Responsabilizacion Politica y Gerencia para El Desempeno en El Sector Publico Examinando Vinculos y Lecciones 1
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Responsabilizacion Politica y Gerencia para El Desempeno en El Sector Publico Examinando Vinculos y Lecciones 1
Responsabilizacin poltica y gerencia del desempeo del sector pblico: examinando vnculos y lecciones * Ruth Richardson El mundo alcanza el nuevo milenio en un estado de profunda transformacin y de cambio estructural. Las fuerzas hermanadas de la globalizacin y de la tecnologa han orientado en gran medida la transformacin y el cambio. Dichas fuerzas se encuentran operando a nivel mundial, y no existe un lugar en el que se pueda eludir la accin de las mismas. Nuestras vidas personales, nuestros horizontes econmicos y nuestras oportunidades, la forma en que funcionamos como sociedad y el modo en que somos gobernados estn siendo profundamente redimensionados por estas fuerzas. Los desafos para las democracias representativas y para el liderazgo poltico son enormes. En un mundo de libre flujo de ideas, personas, mercancas y capitales, la mala gestin de gobierno es sancionada de manera inmediata e implacable. Este documento se presenta desde la perspectiva de mis dos experiencias gemelas: la experiencia de la poltica prctica: fui Ministra de Finanzas de Nueva Zelanda entre 1990 y 1993, y miembro del Parlamento de Nueva Zelanda durante 14 aos; y la prctica de una reforma radical: primero como arquitecto de esta reforma radical en Nueva Zelanda a comienzos de los aos 1990, y posteriormente como coach de la reforma en numerosos pases. 1. Empezar por lo primero El punto de partida no puede ser la responsabilizacin por el desempeo en el nivel restringido del sector pblico. Un mejor punto de arranque es concebir el desempeo en su sentido ms amplio, en trminos de lo que ambicionamos como nacin. Una vasta panormica del desempeo incluye la identificacin de nuestras metas de desarrollo econmico y social, la articulacin de nuestra visin de la educacin y de las oportunidades individuales, y la determinacin de la clase de entorno fsico y poltico del que quisiramos disfrutar. El logro de estos mltiples propsitos depender no slo de lo que haga el gobierno. Depender cada vez ms del talento de los individuos, de su capacidad para dominar la tecnologa, y de sus xitos en los mercados globales en los cuales ellos operan. Por definicin, los gobiernos, y aquellos que aspiran a gobernar, necesitarn comportarse y operar en un modo que les permita realizar los mejores avances para alcanzar los ms altos niveles de estos indicadores de desempeo. En todo el mundo, independientemente del nivel de desarrollo del pas e independientemente de la tendencia filosfica del gobierno de turno, el denominador comn es la transformacin del papel del Estado. Si bien Nueva Zelanda ha sido en cierto modo un pas pionero en esta materia, todos los gobiernos, en diferentes grados, estn confrontando interrogantes fundamentales acerca de sus tareas esenciales; qu puede hacer y qu no puede hacer un gobierno; y cmo debera gerenciarse el sector pblico. En suma, la mayora de las naciones se enfrentan a cuestiones relativas a qu debera hacer el Estado y cmo podra hacerlo de la mejor manera. En circunstancias en que todo incentivo poltico se orienta a mantener el status quo y a no agitar las aguas, por qu sucede que muchos y muy distintos gobiernos se han embarcado en el camino de la realizacin de reformas radicales? La respuesta es que el status quo del Estado hipertrofiado y de las burocracias que no asumen su responsabilizacin no ha funcionado y que ya no es ms viable. Muchas
(*) Documento presentado en el V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, celebrado en Santo Domingo, Repblica Dominicana, del 24 al 27 de octubre de 2000. Traducido del ingls por Carlos Snchez. 1
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naciones no slo sufren de un dficit fiscal, sino que tambin muestran balances deficitarios en la gestin de gobierno, en las instituciones y en el desempeo. Este documento tiene el propsito de: Reexaminar las bases que sustentan la efectividad de las intervenciones del gobierno. Diagnosticar las causas del fracaso al interior del modelo burocrtico tradicional. Identificar las bases conceptuales y las caractersticas clave de un rgimen de gerencia del desempeo. Describir y evaluar los nuevos instrumentos de gerencia, que ayudan a asegurar la responsabilizacin por desempeo. Llamar la atencin sobre las marcadas desviaciones que ocurren tanto a nivel poltico como oficial, cuando el sistema se desplaza desde un sistema de reglas hacia el control estratgico. Aislar lo que pueden ser los puntos de presin y los cuellos de botella para los polticos en los regmenes de gestin por desempeo. Dar expresin a algunas lecciones que se desprenden de la experiencia de Nueva Zelanda, que podrn servir para mejorar y sostener las reformas. 2. Las intervenciones gubernamentales: Qu debera hacer el Estado - y qu no debera hacer? El gobierno, por definicin, se ejerce a travs de intervenciones. Tpicamente, estas intervenciones pueden asumir tres formas: - Como propietario: el Estado puede ser propietario de una gama de entidades comerciales y agencias de suministro de servicios. En lo esencial, el Estado es un productor de bienes y servicios. - Como comprador: el Estado es un gran comprador de bienes y servicios en nombre de los ciudadanos. Los presupuestos de muchas naciones tpicamente asignan hasta un 80% para la compra de servicios de educacin, de salud y de servicios sociales. Estas compras son financiadas por impuestos, prstamos, y en menor medida, con cargo a los usuarios. - Como regulador: el Estado no es slo un actor (propietario o comprador), sino tambin un rbitro. El Estado establece las reglas del juego a lo largo de una amplia gama de actividades pblicas y privadas. Tradicionalmente se ha aceptado que las intervenciones activas del Estado en las tres esferas constituyen la mejor forma de avanzar en favor del inters pblico, para ordenar la produccin de bienes pblicos y promover la optimizacin de los resultados sociales y econmicos. La realidad ha sido bastante diferente: El gobierno como propietario ha dilapidado recursos, ha disminuido el valor de la actividad empresarial y con demasiada frecuencia ha suministrado psimos servicios a los ciudadanos. El gobierno como comprador ha gastado en demasa, ha fracasado en cuanto a cuidar el valor del dinero, ha dado origen a riesgos morales, ha denegado posibilidades de escogencia a los ciudadanos y de responsabilizacin de los servicios, y al ocupar un excesivo espacio, no ha permitido la incorporacin del sector privado, ms eficiente y ms eficaz, al suministro de bienes y servicios. El gobierno como regulador ha distorsionado los mercados, ha propiciado bajos desempeos, ha asignado recursos en forma errnea, ha contribuido con el aumento de costos transaccionales y ha comprometido la competitividad. La racionalidad de la intervencin exige una revisin en profundidad, por ejemplo, del concepto de bienes pblicos. Cuando el Estado procura justificar cualquiera de sus intervenciones, esgrimir tpicamente la argumentacin concerniente a los bienes pblicos. Sin embargo, con un escrutinio ms cuidadoso, a menudo se pone de manifiesto que no todos los bienes que estn siendo suministrados por el Estado son de hecho bienes pblicos. Existen dos grandes tipos de bienes - bienes pblicos y bienes privados. Cada uno de estos bienes se ubica en un continuum que va desde lo exclusivamente pblico a lo exclusivamente privado. Esta distincin conceptual es tan conocida como importante de
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establecer 1. Los bienes exclusivamente pblicos tienen dos caractersticas definitorias: no se puede prescindir de ellos y el consumo de los mismos no es competitivo. El consumo de bienes privados es precisamente lo contrario. En medio de este continuo se ubican los bienes con valor intrnseco (merit goods). El gobierno puede decidir permitir el acceso a un bien como si fuese totalmente o parcialmente un bien pblico, aun cuando el bien en cuestin posea las propiedades naturales (competencia y prescindencia) de un bien privado. La educacin es un ejemplo sumamente claro de un bien de valor intrnseco. Los bienes pblicos y los de valor intrnseco pueden ser suministrados por medio de cualquiera de las tres intervenciones tpicas del Estado: por produccin, por compra, por regulacin. Volviendo a los primeros principios, es preciso dar respuesta desde el comienzo a dos interrogantes crticas referidas a cualquier actividad del gobierno: Lo que est siendo suministrado o regulado es un bien pblico genuino o es un bien de valor intrnseco? O se trata realmente de un bien privado, caso en el cual el gobierno no tendra razones para involucrarse. El impacto o los resultados que el gobierno busca obtener (verbigracia, un mejor desarrollo econmico o social) se alcanzan verdaderamente mejor con las intervenciones mediante la propiedad, la compra o la regulacin que el Estado se propone realizar? Por ejemplo, el Estado tradicionalmente ha sido el propietario del negocio monoplico de las telecomunicaciones. Lo que actualmente es evidente es que los imperativos de la globalizacin y la tecnologa exigen servicios de comunicacin a nivel mundial. El mejor suministro de estos servicios no es compatible con una empresa de propiedad estatal, con un capital intelectual y financiero esculido, operada burocrticamente. El Estado puede avanzar mejor hacia el logro del impacto deseado abandonando la propiedad y la compra en el negocio de las telecomunicaciones, y haciendo uso de la intervencin regulatoria para asegurar el suministro competitivo privado de los servicios de telecomunicaciones. As, el punto de partida para cualquier iniciativa en relacin con un rgimen de gerencia del desempeo para el sector pblico, es plantear la interrogante fundamental acerca de qu es lo que el Estado debe hacer y qu es lo que no debe hacer. La solucin para todo un abanico de problemas propios del desempeo estatal es, ante todo, sacar al Estado de una amplia gama de intervenciones contraproducentes que est llevando a cabo en la actualidad. No es ningn mrito el tratar de establecer cmo debera operar el Estado, antes de abordar el tema de qu es lo que el Estado debera hacer. 3. Ms all de las burocracias: Cmo no debera operar el Estado? Los graves fallos de los regmenes burocrticos han sido bien documentados. Mis dos recitales favoritos de la letana de las calamidades burocrticas provienen de dos influyentes reformadores neozelandeses - el Dr. Roderick Deane, Presidente de la Comisin de Servicios del Estado, responsable de la supervisin de la transformacin radical del sector pblico, y del Dr. Graham Scott, Secretario del Tesoro, quien desempe un papel similar con respecto a la reestructuracin radical de la economa de Nueva Zelanda. La confusin de objetivos, la falta de responsabilizacin, la inadecuada adaptabilidad al cambio, los mecanismos de control hipercentralizados, las estructuras de gerencia multiestratificadas, las cargas excesivas de papeleo, la dispersin de responsabilidades, la multiplicacin de los mecanismos de proteccin internos y, en ltimo trmino, la incapacidad para ejercer en forma apropiada el control sobre los gastos del gobierno ... caracterizan a una gran parte del sector pblico". Dr. Roderick Deane 2. "Los objetivos por departamento no se encontraban claramente especificados. Las respectivas responsabilidades de polticos y funcionarios pblicos se confundan, de modo
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que las lneas para la rendicin de cuentas y la asuncin de responsabilidades nunca eran claras. Los sistemas de control administrados por las agencias centrales restringan la libertad para gerenciar eficazmente, por lo general eliminando los incentivos para un mejor desempeo. Existan pocas sanciones para un pobre desempeo. Los ministros tomaban decisiones inadecuadas acerca de la gerencia interna de los departamentos". Dr. Graham Scott 3. Independientemente del fracaso fundamental de las burocracias en trminos de gerencia, el sector pblico tradicional sufre de otros dos handicaps. El primero es que muchos funcionarios pblicos son reclutados sobre la base de sus preferencias polticas, no por sus cualidades profesionales. El segundo es que los regmenes de inamovilidad en el cargo niegan la posibilidad de instaurar una gerencia estratgica de los recursos humanos en el sector pblico. La poltica antes que el profesionalismo Es cierto que algunos podran argumentar que el personaje tiene que encajar para justificar la inclusin de personas reclutadas polticamente en las filas del sector pblico, pero lamentablemente en la mayora de los casos esta situacin se explica con crudeza en trminos de una recompensa por favoritismo poltico o por nepotismo. La seleccin poltica, en oposicin a la seleccin profesional para la conformacin de los cuadros del sector pblico, es un factor de deterioro de la calidad y el desempeo, y por lo tanto de la responsabilizacin. La inamovilidad en el cargo: un factor deletreo para la gerencia estratgica de los recursos humanos La mentalidad del trabajo de por vida, que es un rasgo propio de tantas leyes y actitudes del sector pblico, se ubica en las antpodas de los enfoques modernos acerca de la gerencia de recursos humanos. En un mundo que se caracteriza por la rapidez y en el que la flexibilidad ocupa un lugar privilegiado, el sector pblico no debera pensar que podra escapar a la accin de estas fuerzas. En la medida que los gobiernos reconceptualizan su papel, el Estado reduce su tamao y se moderniza, tambin se modifican las habilidades y los requerimientos para los funcionarios pblicos. Un perfil preestablecido para el empleo no tiene sentido; el gobierno debe ser capaz de establecer sus propios objetivos estratgicos y de reclutar para ocupar los cargos pblicos a los profesionales que tienen el talento y las habilidades que contribuyan con el logro de estos objetivos. 4. Rgimen de gerencia del desempeo en el sector pblico: ideas y caractersticas clave Las reformas del sector pblico llevadas a cabo en Nueva Zelanda, y que se iniciaron a fines de los aos 1980, fueron proclamadas desde su concepcin como audaces y sin precedentes. Los objetivos de la reforma se centraron en la efectividad, la eficiencia, la responsabilizacin, la transparencia y la consistencia. Entre los elementos clave del proceso de reforma se incluyeron: La corporatizacin y privatizacin de las empresas comerciales gubernamentales. La reestructuracin departamental para racionalizar las funciones y dar una nueva forma al Servicio Pblico a nivel central, en particular mediante la separacin del asesoramiento poltico, el suministro de servicios y las funciones reguladoras, y junto con esto, la separacin de los roles de financiador, proveedor y comprador. Algunas de las funciones de suministro de servicios se desplazaron hacia un grupo de agencias no departamentales, conocidas como entidades de la Corona. La descentralizacin de la gerencia departamental, con jefes ejecutivos responsables de la toma de decisiones en relacin con los recursos humanos y la escogencia y adquisicin de los insumos. Una creciente utilizacin de los contratos (por ejemplo, acuerdos sobre el desempeo entre ministros y jefes ejecutivos departamentales, acuerdos de compras entre ministerios y departamentos, contratos entre financiadores y compradores, as como entre compradores y proveedores).
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Un cambio en las bases de la gerencia financiera del sector pblico, a travs de la introduccin de una contabilidad acumulativa, con un desplazamiento desde la focalizacin de la atencin en los insumos hacia la focalizacin en los resultados y en el impacto. Un rasgo definitorio de las reformas en Nueva Zelanda lo constituye el hecho de que ellas se conformaron en funcin de determinados aportes de la teora administrativa y econmica, en particular de la teora de la eleccin pblica, la teora de la agencia, la economa de costos de transaccin, el gerencialismo y la nueva gerencia pblica 4. De fundamental importancia para las reformas del ncleo central del sector pblico fue el desplazamiento de la atencin, desde una concepcin basada en los insumos hacia un enfoque basado en los resultados. A este respecto, se plantea una importante distincin entre resultados o productos (outputs) e impactos (outcomes). Impactos: Son las consecuencias sociales y econmicas perseguidas por el gobierno, y son determinadas por los ministerios. La focalizacin de la atencin en los impactos permite que los ministros concentren sus esfuerzos en el nivel estratgico, y que establezcan las prioridades para la asignacin de los recursos pblicos. Resultados: Son los bienes y servicios producidos por las agencias pblicas centrales. Los resultados de los departamentos contribuyen con el gobierno para el logro de los impactos ms amplios previstos. Los resultados de un departamento son establecidos por el ministro, y se encuentran especificados en un acuerdo anual de compras departamentales, que se establece entre el ministro y el ejecutivo jefe del departamento. Todas las asignaciones presupuestarias tienen lugar sobre una base de resultados. Esto permite que el ministro perciba claramente qu es lo que le est comprando a su departamento y a qu precio. Insumos: Son los recursos utilizados para producir los resultados. Previamente, los departamentos haban estado sujetos a una amplia gama de controles en relacin con el uso de los insumos. El sistema era hipercentralizado, arbitrario e ineficiente. Con el desplazamiento del nfasis hacia un enfoque basado en resultados, en la actualidad los departamentos gozan de una gran libertad en lo que se refiere a la adquisicin y a la mezcla de insumos utilizados, incluyendo entre stos el staff y el capital. El Banco Mundial, en un informe considerado como punto de referencia, The State in a Changing World, ubica las reformas de Nueva Zelanda en un contexto global: Existe una tendencia creciente hacia el establecimiento de agencias pblicas focalizadas, con base en el desempeo, con mucho ms claridad de propsitos y una mayor responsabilizacin gerencial en funcin de resultados e impactos. Nueva Zelanda ofrece el ejemplo ms evidente entre los pases de altos ingresos. Nueva Zelanda dispers sus ministerios conglomerados, en unidades empresariales focalizadas, dirigidas por jefes ejecutivos durante plazos fijos, contratos basados en resultados concertados con las autoridades para reclutar y despedir y para negociar colectivamente 5. En una revisin de las reformas de Nueva Zelanda, comisionada al Profesor Allen Schick, ste concluye que: El sector estatal reformado es testimonio del poder de las ideas y de la inventiva de sus arquitectos. Se trata de un logro singular en el desarrollo de la administracin pblica moderna, que tendr influencia sobre el curso futuro de la gerencia, tanto en Nueva Zelanda como en otros pases. Es de inters revisar someramente el listado de sus logros pioneros. Nueva Zelanda fue el primer pas en adoptar plenamente la contabilidad y el presupuesto sobre la base de costos: el primero en implementar exitosamente tcnicas de presupuesto por resultados; el primero en otorgar a los gerentes total discrecionalidad para el uso de los insumos; el primero en introducir fuertes incentivos para la utilizacin eficiente de capital; el primero en requerir una especificacin por adelantado de los resultados a ser logrados; el primero en establecer un rgimen integral de contabilidad 6. Las reformas de la gerencia pblica implementadas en los aos 1980 se encontraban fundamentadas en cinco principios relacionados entre s. Estos principios eran:
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Claridad de objetivos: Una clara especificacin de los objetivos que los gerentes deberan alcanzar es una condicin necesaria. Es conveniente que estos se establezcan en trminos de indicadores medibles de desempeo individual. Una clara especificacin tambin significa que no debe haber conflicto entre los objetivos. Libertad para gerenciar: A los gerentes, en todos los niveles, se les debera dar poder para alcanzar los objetivos especificados. Los gerentes deberan por lo tanto ser capaces de hacer que la asignacin de recursos garantice el logro de los objetivos en la forma ms eficiente. Responsabilizacin: Como contrapartida de la libertad para gerenciar, los gerentes deben asumir responsabilidades por las decisiones que ellos toman. Esta situacin permitir aplicar las necesarias sanciones e incentivos para modificar el comportamiento y asegurar que los gerentes logren sus objetivos. Flujos adecuados de informacin: Los sistemas de responsabilizacin deben suministrar informacin que permita la evaluacin de la calidad de las decisiones gerenciales que tienen que ver con los recursos. Evaluacin efectiva del desempeo: Los gerentes deben ser evaluados estimando cun bien ellos logran sus objetivos, y cualquier deficiencia debida a un manejo inadecuado deber ser revelada y sancionada 7. La siguiente lgica se emple para mostrar cmo estas cinco condiciones debieran dar como resultado un incremento en la eficiencia y la efectividad de los servicios pblicos. Si los gerentes estn claros acerca de qu se espera de ellos (claridad de objetivos), si disponen del poder para alcanzar sus objetivos especficos (libertad para gerenciar) y asumen la responsabilidad, sometindose a evaluacin por el logro de dichos objetivos (responsabilizacin), con una informacin de calidad (flujos adecuados de informacin) acerca de la mejor forma en que se estn cumpliendo los objetivos establecidos (estimacin efectiva del desempeo), los gerentes tomarn decisiones apropiadas en relacin con la asignacin eficiente de los recursos y alcanzarn los objetivos tambin en la forma ms eficiente. A continuacin se presenta una descripcin de las relaciones que prescribe esta lgica: Relaciones de responsabilizacin clave en el Servicio Pblico de Nueva Zelanda Pblico Parlamento Ministerio Claridad de objetivos Libertad para gerenciar Informacin para la estimacin del desempeo
Desempeo Responsabilizacin
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En suma, el modelo de gerencia pblica ideado por los arquitectos de las reformas procur clarificar la responsabilidad en el sistema, en particular a efectos de incrementar las responsabilidades de los jefes departamentales para gerenciar sus departamentos, y de incrementar la rendicin de cuentas en el ejercicio de dichas responsabilidades. Los altos ejecutivos deberan ser contratados para producir los resultados especificados y tener el control sobre los recursos requeridos para producir esos resultados. Los ministros, por su parte, seran responsables en lo que se refiere a clarificar los impactos que quieren los gobiernos, y en lo tocante a la adquisicin de los productos necesarios para lograr esos impactos 8. El rasgo que mejor caracteriza el modelo neozelands de gerencia del desempeo es la coherencia del diseo. Las reformas son partes internamente consistentes de un sistema nico integrado de gerencia. Un elemento propio de las reformas es que la nocin de desempeo ha permeado todo el sistema, incluyendo la naturaleza de los acuerdos de gestin del ejecutivo jefe, los presupuestos de las agencias departamentales y estatales, la naturaleza de las asignaciones hechas por el Parlamento al Ejecutivo, y las modalidades de informacin financiera y no financiera del gobierno, tanto a nivel departamental como a nivel general. 5. Gerencia del desempeo del sector pblico: nuevos instrumentos para realizar el trabajo Los elementos clave del sistema rediseado de gerencia del sector pblico son los siguientes: Definiciones claras del desempeo y de la responsabilizacin gerencial, sin ambigedades. Autoridad delegada en correspondencia con las responsabilidades. Fuertes incentivos por desempeo. Exigencia de informes de alta calidad. Definicin de desempeo y responsabilizacin gerencial El desempeo esperado por parte de los gerentes departamentales se define en trminos de dos dimensiones: los resultados (bienes o servicios) que debe producir el departamento, y el desempeo financiero del departamento. La orientacin hacia los resultados centra a los gerentes en lo que ellos estn produciendo y no solamente en los recursos que estn manejando. El costo se mide sobre una base progresiva, y est determinado por la asignacin de todos los costos de insumos del departamento (costos de personal, costos operativos, etc.) a las distintas clases de resultados, utilizando tcnicas estndar de contabilidad de gerencia. Los productos se definen independientemente de a quin son suministrados. En el caso de un departamento tpico, los productos son vendidos al ministro, quien los compra a cuenta del gobierno y del contribuyente. De esta manera, el ministro es percibido como un usuario del departamento. La importante distincin que debe hacerse aqu es que el ministro est comprando los productos aun cuando l no recibe personalmente el servicio. En este sentido, se establece una distincin entre el comprador y el destinatario del servicio. Internamente, el departamento define los productos o los componentes del producto que cada gerente tiene la responsabilidad de suministrar. Estas definiciones se utilizan, entonces, como la base para un acuerdo anual de desempeo entre el ministro y el ejecutivo jefe y entre el ejecutivo jefe y sus gerentes. Estos gerentes, por su parte, van a establecer acuerdos de desempeo con su personal, y as sucesivamente. De esta manera, la orientacin hacia los resultados se internaliza en el sistema de gerencia del desempeo del departamento. Otra ventaja que tiene la focalizacin de la gestin en los resultados es que ello permite comparar los costos de los productos producidos internamente con los costos de productos similares producidos externamente. Esto ofrece oportunidades para mejorar el desempeo a travs de la comparacin.
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El desempeo financiero se define habitualmente en trminos comerciales ampliamente convencionales. En el caso de un departamento tpico, ste consiste en el establecimiento de metas para: Ingresos, gastos y supervit neto Flujos de caja Capital de trabajo Utilizacin de activos fsicos Al igual que con el desempeo por resultados, es habitual que los ejecutivos jefes desagreguen las metas de desempeo financiero global del departamento en metas para cada uno de los altos gerentes. stas tambin se incluyen en los acuerdos anuales de desempeo, asegurando as que el desempeo financiero sea parte integral del sistema de gerencia del departamento. De esta forma, al quedar definido el desempeo con toda claridad, la responsabilizacin gerencial tambin puede ser claramente establecida: suministro de productos especificados en cantidad, calidad y costo, y asegurando el cumplimiento de las metas financieras. Delegacin de autoridad Un segundo elemento del sistema de gerencia es la delegacin de autoridad en lo que se refiere a los insumos (personal, equipamiento, etc.). Esto permite a los gerentes seleccionar la combinacin ptima de insumos para producir los resultados, decisin que ocupa un lugar central en la funcin productiva. Esta delegacin no necesariamente significa la reduccin del control financiero. Con tal de que todos los costos de insumos se asignen a los productos (y se establece la exigencia de que ello as ocurra), todas las decisiones concernientes a los insumos estarn reflejadas en el costo de los productos. Los incrementos en los costos de los insumos o la mala utilizacin de los insumos se reflejar en un incremento de los costos de los productos. De esta manera, los ministros reconocen que si bien los gerentes departamentales son libres para elegir entre distintas alternativas operativas para combinar el trabajo y el capital, en ltimo trmino se encuentran constreidos por la obligacin de suministrar los productos a un costo especificado. Los jefes ejecutivos pueden tener igual confianza en cuanto a las responsabilidades asumidas por sus gerentes. La extensin de la delegacin de autoridad de un jefe ejecutivo a sus gerentes depende, en primer lugar, de la autoridad que posea el jefe. En Nueva Zelanda esta delegacin es amplia, ya que incluye la autoridad de reclutar y despedir personal y de establecer tasas salariales. Tambin incluye una total autoridad para elegir personal permanente o temporario, o consultores de corto plazo. Los jefes ejecutivos tambin tienen autoridad para reasignar su presupuesto entre tems de personal y operativos, en la medida en que lo consideren adecuado, as como comprar y vender activos, con tal de que lo hagan en el marco de los lmites establecidos por la hoja de balance. El grado de delegacin de los ejecutivos jefes a sus gerentes vara de un departamento a otro, pero en forma tpica incluye la delegacin global para gastos operativos y una delegacin ms limitada para gastos de capital. Incentivos por desempeo El sistema de gerencia del desempeo intenta deliberadamente crear fuertes incentivos para que los gerentes lleven a cabo el desempeo requerido. Esto puede lograrse de varias maneras. El sistema de acuerdos de desempeo crea un proceso formal para definir y acordar las expectativas del desempeo para cada ao. Al trmino del ao, los sistemas formales de evaluacin del desempeo exigen una evaluacin del mismo en funcin de los resultados y del desempeo financiero especificados en el acuerdo de desempeo.
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La mayora de los departamentos operan con un sistema de pago por desempeo, en el que la remuneracin se vincula con el sistema de evaluacin y con el acuerdo de desempeo. En algunos departamentos, hasta el 15% del salario se encuentra vinculado al desempeo. Asimismo, el ejecutivo jefe est en capacidad de pagar bonos al personal con base en los supervit financieros generados por el departamento. Los sistemas presupuestarios y de informacin se encuentran deliberadamente alineados con los requerimientos de desempeo de los departamentos. El sistema presupuestario, por ejemplo, asigna recursos por resultados en lugar de hacerlo por insumos. Asimismo, el formato de los informes presupuestarios y los informes de resultados reales se reflejan mutuamente, de modo que el desempeo esperado y el desempeo real pueden ser fcilmente comparados. Se espera que los gerentes departamentales gestionen todos sus recursos y sus costos. Esto incluye la depreciacin y el costo del capital invertido en los departamentos. Este ltimo es asignado a los departamentos por va de cargos de capital, que es como un pago combinado de intereses y dividendos calculado sobre la base de los activos netos del departamento. El cargo de capital crea un incentivo para que los gerentes optimicen la utilizacin de capital. Si un departamento es capaz de utilizar mejor sus activos, de vender activos innecesarios e incorporar supervit de capital al gobierno, su cargo de capital se ver reducido. Podr entonces utilizar los fondos ahorrados para financiar personal adicional o gastos operativos. De esta manera, los costos de oportunidad del capital se hacen transparentes a los ojos de los gerentes y los estimulan para incrementar la productividad del capital. Requerimientos para una informacin de alta calidad El cuarto componente del sistema de gerencia del sector pblico de Nueva Zelanda es el suministro regular de informes de calidad sobre el desempeo de los gerentes departamentales. Estos informes cubren las dos dimensiones del desempeo sealadas anteriormente: el suministro de productos y el desempeo financiero. El informe del desempeo financiero tpicamente reviste la forma de un conjunto de estados financieros, similar a los estados financieros comerciales, y normalmente consiste en: estado de polticas contables; estado de desempeo financiero (estado de las operaciones); estado de posicin financiera (hoja de balance); estado de flujos de caja; estado de movimientos de dividendos; estado de compromisos; estado de obligaciones contingentes; conjunto completo de soportes correspondientes. Aunque los informes financieros parecen ser similares al conjunto de cuentas comerciales, esto no significa necesariamente que ellos deben ser interpretados de igual forma. Por ejemplo, el hecho de que el estado de operaciones reporte un supervit o un dficit no implica que el departamento tenga o deba tener como objetivo la maximizacin del beneficio. Por el contrario, refleja el hecho de que inclusive en el sector sin fines de lucro, la diferencia entre ingresos y gastos sigue siendo una medida importante del desempeo financiero de las entidades. Es habitual que los departamentos suministren mensualmente informes financieros y que trimestralmente enven informes de resultados a su Ministerio. Los informes anuales de los departamentos, que son sometidos al Parlamento, incluyen una gama completa de estados financieros auditados y un estado auditado del desempeo (productos) del servicio. Los informes internos de los departamentos siguen un patrn similar. Mensualmente, se preparan informes financieros por cada centro de responsabilidades/rendicin de cuentas en el departamento. Es
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tambin habitual que los informes mensuales sobre costos de productos y trimestrales sobre suministro de productos se elaboren para efectos de la gerencia interna. El papel de la contabilidad progresiva La contabilidad progresiva, sin ninguna duda, desempea un papel importante en este sistema de gerencia. Ciertamente, la contabilidad progresiva es necesaria para que pueda medirse y evaluarse el desempeo gerencial en la forma descrita ms arriba. Por ejemplo: La estimacin total de costos requiere una contabilidad progresiva. La contabilidad de caja es insuficiente para registrar el uso de recursos significativos que no son de caja, tales como la depreciacin, el costo de capital y las asignaciones no salariales al personal. El desempeo financiero slo puede ser medido adecuadamente si se distinguen con claridad los gastos operativos y los gastos de capital. La contabilidad progresiva da cuenta de esto, en tanto que la contabilidad de caja no puede hacerlo. El desarrollo de la contabilidad progresiva suministra informacin global acerca de los activos y de las obligaciones del departamento, la gestin de lo cual es parte importante del desempeo financiero del ejecutivo jefe. En ausencia de un registro de activos y de una hoja de balance, los gerentes disponen de muy poca informacin a travs de la cual manejar los activos. En pocas palabras, la contabilidad progresiva suministra la informacin necesaria para el nivel de gerencia financiera requerida por los modernos gerentes del sector pblico. La contabilidad progresiva ha sido utilizada en Nueva Zelanda debido a que ella ofrece una mejor informacin para la toma de decisiones y para la responsabilizacin gerencial. La informacin progresiva es superior a los datos de caja, porque suministra informacin acerca de todos los recursos utilizados y no slo de los gastos de caja. De manera similar, la contabilidad progresiva separa los flujos operativos y los de capital, lo que a su vez ofrece un panorama ms confiable de la posicin financiera subyacente de la entidad. En tercer lugar, la contabilidad progresiva informa acerca de los activos y de las obligaciones, focalizando de este modo la atencin de la gerencia en aspectos tales como la utilizacin de los activos, la gestin del capital de trabajo y la gestin de las obligaciones. La contabilidad progresiva puede ser particularmente poderosa cuando forma parte de un sistema integrado de desempeo, porque permite la medicin precisa de los varios elementos del desempeo departamental. En Nueva Zelanda se han distinguido dos dimensiones del desempeo: el suministro de servicios (productos) y el desempeo financiero. La contabilidad progresiva es necesaria para medir adecuadamente ambas dimensiones. Permite que se establezca el costo total de los productos y, cuando ello es conveniente, la comparacin con el costo de productos similares producidos en otros lugares. Asimismo, asegura que el desempeo financiero del departamento sea medido en forma global y apropiada. En ltimo trmino, los sistemas de contabilidad y la informacin que ellos proveen, son meras herramientas gerenciales. El xito de los mismos depender de que ellos formen parte integrante del sistema de gerencia. Esto a su vez depende de si se define claramente el desempeo esperado por parte de los gerentes, si se les dota de la autoridad que ellos necesitan para cumplir con este desempeo, y si se les estimula para lograrlo y se les responsabiliza concomitantemente. 6. Los grandes cambios: para polticos y para funcionarios pblicos El modelo de gerencia del desempeo y los contratos de desempeo y de compra que se derivan del mismo, se sustentan sobre las siguientes bases: a) el Ejecutivo est en capacidad y tiene la voluntad de establecer los objetivos estratgicos generales prioritarios; b) los ministros considerados individualmente, de acuerdo con la estrategia general, estn en capacidad
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de articular, en tanto principales, los objetivos claros que deben procurar concretar sus agentes; c) los ministros asumirn la responsabilidad de especificar dichos objetivos y evaluar la consecucin de los mismos; d) los gerentes tendrn que gerenciar y asumir la responsabilidad en cuanto a la produccin de los resultados definidos; e) desde el punto de vista de su actuacin, los ministros se limitarn al control estratgico y dejarn los aspectos de ejecucin en manos de los gerentes responsables. Esto implica un enorme cambio en la responsabilizacin (accountability) democrtica. Los polticos, en numerosos pases, se proponen tener influencia sobre la accin administrativa y procuran involucrarse en las decisiones administrativas puntuales. Esta tendencia a la micro-gestin, o dicho en otros trminos, a entrometerse, muestra a los polticos tomando el control sobre los insumos, especialmente presupuestarios. La tendencia actual, que proclama que los gobiernos deberan timonear y no remar, marcha en contra de la voluntad de muchos polticos. De la misma manera, muchos funcionarios pblicos operan en un vaco, y cuidan celosamente sus imperios. Estn ms acostumbrados a operar con exclusividad en sus propios terrenos que a interactuar estratgicamente con otras agencias del Estado. Este comportamiento excluyente y no estratgico ciertamente compromete la calidad de los productos para los ciudadanos. Los progresos en cuanto a romper el ciclo de dependencia, la instalacin de regmenes de bienestar laboral, la lucha contra las drogas y la delincuencia, el xito en la reduccin de la delincuencia o la promocin de la estabilidad familiar no pueden alcanzarse si las polticas y programas se desarrollan en forma aislada. Existen vnculos indudables entre la pobreza infantil y el rendimiento educativo, el desempleo y la delincuencia, entre la salud y el ingreso. La poltica y las polticas pblicas deben reflejar estos vnculos. Debe promoverse un cambio desde una normativa basada en el control de los insumos hacia un control estratgico que asegure estos vnculos vitales; la coherencia estratgica puede ser desplegada en todas las polticas, las estructuras, los presupuestos y los programas. 7. A la hora de la verdad: los puntos de obstruccin polticos La gerencia necesita gobierno El entonces Ministro de los Servicios Pblicos y subsiguiente Primer Ministro de Nueva Zelanda, el Rt Hon. Jenny Shipley, destac uno de los principales puntos de presin existentes en el modelo neozelands, cuando hizo notar en 1997: Nuevamente, hablando con franqueza, cada fracaso individual del desempeo que tiene lugar en las dependencias de la Rama Ejecutiva del Parlamento, va erosionando progresivamente la confianza colectiva en las estructuras y sistemas del sector estatal. Asimismo, tambin lesiona la confianza del pblico en nuestra capacidad colectiva de direccin, y por consiguiente, los xitos, por ms impresionantes y numerosos que puedan ser, tienden a pesar poco cuando un Ministro est enfrentando una artillera de cmaras y micrfonos y una jaura apiada de periodistas que parecen haber olfateado un rastro de sangre 9. La gerencia no puede desligarse del proceso poltico. El gobierno necesita gerenciar Para ser efectivos, los ministros necesitan ir ms all de su parcela, y deben comenzar a pensar en trminos de control estratgico colectivo. Juntos, ellos pueden articular una visin coherente de su nacin y seguidamente revisar sus opiniones traduciendo esta visin en objetivos de desempeo concretos e instituyendo un sistema de coordinacin inter-carteras. La bsqueda del logro de una economa competitiva, una poblacin que maneje la computacin, una sociedad sana y un entorno salvo y seguro, exigen mucho ms que los esfuerzos individuales del
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Ministro de Finanzas, del Ministro de Salud o del Ministro del Interior. El trabajo en un equipo de opiniones es un concepto extrao para muchos ministros. Cantar con una misma partitura es una posicin nueva e incmoda. Los ministros tienen que reconocer dnde radican sus ventajas comparativas y dnde no. Los ministros, por definicin, son elegidos para asumir un liderazgo estratgico. Es su obligacin, y sobre ella han de asumir sus responsabilidades. Los ministros tienen que estar sometidos a un estrecho y riguroso escrutinio en lo que concierne a los vnculos entre los productos que ellos estn comprando y los impactos que ellos dicen querer lograr. Los ministros necesitan examinar crticamente las intervenciones realizadas y los bienes y servicios suministrados, y formular las preguntas cruciales acerca de si estas intervenciones promueven los productos que se quieren obtener y si los bienes y servicios involucrados son realmente bienes pblicos. Habiendo establecido los objetivos estratgicos, los ministros tienen entonces que realizar dos tareas an ms crticas: determinar con precisin los productos que ellos quieren que les suministren, y poner en marcha un sistema de gerencia del desempeo que asegure que los funcionarios se responsabilizan por la produccin de dichos productos. Est en el inters de los ministros observar estrictamente los lmites entre las decisiones concernientes a la estrategia (su trabajo) y a la ejecucin (el trabajo de la gerencia). Los ministros no deberan caer en la trampa de tener un perro y ladrar al mismo tiempo. En otras palabras, los ministros necesitan reconocer sus limitaciones. Ellos no poseen ni la competencia gerencial ni la informacin para relegar a sus subordinados procurando imponer sus decisiones sobre las de sus funcionarios a nivel de insumos. 8. Lecciones que deja la experiencia de Nueva Zelanda: mejorar y sostener las reformas La modernizacin de la gerencia del sector pblico es una causa que debera estar ms all de la poltica en varios sentidos. El hecho de que el gobierno pertenezca a lo que se conoce como derecha o como izquierda es verdaderamente irrelevante en lo que a esta causa respecta. Lo que importa para todos los polticos modernos es que ellos deberan tener instrumentos de gerencia modernos a su disposicin. Consolidar la reforma y darle sustentabilidad al sistema, ms all de los vaivenes del pndulo electoral, requerir un cierto nmero de ajustes tanto en el comportamiento de los polticos como en las prcticas gerenciales. El profesor Schick lo expres en forma apropiada cuando en su revisin seal lo siguiente: Sin embargo, al igual que sucede con cualquier tecnologa de punta, ahora puede ser el momento para 'deslastrarse' de elementos que no han funcionado tan bien como se haba pensado 10. A nivel conceptual, el modelo de gerencia del desempeo se encuentra bien sustentado; pero a nivel de implementacin se ha podido comprobar la existencia flagrante de un enfoque de aprender haciendo. Los contratos de desempeo y de compras se han mejorado en el tiempo a partir de esfuerzos iniciales bastante rudimentarios. Los ministros y los parlamentarios se encuentran ahora ms cmodos con los presupuestos expresados en trminos de resultados y no de insumos. Los funcionarios pblicos se sienten ms como gerentes, y esperan que en contrapartida de la libertad para gerenciar, habr una responsabilizacin ms rigurosa en lo que respecta a su desempeo. Sin embargo, nadie podra afirmar que el sistema est funcionando en la medida de su potencial. Cuando son presionados, los polticos se inclinan a revertir su pensamiento y sus acciones hacia los insumos. Los contratos de desempeo y de compras corren el riesgo de convertirse en rituales vacos de significado. Los funcionarios pblicos no enfatizan lo suficiente el vnculo entre recursos y resultados, y la responsabilizacin por el desempeo no es automtica. Mientras que siempre existen aspectos inacabados en las polticas pblicas, es evidente que pueden garantizarse avances significativos en el desempeo sobre la base de cambios en el proceso
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poltico y en las prcticas gerenciales. La reingeniera de los polticos La experiencia de Nueva Zelanda en materia de polticas monetarias y fiscales ha demostrado que un cambio en las reglas institucionales y la insistencia sobre la necesidad de un proceso transparente y responsable, pueden modificar radicalmente la naturaleza del debate poltico y ciertamente el comportamiento poltico. En el caso de las polticas monetarias, el resultado buscado era claro: alcanzar y mantener la estabilidad de los precios. Las caractersticas clave de las reglas institucionales enmarcadas en la ley fueron las siguientes: independencia operativa del Banco Central; un objetivo nico y definido para la poltica monetaria: la estabilidad de los precios; una conduccin transparente y responsable de las polticas monetarias. La conduccin de las polticas monetarias efectivamente fue llevada a cabo por fuera de la arena poltica, con el consenso de los polticos de que el objetivo de la estabilidad de los precios se logra mejor en este marco institucional. Igualmente, se desarroll un marco institucional para disciplinar la conduccin de las polticas fiscales. La Ley de Responsabilidad Fiscal, introducida por el Ministro de Finanzas en 1993, plantea un rgimen con tres elementos fundamentales: las cinco caractersticas de la responsabilidad fiscal se encuentran definidas por la Ley; se exige que el gobierno d a publicidad objetivos concretos y de largo plazo en relacin con los indicadores crticos de la poltica fiscal; por ejemplo, prudencia en los niveles de endeudamiento y en los niveles de gastos e impositivos; la conduccin de la poltica fiscal es responsable de la divulgacin amplia y frecuente de la informacin. La Ley modific radicalmente el comportamiento presupuestario de los polticos. Desde su entrada en vigencia, Nueva Zelanda condujo sucesivamente seis supervit presupuestarios, una ruptura significativa tras dcadas de dficit. La responsabilidad fiscal es percibida como la norma, y la exigencia de publicacin de la estrategia fiscal en el largo plazo contribuy para restringir el cortoplacismo que por lo general caracteriza la toma de decisiones polticas. El problema se plantea en trminos de si podrn hacerse cambios institucionales y conductuales similares a lo largo de una gama ms amplia de polticas, en particular a nivel micro y en las esferas sociales. Me siento estimulada por la dramtica ruptura con los malos hbitos polticos que los nuevos dispositivos institucionales han sido capaces de lograr a nivel macro. Esto me lleva a pensar que mejoramientos similares pueden lograrse mediante un conjunto de innovaciones institucionales: En primer lugar, las intervenciones regulatorias necesitan un nuevo marco institucional. Yo propondra una Ley de Responsabilidad Regulatoria que estableciese los parmetros para una elaboracin de reglas apropiada. Estos parmetros, tpicamente, cubriran el anlisis costo/beneficio de la regulacin propuesta, las consecuencias de los costos de transaccin, el impacto de un comportamiento competitivo, etc. La carga de prueba debera caer efectivamente sobre el regulador para justificar la carga impuesta en trminos del impacto sobre la eficiencia con la cual son asignados los recursos. La segunda innovacin institucional que yo defendera parte del reconocimiento de que la acumulacin de capital humano e intelectual es todava ms vital para los propsitos de desarrollo de una nacin que el capital fsico y financiero. Aunque novedosa desde el punto de vista conceptual, una Ley de Oportunidades Individuales enfatizara verdaderamente el pensamiento de los gobiernos sobre su responsabilidad para crear un clima para las oportunidades y el bienestar individuales. Esta Ley
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tendra que ser forjada conceptual y operativamente con el propsito de identificar las caractersticas de las oportunidades y del bienestar: Acceso a una educacin de estndar internacional. El nfasis se ubicara en garantizar el acceso y no en la presuncin de que el Estado posea y opere el sistema educativo. Esto podra lograrse asegurando que los padres y los alumnos tengan la posibilidad de escoger, y que el financiamiento debiera acompaar al alumno y no estar condicionado a opciones institucionales. Acceso a una tecnologa de estndar internacional. El nfasis se ubicara en asegurar, a travs de la privatizacin y de la desregulacin, el suministro competitivo de la tecnologa. Acceso a servicios de salud decentes. El nfasis se ubicara en el suministro competitivo de estos servicios, con un Estado que asume sus responsabilidades en salud pblica y en las regulaciones concernientes a la higiene y seguridad alimentaria. Acceso a la infraestructura social. El nfasis se ubicara en asegurar la disponibilidad de una reposicin del ingreso y de servicios sociales en los casos en que la edad o la incapacidad impiden el autoabastecimiento. No debe asumirse como que dicho suministro ser realizado directamente por el sector pblico, aunque puede ser el caso por excepcin. El beneficio de una ley como sta es que exigira a los polticos que fuesen explcitos acerca de sus objetivos relacionados con las oportunidades y el bienestar. Ms an, se establecera la disciplina institucional de tener que cotejar las intervenciones escogidas y los recursos utilizados, con los resultados realmente alcanzados. Las intervenciones o los gastos contraproducentes seran puestos en evidencia con mayor celeridad, y podran adoptarse mejores alternativas en forma ms expedita. El proceso de seguimiento de los resultados y la atencin de los aspectos relativos al valor del dinero se adelantaran significativamente, con lo que los servicios a los ciudadanos quedaran mejor asegurados. Un compromiso creble en lo que concierne al acceso universal a la educacin y a servicios de educacin de alta calidad es tan vital para el desarrollo de una nacin como un compromiso creble para detener la inflacin. Reingeniera de los procesos polticos Diferentes marcos institucionales requerirn diferentes comportamientos polticos. Tradicionalmente, el Ejecutivo es dirigido por el Presidente o el Primer Ministro, quien a su vez asigna responsabilidades a las carteras a travs de lneas convencionales: Ministerio de Finanzas o de Economa, Ministerio de Educacin, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Justicia, y as sucesivamente. Estas asignaciones estimulan el comportamiento parcelar por parte de los ministros, y slo raramente toma cuerpo una visin colectiva para manejar problemas que incumben a varios ministerios, como por ejemplo los vnculos entre familias disfuncionales, consumo de drogas, fracaso escolar y delincuencia. Tpicamente, cuatro ministerios podran tener jurisdiccin en estos casos, pero tambin tpicamente, el individuo en situacin de riesgo puede caer en una de las grietas que quedan entre las coberturas individuales de cada uno de estos ministerios. Problemas que abarcan varios mbitos reclaman la interaccin funcional de ministerios y de equipos. Los clsicos impactos que la mayora de las naciones quisiera lograr se agrupan en torno a los siguientes temas: Progreso econmico. Oportunidades y bienestar individuales. Seguridad personal y de la nacin. Ambiente saludable y atractivo. Goce de derechos individuales, civiles y polticos. Los equipos ministeriales deberan agruparse en torno a estos objetivos. Los ministerios se encontraran entonces mejor ubicados para asegurar que todas las intervenciones en marcha o previstas sean consistentes con el logro de los objetivos establecidos.
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Una vez conformados los agrupamientos ministeriales, la coherencia estratgica en las distintas instancias gubernamentales se encuentra ms asegurada y las interacciones mutuas pueden hacerse ms explcitas. Por ejemplo, el bienestar social se ver ms comprometido como consecuencia de fallos para impulsar el desempeo econmico; y una vez ms, los dficit presupuestarios persistentes seguramente habrn de menoscabar la capacidad para invertir en educacin o en infraestructura de servicios sociales. Nueva Zelanda ha dado recientemente algunos pasos para organizar los ministerios en esta forma y ser de inters el seguimiento de esta experiencia. En la medida en que los ministros se sientan ms cmodos con el trabajo en este entorno, y que se aseguren algunos xitos tempranos, crecer su nivel de confianza en este rgimen. Revalorizando el juego de la gerencia del sector pblico El haberse visto los burcratas a s mismos como gerentes es en s un paso muy importante. Pero para que estos gerentes acten bien son necesarias dos cosas. En primer lugar, el sector pblico debe ser capaz de atraer a personas talentosas, y en segundo lugar, deben establecerse los incentivos adecuados para promover un buen desempeo. Las jerarquas que inhiben la iniciativa no slo ahogan toda innovacin, sino que tambin anulan a las personas valiosas. Si bien los gerentes del sector pblico no deben gozar de independencia para fijar sus metas -el trabajo de los polticos es establecer el objetivo-, ellos s deberan gozar de independencia operacional junto con una definida responsabilizacin por sus acciones. Donde existe una regresin de las reformas, como ha sido evidente en el caso de Nueva Zelanda a partir del cambio de gobierno a fines de 1999, se presenta el riesgo de que no se respeten las fronteras entre las metas y las operaciones. Los gerentes talentosos resienten esta situacin, ante la cual tienen dos opciones - reprimir su opinin en contra o retirarse. Un colapso de capacidad es igualmente preocupante cuando la causa es el temor o la desercin gerencial, como cuando la causa es la corrupcin de la gerencia. El viejo adagio que reza que si quieres monos debes pagar por los manes es lamentablemente cierto en numerosos sectores pblicos. Los Singapures de este mundo, que pagan a sus polticos y a sus asesores con la misma remuneracin que podran esperar en el sector privado, constituyen la excepcin y no la regla. Slo los ingresos psicolgicos, o el orgullo individual y cvico de contribuir con la satisfaccin del inters pblico, podrn ir lo suficientemente lejos como para llenar el vaco existente entre las remuneraciones pblicas y privadas. En la medida en que se han hecho grandes esfuerzos iniciales para confinar el Estado a sus funciones esenciales, y para asegurar que all donde el Estado tiene un papel que jugar la intervencin es apropiada y que las finanzas se gastan sobre la base del valor del dinero, entonces no puede haber objeciones en cuanto a reclutar y a incentivar los mejores talentos para lograr que el trabajo se haga en el sector pblico. Existe la otra cara de la moneda de la recompensa por buen desempeo, y es la penalizacin por un pobre desempeo. As como es apropiada la instauracin de incentivos y recompensas por altos niveles de desempeo, tambin deben existir sanciones crebles, al alcance de la mano y rpidamente aplicables para los subdesempeos crnicos. 9. Conclusin Nueva Zelanda ha desarrollado una valiosa tradicin que incorpora la preparacin, previa a una eleccin general, de un documento informativo para ser sometido al prximo gobierno debidamente electo. Estos informes son de calidad variable, y van desde el trabajo de base sobre la reforma de la gerencia gubernamental realizada por el Tesoro en 1987 11, hasta los informes bastante ms factuales, con menor contenido de polticas, emitidos en 1999. Sin embargo, todos constituyen una oportunidad
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sin precedentes para que una agencia gubernamental tome distancia de la confrontacin y elabore un inventario objetivo de qu es lo que funciona, qu es lo que no funciona y qu podra ser mejorado. El informe del Tesoro para el gobierno que se inaugura en 1999 se ubica en el centro de la problemtica de gerencia del sector pblico, de esta manera: Gerencia del sector pblico - los asuntos de gobierno Establecimiento de la direccin - liderazgo, impactos Anlisis de polticas - efectividad Suministro - eficiencia, productos
La pirmide es una representacin simblica de la relacin entre ministerios y agencias gubernamentales, entre impactos, lineamientos de polticas y productos. En el vrtice se ubica el gobierno, que establece los impactos que procura alcanzar mediante las polticas. El segundo estrato representa las agencias de polticas y sus lineamientos. En la base se encuentran los servicios pblicos, que van desde las escuelas hasta la recoleccin de impuestos. La interrogante para el gobierno es cun efectivamente estn contribuyendo los productos del sector pblico para lograr los impactos deseados. El reto consistir en formular los programas y las tcnicas de evaluacin que permitan que ello pueda ser medido 12. Los ministros pueden asegurar mejor un buen desempeo para los ciudadanos, dirigiendo desde el vrtice hacia la base, y examinando crticamente si la efectividad en el terreno se logra al mximo a travs de una agencia pblica o mediante la contratacin de un proveedor privado. En los casos en que se concluye que el sector pblico debe figurar en la ecuacin del suministro del servicio, entonces los ministros tienen que centrarse en la definicin y luego insistir en el suministro de los tipos de productos que mejor promueven el logro de los impactos buscados. Ir ms all e imaginar que los polticos se encuentran equipados para manejar los programas por s solos, que los polticos deberan estar en capacidad de funcionar con mando y control sobre los insumos es, por una parte, una concepcin perversa, y por otra parte, una receta para el fracaso. Confrontados con polticos entrometidos, los gerentes del sector pblico tendrn siempre una excusa a priori para justificar un pobre desempeo. La frmula ideal es hacer que los gobiernos gobiernen y que los gerentes gerencien; como consecuencia de ello, se tendr el mejor desempeo econmico y social. Notas 1 State Services Commission, Working Paper No 1 - Roles of Central & Local Government in Joint Problems. http://www.ssc.govt.nz. 2 Dr Roderick Deane, Chairman of the State Services Commission, citado en Governance in Transition, OECD 1995. 3 Dr Graham Scott, Secretary of the Treasury, Government Reform in New Zealand, IMF Occasional Paper 140, 1996. 4 Government Reform: of Roles and Functions of Government and Public Administration. New Zealand - Country Paper - OECD 1999.
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The State in a Changing World: World Development Report 1997 - World Bank. Allen Shick, The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change. A report prepared for the State Services Commission and the Treasury, 1996, New Zealand. 7 Government Management: Brief to the Incoming Government . 1987, Volume I. The Treasury , New Zealand, 1987. 8 State Services Commission, Occasional Paper No 10. Improving Accountability: Setting the Scene. http://www.ssc.govt.nz. 9 Hon. Jenny Shipley, Minister of State Services. Future Public Management Issues, address to the State Services Commission, 1997. 10 Shick, op.cit. 11 Government Management, op. cit. 12 Towards Higher Living Standards for New Zealanders. Briefing to the Incoming Government, The Treasury, New Zealand, 1999.
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