determi-
16 Al advertir sobre los errores de la economa clsica (que incluye el pensamiento marginalista) Keynes opone su concepto de demanda efectiva a la vieja creencia en la Ley de Say. La demanda efectiva es el valor del total de las ventas en el punto de interseccin de las funciones de demanda y oferta globales. En ese punto se alcanza el nivel ms alto de las expectativas empresariales de ganancia y en l se determina el volumen de ocupacin asociado. 17 Keynes, op. cit., p. 332.
85
na segn la tesis clsica de la igualdad en sus magnitudes. Esta aseveracin condujo a la elucidacin de los determinantes de la produccin y el empleo, cuyos montos pueden asumir cualquier valor desde cero hasta los correspondientes al pleno empleo de acuerdo con el nivel de la inversin; pero no existe un nivel nico al cual tienda necesariamente el sistema. As, el producto y el empleo dependen de la inversin, dada una cierta propensin a consumir,18 y la inversin depende del nivel del producto y slo indirectamente de la tasa de inters, mediante su influencia en la eficiencia marginal del capital 19 o rendimiento esperado del capital. Los efectos de la incertidumbre sobre la inversin, introducidos por su dependencia respecto a las expectativas,20 y que se encuentran en la base de la explicacin del ciclo econmico, podran ser contrarrestados por la accin gubernamental mediante el mecanismo de la inversin pblica, cuyo monto estara determinado por consideraciones ajenas a la tasa de inters y a la eficiencia marginal del capital.
La definicin de la tasa de inters en la Teora ge neral como la recompensa por privarse de liquidez por un tiempo determinado21 esto es, el premio por renunciar a la liquidez facilita la comprensin de los determinantes de esta variable. Dicho de otro modo, en Keynes, la tasa de inters es vista como una variable casi estrictamente monetaria, dependiente de la oferta y la demanda de dinero y, por ende, de la poltica monetaria y de la actitud de los agentes econmicos respecto a los saldos en efectivo, es decir de la prefe rencia por la liquidez;22 esta ltima refleja la disposicin de los individuos a conservar el dinero en forma lquida o a la compra de ttulos. La preferencia por la liquidez est, entonces, influida por las expectativas respecto a los movimientos futuros de la tasa de inters, en tanto que stos inciden sobre los precios de los ttulos. Si las expectativas inducen tendencias depresivas en la actividad econmica, el Estado puede actuar mediante una expansin monetaria tendente a provocar la disminucin en la tasa de inters y a estimular la inversin; sin embargo, la poltica monetaria se enfrenta al lmite de la denominada trampa de liquidez, la cual ocurre cuando la demanda de saldos en efectivo es
18 En la Teora general, el consumo est determinado por el ingreso y se comporta segn la ley psicolgica fundamental: la propensin marginal a consumir es decreciente en relacin con el ingreso. Las relaciones de causalidad en este mbito operan como sigue: el ingreso (o el producto) es una funcin directa del nivel del empleo; sin embargo, el consumo no es slo funcin de ese ingreso, sino tambin de otros elementos subjetivos que influyen en la propensin a consumir. 19 La eficiencia marginal del capital se define como la tasa de descuento que lograra igualar el valor presente de la serie de anualidades dada por los rendimientos esperados del bien de capital, en todo el tiempo que dure, a su precio de oferta (Keynes, op. cit., p. 135); es decir, es la tasa de descuento que iguala el valor presente al monto de la inversin. sta se realiza siempre que la eficiencia marginal del capital exceda a la tasa de inters. A nivel agregado, Keynes plante que la eficiencia marginal decrece cuando el monto de la inversin aumenta. 20 Es importante entender la dependencia que hay entre la eficiencia marginal del capital de un volumen determinado de capital y los cambios en la expectativa porque es precisamente esta dependencia la que hace a la eficiencia marginal del capital quedar sujeta a ciertas fluctuaciones violentas que son la explicacin del ciclo econmico. Keynes, op. cit., p. 132.
altamente elstica ante una tasa de inters demasiado baja. En esta circunstancia, Keynes propone el estmulo estatal a la inversin privada, o la realizacin de inversiones pblicas, para contrarrestar la deflacin. Keynes asigna un papel prioritario a la poltica fiscal en el estmulo a la inversin; as, un alto nivel de inversin se promueve con una baja tasa de inters y con una alta propensin a consumir, sin embargo:
21 Keynes, op. cit., p. 135. 22 La teora keynesiana de la demanda de dinero con base en la preferencia por la liquidez parte de considerar que los individuos demandan saldos en efectivo con fines de transaccin, pero tambin con fines de precaucin y especulacin. Los saldos con fines de transaccin y precaucin dependen positivamente del ingreso y negativamente de la tasa de inters, mientras que la demanda de dinero con propsitos especulativos depende negativamente de la tasa de inters.
86
El estado tendr que ejercer su influencia orientadora sobre la propensin a consumir, a travs de su sistema de impuestos, fijando la tasa de inters y, quiz, por otros medios. Por otra parte, parece improbable que la influencia de la poltica bancaria [del banco central] sobre la tasa de inters sea suficiente por s misma para determinar otra [tasa de inters] de inversin ptima. Creo, por tanto, que una socializacin bastante completa de las inversiones ser el nico medio de aproximarse a la recuperacin plena; aunque esto no necesita excluir cualquier forma, transaccin o medio por los cuales la autoridad pblica coopere con la iniciativa privada.23
La doctrina econmica de Keynes, como reflejo del clima ideolgico dominante durante buena parte del presente siglo, se tradujo en la ampliacin de las responsabilidades del Estado en la regulacin de la vida econmica, a partir de lo cual se construy un amplio abanico de intervenciones que rebasaron en mucho las propuestas keynesianas de administracin de la demanda agregada. Asimismo, como respuesta a las desigualdades distributivas producidas por el juego de la competencia, la legislacin laboral se aboc muy especialmente a la proteccin del trabajo; los sistemas tributarios se tornaron cada vez ms progresivos; se consolidaron las disposiciones antimonoplicas; en fin, se desarroll aceleradamente el complejo conjunto de instituciones del Estado benefactor. Hacia fines de los aos setenta, resultaba evidente que la lgica de los procesos econmicos, tanto en las naciones industrializadas como en las subdesarrolladas, haba derivado en una nueva crisis, que con sus especificidades se manifestaba en problemas de inflacin y estancamiento, en descenso de la productividad y en desequilibrio externo. As, por ejemplo, los pases industrializados de la Organizacin Econmica para la Cooperacin y el Desarrollo presentaron en el periodo 1967-1973 tasas de crecimiento de 4.8% en promedio y tasas de inflacin inferiores a 5%; en cambio, en la dcada de los setenta el crecimiento se redujo a 2.5% y la inflacin alcanz ndices superiores a 10% en varios aos. Para los pases latinoamericanos la crisis del capitalismo industrial y los mecanismos para su ajuste contribuyeron a agravar sus problemas estructurales de inflacin, desempleo y dficit externo. La capacidad de las polticas fiscal y monetaria para procurar la estabilidad macroeconmica se haba rebasado ante las nuevas condiciones productivas, financieras, tecnolgicas y polticas, todas ellas marcadas por el signo de la globalizacin y la interdependencia.
En el orden estrictamente tributario, Keynes advierte sobre los riesgos de un sistema altamente progresivo; seala que al actuar en detrimento de las utilidades puede provocar un bajo nivel de inversin, aun con una tasa de inters baja, a tal punto que la progresividad de la carga impositiva puede constituir un obstculo para el logro de un nivel ptimo de formacin de capital. La tendencia hacia una mayor equidad en la distribucin del ingreso, asociada a la progresividad de la estructura tributaria, tiene un efecto desalentador sobre la inversin, y la eleccin entre estas alternativas compete al Estado y, en ltima instancia, est fuertemente determinada por el carcter de su relacin con la sociedad, y con la economa en particular.
Debemos reconocer que slo la experiencia puede mostrar hasta qu punto la voluntad popular, incorporada a la poltica del estado, debiera dirigirse al aumento y refuerzo del aliciente para invertir; y hasta qu punto es prudente estimular la propensin media a consumir, sin abandonar nuestro objetivo de privar al capital de su valor de escasez en una o dos generaciones... en semejantes asuntos resulta temerario predecir cmo reaccionar la generalidad de los hombres ante un cambio en el medio ambiente. 24
23 Keynes, op. cit., p. 331. 24 Ibidem, p. 332.
87
3. La perspectiva monetarista: Teora, poltica econmica y poltica fiscal

3.1. La visin neoliberal
racin o revivificacin de nueva teoras econmicas, polticas y sociales, como por su fuerte influencia en los programas econmicos de los Estados ms slidos del mundo occidental (Estados Unidos, Gran Bretaa) y de otros del mundo subdesarrollado. En la obra citada, Hayek se propone fundamentalmente demostrar que en esencia socialismo y totalitarismo son cosas idnticas y que, por tanto, toda forma de organizacin que tienda a colectivizar la propiedad, la produccin y, en general, las actividades econmicas, es absolutamente incompatible con la libertad humana. La alternativa a una economa dirigida y planificada por un Estado igualitarista es, entonces, la construccin de una estructura social racional basada en el funcionamiento de la libre competencia econmica, la cual constituye la condicin necesaria para el logro de la libertad poltica. Solamente sobre estas formas podra alcanzarse el fin social supremo que es la libertad. As, segn Hayek:
Se dice a menudo que la libertad poltica carece de significado sin libertad econmica. Esto es muy verdad... La libertad econmica que es el requisito previo de cualquier otra libertad no puede ser la libertad frente a toda preocupacin econmica, como nos prometen los socialistas... tiene que ser la libertad de nuestra actividad econmica, que, con el derecho de elegir, acarrea, inevitablemente, el riesgo y la responsabilidad de ese derecho. 26
A partir de los aos setenta, las economas avanzadas enfrentaban severos problemas que ponan en tela de juicio la pertinencia histrica del arreglo keynesiano, propiciatorio del Estado interventor-benefactor, es decir, corrector de los fallos del mercado. La diversidad y gravedad de los desajustes es conocida: crisis en el sistema financiero internacional y en los mercados petroleros mundiales; desaceleracin econmica junto a presiones inflacionarias; dficit fiscales atribuibles a la expansin de los programas pblicos reguladores y redistributivos; etctera. En tales circunstancias de cuestionamiento al Estado keynesiano, el debate filosfico e ideolgico toma la forma de un viraje a los principios liberales de laissez faire que, al eri gir el respeto a la libertad individual econmica y poltica, lleva a sostener que cualquier intervencin del Estado vulnera los fundamentos de la libertad y de la democracia. Milton Friedman precisa el contenido de la nueva vertiente doctrinaria del liberalismo clsico comnmente denominada neoliberal oponindole al liberalismo keynesiano; en este ltimo, las palabras ms llamativas fueron bienestar e igualdad en vez de: libertad. El liberal del siglo XIX en nombre del bienestar y la igualdad est a favor de una vuelta a las mismas polticas de intervencin estatal y paternalismo, contra las que luch el liberalismo clsico.25 La obra clsica de F. Von Hayek, Camino de Servidumbre (1944), es reconocida como la fuente original del pensamiento neoliberal, esto es, la nueva vertiente doctrinaria del liberalismo que en poco tiempo se convertira en dominante, tanto por la gene-
El punto central de la propuesta filosfica neoliberal, enmarcado en la defensa de la preservacin de la libertad individual, es que el capitalismo competitivo constituye un sistema de libertad econmica cuya vigencia garantiza la libertad poltica; as, la sociedad debe confiar al mercado concebido como componente directo de la libertad la organizacin de la actividad
26 Friedrich A. Hayek, Camino de servidumbre, Alianza Editorial, Madrid, 25 Milton Friedman, Capitalismo y libertad, Rialp, Madrid, 1966 (1962), p. 16. 1985 (1944), p. 135.
88
econmica. A partir de esta conexin estrecha entre la economa y la poltica, Friedman postula que la libertad econmica posee un doble carcter teleolgico: es un fin en s misma, y a la vez es un medio para el logro de la libertad poltica. Para ello,
el modelo que funciona en una sociedad, organizada sobre la base del intercambio voluntario, es una economa de intercambio con libre empresa privada [...] Claro que la existencia de un mercado libre no elimina la necesidad de tener un gobierno. Al contrario, el gobierno es necesario en su funcin de foro para determinar las reglas del juego, como en su funcin de rbitro para interpretar y hacer cumplir las reglas establecidas.27
3.2. El monetarismo fiedmaniano: teora, poltica monetaria y poltica fiscal A mediados de la dcada de los aos cincuenta, cuando el keynesianismo se haba ya afirmado como una ortodoxia, Milton Friedman y otros economistas de la Universidad de Chicago, que tiempo despus seran identificados como integrantes de la escuela monetarista,29 iniciaron una serie de esfuerzos encaminados a vivificar la teora cuantitativa clsica del dinero. En su ensayo de 1956, La teora cuantitativa del dinero: un replanteamiento, Friedman coloca en el centro de su argumentacin a la necesidad de explicar las razones por las que la gente est dispuesta a mantener determinada cantidad de dinero en forma lquida, sin lo cual no podra contarse con una interpretacin vlida de los movimientos de la actividad econmica en el corto plazo. Los postulados tericos del monetarismo la doctrina econmica del neoliberalismo se centran en la elucidacin de los determinantes de la inflacin. La reformulacin de la teora cuantitativa de Irving Fisher30 por parte de M. Friedman constituye la piedra
De esta forma, el Estado es visto esencialmente como hacedor de reglas y como rbitro, es decir, como un medio para crear, modificar, interpretar y hacer cumplir las reglas que rigen la vida en sociedad; en el campo econmico, esto se reduce a dos funciones bsicas: a) definir, interpretar y hacer cumplir los derechos de propiedad cuya nocin se da por supuesta en la legislacin y b) asumir el control del sistema monetario. De manera secundaria o residual, el neoliberalismo acepta la injerencia del Estado en la esfera econmica en circunstancias de monopolio tcnico o de generacin de externalidades y otros fallos del mercado ya identificados por los economistas marginalistas. 28
29 Si bien sus orgenes epistmicos son remotos, la denominacin de escuela monetarista apareci hacia fines de los aos sesenta cuando el trabajo terico se haba completado en sus aspectos esenciales. Tal como F. A. Hayek lo expres en 1980: por supuesto, la palabra monetarismo recin acuada no es ms que el antiguo nombre de la teora cuantitativa del dinero tal como la formul en la poca moderna el finado profesor Irving Fisher y la reformul el profesor Milton Friedman (The Times, 5 de marzo de 1980, citado en Desai, Meghnad, El monetarismo a prueba, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1989 (1981), p. 42).
27 Ibidem, p. 29. 28 Aeste respecto, Friedman advierte que: el monopolio puede justificar, a veces, un monopolio pblico de facto. Pero no puede justificar de por s, un monopolio pblico conseguido mediante una ley que prohibe que nadie pueda competir... por otra parte, los efectos de vecindad impiden el intercambio voluntario por que es difcil identificar los efectos sobre terceras partes y medir su magnitud; pero esta dificultad aparece tambin en la actividad estatal. Friedman, Capitalismo y libertad ,. pp. 49 y 51.
Como doctrina econmica dominante, el monetarismo cobra fuerza a partir de 1976, ao en que se concedi el Premio Nobel a Friedman y a Hayek, lo cual signific que la posicin antikeynesiana del mercado libre haba ganado la batalla, y se instauraba en forma sistemtica en las polticas econmicas de los pases hegemnicos del mundo capitalista. 30 En una conferencia dictada en 1970 en la Universidad de Londres, M. Friedman enalteci la contribucin pionera de I. Fisher a la teora y poltica monetarias al afirmar que: elabor y populariz lo que ha llegado a ser conocido como la ecuacin cuantitativa: MV=PT, el dinero multiplicado por
89
angular de la teora y la poltica macroeconmicas, que desde los ochenta juegan un papel hegemnico en el pensamiento econmico. En un documento presentado en 1980 al presidente de la Comisin Britnica del Tesoro y del Servicio Civil, Keynes refrend su explicacin del preocupante problema de la inflacin:
La inflacin por un periodo importante es siempre y en todas partes un fenmeno monetario, provocado por un crecimiento ms rpido de la cantidad de dinero que de la produccin. Pocas proposiciones econmicas estn tan firmemente apoyadas en la experiencia [...] Pero esta proposicin es el punto de partida para comprender la causa y el remedio de la inflacin, no es el punto de llegada. Las preguntas difciles son por qu la cantidad de dinero se expande ms rpido que la produccin y cmo se puede eliminar la diferencia. 31
Por otra parte, Friedman postula la independencia de la oferta monetaria respecto a la demanda, de manera que su monto est vinculado estrechamente al carcter del sistema monetario. En sistemas como los prevalecientes en Estados Unidos y Gran Bretaa, los factores ms relevantes en la determinacin de la existencia de dinero son, segn Friedman: a) la cantidad de dinero de alta potencia, cuyo monto se establece por la autoridad monetaria, considerando la situacin particular de la balanza de pagos; b) el cociente de los depsitos de los bancos en forma de reservas respecto a su disponibilidad de dinero de alta potencia, y c) el cociente entre los depsitos del pblico y el total de circulante en su poder. La exogeneidad de la oferta monetaria en el anlisis friedmaniano convierte a sta en un poderoso instrumento de poltica econmica, en tanto que la demanda de dinero es una funcin estable de las variables que la determinan. Los cambios en la oferta se reflejarn directamente en el nivel de precios y en el ingreso nominal. En definitiva, el xito de la doctrina monetarista se debi a que afront un problema la inflacin para el cual la ortodoxia keynesiana no haba sido capaz de prescribir medidas eficaces. El monetarismo ofreci una explicacin de la inflacin en trminos de la interferencia gubernamental con el equilibrio econmico privado, reintroduciendo los argumentos de la libertad econmica al nivel agregado, de donde haban sido desechados por Keynes. Pero ms importante an fue el hecho de que Friedman vincul la explicacin monetaria clsica de la inflacin con la del ingreso nominal y el desempleo. En esta propuesta terica, el concepto fundamental es el de la tasa natural de desempleo: aquella proporcin que no puede ser alterada por ninguna negociacin salarial de los sindicatos, o por las acciones gubernamentales para estimular la economa mediante las polticas presupuestarias. Esta tasa natural no es constante, slo se modifica como resultado de cambios
Estos postulados se encuentran en la base de la nocin de demanda de dinero incorporada a la versin friedmaniana de la teora cuantitativa, la cual implica la sustitucin del postulado clsico de constancia de la velocidad del dinero por una funcin estable de cuatro variables: a) el nivel corriente de los precios; b) los rendimientos de los bonos y de las acciones; c) la tasa de inflacin; y d) el acervo de riqueza. De esta manera, la velocidad del dinero es concebida como una variable dependiente del sistema y como una funcin estable de las variables citadas.
la velocidad es igual a los precios multiplicados por el volumen de transacciones. Esta es una ecuacin que en un tiempo todo estudiante universitario de economa tena que aprender, luego por un tiempo no, y ahora, a medida que avanz la contrarrevolucin, nuevamente tiene que aprenderla...(Fisher) explica por qu la inflacin es tan persistente una vez que se ha instalado, porque a medida que la inflacin se acelera, la gente empieza a esperar que se d. Se comienza a calcular la inflacin esperada, como parte de las tasas de inters que estn dispuestos a pagar los que piden prstamos, o que exigen a los que prestan (Milton Friedman, La economa monetarista, Gedisa, Barcelona, 1992, p. 15) 31 Friedman, La economa monetarista, .p. 65.
90
estructurales a largo plazo en los gastos, en los procesos productivos, etctera. La tasa natural de desempleo depende de las condiciones estructurales de los mercados de bienes, tales como las imperfecciones, el costo de informacin y de movilidad asociado a los cambios en el empleo, etctera, y alrededor de su valor gira la tasa real de desempleo. As, de acuerdo con Friedman, el gobierno provoca slo efectos temporales sobre la tasa de empleo cuando aplica una poltica monetaria expansionista; la poltica fiscal gasto financiado ya sea por impuestos o por deuda siempre resulta en un crow ding out total. No obstante, esta proposicin de Friedman no est fundamentada en un modelo analtico explcito, por lo que actualmente se concede una importancia mayor a los hallazgos empricos de los monetaristas que a sus principios tericos, sobre todo si se evalan en comparacin con los aportes keynesianos. Felderer y Hornburg han destacado las conclusiones ms relevantes derivadas de sus estudios empricos, como sigue:
El ingreso nominal y el nivel de precios estn determinados nicamente por la cantidad de dinero de una forma sistemtica. La poltica monetaria ejerce un fuerte impacto sobre el ingreso nominal, pero la poltica fiscal tiene un efecto directo e insignificante, posiblemente porque altera la velocidad de circulacin del dinero. La funcin de demanda de dinero es ms estable que la funcin de consumo keynesiana. La estabilidad es en un primer momento entendida como esta bilidad funcional, pero, de acuerdo con la evidencia, tambin hace referencia a una alta estabilidad numrica. La elasticidad inters de la demanda de dinero es relativamente pequea. 32
La inherente estabilidad que los monetaristas atribuyen al sector privado es central en su anlisis en relacin con el papel del gobierno en la economa. Ello implica una oposicin generalizada frente a la poltica; sta es vista ms como generadora de desestabilizacin y, en trminos generales, confan ms en la eficacia de la poltica monetaria que en la poltica fiscal. El Estado debe intervenir en la economa para aumentar la oferta monetaria, pero ste es incapaz de prever todos los efectos de su intervencin sobre las dems variables macroeconmicas; por tanto, el banco central debe actuar con base en reglas automticas y no discrecionales. Este argumento llev a Friedman a proponer que la oferta monetaria debe crecer a una tasa constante, e igual a la del producto potencial real ms una tasa de inflacin que se establezca como meta; con ello se lograra el crecimiento sostenido del producto real con estabilidad de precios. As, el problema econmico fundamental para los monetaristas, la inflacin, se resuelve con una poltica monetaria no discrecional. Ella es posible dado que el tipo de cambio es determinado por el libre juego de las fuerzas del mercado.
Hay solamente dos mecanismos consistentes con un mercado libre y con el libre comercio. Uno de ellos es el patrn-oro internacional y completamente automtico. Pero esta solucin [...] no es factible ni deseable. Adems, no podemos adoptarlo nosotros por nuestra cuenta. El otro mecanismo es el sistema de tipos de cambio libres fluctuantes, determinados en el mercado por medio de transacciones privadas, sin intervencin estatal. Esto es el equivalente, en un mercado libre, a la norma monetaria. 33
La teora y la poltica monetaristas han puesto un nfasis extraordinario, si no es que exclusivo, en el control de la inflacin mediante la contraccin de la oferta
32 Felderer, Bernhard y Stefan Hornburg, Macroeconomics and New Macroeconomics, Springer-Verlag, Berln, 1987, p. 182. 33 Friedman, Capitalismo y libertad, p. 93.
91
monetaria; ello responde fundamentalmente a la visin de que la inflacin constituye un problema social de orden superior al del desempleo. Ms an, el monetarismo ha utilizado la reduccin de la inflacin por la va del control de la oferta de dinero para generar condiciones de debilitamiento del poder de negociacin de los trabajadores y moderar as sus demandas salariales. Desde su perspectiva, el restablecimiento de la rentabilidad perdida con el agotamiento del Consenso de la Posguerra exige la reduccin de los salarios reales. Las restricciones impuestas por la poltica antiinflacionaria aumentan el desempleo presionando a la baja a las tasas salariales reales. Sin embargo, una poltica de esta naturaleza tarde o temprano se encontrar con la resistencia de la realidad poltica en que se expresa la presin de los desequilibrios econmicos y sociales propiciados por el desempleo excesivo. Un desarrollo terico posterior encaminado a explicar el comportamiento de las variables reales del sistema econmico es la nocin de tasa natural de desempleo, la cual est determinada por las condiciones estructurales en los mercados de bienes, tales como las imperfecciones, los costos de informacin y de transaccin, etc. La tasa real de desempleo gira alrededor de su tasa natural, y cuando el gobierno aplica una poltica monetaria expansionista, sus efectos son solamente temporales sobre el empleo. Las proposiciones de Friedman en el mbito de las variables reales no estn fundamentadas en modelos analticos, sino en hallazgos empricos que le han conducido a aseveraciones sin un valor cientfico ampliamente reconocido; entre stas destaca su oposicin a la poltica econmica en general y su mayor confianza en la eficacia de la poltica monetaria en comparacin a la poltica fiscal. Siguiendo esta lnea de argumentacin, Friedman acepta la intervencin del Estado en la determinacin de la oferta monetaria, pero en tanto que es incapaz
de prever todos los efectos de esta poltica sobre las dems variables macroeconmicas, aqul debe sujetarse a reglas no discrecionales: la oferta monetaria debe crecer a una tasa constante, igual a la del producto potencial real ms una tasa de inflacin que se establezca como meta. Al argumentar a favor de reglas en lugar de autoridades, Friedman plantea que:
La nica forma que se ha sugerido hasta ahora y que ofrece una cierta garanta es la de tratar de conseguir un Estado de derecho, y no de hombres que dicte reglas para la direccin de la poltica monetaria. De esta forma, el pblico, por medio de sus autoridades polticas podr ejercer control sobre la poltica monetaria.34
En cuanto a la poltica fiscal, Friedman rechaza categricamente el uso del gasto pblico con propsitos estabilizadores y, si bien acepta que eventualmente se recurra a los impuestos para tal fin, cuestiona su efectividad para contrarrestar las tendencias de la economa real. Su propuesta, en ltima instancia, se reduce a la necesidad de mantener el equilibrio presupuestario.35 Sin embargo, tal como ha afirmado Paul Samuelson, un conjunto de reglas es establecido con discrecin, abandonado con discrecin e interferido a discrecin. Tales reglas no existen en el vaco, no pueden ser mantenidas con independencia de la evidencia que arroja el comportamiento de la economa en general y de sus componentes en particular. Las reglas monetarias deben implicar cuestiones de previsin y correccin de las consecuencias.
34 Friedman, Capitalismo y libertad, p. 73. 35 Las medidas apropiadas, equivalentes a la norma monetaria, consistiran en realizar un programa de gastos, de acuerdo con lo que la comunidad quiere hacer a travs del Estado en vez de hacerlo privadamente; en este programa no deberan tenerse en cuenta para nada los problemas anuales de estabilidad econmica. Los tipos impositivos se planearan de forma que produjeran suficientes ingresos para cubrir los gastos proyectados, tomando el promedio de unos aos con otro (Friedman, Capitalismo y libertad, p. 107).
92
Por otra parte, los argumentos a favor de una regla monetaria estn basados en el hecho de que la velocidad del dinero es razonablemente estable; sin embargo, la experiencia registrada en la economa estadounidense durante los aos ochenta ha mostrado que la velocidad del dinero se desvi notablemente de su tendencia histrica, lo cual contradice la efectividad de una regla monetaria. En la prctica, seguir una regla de contraccin monetaria tpicamente friedmaniana, como los denominados cortos, puede traducirse en una tasa de desempleo innecesariamente elevada. Cuando los monetaristas instauran una regla monetaria, sta se disea para impedir que la demanda agregada aumente ms rpidamente que la capacidad productiva de la economa. Si la regla tiene xito, se logra la estabilidad de los precios a largo plazo. Sin embargo, la evidencia emprica ha probado que las reglas monetarias enaltecidas por el monetarismo mantienen demasiado bajo el dinamismo de la demanda agregada y por tanto de la actividad econmica, provocando desempleo y agudizacin de la pobreza.
respuesta est en las condiciones histricas de la sociedad y las correspondientes vas para construir y hacer valer la voluntad colectiva. El Estado gana entonces legitimidad; tanta como el mercado. Son mltiples y de diversa naturaleza los elementos determinantes de la poltica fiscal, de sus objetivos y de sus instrumentos, en una circunstancia concreta. Una primera clase de esos determinantes est asociada al cuerpo terico particular en que se sustenta el diseo de la poltica econmica global y, por lo tanto, el de la poltica fiscal correspondiente. En segundo trmino, la propia teora econmica adoptada posee determinaciones filosficas traducidas a juicios de valor, que reflejan la actitud ideolgica del cientfico, y que responden tambin a las condiciones histricas en que ste se inscribe. En esta aproximacin al pensamiento keynesiano y friedmaniano puede identificarse un condicionante comn de sus propuestas de teora y poltica econmicas: su adscripcin a la filosofa liberal en su acepcin ms amplia, es decir, como doctrina que privilegia la libertad como valor poltico supremo. Sus diferencias en este mbito provienen de la aceptacin de una mayor o menor concesin de la libertad individual en
Conclusin La mayor o menor intervencin del Estado en la conduccin de los procesos sociales y en particular, el estilo de su poltica econmica reviste un carcter normativo en cuanto buscan satisfacer objetivos de orden colectivo, y la determinacin de estos objetivos responde en ltima instancia al juego de las diversas fuerzas sociales. Las funciones econmicas y polticas del Estado emergidas de ese proceso de definicin de la voluntad colectiva tienen, asimismo, una dimensin tica, por cuanto se trata de elegir entre metas sociales alternativas. Cul es el valor social fundamental? La libertad econmica o la satisfaccin de un cierto criterio de justicia social, o bien de equidad? La
favor del ente social por excelencia, que es el Estado. No tienen un menor peso en la conformacin de uno y otro cuerpo de conocimientos, las particularidades de la realidad social en que se generaron; en buena medida, stas delimitan el objeto especfico sobre el que se construye la aportacin cientfica. La presencia de estos condicionantes en Keynes y Friedman expresa claramente su posicin terica frente a la relacin Estado-mercado. Friedman aboga por imponer lmites estrictos al poder del Estado en lo econmico, como un resultado lgico de su concepcin de la libertad econmica como condicin sine qua non de la libertad poltica. Keynes concibe a la libertad poltica como un objetivo condicionado a la vigencia de la democracia, de tal modo que la cesin de libertad
93
individual al Estado no conduce al menoscabo de la libertad poltica. Esta argumentacin, siendo tan gruesa, apunta hacia interpretaciones que pueden orientar la comprensin cabal de las nociones fundamentales en esta discusin: Estado benefactor y Estado mnimo. Las determinaciones sobre el objeto se reflejan en la respuesta que uno y otro autor ofrece al problema econmico central de su tiempo. En la obra de Keynes, el desempleo ocupa el papel central; su explicacin terica y sus implicaciones de poltica apuntan hacia las ineficiencias del mercado y la necesidad de la injerencia estatal, sin menoscabo de la libertad poltica. En la obra de Friedman, la inflacin es atribuible a los excesos de la intervencin estatal que restringen la libertad econmica y, por tanto, la libertad, poltica; la poltica econmica, de haberla, debe ser neutral. Uno y otro contexto terico y normativo determinan en ltima instancia el carcter de la poltica econmica, de sus propsitos fundamentales y de sus instrumentos ensalzados como idneos.
, La metodologa de la economa positiva, en Varios autores, Lecturas de poltica econmica, Ediciones de Cultura Popular-UNAM, Mxico, 1985, pp. 53-87. HAYEK, Friedrich A., Camino de servidumbre, Alianza Editorial, Madrid, 1985 (1944). HOBBES, Thomas, Leviatn, Gernika, Mxico, 1994 (1651). KEYNES, John M., Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1981 (1936). KUHN, Thomas , La estructura de las revoluciones cien tficas, 2 ed., Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1985 (1962). NOVELO URDANIVIA, Federico, La teora econmica key nesiana, Plaza y Valds, Mxico, 1987. , Invitacin a Keynes, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1997. SCHUMPETER, Joseph A., Historia del anlisis econmi co, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1984 (1954).
Referencias bibliogrficas B A C H E L A R D, Gaston, Epistemologa, Anagrama,
Barcelona, 1971. DESAI, Meghnad, El monetarismo a prueba, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1989 (1981). DOBB, Maurice, Teoras del valor y de la distribucin desde Adam Smith, 6 ed., Siglo 1982 (1973). FELDERER, Bernhard y Stefan Hornburg, Macroecono mics and New Macroeconomics, SpringerVerlag, Berln, 1987. FERNNDEZ DAZ, Andrs et al., Poltica econmica, Mc Graw-Hill, Madrid, 1995. FRIEDMAN, Milton, Capitalismo y libertad, Rialp, Madrid, 1966 (1962). , La economa monetarista, Gedisa, Barcelona, 1992
XXI ,
Mxico,
94
Planeacin estratgica y desarrollo municipal

Miguel Hugo Garizurieta Meza*
El municipio en Mxico tiene su procedencia o raz en las estructuras municipales romanas y espaolas, considerando que una de las principales finalidades al crearlo fue precisamente el que ste se convirtiera en un obstculo para impedir los posibles excesos de una autoridad central. Sin embargo, la bsqueda de la eficiencia administrativa genera la necesidad de la divisin territorial, fincando un postulado especial, que da la creacin de divisin de origen y carcter estatal, como es el municipio. Para que la administracin pblica se oriente a la eficacia y la eficiencia se requiere de la planeacin estratgica, y no slo de programas orientados a un objetivo especfico de corto plazo; los procesos que se generan en la administracin municipal deben interactuar para conformar una serie de acciones que repercutan en una mejor calidad de vida de sus habitantes. En la actualidad es necesario aplicar una metodologa para la planeacin que permita garantizar resultados positivos en el mbito municipal. Esto implica reconocer las actividades de planeacin estratgica como un proceso integrado que no puede fraccionarse. Es comn que los planes, objetivos y programas de los municipios aparezcan desvinculados de su misin y visin, y que no se fundamenten en un
diagnstico en el que se identifiquen sus fortalezas y debilidades, oportunidades y amenazas, provocando que no se aproveche su fuerza inercial. En este sentido, la estrategia es para la organizacin lo que la personalidad es para el individuo. Sin duda alguna, uno de los primeros y ms influyentes escritores sobre estrategia (al menos as lo reflejan sus ideas en varios escritos ampliamente conocidos) fue Phillip Selznick, quien escribi sobre el carcter de una organizacin y los compromisos sobre maneras de actuar y de responder, ambos objetivos claros e integrados que se incorporan al interior de la organizacin. Considerar lo anterior permite tener una visin del municipio, perspectiva que ha de compartirse con los integrantes de la administracin municipal y los habitantes del mismo. Dando pauta a entender las intenciones de la administracin y luego ser compartidas, con la intencin de que las acciones se articulen sobre las bases de la colectividad. La realidad de los municipios en Mxico enfrenta un conjunto de necesidades socialmente insatisfechas, pero tambin como parte de esa realidad es posible identificar factores y recursos que pueden significar una nueva forma de desarrollo. Es decir, es posible distinguir problemas fundamentales y oportunidades a los que se deben orientar las estrategias de desarrollo.
* Profesor de la Facultad de Contadura y Administracin de la Universidad Veracruzana.
95
El desarrollo y la planeacin
SOCIAL
EDUCACIN SALUD CULTURA DEPORTES EMPLEO ECOLOGA TURISMO ESTRATEGIA SERVICIOS PBLICOS
DESARROLLOS
ECONMICO POLTICO
POLTICAS PBLICAS
Planeacin estratgica y poltica Para dar respuesta a los procesos de transformacin que est viviendo el municipio y para enfrentar los desafos del presente y del futuro se requiere de la planeacin estratgica. Algunos autores reducen la planeacin estratgica a la formulacin de objetivos a largo plazo. Este concepto fue tomado y desarrollado por otros estudiosos, quienes propusieron a la planeacin estratgica como un proceso, ms que como una serie de determinaciones fijas. La planeacin tiene que ver con la previsin; planear es anticiparse a situaciones que nos puedan afectar, positiva o negativamente. Por otro lado, las estrategias son disposiciones generalizadas de las acciones a ejecutar para alcanzar los objetivos definidos y deben contemplar
la utilizacin de los recursos para desarrollar actividades que repercutirn en resultados, asegurando la forma de obtener los recursos y su aplicacin. En este contexto, las polticas pblicas son lineamientos que orientan la toma de decisiones, son las tesis bsicas que guan el proceso de desarrollo y que le dan direccin; la poltica es el enlace entre la planeacin estratgica y el desarrollo del municipio. El desarrollo se concibe como una interrelacin de procesos, esto es: las acciones orientadas a las reas de educacin, salud, cultura, deportes, empleo, ecologa, turismo, servicios pblicos, etctera, las cuales debern reflejarse en los objetivos a largo plazo y con una estrategia que asegure el logro de los mismos. Las polticas definirn los criterios para la seleccin y aplicacin de los medios necesarios para alcanzar los objetivos.
96
Plan estratgico para el desarrollo municipal Cmo encontrar una alternativa de desarrollo sin menospreciar nuestro pasado y sin desconocer nuestro presente? El municipio est en condiciones para convertirse en un agente activo de su propio desarrollo si se aplica una metodologa apropiada de planeacin para orientar sus proyectos y programas, y si se genera una planeacin proactiva y no reactiva. La crisis econmica y social que vive actualmente el municipio mexicano da la pauta para preguntar cmo construir un proceso que incida en el mejoramiento cualitativo de las condiciones de vida de los ciudadanos? y cmo formular un plan de desarrollo que satisfaga las necesidades fundamentales de la poblacin? Para ello se requiere de una planeacin estratgica orientada al desarrollo municipal indicado por las fuentes jurdicas que contienen las vertientes obligatoria, coordinada, indicada y concentrada de la planeacin. El artculo 26 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos es la base del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, que involucra en estas tareas a los gobiernos federal, de los estados y de los municipios, as como a los sectores social y privado. La Constitucin Poltica del Estado de VeracruzLlave seala las funciones y responsabilidades del gobierno estatal en la actividad econmica y en las funciones de planeacin. En cuanto a la legislacin secundaria, la Ley Nacional de Planeacin reglamenta el artculo 26 constitucional y seala los niveles de planeacin y participacin, de acuerdo con las atribuciones de la Federacin, de los estados y de los municipios. Por su parte, la Ley General de Asentamientos Humanos regula y ordena lo conducente en materia de asentamientos humanos y ordenamiento territorial. En materia de medio ambiente, la Ley General de
Equilibrio Ecolgico y de Proteccin al Ambiente regula la concurrencia de los municipios. La Ley Estatal de Planeacin hace lo propio, en el artculo 9 fraccin IV, estableciendo en el inciso 1) la obligacin de los ayuntamientos de remitir los Planes Municipales de Desarrollo a la Legislatura del Estado o a la Diputacin Permanente, para su conocimiento, opinin y observaciones. Desde luego, la obligatoriedad de elaborar un Plan Municipal de Desarrollo tiene un sustento poltico y funcional. Es responsabilidad del Estado Mexicano la definicin y la conduccin del desarrollo, por esta razn el municipio est en condiciones de constituirse en agente activo de su propio desarrollo, adems de contribuir al alcance de los objetivos del desarrollo estatal y nacional. Especficamente, el ayuntamiento como institucin de gestin pblica tiene la obligacin de fortalecer los instrumentos de una administracin moderna y eficaz como lo son los sistemas de planeacin, de presupuestos, y de seguimiento, control y evaluacin, pues se le ha restituido el conjunto de los asuntos comunitarios fortaleciendo con ello, la divisin de poderes en los tres niveles de gobierno. En razn de lo anterior, el ayuntamiento conjuga responsabilidades legales, polticas y administrativas. El desarrollo municipal debe fundamentarse en diez lneas de desarrollo; destacando que las acciones estarn orientadas a alcanzar un desarrollo endgeno, donde el uso y disposicin de los recursos del municipio descansen en decisiones colectivas y socialmente planeadas. De esta forma se deben superar las decisiones individuales y de corto plazo por decisiones a largo plazo. En el Diagrama 2 se destacan las reas prioritarias que deben reflejarse en los planes derivados, programas, proyectos y planes generales orientados a objetivos a largo plazo y con una estrategia que genere un desarrollo endgeno.
97
Proyectos de desarrollo municipal
Planes derivados
Lneas de desarrollo
Estrategia
Desarrollo
COMUNITARIO ECOLGICO TURSTICO ECONMICO TERRITORIAL ORGANIZACIONAL URBANO EMPRESARIALES ADMINISTRATIVO COMERCIALIZACIN ESTRATEGIA DESARROLLO MUNICIPAL OBJETIVO A LARGO PLAZO
Planes Programas Proyectos
Bibliografa DAVID, Fred, Conceptos de administracin estratgica, Prentice Hall, Mxico, 1999. MINTZBERG, Henry et al., El proceso estratgico, Prentice Hall, Mxico, 1997. THOMPSON, Arthur y A. J. Strickland, Direccin y admi nistracin estratgicas, Mxico, 1994. GUILLAUMIN Tostado, Arturo y Francisco Montfort Guilln, Propuesta de Desarrollo Regional para el Programa de Gobierno 19931998, Comisin de Desarrollo Regional, Xalapa, 1992. H. Ayuntamiento de Xalapa, Plan municipal de desa rrollo 19921994, Xalapa, 1992. Gobierno Constitucional del Estado de VeracruzLlave, Ley Orgnica del Municipio Libre , Gobierno del Estado, Xalapa, 1991. Gobierno del Estado de Veracruz, Plan Estatal de Desarrollo 19871992, Editora de Gobierno del Estado, Xalapa, 1987. Gobierno del Estado de Veracruz, Plan Estatal de Desarrollo 19931998, Editora de Gobierno del Estado, Xalapa,1993. Gobierno Constitucional de la Repblica Mexicana, Plan Nacional de Desarrollo 19922000, Mxico, 1995.
98
Barrera Bassols, Dalia y Alejandra Massolo (comps.), El municipio: un reto para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, Instituto Nacional de las Mujeres y Grupo Interdisciplinario sobre Mujer, Trabajo y Pobreza, A.C., Mxico, 2003.
Luz Anglica Gutirrez Bonilla*

En esta obra, Alejandra Massolo y Dalia Barrera Bassols, compiladoras y autoras, presentan al lector una serie de textos en los que se tocan aspectos y perspectivas diversas que en conjunto forman un abanico de posibilidades que confluyen en una mirada, aportando riqueza, variabilidad y sistema en un nuevo campo de visibilidad: la mujer y la poltica. Este libro tiene la intencin de promover en Mxico la formulacin, la implementacin y la sostenibilidad de polticas pblicas locales que promuevan la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para que exista una participacin poltica de las mujeres en los cargos electivos municipales y en los puestos directivos de la administracin municipal. Organizan la obra en dos partes. La primera se compone con los artculos que orientan la reflexin y el anlisis a las polticas pblicas con la perspectiva de gnero a nivel local, y la segunda se refiere a la participacin poltica de las mujeres en los gobiernos de Mxico definiendo sus perfiles, describiendo sus trayectorias y narrando las experiencias. La primera parte, intitulada Polticas pblicas locales de equidad de gnero, est compuesta por tres ensayos y se inicia con el artculo de Alejandra Massolo Polticas pblicas locales de equidad de gnero: una innovacin de la gestin municipal, en el que describe el proceso de incorporacin a la agenda municipal de las polticas y los programas en equidad de gnero en los municipios locales en Amrica Latina, introduciendo la idea de que es el municipio el espacio potencialmente ms adecuado para dirigir polticas y acciones eficaces de igualdad de oportunidades entre los
contina en la p. 100
Elsa Ladrn de Guevara Morales*

En principio es necesario sealar que ste es un libro compilado por Dalia Barrera Bassols y Alejandra Massolo en el que se sistematiza y analiza la lucha de las mujeres en el espacio municipal, desde la perspectiva de otras mujeres, ya que son mujeres las autoras de los siete captulos que integran el libro. Por lo tanto es una mirada femenina sobre la actuacin pblica de otras mujeres. El libro se estructura en dos partes: en la primera se hace un recuento de las escasas polticas pblicas locales de equidad de gnero y en la segunda se analizan las experiencias sobre liderazgos femeninos en gobiernos locales. El primer captulo est a cargo de Alejandra Massolo; la autora desarrolla un ejercicio crtico sobre las polticas pblicas locales de equidad de gnero: una innovacin de la gestin municipal. Analiza la importancia que ha ganado el espacio municipal en Amrica Latina y en particular en Mxico, y cmo las reformas jurdicas emprendidas a partir de la dcada de 1980 han contribuido a cambiar el papel de los gobiernos municipales. Una de las aportaciones ms relevantes de este captulo es la conceptualizacin y el planteamiento de modelos para el anlisis municipal. Desarrolla las caractersticas y atributos de tres modelos de gestin municipal que sin duda son un instrumento fundamental para el anlisis del heterogeneo mosaico que representan los 2427 municipios que constituan nuestro pas en el ao 2002. Contrastan las bondades del modelo de gestin municipal innovativo frente a las limitantes que enfrenta hoy en da el ya desgastado e ineficaz modelo tradicional de gestin municipal.
contina en la p. 101
* Investigadora del Instituto de Salud Pblica de la Universidad Veracruzana.
99
Resea: El municipio: un reto para la igualdad de oportunidades...
contina Luz Anglica GB
gneros. Y avanza hacia una propuesta en la que nos invita a continuar los estudios en esa direccin con el fin de contar con informacin suficiente para enunciar un panorama que comprenda tanto la diversidad como las caractersticas comunes. Contina con un texto de Josefina Pontigo Reflexiones en torno a una poltica para las mujeres: El Instituto de las Mujeres del Gobierno del Distrito Federal, en el que nos presenta la historia y nos describe el modo de operar del Instituto recuperando las experiencias de las mujeres que asisten, colaboran y se desarrollan en cada uno de los Centros Integrales de Apoyo a la Mujer (CIAM). El tercer artculo de la primera seccin Los primeros pasos para gobernar con equidad de gnero es una aportacin de la Coordinacin de Atencin a las Mujeres del Municipio de Centro, Tabasco, en especfico del Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara, A. C. (CESEM) y en l se presenta un diagnstico preliminar sobre la situacin de las mujeres de este municipio, del contexto socioeconmico en el que se inscribe, y las acciones realizadas por el organismo son sealadas como un logro de esta gestin local por plantear un conjunto vasto de actividades que atienden la problemtica de las mujeres con una perspectiva integradora, plantendose as la necesidad de crear una instancia a nivel estatal. En la segunda parte, Liderazgos femeninos en gobiernos locales, integrada por cuatro ensayos, se inicia con un artculo de Dalia Barrera Bassols e Irma G. Aguirre Prez, titulado Liderazgos femeninos y polticas pblicas en favor de las mujeres en gobiernos locales en Mxico, en el que se presenta un panorama de la participacin de las mujeres en los gobiernos locales de Mxico, se hace una descripcin de los perfiles y las trayectorias de las mujeres que llegan a ocupar el cargo de presidentas municipales y se proporciona informacin sobre las caractersticas de los municipios regidos por ellas, presentndose adems un balance de las polticas hacia las mujeres y un seguimiento de las problemticas provocadas por el predominio de las actitudes patriarcales a las que las mujeres que gobiernan se enfrentan. En el segundo texto, Beatriz Rodrguez Villafuerte y Dulce Mara Cinta Loaiza nos presentan Una aproximacin a la participacin poltica femenina en los municipios del estado de Veracruz que es una reflexin documentada con datos y referencias, sobre la participacin poltica de las mujeres veracruzanas y una aportacin a la visin de la participacin de la mujer en la poltica, y es, adems, un trabajo reflexivo en el que se presentan las historias de vida de las mujeres veracruzanas con experiencias de participacin poltica. En el siguiente artculo, Mara Magdalena Sam Bautista describe la Participacin poltica de las mujeres en los ayun-
tamientos: el caso de Tlaxcala, en el que se propone una reflexin sobre la conquista de poder por parte de las mujeres que han ocupado un cargo en los ayuntamientos, haciendo una descripcin de los perfiles, trayectorias y motivaciones de mujeres en cargos de eleccin popular en los ayuntamientos de dicho estado, estableciendo una correlacin interesante entre las experiencias particulares de vida de las mujeres y su capacidad para participar en la esfera pblica. Y finalmente en el ltimo texto del libro, Las presidentas municipales en Oaxaca y los usos y costumbres, Margarita Dalton nos proporciona un panorama de las relaciones de gnero que se dan en los ayuntamientos donde gobiernan mujeres, se hace un anlisis de las circunstancias en las que llegan al poder las presidentas municipales y se presenta una evaluacin de sus acciones, definiendo sus aciertos y sus debilidades, estableciendo una comparacin entre los gobiernos municipales dirigidos por partidos polticos y aquellos que estn instituidos por usos y costumbres demostrando, en los que con su sola presencia las mujeres representan una amenaza para las estructuras tradicionales. Como puede verse, con esta forma de organizar los textos y con base en el contenido que en ellos se expresa, las autoras hacen una aportacin muy importante en tres direcciones: Primero, porque logran presentar dos aspectos que normalmente son estudiados por separado: las historias de vida de las mujeres que participan en la poltica y el anlisis valorativo de su participacin introduciendo con ello una perspectiva innovadora y haciendo avanzar la reflexin al campo donde la vida que transcurre en la esfera de lo privado se entreteje con la vida pblica. Segundo, porque logran presentarnos una sntesis de dos perspectivas analticas, que si bien son semejantes, tienen trayectorias distintas: el estudio sobre el papel de las mujeres (inaugurado en los aos setenta) y los estudios de gnero ampliamente difundidos a finales de los ochenta, la integracin de ambas perspectivas nos permite tener una informacin cierta sobre aspectos que pueden ser cuantificados, presentados con datos y con estadsticas actualizadas, al mismo tiempo que nos propone una reflexin sobre los contextos y las relaciones que intervienen y determinan su composicin. Y por ltimo, presentan una perspectiva de anlisis en la cual el estudio y el trabajo sobre lo local, a travs del municipio y las polticas pblicas, se articula con los hitos que configuran hoy la discusin sobre polticas pblicas en el mbito nacional, tendiendo un puente que resulta ser una interesante gua metodolgica para reconstruir las relaciones entre lo local, lo nacional y lo global.
100
contina Elsa LGM
Articula el modelo innovativo con la posibilidad de impulsar buenas prcticas y polticas locales de gnero; explica y detalla con gran sencillez conceptos como perspectiva de gnero, igualdad de oportunidades, accin afirmativa, equidad entre los gneros y ciudadana de las mujeres. La autora tambin denota las dificultades an no superadas para transitar hacia este tipo de polticas, ya que si bien la equidad entre los gneros aparece de manera regular en los discursos de los actores sociales relevantes para este problema, an no se ha logrado transitar hacia cambios ms profundos en el nivel comportamental, que implica modificaciones en los valores, actitudes y patrones de conducta, y en el nivel relacional que implica nuevas formas de interlocucin y relacin entre el gobierno local y la sociedad civil. La autora da cuenta de la importancia de los movimientos internacionales en pro de la igualdad de oportunidades para las mujeres y de la adhesin de nuestro pas a ellos, a pesar de lo cual los avances en la poltica pblica son an muy limitados. Ningn interesado o interesada en contribuir a avanzar en la equidad de gnero en el espacio concreto del mbito municipal puede dejar de leer este ensayo. El segundo captulo, escrito por Josefina Pontigo, es una reflexin en torno a una poltica afirmativa para las mujeres, a partir de su experiencia en el Instituto de las Mujeres del Gobierno del Distrito Federal; narra el surgimiento de este instituto como resultado de una promesa de campaa que cristaliza con el Programa de Participacin Equitativa de la Mujer en 1998 y que evoluciona hasta el actual instituto. La autora describe las vicisitudes por las que han atravesado desde esa poca hasta la fecha, ya que han tenido que sortear una gama de problemas que van desde la insuficiencia de recursos para extender los programas, hasta la falta de apoyo poltico para lograr la transversalidad de las polticas que han formulado. Presenta un diagnstico de los principales problemas de las mujeres en el Distrito Federal, a partir del cual definen cinco reas de trabajo: el rea de desarrollo personal y colectivo, el de desarrollo econmico y trabajo, el de asesora jurdica y orientacin integral, el de construccin de cultura ciudadana y el rea de crculo infantil. Estas reas de trabajo se instrumentan a partir de los 16 Centros Integrales de Atencin a la Mujer ubicados en cada una de las delegaciones. Una preocupacin fundamental en este programa es cambiar el enfoque asistencial tradicional en los programas gubernamentales, por un enfoque participativo que estimule la autogestin y que finalmente facilite el empoderamiento de las mujeres. En este sentido se presentan tambin experiencias exitosas que tienen ya entre sus logros. El tercer captulo es una contribucin de la Coordinacin de Atencin a la Mujer del municipio del Centro de Tabasco.
Esta Coordinacin surge en la administracin municipal del periodo 2001-2003 como respuesta a las demandas de las mujeres ante la problemtica de violencia y discriminacin. En una encuesta aplicada durante el ao 2000 a las mujeres tabasqueas encontraron que 30% de ellas manifestaron ser vctimas de la violencia intrafamiliar y que slo 16% haba pensado en denunciar a su agresor sin llegar a concretar esta denuncia, agregado a lo anterior, en los ltimos lustros se ha reconocido en aquel mbito la feminizacin de la pobreza y con ello las dificultades que enfrentan las mujeres en esta condicin, para alcanzar el acceso equitativo a la educacin, a la atencin de su salud, al trabajo en igualdad de condiciones que el gnero masculino y sobre todo, las limitantes para la organizacin social en defensa de sus derechos. Esta situacin fue el origen de esta Coordinacin de Atencin a la Mujer, cuyos objetivos centrales fueron: 1. Impulsar acciones con perspectiva de gnero que respondieran a las necesidades y propuestas que la poblacin femenina del municipio demandara para mejorar su situacin y condiciones de vida. 2. Impulsar acciones para que se conozcan y respeten los derechos de las mujeres. 3. Promover la incorporacin de una perspectiva de gnero en la planeacin y ejecucin de las polticas y programas del Ayuntamiento. Para alcanzar sus objetivos la Coordinacin de Atencin a la Mujer plantea un Programa Integral de Atencin de la Mujer que instrumenta a travs de cuatro comisiones en donde se ofrece: atencin jurdica, atencin psicolgica, educacin y organizacin social y se realiza investigacin y evaluacin del programa. El documento resalta los logros alcanzados tanto en la atencin individual de las mujeres como en trminos del impulso hacia la organizacin de las mujeres, sobre todo para la implementacin de proyectos productivos, sin embargo reconocen que an enfrentan dificultades para alcanzar la transversalidad de la poltica de equidad de gnero. La segunda parte del libro, destinada a analizar los liderazgos femeninos en gobiernos locales, est constituida por cuatro captulos cuyas autoras son: Dalia Barrera e Irma Aguirre, las cuales dan cuenta de la situacin de los liderazgos de las mujeres en los municipios del pas, Beatriz Rodrguez y Dulce Mara Cinta refieren lo que ocurre en el estado de Veracruz y lo propio hacen Mara Magdalena Sam Bautista y Margarita Dalton para los estados de Tlaxcala y Oaxaca, respectivamente. Mucha de la informacin vertida en estos trabajos se obtuvo a travs de entrevistas a profundidad, lo que provee una riqueza especial a dicha informacin.
101
Resea: El municipio: un reto para la igualdad de oportunidades...
Estos cuatro trabajos tienen muchos puntos coincidentes que dan idea de las regularidades que se comienzan a manifestar en los liderazgos asumidos por mujeres. Estas regularidades se pueden articular en tres campos especficos: las que ataen a las caractersticas sociopolticas de los municipios gobernados por las mujeres, las que ubican los perfiles de las mujeres lderes y las que corresponden a la manera de ejercer su liderazgo y su propia visin de las otras mujeres a las que gobiernan. Por lo que respecta al primer grupo de regularidades, los cuatro trabajos coinciden en que la mayora de los ayuntamientos asumidos por una mujer son municipios pequeos desde el punto de vista demogrfico, la mayora de ellos tiene una poblacin inferior a los treinta mil habitantes, muchos de los municipios presentan algn grado de marginacin y los municipios gobernados por mujeres representan apenas de 1 a 7% del total de municipios de cada entidad federativa. El promedio nacional era en el ao 2002 de 3.3% del total de municipios del pas, cifra inferior a la que se alcanza en la representacin de las mujeres en el Senado y la Cmara de Diputados en este mismo ao. En los casos de Tlaxcala y Oaxaca, los usos y costumbres tienen an una fuerte influencia en los procesos de designacin de autoridades municipales. Los partidos polticos de los que proceden son del PRI, del PAN y del PRD y en algunos casos de coaliciones. Por lo que respecta a los perfiles de las mujeres alcaldesas, la mayora tiene algn grado de instruccin superior a la educacin media, muchas de ellas son profesionistas. La mayora refiere que existe algn familiar cercano generalmente hombre, con trayectoria en la actividad poltica. Muchas de ellas refieren experiencias en organizaciones civiles o religiosas, una buena proporcin haba desempeado cargos dentro de la administracin pblica o partidista. La mayora son casadas, con hijos y se encuentran entre los 30 y 55 aos de edad.
Por lo que respecta a la manera de ejercer su liderazgo y su propia visin de las otras mujeres, casi todas refieren haber encontrado obstculos por su condicin de mujer, incluso insultos y agresiones fsicas. La mayora ha intentado ejercer su liderazgo de manera diferente al de los hombres, refieren en este sentido la realizacin de acciones que van desde cambiar el aspecto fsico de las oficinas gubernamentales, hasta el manejo transparente de los recursos pblicos. Se observa una preocupacin central por demostrar que las mujeres son capaces de ejercer el liderazgo, incluso de mejor manera que los hombres. Varias de las alcaldesas han propugnado por integrar al Ayuntamiento a otras mujeres con las que se sienten fuertemente apoyadas; en no pocos casos la conformacin del cabildo mayoritariamente masculino ha sido fuente de fuertes conflictos. Respecto a su percepcin de la problemtica de las mujeres de su municipio, la mayora percibe la violencia intrafamiliar como uno de los problemas sustantivos, de igual manera refieren como problema la falta de participacin y organizacin social de las mujeres de sus municipios, limitada principalmente por la sujecin cultural y la falta de empoderamiento. Al parecer, existe una percepcin general sobre la problemtica de las mujeres, sin embargo, se observa la ausencia de diagnsticos que permitan una mayor precisin de los problemas concretos y por ende la ausencia de polticas deliberadas que logren en estos espacios pblicos, avanzar en la implementacin de polticas con enfoque de equidad de gnero. Por ltimo el libro presenta un anexo que recopila la Declaracin de Quito trascendente documento sobre gnero y gobiernos locales, as como las diferentes leyes vigentes en algunos municipios del pas que favorecen la equidad de gnero
102
Fred N. Kerlinger y Howard B. Lee, Investigacin del comportamiento. Mtodos de investigacin en ciencias sociales, 4 ed., McGraw Hill, Mxico, 2001.
Francisco J. Melndez Hernndez*
y los avances de investigacin de frontera en los diferentes campos de que se alimenta: la sociologa, la poltica, la psicologa, la educacin, y sus respectivas intersecciones, esto es, en la investigacin del comportamiento. Los economistas encontrarn sin duda valiosa su lectura, ya que nos invita a salir del mundo en que vivimos, el del empirismo causal, hacia una reflexin acerca de lo pertinente de nuestros mtodos de investigacin, as como a pensar en cmo enfrentar esta limitante mediante investigaciones experimentales.
La cuarta edicin de este libro ya clsico de Kerlinger nos informa de su fallecimiento y nos ofrece una intensa reestructuracin al trabajo a cargo del segundo autor, el profesor Lee, mejorando sustancialmente lo que era ya un muy buen libro de texto. Los cambios son evidentes y son enumerados en el Prefacio a esta cuarta edicin; pero lo destacable es que se da un nuevo impulso al desarrollo del anlisis estadstico, as como al desarrollo de los diseos de investigacin, tanto de los usuales pero errneos como de los correctos y recomendables, en una forma sencilla y tcnicamente adecuada. Para los profesores de Metodologa de la Investigacin, esta contribucin del texto es muy importante por su valor pedaggico, ya que ayuda a conservar la unidad de enfoque al incluir los aspectos sealados, sin tener que acudir a otras fuentes de enseanza de lo estadstico y de lo referente al diseo de la investigacin; asimismo, contribuye a evitar la heterogeneidad de enfoques y de notacin, y lo extrao que parecen estos temas cuando son abordados con base en textos intercalados. En definitiva, es sobresaliente la contribucin del profesor Lee en el aspecto estadstico y de diseo para propiciar que los alumnos entiendan la necesidad de estos aspectos tcnicos y los acepten muy naturalmente. Es prolijo su tratamiento de los diseos experimentales, y de la naturalidad de realizar el anlisis de varianza apropiado, sin tener que remitir al estudiante con el profesor de estadstica o el programador de las computadoras. El libro cuenta tambin con un Apndice en el que se presenta una Gua para la elaboracin de reportes de investigacin, que constituye una inestimable ayuda para realizar la investigacin, al puntualizar el contenido mnimo de este tipo de reportes. Asimismo, en ella se presentan los cuadros de lectura del programa SPSS, as como las pantallas con las que los estudiantes pueden construir su investigacin. Un valor muy significativo de esta obra es tambin la simplicidad con la que se nos presentan las investigaciones
* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores de las Ciencias Administrativas de la Universidad Veracruzana.
103
REQUISITOS PARA LA PUBLICACiN DE TRABAJOS DE COLABORADORES

Estado, Economa y Hacienda Pblica
Los trabajos deben referirse preferentemente a los temas que involucran las relaciones entre el Estado, la Economa y/o la Hacienda Pblica, y se sujetarn al arbitraje que corresponda. Asimismo, toda colaboracin deber ajustarse a los siguientes lineamientos: 1. Presentarse en original impreso que incluya texto, cuadros, grficas. etctera, en papel tamao carta, a 1.5 espacios. Los cuadros, grficas y diagramas debern presentarse en hojas separadas, al final del texto y con la indicacin del lugar en que deben insertarse. 2. Tener una extensin de 10 a 25 cuartillas (Arial 12; interlineado 1.5) 3. Adjuntar un disquete que contenga: Archivos de texto en Word. Archivos individuales por cuadro, grficas o diagramas en Excel. Las cifras de los cuadros debern separarse por espacio, y no por comas, evitando usar cuadrcula. 3. Los comentarios, aclaraciones, referencias y recomendaciones bibliogrficas, y otros textos de apoyo se colocarn como notas al pie de pgina. 4. La bibliografa completa se presentar al final del texto ordenada alfabticamente, y cada referencia debe ajustarse al modelo tradicional: (apellidos, nombre (s), titulo, editorial, ciudad, ao). Para correspondencia, suscripciones, canje y/o difusin de otras publicaciones afines, favor de dirigirse a: Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales (IIESES), Avenida Dr. Luis Castelazo Ayala, Carretera Xalapa-Las Trancas, Col. Industrial nimas Xalapa, Verracruz, Mxico. El costo de cada ejemplar de esta publicacin es de $30 pesos y para el extranjero US $3 Dls. Para mayores informes: e-mail: estadoyeconomia@uv.mx; o prximamente consulta nuestra pgina de intemet. Esta revista se diseo, edit y form en la Unidad de Produccin Editorial Universitaria, Victoria 155, Centro, tel. 8414228 y se termin de imprimir en septiembre de 2004 en los talleres de Imprenta Universitaria, Ro Nautla Nm. 16. Col. Cuauhtmoc, tel. 8414700. Xalapa. Ver. La edicin consta de 500 ejemplares

Estado Economía y Hacienda Pública 5

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Estado Economía y Hacienda Pública 5

Cargado por

Información del documento

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Estado Economía y Hacienda Pública 5

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

ARTCULOS Ivonne Carrillo Dewar La produccin de energa y los lmites del Estado neoliberal en Mxico Esther Borja Castaeda

La produccin de energa y los lmites del Estado neoliberal en Mxico

Ivonne Carrillo Dewar*

La produccin de energa y los lmites del Estado neoliberal en Mxico

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA nm. 5 julio-diciembre 2003

Xalapa, 1993, pp. 68-74.

La produccin de energa y los lmites del Estado neoliberal en Mxico

6 Uno ms Uno, 10 de marzo de 1979 y Exclsior, 28 de octubre de 1989.

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA nm. 5 julio-diciembre 2003

es central en la competitividad global de una economa. En su opinin:

nm. 89, Mxico, abril/junio, 1992, pp. 125-130.

La produccin de energa y los lmites del Estado neoliberal en Mxico

(esto es, (11.13%)

47.22% de la referida capacidad instalada); otros seis

Una pequea proporcin corres-

y uno para Belice). Estas

concesiones representan 2 186.37

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA nm. 5 julio-diciembre 2003

contraviniendo el objetivo declarado de equilibrio

La produccin de energa y los lmites del Estado neoliberal en Mxico

Mxico, abril/junio, 1992.

nm. 12, Aguascalientes, 2001.

Centralismo y desigualdad regional en Mxico

Esther Borja Castaeda*

a nuevas condiciones en la participacin de los actores

Centralismo y desigualdad regional en Mxico

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA nm. 5 julio-diciembre 2003

Centralismo y desigualdad regional en Mxico

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA nm. 5 julio-diciembre 2003

6 A este respecto, vase: Gamas Torruco, op. cit., pp. 153-162.

Centralismo y desigualdad regional en Mxico

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA nm. 5 julio-diciembre 2003

ridad para el arreglo fiscal entre ambos rdenes territoriales de gobierno.9

Mxico, 1981, p. 23.

Centralismo y desigualdad regional en Mxico

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA nm. 5 julio-diciembre 2003

Centralismo y desigualdad regional en Mxico

de Investigaciones sobre Amrica del Norte,

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA nm. 5 julio-diciembre 2003

Centralismo y desigualdad regional en Mxico

y acerca del monto de

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA nm. 5 julio-diciembre 2003

de Investigaciones sobre Amrica del

Centralismo y desigualdad regional en Mxico

Investigaciones sobre Amrica del Norte,

Centro de Investigaciones sobre Amrica

del Norte, Mxico, 2000.

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA nm. 5 julio-diciembre 2003

Centro de Investigaciones sobre Amrica

del Norte, Mxico, 2000.

Dptico: Dilogo de pasillo

Gasto federalizado y recaudacin fiscal en Mxico: 2000-2002

Hilario Barcelata Chvez*

* Profesor titular de Finanzas Peublicas en la Facultad de Economa de la Universidad Veracruzana.

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA nm. 5 julio-diciembre 2003

valor es de 0.715, corroborndose que a mayor mayor

con su participacin al PIB nacional. De este modo,

nacional, pues generan 49.3%

per cpita (DF) junto con los de menor valor

como Chiapas y Puebla. (Vase Cuadro 1)