LIMITES ACTUALES DEL POTENCIAL DEMOCRATIZADOR DE LA ESFERA PBLICA NO-ESTATAL Edgardo Lander Presentacin El propsito de este texto es plantear

algunos problemas y dejar abiertas algunas interrogantes en torno a la categora de lo pblico no-estatal, tal como sta ha venido siendo utilizada en las conceptualizaciones y propuestas polticas sobre las transformaciones del Estado latinoamericano. Ms que respuestas, o formulaciones alternativas, pretende contribuir a un debate que podra estar avanzando hacia cerramientos prematuros. No todos los asuntos aqu tratados estn planteados expresamente en la discusin en torno a la esfera pblica no-estatal. Se trata, sin embargo, de relaciones que deben ser explicitadas. El tema de la esfera pblica no-estatal en las sociedades latinoamericanas no puede abordarse haciendo abstraccin de las formas histricas de constitucin de lo pblico y lo privado en el continente, ni al margen de los cambios polticos y econmicos globales que ocurren en las sociedades contemporneas. Est asociado a las alteraciones de las relaciones entre Estado y sociedad, entre Estado y mercado, y ms ampliamente, a la problemtica general de las transformaciones en la naturaleza misma de lo poltico. En ausencia de formas de organizacin y representacin poltica y social alternativas a las tradicionales que han entrado en crisis -que garanticen la democracia en condiciones adversas, caracterizadas por un incremento de la desigualdad y la desarticulacin social- el discurso de la esfera pblica no-estatal podra contribuir al proceso de deslegitimacin del Estado, sin ofrecer alternativas efectivas para la defensa de los intereses de los grupos ms dbiles de la sociedad. Como se reitera a lo largo del texto, los anlisis que hoy predominan en torno a las transformaciones polticas e institucionales de las sociedades latinoamericanas tienden a hacer abstraccin de los desplazamientos en las relaciones de poder entre los diferentes sectores de la sociedad que estn presentes en estos procesos. No es esta una dimensin que pueda dejarse a un lado, sin perder la capacidad de comprensin de los procesos en marcha. 1. El sesgo formal e institucional de la teora poltica En los anlisis predominantes en la teora poltica contempornea hay un nfasis excesivamente acotado en el terreno poltico institucional. De esta manera se desdibuja el peso de otras dimensiones de la vida social sin cuya consideracin adecuada no es posible acometer con la profundidad y radicalidad requeridas los retos que plantea la exigencia de la ampliacin de la democracia. Una fuente de estas limitaciones es la propia organizacin disciplinaria y acadmico-institucional de las Ciencias Sociales. El peso de esta construccin disciplinaria compartimentada del siglo XIX, contina imponiendo barreras al conocimiento que no se superan por la va de la interdisciplinariedad. Los propios fundamentos paradigmticos de la separacin entre pasado y presente, y entre las disciplinas que abordan el estudio de la sociedad civil (Sociologa); el mercado (Economa); y el Estado (Ciencia Poltica), conducen a la produccin de un conocimiento que no slo es parcial, sino adems, distorsionado. Esta organizacin de las ciencias sociales es una de las consecuencias de las pretensiones de universalidad de un desarrollo histrico cultural particular: la sociedad capitalista europea y su lectura liberal1.

Ver: Immanuel Wallerstein, Unthinking the Social Sciences: The Limits of Nineteenth Century Paradigms, Polity Press, Cambridge, 1991 e Immanuel Wallerstein (coordinador), Abrir las ciencias sociales. Informe de la Comisin Gulbenkian para la reestructuracin de las ciencias sociales, Editorial Siglo XXI, Mxico, 1996. 1

A partir de esta forma de disecar la realidad, los asuntos referidos a la poltica y al Estado pueden ser pensados como separados de la cultura y la economa. El mercado puede ser naturalizado, analizado en base a leyes universales y objetivas, en las cuales estn ausentes las acciones y estrategias humanas y -sobre todo- las relaciones de poder. Desde estas separaciones, las tendencias y reacomodos principales que ocurren en las sociedades contemporneas, (i.e. la globalizacin) no pueden ser reconocidos como procesos de concentracin y consolidacin de poderes polticos, econmicos y militares. Son simplemente las nuevas condiciones del mundo a las cuales todos nos tenemos que adaptar. No podemos correr el riesgo de perder el tren de la historia. Desde esta perspectiva, las polticas de ajuste y reformas estructurales, las privatizaciones y la apertura comercial no constituyan asuntos en torno a los cuales hay que debatir polticamente, se trata simplemente de las exigencias que imponen las nuevas tendencias de la economa mundial. Estas separaciones y fraccionamientos son altamente eficaces. Generan las necesarias opacidades sin las cuales el edificio terico del pensamiento liberal no podra sustentarse. La ficcin de la igualdad poltica entre seres humanos que estn profundamente jerarquizados de acuerdo a su gnero, a su cultura, a su condicin econmica, requiere estas escisiones. De la misma manera, slo aislando radicalmente la economa (produccin) de la ecologa (naturaleza) es posible seguir asumiendo el dogma del progreso y del desarrollo universal, haciendo abstraccin total de su inviabilidad ambiental. Ser poco lo que podr contribuir a la comprensin de las sociedades latinoamericanas la idea de lo pblico no-estatal, si sta categora no es repensada como parte de un proceso de rearticulacin, de reencuentro de aquello que la tradicin liberal ha escindido. 2. El vaciamiento del mbito poltico nacional como dficit democrtico En la tradicin liberal, el Estado nacional ha sido el mbito por excelencia, el lmite territorial, el acotamiento poltico del ejercicio de la soberana y la democracia. De acuerdo a David Held, a travs de los siglos XIX y XX se tendi a asumir la existencia de una relacin de simetra o de congruencia entre quienes toman las decisiones en un rgimen democrtico, y los destinatarios de esas decisiones. Ha sido sta la base de la asociacin entre democracia y Estados nacionales, definiendo estos ltimos los lmites territoriales en base a los cuales los individuos son incluidos o excluidos de la participacin en decisiones que puedan afectar sus vidas2. Sin embargo, en la medida en que estos supuestos se van haciendo cada vez menos sostenibles -como consecuencia de los procesos de interconexin regionales y globales- se diluye la fcil identificacin de los Estados nacionales como el espacio prioritario del ejercicio de la democracia, y se plantea el reto de la reformulacin de la teora y las modalidades de ejercicio de la misma. Se ha producido un profundo desbalance entre el traslado de decisiones hacia instancias supranacionales (instituciones financieras internacionales, organismos de comercio internacional, pactos regionales y estructuras estatales), y la construccin de mecanismos y modalidades de control democrtico adecuados a estas nuevas realidades. Esto es cierto an en el caso de la experiencia en la cual se ha avanzado ms en la construccin de instancias democrticas que acompaan a los procesos de globalizacin: la Unin Europea. No es posible abordar el tema de las nuevas relaciones entre Estado y sociedad -y la significacin que tiene en este proceso la esfera de lo pblico no-estatal- desde el punto de vista de la exigencia de la democratizacin, si no se da cuenta de estos procesos.
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David Held. "Democracy: From City-States to a Cosmopolitan Order?" David Held (editor), Prospects for Democracy, Stanford University Press, Stanford, David Held, 1993, pp. 25-27. Esta correspondencia, sin embargo, no fue nunca la experiencia de los Estados perifricos o ms dbiles en el sistema de relaciones inter-estatales, sea en su condicin de colonias o como pases formalmente independientes. Lo que es significativo es la medida en que ese supuesto de correspondencia o simetra ya no es suficiente para comprender los procesos de toma de decisiones y sus efectos an en los casos de los Estados nacionales ms poderosos. 2

Se plantean aqu retos tericos a los cuales es preciso responder adecuadamente. Desde el siglo pasado las Ciencias Sociales han sido Estado-cntricas, asumiendo al Estado como "frontera natural de la vida social"3. El debate poltico actual, profundamente anclado en la oposicin estatismoantiestatismo -a pesar del nfasis puesto en los procesos de globalizacin- tiende a permanecer al interior de los trminos acotados por la unidad de anlisis del Estado-nacin. Esto es particularmente evidente en la mayor parte de la produccin actual en torno a la teora democrtica. 3. Estado-mercado, democracia y relaciones de poder Si se reincorporan a los debates sobre teora democrtica y en torno a las tendencias actuales de los procesos de democratizacin, las dimensiones sustantivas, ticas y normativas con las cuales ha estado asociada histricamente la idea de democracia, se constata una inmensa paradoja que atraviesa los procesos dominantes de las transformaciones polticas y econmicas del mundo contemporneo. Por un lado, la democracia como rgimen de gobierno se ha expandido aceleradamente en diferentes regiones del planeta, estando hoy bajo gobiernos democrticos una proporcin mayor de la poblacin que en cualquier momento anterior en la historia. Pero, paralelamente, como parte de las inmensas transformaciones que ocurren en el mundo, se estn dando acelerados procesos de concentracin del poder poltico y de la riqueza, tanto entre regiones y pases, como al interiores de stos. Slo una concepcin radicalmente empobrecida de la democracia, en que sta queda reducida en forma estricta como plante Schumpeter- a algunas reglas y procedimientos, en particular a la eleccin de gobernantes, es compatible con esta radical ampliacin de las desigualdades, las jerarquas y las exclusiones. Son mltiples las expresiones de estas tendencias. Es evidente el poder econmico y poltico creciente tanto de las empresas internacionales y del capital financiero global, como de los organismos internacionales de finanzas y comercio. Cinco pases (Estados Unidos, Alemania, Japn, Francia y el Reino Unido) cuentan con un poder de votacin de 42,22 % en el Banco Mundial4 y de 38,87% en el Fondo Monetario Internacional5, controlando en forma efectiva esos organismos, con lo cual tienen capacidad de incidir sobre las polticas econmicas de la mayor parte de los pases del planeta. Los gobernantes de estos mismos pases, junto con Italia y Canad constituyen el Grupo de los siete (G-7). Un paso ms en la construccin de lo que ha sido llamado un gobierno mundial de facto que refuerza estos mismos intereses, se ha dado con las negociaciones del GATT que concluyeron con la creacin de la Organizacin Mundial de Comercio6. Las actuales negociaciones sobre una flexibilizacin an mayor de los flujos financieros internacionales y sobre la proteccin de la propiedad intelectual representan un nuevo paso en el traslado de las decisiones de los gobiernos nacionales ms dbiles a los organismos financieros y comerciales internacionales. La concentracin del poder militar, especialmente a partir de la cada del muro de Berln y del mundo bipolar, es cada vez ms notoria. El control que ejercen los Estados Unidos y sus aliados en las Naciones Unidas, se expresa en la separacin total entre las decisiones declarativas, que en la forma de catarsis toma la mayora de los representantes de los pases en la Asamblea General, y las acciones efectivas que en situaciones crticas toma el organismo internacional en asuntos tales como el conflicto entre rabes e Israel, y la Guerra del Golfo. Otra manifestacin del ejercicio de esta hegemona lo constituye la aplicacin de leyes internas de los Estados Unidos extraterritorialmente, como es el caso cuando se impone el bloqueo a Cuba (Ley
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.Immanuel Wallerstein (coordinador), Abrir las ciencias sociales..., op. cit. p. 88. Banco Mundial, Informe Anual 1996, Apndice 2. Washington, 1996. 5 International Monetary Fund, Annual Report 1994, Appendix VI, Washington, 1994. 6 Para una discusin sobre la forma en la cual los intereses de los principales pases industrializados y de las empresas transnacionales se afirman con la Organizacin Mundial de Comercio, ver: Carmen Soriano Puig, O Rostro Moderno da Pobreza Global, Vozes, Petrpolis, 1995. 3

Helms-Burton)7 y se sanciona a compaas no estadounidenses que inviertan en la explotacin de hidrocarburos en Irn (Ley DAmato)8. Este proceso de reacomodo de las relaciones de poder poltico, econmico, ideolgico y militar afecta a todo el planeta, produciendo, como era de esperarse, tanto ganadores como perdedores9. El mbito en el cual los efectos de estos procesos de concentracin del poder se ilustran con mayor nitidez es el relativo a la acelerada concentracin del ingreso y de la riqueza que ha venido operando en todo el mundo en las ltimas dcadas. A propsito de estas tendencias es amplia e incontrovertida la informacin disponible. De acuerdo al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a lo largo de los ltimos 30 aos, el crecimiento global del ingreso se ha dado en forma muy desigual, y la tendencia es al incremento de dicha desigualdad. Entre 1960 y 1991, la proporcin del ingreso total en manos del 20% ms rico de la poblacin del mundo aument de 70% a 85%, mientras que el porcentaje en manos del 20% ms pobre de la poblacin disminuy de 2,3% a 1,4%. La distancia entre el ingreso medio de la quinta parte ms rica de la poblacin y la quinta parte ms pobre aument de una relacin de 30 a 1 en el ao 1960 a una relacin 61 a 1 en el ao 1991. Sealando que esas desigualdades pueden verse tambin en trminos ms personales, seala el PNUD que para 1996 las 358 personas ms ricas del planeta tenan una riqueza combinada similar al ingreso total del 45% por ciento ms pobre de la poblacin mundial, un total de 2.300 millones de personas10. Como puede observarse en el siguiente cuadro, las tendencias en la concentracin del ingreso son igualmente dramticas si las comparaciones se hacen entre pases:

El bloqueo de los Estados Unidos a Cuba se mantiene a pesar de violar las normas internacionales vigentes sobre el comercio internacional, y del rechazo a ste por parte de la casi totalidad de los pases, incluso de los aliados ms cercanos de los Estados Unidos. En la ltima votacin en torno a este asuntos en la Asamblea General de las Naciones Unidas, 143 pases votaron a favor de poner fin al embargo norteamericano contra Cuba, con tres votos en contra y 17 abstenciones. El Universal, Caracas, 6 de noviembre de 1997, p. I-8. 8 En palabras de Cesar Ricardo Sigueira Bolao: La posicin de los Estados Unidos en ese conjunto es crucial en lo que se refiere a los tres elementos bsicos que garantizan la hegemona de cualquier Estado: la moneda, la lengua y el poder de vigilancia. La gnesis de la esfera pblica global, Nueva Sociedad, Nmero 147, enero-febrero 1997, p. 92. 9 De acuerdo a Paul Streeten, ex director del World Development Program, es posible identificar dos categoras bsicas para analizar los efectos desiguales de la globalizacin: Ganadores Perdedores Asia oriental y sureste Africa, Amrica Latina Produccin Empleo Personas con activos Personas sin activos Utilidad Salarios Trabajadores calificados Trabajadores no calificados Firmas y empleos flexibles Firmas y empleos rgidos Techo-especialistas Productores bsicos Acreedores Deudores Los que dependen de Los que no dependen de los servicios pblicos servicios pblicos Grandes empresas Pequeas empresas Hombres Mujeres Mercados internacionales Comunidades locales Cultura global Cultura local "Quin gana y quin pierde con la globalizacin", El BID, Washington noviembre 1996, p. 7. 10 United Nations Development Programme (UNDP), Human Development Report, Oxford University Press, Oxford, 1996, p. 13. 4

DISTRIBUCION DEL INGRESO PER CAPITA ENTRE PASES DE ALTOS (A) Y BAJOS INGRESOS (B) Ao Pases Nmero de Poblacin PNB per Relacin entre el ingreso pases (millones) cpita US$ promedio de pases AyB A. Pases de ingreso alto 18 663,4 6980 1977 41 B. Pases de ingreso bajo 37 1124 170 A. Pases de ingreso alto 25 777,2 14430 1987 49.7 B. Pases de ingreso bajo 42 2822.9 290 A. Pases de ingreso alto 24 812,4 23090 1993 60.7 B. Pases de ingreso bajo 45 3092 380 Clculos propios con base en Cuadro de Indices Bsicos del Informe sobre del Desarrollo Mundial, del Banco Mundial, correspondiente a los aos 1979 (datos para 1977), 1989 (datos para 1987) y 1995 (datos para 1993). Estas tendencias a la concentracin del ingreso y de la riqueza se repiten no slo al interior de los pases pobres, sino igualmente en los pases ms ricos. En los Estados Unidos, la concentracin de la riqueza, medida en trminos de la proporcin de riqueza en manos del uno por ciento ms rico de la poblacin, haba llegado en el perodo de post-guerra a un mximo de 37% en 1965. A partir de ese ao, comenz una tendencia hacia niveles menores de concentracin, bajando la participacin del uno por ciento ms rico a 22% en el ao 1976. Sin embargo, a partir de ese momento, comenz un acelerado proceso de re-concentracin, hasta llegar al nivel ms alto desde el fin de la guerra en el ao 1992, en el cual 42% de la riqueza estaba en manos del uno por ciento ms rico de la poblacin11. Ese proceso se acentu en forma dramtica durante los aos del gobierno de Ronald Reagan. De acuerdo a Edward N. Wolff, del total de la riqueza comercializable creada entre 1983 y 1989, el 20% ms rico de la poblacin recibi el 99% mientras que el restante 80% de la poblacin slo recibi 1%. En esos mismos aos, la participacin de 80% de la poblacin con ms bajos ingresos baj de 48,1% a 44,5% de los ingresos totales, mientras que la del 1% de ingresos ms elevados se elev de 13,4% a 16,4%12. Las propuestas sobre las recomposiciones de las relaciones entre Estado y sociedad, y del papel que dentro de este proceso tiene la esfera de lo pblico no-estatal, no pueden evadir respuestas adecuadas en las cuales se compensen desde el punto de vista de la igualdad, los efectos del debilitamiento o retraimiento del Estado y de un modelo econmico cada vez ms regresivo. Las alteraciones en las relaciones entre lo econmico y lo poltico (que son tambin cambios en la relacin entre mercado y Estado), son expresin y efecto de alteraciones monumentales en la correlacin de fuerzas entre capital y trabajo, y entre los sectores ms ricos y poderosos y los ms pobres y dbiles del planeta. En la crisis actual del Estado, lo que est en juego es el asunto medular de las relaciones entre Estado, mercado y sociedad. De este hecho no puede concluirse que la respuesta ha
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Edward N. Wolff, How the Pie is Sliced. Americas Growing Concentration of Wealth, The American Prospect, Nmero 22, verano 1995, pp. 58-64. 12 Idem. 5

de buscarse bsicamente en el mercado tal como lo plantea hoy el pensamiento hegemnico. Como seala Alain Touraine, se ha producido en los ltimos aos una verdadera revolucin capitalista en la cual la dinmica del mercado se ha desprendido del control social13. Lo que est en juego -por lo tantoes principalmente el asunto de las formas del control social (democrtico) sobre las fuerzas del mercado. Unas formas particulares de regulacin en la sociedad capitalista han entrado en crisis, con lo cual se coloca en el centro del debate el problema de las formas mediante las cuales la sociedad pueda ser capaz de controlar y dirigir la accin del mercado14. El concepto de matriz socio-cntrica15 plantea complejos problemas en sociedades como las latinoamericanas que tienen la doble caracterstica de ser profundamente desiguales (marcadas divisiones de clase, enormes diferencias en el acceso a los recursos materiales y simblicos), y de ser subordinadas en relacin a los centros de la economa y del poder poltico y militar mundial. El paso de una matriz estado-cntrica a una matriz socio-cntrica puede ser un avance en un sentido democratizante slo si se da como parte de un proceso de democratizacin de la sociedad, que implique una democratizacin tanto de las relaciones econmicas, como de las actuales desigualdades en ejercicio del poder, no slo en trminos nacionales, sino internacionalmente. En un mundo de mayor equidad econmica y menores desbalances en el poder poltico y militar, la nocin de matriz socio-cntrica apuntara hacia invalorables avances democrticos, al limitar ese extraordinario mbito de concentracin del poder que es el Estado moderno. En las condiciones actuales, el socavamiento ideolgico y poltico de los Estados perifricos -en ausencia de otras modalidades efectivas de articulacin de intereses- no puede conducir sino a profundizar las condiciones nacionales e internacionales de subordinacin de la mayora de la poblacin. A pesar de la incidencia universal de las doctrinas neoliberales, los Estados de los pases centrales no se han debilitado ni poltica ni militarmente. La reduccin del papel del Estado, y sus consecuencias econmicas, polticas y sociales, ocurre en trminos radicalmente asimtricos entre los dbiles Estados de la periferia y los Estados centrales16. En todos los pases de altos ingresos miembros de la OECD el gasto del gobierno central como porcentaje del producto nacional bruto (PNB) subi entre los aos 1972 y 1980. Para la mayora de
El renacimiento de la idea de desarrollo, Conferencia Magistral en el XXI Congreso de la Asociacin Latinoamericana de Sociologa, Sao Paulo, 4 de septiembre de 1997. 14 Hay cuatro ejes de la vida colectiva -no nicos, pero si medulares- a propsito de los cuales se debate hoy la absoluta necesidad de crear formas de control democrtico sobre el mercado. En primer lugar, como se ha venido sealado, el tema de la creciente desigualdad en la distribucin del poder para el acceso a los recursos materiales y simblicos de la sociedad. En segundo lugar, el tema del desarrollo tecnolgico y del empleo. Impulsado primariamente por la bsqueda de la maximizacin de la ganancia, el desarrollo tecnolgico no se traduce en aumento generalizado del bienestar y del tiempo de no-trabajo u ocio disponible para las mayoras, sino en un proceso masivo de exclusin de grandes contingentes de poblacin. En tercer lugar est el tema del progreso material sin lmite y su inviabilidad ambiental. A pesar de todos los foros, conferencias, acuerdos y discursos internacionales sobre el desarrollo sustentable, con la excepcin de algunas dimensiones importantes pero acotadas -como el caso de la limitacin en la produccin de gases fluorocarbonados destructores de la capa de ozono- las tendencias al incremento del consumo energtico y la sobre utilizacin de los recursos naturales no se han alterado significativamente. Y por ltimo, el tema de las transformaciones de la esfera poltica de la sociedad, y lo pblico en general, su vaciamiento, como consecuencia del poblamiento creciente de estas dimensiones de la vida colectiva por los medios de comunicacin transnacionales. 15 Ver: Marcelo Cavarozzi, "Ms all de las transiciones a la democracia en Amrica Latina". Revista de Estudios Polticos, Madrid, N 74, 1991. 16 El Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas de 1992 ilustra la operacin de estas asimetras. Mientras se reducen, o prcticamente eliminan, las polticas de proteccin a la produccin nacional en la forma de barreras aduaneras en muchos pases de Amrica Latina, Africa y Asia, estas protecciones aumentaron en la mayor parte de los pases industrializados en relacin a los niveles que tenan en el ao 1980. Citado por Bernardo Kliksberg, "El problema social en Amrica Latina: Algunas interrogantes", Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales, N 1, enero-marzo, 1995, p. 36. 6
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estos pases la tendencia continu durante la dcada de los 80, de manera que para el ao 1992 existan diferencias muy significativas en la participacin del gasto del gobierno central como porcentaje del PNB en comparacin con la situacin existente dos dcadas antes.17 Una notoria ilustracin de la forma en la cual la demonizacin del Estado por parte del discurso neoliberal afecta en forma desigual a diferentes pases de acuerdo a su posicin relativa en el sistema de relaciones interestatales, y a la fuerza de sus dinmicas democrticas internas, son las cifras sobre la incidencia de las gestiones conservadoras de Thatcher y Reagan en el Reino Unido y los Estados Unidos durante la dcada de los ochenta. En ambos casos despus de aproximadamente una dcada de radicales discursos antiestatistas, el gasto del gobierno central como porcentaje del PNB bruto permaneci prcticamente sin alteracin. VARIACIONES EN EL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL COMO % DEL PNB DURANTE LOS GOBIERNOS CONSERVADORES DE THATCHER Y REAGAN Estados Unidos. Gobierno de Ronald Reagan 1981-1989 Ao Gasto del gobierno central como % del PNB Reino Unido. Gobierno de Margaret Thatcher 1979-1990 Ao Gasto del gobierno central como % del PNB 1979 37,06 1990 37,64 1981 23,41 1989 22,62

Fuente: International Monetary Fund, Government Financial Statistics 1988 y 1995. Washington 1988 y 1995. La experiencia ha sido totalmente diferente en Amrica Latina. Partiendo de niveles de participacin del Estado muy inferiores a los caractersticos en los pases de la OECD, entre 1980 y 1992, la participacin del gasto del gobierno central como porcentaje del producto nacional bruto disminuy o permaneci igual en la mayora de los pases18. Los procesos acelerados de desmantelamiento de los estados latinoamericanos no pueden entenderse al margen del proyecto poltico e ideolgico destinado a relanzar las condiciones de la acumulacin a partir de una restriccin
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Los incrementos ms significativos entre las dos dcadas -de 1972 a 1992- se dieron en los siguientes pases: Espaa de 19,6% a 34,2%; Irlanda de 32,7% a 47,5%; Pases Bajos de 41,0% a 52,8%; Francia 32,3% a 45,5%; Suecia de 27,9% a 47,5% y Noruega de 35,0% a 46,4%. (Fuentes: para el ao 1972: Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1989, Washington 1989; para los aos 1980 y 1989: Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1994, Washington, 1994. 18 Entre los pases grandes, las disminuciones en la participacin del gasto del gobierno central en el producto ms significativas entre los aos 1980 y 1992 se dieron en algunos de los pases que tuvieron procesos de ajuste estructural ms profundo: Chile (de 29,1% a 22,1%); Per (de 20,4% a 12,5%) y Argentina (de 18,4% a 13,1% en el ao 1991). Las excepciones ms significativas de estas tendencias fueron por un lado Colombia, Venezuela y Mxico donde la participacin del gasto del gobierno central permaneci estable, y por otro, Uruguay y Brasil en los cuales ste se increment: Uruguay de 22,7% a 28,7%; Brasil, de 20,9% a 25,6%. (Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial, Washington 1989, 1994 y 1995). El Estado rico y sobre-extendido de Venezuela ha tenido una notoria estabilidad en su participacin en el producto con pequeas fluctuaciones entre 1972 y 1993 cercanas al 18% o 19%. En las negociaciones que se llevan a cabo en el segundo semestre del ao 1996, el Fondo Monetario Internacional exige que esta participacin sea reducida a un 17% para el ao 1998. (El Universal, Caracas, 22 de septiembre de 1996, p. 2.1). 7

de las conquistas democrticas de las dcadas anteriores. El modelo de Estado que se est imponiendo tiene ms semejanzas con el del liberalismo del siglo pasado que con el Estado democrtico del siglo XX19. Amrica Latina presenta la distribucin del ingreso ms desigual del planeta20, y desde la dcada de los setenta en todo el continente se ha profundizado la iniquidad: ms de la mitad de la poblacin vive hoy bajo la lnea de pobreza. La desigualdad se increment tanto como consecuencia de la crisis econmica, como de las transformaciones poltico institucionales y las polticas econmicas de ajuste que se han venido impulsando en todos los pases del continente21. Este aumento de la concentracin del ingreso se ha dado en forma paralela a la reduccin del gasto social y al desmantelamiento de los sistemas de salud y educacin dirigidos a la mayora de la poblacin, precisamente en los momentos en que estas polticas estatales eran ms requeridas por sectores mayoritarios de la poblacin22. Ya no parece que exista terreno para la duda en torno a la conclusin de que las actuales reformas polticas y econmicas liberalizadoras del mercado tienden a acentuar las desigualdades23. Hoy no se defienden estas polticas en base a criterios de equidad, sino con la expectativa de que, an en condiciones de profundas desigualdades, el crecimiento econmico podr mejorar las condiciones de todos y contribuir a la reduccin de la pobreza. Sin embargo, la reduccin de la pobreza no es una consecuencia necesaria de la expansin de la produccin, ni del mejoramiento de los indicadores macroeconmicos. Como seala Bernardo Kliksberg: "En una sociedad puede crecer el producto bruto, el producto bruto per cpita puede cumplir con los indicadores de ciertos organismos financieros internacionales que confeccionan cifras sobre Amrica Latina y, sin embargo, a pesar de todo eso, la gente puede estar cada vez peor. Esta no es una hiptesis de laboratorio sino que es desgraciadamente lo que est sucediendo en Amrica Latina en la ltima dcada. Ha bajado el standard de vida de la mayora de la gente. Resulta que no hay una correlacin mecnica entre indicadores macroeconmicos positivos e indicadores macrosociales exitosos. La cuestin es mucho ms compleja. La llamada teora del derrame se ha cado definitivamente. Alcanzar objetivos macroeconmicos no derrama automticamente beneficios sobre el conjunto de la sociedad."24 Las cifras correspondientes a los Estados Unidos durante la dcada de los ochenta son, en este sentido, elocuentes. De acuerdo a los clculos del Congressional Budget Office del Congreso de los Estados Unidos, entre los aos 1979 y 1989, mientras el ingreso promedio de las familias que ocupan el percentil ms alto en la distribucin aument en 103% y el de las familias que ocupan los percentiles entre 95 a 99 aument en 24%, el ingreso promedio de las familias de los percentiles entre 20 a 40 vieron disminuir su ingreso promedio en 2%, y para las familias en el percentil entre 0 a 20 disminuy
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Para un anlisis de los xitos -desde el punto de vista del reacomodo de las relaciones entre las clases sociales- de las polticas de ajuste y estabilizacin econmica de Brasil, Argentina y Per, aun en sus fracasos, ver: David F. Ruccio, When Failure Becomes a Success: Class and the Debate over Stabilization and Adjustment, World Development, Vol. 19, No. 10, 1991, pp. 1315-1334. 20 Bernardo Kliksberg, op. cit., pp. 34-35. 21 Analizando la relacin entre las polticas de ajuste llevadas a cabo en Amrica Latina y la distribucin del ingreso, Oscar Altimir, Secretario Ejecutivo Adjunto de la CEPAL afirma: "...no cabe prever un mejoramiento significativo de la equidad en esos pases como resultado de la estabilidad y recuperacin. An ms, el pleno despliegue de las reformas de polticas y las medidas de ajuste conexas, particularmente en el frente fiscal, todava pueden aportar algn aumento a mediano plazo de la desigualdad del ingreso. (...) En resumen, los patrones distributivos normales en la prxima fase de crecimiento sostenido -cuando este se materialice en la mayora de los pases latinoamericanos una vez recuperados de la crisis y sus secuelas, y se hayan completado los ajustes estructurales y desplegado las reformas polticas- tienden a ser ms desiguales, que aquellos que prevalecan en las ltimas etapas de la fase de crecimiento anterior, durante los aos setenta. "Distribucin del ingreso e incidencia de la pobreza a lo largo del ajuste", Revista de la CEPAL, N 52, abril, 1994, p. 27. 22 Bernardo Kliksberg, op. cit. p. 35. 23 Ver: Albert Berry, "The Income Distribution Threat in Latin America", Latin American Research Review, Vol. 32, number 2, 1997. 24 Op. cit. p. 34. 8

el ingreso promedio en 9%. De acuerdo a clculos realizados por Paul R. Krugman a partir de estos datos, el 70% del aumento del ingreso ocurrido en el pas en el lapso entre 1977 y 1989 fue a dar a manos del uno por ciento de las familias con ingresos ms elevados.25 En este lapso de doce aos, no slo -como se seal arriba- se hizo ms desigual la distribucin del ingreso, sino que disminuy en trminos absolutos el ingreso promedio del 40% de las familias con ingresos ms bajos. La meta de la reduccin de la pobreza no se refiere a los mismos asuntos sustantivos esenciales implicados en la idea democrtica de la equidad. Para romper la asociacin histrica moderna entre democracia y equidad habra que asumir -como lo argumentan muchos cientficos sociales contemporneos, retomando los viejos esquemas del racismo cientfico- que los seres humanos son tan profundamente desiguales en sus capacidades que las desigualdades sociales existentes no son ms que una expresin de esas diferencias naturales26, o concluir, como lo hace Hayek, que la bsqueda de la equidad es un atentado totalitario contra la libertad, y que en todo caso cualquier nivel de desigualdad econmica es compatible con la igualdad en el terreno poltico27. Otro aspecto sobre el cual tiende a no dar cuenta el debate sobre el desmantelamiento del Estado de Bienestar Social, y en general del Estado intervencionista, es el de las mutaciones cataclsmicas que ocurren en la actualidad en el mundo del trabajo. La expectativa de las nociones modernizantes de la expansin capitalista de los ltimos dos siglos parecan apuntar hacia la incorporacin creciente de cada vez ms amplios sectores de la humanidad a una relacin de trabajo asalariado. El modelo de trabajo asalariado continua siendo la referencia expresa en relacin con las formas de insercin productiva que debera tener la poblacin28. Por ello cuando se comienzan a desmontar en los Estados Unidos los sistemas de bienestar social que se haban instaurado a lo largo de las ltimas cinco dcadas, la idea de darle fin a la seguridad social "tal como la hemos conocido" tiene como meta principal el paso del welfare al workfare. Sin embargo, esto no pasa de ser un espejismo -que est ms all de las posibilidades de amplias franjas de la poblacin- en vista de las tendencias globales hacia la retraccin del trabajo asalariado en todo el planeta, y la re-expansin de todas las formas de trabajo noasalariado29. Ms all del desempleo coyuntural y estructural, parecen estar operando hoy en forma acelerada los procesos econmicos y tecnolgicos previstos por Marx en los Grundrisse30. Como dice Viviane Forrester en su perturbador texto, El horror econmico: "En la actualidad, un desempleado no es objeto de una marginacin transitoria, ocasional, que slo afecta a determinados sectores; est atrapado por una implosin general, un fenmeno comparable con esos maremotos, huracanes o tornados que no respetan a nadie y que nadie puede resistir. Es vctima de una lgica planetaria que supone la supresin de lo que se llama trabajo, es decir, de los puestos de trabajo"31. "Por primera vez, la masa humana ha dejado de ser necesaria desde el punto de vista material -y menos an desde el
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Paul R. Krugman, The Rich, the Right and the Facts. Deconstructing the Income Distribution Debate, The American Prospect, Nmero 11, otoo 1992, pp. 19-31. 26 Para una crtica global a las nuevas versiones de la fundamentacin cientfica de las diferencias naturales esenciales entre los seres humanos, as como una discusin de las implicaciones polticas de este debate, ver: Claude S. Fischer, Michael Hout, Martn Snchez Jankowski, Samuel R. Lucas, Ann Swidler y Kim Voss, Inequality by Design. Cracking the Bell Curve Myth, Princeton University Press, 1996. 27 Una discusin sobre la necesaria relacin entre democracia y equidad, habra sido superflua en las ciencias sociales latinoamericanas de hace dos o tres dcadas. Sin embargo, hoy ya eso no es tan evidente. 28 Ver: Anbal Quijano, "Work in a Turning Point", Documento para el Simposio "Tecnologa y Trabajo", del XVI Congreso Mundial de Sociologa, 1998, Boletn para el Comit de Programa de ISA, mayo 1997. 29 Anbal Quijano, op. cit. 30 Marx seala que despus de haber logrado la "laboriosidad universal" mediante el sometimiento estricto de sucesivas generaciones a la disciplina del capital, el desarrollo de las fuerzas productivas termina por hacer superfluos a una alta proporcin de estos trabajadores. Karl Marx, Elementos fundamentales para la crtica de la economa poltica (borrador) 1857-1858, Vol. I. Siglo XXI Argentina, Editores S.A., Buenos Aires, 1972. p. 266, 337-338, y 350. 31 Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1997 (1996), p. 13. 9

punto de vista econmico- para esa pequea minora que detenta los poderes y para la cual la existencia de las vidas humanas que evolucionan por fuera de su crculo ntimo slo tiene un inters utilitario..."32 El impacto es multiforme para las vctimas de ese proceso. Por una parte carecen de los medios de vida bsicos de sobrevivencia y no tienen la expectativa de encontrar trabajo. Encuentran -apunta Forrester- que peor que ser explotado es descubrir que nadie lo quiere explotar. Pero, adicionalmente, el discurso hegemnico le atribuye la culpa a las vctimas. Como seala Frances Fox Piven, para la derecha norteamericana, los pobres no encuentran trabajo porque las familias estn desintegradas. El debate sobre la reforma de la seguridad social se convirti as en un argumento sobre la culpa que tienen las mujeres pobres de tantas cosas que andan mal en la sociedad estadounidense33. Millones de personas en todo el planeta ya no tienen el derecho a vivir, porque van dejando de existir las condiciones para cumplir con sus deberes. Este fracaso en acceder a los recursos de la sociedad se traduce en vergenza y prdida de autoestima, autoculpa, desintegracin34. De esta forma, amplios y crecientes sectores de la poblacin mundial se enfrentan hoy con la simultnea desaparicin de los medios de sobrevivencia mediante el empleo remunerado, y el debilitamiento y radical deslegitimacin de las redes de seguridad social estatales. La idea de polticas integrales que buscaban crecimiento y redistribucin asociada al Estado socialdemcrata ha sido, en lo esencial, reemplazada por la desarticulacin entre polticas econmicas y polticas sociales. Las polticas sociales compensatorias ms que alterar significativamente las desigualdades, buscan resarcir parcialmente los efectos negativos que sobre los sectores ms pobres de la poblacin tienen la accin cada vez menos regulada del mercado y las polticas econmicas orientadas unilateralmente hacia la ganancia y al logro de equilibrios macroeconmicos. Como lo apunta Bernardo Kliksberg, "Alguien lo expres muy grficamente: la poltica econmica produce muertos y heridos, y la poltica social es una frgil ambulancia que va a recoger los muertos y heridos que continuamente va produciendo la poltica econmica."35 Las tendencias que se han venido apuntando no slo debilitan al Estado frente al mercado, sino que igualmente contribuyen al deterioro de la solidaridad y acentan la desintegracin social. Esto a su vez se expresa en un incremento de la violencia y la inseguridad. Como sealan Ives Pedrazzini y Magaly Snchez36, en las grandes metrpolis latinoamericanas se est produciendo un proceso de segregacin por la va de la fragmentacin del espacio pblico urbano, la descomposicin de los mecanismos y formas tradicionales de la socializacin y la integracin social (en particular la familia, la escuela y el trabajo), y se estn desarrollando nuevos modelos de socializacin basados, ante todo, en la necesidad de continuar viviendo en condiciones en extremo adversas. El debilitamiento del Estado est siendo acompaado por la desintegracin del tejido social y el debilitamiento de la sociedad civil, lo que limita severamente el potencial del mbito pblico no-estatal37. La creciente desigualdad y los desplazamientos en la distribucin del poder no son hechos desconocidos. Es otro el asunto que se intenta enfatizar. De lo que se trata aqu es de plantear que cuando se habla de procesos de democratizacin, y del desarrollo y fortalecimiento tanto de la sociedad civil como de la esfera pblica, no se puede hacer abstraccin de la forma en la cual se relacionan estos procesos con las tendencias que operan en la distribucin del poder y en el acceso a los recursos
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Idem, p. 148. Frances Fox Piven and David Elswood, "Controversy", The American Prospect, Nmero 27, julio-agosto 1996. 34 Viviane Forrester, op. cit. pp. 12-14. 35 Bernardo Kliksberg, op. cit. p. 35. 36 Malandros, bandas y nios de la calle. Cultura de urgencia en la metrpolis latinoamericana, Hermanos Vidal Editores, Valencia, 1994 (1992). 37 Sobre las implicaciones de un debilitamiento simultneo del Estado y de la sociedad civil, ver: Ana Mara Bejarano, "Para repensar las relaciones Estado, sociedad civil y rgimen poltico. Una nueva mirada conceptual." Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales, N 2-3, 1996, Caracas. 10

materiales y simblicos en las sociedades, con las transformaciones contemporneas de la matriz del poder social. Si no se incorporan expresamente estas dimensiones al anlisis corremos el riesgo de quedarnos con categoras formales, despojadas de la mayor parte de su rico contenido histrico. As como, en palabras de Adam Przeworski, discutir la democracia sin tomar en cuenta la economa en la cual sta funciona es una operacin digna de una avestruz.38, tampoco tiene sentido discutirla haciendo abstraccin de las relaciones de poder. 4. Lo local y lo global. Descentralizacin y participacin La idea de la esfera pblica no-estatal, la provisin de servicios por organizaciones pblicas noestatales y el control social sobre este proceso, estn estrechamente asociados a los procesos de reforma y descentralizacin del Estado. Es por ello que el tema de la descentralizacin tiende a formar parte necesaria del debate sobre la esfera pblica no-estatal. En los discursos actuales sobre la reforma del Estado, la descentralizacin suele ser entendida, casi por definicin, como un avance democrtico. La situacin, sin embargo, presenta mayores complejidades. Slo explorando stas, ser posible una reflexin ms fructfera sobre las relaciones entre descentralizacin y democracia. La descentralizacin tiene orgenes tericos y polticos diversos y sus consecuencias para la democracia no son de manera alguna unvocas. Desde una perspectiva democrtica, la descentralizacin invoca el ideal de la participacin directa, el Agora como expresin mxima de la democracia. En esta tradicin estn las ideas de J.S. Mill sobre el valor del gobierno local como escuela de democracia y de libertad39. La descentralizacin est igualmente asociada al tema de la gobernabilidad y a los intentos conservadores por desmontar las sobrecargas de demandas que en relacin al Estado produce el "exceso" de democracia existente en las sociedades contemporneas. En esta perspectiva, la descentralizacin es explcitamente concebida como un instrumento para fraccionar la demanda social, despolitizndola y limitando su capacidad de articulacin40. Esto, obviamente, est estrechamente asociado con la creacin de las condiciones para el funcionamiento de un mercado menos regulado. Es ste el sentido en que se complementan las formulaciones del neoconservadurismo y las del neoliberalismo en su inters comn por lograr el retraimiento del Estado y el vaciamiento de la esfera poltica41. Por otra parte, no son siempre claros los lmites entre la participacin y el control de la accin estatal local por parte de organizaciones de la sociedad civil, por un lado, y la preservacin de su autonoma en relacin al Estado, por el otro. Lo que desde un punto de vista puede ser analizado como incremento de la participacin y del control social sobre el Estado, puede, desde otro ngulo ser interpretado como un incremento del control Estatal sobre la accin ciudadana42.
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Adam Przeworski, The State and the Economy Under Capitalism, Harvood Academic Publishers, Londres y Nueva York, 1990, p. 102. Citado por Atilio Born, State Decay and Democratic Governance in a Global Neoliberal Order, XVII World Congress of the International Political Science Association, Seul, Corea, agosto, 1997. (mimeo). 39 La libertad (edicin conjunta con Gobierno representativo y Esclavitud femenina), Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1965. 40 De acuerdo a Carlos A. De Mattos, es posible distinguir entre las formulaciones polticas descentralizadoras de los localistas y de los neoliberales. Sus sentidos son opuestos. "La multiplicacin de instancias decisorias puede contribuir a acentuar la fragmentacin del poder y los problemas de gobernabilidad en los respectivos sistemas nacionales; esto puede ser funcional a los procesos de reestructuracin mundial del capitalismo, pero desfavorable a una eficaz gestin pblica nacional." "Falsas expectativas ante la descentralizacin: localistas y neoliberales en contradiccin", Nueva Sociedad, Caracas, N 104, 1989, p. 125. 41 Ver: Chantall Mouffe, Democracia y nueva derecha, Revista Mexicana de Sociologa, 1981, Nmero extraordinario, pp. 1829-1846. 42 Refirindose a lo que ha sido la propuesta de participacin en las polticas de impulso al desarrollo por parte de los organismos internacionales en las ltimas dcadas, Montfar y Muoz llegan a la siguiente conclusin: ...contrariamente a lo que dice la retrica participativa de las OADs (organismos internacionales de asistencia para el desarrollo), entre 1970 y 1995 las propuestas de participacin han ido refinando un marco de creciente normatizacin, 11

Este nfasis en lo local como lugar preferencial de la participacin democrtica, est igualmente asociado a las formulaciones tericas y polticas postmodernas, y en particular a la enorme influencia de las concepciones del poder de Foucault. De acuerdo a estas perspectivas, el poder est en todas partes, tiene carcter capilar, y se ejerce y genera resistencias en cada uno de los mbitos locales, particulares, de la vida social. No existen lugares privilegiados (centralizados) del ejercicio del poder. Estas perspectivas han hecho enormes contribuciones al pensamiento poltico contemporneo. Han realizado significativas rupturas tericas al socavar los supuestos del economicismo y las concepciones estructurales y deterministas de la vida social, colocando sobre el tapete los procesos microsociales, intersticiales y discursivos del ejercicio del poder. Sin embargo, cuando se unilateraliza esta visin del poder, se hacen opacos otros espacios -centralizados, macrosociales- de ejercicio del poder que, a pesar de todo, no slo no han desaparecido como consecuencia de esta crtica terica, sino que continan teniendo un peso medular en el mundo contemporneo. Resulta un tanto paradjico que precisamente en el momento histrico en el cual encuentran su mxima expresin los efectos de los procesos de globalizacin y la centralizacin del poder, las ciencias sociales respondan priorizando las nociones de lo descentrado, lo fraccionado y la prdida de sentidos globales. El fin de los grandes relatos, no es -en este sentido- sino la crisis de relatos alternos al relato universal del progreso, el mercado y la democracia liberal. Concepciones polticas que no den cuenta en forma adecuada del significado que tienen hoy las decisiones altamente centralizadas de los Estados, de los organismos supranacionales, de las empresas multinacionales, de los conglomerados transnacionales de comunicacin, no pueden dar sino un aporte limitado a la meta de la ampliacin de la democracia. En todo caso, son limitadas las respuestas que se le puede dar a la exigencia democrtica de la igualdad, desde las relaciones locales de organizaciones de la sociedad civil con entes descentralizados del Estado. El agotamiento del modelo del Estado de Bienestar Social, o la crisis de la matriz estadocntrica, no puede implicar una resignacin tica ante la inevitabilidad de la desigualdad. La idea de participacin -si ha de tener algn sentido desde el punto de vista de la democraciasupone la posibilidad de logros como resultado del incremento en la participacin. En el terreno econmico, podra suponerse que en una sociedad ms democrtica, en la cual se amplan los mecanismos para la participacin de sectores sociales anteriormente excluidos, ese incremento de la participacin debera expresarse en una mejor representacin de los intereses de stos -y por ende- en mayores niveles de equidad. Pero, el que se logre este resultado depende no slo de que aumente la participacin. El significado de la participacin vara de acuerdo al lugar y a los asuntos a propsito de los cuales sta se d, y fundamentalmente, en la medida en la cual la participacin se convierta en capacidad efectiva de decisin43. Un incremento de la participacin local, un control directo sobre las instancias estatales descentralizadas, o sobre las organizaciones pblica no-estatales que actan a ese nivel, puede lograr mayores niveles de eficiencia y honestidad en la utilizacin de recursos y podra garantizar un mejoramiento de los servicios. Puede igualmente ser una forma insustituible para abordar de modo diferencial las formas de participacin requeridas en un contexto tan profundamente
control e intervencin sobre las conductas y actitudes de los beneficiarios. En otras palabras, el proyecto de integrar a los mismos a las distintas iniciativas de desarrollo se ha dirigido a organizar ms eficientes y mejor estructurados sistemas de gobernabilidad local. Por medio de la participacin popular los centros nacionales y transnacionales de poder buscan ganar presencia y control en los niveles locales; incidir sobre las prcticas de los actores en aquellos niveles; y solidificar dinmicas de aprendizaje colectivo y compromisos que trascienden las fronteras y espacios nacionales y cimienten la continuidad de las polticas y programas. Cesar Montfar y Pabel Muoz, Desarrollo participativo y gobernabilidad local. Anlisis del discurso de las agencias de asistencia internacional sobre la participacin social 1970-1995, XXI Congreso Latinoamericano de Sociologa, Sao Paulo, septiembre 1997 (mimeo). 43 Ver: Eduardo Balln, Yo participo, t participas, ellos deciden?, Pobreza Urbana y Desarrollo, ao 4, nmero 10, agosto, 1995, pp. 71-74. 12

heterogneo como lo son las sociedades latinoamericanas. Sin embargo, estos mecanismos no son suficientes para tener impacto en la construccin de la agenda pblica, o para incidir en una forma efectiva en aquellas polticas -que por globales- afectan a toda poblacin. El nfasis unilateral en la participacin local y regional puede, a nombre de la participacin, contribuir a debilitar la representacin global de los intereses de los grupos ms dbiles de la sociedad. Hay una preocupante asociacin en Amrica Latina entre los actuales procesos de reformas polticas destinados a la descentralizacin estatal y al incremento de la participacin por un lado, y las polticas econmicas que tienden a aumentar las desigualdades y la exclusin social por el otro. Otro aspecto crtico, no suficientemente enfatizado en los debates actuales sobre la participacin en Amrica Latina, tiene que ver con la relacin entre las instancias y/o mecanismos polticoinstitucionales de la participacin y sus condiciones econmicas y culturales. Con frecuencia los debates sobre la reforma del Estado parecen suponer que existe una sociedad civil vigorosa presionado por un incremento de su participacin que est siendo frenada u obstaculizada por mecanismos institucionales excluyentes. Sin embargo, la experiencia de los ltimos aos en todo el continente parece demostrar con contundencia que no es suficiente con el establecimiento de mecanismos institucionales para garantizar un incremento significativo de los niveles y tipos de participacin. Sobre el papel -ya sea por la va constitucional como es el caso colombiano, o de normativas especiales como la Ley de Participacin Popular44 en Bolivia- existe hoy en todo el continente un amplio dispositivo de normas legales destinadas expresamente a crear mecanismos de participacin y control popular sobre la gestin pblica. A pesar de que se han dado en forma efectiva experiencias muy ricas de organizacin y participacin social en muchos mbitos -tal como lo demuestra entre otras cosas la extraordinaria variedad de prcticas recogidas en este libro- es posible detectar una amplia distancia entre la participacin contemplada por estos instrumentos legales y la participacin que se ha logrado en trminos efectivos. Si no se abordan simultneamente las condiciones econmicas45 y culturales que generan las subordinaciones y exclusiones que prevalecen en el continente, inevitablemente continuar siendo limitada la eficacia de las reformas poltico-institucionales. 5. La provisin y el control de servicios pblicos por parte de organizaciones e instituciones de carcter pblico no-estatales: el reto de la equidad De los mltiples problemas que se debaten en la actualidad en torno a las implicaciones de la produccin y el control de los servicios por parte de organizaciones de la esfera pblica no-estatal, aqu se puntualizarn slo algunos que resultan particularmente resaltantes desde el punto de vista de las exigencias democrticas. Est claro, la experiencia histrica as lo demuestra, que las organizaciones estatales pueden ser copadas y sometidas a intereses particulares privados. No existe, sin embargo, razn alguna para suponer que esto no podr ocurrir igualmente cuando los servicios pblicos son producidos (y/o controlados) por agentes pblicos no-estatales. Son numerosas las dificultades que puede enfrentar el objetivo del control democrtico de las organizaciones pblicas no-estatales. En primer lugar, en muchos de los procesos de transferencia de la produccin de servicios pblicos del Estado hacia instancias no-estatales, la transferencia es directamente hacia organizaciones empresariales cuyo norte fundamental es el lucro. Las implicaciones de este hecho varan segn la
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Ver: Repblica de Bolivia. Ministerio de Desarrollo Humano. Secretara Nacional de Participacin Popular, El pulso de la democracia. Participacin ciudadana y descentralizacin en Bolivia, Editorial Nueva sociedad, Caracas, 1997. 45 Refirindose a las limitaciones prcticas que ha tenido la Ley de Participacin Popular en Bolivia, Humberto Delgado Espinoza concluye: Esto nos demuestra una vez ms, que ninguna reforma legal con propsitos sociales y de participacin popular, que no est acompaada por un ajuste de los mecanismos de redistribucin de los recursos econmicos y no haga ms equitativa esta redistribucin, ser slo papel para llenar anaqueles. Una reflexin sobre la Ley de Participacin Popular en Bolivia, Pobreza Urbana y Desarrollo, Ao 4, Nmero 10, agosto 1995, p. 64. 13

actividad de la cual se trate. Puede producir mayores niveles de eficiencia sin mayores incidencias polticas si se trata, por ejemplo, de la concesin para la administracin de una obra pblica como una autopista o un aeropuerto. Son otras las consecuencias potenciales cuando se trata de programas de seguridad social, educacin o salud. Los criterios de eficiencia y ahorro de recursos no son siempre compatibles con los ideales de la participacin, la equidad o el acceso a la informacin46. El slo hecho de que los sesgos tiendan a ser en direccin del ahorro y la eficiencia puede tener para muchas personas consecuencias severas. El tema de las implicaciones que para el acceso a la informacin tiene la privatizacin de actividades pblicas es de especial inters para una mirada desde los valores de la democracia47. La experiencia de las llamadas ONGs demuestra que los problemas de privatizacin de lo pblico no son asuntos que se refieren exclusivamente al Estado. Est abundantemente documentado que muchas organizaciones no-gubernamentales, incluso de origen popular, pueden no slo burocratizarse, sino igualmente comenzar a organizar su actividad de obtencin de recursos y de dotacin de servicios en trminos prioritariamente autorreferentes. La auto-justificacin, sobrevivencia, pago de personal, y crecimiento de la propia organizacin se convierte, en esos casos, en el objetivo que orienta en lo fundamental su accin. Sin ser una consecuencia necesaria, el discurso de la esfera pblica no-estatal puede servir de coartada para los procesos de privatizacin y retraimiento del Estado. Adems, de no adoptarse las previsiones necesarias, es posible que con el traspaso de funciones a organizaciones, fundaciones, y asociaciones de la sociedad civil, o de la esfera pblica no-estatal, se debilite la posibilidad de definir globalmente -polticamente- los objetivos y metas de las polticas pblicas. Con esto se puede estar reduciendo an ms el espacio de lo poltico nacional, que est siendo debilitado por la crisis del Estado de Bienestar, el retraimiento del Estado frente al mercado, y el clima cultural de la postmodernidad. Es preciso considerar adems que las diferencias en los niveles de financiamiento, as como en la capacidad de las diferentes comunidades para controlar y orientar la dotacin de servicios, puede implicar que se utilicen recursos pblicos para acentuar las diferencias sociales, en lugar de reducirlas. En los Estados Unidos, la lucha de la derecha por la eliminacin del Departamento de Educacin y por el derecho a la escogencia escolar y la instauracin de los vouchers pagados por el Estado para ser utilizados en la escuela (pblica, privada, religiosa, laica) de la preferencia de los padres, es parte de un proceso en el cual no slo se estn acentuando las diferencias entre los distritos escolares48. Tiene por objetivo, igualmente, la reversin de los procesos de integracin racial (programas de integracin racial conocidos como busing) establecidos en la dcada de los sesenta. La des-estatizacin de los servicios pblicos, su descentralizacin, y el desarrollo de mecanismos alternativos tanto de suministro como de

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Las metas de una democracia perfeccionada "para tornarse ms participativa y directa" no son siempre compatibles con las de sustituir la administracin pblica burocrtica "por una administracin pblica gerencial". La participacin en los procesos de toma de decisiones y eficacia en la gestin corresponden a lgicas sociales diferentes. Cuando existen tensiones entre ambos, es un problema poltico el decidir como resolver la tensin. No se puede asumir automticamente ni que no existen estas tensiones, ni que stas deban ser resueltas siempre a favor de la eficiencia. Ver: Luiz Carlos Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau, "Lo pblico no-estatal en el nuevo Estado del siglo XXI", Documento de referencia, Seminario: Lo publico No-Estatal en el Nuevo Estado del Siglo XXI, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), Salvador de Baha, 25 y 26 de julio de 1997. 47 Bill Kovach de la Fundacin Nieman en Harvard ha formulado un llamado de atencin en torno a las implicaciones que tiene, para el ejercicio del periodismo en los Estados Unidos, el hecho de que se entregue a empresas privadas para su comercializacin bases de datos u otro tipo de informacin (como documentos legislativos) considerados hasta hace poco como estrictamente pblicos. Seala igualmente el caso de los administradores privados de las crceles del condado de Newton en Texas que han definido como su poltica que los "prisioneros no tengan contacto con los medios", "When Public Business Goes Private", New York Times, 4 de diciembre de 1996. 48 Estas desigualdades han sido desde hace mucho tiempo mayores que en cualquier otro pas industrializado. 14

control por parte de instancias no-estatales, significa, en este contexto, una ampliacin de la segregacin social y racial, y una acentuacin de las diferencias en el acceso a la oportunidad49. Por ltimo, uno de los ejes ms importantes de los debates actuales en torno a estos asuntos se refiere a las implicaciones del desplazamiento del ciudadano (con sus correspondientes derechos) por el cliente. Como seala Sue Richards50: "...los clientes no est facultados para definir el objetivo pblico a conseguir, no pueden intervenir en si reutilizar para viviendas sociales los fondos conseguidos por la venta de viviendas de propiedad del municipio, o para decidir sobre lo que debe impartirse en los planes de estudio a nivel nacional, o sobre el nivel de prestaciones de la seguridad social o sobre el nivel de recursos disponibles para asignaciones extracontractuales en la NHS (National Health Services). En otras palabras, no estn facultados para participar en las macro decisiones polticas. Su emergencia como actores en el esquema de legitimacin de la accin pblica slo los autoriza para participar en temas micro." En palabras de Nuria Cunill51: "De acuerdo a la tradicin republicana-liberal, la calidad democrtica del gobierno, y en definitiva, el hecho de que pueda representar valores pblicos est vinculado al procedimiento a travs del cual se adopten las decisiones. Los ciudadanos, como cuerpo poltico, en esta tradicin detentan soberana de legislar. Ese carcter tiende a desaparecer en la nueva tradicin del contractualismo que privilegia la negociacin y en definitiva, la transaccin privada con el punto de contacto en la Administracin Pblica -los que prestan el servicio- y renuncia a los arreglos democrticos para la solucin de los problemas colectivos. En s, en el modelo ofrecido, "no longer are citizens presumed to be members of a political community which it is the business of a particular system of governance to express. Theirs become a radically disaggregated and individualistic relationship to governance" (Yeatman, 1996). 6. Lo social en contextos profundamente heterogneos: la sociedad civil y la esfera pblica noestatal El concepto de lo pblico no-estatal puede presentar, desde el punto de vista terico y poltico, algunos de los mismos problemas que han sido objeto de prolongados y polmicos debates en torno al concepto de la sociedad civil. A pesar de la insistencia que usualmente se formula en relacin a su diversidad y heterogeneidad, el uso de estas categoras suele asumir la existencia de una cierta homogeneidad tanto de la sociedad civil, como de la esfera pblica no-estatal. Esto ocurre, por ejemplo, cuando se define a la sociedad civil en contraste con la esfera de la competencia econmica (mercado) y la esfera de la lucha por el poder poltico (el Estado), como la esfera en la cual prevalecen los valores de la solidaridad52. Se presentan aqu, desde el punto de vista terico dos problemas. En primer lugar,
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Refirindose a la experiencia de Amrica Latina, Ivn Finot, buscando dar cuenta del hecho de que los procesos de descentralizacin en el continente parecen estar dando lugar a notables desigualdades, propone la siguiente explicacin: la principal causa de esta situacin sera que se est transfiriendo a los gobiernos subnacionales responsabilidades redistributivas ...que no le corresponden... los gobiernos nacionales deberan reasumir el papel central de una poltica de redistribucin social del ingreso, de la que los gobiernos locales tendran que ser slo ejecutores. en Descentralizacin, equidad y participacin en Amrica Latina: Una aproximacin econmica, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social, ILPES, Santiago 22 de mayo de 1996 (mimeo). 50 "El paradigma del cliente en la gestin pblica", en Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, Madrid, N 1, 1994, p. 13. Citado por Nuria Cunill, La apertura de nuevos espacios pblicos y la rearticulacin de las relaciones Estado-sociedad civil. Tesis Doctoral. doctorado FACES. Universidad Central de Venezuela. Caracas, febrero 1997, pp. 263-264 51 Op. cit. p. 266. 52 Ver por ejemplo el siguiente texto de Liszt Vieira, Rescatada de los libros de Historia por los activistas sociales en las ltimas dcadas, la nocin de sociedad civil se transforma y pasa a ser comprendida en oposicin no slo al Estado sino tambin al mercado. Ahora representa una tercera dimensin de la vida pblica, diferente del gobierno y del mercado. En lugar de surgir la idea de un mbito para la competencia econmica o la lucha por el poder poltico, pasa a significar exactamente lo opuesto: un campo donde prevalecen los valores de solidaridad. Cidadania e globalizao, Editora Record, 15

no es posible definir a la sociedad civil simultneamente en trminos topolgicos y en trminos de orientaciones ticas o normativas. No se puede, en este sentido, prejuzgar que las actividades que ocupan el espacio social existente entre aquellas que corresponden a la lgica del mercado y las que operan de acuerdo a la lgica del Estado, estn guiadas por los valores de la solidaridad. En segundo lugar, la construccin de estas categoras en estos trminos establece homogeneizaciones inadecuadas en cada uno de los planos de la vida social. Obviamente, no toda la accin del Estado es una accin en bsqueda del poder poltico, y no toda accin de la sociedad civil es una accin en la cual prevalecen los valores de la solidaridad. No son similares las acciones que en el mercado desarrolla un consumidor o un pequeo productor, que las acciones oligoplicas de los grandes conglomerados productivos y financieros transnacionales. Tampoco existe una lgica abstracta universal del mercado. Este opera siempre al interior de una determinada matriz de distribucin del poder social, y de un marco poltico institucional. Estas distinciones son tiles en un plano terico de un alto nivel de abstraccin, pero obvian diferenciaciones internas cuya consideracin es esencial para abordar en una forma adecuada los retos de la ampliacin de la democracia. No es suficiente tampoco una definicin de lo pblico en trminos de aquello que hace una apelacin al inters pblico, en contraste con la apelacin a un inters privado. Existen mltiples posibles concepciones de lo que es el inters pblico, muchas de ellas en total contradiccin entre s. As como los integrantes de la American Rifle Association apelan a un inters pblico -el derecho a la autodefensa de los ciudadanos- y ven las normas de limitacin de la tenencia de armas como un atropello del autoritarismo estatal a la libertad individual, otros grupos y organizaciones de la sociedad norteamericana apelan al inters pblico de una sociedad sin violencia, y por lo tanto con una mayor restriccin o eliminacin de la tenencia de armas en manos privadas. Los grupos racistas apelan al inters pblico del derecho a la preservacin de la diferencia y la identidad cultural/racial, amenazada por los inmigrantes, mientras que los grupos defensores de los derechos humanos apelan al inters pblico de la igualdad y la no discriminacin. No existe forma de discriminar entre las legitimidades comparadas de estas diversas apelaciones al inters pblico fuera de la aplicacin de criterios polticos y/o valorativos. No depende esto de su ubicacin en un determinado espacio de la topologa social. En las formulaciones en torno a la sociedad civil que se han venido desarrollando en los ltimos aos, particularmente en el influyente texto de Jean Cohen y Andrew Arato53, se ha dado una frtil profundizacin en las potencialidades del concepto para abordar los retos de la ampliacin de la democracia despus de la crisis del socialismo. La nocin de sociedad civil como un mbito social diferente al mercado ofrece ricas potencialidades para abordar tericamente los retos del control tanto del Estado como del mercado. Sin embargo, no basta con separar al mercado de la sociedad civil para que lo que permanece tenga la coherencia que parecen suponer sus tericos. La sociedad civil continua siendo un lugar de luchas culturales, de interpretacin, inclusin y exclusin, y pugnas por y construccin de la hegemona54.
Rio de Janeiro y So Paulo, 1997, p. 63. En el siguiente texto de Neera Chandhoke se ilustra el tipo de caracterizacin normativa que es frecuente en la literatura sobre la sociedad civil y la esfera pblica: "The values of civil society are those of political participation, state accountability, and publicity of politics, (accordingly, I use civil society and the public sphere interchangeably in this work). The institutions of civil society are associational and representative forums, a free press and social associations. The inhabitant of this sphere is the rights bearing and judicially-defined individual, i.e., the citizen. The protection of the members of civil society is encapsulated in the vocabulary and institutions of rights." State and Civil Society. Explorations in Political Theory. Sage Publications, New Delhi, 1995, p. 9. En este tipo de proposicin no queda siempre claro si todo el espacio social ubicado entre Estado y mercado tiene estas orientaciones valorativas, o si la sociedad civil y la esfera pblica se refieren ms acotadamente a un sub-espacio social con estas caractersticas. 53 Civil Society and Political Theory, The MIT Press, Cambridge, 1992. 54 Las formulaciones tericas en torno a la sociedad civil que se han propuesto desde la teora crtica en los ltimos aos estn fuertemente sobredeterminadas por la crisis del socialismo y por el trauma del autoritarismo estatal de las sociedades del Este. En consecuencia, hay una tendencia marcada a la naturalizacin de las relaciones de mercado y a definir el sentido 16

Algunos de estos mismos problemas se presentan en relacin al Estado. El Estado en las sociedades contemporneas es tan extremadamente complejo y diverso que son pocas las caracterizaciones globales que se pueden formular en torno a ste. Muchos de los debates polticos contemporneos estn atravesados por afirmaciones extremadamente reduccionistas o monolticas sobre el Estado. Dada la diversidad de acciones que desempea el Estado contemporneo no es posible caracterizar al Estado en un sentido unvoco. No es lo mismo el Estado en el terreno militar o policial, que en la poltica social. No es lo mismo el Estado en sus acciones que contribuyen a la redistribucin de la riqueza, que el subsidio masivo al capital que contribuye por el contrario a su concentracin. No es lo mismo la accin centralizada del Estado, que la accin de instancias municipales del poder pblico en las cuales los lmites entre lo estatal y lo no-estatal son en extremo porosos. La separacin analtica de las organizaciones de la accin colectiva que clasifica de antemano a unas como correspondientes a la esfera estatal (i.e. partidos polticos) y a otras como pertenecientes a la esfera pblica no-estatal o a la sociedad civil (i.e. ONGs o movimientos sociales) tampoco resulta siempre adecuada para comprender los procesos reales. La decisin de un grupo social determinado de actuar en una coyuntura particular como organizacin poltica, presentndose a unas elecciones por ejemplo, no implica, necesariamente, que se est dando una transformacin cualitativa en sus objetivos ni en sus relaciones con los mbitos sociales en los cuales est inserto. Se trata de fronteras difusas que no pueden conceptualizarse como mbitos sociales ntidamente separados. No es suficiente caracterizar estos mbitos de la sociedad en trminos de lgicas o racionalidades fundantes. Es igualmente necesario reconocer sus complejidades y tensiones internas y explorar sus articulaciones con los tejidos del poder que atraviesan a la sociedad. Si no se asume expresamente lo que es el aspecto ms significativo tanto de la sociedad civil como de la esfera pblica -sus profundas desigualdades y heterogeneidades- el concepto de esfera pblica pierde valor analtico y corre el riesgo de repetir el maniqueismo presente en parte de la literatura sobre sociedad civil, que le atribuye al Estado todas las potencialidades autoritarias, la ineficiencia, la corrupcin, y el clientelismo, mientras que la sociedad civil es vista como portadora de la creatividad, la eficiencia y la libertad. De acuerdo a Bresser y Cunill: "El inters pblico no existe en forma absoluta y por tanto, autoritaria. Existe, en cambio, de forma relativa, a travs del consenso que se va formando sobre lo que constituye una moral comn. Este consenso parte de una distincin entre el auto-inters y los valores cvicos como factores determinantes de motivacin humana. La sociedad civilizada y la constitucin de un consenso sobre el inters pblico son fruto de la racionalidad sustantiva orientada para fines (en vez de la racionalidad instrumental)"55. Aqu est planteado el centro de lo que debera ser el debate en torno a las potencialidades democrticas del desarrollo de la esfera pblica no-estatal: las condiciones en las cuales es posible una comunicacin efectivamente democrtica. La posibilidad de la construccin (democrtica) de un consenso en torno al inters pblico es remota en contextos de extrema jerarquizacin social y profunda heterogeneidad cultural, como la existente en Amrica Latina. Si la idea de una comunicacin horizontal y democrtica ha de ser algo ms que una abstracta declaracin de principios, las propuestas
y potencialidades democratizadoras de la sociedad civil en unos trminos acotados que no pongan en cuestin la autonoma bsica de la esfera econmica. Esto explica el nfasis sobre el necesario carcter auto-limitante de las acciones de la sociedad civil en sus relaciones tanto con el Estado como con el mercado. En palabras de Ellen Meiksins Wood: "The two contrary impulses can be summed up this way: the new concept of civil society signals that the left has learned the lessons of liberalism about the dangers of state oppression, but we seem to be forgetting the lessons we once learned from the socialist tradition about the oppressions of civil society. On one hand the advocates of civil society are strengthening our defense of non-state institutions and relations against the power of the state; on the other hand, they are tending to weaken our resistance to the coercions of capitalism" en: "The Uses and Abuses of Civil Society", The Socialist Register 1990, p, 63. 55 Luiz Carlos Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau, Op. cit. 17

en torno a la reconstitucin de las relaciones entre Estado y sociedad deben asumir este problema medularmente. Uno de los mbitos en los cuales se ha dado en forma ms espectacularmente acelerada la globalizacin en los ltimos lustros ha sido en las comunicaciones, con la expansin mundial de los grandes conglomerados de televisin por cable y por satlite. En algunos pases centrales con Estado fuerte (v.g. Francia) se ha intentado, con limitado xito, imponer algunas barreras a este proceso en defensa de la lengua y de la produccin cultural nacional. En los pases latinoamericanos, la combinacin de Estados dbiles, y la condicin subordinada en el sistema mundial, dificulta an ms esa posibilidad. La consecuencia ha sido el fortalecimiento de una esfera pblica transnacionalizada que contribuye a la creacin y reproduccin, no slo de patrones de consumo y modelos de "buena vida", sino que interpreta al mundo (crea "la Historia") desde unas determinadas perspectivas, y acota en forma estricta los lmites de la agenda pblica. Los procesos sociales nunca tiene significaciones unvocas. Simultneamente a la constitucin de una esfera pblica transnacionalizada, controlada principalmente por la publicidad y por la industria de comunicaciones y entretenimiento, los procesos de globalizacin tambin presentan una vigorosa vertiente que apunta en una direccin democrtica y participativa, lo que permite hablar de una sociedad civil internacional56, y una ciudadana globalizada57. Esta esfera pblica no-estatal transnacionalizada tiene una indudable incidencia, asociada en particular con el desarrollo de la doctrina y las normativas internacionales de los derechos humanos, y en la lucha por la preservacin del ambiente. Los agentes de esta esfera pblica han conquistado una creciente legitimidad internacional. Se trata, sin embargo, de procesos profundamente asimtricos y estas tendencias que hemos caracterizado como democratizantes no tienen capacidad para contrarrestar sino parcialmente las actuales tendencias hegemnicas en la constitucin de la esfera pblica transnacionalizada58. En los debates actuales sobre lo social, sobre la sociedad civil, y sobre lo pblico no-estatal tiende a haber, como supuesto ms o menos implcito, una nocin de lo social y de sociedad civil que tiene su origen en las formas histricas particulares en las cuales se desarroll la sociedad civil en la experiencia europea. En algunos autores esta identificacin de la sociedad civil con la experiencia histrica europea es particularmente categrica. La sociedad civil es concebida como una experiencia nica, particular de Occidente a ser replicada por los dems pueblos del planeta59. De acuerdo a John A. Hall, dado que los orgenes de la modernidad residen dentro de Europa, y slo dentro de Europa, es en la historia europea que hay que buscar el significado de la sociedad civil60. En la concepcin de Hall, la sociedad civil est inseparablemente unida al individualismo liberal. Es este el componente medular de la sociedad civil61. En lo que puede ser calificado como un fundamentalismo liberal, no
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Para un anlisis sobre las formas en las cuales las organizaciones internacionales no gubernamentales han producido cambios en el sistema internacional, y la medida en la cual es posible hoy hablar de una sociedad civil internacional, ver: Paul Ghils International Civil Society: International Non-Governmental Organizations in the International System, International Social Science-Journal; 1992, Vol. 44, N 3, pp. 417-431. 57 Liszt Vieira, op. cit. 58 En palabras de Csar Ricardo Siqueira Bolao: En el caso de la nueva esfera pblica global, lo que se puede observar es que el paradigma de la comunicacin de masas se mantiene ajeno a la mayora de la poblacin mundial, reforzndose an ms su sentido manipulador y, principalmente, el carcter inocuo del proceso democrtico burgus. Paralelamente, un sector restringido de la poblacin, aunque siempre creciente en trminos absolutos, constituir una masa crtica capaz de influenciar en mayor o menor medida en las decisiones de los polticos. En realidad, incluso al interior de esa masa crtica, las posibilidades de accin en relacin al poder sern no slo variables de acuerdo a la coyuntura sino, sobre todo, asimtricas., op. cit. p. 94. 59 Ver, por ejemplo: Victor Perez-Daz, The Possibility of Civil Society: Traditions, Character and Challenges, en John A. Hall (editor) Civil Society. Theory, History and Comparison, Polity Press, Cambridge, 1995. 60 In Search of Civil Society, en John A. Hall (editor), op. cit., p. 4. 61 Op. cit., p. 15. 18

toda diversidad es aceptable. La diversidad es slo aceptable dentro del marco de referencia compartido del valor del individuo62 esto es, dentro del modelo de individualismo liberal. De acuerdo a Ernest Gellner, la sociedad civil como espacio diferente a los nexos tradicionales, y autnomo con relacin al Estado centralizado, fue construido por las relaciones de mercado en el cual existen los hombres modulares63. La sociedad civil, y la democracia, slo son posibles con hombres modulares. La tarea de la modernizacin y democratizacin en el resto del planeta es la tarea histrica de crear estos seres64. En las perspectivas hegemnicas del pensamiento social, lo pblico contina siendo pensado como lo pblico burgus. Ello implica una determinada concepcin y prctica de la separacin entre lo econmico y lo poltico, entre lo poltico y lo religioso, que no es una separacin "natural", sino la naturalizacin de una experiencia que hace una ciencia social que no es capaz de reconocer la medida en la cual sus categoras son expresin de condiciones histrico-culturales particulares. Como lo ha argumentado en forma contundente la teora poltica feminista, las nociones de lo pblico y lo privado y la propia concepcin de ciudadano utilizadas por la teora poltica contempornea, continan correspondiendo a la separacin entre lo pblico y lo privado de la sociedad fuertemente patriarcal de la Europa del siglo pasado: a la separacin entre la esfera de lo importante, lo masculino, lo pblico (Estado y trabajo asalariado), y la esfera de lo menos importante, lo femenino, lo privado (familia y crianza de los nios)65. No es la de gnero la nica exclusin. El discurso hegemnico de las ciencias sociales sobre las sociedades latinoamericanas tiende a ignorar las particularidades histrico culturales de estas sociedades, su heterogeneidad estructural, pensando al continente con los patrones de referencia de la experiencia liberal europea. Podra afirmarse que este discurso no se refiere tanto a estas sociedades tal como han sido histricamente, sino a un imaginario fundamentalmente eurocntrico sobre stas66. Ni en el pensamiento poltico o teolgico de los colonizadores ibricos, ni en la teora poltica del liberalismo que nutri el pensamiento de la emancipacin, se concibi siquiera la posibilidad del reconocimiento del derecho a la diferencia de los pueblos de Amrica. Los indios fueron concebidos jurdicamente a partir de formulaciones previas, constituidas en base a la experiencia europea67. En la tradicin liberal, a partir de Locke, el derecho privado y el derecho pblico estn definidos a partir de un derecho individual fundante: el derecho a la propiedad privada. El orden de la sociedad habr de responder a la facultad del individuo. No hay derecho legtimo fuera de esta composicin.68 A partir de esta fundamentacin, todo uso de los recursos que no corresponda a la propiedad privada individual, carece de legitimidad. Las tierras que no estn apropiadas y explotadas individualmente pueden considerarse
Idem. The Importance of Being Modular, en John A. Hall (editor), op, cit. 64 Para una crtica al uso inadecuado de los modelos occidentales de sociedad civil para la comprensin de otras sociedades, ver: Chris Hann y Elizabeth Dunn (editores), Civil Society. Challenging Western Models, Routledge, Londres, 1996. 65 Ver, por ejemplo: Nancy Fraser, "What is Critical About Critical Theory? The Case of Habermas and Gender", en Nancy Fraser, Unruly Practices. Power, Discourse and Gender in Contemporary Social Theory, University of Minnesota Press, Minneapolis, 1989. 66 Ver: Guillermo Bonfil Batalla, Mxico Profundo. Una civilizacin negada, Editorial Grijalbo, Mxico, 1989 (1987). Esta interpretacin del continente no slo a partir de las categoras del pensamiento europeo, sino igualmente a partir del deber ser definido por esa experiencia histrica, es lo que Fernando Coronil y Walter D. Mignolo definen como occidentalismo. Ver: Fernando Coronil, "Beyond Occidentalism: Towards Nonimperial Geohistorical Categories", Cultural Anthropology, Vol. 11, N 1, febrero 1996; y Walter D. Mignolo, "Posoccidentalismo: Epistemologas fronterizas y el dilema de los estudios (latinoamericanos) de reas, Revista Iberoamericana, Vol. LXII, Nos. 176-177, julio-diciembre, 1996. 67 El status que se da con carcter general para el caso de los indgenas, este nuevo estado, fue el resultante de la concurrencia para su caso entre un tro de viejos estados, de status previamente acuados, del estado de rstico, el estado de persona miserable, y el estado de menor. Bartolom Clavero, Derecho indgena y cultura constitucional en Amrica, Siglo XXI Editores, Mxico, 1994, pp. 12-13. 68 Op. cit. p. 22.
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como desocupadas69. Como afirma Clavero: Todo el resto de la humanidad, su mayor parte desde luego entonces, puede quedar excluido incluso por va de simple presuncin, sin necesidad de mayor conocimiento. La exclusin puede ser completa, resultar tanto absoluta como entera, no solamente de propiedad, de este derecho sobre s mismo y sobre la naturaleza, sino tambin de poltica, de un derecho sobre la propia sociedad. Para la perspectiva constitucional, para esta nueva mentalidad, los indgenas no renen condiciones para tener derecho alguno, ni privado ni pblico70. El efecto es, no de universalizacin del derecho, sino de entronizacin del propio universo jurdico con expulsin radical de cualesquier otro. Ya no es slo que el indgena se encuentre en una posicin subordinada. Ahora resulta que no tiene sitio ninguno si no se muestra dispuesto a abandonar por completo sus costumbres y deshacer enteramente sus comunidades para poder integrarse en el nico mundo constitucionalmente concebible del derecho.71 Esta forma de concebir el derecho, igualmente funda la existencia de lo pblico en el continente americano: Derecho tambin se admite colectivo, de una colectividad, pero slo de aquel, o solamente de aquella que se corresponda y sirva al primero, al derecho de la autonoma personal y propiedad privada, a esta libertad civil fundamental que entonces as se conceba. Dicho de otro modo, slo cabe como pblico el derecho, no de cualquier comunidad, sino solamente de la institucin poltica constituida conforme a dicho fundamento, con vistas a su existencia y aseguramiento.72 Las constituciones liberales de la poca de la fundacin de las repblicas latinoamericanas son una notable expresin de una visin del continente que hace abstraccin de su realidad histrica cultural, reconociendo una sola lengua, una sola religin, y una sola modalidad de organizacin poltica. La presencia de las poblaciones indgenas -mayoritaria en muchos pases en esa poca- en la mayor parte de estos textos ni siquiera aparece mencionada. La realidad a propsito de la cual se proponen legislar es concebida como una hoja en blanco sobre la cual disear una rplica de Europa. La Constitucin ecuatoriana de 1830 es, en este sentido, una excepcin. En su artculo 68 dice: "Este Congreso Constituyente nombra a los venerables curas prrocos por tutores y padres naturales de los indgenas excitando su ministerio de caridad en favor de esta clase inocente, abyecta y miserable."73 No se trata slo de antecedentes histricos remotos. Hasta muy recientemente, en la casi totalidad de los pases del continente, las constituciones y los sistemas poltico-institucionales continuaban haciendo abstraccin de la heterogeneidad y la diferencia. A partir del supuesto liberal de ciudadanos
Clavero sintetiza la posicin de Locke en los siguientes trminos: si no hay cultivo ni cosecha, ni la ocupacin efectiva sirve para generar derecho, esa parte de la tierra, ese continente de Amrica, aunque est poblado, puede todava considerarse vacante, a disposicin del primer colono que llegue y se establezca. El aborigen que no se atenga a estos conceptos , a tal cultura, no tiene ningn derecho. op. cit. p. 22. 70 Bartolom Clavero, op. cit., p. 23. 71 Idem. pp. 25-26. 72 Idem. p. 27. 73 Citado en: Ramn Torres Galarza, "Rgimen constitucional y derecho de los pueblos indgenas", en Ramn Torres Galarza (editor), Derechos de los Pueblos Indgenas. Situacin Jurdica y Polticas de Estado, CONAIE, CEPLAES y ABYA-YALA, Quito, s/f, p. 46. Andrs Guerrero seala que a partir de 1857 los indgenas del Ecuador dejaron de ser caracterizados jurdicamente como indgenas contribuyentes, con lo cual la dominacin dej de ser un hecho pblico poltico; se transmut en un asunto privado, un albedro de trato personal de los ciudadanos [blancos-mestizos] con sus indios propios. (...) Tal como lo ha denunciado el pensamiento poltico feminista, una consecuencia de la constitucin de la binaridad pblico/privado es el que traza una frontera arbitraria, en la que caen fuera de lo poltico, los fenmenos (y poblaciones) ubicados en ese lado ...penumbroso de la vida cotidiana. Paradjicamente, con la extensin de la ciudadana las poblaciones indgenas del presente republicano quedaron fuera de lo poltico ciudadano. Estas poblaciones estaban constituidas en un mbito (territorial, jurdico, conceptual) sin nombre, fuera de las clasificaciones republicanas, pero sin embargo creado en el proceso de la construccin del Estado nacional en el siglo XIX para administrar poblaciones, un ms all constitutivo (Derrida): un espacio que, por diferencia, otorga significado al sistema ciudadano blanco-mestizo. Poblaciones indgenas, ciudadana y representacin, Nueva Sociedad, Nmero 150, julio-agosto 1997, Caracas, pp. 99102. 20
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con iguales derechos polticos como individuos, se ha ignorado una realidad poltico cultural, geogrfica y tnica que, a ms de quinientos aos de la conquista, no da seales de estar en proceso de desaparecer. Se define implcita o explcitamente en todos los sistemas polticos latinoamericanos, un modelo de ciudadana en el cual para llegar a ser ciudadano se requiere que millones de individuos dejen de ser lo que son como integrantes de comunidades culturales y tnicas, para convertirse en los seres modulares sin los cuales, de acuerdo a Ernest Gellner, no puede haber sociedad civil74. Desde estas perspectivas integracionistas e individualizantes no es posible darle respuesta a las exigencias formuladas por los pueblos indgenas. Ello requerira el reconocimiento de la heterogeneidad de estas sociedades y de otro tipo de derechos -no individuales sino colectivos- que no se corresponde con los discursos hegemnicos en torno a la sociedad civil y a lo pblico. El tema del reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas, de los derechos colectivos y del derecho a la autonoma contina siendo hoy, en la poca del multiculturalismo, extremadamente polmico75, pero tambin marginal en los debates de los ltimos lustros sobre democratizacin y reforma del Estado. Y sin embargo, con el relanzamiento de las luchas de los pueblos indgenas de las ltimas dcadas no parece ser este un "problema" que va a desaparecer. Como estas luchas encuentran lmites en los fundamentos mismos de la conformacin de los Estados nacionales latinoamericanos, se ha llegado en varios pases a la exigencia de reformulaciones constitucionales. En 1994 la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador present ante del Congreso Nacional la propuesta de una nueva Constitucin que reconociera: "...el derecho de las Nacionalidades Indgenas a su autodeterminacin, as como el reconocimiento de los derechos colectivos que, como pueblos histricos, les corresponde, garantizando una real participacin y el fortalecimiento de una verdadera democracia plena". "La declaratoria al Estado Ecuatoriano como Plurinacional, Pluricultural, y Plurilingue, y que se reconozcan los idiomas de los Pueblos Indgenas como oficiales y de relacin intercultural."76 El derecho constitucional a la autonoma para el logro de una democracia pluricultural es igualmente la exigencia principal de los pueblos de Chiapas, y constituye el aspecto medular de los Acuerdos firmados entre el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional y el gobierno mexicano en San Andrs de Larrinzar77. En base a la nocin liberal de derecho individual, el Jefe de la Delegacin del gobierno en las negociaciones con el EZLN, Marco Antonio Bernal argumenta que la autonoma indgena " no es factible , pues es obligacin del gobierno velar por la igualdad jurdica de todos los mexicanos, incluyendo los indgenas."78

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Ernest Gellner, op cit. Para un aporte reciente sobre las implicaciones que tendran para la organizacin de los Estados latinoamericanos el reconocimiento de los derechos indgenas, ver: Rodolfo Stavenhagen, "Los derechos indgenas: algunos problemas conceptuales", y Enrique Mayer, "Reflexiones sobre los derechos individuales y colectivos: los derechos tnicos", en Elizabeth Jelin y Eric Hershberg (coordinadores), Construir la democracia: derechos humanos, ciudadana y sociedad en Amrica Latina, Nueva Sociedad, Caracas, 1996. 76 Citado por Ramn Torres Galarza, op. cit. pp. 54-55. 77 De acuerdo con Pablo Gonzlez Casanova, se trata de un concepto de autonoma que no se fundamenta en la "pureza tnica", ni en el "racismo de los pobres". No pretende la creacin de "reservaciones indgenas", "Las autonomas", La Jornada, Ciudad de Mxico 11 de diciembre de 1996. Tampoco se trata de una autonoma que ponga en cuestin al Estado nacional. En los acuerdos de San Andrs el reconocimiento del derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas se da "en un marco constitucional de autonoma asegurando la unidad nacional". Citado por Rodolfo Stavenhagen en: "Equvocos de la autonoma", La Jornada, Ciudad de Mxico, 18 de diciembre de 1996. 78 "No es factible la autonoma territorial de los indgenas", La Jornada, Ciudad de Mxico, 14 de enero de 1997. Para una cuidadosa presentacin de los reconocimientos constitucionales de los derechos indgenas que se han dado en Amrica Latina en las ltimas tres dcadas, ver: Bartolom Clavero, op. cit., Anexo I. 21

El tema indgena es slo la expresin ms visible de un rgimen sistemtico de exclusiones que opera en los sistemas polticos y en la cultura latinoamericana79. Son estos temas centrales para toda reflexin sobre la esfera pblica. De lo contrario, corremos el riesgo, cuando hablemos de la esfera pblica, de estarnos refiriendo muy limitadamente a la experiencia de una minora de habitantes urbanos privilegiados. 7. Procesos de creacin de sentido, constitucin de sujetos sociales, y democracia Otra forma de abordar los asuntos a los cuales se apunt en el apartado anterior es mediante el anlisis de los procesos discursivos a travs de los cuales se han constituido histricamente -y continan constituyndose- los sujetos sociales y las identidades colectivas e individuales en Amrica Latina. Este es un proceso que puede ser caracterizado plenamente de colonial80 en el sentido que tiene el trmino en los debates actuales sobre el discurso colonial y la teora post-colonial81. El discurso y los procesos de identificacin y clasificacin de los diferentes grupos tnicos y culturales que han formulado los sujetos dominantes -blancos y urbanos- han tenido una continuidad fundamental desde la colonia, pasando por el pensamiento independentista, el liberalismo y positivismo posterior, la sociologa de la modernizacin, y el actual discurso en torno a la democracia, la modernidad y la globalizacin. Los Otros -indios, negros, mulatos, migrantes, campesinos- han sido categorizados en formas ntidamente jerarquizadas y excluyentes. En forma automtica se asume la superioridad de todo lo que tiene origen blanco, europeo, estadounidense, moderno, en relacin a todo otro posible aporte o tradicin cultural. Tal como lo ha hecho el pensamiento hegemnico desde la colonia, el pensamiento poltico contemporneo tiende a pensar en estas diferencias como residuos a ser superados por los procesos de modernizacin y globalizacin. Modernizarse es dejar de ser como se es -diferente, inferior- para llegar a ser como se debera ser (aunque para la mayora sta sea una posibilidad negada) -blanco, cosmopolita, urbano. El racismo hacia las personas negras o indias y, en general hacia los portadores de culturas "atrasadas", -tanto en los mbitos privados como en la esfera pblica- no es una presencia residual producto de actitudes de prejuicio superficiales que puedan ser superadas con campaas de conciencia cvica. Es la expresin -y una de las formas de reproduccin- de un orden poltico, econmico y cultural profundamente jerarquizado y excluyente. Es poco lo que se puede entender en torno a la sociedad civil y a la esfera pblica en el continente si se hace abstraccin de la operacin continuada de estos eficaces procesos de exclusin y jerarquizacin social82.
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Los migrantes de pases vecinos (i.e. bolivianos y paraguayos en Argentina, colombianos y ecuatorianos en Venezuela) son hoy los sujetos subalternos que crecen ms aceleradamente en el continente. Se encuentran explotados econmicamente, sometidos a discriminaciones racistas y chauvinistas, carecen de protecciones legales y estn excluidos de la participacin poltica por ser extranjeros. 80 Ver: Edgardo Lander, Modernidad, colonialidad y postmodernidad XXI Congreso Latinoamericano de Sociologa, Mesa Redonda: Modernidad, premodernidad y postmodernidad, Sao Paulo, agosto-septiembre 1997 (mimeo). 81 Ver: Edward Said, Orientalism, Vintage Books, Nueva York, 1979; Patrick Williams y Laura Chrisman (editores), Colonial Discourse and Post-Colonial Theory: A Reader, Columbia University Press, Nueva York, 1994 y, La Paz, 1997.Silvia Rivera Cusicanqui y Rossana Barragn (compiladoras), Debates Post Coloniales. Una introduccin a los estudios de la subalteridad, Editorial Historias, Sephis y Ediciones Aruwiyiri. 82 En Amrica Latina se ha subestimado la presencia del racismo como fuerza social actuante en el presente de estas sociedades, predominando el mito de democracia racial. Esto es particularmente cierto en los pases en los cuales ha habido mayor mestizaje. Como lo seala Carlos Hasenbalg "...el mito racial latinoamericano cumple una importante funcin de control social, apuntando hacia la unidad nacional, y ocultando la existencia de divisiones raciales y sociales. Adems, esta mitologa racial permiti a las lites de Amrica Latina establecer un terreno de superioridad moral sobre los econmicamente poderosos vecinos anglosajones del Norte. Esta mitologa racial funciona como modelo consciente de representacin de los latinoamericanos, incluyendo los afrolatinos. Por detrs del modelo consciente existe otro modelo, latente o inconsciente, en el que las personas no blancas de todas las tonalidades de piel tienen un lugar perfectamente 22

Un aporte irrenunciable del post-estructuralismo y postmodernismo al pensamiento poltico contemporneo ha sido el cuestionamiento del determinismo estructural, el economicismo y el esencialismo, as como el reconocimiento del significado que tienen los procesos simblico/ interpretativos o de construccin de sentido en la constitucin y reproduccin de la vida social. Desde el punto de vista de los ideales de la justicia y la equidad, esto tiene implicaciones profundas. El acceso a, y participacin en, los procesos interpretativos y de creacin de sentido por parte de los diferentes sectores sociales y culturales, en sociedades tan profundamente heterogneas y jerarquizadas como las latinoamericanas, se constituye en una exigencia medular para la idea misma de democracia. Ha sido precisamente el monopolio de los instrumentos interpretativos y de creacin de sentido hegemnicos por parte de sectores siempre muy minoritarios, lo que ha permitido la constitucin de las ms amplias mayoras como no-sujetos, seres subordinados, excluidos, inferiores, sin historia y que poco o nada tienen que aportar al futuro de estas sociedades. Ha sido ste el contenido de la mayor parte de la interpretacin histrica sobre el continente, de la enseanza que se ha llevado a cabo en las escuelas, y ms recientemente, de los medios de comunicacin social. Los proceses simblicos-interpretativos de constitucin de la alteridad como diferente e inferior, no es sino la otra cara de los procesos materiales de exclusin y subordinacin. Qu sentido democrtico puede tener, por ejemplo, el control de una comunidad sobre su escuela si los libros de historia utilizados reafirman la exclusin y subordinacin (por razones tnicas, culturales, nacionales) de los integrantes de esa comunidad? Es cada vez ms evidente la estrecha relacin existente entre la nocin de sujeto de conocimiento y sujeto de la accin social y poltica. Sin una democratizacin profunda de los principales instrumentos de interpretacin y creacin de sentido de la sociedad contempornea -la escuela, y los medios de comunicacin social- son limitadas las posibilidades de avanzar en otros mbitos de la vida colectiva hacia mayores grados de democratizacin. Quienes son excluidos, sometidos como objetos del conocimiento, difcilmente pueden actuar como sujetos sociales y polticos autnomos, individual o colectivamente. Dadas estas condiciones sociales y culturales de exclusin, jerarquizacin y descalificacin de todos estos diversos Otros que no corresponden al paradigma del ciudadano urbano y moderno, es posible concluir que los retos que enfrenta la construccin de la democracia en el continente son mucho ms complejos que los referidos a las modalidades de organizacin del Estado, o los mecanismos institucionales de la participacin ciudadana. Dependiendo de las forma como se articule con los procesos econmicos, polticos y culturales que se den en el conjunto de las sociedades contemporneas, el fortalecimiento de la esfera pblica no-estatal puede significar un avance democrtico, o por el contrario, una forma de legitimar la primaca neoliberal del mercado. BIBLIOGRAFIA Altimir, Oscar: "Distribucin del ingreso e incidencia de la pobreza a lo largo del ajuste", Revista de la CEPAL, N 52, abril, 1994. Balln, Eduardo: Yo participo, t participas, ellos deciden?, Pobreza Urbana y Desarrollo, ao 4, nmero 10, agosto, 1995. Banco Mundial: Informe sobre el desarrollo mundial 1989, 1994, 1995, Washington 1989; 1994, 1995. Banco Mundial: Informe Anual 1996, Washington 1996. Bejarano, Ana Mara: "Para repensar las relaciones Estado, sociedad civil y rgimen poltico. Una nueva mirada conceptual." Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales, N 2-3, 1996, Caracas.

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