Las Oscilaciones de Calidad Educativa PDF

Estudio sobre polticas, planes, programas y
proyectos gubernamentales de escuelas de

calidad (1980-2010)
Anala Minteguiaga
372.1
M667o

Minteguiaga, Anala
Las oscilaciones de la calidad educativa en ecuador, 1980-2010 / Anala
Minteguiaga. 1. ed. Quito: Editorial IAEN, 2014
220 p. 15 x 21 cm
ISBN: 978-9942-950-11-6
1. EDUCACIN 2. EDUCACIN ESCOLAR 3. EDUCACIN-POLTICAS PBLICAS 4. EDUCACIN-ENSEANZA 5. ESCUELAS 6. PLANES DE ESTUDIO
7. PLANIFICACIN EDUCATIVA 8. ECUADOR I. Ttulo
Coleccin editorial: Estudios estratgicos
Coordinacin general y apoyo tcnico de la investigacin

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Programme Manager VVOB Ecuador: Wouter Van Damme
Cooperante Nacional VVOB Ecuador: Carlos Crespo Burgos
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Coordinacin editorial de la publicacin
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Tiraje: 600 ejemplares
IAEN, 2014
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obras derivadas.
ndice
A modo de reflexin
El desafo de avanzar en la calidad educativa
con enfoque de derechos .................................................................
Magaly Robalino C. y Carlos Crespo B.
Introduccin ...................................................................................
17
Primera parte
Polticas, planes, programas y proyectos gubernamentales
de escuelas de calidad en Ecuador (1980-2010) ............................
27
Segunda parte
Enfoques terico-conceptuales de las escuelas de calidad .............. 137
Tercera parte
Insumos para un Programa Nacional de Escuelas de Calidad
para el Buen Vivir ........................................................................... 177
Bibliografa ..................................................................................... 199
Lista de siglas .................................................................................. 215
A modo de reflexin
El desafo de avanzar en la calidad

educativa con enfoque de derechos
Algunos hitos globales como la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948), la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos (EPT,
1990), el Marco de Accin de Dakar (2000) y la Declaracin del Milenio
(2000) constituyen antecedentes fundamentales que han orientado los actuales debates sobre el cumplimiento del derecho de todos y todas a una
educacin de calidad. Estos compromisos mundiales han contribuido a
colocar a la educacin en las agendas polticas de las regiones y de los pases, y han dado lugar a reflexiones y confrontaciones en un terreno en el
que estaban en juego las perspectivas sobre la economa, la poltica y el
desarrollo social (Oliveira, 2010).
A partir de la Conferencia Mundial de Educacin para Todos1 (Tailandia, 1990) se movilizaron gobiernos, organismos de cooperacin, organizaciones sociales y otros actores involucrados con el desarrollo educativo. Se
asumieron las Metas EPT como un motor de arranque para avanzar hacia
un proceso mayor que levant la bandera de la educacin como derecho y
como estrategia para la construccin de otro mundo, equitativo, justo y de
bienestar para todas y todos (Robalino, 2011).
La Declaracin Mundial de Educacin para Todos (1990) parti del
enunciado contemplado en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de que toda persona tiene derecho a una educacin e hizo pblica la
enorme deuda con la educacin al revelar su estado de atraso en el mundo.
As, en ese momento, 100 millones de nios y de nias no tenan acceso a la
1 En Jomtien, Tailandia, del 5 al 9 de marzo de 1990, se concentraron 1500 delegados de 155
pases y 150 organizaciones intergubernamentales, gubernamentales y no gubernamentales.
Ah se aprobaron la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos y el Marco de Accin
para Satisfacer las Necesidades Bsicas de Aprendizaje, hoy conocidas como las Metas de
Educacin para Todos.
enseanza primaria, siendo nias el 60%; igualmente, de los 960 millones de

adultos que vivan en el analfabetismo, el 60% eran mujeres; el analfabetismo funcional era un grave problema que inclua a los pases industrializados;
ms de 100 millones de nios y adultos no completaban los programas de
educacin bsica y otros tantos millones asistan pero no aprendan.
Ante esta dramtica realidad, la Conferencia de 1990 estableci seis
metas referidas a: 1) ampliacin de la atencin y de las actividades para el
desarrollo de la primera infancia; 2) acceso universal a la educacin primaria y finalizacin de la misma; 3) mejoramiento de los logros del aprendizaje; 4) reduccin de la tasa de analfabetismo de adultos con nfasis en la alfabetizacin de mujeres; 5) ampliacin de la entrega de educacin bsica y
capacitacin a jvenes y adultos; 6) mayor adquisicin, por parte de individuos y familias, de los conocimientos, tcnicas y valores necesarios para una
mejor forma de vida y para un desarrollo sano y sostenible (Unesco, 1994).
Diez aos despus, el Foro Mundial de Dakar2 reconoci que, pese a los
esfuerzos, las metas no se haban alcanzado plenamente, y que resultaba inaceptable para el ao 2000 la existencia de 113 millones de nios y nias sin
acceso a la enseanza primaria y 880 millones de adultos analfabetos. Igualmente, se destac que la discriminacin entre los gneros siga impregnando
los sistemas de educacin, y que la calidad del aprendizaje y la adquisicin
de valores humanos y competencias disten tanto de las aspiraciones y necesidades de los individuos y la sociedad (Unesco, 2000: 8).
El Marco de Accin de Dakar (2000) reiter que la educacin es un derecho humano fundamental, un elemento clave del desarrollo sostenible, de
la paz y de la estabilidad en cada pas y entre las naciones, as como un medio indispensable para participar eficazmente en los sistemas sociales y econmicos del siglo xxi afectados por una rpida mundializacin. Las prioridades se pusieron en torno a: 1) la educacin de la primera infancia; 2) la
enseanza primaria gratuita y obligatoria para todos los nios y nias; 3) el
aprendizaje de jvenes y adultos para una vida activa; 4) la disminucin por
lo menos de un 50% del analfabetismo y la garanta para la continuidad de
la educacin bsica; 5) la paridad entre gneros en educacin; y 6) el aseguramiento de la calidad de la educacin para todas y todos.
Como un compromiso mundial para el nuevo siglo, 147 jefes de
Estado firmaron la Declaracin del Milenio, en septiembre de 2000, que
contribuy a reforzar el derecho de cada individuo a la dignidad, a la
libertad, a la igualdad, a un estndar bsico de vida sin hambre ni violencia,
2 Este Foro Mundial se reuni del 26 al 28 de abril de 2000 en Dakar, Senegal. Como resultado se produjo el denominado Marco de Accin de Dakar.
El desafo de avanzar en la calidad educativa...
con tolerancia y solidaridad (Unesco/Orealc, 2013). Los denominados

Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) tradujeron estas ideas en
objetivos e indicadores con un compromiso internacional para reducir la
pobreza y defender los derechos estipulados en la Declaracin. Se fij el
ao 2015 como plazo para lograr los ocho ODM.3
En lo que va del siglo xxi se han producido avances significativos en la regin. Se ha destacado, efectivamente, que la mayora de los pases de Amrica Latina experiment durante la dcada de 2000 (y en algunos casos algunas dcadas antes) un crecimiento econmico sostenido y una reduccin
de los niveles de pobreza (aunque en menor medida), lo que ha dado lugar
a un contexto positivo para el desarrollo del sector social, en particular de la
educacin4 (Unesco/Orealc, 2013: 4).
En el ltimo decenio han ocurrido tambin en Amrica Latina importantes progresos en educacin. Se han fortalecido los compromisos asumidos
por los Estados, como el caso de Ecuador, desde 2006, y con mayor nfasis
desde 2008. Tambin los gobiernos locales, los movimientos ciudadanos,
las organizaciones sociales, los organismos no gubernamentales han brindado su importante apoyo, as como la contribucin de la asistencia tcnica de organismos de cooperacin internacional, como es el caso de Unesco
y la VVOB, entre otros, en Ecuador.
Los ltimos informes mundiales de monitoreo de las metas EPT (2008,
2009, 2010, 2011, 2012) reportan avances hacia la universalizacin de la
enseanza primaria. Algunos de los pases ms pobres muestran altos incrementos de la escolarizacin de los nios, reduccin de disparidades entre
los sexos, mayores oportunidades para los grupos desfavorecidos y aumento de las tasas de terminacin de estudios. El Informe 2011 seala que Amrica Latina es la regin que est ms cerca de lograr la matriculacin de todos
los nios y nias en la enseanza primaria, aunque los avances son lentos.
Los nios que permanecen fuera de la escuela son los que viven en contextos
o condiciones de mayor exclusin.
3 Estos son: 1) erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2) lograr la enseanza primaria universal; 3) promover la igualdad entre los sexos y el empoderamiento de la mujer; 4) reducir la mortalidad de los nios menores de cinco aos; 5) mejorar la salud materna; 6) combatir el VIH/sida, la malaria y otras enfermedades; 7) garantizar la sostenibilidad del medio
ambiente; y, 8) fomentar una alianza mundial para el desarrollo.
4 Para citar algunos datos: aumento sostenido en la regin del PIB promedio per cpita desde los USD 8400 en 2000 a USD 9600 en 2010; descenso del porcentaje de poblacin que
vive bajo la lnea de pobreza, de 44% a 35%. La mayora de pases han sido ubicados en el
nivel de desarrollo humano medio o alto, con excepcin de Hait.
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Del mismo modo, se observa a nivel mundial un incremento en la asignacin del ingreso nacional para educacin, aunque con altas variaciones
entre pases.5 Durante la ltima dcada, segn Unesco/Orealc (2013) el gasto pblico en la educacin, como porcentaje del PIB, ha aumentado en promedio desde un 4,5% (2000) a un 5,2%, a pesar de que el gasto pblico total
no ha aumentado de manera significativa. Ecuador report al finalizar 2012
una inversin del 5,3% del PIB (Ministerio de Educacin, 2013).
Aunque la regin est progresando de forma estable hacia la consecucin de los seis objetivos de la EPT, para 2015 todava quedan desafos importantes que complementar (Unesco/Orealc 2013: 4-5) y se recomienda
hacer hincapi en tres puntos claves: 1) los logros en educacin no son los
mismos en todos los pases y se pueden notar grandes diferencias no solo entre estos, sino tambin dentro de un mismo pas; 2) se observan altos
niveles de desigualdad en todos los pases, en donde algunos de los factores determinantes son la clase social, el origen tnico y la ubicacin geogrfica; y 3) los criterios internacionales para evaluar el progreso de la educacin cada vez ms se centran en la calidad y no solo en medir la cobertura
de la educacin. El concepto de calidad es amplio y no incluye solo los logros
de aprendizaje, sino tambin los procesos, las condiciones y los resultados.
En la actualidad, la comprensin de la calidad demanda una perspectiva ms amplia e integral (Robalino, 2013). El debate sobre calidad se ha colocado en los ltimos aos en el marco del enfoque de los derechos humanos y ha ido adquiriendo complejidades que van de la mano de los nuevos
paradigmas de desarrollo que estn emergiendo en la regin y, de manera
especial, en Ecuador y en otros pases andinos. Con la nueva Constitucin
de 2008, Ecuador da un salto fundamental al reconocer a la educacin como un derecho de todas las personas a lo largo de su vida y un deber ineludible e inexcusable del Estado, con los compromisos de universalidad y
gratuidad (Crespo, 2011).
En esta perspectiva, la Relatora Especial de Naciones Unidas para el
Derecho a la Educacin (Tomasevski, 2004) postul que el cumplimiento
del derecho a una educacin de calidad para todas y todos pasa por
asegurar algunas condiciones bsicas como: disponibilidad, accesibilidad,
asequibilidad, adaptabilidad. Por su parte, Unesco/Orealc (2007)6 convoc
a los Estados de la regin para avanzar hacia una comprensin integral de la
5 Como el caso de Latinoamrica, que oscila entre el 1,2% en Bermudas hasta un 14% en Cuba (Unesco, 2011).
6 Documento Educacin de calidad: un asunto de derechos humanos, presentado a la Reunin de Ministros de Educacin de Amrica Latina.
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calidad de la educacin, bajo cinco dimensiones interrelacionadas: equidad,

relevancia y pertinencia, a las que se aaden las dos dimensiones de carcter
operativo, que fueron privilegiadas por las reformas de las ltimas dcadas:
eficiencia y eficacia.7 En suma, el efectivo cumplimiento del derecho a la
educacin para toda la poblacin implica un esfuerzo por ampliar la
comprensin sobre calidad educativa para traducirla en las polticas y planes
nacionales. Demanda, a la vez, la necesidad de fortalecer la responsabilidad,
en primer lugar de los Gobiernos en cuanto garantes del derecho y, a la par,
de los otros actores sociales comprometidos con la educacin de calidad
para todas y todos, como una estrategia indispensable para alcanzar los
ideales humanos de vivir en alegra, felicidad, paz y bienestar.
El presente estudio, precisamente, adquiere sentido en el marco de estos nuevos escenarios y enfoques de la educacin, y constituye un aporte a
la construccin de una perspectiva sobre la calidad de la educacin en lnea con los nuevos paradigmas de desarrollo humano que se construyen en
Ecuador y en la regin. El estudio confirma que la educacin no constituye
apenas un mero instrumento tcnico, como conjunto de dispositivos especializados para alcanzar los ms altos conocimientos y saberes y su transmisin a la poblacin, sino que es parte indispensable de la transformacin social que el pas quiere generar.
La educacin es tambin productora de nuevos sentidos de vida, de saberes culturales y de nuevas prcticas de convivencia. Los nuevos retos y caminos para la educacin no estn exentos de tensiones y dificultades, entre
otras razones, porque implican confrontarlos con los enfoques y las concepciones restringidas sobre la calidad prevalecieron, segn la autora, Anala
Minteguiaga, entre otros, en las polticas de escuelas de calidad en Amrica Latina y en Ecuador durante las ltimas dcadas. All justamente en los
que la calidad se emparent con el discurso de la eficacia y la eficiencia. Bajo
la crtica a un sistema educativo burocratizado, centralizado, homogeneizador, reglamentarista y aislado del entorno, el discurso de la calidad educativa redujo su mirada a la eficiencia en el uso de recursos y condiciones materiales de la enseanza, y a la medicin de los resultados educativos.
7 Equidad implica que todos los nios y las nias tienen acceso a una buena educacin. Pertinencia tiene relacin con contenidos, procesos y materiales que hacen sentido a las comunidades, familias y estudiantes; que se conectan con su historia, cultura y aspiraciones.
Relevancia, por su parte, traduce la relacin de la educacin con los grandes objetivos de superacin de la pobreza, desarrollo humano y justicia social. La eficacia y la eficiencia son dimensiones que dan cuenta del grado de cumplimiento de las dimensiones anteriores, y se
refieren al logro de los objetivos enunciados por los sistemas educativos traducidos en estadsticas e informacin, y al uso adecuado de recursos (Unesco/Orealc, 2007).
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La autora seala que, asociado a este enfoque, en las dcadas de 1980 y

1990, se configur un planteamiento bastante radical respecto a la transformacin del papel del Estado en la provisin y modernizacin de los servicios
sociales, entre ellos la educacin, con funciones centradas en la definicin de
polticas que promuevan la eficiencia, el involucramiento de diversos actores
y la participacin de la sociedad civil tales como la empresa privada, universidades, ONG, asociaciones profesionales y hasta la Iglesia, as como en el
financiamiento e inversin para el mejoramiento de la educacin. Se produjo una nueva divisin de funciones entre el Estado y los dems actores, ahora
considerados ms decididamente educativos, que asign a los ministerios de
Educacin la funcin de garantizar la unidad del sistema, no necesariamente mediante la provisin directa y gestin del servicio sino va la adopcin de
diversos esquemas regulatorios como la evaluacin de logros acadmicos, de
capacitacin docente, contenidos curriculares bsicos y comunes, sistemas
de rendicin de cuentas y de estadsticas educativas, entre otros.
El estudio destaca que Ecuador, desde la segunda mitad de los aos
ochenta, centr sus procesos de cambio en proyectos focalizados a sectores considerados vulnerables y en una reforma curricular nacional que incluy: cambios en los contenidos de las asignaturas, produccin de materiales educativos y capacitacin docente. El tema de la calidad se redujo
a la mejora del logro acadmico de los estudiantes, medido por medio de
pruebas estandarizadas. Sobre este recorrido del pas, la autora pone en
discusin, entre otras, dos cuestiones importantes: 1) la idea de que la calidad asociada a las evaluaciones de rendimiento (estudiantil, docente,
etc.) no solo se ha mantenido a lo largo del tiempo sino que se ha profundizado; y, 2) que frente a la proliferacin de programas focalizados en la
gestin de las escuelas, las funciones regulatorias asignadas a los gobiernos (ms all de las limitaciones que presenta su perspectiva de la calidad
restringida a la problemtica del proceso de enseanza-aprendizaje) constituyeron una de las pocas estrategias que permitieron cierta recuperacin
de la nocin de sistema educativo como conjunto.
A diferencia de lo ocurrido en las dcadas precedentes, en la ltima hay
signos importantes y alentadores en la regin que dan cuenta de la configuracin de un movimiento de cambio en la educacin, de la mano de procesos estructurales de transformacin social, que cuestionan la idea de un modelo nico de desarrollo y que colocan a los seres humanos en el centro, por
sobre el capital, la acumulacin, la productividad y el crecimiento econmico. Son procesos, sin duda, difciles, cargados de tensiones porque apuntan
a cambiar la esencia misma de los sistemas educativos, afectando intereses
institucionales e individuales que buscan preservarse; alteran la comodidad
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de ciertos funcionarios, docentes y autoridades que una y otra vez (hasta sin
darse cuenta) tienden a volver a lo conocido (Robalino, 2013).
Los cambios enfrentan la resistencia de maquinarias institucionales que
presentan grandes dificultades para transformarse y adoptar otros ritmos y
direcciones, a menos que haya una fuerte y sostenida presin social por el
cambio, tanto interna como externa. Estas situaciones configuran procesos
que pueden parecer ambivalentes en los que coexisten rupturas y permanencias, como lo ha sealado Oliveira (2009) al referirse al caso brasileo
en el campo de las polticas educativas. Procesos que generan interrogantes acerca de la posibilidad real de traducir de modo coherente los mandatos constitucionales y legales en los nuevos proyectos educativos nacionales.
Hay quienes se preguntan sobre la factibilidad de convertir el discurso de la
nueva educacin en acciones reales en la cotidianeidad de las escuelas y sobre la posibilidad cierta de construir una nueva educacin si no est integrada en el marco de proyectos nacionales poltico-culturales (Cuenca, 2012).
En un escenario de oportunidades, Ecuador es uno de los pases que
muestra importantes avances en relacin con el compromiso nacional con
el desarrollo de una educacin como derecho humano, orientada a la construccin de una sociedad del Buen Vivir o sumak kawsay. Con un enfoque amplio e integral, Ecuador ha reconocido a la educacin como un rea prioritaria de la poltica pblica y de la inversin estatal, la garanta de la igualdad e
inclusin social y condicin indispensable para el buen vivir (Constitucin,
2008: art. 26).
Ecuador es actor de un momento histrico de transicin que vive la regin latinoamericana, donde reformas constitucionales y nuevas leyes recolocan a la
educacin desde nuevos paradigmas sociales, no en clave de productividad,
como caracteriz a las polticas de los noventa, sino del Buen Vivir. Ello supone conectarlas con las demandas postergadas de nuestras sociedades diversas
y la necesidad histrica de igualdad de oportunidades para todos. La educacin, en consecuencia, abandona su funcin reproductora para contribuir a la
gestacin de un rgimen de desarrollo, inspirado en nuevos valores como la centralidad de la vida, la armona, el bienestar, la plenitud, la felicidad, la vida saludable, la educacin a lo largo de la vida, el florecimiento humano a travs del
reconocimiento y la valoracin individual, las libertades, oportunidades, capacidades, potencialidades y derechos (Crespo, 2012: 65).
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El pas ha generado un nuevo marco legal con algunos instrumentos que

amparan este compromiso estratgico y garantizan la gratuidad, la universalidad y la laicidad de la educacin pblica:8 Constitucin de la Repblica del Ecuador (2008), Ley Orgnica de Educacin Superior (LOES, 2010),
Ley Orgnica de Educacin Intercultural (LOEI, 2011) y reglamentos correspondientes.
La Constitucin y las leyes de educacin restablecen la rectora del Estado sobre el sistema educativo nacional y superan aos de confusin y ambigedad en la asignacin de responsabilidades dentro del proceso educativo,
con el consecuente descuido que sufri el sistema nacional de educacin,
en particular durante los periodos asociados a modelos econmicos y de gestin con tendencias privatizadoras que debilitaron la responsabilidad del Estado en su papel garante del cumplimiento del derecho a la educacin de toda la poblacin (Constitucin, 2008: art. 344; LOEI, 2011: arts. 22 y 25).
Paralelamente, se ha constituido un nuevo modelo de gestin desconcentrado (LOEI, 2011: art. 25) que organiza el sistema educativo en zonas,
distritos y circuitos con el propsito de acercar la oferta y los servicios a los
territorios.
Los cambios estn en marcha, por ello urge aprender del camino recorrido, extraer lecciones de la historia para no repetir errores. A ello quiere
contribuir este importante estudio ofreciendo un aporte al nuevo proyecto
educativo nacional en construccin. El presente estudio explora y recupera
los trayectos, sentidos e impactos producidos por las diversas polticas, planes, programas y proyectos de escuelas de calidad emprendidos en las dos
ltimas dcadas en el pas. Son momentos en que se requiere instalar la reflexin sobre la calidad en las escuelas y animar a los actores sociales y educativos a asumir el gran desafo de poner en discusin los viejos conceptos
de calidad de la educacin, abriendo las puertas a los nuevos sentidos formulados en los nuevos marcos constitucionales y legales, permitiendo que
penetren los avances conceptuales construidos en Amrica Latina sobre la
nocin de calidad educativa desde el enfoque de derechos y los nuevos paradigmas de desarrollo.
8 La obligatoriedad incluye 10 aos de educacin bsica y 3 aos de bachillerato. La gratuidad incluso abarca la educacin superior pblica de tercer nivel (Constitucin, 2008: arts.
28 y 348; LOEI, 2011: art. 2 literal gg; LOES, 2010: art. 11 literal g).
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Introduccin
Nadie puede negar la importancia que ha tenido y sigue teniendo, ms all de
los avances registrados, el problema de la cobertura educativa en nuestra regin, traducido en el lenguaje experto como la problemtica del acceso y su
democratizacin, o ms recientemente bautizado como el problema de la
equidad. Sin embargo, en las ltimas dcadas, de la mano de los esfuerzos
reformistas de los noventa y bajo el auspicio de organismos internacionales
(tanto financieros como propios del campo educativo), se ha visto surgir un
deliberado inters en torno a los aspectos cualitativos de la educacin. Aspectos que se han sintetizado bajo la idea de la calidad educativa (Rivero,
1999; Bracho Gonzlez, 2009).
Asimismo, si bien dicha calidad ha sido conceptualizada desde mltiples puntos de vista, en general en los ltimos tiempos parece observarse
cierta dominancia del discurso especializado que tiende a igualar calidad con
evaluacin; y esta, a su vez, con medicin de logros acadmicos. En particular, en
ciertas reas disciplinares del saber, primordialmente Lengua y Matemtica
y, ms recientemente, incorporando las Ciencias Sociales y Naturales.
De igual manera, el posicionamiento de la temtica de la calidad no ha
sido ajeno al contexto ms general de crtica potente hacia los sistemas educativos modernos y a sus componentes. Nos referimos tanto a la escuela que
funcion bajo dicho sistema como a los agentes educativos que en ella operaron (docentes, directivos y hasta el personal administrativo, de supervisin, de apoyo y tcnico) (Minteguiaga, 2009).
En este marco puede sostenerse tambin que ha existido un resurgimiento
de la importancia de la comunidad educativa frente al Estado educador,
integrada esta no solo por los docentes, estudiantes y padres de familia,
sino por diversos referentes sociales de carcter local. Esta relevancia de la
sociedad civil ha venido de la mano de planteamientos de descentralizacin
y desconcentracin de la accin educativa, entendidas aquellas bajo
mltiples y contradictorias definiciones. Iguales voces se han odo a favor de
la autonoma escolar e igualmente equvocas fueron sus significaciones.
Resurgimiento que, valga la pena indicar, se ha justificado a partir de una
acusacin a los considerados esquemas jerrquicos, poco democrticos,
reglamentaristas y centralizados del accionar educativo tradicional.
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18
Anala Minteguiaga
Finalmente, ha existido un especial cuestionamiento al docente y al directivo

como personal burocratizado que se dedica a reproducir y replicar, que no
responde a una cultura de la profesionalizacin, de la innovacin, de la
investigacin educativa, y de la responsabilidad con los resultados de su
trabajo pedaggico, entre otros elementos.
Frente a estos cambios, en aos recientes en Ecuador y en algunos pases de la regin que estn atravesando transformaciones radicales en sus
agendas de gobierno, se evidencia un nuevo esfuerzo por replantear el problema de la calidad. Al menos formalmente. Una mirada que vincula la calidad con la formacin integral de los estudiantes para el ejercicio de la ciudadana, con una educacin orientada a la creacin de nuevos parmetros
de convivencia social lo que, a su vez, supone discutir aquella que preconiza valores egostas e individualistas y, sobre todo, con una enseanza que
posibilite un nuevo vnculo entre el ser humano y la naturaleza. En el caso
ecuatoriano se empieza a hablar de una educacin para el Buen Vivir o sumak kawsay, sin que resulte del todo claro qu supone este novedoso concepto y cmo est ligado a la nocin de calidad.
Desde aqu, Unesco Oficina Quito y la VVOB-Ecuador decidieron realizar un estudio que rastreara lo sucedido en el campo educativo ecuatoriano
en torno a la temtica de la calidad en los ltimos tiempos, y capturar elementos que potencialmente pudieran ser de utilidad para la formulacin de
una nocin de calidad educativa asociada al Buen Vivir, y a partir de ella tener insumos para el diseo de una poltica pblica concreta.
Especficamente, el inters de ambas organizaciones, dentro del amplio
campo de la calidad educativa, se concentr en las acciones que se conocen o se autodefinen como experiencias de escuelas de calidad, justamente
porque en estas parecan inicialmente estar los elementos ms innovadores
y disruptivos de las propuestas en juego.
Por otra parte, importaba centrar la mirada en las acciones pblicas, es
decir, en las acciones del Estado. No solo se consideraba inviable9 poder
descubrir y luego investigar todos los esfuerzos que individuos y actores
sociales descentralizadamente hubieran llevado adelante en torno a tales
experiencias; sino que adems interesaban en particular aquellos esfuerzos
que lograron constituirse en parte de las intervenciones estatales. De igual
manera, no se trataba simplemente de acciones en donde la participacin
del Estado hubiera sido la nica ni la excluyente, sino tambin identificar
aquellas en donde este actor clave participara de alguna manera, lo que
permitira aprehender una ms amplia variedad de actuaciones. En este
9 Para los tiempos y presupuestos con que contaba la realizacin del estudio.
Introduccin
19
sentido, es importante aclarar que el estudio parti de la idea de entender

por acciones pblicas tanto aquellas que son formalmente definidas como
polticas, como las que se nominan bajo las nociones de planes, programas
y proyectos gubernamentales.
En cuanto al periodo bajo anlisis, la investigacin pretenda originalmente concentrarse entre enero de 2007 con la llegada a la Presidencia de la
Repblica de Ecuador del economista Rafael Correa Delgado y el inicio del
proceso de cambio que lideraba, conocido oficialmente como Revolucin ciudadana y el ao 2010, fecha en la que se concluy la pesquisa. La justificacin era que el estudio deba enfocarse justamente en la administracin que,
al menos discursivamente, se posicionaba en trminos de ruptura y cambio
con respecto a lo sucedido bajo el ciclo precedente: el neoliberal. Derivado de
ello, se consider indispensable rastrear los aos inmediatamente previos a esta gestin (2000-2007), a fin de descubrir en qu medida tales planteos supusieron o no herencias previas, quiebres o dislocaciones significativas. Es decir, la posibilidad de capturar continuidades o rupturas estaba atada a tener
una perspectiva histrica de procesos, ya que solo en ellos se pueden identificar las transformaciones (que siempre contienen algo del pasado), las contradicciones (en su sentido productivo, que ellas son puntos de apoyo para nuevas transformaciones), y preguntarse por los insistentes vacos.
Como ser explicado en la seccin dedicada a la estratgia metodolgica de la investigacin, a partir del procesamiento de la informacin y sus primeros hallazgos se vio la necesidad de extender el relevamiento de los antecedentes (aunque fuera de forma general y sinttica) hacia las dcadas de los
ochenta y noventa.
Asimismo, es importante recordar al lector que aunque la publicacin de
esta investigacin se la realice en el ao 2014, el anlisis y las conclusiones
aqu vertidas se refieren a un perodo de estudio que llega hasta el ao 2010.
Por otra parte, si bien (como se indic) la investigacin pondra como centro de atencin emprica las experiencias de escuelas de calidad, el eje analtico ms importante del estudio deba estar puesto en los enfoques de calidad subyacentes a tales iniciativas, dado que uno de los objetivos de la pesquisa era la
identificacin de potencialidades y lmites que dichas perspectivas asumen para
una formulacin alternativa de calidad educativa ligada al Buen Vivir.
Por esta razn, la estructura del libro responde a estos intereses. Bsicamente, se compone de tres grandes partes y una seccin inicial dedicada
a aclaraciones generales sobre el diseo y el desarrollo de la investigacin.
La primera parte se concentra en la accin gubernamental, es decir, en la
descripcin de las polticas, los planes, los programas y los proyectos antes
20
Anala Minteguiaga
mencionados. Por un lado, indagando los antecedentes y distinguiendo

cronolgicamente entre las dcadas de los ochenta y noventa. En este
punto, es relevante mencionar que en tales dcadas no necesariamente
se relevaron las experiencias en trminos de escuelas de calidad sino de
acciones gubernamentales que tuvieron entre sus objetivos la idea ms
general de mejoramiento de la calidad. Este rastreo result fundamental
ya que, como se ver ms adelante, si bien la nocin de escuelas de
calidad aparece decididamente hacia principios del siglo xxi, buena parte
de su conceptualizacin tiene su origen en los aos precedentes y bajo la
operatoria de algunas experiencias concretas.
Luego, se establece una caracterizacin analtica de las experiencias de
escuelas de calidad entre los aos 2000-2010, haciendo hincapi en aquellas de la etapa 2007-2010. La segunda parte del libro presenta sintticamente los enfoques terico-conceptuales que han estado detrs de buena parte
de las acciones pblicas de calidad educativa y, en especial, de las experiencias de escuelas de calidad, distinguiendo entre aquellos que se ubican al
nivel de los paradigmas y los que pueden ser considerados movimientos tericos. En todos los casos, se trata de formulaciones que la mayora de veces
no se develan explcitamente, no se manifiestan, y actan como una suerte
de grandes supuestos en el campo de las polticas concretas. La ltima parte contiene la presentacin de una serie de potenciales insumos para el desarrollo de un Programa Nacional de Escuelas de Calidad para el Buen Vivir en
Ecuador, basada en los resultados de las dos partes anteriores.
1. Objeto, objetivos generales y especficos

de la investigacin
La investigacin parti de definir como su objeto terico a la identificacin
de los enfoques terico-conceptuales de calidad de la educacin que subyacen a las polticas, planes, programas y proyectos gubernamentales de escuelas de calidad desarrolladas en el Ecuador entre los aos 2007 y 2010,
identificacin que luego se extendi para captar los aos precedentes hasta
2000. Respecto al objeto emprico del estudio, justamente se trat de las acciones pblicas antes mencionadas.
En cuanto a los objetivos generales del estudio, pueden resumirse de la siguiente manera:
Identificar y analizar los enfoques terico-conceptuales de calidad de
la educacin en las experiencias gubernamentales de escuelas de calidad desarrolladas en el Ecuador entre los aos 2000 y 2010.
Introduccin
21
Establecer conexiones con los enfoques terico-conceptuales de calidad

de la educacin que maneja la literatura especializada sobre el tema.
Definir las potencialidades y los lmites que dichos enfoques tienen
para una perspectiva alternativa de calidad ligada a Escuelas para
el Buen Vivir.
Respecto a los objetivos especficos de la investigacin, pueden sintetizarse de la siguiente forma:
Identificar y caracterizar las polticas, los planes, los programas y los
proyectos gubernamentales de escuelas de calidad desarrollados en
Ecuador entre los aos 2000 y 2010.
Identificar y caracterizar los antecedentes de tales polticas, planes,
programas y proyectos gubernamentales.
Identificar y caracterizar la normativa que regul y regula las experiencias de escuelas de calidad en Ecuador; y analizar la coherencia con
las polticas, los programas y los proyectos instrumentados.
Establecer la relacin entre las polticas, planes, programas y proyectos
gubernamentales de escuelas de calidad desarrollados en Ecuador
entre los aos 2000 y 2010, con el nuevo marco constitucional (2008),
el Plan Decenal de Educacin (2006-2015) y el Plan Nacional del Buen
Vivir (2009-2013).
Identificar y caracterizar los contenidos bsicos de un nuevo modelo de escuelas de calidad ligadas a la cosmovisin del Buen Vivir o sumak kawsay.
2. Abordaje metodolgico, mtodos, tcnicas y

fuentes de informacin y ajustes durante el
proceso de investigacin
Como es permanentemente aclarado en la bibliografa experta sobre metodologa en ciencias sociales, el investigador debe justificar debidamente la
eleccin metodolgica involucrada en una investigacin con base en el objeto de estudio que se propone desentraar, el cual a su vez supone una construccin terica previa y deliberada en torno a la problematizacin de algn
fragmento de la realidad (Bourdieu et al., 2002).
El abordaje metodolgico adoptado, a su vez, guiar a la eleccin de los
mtodos y las tcnicas de produccin de datos, es decir, que entre los tres
niveles referidos (terico, metodolgico y tcnico) debe existir y justificarse
coherencia lgica y conceptual (Sautu et al., 2005).
22
Anala Minteguiaga
Desde aqu, y teniendo en cuenta que en esta investigacin el objeto emprico resultaban las polticas, los planes, los programas y los proyectos gubernamentales de escuelas de calidad desarrollados en Ecuador entre los
aos 2000 y el 2010, a fin de dar cuenta del objeto terico del estudio es
decir, los enfoques de calidad de la educacin que subyacen a tales acciones pblicas, se decidi trabajar desde un abordaje metodolgico de corte cualitativo. A su vez, desde dicha entrada se resolvi optar por el mtodo
de anlisis de informacin cualitativa secundaria. Esta incluy dos grandes
fuentes empricas, a saber:
Documentos oficiales del Ministerio de Educacin de Ecuador.
Informacin normativa oficial (Constitucin, leyes, decretos, resoluciones, acuerdos ministeriales, etc.).
La tcnica utilizada para producir datos desde dichas fuentes fue la denominada anlisis de contenido (Sautu et al., 2005); en este caso, tanto
de los documentos como de normativas oficiales producidas para justificar
e instrumentar polticas, planes, programas y proyectos de escuelas de calidad en el Ecuador. El anlisis de su contenido se realiz mediante una matriz especialmente diseada para su procesamiento.
En este punto vale la pena mencionar las dificultades asociadas al acceso y la disposicin de los documentos oficiales, en tanto el Ministerio de
Educacin no tuvo organizado (ni tiene) un archivo o centro de documentacin sobre sus polticas, planes, programas y proyectos.10
La ausencia de rectora del Ministerio durante buena parte del periodo
bajo anlisis tambin se evidenci en una falta de memoria institucional de
las acciones en el campo educativo, en especial cuando intervinieron unidades ejecutoras que actuaron como agencias paraestatales, y en ellas se
haba consolidado gran parte de la documentacin sobre los proyectos o
programas relevados. Una vez desaparecidas estas unidades, no quedaron
registros oficiales de lo producido o actuado.
En muchos casos, se logr acceder a documentos va Internet, en especial
en aquellas experiencias en que participaron otros actores ms all del Estado
(como ONG, universidades, fundaciones, etc.), tanto en el diseo como en la
implementacin, la sistematizacin de experiencias o la evaluacin del programa. En otros casos, se logr acceder porque se pudo ubicar al consultor/a o especialista que particip en alguna fase del programa, y tena en su poder aquella documentacin que haba formado parte de sus productos de consultora.
10 Al momento de realizar esta investigacin, se tuvo una entrevista con los responsables de la
Direccin de Investigacin del Ministerio de Educacin, sin embargo, no se logr capturar
material a travs de esta unidad.
Introduccin
23
Pero en general hay que indicar que siempre se trat de informacin muy
fragmentada y dispersa, que debi complementarse con otras fuentes, tales
como notas de peridicos, a fin de corroborarla y contextualizarla. Esto devino que la matriz elaborada para procesar los datos de las intervenciones pblicas no siempre logr cubrirse en cada una de las dimensiones analizadas.
Asimismo, el estudio incluy un anlisis bibliogrfico y hemerogrfico,
que contempl al menos las siguientes fuentes:
Libros, captulos de libros o artculos de revistas producidos en Ecuador sobre escuelas de calidad y que estuvieran en el acervo de tres
bibliotecas universitarias en Ecuador: Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (Flacso), sede acadmica Ecuador; Universidad Andina Simn Bolvar; y Universidad San Francisco de Quito. Tambin
se incluy la biblioteca del Ministerio de Educacin del Ecuador (Biblioteca y Centro de Documentacin Pablo Palacio). En cuanto a
esta ltima, se debe indicar que se comprob que no contena textos
especializados sobre la temtica aqu tratada, y menos aun sobre las
acciones educativas del Ministerio. Se trata de una biblioteca de corte
escolar con manuales, guas, libros de textos, etc., que no aport con
ninguna fuente al presente estudio.11
Libros, captulos de libros o artculos de revistas que excedieran el mbito nacional pero accesibles desde Ecuador sobre la discusin terica y emprica de las denominadas escuelas de calidad.
El procedimiento para el anlisis bibliogrfico y hemerogrfico supuso
los siguientes pasos:
Lectura general ubicando marco terico, objetivos generales y especficos, y la seccin en la cual autores y autoras describen el abordaje
metodolgico, los mtodos, las tcnicas utilizadas, la base de datos y
la seleccin de los casos o muestra (Sautu et al., 2005).
Tambin se identificaron los principales ejes analticos o ncleos temticos desarrollados en el estudio.
Posteriormente, y ya introducindonos en el tema bajo estudio, interes identificar al menos los siguientes elementos basados en la matriz de
investigacin planteada, a saber:
Contexto general del libro, captulo o artculo.
Identificacin de la experiencia (caracterizacin general).
11 La bsqueda se concentr en estas tres bibliotecas, puesto que se consideran como las mejor provistas de la temtica tratada en la investigacin.
24
Anala Minteguiaga
Enfoque de calidad utilizado (descripcin, conexin con literatura

especializada).
Definicin de calidad.
Concepcin de la escuela, del docente, del personal directivo y del
sistema educativo.
Diagnstico del que se parte.
Resultados alcanzados.
Problemas detectados en la experiencia y lecciones aprendidas.
Evaluaciones.
Indicadores.
En ltimo lugar, se relev una fuente de informacin adicional. Los documentos colgados en Internet que versaban sobre escuelas de calidad en
Ecuador, bsicamente procesada por medio de la matriz del anlisis bibliogrfico y hemerogrfico anteriormente descrita.
Asimismo, se incluy una bsqueda de los antecedentes y orgenes de
experiencias emblemticas de alcance regional y mundial que tuvieron su correlato nacional; tal es el caso de los programas Escuelas Solidarias, Escuelas Saludables, Red de Escuelas Asociadas a Unesco, entre muchas ms que
se presentaron.
En cuanto a los ajustes, se debe indicar que en el diseo original de la
investigacin se haba previsto realizar entrevistas con actores claves a fin
de obtener informacin que no estuviera contemplada en las fuentes documentales, normativas, bibliogrficas o hemerogrficas. Estas entrevistas
se iban a usar como dato adicional mas no iban a ser el eje de nuestro trabajo emprico. Lamentablemente, por cuestiones de tiempo y por una extensin no prevista en la cantidad de acciones gubernamentales a considerar (y, por ende, en el material documental procesado), al relevar no se
pudo cumplir con este punto.
Si bien existi esta limitacin, se debe indicar que el estudio debi agregar la indagacin de las experiencias previas al ao 2000, bsicamente abarcando aquellas ms significativas de los aos 1980 y 1990, ya que en el proceso de investigacin se descubri que constituan antecedentes claves de
aquellas desarrolladas durante el periodo bajo estudio, y especialmente permitan develar continuidades y rupturas fundamentales.
Primera parte
Polticas, planes, programas y proyectos

gubernamentales de escuelas de calidad
en Ecuador (1980-2010)
1. Los antecedentes de la accin gubernamental en el

mbito de la calidad educativa (1980-2000)
Las intervenciones del Estado en el campo de la calidad educativa en Ecuador han sido numerosas y diversas en los ltimos treinta aos. Bajo diferentes nominaciones han existido acciones que pueden enmarcase dentro
de lo que la literatura especializada considera iniciativas para el mejoramiento de la calidad educativa. En el interior de este gran paraguas se
pueden ubicar especficamente aquellas que hablan de actuaciones en el
marco directo de las escuelas. Es decir, polticas, planes, programas y proyectos que desde su propio nombre, diseo, implementacin, componentes, evaluacin o enfoques tericos en los que se basan nos hablan de acciones en pos del mejoramiento de la calidad educativa que operan en y
desde las escuelas, entendidas estas como unidades fundamentales del cambio educativo. Esto, como veremos, supone una mudanza esencial en las
polticas del campo, un cambio de orden poltico, conceptual y tcnico
con profundas implicancias en lo que atae al papel del Estado, la sociedad civil y el mercado en la educacin y sus respectivas legitimidades, que
merece ser analizado en detalle.
A fin de poder comprender a cabalidad tales experiencias y capturar la
transformacin mencionada, es indispensable primero caracterizar al conjunto de intervenciones que en el campo de la calidad educativa se instrumentaron en el Ecuador en ese pasado reciente. Estas nos permitirn distinguir los elementos en juego en tales trastocamientos. Para ello, primero
se describirn analticamente las experiencias en las dcadas de los ochenta y noventa, para luego entrar de lleno en lo sucedido en la primera dcada del siglo xxi.
27
28
Anala Minteguiaga
1.1 Los aos ochenta y el despunte de la

problemtica de la calidad en Ecuador
El sistema educativo ecuatoriano, y especficamente hablando de su componente de educacin escolarizada formal, si bien reconoce esfuerzos de mejora de la
educacin desde prcticamente la mitad del siglo xx, no necesariamente fueron
formulados explcita y deliberadamente bajo la nocin de calidad educativa.
Ms bien, la mayora se concentraron en el tema de la cobertura y, por medio de
ella, en la calidad. En general, varios autores coinciden en sostener que se centraron en la educacin primaria y, posteriormente, en la educacin secundaria
tcnica; y que priorizaron el mbito rural, por ser considerado el ms relegado y
con mayor nivel de necesidades (Arcos, 2008; Paladines, 1995). En esta lnea
deben incluirse las campaas nacionales de alfabetizacin.
As, desde fines de 1950 y hasta 1990 se puede hablar de un mismo periodo, definido como de reforma orientada al acceso (Arcos, 2008: 31).
Aqu, la creacin de oportunidades para el ingreso a la educacin fue el aspecto central de la poltica educativa. Por su parte, la continuidad de esta
accin educativa a lo largo de casi cuatro dcadas se debi a mltiples razones, entre las que se destacan las siguientes:
Estuvo atada al proyecto de construccin de un Estado nacional frente
a la crisis del Estado oligrquico y la emergencia del populismo.
Result una estrategia de democratizacin y de oportunidades de movilidad social ascendente, especialmente para las clases medias y altas.
Fue instrumento para el desarrollo nacional, entendido de manera amplia superando la mirada estrictamente econmico-productiva, aunque tambin la incluy.12
Teniendo en cuenta los tres puntos anteriores, tuvo una orientacin
social, y en menor medida poltica antes que econmica.
Gener su propio crculo virtuoso de demanda-oferta.
Supuso beneficios amplios, no concentrados, y sus costos resultaron
dispersos, lo que gener apoyos extendidos y al mismo tiempo evit
rechazos y resistencias.
Entre 1960 y 1970 tuvo asegurada en buena medida sus fuentes de
financiamiento, en especial en aquellos periodos en los que el Estado
obtuvo recursos extraordinarios por la explotacin de recursos
12 En gran medida, puede afirmarse que durante esta etapa, y ms precisamente entre las dcadas de 1960 y principios de 1980, funcion una potente conexin entre educacin y desarrollo. Esto se expres con claridad en el Plan Decenal de Educacin 1964-1973, el Quinquenal 1973-1977 (Bilbao, 1980: 104-105) y el Plan Nacional de Desarrollo 1980-1984.
Polticas, planes, programas y proyectos gubernamentales...
29
naturales. Hacia 1980 empiezan a intervenir ms decididamente

organismos internacionales como financiadores.13
Sin embargo, a pesar de la mencionada persistencia a lo largo del tiempo de dicha poltica, debe indicarse que los ms altos logros de esta accin
gubernamental se concentraron entre los aos 1974 y 1982 (Ponce, 2000).
Asimismo, tuvo algunos lmites, entre los que se destacan los siguientes:
Termin generando procesos altamente centralizados, con limitada
participacin de niveles subnacionales de gobierno y de otros actores
del sistema educativo (Arcos, 2008: 44).
Fortaleci a un nico actor: los maestros y la burocracia del Ministerio
de Educacin. Estos terminaron siendo los que realmente tuvieron poder y capacidad de incidir en las polticas educativas (Arcos, 2008: 44).
A pesar de sus pretensiones democratizadoras y de priorizacin de esfuerzos en el rea rural, sus beneficios no se extendieron a la poblacin
rural pobre e indgena. Tampoco llegaron a los afroecuatorianos y a la
poblacin urbana en condicin de pobreza (Ponce, 2000: 5).
Este marco general ligado a la poltica orientada al acceso educativo debe tenerse en cuenta a la hora de rastrear los planes, programas y proyectos
especficos, ligados, todava lbilmente al discurso de la calidad educativa.
Entre ellos, los ms relevantes14 fueron:
a. El sistema de nuclearizacin educativa. Si bien la iniciativa ya registraba antecedentes desde mitades de siglo xx, fue mediante el Plan Integral de
Transformacin y Desarrollo 1973-1977 que adquiri completa institucionalidad. Estuvo pensada bsicamente como una estrategia para el desarrollo de la educacin en el mbito rural (Luna y Astorga, 2011: 294) y
se bas en una nueva forma de organizacin de la oferta educativa.
Mediante el mencionado Plan (en la seccin dedicada al Programa de
Educacin) se creaba el sistema de nuclearizacin, consistente en
la asociacin tcnica-administrativa y social de planteles ubicados en
una misma rea, en torno a uno central, con caractersticas demostrativas para las dems unidades del ncleo (Junapla, 1972: 412). Esta
unidad escolar central contara con nueve grados que posibilitaran a
13 Este punteo fue elaborado con base en lo sostenido por Arcos (2008: 33-41).
14 Para buena parte de este punteo, se trabaj a partir de la coleccin Historia de la Educacin y el Pensamiento Pedaggico Ecuatoriano, en particular los tomos 5 y 9, respectivamente: Historia y perspectivas de las reformas educativas en el Ecuador 1979-1994 y
Experiencias innovadoras en la educacin, editados por Carlos Paladines Escudero,
y de los artculos all contenidos (s/f).
30
Anala Minteguiaga
los alumnos de las escuelas del ncleo complementar su educacin bsica. El esquema propuesto adems de mejorar la administracin y
supervisin educativa, y alcanzar una utilizacin ptima de los recursos
humanos y econmicos permitira una participacin activa de la comunidad en el proceso educativo y, en general, un mejoramiento cuantitativo-cualitativo de la enseanza (Junapla, 1972: 402). El sistema se
iniciaba en forma progresiva, comenzando en el rea rural. Luego se
aplicara en las urbes en los centros experimentales existentes (Junapla,
1973: 402). Para ello, deban seleccionarse las escuelas que cumplieran
condiciones mnimas requeridas por el sistema nuclear justamente para la creacin progresiva de 7., 8. y 9. grados.
El Plan, en lo relativo al campo educativo, se complementaba con otras
medidas que se concentraban en el tema de cobertura, especialmente
en el nivel de la educacin bsica, buscando la universalizacin de ese
nivel (seis grados de escolaridad para poblacin de 6 a 12 aos), en la
alfabetizacin y en la atencin al medio rural. Para ello, las metas se
concentraban en el incremento matricular de estudiantes y coeficientes
de escolaridad; el aumento en el nmero de profesores y aulas; la formacin y capacitacin docente; y la reestructuracin administrativa y
legal del sistema educativo, a fin de volverlo gil, funcional, descentralizado y coherente (Junapla, 1972: 400).
La implementacin de este nuevo modelo de gestin en los hechos no logr avanzar sustantivamente, y qued reducido a unas cuantas experiencias en el mbito rural. Lo importante a destacar es que la nuclearizacin
ser el antecedente directo de todos los programas que trabajen bajo la
idea de articular la labor de las escuelas mediante redes escolares.
b. El Proyecto Principal en la Esfera de Educacin en Amrica Latina y el Caribe
(PPE). Se inici en el primer ao de la dcada de los ochenta, impulsado por la Unesco, y tuvo entre sus objetivos la universalizacin de la
escuela primaria, la desaparicin del analfabetismo y el mejoramiento
de la calidad y eficiencia de los sistemas educativos mediante la realizacin de las reformas necesarias; aunque dichas reformas no eran
definidas de manera clara. Asimismo, estableca que la centralidad del
proyecto iba a aplicarse en las poblaciones marginadas y, en particular,
en los nios con grado bajo de escolarizacin por falta de escuelas,
por ausentismo o desercin; en los adultos analfabetos; y en aquellas
poblaciones del mundo rural.15
15 Vanse documentos y declaraciones vinculadas al Proyecto Principal en la Esfera de la Educacin en
la Regin de Amrica Latina y el Caribe. Disponibles en lnea en: http://portal.unesco.org/geography/
es/ev.php-URL_ID=8588&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.
31
c. El Proyecto de Mejoramiento de la Educacin Tcnica (Promeet). Con financiamiento externo, inici en 1986 (y dur hasta 1994) para mejorar y expandir la cobertura de la educacin tcnica industrial y agropecuaria
(Rivera: 1996: 238), que cont con dos fases. En general estuvo orientado a la construccin de colegios tcnicos, y a la remodelacin y ampliacin de algunos existentes; la provisin de equipos y muebles para
los colegios; la actualizacin y el desarrollo de programas y currculos
mediante asistencia internacional; la formacin y el perfeccionamiento
del cuerpo actual de docentes; y la consolidacin del Departamento de
Educacin Tcnica del Ministerio de Educacin (Unesco, 1985: 15). La
primera fase registr un presupuesto de USD 21 millones de un crdito
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y USD 7 millones de fondos asociados locales (Unesco, 1985: 3).
d. El Proyecto de Atencin a la Marginalidad Escolar Rural (AMER). Inici en
1984 (y dur hasta 1993) y estuvo centrado en la educacin primaria
rural. Fue financiado tambin por el Banco Interamericano de Desarrollo por medio de un contrato de prstamo por USD 25,4 millones.
Este proyecto se bas fundamentalmente en construccin de escuelas,
dotacin de mobiliario y equipamiento, produccin de textos escolares, y capacitacin de maestros. Entre sus objetivo se destacan mejorar
los niveles de enseanza mediante la adecuacin a caractersticas del
medio rural y disminuir la marginalidad escolar rural.
e. El Proyecto de Educacin Intercultural Bilinge (EBI). Entre otras cuestiones
supuso el desarrollo de un modelo educativo para este mbito especfico, que se instrument en Ecuador durante la dcada de los ochenta
(Proyecto EBI-GTZ, 1999).
Para comprender este ltimo esfuerzo, que tendr efectos hasta el
presente, es importante considerar algunos hitos institucionales relevantes (Rivera, 1996: 239):
En 1982 el Gobierno ecuatoriano oficializ la educacin bilinge en
el pas mediante el Acuerdo Ministerial No. 000529 del 12 de enero.
En 1984 se firm el convenio entre los Gobiernos de la Repblica del
Ecuador y la Repblica Federal de Alemania para la implementacin
del proyecto Asesoramiento para la Implementacin de la Escuela
Rural Bilinge Intercultural (Proyecto EBI), con apoyo de su agencia
de cooperacin tcnica GTZ. Inicialmente este proyecto dependi del
Departamento de Educacin Rural del Ministerio de Educacin (Ynez
Cosso, 1994: 59, 79).
32
Anala Minteguiaga
Dos aos ms tarde, en 1986, el proyecto inici actividades con el primer grado bilinge y la previsin de un incremento anual de un grado
(es decir, supuso una implementacin gradual).
En noviembre de 1988 se cre la Direccin Nacional de Educacin Intercultural Bilinge (Dineib) en el marco del Ministerio de Educacin,
a fin de desarrollar un currculo intercultural bilinge, y el proyecto
EBI pas a depender de esta Direccin (Ynez Cosso, 1994: 62).
En 1993 se cre el Modelo de Educacin Intercultural Bilinge
(Moeib), cuya aplicacin estuvo a cargo de la Dineib. Para la implementacin de dicho modelo participaron activamente Unesco y
Unicef de Ecuador.
El proyecto EBI estuvo destinado a ofrecer educacin a los habitantes
de los grupos autctonos en su propio idioma y respetando su cosmovisin (Fabara, 2003: 308), y asoci la calidad educativa con la idea
de interculturalidad. El proyecto supuso, entre otras cuestiones, la elaboracin de una propuesta curricular, material didctico de educacin
primaria quechua, capacitacin a docentes y apoyo a las organizaciones indgenas en el campo de la promocin educativa y cultural. Tambin emple el sistema de escritura unificada y atendi a unas 53 escuelas en siete provincias de la Sierra. Asimismo, incluy acciones en torno
a la formacin inicial docente (Fabara, 2003: 310). As, juntamente
con la Universidad de Cuenca, se trabaj en la capacitacin de promociones de estudiantes en la carrera de Educacin Bilinge a nivel de licenciatura16 (Flacso-Ecuador, 2005: 27).
En cuanto a varios de sus resultados, el Centro de Educacin y Promocin Popular (CEPP) evalu algunos de los textos utilizados por el Proyecto EBI y concluy: mostr ciertas deficiencias metodolgicas y de
contenido, especialmente con respecto a la pedagoga utilizada (transmisin de valores y comportamiento intelectuales) y la necesidad de
16 En trminos de investigacin educativa, Eduardo Fabara reconoce que en el marco de este
proyecto se realizaron

(...) algunas investigaciones lingsticas y sociolgicas destinadas a la recuperacin del

quichua y dems lenguas vernculas. Asimismo, se elaboraron 13 monografas sobre
el uso de las lenguas originarias (...) Existen dos colecciones sobre mitos y leyendas del
maz y el colibr (...) Se llev a cabo una investigacin sociolingstica principal a base
de 800 entrevistas en 5 provincias andinas. Se realizaron dos estudios complementarios
sobre las modificaciones de los procesos lingsticos para determinar la adaptacin del
quichua a la comunicacin moderna y se hizo un primer intento por fundamentar una
pedagoga de la educacin bilinge intercultural (runagoga: educacin de los indgenas) aunque result demasiado vago para las necesidades detectadas (2003: 309).
33
cambiar el estilo de comunicacin todava autoritario. Sin embargo, a

pesar de estas falencias, se seal que estos textos eran la nica alternativa para la educacin de los nios quechuas de la Sierra (Fabara, 2003:
309). A esto se le debe agregar los resultados que fueron capturados mediante un convenio que la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador
(PUCE) suscribi con el Proyecto EBI para desarrollar once tesis de licenciatura en Ciencias de la Educacin. Especialmente una analiz el efecto de los textos del Proyecto EBI en el rendimiento escolar de los alumnos. La hiptesis fue rechazada ya que los resultados demostraron que
los textos no tuvieron incidencia en el rendimiento. Las razones fueron
mltiples: estructura inapropiada del texto, la presencia de docentes hispanos que no hablan quechua, el escaso dominio de la lectura y la escritura en quechua y en castellano (Espinel, 1994 citado en Fabara, 2003).
f. El Modelo Alternativo de Educacin (MAE). Llevado a cabo durante los
ochenta, en el marco del proceso de experimentacin educativa en el
pas,17 fue formalizado en enero de 1991, cuando se reuni en la ciudad
de Guayaquil el Primer Congreso Nacional de Planteles Experimentales
17 Si bien la historia de la experimentacin educativa en el pas es amplia (ver Parra Albarracn, 1996) es recin en 1985 que se expide el primer reglamento de planteles experimentales. Hacia 1990 se constituye la Asociacin Nacional de Planteles Educativos Experimentales del Ecuador (Anpee), medio de comunicacin entre los planteles, y entre estos y el
Ministerio de Educacin. En el ao 1991, mediante el Acuerdo Ministerial n.o 222, se expide un nuevo reglamento especial para los planteles experimentales que busca depurar los
procesos para que un plantel pueda ser declarado experimental. Esto recibi el rechazo de
los planteles y de la Asociacin. Ante estos reclamos, en mayo de 1991 se expide el Acuerdo Ministerial No. 1724, que autoriza a los planteles experimentales que ejecuten sus proyectos con la sola aprobacin de las respectivas comisiones de experimentacin educativa
de cada plantel, sin que previamente cuenten con Resolucin Ministerial. Esto gener consecuencias no deseadas, dado que el Ministerio (y especficamente la Direccin Nacional
de Planeamiento), no implement un sistema que garantizara la asistencia tcnica necesaria para el asesoramiento en ejecucin, seguimiento, evaluacin y planificacin de esos
proyectos de innovacin, lo que hizo que los mismos funcionaran sin cumplir requisitos
mnimos indispensables. A esto se le sumaron ciertas distorsiones producidas por el incentivo del pago de una bonificacin a los docentes por pertenecer a un plantel experimental. En noviembre de 1994 se expide un nuevo reglamento mediante Acuerdo Ministerial
n.o 1216, que confiere amplias atribuciones a la comisin de investigacin y experimentacin educativa de los establecimientos para planificar y aprobar internamente los proyectos experimentales, sin dejar de sealar que los mismos seguan el trmite en la Direccin
Nacional de Planeamiento (a pesar de ello, los planteles siguieron teniendo mrgenes demasiado amplios de autonoma). Finalmente, en mayo de 1995 el MEC decide suspender
las autorizaciones para el funcionamiento de ms planteles experimentales (Parra Albarracn, 1996: 16-18). Como dato adicional, el ltimo reglamento de planteles experimentales
se expide el 11 de mayo de 2007, mediante Acuerdo Ministerial n.o 167 (Reglamento Especial para los Planteles Experimentales del Sistema Educativo Nacional).
34
Anala Minteguiaga
con el objetivo de analizar varias propuestas presentadas por los
establecimientos, con el propsito de llegar a producir un documento
que fuera la base para la definicin de un modelo educativo con una
propuesta nica, a partir de la cual los planteles determinaran las
estrategias para su adecuada aplicacin. En cuanto al alcance, se trat
de sesenta planteles experimentales distribuidos en todo el pas.
En este sentido, el objetivo era producir una propuesta de reforma educativa que, ponindose en prctica en las unidades experimentales existentes, pudiera a futuro expandirse y generalizarse en todo el sistema
educativo ecuatoriano. En este caso, la calidad parece haber sido asociada a la innovacin, y esta a los procesos de experimentacin educativa. As, se sostena:
Es indudable que la experimentacin educativa es uno de los espacios ms ricos del sistema para acumular, recuperar y sistematizar, procesos de innovacin. Desde ese espacio ser posible avanzar a expansiones y generalizaciones
de experiencias que enriquezcan la estrategia general de mejoramiento de la
calidad de nuestra educacin (Parra Albarracn, 1996: 11).
De acuerdo con Germn Parra Albarracn, el Modelo Alternativo de

Educacin (MAE) ha sido uno de los tantos esfuerzos que ha ensayado
el Estado para alcanzar el tan ansiado mejoramiento de la calidad de la
educacin. Este, como muchos otros, ha sido un intento fallido de cambiar o mejorar la educacin del pas (Parra Albarracn, 1996: 18-19).
Los problemas con estas experiencias fueron varios. El primero (y quizs
ms relevante) fue la ausencia de criterios claros para definir o declarar
como experimental a un plantel educativo. Por otra parte, las propuestas de experimentacin aprobadas por la cartera educativa fueron de lo
ms diversas, sin que respondieran a una poltica coherente: desde innovaciones en la estructura curricular, en los planes, reas de estudio y
programas. Otros pusieron su atencin en mtodos, tcnicas y procesos
de aprendizaje. Unos cuantos, en proyectos de evaluacin acadmica,
en la implementacin de proyectos educativos o en la tutora. Finalmente, otros en la orientacin educativa, los perfiles de formacin, la informtica, la organizacin administrativa y curricular, los rincones de trabajo o la validez de determinadas corrientes pedaggicas y curriculares
(Parra Albarracn, 1996: 36-37). Asimismo, nunca existi un sistema de
seguimiento por parte del Ministerio:
La impresin que tenemos es que el Ministerio no ha organizado ni ha
hecho el seguimiento para que se desarrolle la experimentacin dentro de
35
los marcos de un gran esquema sistematizado de innovaciones que pudieran

ordenadamente ser recuperadas, validadas y generalizadas en el sistema.
Las propuestas, de modo general, han sido planteadas sin existir unos
lineamientos que permitan la calificacin de las mismas. Esto ha devenido
a veces en proposiciones repetitivas o en proyectos intrascendentes (Parra
Albarracn, 1996: 37).
Como pudo verse en esta breve resea, muy pocas experiencias se conectaron directa y explcitamente con el discurso del mejoramiento de la
calidad; sin embargo, varias de ellas sern los antecedentes directos de las
que se desarrollen entre fines de los ochenta y los noventa, ahora s decididamente bajo el paraguas de intervenciones que operan sobre la calidad
educativa. En particular se debe recordar aquellas que postularon la nuclearizacin, la educacin intercultural bilinge y la experimentacin educativa,
porque, en buena medida, reaparecern bajo nuevas formas.
1.2. La calidad educativa en los noventa: redes, sistemas de evaluacin
de logros acadmicos, reforma curricular, lectocomprensin e
intervenciones contra la pobreza
Como se acaba de indicar, a fines de los ochenta y ms decididamente durante la dcada de los noventa, aparece una serie de programas y proyectos
que incluyen el tema de la calidad educativa como objetivo prioritario. Siguiendo a Arcos, con ellos se inicia la etapa de la reforma educativa orientada a la calidad (2008: 45), la cual parta de un diagnstico crtico del anterior proceso reformista y de los elementos a l asociados.
Entre los programas y proyectos llevados a adelante se deben destacar
el Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Bsica (Promeceb), que inicia sus acciones en 1989 y se desarrolla durante buena parte de
los noventa; el proyecto Educacin Bsica: Proyecto de Desarrollo, Eficiencia y Calidad (EB-Prodec), que comienza en 1992; el Programa Subregional
Andino de Servicios Bsicos Contra la Pobreza (Proandes), que si bien se inicia en 1989, su componente ligado a calidad de la educacin comienza en
1993; y el Programa de Redes Escolares Autnomas Rurales (REAR-Redes
Amigas), que se inicia en 1998.18
18 No hay datos exactos de cundo formalmente dejaron de operar, pero pueden indicarse
tentativamente las siguientes fechas: el Promeceb y el EB-Prodec concluyeron entre 1998
y 2000 respectivamente (Arcos, 2008); el Proandes reconoci al menos tres fases, la ltima desde 1998 a 2002 (Unicef, 1999), sin embargo algunos autores ecuatorianos establecen que funcion en el pas hasta el ao 1997 (Fabara, 2003); y el programa REAR-Redes
Amigas oper hasta el ao 2004 (Whitman, 2008), pero hubo evaluaciones finales del programa que se extendieron hasta 2005 (Flacso, 2005; MEC y UCP, 2005).
36
Anala Minteguiaga
Todos estos esfuerzos fueron financiados en una buena proporcin con

fuentes externas, mayoritariamente provenientes de la banca internacional,
y estuvieron centrados en la educacin bsica tanto en las zonas rurales como en las urbano-marginales.
Especficamente el Promeceb se financi con un crdito del Banco Interamericano de Desarrollo (el presupuesto del programa fue de USD 48,8 millones,
de los cuales USD 44,4 millones provinieron del contrato de crdito del Gobierno ecuatoriano con el BID). El EB-Prodec se financi centralmente por medio
del Banco Mundial (con un costo total de USD 119 millones, de los cuales USD
89 millones provinieron del crdito con esta entidad financiera) (Rivera, 1996:
248-249). El Proandes se desarroll con apoyo de Unicef; y el REAR-Redes Amigas supuso un financiamiento de USD 50 millones de parte del BID (USD 45 millones del financiamiento del BID y USD 5 millones de contraparte local).
Es importante mencionar que en esta poca aparece en las agendas de
polticas el discurso de la calidad educativa, entendida tanto desde el punto
de vista de la eficiencia en el uso de recursos y de las condiciones materiales
de la enseanza, como de los resultados educativos. Asociado a ello, surge
un planteamiento bastante radical respecto a la transformacin del papel
del Estado en la provisin y modernizacin de los servicios sociales, entre
ellos la educacin. As, se indica que las funciones del Estado deben centrarse en la definicin de polticas que promuevan la eficiencia, el involucramiento de diversos actores y la participacin de la sociedad civil, tales como
empresas, universidades, ONG, asociaciones profesionales y hasta la Iglesia
catlica, tambin en el financiamiento e inversin para el mejoramiento de
la educacin. Es decir, hay una nueva divisin de funciones entre el Estado
y los dems actores ahora considerados ms decididamente educativos.
Bajo esta nueva reparticin de tareas, a los ministerios de educacin les corresponde garantizar la unidad del sistema no ya necesariamente mediante
la provisin directa y la gestin del servicio, sino va polticas generales como
los sistemas de evaluacin de logros acadmicos, los de capacitacin docente, los contenidos curriculares bsicos y comunes, los sistemas de rendicin
de cuentas y los de estadsticas educativas, ente otros.
En este esquema se ve aparecer la verificacin de la calidad en trminos
de resultados y de gestin del sistema educativo, y hasta se proponen procesos de acreditacin y evaluacin de las unidades educativas, los estudiantes y los docentes. Es a la sociedad y sus actores a los que se les deben rendir cuentas sobre los logros y fracasos de la educacin. Estos se constituyen
en los veedores de la calidad educativa.
Tambin la calidad va a estar cada vez ms asociada a las condiciones
materiales y cuestiones cuantitativamente medibles, como, por ejemplo,
37
la inversin en equipamiento, infraestructura, dotacin de libros, capacitacin docente, produccin de textos didcticos y guas. Tambin asociadas a
esto ltimo, aparecern las reformas curriculares. Para medir primero deben
fijarse los contenidos y destrezas a evaluarse.
Por otro lado, se enfatiza en el enfoque de demanda promoviendo las
decisiones propias de padres de familia apoyados en una asignacin por
alumno y un subsidio directo. Aunque esto no necesariamente se haya traducido en el Ecuador en propuestas concretas de bonos escolares, escuelas
chrter o mecanismos similares, se trata de un clima de ideas que redefine la
ecuacin Estado y dems actores en el mbito educativo.
La administracin de los recursos, de acuerdo con estos planteamientos, debe darse de forma desconcentrada y descentralizada, con participacin de padres de familia y de las organizaciones comunitarias locales, en
especial en aquellos lugares donde no resultaba posible desarrollar la oferta
de carcter privado. Para cuando no exista capacidad de pago, se plantea
financiamiento diferenciado por niveles de ingreso y rea (rural y urbana) a
las escuelas o a las familias de acuerdo con la capacidad de gestin y distribucin de los recursos (Flacso-Ecuador, 2005: 14).
Es en este contexto, la calidad educativa podr estar igualmente asociada, entre otros sentidos, a una nueva forma de gestin de lo educativo-escolar, operada fundamentalmente mediante una novel manera de organizar el
trabajo de las escuelas: las redes. Tambin aqu la relacin Estado-sociedad
civil nuevamente ser el eje del cambio.
a. El Promeceb: la calidad va el Centro Educativo Matriz
y la reforma curricular
El Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Bsica (Promeceb) introduce una manera novedosa de conceptualizar la calidad educativa, bsicamente entendida como nueva modalidad de organizar la oferta educativa-escolar. Sus antecedentes se remontan a la nuclearizacin, aunque bajo
una versin renovada y en donde se pretende no cometer los errores del pasado, en especial respecto a no dar la suficiente fuerza a las relaciones entre
escuela y comunidad.
El programa va a basarse en la nocin de descentralizacin educativa
y, aunque no suponga una definicin inequvoca de dicho concepto, en los
hechos se va a centrar sobre todo en su dimensin administrativa y financiera. La descentralizacin operar mediante los denominados Centros Educativos Matrices (CEM), que involucran un trabajo en red de las escuelas.
38
Anala Minteguiaga
Se sostiene que la estrategia de calidad est ligada a la organizacin

de nuevas unidades tcnico-administrativas, denominadas redes escolares
CEM. La red institucional congrega escuelas de reas relativamente homogneas desde el punto de vista cultural, econmico, social, productivo y comunicacional, en torno a un plantel central. La red en su conjunto brinda
a los estudiantes las oportunidades que cada establecimiento por separado
no pudiera ofrecer (Rivera, 1996: 243).
La concepcin de la estrategia de mejoramiento de la calidad de la educacin se
enmarca en un proceso gradual de descentralizacin y delegacin de funciones.
La base de ellas se encuentra en la posibilidad de tomar decisiones financieras
mnimas. (...) La estrategia de mejoramiento de la calidad ha sealado la especial importancia de la participacin comunitaria (Rivera, 1996: 246-247).
Por otra parte, la operatoria mediante los CEM incluye una creciente
participacin de la comunidad local y sus actores en las decisiones de la
escuela. As, la sociedad civil y no ya el Estado empieza a ser garanta
de la calidad educativa.
Bajo este programa aparece una novedosa idea que se consolidar durante los aos subsiguientes, aquella que sostiene que cualquier estrategia
de calidad debe fundamentarse en la escuela y sus actores directos, y ya no
en el sistema educativo:
La consolidacin de la escuela como un espacio participativo, de autogestin y
de corresponsabilidad repercutir en la formacin de prcticas y valores ciudadanos de nias y nios y aportar decididamente a que la calidad educativa en
el aula, se consolide y perdure (MEC, 1998a: 5).
Esta escuela puesta en el centro de la escena no ser la tradicional. Ms

bien ser una escuela de nuevo cuo:
Lograr ese espacio creemos que es una legtima conquista, pero el reto fundamental significa impulsar desde la realidad CEM propuestas educativas remozadas. Propuestas que llenen los vacos de la escuela vigente. De la escuela
tradicional, maltratante, vertical y memorista, entidad que hoy se encuentra
en franca crisis. Escuela que se encuentra frontalmente cuestionada! (MEC,
1998b: 13).
Asimismo, el eje estar puesto en el estudiante y la comunidad:

Creemos que el nio es el protagonista principal de la escuela, el participante
fundamental de los CEM. () As como destacamos el protagonismo principal
de los nios y las nias en la estructura CEM, tambin es primordial decir que
ste responde a una participacin comprometida de distintos actores sociales
(MEC, 1998b: 12).
39
En este punto, vale la pena indicar que desde el programa se sostendr

que esta nueva centralidad de la escuela debe llegar hasta el nivel de aula de
clase dado que all es el espacio de la innovacin pedaggica por excelencia.
No es suficiente hacer nfasis slo en la expansin de los sistemas educativos
actuales, hay que avanzar en un nuevo paradigma que promueva el mejoramiento de las prcticas pedaggicas en el aula y la vida escolar como el centro del
problema. () Una educacin de calidad se expresa en la organizacin y vida escolar, en las condiciones fsicas y ambientales de la escuela, donde se garantiza
el bienestar de las personas, mejorando el trabajo en el aula para lograr buenos
resultados en el rendimiento de las alumnas y alumnos (MEC, 1998a: 30-31).
En esta lnea, si bien podemos entender que la descentralizacin que

buscaba el Promeceb llegara a nivel pedaggico (de la escuela y, de all, al
aula), en los hechos esto no se concret por problemas asociados al mismo
diseo del programa. La renovacin que deba surgir de la prctica y experiencia del maestro qued trunca frente a una estrategia de implementacin
dirigista que les quit autonoma y margen de accin a los maestros. Esto
pudo verse, por ejemplo, en las guas diseadas para el trabajo docente, las
cuales, a pesar de los esfuerzos discursivos para poner todo el potencial innovador en sus prcticas y reflexiones, no dejaban de incluir un listado de
actividades a aplicar y terminaban circunscribiendo la innovacin a resultados en el rendimiento acadmico de los estudiantes.
Esta Gua est dedicada a las maestras y maestros que trabajan con las nias y
los nios en los primeros aos de escolaridad. Creemos que una vez conocidas
las reflexiones y orientaciones globales acerca de las innovaciones pedaggicas
que iremos construyendo, se pueden adaptar y transferir a las distintas realidades, a los diferentes niveles de edad y a las otras reas de aprendizaje (MEC,
1998b: 10).
Toda experiencia, toda idea nueva, todo invento, toda propuesta de cambios, es
una innovacin? () Hacer algo nuevo y diferente, como tal, no es relevante a
menos que contribuya de manera clara y directa a modificar los indicadores de calidad en los aprendizajes y de eficiencia en el rendimiento? (MEC, 1998b: 22- 23).
Una innovacin pedaggica lo es cuando de manera clara y directa aporta a mejorar los indicadores de calidad y de eficiencia en el rendimiento (MEC, 1998b: 30).
El Promeceb se enfocar en otro elemento clave: la reforma curricular.

As, se empezarn a anudar nuevos sentidos al concepto de calidad. A los
ya referidos ligados al tema organizacional y de centralidad de la escuela,
hay que sumarle el cambio en el currculo de la educacin bsica. En la Gua
para el Acompaamiento del Desarrollo de Innovaciones Pedaggicas en los Centros
Educativos Matrices se sostiene:
40
Anala Minteguiaga
Esta gua de integracin de las actividades productivas de la vida cotidiana al
currculo escolar que ahora entrega el Proyecto de Mejoramiento de la Calidad
de la Educacin Bsica, Promeceb, a cada una de las escuelas de las REDES
CEM, es un material producido como resultado de una Consultora realizada en
los CEMs y tiene como objetivo bsico apoyar a los maestros que ahora prestan
sus valiosos servicios profesionales, y los que vendrn despus de ellos, para
que puedan aplicar y sostener los cambios que ellos mismos producirn en los
procesos de aprendizaje al aplicar de modo sistemtico y estratgico la Reforma
Curricular. Este aporte del gobierno, que repercutir positivamente en la calidad
de la educacin del sector rural, es uno de los esfuerzos ms serios y trascendentes que se han realizado despus de aprobarse la Reforma Curricular pues,
adems de la entrega de materiales impresos, se ha planificado una sostenida
estrategia de asistencia tcnica a cada uno de los maestros en el lugar donde se
encuentran las escuelas de las redes (MEC, 1998b: 5).
De acuerdo con documentos que detallan la versin experimental de

1992, la reforma fortalecera tres grandes campos, a saber: formacin cientfica, formacin tecnolgica y formacin cultural. El primero hara hincapi en
la enseanza de la Lengua y la Matemtica; el segundo desarrollara actividades educativo-productivas para el mejoramiento de la calidad de vida de los
estudiantes, y el tercero trabajara cuestiones ligadas al convivir democrtico,
formas de organizacin infantil en el aula y la escuela (MEC, 1992a y 1992b).
Asimismo, en este marco aparece otro concepto que se vincula a la calidad bajo la mirada de la administracin escolar. Este concepto es el de gerencia educativa, que implic cierta introduccin de las nociones de calidad del mundo empresarial a la educacin.19
19 La importacin de nociones propias del mbito privado empresarial puede comprobarse en
una nota del diario Hoy del 26 de febrero de 1998, titulada Un Manual para una Escuela
de Calidad. All se afirmaba:

En los ltimos aos, ha crecido el inters del mundo empresarial por mejorar la calidad de
sus procesos, de sus productos y servicios. (...) La preocupacin por la calidad, en alguna
medida tambin ha comenzado a golpear las puertas de la educacin. La universidad de
Deusto dedic, a finales del 97, un nmero monogrfico de su boletn Estudios Econmicos
al tema de la "calidad total" aplicada a la educacin. En Ecuador, el Municipio del
Distrito Metropolitano tambin inici, en el mes de septiembre, un proyecto para el
mejoramiento de la productividad y la calidad en la Unidad Operadora del Sistema del
Trolebus, en la Empresa Metropolitana de Transporte, en el Patronato San Jos y en el
Instituto de Capacitacin Municipal. En 1993 edit un manual con el objeto de facilitar
informacin y herramientas para una gerencia de calidad total. En esta lnea, cabe resaltar
la publicacin que hiciera a finales del 97, Unicef-Ecuador, de un "Manual de Gerencia Educativa
para una Escuela de Calidad", bajo el mismo objetivo mundial: mejorar la calidad. Este manual
acaba de ser reeditado por el Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin
Bsica; Promeceb, ms an se estn realizando cursos de capacitacin al magisterio al
respecto. Los maestros, directoras y directores, disponen ya de un abanico de alternativas,
41
La misin de una gerencia educativa de calidad es mejorar la calidad de la educacin de las nias y nios ejerciendo las funciones administrativa, pedaggica
y de seguimiento para mejorar y fortalecer la organizacin y vida escolar, sus
condiciones fsicas y ambientales, garantizar el bienestar de las nias y nios,
mejorar el trabajo en el aula de las alumnas y alumnos de la escuela que dirige
(MEC, 1998a: 62).
Por otra parte, hay que indicar que la estrategia de los CEM oper dentro de las coordenadas del nuevo paradigma de poltica social imperante en
los noventa: la focalizacin en los sectores y poblaciones pobres, lo que sin
duda supuso un cuestionamiento profundo al esquema universalista propio
del campo educativo.20
La estrategia CEM se ha establecido en el marco de una visin holstica, que ha
dejado cabo sin atar, para poner las condiciones que permitiran el mejoramiento de la calidad de la educacin. Inclusive su focalizacin en rea de mayor pobreza, est sealando una discriminacin positiva para que el trmino calidad
tenga su correlato imprescindible en el trmino equidad (Rivera, 1996: 250).
La meta del Promeceb fue la de conformar 80 CEM en el rea rural del

pas. Lamentablemente, no cumpli su cronograma. En sus primeros cuatro
aos de funcionamiento, no haba ejecutado sino solo el 14% del fondo total del proyecto. De esta forma, habiendo sido diseado como un programa
de cuatro aos que deba terminar en agosto de 1995, fue necesaria su reprogramacin y una extensin del plazo de cumplimiento de las obligaciones previstas en el contrato de prstamo, hasta mayo de 1997 (Rivera, 1996: 259).
El proyecto oper por medio de una Unidad Ejecutora denominada UE
MEC-BID, la cual planificaba, diseaba, contrataba, y cada red manejaba un
monto bajo de recursos del Estado. Esta Unidad Ejecutora oper en los hechos
como un para-Ministerio o Ministerio paralelo, con mrgenes de autonoma muy amplios que cuestionaron la rectora de la cartera del ramo y hasta
del propio Estado ecuatoriano en el campo educativo. Respecto a los retrasos
ejercicios y recomendaciones metodolgicas para apoyar su gestin y direccin; elaborar
indicadores en las principales reas en que su centro requiere mejorar, as como tambin
para realizar el debido seguimiento, monitoreo y evaluacin de sus proyectos de calidad.
Las actividades sugeridas alternan acciones individuales con el trabajo grupal, facilitando
as la participacin de todo el cuerpo docente, administrativo y directivo en el "sueo" de
mejorar el servicio educativo. Ms an, gracias al manual se podrn elaborar planes de
accin y conformar crculos de calidad en que participen la comunidad y los colegas de
otras escuelas cercanas. Recuperado de www.hoy.com.ec/noticias-ecuador/un-manual-para-unaescuela-de-calidad-91918-91918.html. nfasis aadido.
20 Esto, en trminos discursivos, ms all del grado de cumplimiento de tal pretensin universalista.
42
Anala Minteguiaga
en el cronograma, se indica que parte de la explicacin se debe a que no hubo continuidad en sus acciones, bsicamente debido a los cambios de directivos en la Unidad Ejecutora y a la falta de una adecuada planificacin de sus
operaciones. Pasaron al menos cuatro directores ejecutivos entre 1991 y 1996.
Por otro lado, como consecuencia de las limitaciones conceptuales en torno a la descentralizacin y a la desconcentracin educativa involucradas en el
programa, hubo igual ambigedad en los niveles de alcance de los esfuerzos. En
cuanto a los resultados de sus intervenciones, no puede indicarse demasiado.
De acuerdo con Arcos, las evaluaciones finales tanto del Promeceb como del
EB-Prodec son los secretos mejor guardados tanto por el Banco Mundial como por el BID, como para sacar lecciones del impacto de sus estrategias especficas para mejorar la calidad (2008: 47). Por su parte, en un trabajo realizado
por Flacso-Ecuador, se sostiene que los resultados de las evaluaciones no fueron
del todo confortadores en trminos de logros educativos ni de cobertura, pues
no se encontraron demasiadas diferencias con escuelas que no estaban en las
redes (2005: 12). Lo mismo afirma Gordon Whitman (2008), quien realiza un
anlisis de este proyecto y de otros (Promeceb, EB-Prodec y Redes Amigas) que
se centraron en los nios ms pobres del sector educativo, y utilizaron como estrategia bsica reorganizar las escuelas en redes escolares semi-autnomas, proveer material didctico y capacitar a los maestros. Whitman indaga la influencia
de tales proyectos sobre la enseanza-aprendizaje en el aula, sobre el desarrollo
profesional de los maestros y sobre las dinmicas en el Ministerio de Educacin;
y afirma que no hay evidencias que indiquen que el aprendizaje de los alumnos
participantes de estas experiencias haya mejorado significativamente. Tampoco
que se operaron cambios institucionales significativos en el sector educativo ni
en trminos de construccin de capacidades en el Ministerio de Educacin, ni
en la organizacin de la oferta a nivel de las escuelas (Whitman, 2008: 69). Segn el estudio de la Flacso-Ecuador (que consult datos del Siise), en 1999 menos del 10% de alumnos de la primaria y de planteles operaba bajo el sistema de
redes educativas (2005: 12).
Sin embargo, como se dijo antes, la poltica basada en la reorganizacin
de la administracin de las escuelas en redes y su autonoma relativa no se
abandona. Aparecer en el EB-Prodec y en el Programa de Redes Escolares Autnomas Rurales (REAR-Redes Amigas). Adems de intensificarse, se la acompaar con la necesidad de mejoramiento de la infraestructura, equipamiento,
dotacin de libros de texto a los nios y capacitacin de los docentes, adems
de la institucionalizacin de la medicin de logros (Flacso-Ecuador, 2005: 12).
Tanto la dimensin del mejoramiento pedaggico como la articulacin
horizontal de las escuelas asociadas tuvieron amplia debilidad. La evaluacin
del proyecto Promeceb mostr la falta de implementacin de una propuesta
43
pedaggica articulada (CIMA Consultores y CIDE, 1998), herencia crtica

con la que se dise e inici su ejecucin el Programa de Redes Escolares
Autnomas Rurales.21 El bajo porcentaje de aprovechamiento de los
recursos de aprendizaje (rincn de lectura y mobiliario) y la escasa presencia
de demandas en torno a aspectos especficamente pedaggicos, por parte
de los directores de los CEM, confirmaron la validez de ese vaco detectado.
Esto ltimo podra explicarse tambin por una estrategia algo contradictoria
que nunca supo definir con claridad el margen de accin de cada actor y
sobre todo pensar en cmo dotar a docentes y directivos de capacidades
para hacerse cargo de los nuevos espacios de decisin.
En un balance presentado en el ao 2002, el Ministerio de Educacin y
Cultura consider insatisfactorios los resultados que ofrecan los proyectos
de mejoramiento de la calidad de la educacin bsica, implementados en el
pas, durante la dcada del noventa, con crdito externo (MEC, 2002 citado en Flacso-Ecuador, 2005). Otros estudios han concluido que la decisin
de operar los proyectos fuera o paralelamente del Ministerio de Educacin
redujo el valor de sus inversiones impidiendo cambios de largo aliento en el
sector educacin. A esto hay que sumarle la ausencia de una estrategia de
sostenibilidad de los objetivos del programa.
b. El EB-Prodec: la calidad como sistema de medicin
de logros acadmicos
El proyecto EB-Prodec tuvo dos grandes objetivos: 1) mejorar la calidad de la
educacin bsica de los nios de familias de bajos ingresos; y 2) optimizar la
eficiencia del sector. En ambos se observa la recurrencia de la accin focalizadora propobre en el campo, la calidad asociada a la eficiencia del sector y la
concentracin de los esfuerzos en la educacin bsica.
Asimismo, el EB-Prodec tuvo tres grandes componentes. El primero es la
creacin de las redes CEM, lo que supuso una continuidad con el Promeceb,
aunque en este caso se trat de redes ubicadas en contextos urbano-marginales y ya no rurales. El segundo es la produccin de materiales impresos. Finalmente, como componente y de corte cualitativo, el establecimiento de
un Sistema Nacional de Medicin de Logros Acadmicos (Sinmla).
De esta forma, el proyecto se propuso por un lado el desarrollo
de 55 CEM en el medio urbano-marginal en diez provincias del pas;
tambin la elaboracin de diferentes materiales didcticos, centralmente
confeccionados y publicados bajo la cooperacin tcnica de Unicef; por
21 Ver otros resultados de dicha evaluacin aparecidos en el diario Hoy en: http://www.hoy.com.
ec/noticias-ecuador/apoyo-a-educacion-rural-104924-104924.html.
44
Anala Minteguiaga
ltimo, supuso el diseo y la instrumentacin del Sistema Nacional de

Medicin de Logros Acadmicos, conocido como Pruebas Aprendo.
Asimismo, el EB-Prodec incluy la dotacin de infraestructura fsica para cada plantel central y la mejora en las escuelas de la red, la capacitacin
de docentes, una renovada propuesta de supervisin y la mejora de los sistemas de informacin estadstica del sector educativo, organizando una red
computarizada nacional.
De esta forma, la poltica basada en la reorganizacin de la administracin
de las escuelas en redes y su autonoma relativa no se abandona. De hecho, se
la acompaa con la necesidad de mejoramiento de la infraestructura, equipamiento, dotacin de libros de texto a los nios y capacitacin de los docentes,
adems de la institucionalizacin de un esquema de medicin de logros.
La calidad se centra entonces en la reorganizacin del sistema de gestin educativa mediante la descentralizacin y el manejo en red; en la dotacin de infraestructura y equipamiento; en el desarrollo y la entrega de libros
de textos a los nios; en la capacitacin a los docentes, es decir, bsicamente en la creacin de condiciones materiales de enseanza, y en las pruebas
estandarizadas para la evaluacin de los aprendizajes.
En este sentido, sin duda la novedad del EB-Prodec fue justamente este ltimo componente, definido por el propio programa como cualitativo:
la incorporacin de la medicin de los logros acadmicos, ante todo en dos areas
disciplinarias: Matemtica y Lengua, por ser consideradas bsicas (MEC,
1997: iv). En este componente se empez a trabajar desde 1994, pero recin
en el ao 1996 se realiz el primer operativo. Hasta el ao 2000 se haban
realizado cuatro: 1996, 1997, 1998 y 2000.
Desde este lugar se empieza a construir un nuevo sentido ligado a la calidad educativa: aquel que la vincula con la evaluacin.
La preocupacin por aumentar la cobertura de la oferta educativa y por la permanencia de los nios y nias en la escuela, caracterstica de los 80, ha dado paso
a la preocupacin por la calidad de la oferta educativa. Actualmente () los indicadores clsicos de cobertura, retencin y desercin ya no son suficientes para
evaluar el desempeo de los sistemas educativos. En la actualidad no se concibe la
posibilidad de evaluar la eficacia del sistema educativo, sin evaluar los logros que
alcanzan los alumnos en su paso por el sistema formal y los factores que inciden o
explican esos resultados (MEC, 1997: iv).
En igual sentido, Eduardo Fabara, al analizar el EB-Prodec describe claramente el nuevo enfoque conceptual ligado a la calidad:
45
La necesidad de medir y evaluar los aprendizajes es uno de los condicionantes

para poder conocer la calidad de la educacin y ste es un requisito imprescindible para su mejoramiento y para evaluar el resultado tangible de las polticas e
inversiones estatales, del trabajo docente y del esfuerzo estudiantil. Es un mecanismo para evaluar externamente el sistema educativo y promover la rendicin
de cuentas al Estado y la sociedad, saber cunto produce el sector educativo y
que grado de satisfaccin experimenta la sociedad con los servicios que recibe
de ste. De manera operacional, se define la calidad como el grado de cumplimiento de los objetivos propuestos en los planes y programas vigentes, en tanto
que los logros escolares se determinan por el dominio que alcanzan los alumnos
en las destrezas cognoscitivas fundamentales para cada asignatura examinada
(Fabara, 2003: 304).
El marco normativo declarado por el propio proyecto no es de corte nacional, sino la meta 5 de la Declaracin de Jomtien: Mejorar la calidad de
la educacin, estableciendo sistemas de medicin de los logros de aprendizaje. En trminos de polticas, se lo vincula con las conclusiones que arroj
el Informe sobre Evaluacin de la Educacin General Bsica del Departamento de Evaluacin del Ministerio de Educacin y Cultura (1989) (MEC, 1997: 1); con la reforma del currculo de la educacin bsica, iniciada en 1994; y especialmente
con la propuesta consensuada focalizada en el desarrollo de destrezas que
entr en vigencia en 1996 (MEC, 1997: 10). En este sentido, el conjunto de
destrezas propuesto por la reforma consensuada del currculo es coherente
con las de las pruebas Aprendo. En un documento oficial del EB-Prodec se
preguntaba y responda:
Hay una estrecha relacin entre la Reforma Curricular Consensuada y las pruebas Aprendo? () existe una estrecha relacin, en virtud de que (el conjunto
de destrezas medido por las pruebas) sirvi de base para la identificacin de destrezas por parte de la Reforma Curricular Consensuada, y dado que los Asesores
de la Unidad de Medicin de Logros Acadmicos del EB/Prodec participaron
tambin en las labores de definicin de la misma Reforma (MEC, 1998c: 9).
Es importante indicar que, al menos discursivamente, se establece una

relacin entre las pruebas y la asignacin racional de recursos, aunque no
queda claro cmo se instrumentar tal asignacin, lo que estara indicando
un nuevo elemento en la definicin de calidad.
Mejorar la calidad de la educacin bsica nacional exige el
establecimiento de un sistema de monitoreo, medicin y evaluacin de la
calidad de la oferta educativa. Este sistema permitir al ministerio, a las
instituciones y organizaciones vinculadas a la educacin el diseo y la
ejecucin de polticas, el mejoramiento de la calidad de la oferta educativa
46
Anala Minteguiaga
y orientar la asignacin equitativa de recursos y esfuerzos. () Disponer de un

Sistema Nacional de Medicin de Calidad de la Educacin, que proporcione
la informacin necesaria para el diseo e implementacin de polticas de
mejoramiento y permita la asignacin racional de los siempre escasos recursos
disponibles es una necesidad vital de los sistemas educativos (MEC, 1997: i, iv.
nfasis aadido).
En este proyecto, al igual que en el Promeceb, el Ministerio de Educacin y Cultura aparece completamente eclipsado por la accin de la Unidad Ejecutora. La nocin de sistema educativo prcticamente desaparece
de los documentos oficiales y solo se presenta en el concepto de unas pruebas a nivel nacional y de un sistema nacional de medicin de la calidad de
la educacin; pero tal sistema de medicin no es diseado ni implementado por el ministerio, sino por una Unidad Ejecutora de Programas paralela
a su accionar (MEC, 1997: v). Aunque suene contradictorio, la toma de decisiones est completamente centralizada en esta Unidad que se autodefine como eminentemente tcnica.
Es interesante destacar que la desconexin con el ministerio es tan expresa que, de hecho, en los documentos oficiales del proyecto no se hace
referencia a equipos tcnicos del ministerio (funcionarios pblicos) sino a
los consultores a cargo (en este caso) de la Medicin de Logros Acadmicos, y a sus asesores nacionales y extranjeros. Es el proyecto, con sus equipos expertos, el que funciona como espacio de definicin de polticas para el sector.
El Proyecto de Desarrollo, Eficiencia y Calidad de la Educacin Bsica EB/Prodec, ha sentado las bases polticas, tcnicas, administrativas y logsticas para la
institucionalizacin del Sistema Nacional de Medicin de la Calidad de la Educacin Bsica, Aprendo (MEC, 1997: iv).
En este sistema de medicin que se disea e instrumenta ms all del

ministerio, lo relevante es la bsqueda y la construccin de consensos y
acuerdos entre su equipo tcnico, sus asesores locales e internacionales, los
especialistas, los maestros y los alumnos aunque estos dos ltimos tienen
una participacin menor (MEC, 1997: 2, 8). Tanto es as que se sostiene:
La presentacin del Informe Tcnico constituye adems una rendicin de cuentas del trabajo desarrollado y de los productos logrados que ofrecen el equipo tcnico, los asesores y colaboradores de medicin de Logros Acadmicos del EB/Prodec al pas,
al Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte y a la sociedad en general (MEC, 1997: v.
nfasis aadido).
47
En cuanto a los resultados de las pruebas, fueron desalentadores en todos los operativos. Sin entrar en detalle, hay que indicar que las pruebas demostraron que el nivel de dominio de casi todas las destrezas evaluadas era
insuficiente segn todas las medidas que se utilizaron, lo cual es un buen indicador de la educacin bsica en el pas, tanto en Matemtica como en
Lengua y en todos los grados evaluados. Aparte de lo que estos resultados
revelan a nivel general de Ecuador, es importante resaltar que existen notables diferencias, tanto por rgimen escolar como por tipo de establecimiento y gnero de los alumnos. As, las calificaciones de los planteles particulares de la zona urbana fueron en promedio siempre superiores a los fiscales
urbanos, y estos a su vez a los rurales. Del mismo modo, los establecimientos del rgimen sierra obtienen calificaciones ms altas que los de la costa
(MEC, 1998c: 16-17).
Asimismo, recin hacia junio de 1999 concluye la investigacin de Factores Asociados al Logro Acadmico, que resultaba un complemento de los
resultados de las pruebas a los estudiantes, en este caso a los que se les aplic
las pruebas Aprendo 1997. Es decir, la investigacin tena el objetivo de identificar y dimensionar la incidencia de los factores asociados a esos logros.
Para ello, se trabaj con la consultora nacional Alta Direccin, Consultores
Asociados (Aldir) y se utilizaron los cuestionarios del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin de la Orealc-Unesco. Se
midieron 41 factores, de proceso y de insumo (MEC, 1999b: 5-6).
Los factores asociados se presentaron segn se tratara del rea disciplinar de Lengua y comunicacin, o de Matemtica; tambin segn rgimen
(sierra y costa), y tipo de sostenimiento y ubicacin geogrfica del establecimiento educativo (fiscal, particular, rural). Los resultados indicaron la existencia de convergencias en ciertos factores asociados entre regmenes y tambin entre tipos de establecimientos en las dos reas de saber. En ambos
casos, la concordancia permiti pensar que una accin vinculada al fortalecimiento de tales factores pudiera tener buen impacto en el mejoramiento del
logro acadmico. En algunos casos se detectaron factores relativos al campo especfico de la poltica educativa, es decir donde el Ministerio podra incidir directamente ejemplo: expectativas de escolaridad que el profesor tiene de sus alumnos o las condiciones de enseanza (MEC, 1999b: 37-38).
Las conclusiones de la investigacin fueron muy importantes, sin embargo, no se aplicaron en el diseo de polticas ni en la definicin de sus
prioridades, quedando la evaluacin de logros acadmicos sin un componente central ligado a la idea de contar con informacin idnea, no solo para determinar el dominio de destrezas cognitivas que alcanzan los estudiantes, sino para actuar a partir de sus determinantes.
48
Anala Minteguiaga
Finalmente, en trminos de gestin, algunos especialistas han sostenido

que el EB-Prodec tuvo un desarrollo ejemplar medido en el cumplimiento de
su cronograma de trabajo (Rivera, 1996: 259-261). Esto, al parecer, debido
al manejo de la Unidad Ejecutora a cargo de diferentes especialistas;22 sin
embargo, no se logr acceder a ninguna evaluacin institucional para poder comprobarlo.
c. Proandes: la calidad como innovaciones pedaggicas
en lectura comprensiva
El Programa Subregional Andino de Servicios Bsicos Contra la Pobreza
(Proandes) fue un esfuerzo orientado a mejorar las condiciones de vida de nios, mujeres y familias de comunidades indgenas y negras en condiciones de
pobreza; se desarroll en diversos pases andinos de la regin latinoamericana, bajo la cooperacin de Unicef. Bsicamente el Proandes dot, a cada una
de las comunidades involucradas, de un paquete de servicios bsicos, relacionados entre s para satisfacer sus necesidades fundamentales y mejorar su calidad de vida. Por ejemplo, garantizaba el acceso al agua segura para consumo humano, sin descuidar tareas de educacin ambiental y mantenimiento
adecuado de servicios (Proandes-Ecuador /Unicef, 1997: 151, nota al pie).
Especficamente en Ecuador se desarroll entre 1989 y 1997. En su primera etapa, comprendida entre 1989 y 1992, benefici a 192 comunidades rurales ecuatorianas. Para la segunda etapa (1993-1997), sus finalidades estuvieron enmarcadas en la contribucin al cumplimiento de las metas
del Plan Nacional de Accin Infantil de Unicef en 384 comunidades rurales
de cinco reas de influencia (Proandes-Ecuador/Unicef, 1997: 151, nota al
pie). Metas, valga la pena aclarar, relativas a la disminucin de los ndices
de repeticin, desercin escolar y a mejorar los niveles de lectura comprensiva mediante la validacin de propuestas e instrumentos pedaggicos que
demuestren eficacia y replicacin para el pas.
En este caso, interesa justamente lo sucedido en el Proandes a partir de
1993, cuando en el marco del Plan Nacional de Accin Infantil de Unicef se
desarroll una experiencia piloto de mejoramiento de la calidad asociada a
innovaciones pedaggicas. Es importante indicar que nuevamente el programa se centr en la educacin bsica, en este caso en reas rurales.
22 Al menos se pudo saber que tres personas, en diferentes momentos, dirigieron dicha Unidad, a
saber: Susana Araujo de Sols, Vinicio Aldz y Carlos Paladines. Durante el periodo de Araujo de
Sols, se avanz sobre todo en infraestructura, equipamiento, conformacin de las redes y conformacin del sistema de logros acadmicos; durante el de Aldz, en la produccin de textos y
capacitacin; y durante la gestin de Paladines se procedi a organizar el cierre del proyecto.
49
A mediados de ese ao, el Programa de Educacin de la cooperacin

de Unicef comprometi su apoyo para la implementacin de la estrategia
nacional de mejoramiento de la calidad de la educacin bsica en las reas
localizadas del Programa Subregional Andino de Servicios Bsicos contra
la Pobreza (Proandes), aplicando propuestas novedosas centradas en el
cambio de las prcticas pedaggicas de la escuela rural; entre otras, el
nuevo modelo de educacin intercultural bilinge (Modeib). Esto qued
claro en los objetivos de la experiencia, a saber:
1. Contribuir a mejorar la calidad de los procesos de la educacin bsica
en zonas localizadas de pobreza, con el fin de disminuir las tasas de repeticin y desercin escolar.
2. Probar innovaciones especficas orientadas a validar propuestas eficaces y replicables de mejoramiento de la calidad de la educacin bsica.
3. Contribuir a la implementacin del Modelo de la educacin Intercultural Bilinge (Proandes-Ecuador/Unicef, 1997: 26).
Asimismo, para Unicef, la aplicacin de dicha estrategia nacional supona adoptar un nuevo enfoque organizativo de articulacin local e institucional que el pas haba legalizado bajo el sistema de redes escolares denominado Centros Educativos Matrices (CEM), propuesta que ya se encontraba
en su fase de implementacin por medio de los dos proyectos nacionales de
mejoramiento de la calidad citados anteriormente: el Promeceb y el EB-Prodec (Proandes-Ecuador/Unicef, 1997: 26, 29-30). De esta forma, el Proandes se vinculaba tanto al componente descentralizador de aquellos programas como a la propuesta educativa intercultural.
Como mencionamos, los CEM recogen los aportes de la nuclearizacin
educativa con la pretensin de reactivar las relaciones escuela-comunidad.
Sin embargo, a pesar de esta pretensin del Proandes no hubo buena recepcin, bsicamente por las promesas incumplidas del Promeceb y por los
grados de conflictividad que este programa haba generado en algunas comunidades: las direcciones provinciales EBI y organizaciones campesinas la
rechazaban. Por ello, la estrategia fue no forzar a las escuelas bajo la estructura CEM; el criterio fue:
() hagamos lo que un CEM hara sin decir que es un CEM. Aunque no se puedan utilizar los elementos de corte administrativo insertos en el CEM, empecemos a trabajar las propuestas pedaggicas de mejoramiento. () Segn el Oficial del Programa de Educacin de Unicef, la intencin de la incorporacin de
Unicef sera de mostrar que con menos recursos de inversin fsica pero con mayor inversin pedaggica se puede generar un movimiento de calidad, un proceso de cambio pedaggico (Proandes-Unicef, 1997: 31-32).
50
Anala Minteguiaga
Este componente cualitativo del programa de Unicef parti de la consideracin de que el problema central de la educacin primaria resida en su
grave deterioro cualitativo, destacando, sobre todo, los altos ndices de repeticin y desercin escolar, as como el escaso dominio de la lectura comprensiva como instrumento clave para la adquisicin de los conocimientos y
el logro del xito escolar23 (Proandes-Ecuador/Unicef, 1997: 9).
Por ello, y coincidiendo con las miradas de los anteriores programas
descritos, la estrategia de mejoramiento de la calidad se bas en las escuelas, en sus agentes y en la vinculacin de esta con su entorno local inmediato. Al igual que en los dems programas descritos, no aparecen referencias
al sistema educativo ni a los funcionarios ministeriales.
Mejorar la calidad de la educacin bsica se tradujo en el logro de innovaciones educativas concretas al interior del aula, que apuntaran a enfrentar
los indicadores de deterioro sealados dentro del enfoque de la satisfaccin
de las necesidades bsicas de aprendizaje de los nios (Proandes-Ecuador/
Unicef, 1997: 9).
En cuanto al entorno local:
La experiencia () confirmado el hecho de que el mejoramiento de la calidad
de la educacin bsica carece del motor alimentador (ms all del maestro en el
aula) que produzca cambios en los docentes y aprendizajes significativos de los
nios si stos se reducen unilateralmente a la reorganizacin administrativa o a
la readecuacin fsica de la escuela. Esta experiencia ha mostrado la potencialidad que adquiere la estrategia de mejoramiento de la calidad cuando se sostiene y alimenta en redes vivas articuladas por la gestin activa de actores locales () (Proandes-Ecuador/Unicef, 1997: 10-11).
Asimismo, en el contexto del Proandes la estrategia de mejoramiento de

la calidad de la educacin bsica rural necesariamente adopt la modalidad
de una poltica focalizada en los sectores pobres. El concepto de carencia
fue clave en este componente del programa:
23 El Plan de Operaciones 1993-1997 del Proandes, elaborado en noviembre de 1992, propuso un conjunto de objetivos para el proyecto n.o 4 denominado Mejoramiento de la Calidad
de la Educacin. Estos fueron readecuados por el Programa de Educacin de la cooperacin de Unicef dentro del propsito estratgico de probar y validar innovaciones especficas
para su aplicacin en el aula, dando respuestas a las metas del Plan Nacional de Accin para la Infancia, formuladas en relacin con la disminucin de las tasas de repeticin, desercin escolar y mejoramiento de los niveles de lectura comprensiva. Se buscaba, de esta manera, contribuir con propuestas efectivas para la operacionalizacin de la estrategia nacional
de mejoramiento de la calidad de la educacin bsica (Proandes-Unicef-1997: 26).
51
La experiencia demostr que es posible incidir en el mejoramiento de las condiciones de aprendizaje de los nios en el aula y en la calidad de los resultados de
aprendizaje, priorizando la intervencin sobre algunos factores claves que inciden en el mejoramiento de aprendizaje de los nios de escuelas carentes y asociando un conjunto de componentes que produzcan efectos desencadenantes
(Proandes-Unicef, 1997: 11).
Como se mencion, la estrategia del Proandes, al igual que los programas hasta aqu descritos, supuso enfocarse en la escuela hasta el punto de
impulsar escuelas demostrativas de calidad o escuelas de calidad, considerando as las que haban desarrollado el proceso en mejores condiciones
que las dems y haban obtenido los ms altos resultados (Fabara, 2003:
303). No qued claro cmo se eligieron las mismas ni qu requisitos debieron cumplir para obtener tal acreditacin. Sin embargo, esta preponderancia de la escuela no supuso ampliar sus mrgenes de accin o espacio para
la toma de decisiones en las propuestas pedaggicas innovadoras.
A las escuelas de las reas Proandes se las consider espacios privilegiados donde aplicaran y se validaran las innovaciones pedaggicas que Unicef pretenda ofrecer posteriormente al pas como contribucin para el cumplimiento de las metas de mejoramiento educativo contempladas en el Plan Nacional de Accin para la Infancia
(Proandes-Ecuador/Unicef, 1997: 28. nfasis aadido).
El proceso de diseo, instrumentacin y validacin mostr en buena

medida una lgica dirigista que desde las instancias tcnicas de Unicef se
termin imponiendo. De esta forma, se sostiene que en un primer momento
Unicef prepar y dise las propuestas pedaggicas (aprestamiento escolar para profesores de primer grado; mejoramiento del mtodo de lectura inicial para
profesores de primer grado; tcnicas de promocin de lectura para profesores
del resto de grados). [En un segundo momento] se validaron las propuestas pedaggicas elaboradas desde Unicef [en las escuelas rurales de las reas del programa Proandes]. [En un tercer momento se empez] a transferir las propuestas
pedaggicas a otros proyectos nacionales a los que Unicef haba comprometido su cooperacin. [En un cuarto momento] se pas al protagonismo local y se
empez a trabajar con las direcciones provinciales, y los equipos locales () los
maestros, nios, padres de familia y comunidades. [Finalmente en la ltima etapa, se empez] la bsqueda de mecanismos de sostenibilidad (Proandes-Ecuador/Unicef, 1997: 9-10).
Por otra parte, toda la estrategia de calidad se centr en una especfica destreza a ser alcanzada por los alumnos. Bsicamente las innovaciones
aplicables al campo del proceso de enseanza-aprendizaje giraron en torno
52
Anala Minteguiaga
a la lectura. Desde este lugar, Fabara, al hablar de esta experiencia, sostena: Se trata de la recuperacin de una experiencia piloto de mejoramiento de la calidad de la educacin que tiene como base el mejoramiento de la
lectura (2003: 302). De igual forma, esta preponderancia de la lectura pudo verse en la propuesta pedaggica del programa:
El aprestamiento escolar de los profesores de primer grado mediante
talleres, la elaboracin de un cuaderno de aprestamiento, asistencia
tcnica y monitorizacin de las acciones previstas.
Mejoramiento del mtodo de lectura inicial mediante la publicacin de
un nuevo texto de lectura, elaboracin de material complementario y
apoyo tcnico de los supervisores escolares.
Desarrollo de tcnicas de promocin de la lectura mediante la sistematizacin e intercambio de experiencias y otras actividades (como las
ferias de lectura) y la aplicacin y transferencia metodolgica a otros
ambientes (Fabara, 2003: 303).
De esta forma, la gran apuesta del programa definida como la inversin pedaggica para enriquecer la estrategia de calidad se concentr en
atender exclusivamente la problemtica de la lectura, mediante:
Ampliar a tres meses con caractersticas de obligatorio el periodo de
aprestamiento escolar en el primer grado, ya que el pas no poda invertir en crear preescolares.
Disear una propuesta de aprestamiento escolar adems de los materiales.
Capacitar a los maestros rurales, que en su mayora no tenan el nivel
formativo necesario para llevarlo a cabo.
Asimismo, el Programa de Educacin de Unicef elabor tres propuestas pedaggicas adicionales, igualmente centradas en la lectura, que fueron
probadas en las escuelas del programa:
1. Capacitacin a docentes en la metodologa de enseanza de lecto escritura bilinge.
2. Capacitacin docente en tcnicas de animacin y comprensin lectora.
3. Capacitacin en la produccin de guas de autoaprendizaje para uso
de los nios en escuelas unidocentes desde el enfoque de Escuela Nueva (Proandes-Ecuador/Unicef, 1997: 32-34).
En cuanto al papel del Ministerio de Educacin, prcticamente queda
anulado. Su participacin se reduce a recibir las propuestas pedaggicas diseadas, instrumentadas y validadas por los tcnicos del programa y Unicef.
53
El tema de la eficiencia (entendida como relacin costo-beneficio) en el

manejo de los recursos tambin parece implcito, ya que se aclara permanentemente que se trata de propuestas de bajo costo y replicables.
En cuanto al alcance del programa, se trat de 300 escuelas, 15 000 nios/as y 800 docentes. Bsicamente se trabaj en las reas de intervencin
con poblaciones indgena, campesina y afrodescendiente establecidas por
el Proandes para sus dems componentes.24 As, si bien se habla de alcance nacional, en los hechos se trat de un recorte importante dentro del nivel educativo bsico.
A las escuelas de las reas Proandes se las consider espacios privilegiados donde aplicaran y se validaran las innovaciones pedaggicas que Unicef pretenda
ofrecer posteriormente al pas como contribucin para el cumplimiento de las
metas de mejoramiento educativo contempladas en el Plan Nacional de Accin
para la Infancia (Proandes-Ecuador/Unicef, 1997: 28).
En cuanto a los resultados, existi una evaluacin titulada Los nios

han sido nuestro espejo. Sistematizacin de una experiencia de mejoramiento de la calidad bsica en cinco reas rurales (Proandes-Ecuador/Unicef,
1997). El modulo forma parte del libro De la mano con la comunidad. Sistematizacin de las Experiencias del Programa Subregional Andino de Servicios Bsicos Contra la Pobreza-Proandes.
Desde aqu se sostiene que los resultados, en trminos generales, fueron satisfactorios porque se trat de un diseo apropiado, de unos materiales sencillos y de bajo costo, y replicable (Fabara, 2003). Adems, se elabor una gua para los maestros de primer grado, antes inexistente, lo cual
signific el encuentro del docente con un mtodo eficaz para la lectura. El
proceso se lleg a aplicar a las cinco reas establecidas en su diseo y cronograma. En cuanto a la educacin intercultural bilinge, los frutos no fueron halagadores. Existieron importantes debilidades por carencia de recursos tcnicos y financieros y una conduccin autonomista que ha llevado a
un entrampamiento administrativo y a un cierto inmovilismo (ProandesEcuador/Unicef, 1997: 136). A esto hay que agregar los efectos de una aplicacin reduccionista del Modeib al mbito exclusivo indgena.
24 rea 1: 40 comunidades de la provincia de Pichincha; rea 2: 56 comunidades de la provincia de Cotopaxi; rea 3: 56 comunidades de la provincia de Chimborazo; rea 4: 96 comunidades de la provincia de Caar; rea 5: 56 comunidades de la provincia de Esmeraldas.
54
Anala Minteguiaga
d. Programa REAR (Redes Amigas): fortaleciendo la calidad como

descentralizacin administrativa y financiera
El 17 de diciembre de 1998 se firm el convenio de prstamo 1142-OC/EC
entre la Repblica del Ecuador y el Banco Interamericano de Desarrollo, para la ejecucin del Programa de Redes Escolares Autnomas Rurales. Este
programa, conocido tambin como Redes Amigas, busc deliberadamente
conectar la calidad educativa con una forma de gestin escolar descentralizada que buscaba vincular la escuela con la sociedad civil.
Como objetivo general persegua contribuir al mejoramiento de la calidad de la educacin bsica de las zonas rurales, mediante una modalidad
desconcentrada de gestin, con autonoma administrativa y financiera, que
incluye la participacin de las comunidades educativas (Flacso-Ecuador,
2005: 4). En especfico, se propuso otorgar autonoma aproximadamente el
20% de las escuelas rurales del pas (MEC y UCP, 2005: 6). Su formulacin
tom en cuenta los siguientes principios bsicos:
1. El establecimiento escolar y la red de escuelas a nivel rural son elementos importantes de la poltica educativa.
2. La organizacin de las escuelas rurales en redes, rompe su tradicional
aislamiento y constituye un mecanismo vlido para aumentar el acceso
educativo.
3. El trabajo en las redes autnomas apunta a hacer ms eficiente la gestin escolar, mejorar la calidad y atender la diversidad existente en la
educacin rural.
4. El trabajo en red es autnomo y debe estar acompaado de un marco
adecuado de incentivos y un esquema de asignacin de recursos que lo
refuerce.
5. El empoderamiento de los padres de familia y la comunidad en las decisiones escolares es el factor ms eficaz para garantizar la rendicin de
las cuentas en el nivel local.
6. El fortalecimiento de las Direcciones Provinciales de Educacin y consecuentemente de la supervisin tcnico-pedaggica permitir optimizar el desempeo educativo de las redes en el contexto de las polticas
nacionales de educacin (Flacso-Ecuador, 2005: 1).
La calidad fue as identificada con un modelo desconcentrado de gestin financiera, administrativa y pedaggica: el CEM o la Red Escolar Autnoma. En este contexto, la estrategia de mejoramiento de calidad puso nfasis en insumos como infraestructura escolar y gestin administrativa de la
red escolar; aunque, como veremos, tendr debilidad en el componente pedaggico (Flacso-Ecuador, 2005: 8).
55
Es importante indicar que el programa Redes Amigas se centr en la

educacin bsica rural, al igual que el Promeceb y el Proandes. En este sentido, claramente el programa fue una continuacin (aunque con visin crtica) del Promeceb en cuanto a su trabajo mediante redes. Al parecer, el
problema que presentaban las redes Promeceb (96 ya estaban en funcionamiento al momento de inicio del programa) es que no haban logrado tener suficiente autonoma.25 De esta forma, las redes por s mismas no eran
condicin suficiente, aunque s necesaria, para alcanzar la deseada calidad
educativa. Se afirmaba que si su funcionamiento involucraba una excesiva
centralizacin de las decisiones educativas y administrativas, que impide la
consolidacin y sostenimiento de acciones para mejorar la calidad, no se
poda avanzar (Flacso-Ecuador, 2005: 15). Por ello el programa Redes Amigas parte de la idea de querer llevar la descentralizacin a otro nivel, uno
ms profundo y radical.
La preponderancia del componente descentralizador del programa
puede verse en la distribucin de su presupuesto. Segn el informe de la Flacso-Ecuador de los USD 50 millones de inversin del programa, USD 31,2 millones se invirtieron directamente en las Redes. Se destacan en este monto las
inversiones de aproximadamente USD 10 millones en infraestructura, USD
7,3 millones en material didctico, USD 3,9 millones en equipamiento y USD
2,9 millones en incentivos a docentes.
Este programa busc entonces hacer verdaderamente efectiva (y no como
hasta ese momento) la descentralizacin financiera, administrativa y pedaggica como herramienta idnea para lograr el mejoramiento de la calidad de
los servicios educativos. En este marco se habla de construir un nuevo espacio
educativo en el que se incluyen como dimensiones insustituibles:
La consolidacin de un Estado de derechos, que garantice servicios de calidad.
La consolidacin de la democracia, mediante la ampliacin y traspaso de los espacios de
poder hacia la sociedad.
La construccin de una cultura ciudadana basada en el reconocimiento del otro
como igual y diferente.
La participacin de la familia como primera responsable de la educacin del nio (MEC,
1999a: 11. nfasis aadido).
25 Estos problemas en el caso de la educacin rural resultaron aun ms graves: escuelas aisladas, administracin distante, manejo de partidas docentes en las direcciones provinciales,
dbil participacin de las familias y ausencia de mecanismos de rendicin de cuentas ver
situacin esperada con el programa (Flacso-Ecuador, 2005: 16).
56
Anala Minteguiaga
Solo sobre esta base, se dice, se erige una escuela democrtica realmente (MEC, 1999a: 11), lo cual lleva a interrogarse qu era entonces la
anterior escuela en el Ecuador: una institucin antidemocrtica?
La descentralizacin en sus mltiples dimensiones pasa a ser definida de
una manera ms clara. La misma, como mencionamos, incluye la participacin de los padres y la comunidad:
La calidad educativa es el punto en el que convergen las lneas conceptuales que
fundamentan la gestin escolar autnoma. Estas son:
Autonoma pedaggica: entendida como la capacidad local de tomar decisiones
pedaggicas y curriculares dirigidas a mejorar la calidad de la educacin, de
acuerdo con orientaciones nacionales y particularidades locales.
Descentralizacin administrativa y financiera: supone la capacidad local de decidir sobre la organizacin de una red y la inversin que el Estado entrega obligatoriamente y sobre los que consigue, de acuerdo con pautas y normas nacionales.
Participacin de la familia y la comunidad: es el ejercicio del derecho de la familia a
ser corresponsable de la educacin de sus hijos y a demandar calidad del servicio educativo (MEC, 1999a: 16).
Como puede verse, la nocin de descentralizacin aparece fuertemente

ligada a las potencialidades de la iniciativa local, ya que esta es la nica desde donde se puede asegurar la preocupacin cotidiana por la accin educativa. En este marco se plantea la articulacin de las unidades educativas al
entorno local (mediante las redes).
Es importante indicar que en cuanto al nuevo papel de la sociedad civil y la descentralizacin financiera y administrativa se incorpora un nuevo
elemento. El programa promueve el aporte financiero de los actores sociales y plantea el desarrollo de proyectos educativos por medio de ONG, empresas, universidades, consultoras y dems organizaciones. Estos nuevos actores aparecen en el campo educativo disputando la principalidad estatal.
Por otra parte, la descentralizacin financiera y administrativa funcionar a nivel de las redes y no de cada escuela. Las primeras se constituyen
en unidades ejecutoras presupuestarias y, adems, cuentan con la desconcentracin de la administracin de las partidas docentes (Flacso-Ecuador,
2005: 5). As, las redes con categora de unidades ejecutoras pueden recibir los recursos (de la Unidad Coordinadora de Programas) y parte del
MEC-Presupuesto General del Estado; ambos de manera directa, sin intervencin de la Direccin de Planificacin Educativa. Los recursos provienen de tres fuentes: Presupuesto General del Estado, BID y autogestin. La
57
mayor cantidad provino durante el tiempo del proyecto de los recursos del
BID (Flacso-Ecuador, 2005: 20).
Las redes, a su vez, tienen incidencia en funciones antes llevadas adelante por el Ministerio central como la seleccin, nombramiento, evaluacin y
sancin de directivos, docentes y administrativos; y tienen flexibilidad en el
manejo de los recursos financieros para gastos de funcionamiento e inversin en los procesos educativos (Flacso-Ecuador, 2005: 23). A esto hay que
sumarle un proceso de terciarizacin de servicios impulsado por el programa: la tercerizacin se da de facto: los consejos y gobiernos de red contratan mltiples servicios tanto de docencia como de capacitacin de otras organizaciones privadas (Flacso-Ecuador, 2005: 21).
En cuanto a la descentralizacin pedaggica y curricular, no se dilucida si
opera a nivel de las redes o de cada una de las escuelas. Asimismo, no resulta claro qu entrara dentro de esos aspectos pedaggicos y curriculares. Esta
ambigedad no queda solo en el plano conceptual sino en el operativo. As, si
bien El propsito que consta en el marco lgico del proyecto tiene 3 partes: i)
gestin desconcentrada; ii) condiciones de aprendizaje mejoradas; iii) gobierno de red, (...), al analizar los componentes se aprecia que se refieren ms a
cambios institucionales, implantacin del modelo de redes (creacin e institucionalizacin); planes, mecanismos de incentivo (profesores, gobiernos de
red y proyectos); capacidad de gestin; y mecanismos de evaluacin, y no tanto a cuestiones pedaggicas (Flacso-Ecuador, 2005: 19). No se especifican elementos para mejorar las condiciones de aprendizaje, es decir, cmo los cambios institucionales ms la dotacin de insumos participan en la produccin de
esos cambios. En consecuencia, el modelo de gestin parece ser un elemento
detonante del mejoramiento educativo, lo cual corresponde al tipo de enfoque
de calidad de la educacin del que parte el programa (Flacso-Ecuador, 2005).
En cuanto al diagnstico en el que se basa el programa, se observa consistencia lgica con las soluciones que involucra: principalmente, su propuesta descentralizadora.
Varios anlisis sobre el estado actual de la educacin en el Ecuador determinan
que el principal problema del sistema es la baja calidad de los procesos educativos, particularmente en establecimientos del sector pblico. Los resultados de
este fenmeno se demuestran en los ndices de repitencia y abandono escolar,
en los bajos logros acadmicos (Aprendo 96), en el alto desperdicio de recursos
y en el desajuste con las demandas del sector productivo y tecnolgico. A este
complejo fenmeno, que evidencia el agotamiento del modelo educativo, se ha
dado en llamar mala calidad de la educacin, situacin que se desarrolla bajo
la pesada dependencia y organizacin institucional del Ministerio de Educacin
58
Anala Minteguiaga
y Cultura. Cualquier proyecto que pretendiera el mejoramiento de la calidad de
la educacin quedara sin efecto ante la ausencia de un entorno socio-administrativo que permita una accin sostenible (MEC, 1999a: 5).
De igual forma, es importante indicar que si bien aparece implcita en todos los programas hasta aqu descritos, la idea de que el problema de la calidad atae exclusivamente a la educacin pblica se va a plantear por primera vez de manera explcita en el programa de Redes Amigas. La justificacin es
que la educacin pblica es la que ha operado de manera centralizada, jerrquica, reglamentarista y hasta autoritaria, y ha estado por ello menos conectada con lo social y sus actores, ahora nica fuente de legitimidad democrtica
y espacio privilegiado de la verdadera rendicin de cuentas (MEC, 1999a: 24).
En este diagnstico tambin aparecen otras causas del problema. Por un
lado, la composicin y eficiencia del gasto en educacin. Se sostiene que la
mayor parte va a gasto corriente; adems, existe la tendencia a la reduccin del
gasto educativo en el Presupuesto General del Estado. Algo en lo que se va a preocupar el programa en trminos de la distribucin de su propio presupuesto.
El marco normativo en el cual se desarrolla el programa supone un cambio respecto a los anteriores esfuerzos, descritos bsicamente por la operatoria de una serie de instrumentos legales y de polticas que le empiezan a dar
ms contenido y fuerza a la estrategia descentralizadora en el campo educativo y las nuevas funciones de la sociedad civil. En este punto, hay que citar la
Segunda Consulta Nacional Educacin Siglo XXI, organizada por el Consejo
Nacional de Educacin en 1996, la cual entre sus acuerdos sostuvo:
Crear las estrategias de descentralizacin y desconcentracin administrativa y
pedaggica, y participacin corresponsable de las nias, nios, madres y padres de familia, maestras y maestros, organizaciones comunitarias en el desarrollo de los procesos educativos con responsabilidad directa del Estado en el
financiamiento de la educacin. Respaldar la ampliacin de cobertura de redes
escolares capaces de un manejo autnomo de sus recursos y de la formulacin
de proyectos educativos institucionales que promuevan una educacin de calidad, ms adecuada a las realidades locales (MEC, 1999a: 8).
Por otra parte, en 1998 se aprueba una Constitucin Poltica que recoge
estos principios Especficamente en su artculo 68:
El sistema nacional de educacin incluir programas de enseanza conformes a
la diversidad del pas. Incorporando en su gestin estrategias de descentralizacin y desconcentracin administrativas, financieras y pedaggicas. Los padres
59
de familia, la comunidad los maestros y los educandos participarn en el desarrollo de los procesos educativos.26
El programa Redes Amigas adems asume acuerdos internacionales

como la Conferencia Educacin Para Todos (Tailandia, Unesco, 1990),
la Cumbre Mundial en favor de la Infancia (EE.UU., Unicef, 1990) y la
Convencin de los Derechos del Nio (NN.UU., 1990).
En cuanto a la vinculacin con otras polticas/programas en ese momento en funcionamiento, hay que indicar que explcitamente el programa Redes
Amigas se plante conectado con la Reforma Curricular Consensuada de
1996, y se basa en el diagnstico de las pruebas Aprendo de 1996 (componente del EB-Prodec). Lamentablemente, no logr real conexin con la referida Reforma. En este sentido, la Evaluacin de Gestin y de Impacto del Programa de Redes Escolares Autnomas Rurales, Informe Final indicaba:
Pese a que la Unidad Coordinadora de Programas ha reconocido que en el proceso pedaggico, las redes hispanas han venido desarrollando su trabajo en el
marco de los lineamientos de la Reforma Curricular, sin embargo, la dinmica
de implementacin del proyecto de Redes Autnomas Rurales ha tenido su propia lgica, marchando paralelamente a la intermitente y descoordinada implementacin de la Reforma. Redes prioriz la gestin pedaggica desconcentrada, con participacin comunitaria, a nivel de red, orientada al mejoramiento
de las condiciones de enseanza-aprendizaje (colocar los aspectos del componente 2), antes que al desarrollo curricular mismo (Flacso-Ecuador, 2005: 11).
Al igual que en los programas anteriormente descritos, en Redes Amigas

aparece la idea de la centralidad de la escuela frente al sistema educativo. Bsicamente, porque la escuela es el espacio de conexin con la comunidad y
porque dentro de la escuela se encuentra el aula, lugar donde supuestamente
se concentran los cambios pedaggicos. El problema es que el Nuevo Modelo Pedaggico queda reducido a la nocin de autonoma escolar (autonoma
y transparencia en la gestin administrativa y financiera). Hay una suerte de
confusin: se habla de que el programa est dirigido a mejorar el proceso en el
aula, pero no queda claro cmo se pasa de la escuela al aula (MEC, 1999a: 15).
Lamentablemente, la idea de un nuevo modelo educativo que se vincula
aula adentro a la prctica de valores, otra relacin docente-alumno y otros
26 La descentralizacin en educacin viene de la mano con el proceso de discusin ms general

sobre descentralizacin estatal, en el cual se establecen marcos legales basados en la Constitucin de 1998; en ellos se proponen regmenes locales con posibilidades de tercerizacin
de servicios, y amplia autonoma administrativa y financiera.
60
Anala Minteguiaga
materiales y metodologa de trabajo para el docente, terminan quedando

relegados en el planteamiento del programa.
El sistema educativo en este planteamiento queda anulado. No aparece
prcticamente ninguna referencia al mismo, solo a la escuela y lo local. Por
otra parte, si bien aparecen referencias a las polticas y orientaciones nacionales, no se establece de manera inequvoca esa conexin: La gestin escolar
autnoma es una condicin organizativa cuyo propsito es lograr que, en el
marco de polticas y orientaciones nacionales, las decisiones y la gestin de la
educacin pasen a manos de la comunidad local (Fabara, 2003: 311).
Pero cules son tales polticas nacionales y cmo se conectan con el
programa? Esto no queda claro. Al parecer esas polticas quedan reducidas
al financiamiento obligatorio del Estado, a la Reforma Curricular Consensuada, a la inversin estatal para la provisin de infraestructura, al asesoramiento tcnico, a los estndares de calidad (lo que incluye los operativos de
las pruebas Aprendo), y al desarrollo y distribucin del material didctico.
Por su parte, las innovaciones parecen estar exclusivamente en la escuela, en
el aula y en el mbito local. La capacitacin docente, si bien la financia el Estado, tambin debe estar determinada a nivel de las redes, las escuelas y lo
local. Lo mismo, las decisiones de recursos docentes y su asignacin.
En cuanto al manejo e implementacin del propio programa, se presenta una nueva figura: la Unidad Coordinadora de Programas (UCP). Esta
Unidad es la que coordina acciones con las redes constituidas en unidades
ejecutoras presupuestarias y con la sociedad. Sus amplias funciones se observan en el siguiente punteo:
Definir polticas para implementar el programa educativo, de acuerdo
con las polticas generales del Ministerio.
Disear sistemas, metodologas, materiales, manuales e instrumentos
para orientar la implementacin de polticas educativas.
Calificar los proyectos de planes estratgicos presentados por las comunidades y sus representantes.
Financiar los proyectos de inversin y brindar asistencia tcnica para su
implementacin.
Fiscalizar los proyectos presentados por las redes.
Contratar, monitorear y evaluar a las Organizaciones de Capacitacin
y Asistencia Tcnica (OCAT), que son instituciones (generalmente universidades) responsables de brindar capacitacin y asistencia tcnica a
las UAE (Unidades de Apoyo Educativo).
61
Acreditar a las Unidades de Apoyo Educativo o UAE (empresas consultoras o tcnicas), ONG, consultores o profesionales en libre ejercicio,
instituciones que realizan la capacitacin y apoyo tcnico directo sobre
las redes escolares.
Contratar el necesario seguimiento y evaluacin externos al proceso de implantacin del programa Redes amigas y sus resultados (MEC, 1999a: 25).
Asimismo, la importante capacidad de definicin de poltica y de manejo operacional del programa de la UCP se visualiza claramente en el siguiente grfico, extrado de un documento oficial.
Grfico 1
Definicin de la poltica y de manejo operacional del
programa por parte de la UCP
UCP
Evaluacin
de
resultados
segn
estndares
de calidad
Brinda
asistencia
tcnica y
asigna
recursos
para:
Diseo
Implementacin
Manejo administrativofinanciero del
Plan Estratgico
Redes amigas
Ministerio de Educacin
Fuente: MEC (1999a).
En este punto habra que distinguir dos nociones de unidades ejecutoras

que parecen estar en juego, no solo en este programa sino en los anteriormente
62
Anala Minteguiaga
mencionados. Una, asociada a la lgica neoliberal, que cre una parainstitucionalidad estatal en los ministerios y una completa desvinculacin con las polticas pblicas del sector. Una suerte de para-Estado. Podran llamarse Unidades
Ejecutoras de Poltica. Otra nocin es la idea de unidades ejecutoras asociadas
a una lgica de democratizacin del Estado y mayor eficiencia en su accionar,
como unidades de accin desconcentrada y con capacidad financiera y administrativa. Seran Unidades Ejecutoras de Finanzas, pensadas para el tema de gestin operativa. El programa de Redes Amigas supuso las dos, a diferencia de los
anteriores programas (que solo involucraron la primera).
Por un lado, concret la desconcentracin por medio de las redes como
unidades ejecutoras. Tal y como explicaba la evaluacin del programa Redes Amigas: A travs de este proceso se logra que las unidades ejecutoras
en cuestin dejen de constar en los presupuestos de las Direcciones Provinciales y de depender de stas para la transferencia de recursos y la administracin financiera y de recursos humanos (Flacso-Ecuador, 2005: 5).
Pero en trminos de definicin poltica, todo se concentr en la Unidad
Coordinadora de Programas (UCP). De hecho, buena parte de la descentralizacin que buscaba el programa se revirti en un proceso que de facto recentraliz funciones y actividades en la UCP. As, en la evaluacin del programa se indica que durante el desenvolvimiento del proyecto se aprecia que
algunas de las tareas del nivel local que le daban sentido a la autonoma son
recentralizadas y tomadas a cargo por la UCP. La mayor parte de ellas tienen que ver con tareas de control de calidad, evaluacin, supervisin y hasta regulacin. Esto respondi tanto a debilidades locales (de las propias comunidades y redes) como a una carencia de rectora del ministerio nacional.
Por su parte, en la evaluacin se aclaraba que este modelo que se sustenta en una unidad tcnica que escolta el giro del proyecto y realiza cambios sobre la marcha es sostenible en la medida en que esta unidad exista o
que sus actividades sean transferidas a la institucin responsable de la poltica del sector y que va a permanecer en el tiempo, es decir, al Ministerio de
Educacin y Cultura. Para ello, al cierre del proyecto la misma UCP haba
emprendido actividades de institucionalizacin que se refieren a reformas
en la propia estructura del MEC, capacitacin y sensibilizacin en las direcciones educativas nacionales y provinciales, insercin de los sistemas de informacin y gestin (Flacso-Ecuador, 2005: 21).
Ms all de que en general ni en Redes Amigas ni en los esfuerzos
anteriormente descritos hay una real institucionalizacin de los contenidos y
acciones de los programas en la estructura ministerial, llama poderosamente
la atencin que la propia UCP sea la que decida qu reformas hay que hacer
63
sobre la estructura del Ministerio, cuestionando una vez ms su capacidad

de accin y rectora.
Este programa, al igual que los hasta aqu detallados, mantiene una
lgica focalizadora aunque opera con pocas definiciones tcnicas. En
principio, el programa de REAR sera una continuacin del Promeceb en
cuanto a su poblacin objetivo. No existe una poltica explcita de seleccin
de beneficiarios. Se asume que en las zonas rurales apartadas existen
carencias y necesidades profundas en materia educativa, cobertura y
calidad, sin mediciones especficas, y se contina por otro lado en aquellos
lugares donde se iniciaron Centros Educativos Matrices del Promeceb
(Flacso-Ecuador, 2005: 17).
Ms que seleccin, hubo una solicitud de las comunidades incentivada por grupos de promotores comunitarios con el apoyo de las Direcciones
Provinciales de Educacin para identificar planteles bajo el mensaje de la corresponsabilidad, el gobierno comunitario, la no ausencia de los maestros o,
por lo menos, el hecho de que los maestros ya no pudieran moverse conjuntamente con sus partidas, las cuales seran administradas por la comunidad
educativa. Por otro lado, el requisito mnimo de participacin era la existencia de un grupo de escuelas pblicas o fiscomisionales, incluso centros escuelas a falta de otras escuelas en la zona. No se establece la necesidad de
que exista una organizacin de la comunidad u otras condiciones de capacidad local. El paquete era ofertado fuera cual fuera el punto de partida en
las distintas regiones y localidades (Flacso-Ecuador, 2005: 18).
En la evaluacin del programa realizada por la Flacso-Ecuador, que
abarc el periodo de 1998 a 2005, se afirma que el principal logro del programa es haber constituido el 100% de las redes que se haba propuesto
(186 redes en total, que cubran la meta del 20% de las escuelas rurales
en red). Estas adquirieron estatus de unidades ejecutoras presupuestarias y
contaron adems con la desconcentracin de la administracin de las partidas docentes. Adicionalmente, el programa mejor la provisin de insumos
materiales pedaggicos, y se destaca el proceso de identificacin de necesidades mediante la formulacin de planes estratgicos locales que determinaron la programacin de las acciones financiadas desde el programa.
La oferta educativa del programa ya haba sido diseada por la misin
del banco antes de que el ministerio la aceptara o la comunidad la conociera,
lo cual tambin colabor a relativizar la rectora ministerial y hasta los
mrgenes de accin de la sociedad civil. El proceso de participacin fue
posterior y ms pareci ser solo de socializacin. El diseo especfico estuvo
a cargo de un ente tcnico, que fue la Unidad Coordinadora de Programas
(UCP) y el BID. No existi participacin de otros actores ni instancias del
64
Anala Minteguiaga
MEC. De hecho, algunas instancias del MEC fueron contrarias al enfoque

de descentralizacin y autonoma propuesto por la UCP. Esto provoc
fricciones entre la autoridad ministerial y la tcnica, que estn debidamente
reflejadas en el informe final de ejecucin del programa, elaborado por
la UCP (2005). Si bien se enunci que se tom en cuenta lo actuado por
acuerdos anteriores de la sociedad civil, la iniciativa se concret en instancias
tcnicas. El eje principal de la propuesta fue la descentralizacin, mirada
tanto desde la gestin administrativa como pedaggica, aunque esta ltima
qued bastante desdibujada (Flacso-Ecuador, 2005: 16-17).
En cuanto a las acciones de la sociedad civil en la instrumentacin del
programa, hay que indicar que si bien el plan estratgico deba ser diseado
por el consejo localmente constituido y las otras instancias de la red, esto
dependi de la existencia de capacidades en la comunidad. En la prctica,
los planes y programas fueron diseados por quienes tenan mayor capacidad y poder, dependiendo de la comunidad y regin de que se tratase: fueran los maestros, los padres, los directivos o los actores locales de la red
(Flacso-Ecuador, 2005: 21).
Por su parte, en la evaluacin se habla de la carencia de un modelo pedaggico como propuesta nacional para ayudar a que la descentralizacin
pedaggica del programa tuviera xito. Lo llamativo es que en esa falta de
sostenibilidad de las polticas y de un modelo pedaggico orientador, se le
otorga nica responsabilidad al Ministerio de Educacin y Cultura, y no a la
lgica poltica del programa, punto que habra que repensar.
En cuanto a la instrumentacin del Moseib en el programa, hay que indicar que entre 1998 y 1999 la Dineib, luego de amplias discusiones a nivel provincial y nacional, resolvi participar y adherir al Programa de Redes Escolares
Autnomas Rurales, amparada en la orientacin del artculo 68 de la Constitucin. Con ese propsito, la Dineib elabor en 1999, con la cooperacin tcnica de Unicef y EBI-GTZ, una propuesta adaptada al modelo Moseib, denominada Redes de Centros Educativos Comunitarios Interculturales Bilinges
R-Cecib. Esta inclua una descripcin de los criterios para la organizacin,
metas de organizacin, proceso de conformacin, estructura administrativa,
labor tcnica-pedaggica, seguimiento y evaluacin. La Dineib se propuso como meta conformar 120 o ms redes en toda su jurisdiccin entre los aos
2000-2003. Sin embargo, la Dineib logr solo acreditar y legalizar 55 redes de
Centros Educativos Comunitarios Interculturales Bilinges (R-Cecib), del total
de 186 que organiz el rograma (Flacso-Ecuador, 2005: 32).
En cuanto al componente intercultural, aparece como un asunto residual, ms all de que en la propuesta R-Cecib asuma una forma algo ms
65
orgnica. En la evaluacin mencionada se indica que el mayor problema pas por seguir pensando lo intercultural como un problema que solo atae e
interesa a lo indgena, reduciendo las potencialidades de un enfoque educativo intercultural para el conjunto del pas.
El proyecto de educacin intercultural no puede continuar concibindose solamente como una innovacin del sistema educativo que responde a necesidades
bsicas de aprendizaje de los pueblos indios para los indios sino que requiere de
una poltica educativa en donde el punto de partida para la conformacin de
los contenidos bsicos de formacin para toda la sociedad estn los contenidos
de los pueblos y nacionalidades. (...) La educacin intercultural bilinge si bien
es un logro del movimiento indgena en el pas, debido a que da la posibilidad
de orientar una poltica educativa, se ha transformado es una educacin orientada de indios para indios. De ah que en las escuelas bilinges especialmente
se piensa que lo intercultural est sobre entendido en la medida en que un indgena da clases a los indgenas, pero con relacin al contenido mismo, no se
presencia ningn aporte dentro del proceso de aprendizaje en el aula. (...) Muy
poco se ha realizado para avanzar en una verdadera educacin bilinge en el
pas (Flacso-Ecuador, 2005: 23).
Finalmente, al igual que lo sucedido en el Proandes, se indicaba que

uno de los ms grandes problemas en la educacin intercultural es la formacin de los maestros-profesores de las escuelas bilinges, ya que en su
mayora no son profesionales de la educacin sino ms bien bachilleres
que estn impartiendo educacin.
A estas dificultades hay que sumarles la inestabilidad en la unidad ejecutora, que durante el funcionamiento del programa (1998-2005) lleg a tener siete directores ejecutivos (MEC y UCP, 2005: 51).
2. Caracterizacin de la accin gubernamental en

experiencias de escuelas de calidad (2000-2010)
Entre los aos 2000 y 2010 se desarrollaron en Ecuador una serie de experiencias de escuelas de calidad. Muchas de ellas se basaban en iniciativas
de corte internacional que se aplicaron en otros pases de la regin; y otras
tantas, muy pocas, fueron generadas a partir de propuestas locales.
A continuacin, se realiza una descripcin de las mismas (de forma cronolgica) haciendo hincapi en los criterios fijados en el diseo de la presente investigacin, y que sirvieron de base para la matriz de procesamiento de
la informacin secundaria capturada.
66
Anala Minteguiaga
2.1. Programa Escuelas Saludables: la calidad como salud escolar

El programa Escuelas Saludables se inscribe en el marco de una iniciativa internacional de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), conocida como Escuelas Promotoras
de la Salud (EPS). Especficamente fue impulsada en la regin latinoamericana desde 1995 mediante cooperacin tcnica a los pases miembros. Las polticas de EPS se originaron en tales pases a partir de 1997, siendo en la mayora de los casos entre 1999 y 2001 (Ipplito-Shepherd y Cimmino, 2003).
El objetivo de las EPS es superar el paradigma por el cual se consideraba a las escuelas blancos pasivos o meras destinatarias de las acciones de
salud, ofrecindoles y demandndoles ahora un papel activo y dinamizador
(OPS, 1998: 1). En este marco, se buscaba no solo incrementar las posibilidades de supervivencia de los nios, sino mejorar sus oportunidades de desarrollo y calidad de vida. Una de las maneras ms eficaces de alcanzar este objetivo era justamente por medio de la promocin de la salud en las escuelas
(OPS, 1998: 3).
La iniciativa EPS ha sido explcitamente vinculada a la temtica de la calidad educativa, como puede verse en diferentes acuerdos firmados a nivel
internacional, y ha demostrado el inters que tienen los diferentes organismos de cooperacin en el tema. Por ejemplo, en el ao 2000 se firm la Estrategia Conjunta por un Nuevo Enfoque para Mejorar la Calidad Educativa Recursos Efectivos en Salud Escolar (RESE), suscrito entre OPS/OMS,
Banco Mundial, Unesco y Unicef (Banco Mundial et al., 2000). Para cada
uno de estos organismos, la estrategia de EPS est en funcin de su mandato, ya que por medio de ella se mejora la salud de nios, nias y adolescentes, y la calidad y eficiencia del sistema educativo. El acuerdo enfatiza que
un programa efectivo de salud escolar responde a una necesidad nueva,
fortalece la eficacia de otras inversiones a favor del desarrollo infantil, promueve mejores resultados educativos, contribuye a una mayor equidad social y es una estrategia altamente costo-efectiva (Nederveen, 2003: 517).
Algunos hitos institucionales en torno a esta iniciativa han sido: en 1995
en Chile, durante el Congreso de Salud Escolar, se acord crear la Red Latinoamericana de Escuelas Promotoras de la Salud (RLEPS), lo que finalmente se concret en 1996. Ese ao se dio la primera reunin de la Red en San
Jos, Costa Rica. La segunda reunin se dio en Mxico en 1998. En 2001 se
cre la Red Caribea de Escuelas Promotoras de la Salud (RCEPS). Entre
1995 y 2000 se realiz la investigacin Salud Escolar en las Amricas; y
entre 2001 y 2002 la encuesta regional, algunas de cuyas conclusiones detallamos a continuacin. En el ao 2002 se realiz en Quito la tercera reunin
67
de la Red. En 2003 se inici el desarrollo del Plan de Accin para el Fortalecimiento de la Ireps en Amrica Latina y el Caribe 2003-2012, que posteriormente fue aprobado (Gmez, 2004; OPS, 2003).
La iniciativa EPS incluye tres componentes, a saber: 1) La educacin para la salud con un enfoque integral; 2) la creacin de entornos saludables; y
3) la provisin de servicios de salud.
1. En cuanto a la educacin para la salud en el mbito escolar, no se limita
a transmitir informacin en la materia, sino que busca desarrollar conocimientos, habilidades y destrezas que contribuyan a adoptar modos de
vida ms sanos. Para ello, se debe partir de un diagnstico de necesidades va la elaboracin de un programa integral de educacin para la salud. Tambin hay que incluir la educacin para la salud en el currculo,
y por ello se habla de conectar la reforma educativa que estn viviendo
los pases de la regin con el tema de la salud en el mbito escolar. Asimismo, se debe trabajar en la formacin, capacitacin y actualizacin de
docentes va universidades, institutos pedaggicos y ONG pertinentes;
en investigacin para la salud en el mbito escolar, mediante participacin de docentes, estudiantes y padres de familia; en seguimiento y evaluacin a nivel local, regional y nacional (creando un sistema de monitoreo), y mecanismos de difusin de la informacin (OPS, 1998: 10-15).
2. En cuanto a la creacin de entornos saludables, las escuelas deben contar con un ambiente fsico seguro, limpio y estructuralmente apropiado,
que asegure una atmsfera psicosocial armnica y estimulante. Esto incluye el desarrollo de habilidades para la vida y educacin fsica.
3. Finalmente, respecto a los servicios de salud, se indica que la mera informacin didctica resulta insuficiente, y que debe ir acompaada de reconocimientos mdicos a fin de lograr deteccin temprana de enfermedades. De igual modo, se debe instrumentar un servicio de salud escolar.
Como indicamos, entre 2001 y 2002 se realiz la encuesta regional sobre EPS. Entre sus resultados, Ipplito-Shepherd y Cimmino (2003) destacan:
La mayor parte de los pases participantes cuentan con un amplio
marco legislativo y poltico sobre la salud escolar, siendo esta situacin considerada de carcter facilitador para la implementacin de
estrategias en este campo.
El 88% de los pases reportan la existencia de polticas/normativas especficas sobre Escuelas Promotoras de Salud.
El 94% de los pases cuenta con polticas destinadas a promover la salud de la poblacin en edad escolar.
68
Anala Minteguiaga
El 88% de los pases cuenta con planes de salud escolar que se aplican
predominantemente en el nivel primario.
En el 57% de los pases que respondieron a la encuesta (8/14), los planes de salud escolar comprenden acciones relacionadas con los tres
componentes de la estrategia EPS: educacin para la salud en forma
integral, promocin de ambientes saludables, y servicios de salud y alimentacin saludable.
El 94% de los pases cuenta con programas de salud escolar.
Resulta significativamente bajo (30%) el porcentaje de pases que cuenta con presupuestos especficamente asignados para la salud escolar.
El 60% de estos casos (Cuba, Chile, El Salvador) coincide con pases
que poseen la mayor variedad de recursos humanos de salud escolar en
las escuelas, y de igual modo se corresponde con pases que reportan
un alto porcentaje de EPS.
Es reducido el nmero de pases que tienen o que han tenido prstamos
(29%) o donaciones (24%) del BM y del BID para desarrollar la estrategia de EPS.
Las donaciones para apoyar el desarrollo de EPS provienen predominantemente (76%) de organizaciones no gubernamentales y asociaciones sin fines de lucro locales de cada pas.
En cuanto al alcance de la iniciativa, se consignaba que si bien el 94%
(16/17) de los pases se encuentra desarrollando la estrategia de Escuelas Promotoras de Salud, la proporcin de EPS con respecto al total de
escuelas permite visualizar una situacin de gran heterogeneidad entre
los pases segn el grado de implementacin de la estrategia de EPS,
siendo el promedio general de un 8,1% de escuelas por pas, con variaciones entre pases que oscilan del 0,1 al 39%.27 La estrategia de EPS se
implementa predominantemente en el nivel primario, en escuelas del
rea urbana y del sector pblico.
A partir de los resultados de la encuesta regional, las principales dificultades (problemas detectados) para la implantacin de la iniciativa de EPS
fueron:
Escasez de recursos humanos y financieros (personal de salud y docente sobrecargado de actividades).
27 En este punto, el estudio aclara que estos datos resultan aproximados, pues, al no existir criterios de certificacin de EPS uniformes en la regin, la forma en que cada pas categoriza
las EPS puede ser variable, incidiendo esta situacin en las cifras que se reportan (IpplitoShepherd y Cimmino, 2003).
69
Escasa concientizacin o apoyo de los niveles polticos.

Dificultades para trabajar intersectorialmente.
Infraestructura inadecuada o insuficiente.
Problemas de la organizacin pblica (burocracia, escasa continuidad
de equipos tcnicos, dificultades para sostener proyectos).
Necesidad de capacitar recursos humanos/falta de tiempo para capacitar a los docentes.
Dificultades para insertar a la promocin de salud en los programas
escolares.
a. Programa Escuelas Saludables en Ecuador
En Ecuador, el programa se inicia en 1997 mediante un trabajo conjunto entre
el Ministerio de Educacin y Unicef. Si bien su nombre es Escuelas Saludables,
responde al mismo modelo del planteado por la OMS/OPS. En este punto, resulta importante hacer una breve cronologa con algunos hitos institucionales
que contextualizan el origen del programa a nivel nacional, a saber:
En 1984, se firm el Convenio Interinstitucional entre los Ministerios
de Educacin y Cultura, y el de Salud Pblica, para el incremento y
desarrollo de la Educacin para la Salud en el sistema educativo escolarizado y no escolarizado del pas, por medio de la Oficina Tcnica
Interministerial de educacin para la salud, Convenio Otides.
El 26 de julio de 1988 se cre el Departamento de Educacin para
la Salud en el Ministerio de Educacin y Cultura, mediante Acuerdo
Ministerial n.o 5983, publicado en el registro oficial n.o 996 del 9 de
agosto de 1988.
El 27 de julio de 1996, la Divisin Nacional de Educacin para la Salud
(DNES)28 se integr a la estructura del Ministerio de Educacin y Cultura, bajo la dependencia de la Direccin Nacional de Educacin Regular
y Especial, mediante publicacin en el Registro Oficial n.o 993, del 8
de julio de 1996, en donde se especifican las funciones a cumplir en el
Orgnico Estructural y Funcional29 (REMQ, s/f-a).
El objetivo de la DNES resulta coherente con aquellos establecidos por
la iniciativa de EPS, a saber: mejorar la calidad de vida de la comunidad
28 Para ampliar esta informacin, ver www.remq.edu.ec/index.php?option=com_content&view=article
&id=108&Itemid=170. Innovaciones Educativas - Escuelas Saludables.
29 Se trata de una presentacin en Power Point, en la cual no figura la fecha de elabotacin pero, por la informacin contenida, podra dedudirse que fue elaborada entre 2007-2010.
70
Anala Minteguiaga
educativa, mediante el fortalecimiento, promocin, proteccin de la salud

y prevencin de las enfermedades; y transformar los establecimientos
educativos del pas en entornos saludables, los mismos que garanticen el
desarrollo de habilidades y competencias de nias, nios y adolescentes
para la vida, generando seres humanos asertivos y competentes.
En cuanto a su misin, pretende asegurar la calidad de vida de la comunidad educativa, del sector urbano, urbano-marginal y rural, mediante fomento, proteccin, promocin de la salud y prevencin de enfermedades, bajo el
enfoque sistmico de Educacin para la Salud. Entre sus estrategias se destacan: a) planificacin, seguimiento y evaluacin de los programas de Salud
Integral y Escuelas Promotoras de la Salud; b) definicin de mecanismos de
coordinacin con organismos gubernamentales y no gubernamentales, para
fortalecer la ejecucin de los programas vigentes; c) fortalecimiento, consolidacin tcnico-administrativa de la Divisin Nacional de Educacin para la
Salud y sus homlogas; y d) involucramiento de los medios de comunicacin
en la difusin y promocin de las acciones de salud. En su plan de accin figuran: mejoramiento de la calidad de los servicios de Educacin para la Salud; fortalecimiento de las Divisiones Provinciales de Educacin para la Salud;
ampliacin de la cobertura de atencin de los servicios de salud escolar integral en la comunidad educativa; inclusin de contenidos de Educacin para
la Salud dentro de la reforma curricular de los tres niveles del sistema educativo; implementacin de un sistema de informacin y difusin de las acciones
que desarrolla la Divisin Nacional de Educacin para la Salud, a nivel nacional y provincial. Es importante indicar que si bien se hace permanente alusin
a la intensin de articular el programa a la reforma curricular, no queda debidamente claro el efectivo alcance de esta meta (DNES, s/f).
Respecto a los materiales de capacitacin que promueve la DNES, se
destacan: Proyecto Escuelas Promotoras de la Salud (Manual de Escuelas Promotoras de la Salud con siete mdulos) y el Proyecto Educacin para la Salud
en Adolescentes (Cuadernos de trabajo para nias y nios de primero a sptimo ao de educacin bsica, y Gua de Educacin para la Salud para maestras
y maestros de educacin bsica).
Hacia 1997 son varios los organismos de cooperacin que apoyan la
iniciativa de EPS en el Ecuador; entre ellos la OPS/OMS, Unicef, Servicio
Holands de Cooperacin al Desarrollo (SNV), Visin Mundial, Plan
Internacional, CARE, PMA, Unfpa, Unesco y el Banco Mundial. As,
ese ao el Ministerio de Educacin y Cultura, y Unicef, lanzaron la Gua
para Maestras y Maestros del Programa Nacional de Escuelas Saludables (MEC y
Unicef, 1997). Con ella, los maestros se capacitaron para sensibilizar a
71
nios(as), docentes y comunidad a fin de construir una escuela saludable,

efectuar el diagnstico de la escuela, seleccionar indicadores y elaborar
un plan anual de salud escolar, desarrollarlo y evaluarlo.
En noviembre de 1999, considerando la coordinacin y la intersectorialidad como mecanismos indispensables para la concertacin y los
compromisos institucionales, los ministerios de Salud Pblica, de Educacin y Cultura, y las agencias de cooperacin OPS/OMS, el SNV, Plan
Internacional, Visin Mundial y Unicef firmaron el Convenio Marco
para Impulsar el Programa Nacional de Escuelas Saludables. El convenio tuvo como mbitos principales de accin: la gestin escolar en
atencin primaria de salud, el desarrollo en el currculo de temas de salud por medio de la aplicacin de mdulos educativos, la gestin local
con participacin comunitaria y el mejoramiento de las condiciones del
entorno fsico escolar, agua y saneamiento bsico.
A partir del Convenio Marco, la Direccin Nacional de Mejoramiento Profesional (Dinamep) y la Divisin Nacional de Educacin para la
Salud (DNES) del Ministerio firmaron el Convenio de Cooperacin
Interinstitucional para el Desarrollo de Cursos de Capacitacin y Perfeccionamiento Docente, dirigido a los Profesores de la Educacin Bsica y Bachillerato, con el objeto de organizar y ejecutar cursos para
efectos de ascenso de categora y de mritos, por parte de la DNES con
la supervisin de la Dinamep. Este convenio permiti la obtencin de
diplomas de mritos o de ascenso de categora para capacitaciones
relacionadas con los temas de educacin para la salud.
En 2001, el Ministerio de Educacin y Cultura (MEC), el Ministerio
de Salud Pblica (MSP) y la Organizacin Panamericana de la Salud
(OPS/OMS) firmaron la Carta Compromiso con el propsito de integrar la Iniciativa de Escuelas Promotoras de la Salud al Programa
Nacional de Mejoramiento de la Calidad de la Oferta Educativa en las
Escuelas del Pas.
Tambin en 2001, se firma el Contrato Social por el Mejoramiento de
la Calidad de las Escuelas Unidocentes, entre el Ministerio de Educacin y Cultura, el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, el Ministerio de Bienestar Social, el Ministerio de Salud Pblica, instituciones
pblicas y privadas, y varios organismos de cooperacin, incorporando
la difusin de la iniciativa de EPS, la metodologa y los materiales educativos en el Programa de Escuelas Unidocentes.
En seguimiento a estos compromisos, se conform una Comisin Interinstitucional MEC-MSP-OPS encargada de establecer los lineamientos
72
Anala Minteguiaga
y planes estratgicos y operativos que viabilizaran la iniciativa. Esta comisin se propuso trabajar en las siguientes tres tareas:
Creacin de la Red Ecuatoriana de Escuelas Promotoras de la Salud.
Formulacin de lineamientos estratgicos.
Organizacin de la Tercera Reunin de la Red Latinoamericana de
Escuelas Promotoras de la Salud.30
Entre 2000 y 2010 se desarrollaron la primera y segunda asamblea nacional de Escuelas Promotoras de Salud, y la primera de Comunidades Saludables. Tambin se cre la Secretara Tcnica de la Red Ecuatoriana de Escuelas Promotoras de la Salud.
En oportunidad de la clausura de la Segunda Asamblea Nacional de
Escuelas Promotoras de Salud, un funcionario del Ministerio de Educacin31 alababa la concertacin prctica de todos los elementos nacionales que hacen relacin con el mejoramiento de la calidad educativa, cuyo
impacto es cada vez ms real, vinculando la calidad educativa con esta
iniciativa. En igual sentido, comentaba
(...) que la promocin de la salud es sin duda un derecho fundamental de las
personas que encuentran una clara analoga en ese precepto constitucional
del Buen Vivir, lo cual nos lleva como ministerios de Salud y Educacin, con el
acompaamiento de un creciente nmero de instituciones encausadas por las
Organizaciones Panamericana y Mundial de la Salud, a asumir el reto de unificar estrategias y potenciar acciones, a fin de llegar con mayor efectividad y sostenibilidad a los establecimientos educativos del pas (ME, 2010a).
A nivel nacional se conocen diversas experiencias de escuelas saludables,

las cuales fueron implementadas por diversos actores, desde gubernamentales hasta no gubernamentales, de carcter nacional e internacional. En general, siempre se desarrollaron bajo una lgica de experiencias puntuales y piloto. Es decir, no se instrument como una poltica nacional que incluyera al
conjunto de escuelas del pas, y menos an que integrar tambin al sector
particular. Ms bien estuvieron concentradas en el sector fiscomisional.
A partir de 1997 se empiezan a registrar distintas experiencias. As, por
ejemplo, hay que identificar aquella que se llev adelante entre 1997 y 2001 en
Guayaquil, por medio de la Fundacin Nobis junto a la Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional (AECI), la Generalitat Valenciana, y Unicef, cuando
disearon una estrategia para mejorar el proceso educativo y de higiene en
30 Todas estas referencias fueron extradas de Nederveen (2003).
31 Pablo Cevallos Estarellas, en ese entonces, era ministro de Educacin encargado.
73
las escuelas rurales del Ecuador. Es importante destacar que Unicef brind la
capacitacin y asistencia tcnica en la metodologa de trabajo de las Escuelas
Saludables. En esta experiencia tambin participaron el Ayuntamiento de
Madrid y el MEC, mediante la Subsecretara de Educacin del Litoral, en
Guayaquil. El plan fue aprobado por el Consejo Nacional de Educacin y all
se indicaba que las Escuelas Saludables o Promotoras de la Salud buscaban
optimizar la calidad del proceso educativo en las escuelas y, de esta manera,
transformar la educacin ecuatoriana confirmando la conexin entre esta
iniciativa y el logro de la calidad educativa.32 La Fundacin Nobis sigui
trabajando en esta iniciativa especialmente en la provincia de Guayas y en la
provincia de Chimborazo (Los Andes, 2008) junto al Patronato Provincial
de Chimborazo y la Direccin Provincial de Educacin.
Tambin a partir de 2002 se desarrolla una experiencia en la provincia
de Loja, mediante un esfuerzo conjunto de la Direccin Provincial de Educacin de Loja y la Direccin Provincial de Salud (Arrobo y Betancourt, 2003).
Mediante el Proyecto Desarrollo de Espacios Saludables, que durante cuatro aos tuvo una importante presencia en cinco catones de la provincia
(Calvas, Espndola, Macar, Zapotillo y Puyango). El proyecto respondi
a los hallazgos de la lnea base levantada, con tres componentes, siendo el
de comunicacin y educacin uno de ellos. La experiencia trabaj desde la
Gua para Maestras y Maestros del Programa Nacional de Escuelas Saludables
del Ministerio de Educacin y Cultura, la cual supuso la elaboracin del Plan
Anual de Salud Escolar (PASE). Asimismo, se desarrollaron trece mdulos
de la Serie la Escuela Promotora de la Salud, los cuales contienen una propuesta coherente con la reforma curricular.
En el caso de Guayas, desde la Direccin Provincial de Educacin del
Guayas y la Divisin Educacin para la Salud del Ministerio de Educacin, se
instrumentaron algunos proyectos en el marco de la iniciativa Escuelas Saludables. As, se desarrollaron los emprendimientos Brigadistas de Salud-Tarjeta Roja, Bateras Higinicas, Jvenes Defensores de la Salud, y Atencin y
Servicio Estudiantil.
Del mismo modo, desde la Direccin Provincial de Educacin Intercultural
Bilinge de Morona Santiago se desarroll el Programa de Educacin para
la Salud en la Educacin Intercultural Bilinge (Taisha, 2003), con el apoyo
financiero de Memisa (Blgica), Ayuda en Accin, Unicef y la asesora del SNV.
Se trabaj con doce escuelas. El objetivo fue preparar a los nios a enfrentar
a temprana edad los problemas de salud, nutricin y ambiente, y de salud
32 Ver nota (s/f) titulada: Escuelas Saludables. Recuperado de www.fundacionnobis.com/educacion_saludable_fundacion_nobis.html.
74
Anala Minteguiaga
sexual y reproductiva; para que en el fututo sean gestores y mejoren su forma

de vida en su hogar, familia y la comunidad. Entre sus logros se consigna
la conformacin y capacitacin de un equipo tcnico provincial (Direccin
Provincial de Educacin Intercultural Bilinge-Ministerio de Salud), el diseo
del material educativo con base en el diagnstico, la produccin de ocho
materiales educativos (de 1. a 6. nivel) y la capacitacin a maestros, padres
de familia y autoridades de la comunidad basada en los materiales.
Desde la sociedad civil, hay que citar la experiencia del programa de Promocin de la Salud por medio de la Msica (Prosamusa), que se inici en
el ao 2000, como uno de los componentes del Plan de Salud y Desarrollo
Unocanc-2000, establecido por la Unin de Organizaciones Campesinas del
Norte del Cotopaxi (Unocanc), junto a la Universidad San Francisco de Quito y la Fundacin Futuro de la Ciudad de Quito (Puertas Donoso, 2003).
Prosamusa parte de un enfoque innovador en el que la msica se transforma
en el elemento integrador de la propuesta. Incorpora elementos de prevencin, promocin y estilos de vida saludables con un enfoque de participacin
social. Prosamusa engloba los principios de atencin primaria de la salud, es
decir, aquella atencin basada en mtodos y tecnologas prcticas, cientficamente fundadas y socialmente aceptables, al alcance de todos los individuos y familias de la comunidad mediante su plena participacin y a un costo
que la comunidad y el pas pueda soportar; y los principios de la promocin
de la salud, desde el enfoque de proporcionar a los pueblos los medios necesarios para mejorar su salud y ejercer un mayor control de la misma (Puertas
Donoso, 2003: 247). El programa prioriza la utilizacin de elementos social
y culturalmente aceptables dentro de una poblacin. Por ello, se incorpora la
msica andina para el trabajo en salud en comunidades de la serrana ecuatoriana. El programa Prosamusa trabaja con las comunidades pertenecientes a la Unocanc. La poblacin objetivo es eminentemente indgena y abarca
los grupos poblacionales de la zona, con especial nfasis en nios y nias en
edad escolar, adolescentes y mujeres.
Tambin se registran experiencias de Escuelas Saludables en la provincia del Azuay, desde las direcciones provinciales de Educacin y de Salud (El
Mercurio, 2008). Con el fin de mejorar la calidad de vida de los estudiantes, se trabaj en temas de alimentacin sana, normas de higiene, educacin contra el maltrato, entre otros aspectos. Para su aplicacin, primero
se hizo un diagnstico de necesidades y luego el plan de accin para solucionar los problemas detectados, con la participacin de los gobiernos locales. El programa se desarroll en algunas escuelas puntuales de la provincia y su ciudad capital.
75
Finalmente, tambin en la provincia de Pichincha se desarroll la

experiencia. En una noticia periodstica (La Hora, 2010) se indicaba que el
programa de Escuelas Saludables arranc en el perodo escolar 2009-2010,
pero solo en seis instituciones, justamente aquellas que lograron involucrar
a la comunidad; una aceptable gobernabilidad interna; y la participacin de
los estudiantes en proyectos emblemticos, cumpliendo con los tres objetivos
de esta iniciativa. La diversidad de proyectos que incluye mencionada
experiencia es muy amplia, lo que plantea hasta qu punto existe unidad
de criterios y coherencia a la hora de definir a una escuela como saludable.
Por ejemplo, en esos establecimientos se desarrollaron proyectos como la
Escuela para Padres, la incorporacin de cdigos de convivencia, educacin
preventiva para evitar el uso indebido de drogas, educacin para el sexo y
el amor, educacin ambiental y vial, y educacin para la democracia, etc.
Asimismo, otro fue el Proyecto Mullo, que trabajaba con la germinacin de
semillas, o el denominado Proyecto de Gobierno Escolar en el que los nios
se preparaban antes de las elecciones, planificando el gobierno estudiantil y
revisando sus cdigos de convivencia.
Hay que incluir tambin las experiencias desarrolladas en el Municipio
de Quito. Por un lado, en el ao 2008 se desarrolla el Programa Municipal
Escuelas, Amigas, Saludables y Seguras (EASS), que se oficializa mediante la Resolucin n.o 064 (Unicef, 2009). Este programa supuso el trabajo
coordinado entre el Municipio Metropolitano de Quito, por medio de la
Secretara de Desarrollo Social (SDS), la Direccin Metropolitana de Salud y Unicef Ecuador; e incluy la certificacin de establecimientos como
Escuelas Amigas, Saludables y Seguras. Especficamente, inici su labor
con treinta escuelas, aunque no se conocen los criterios para su seleccin
ni el procedimiento que se utiliz.
Los antecedentes de este esfuerzo son varios. De acuerdo con informacin oficial, durante el periodo 2001-2008 se intervino en 451 escuelas fiscales, fiscomisionales y municipales del distrito, con una inversin de ms
de USD 4 millones. En los aos 2006 y 2007 se desarroll un programa de
promocin de la salud para motivar en las nias y nios la adquisicin de
hbitos: cuidado personal, higiene, salud bucal y nutricin; promocin de
valores y cuidado del medio ambiente; y se capacit a la comunidad educativa de 172 escuelas fiscales.
El Programa Escuela Amiga, Saludable y Segura propone a la escuela como un
entorno saludable, seguro, inclusivo, protector, integrador, respetuoso de las diferencias de gnero y de la diversidad cultural, que genere un ambiente de bienestar institucional, participativo y comunitario. Se pretende que la escuela sea
el espacio en el que nios, nias y adolescentes logren un desarrollo armnico
76
Anala Minteguiaga
en los niveles biolgico, emocional y social, enriquecindose con conocimientos,
habilidades y valores para la vida, para convertirse en agentes de cambio, con alta
autoestima, creativos, seguros de s mismos, innovadores, crticos y con valores
cvicos y morales. (...) El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito y Unicef
impulsan este importante programa, en un esfuerzo conjunto por normar el funcionamiento de los centros educativos municipales y mejorar la calidad de vida de
nios, nias y adolescentes, reflejada en el cumplimiento de estndares e indicadores de calidad definidos en el programa, para impulsar un cambio positivo del
quehacer educativo (Unicef, 2009).
Asimismo, se indicaba que los establecimientos educativos podan elegir iniciar la acreditacin de todos los mbitos de intervencin o una certificacin parcial por cada uno de los mencionados a continuacin:
1. Infraestructura, equipamiento y recursos de aprendizaje.
2. Afectividad, buen trato y seguridad.
3. Acceso, permanencia, equidad de gnero e intercultural.
4. Participacin de nios, nias y adolescentes.
5. Salud y nutricin escolar.
6. Educacin sexual.
7. Desarrollo de competencias y aprendizajes significativos.
8. Nivel organizacional.
El otro programa desarrollado por el municipio en la lnea de la iniciativa de Escuelas Promotoras de la Salud fue el denominado Escuelas Preparadas para la Prevencin de Desastres y Violencia (DMQ, 2010) instrumentado en el ao 2010 mediante el trabajo conjunto del Municipio del Distrito
Metropolitano de Quito, por medio de su Secretara de Seguridad y Gobernabilidad, y Unicef.
El objetivo es consolidar los establecimientos educativos como espacios
seguros y confiables para minimizar los accidentes, reducir los impactos de
desastres y evitar la violencia, mediante la participacin y la formacin de
alumnos, padres de familia y maestros. Las escuelas se prepararn en temas
de prevencin de sismos, erupciones volcnicas, terremotos, inundaciones,
epidemias, intoxicaciones, accidentes de trnsito, incendios, violencia intrafamiliar e intraescolar, delincuencia, expendio de drogas y alcohol, etc. Este programa se vincul con otras acciones, por ejemplo, con la exposicin
denominada Espacio: Riesgollakta, el arte de vivir seguros, impulsada por
Unicef, el Municipio de Quito y el Museo Interactivo de Ciencia.
Por su parte, se desarroll el programa Mi Escuela se Prepara centrado
en la capacidad de incidencia e intervencin de la escuela. Se inici con cien
77
establecimientos educativos, aunque tampoco se conoce cmo fueron seleccionados ni los criterios que intervinieron para definir a la poblacin objetivo.
Si bien no existen evaluaciones generales ni estudios de impacto sobre
estas experiencias, a raz de la Tercera Reunin de la Red Latinoamericana
de Escuelas Promotoras de la Salud se identificaron algunos problemas en
el caso ecuatoriano (Nederveen, 2003).
Entre las limitaciones se destacan: propuestas monotemticas de la salud, como derechos, higiene, etc., con poca integralidad; la produccin de
materiales que, por no formar parte del currculo, representan una carga
adicional para los y las docentes; muchos de los materiales son producidos
en el marco de proyectos puntuales, con divulgacin restringida y aplicacin
limitada en el tiempo; la mayor parte de los materiales son orientados al docente, lo que refuerza el modelo del o la estudiante como receptor de conocimientos; los maestros(as) en Ecuador, en muchos casos, no han recibido
la preparacin adecuada para abordar temas de educacin para la salud;
si bien el marco institucional es favorable y se han dado pasos hacia la institucionalizacin de la iniciativa de EPS, mediante diversos compromisos y
acuerdos, los cambios a nivel poltico y tcnico han dificultado hasta cierto punto el desarrollo del proceso, ya que influyen en las prioridades y atencin que se da a la iniciativa en el futuro; por el lado de los organismos de
cooperacin, tambin se ha observado una falta de continuidad en la aplicacin de sus polticas, y hay momentos en que ciertos temas son prioritarios en la agenda de los organismos y luego dejan de serlo.
Ante estas dificultadas, se ha dado mucho nfasis en la creacin de la
Red Ecuatoriana de Escuelas Promotoras de la Salud y en fortalecer a los ministerios de Educacin y Salud, para que definan los lineamientos, polticas
y planes nacionales y el marco de cooperacin en el tema de Escuelas Promotoras de la Salud.
2.2. Programa Nacional de Escuelas Unidocentes: calidad como
fortalecimiento de la gestin docente multigrado
El Programa Nacional de Escuelas Unidocentes es la instancia del Ministerio
de Educacin que atiende a las escuelas de un solo docente en el sector rural del pas. Registra sus inicios en el ao 2001. Se trata de un programa que
se concentra en la educacin bsica. De acuerdo con documentos oficiales:
Su gestin incluye una serie de componentes tales como guas de auto aprendizaje, mini bibliotecas, rincones de aprendizaje, mobiliario, computadoras, herramientas para huerto escolar, vivienda para el maestro, capacitacin mediante micro grupos de trabajo, currculo de escuela unidocente, gobierno estudiantil, todo
78
Anala Minteguiaga
ello con el fin de mejorar la calidad y calidez de la oferta educativa en estos establecimientos (MEC y STPSEE, 2001).
Es decir, su objetivo central es promover a partir de las Escuelas Unidocentes un proceso sostenido de mejoramiento de la calidad de la educacin
bsica rural (REMQ, s/f). Su alcance se define como nacional, trabaja con
unas 6280 escuelas rurales de todas las provincias del pas y beneficia a unos
170 000 alumnos y alumnas.
El programa define como su misin estratgica trabajar por una escuela y un aula como ambientes de vida y de aprender a vivir; recuperar el valor
social del docente; y asegurar el acceso a la educacin de calidad de nios
y nias en situaciones de vulnerabilidad. El eje de su intervencin est puesto en la escuela, en el aula, en el docente y en la comunidad. Respecto a esto ltimo, se plantea la necesidad de establecer vnculos con la comunidad y
con los padres y madres de familia (adems de los estudiantes y docentes),
a fin de compartir el poder en la toma de decisiones socioeducativas en beneficio de los pobladores de la comunidad. Por ello, se plantea como esencial la organizacin del comit de padres de familia, del gobierno estudiantil y del trabajo pedaggico de la escuela.
Sus componentes fundamentales son:
Materiales: desarrollo de guas de autoaprendizaje, dotacin de minibibliotecas, materiales didcticos, equipamiento, etc.
Curricular: desarrollo de destrezas lectoras, mejoramiento de la lectura
comprensiva mediante el uso de material didctico.
Capacitacin y seguimiento pedaggico: capacita a maestros, supervisores
y tcnicos docentes, formacin de microgrupos y escuelas demostrativas.
Participacin: mediante la formacin y funcionamiento del gobierno
estudiantil, el desarrollo de microproyectos.
Gestin local y participacin familiar: en mejoramiento de la infraestructura y apoyo al aprendizaje y funcionamiento de comits de padres.
De acuerdo con los documentos recabados, la mayor innovacin del programa reside en las estrategias pedaggicas orientadas a promover el desarrollo
del trabajo multigrado mediante el uso de guas de autoaprendizaje, el equipamiento con materiales didcticos, minibibliotecas, acompaamiento pedaggico y la construccin de aulas y viviendas para maestros (VVOB, 2008b: 28).
De acuerdo con datos de 2008, el 50% de las escuelas unidocentes tenan
rincones, el 40% minibibliotecas, existan 825 microgrupos de maestros, y el
100% de escuelas contaban con guas de matemticas (VVOB, 2008b: 28).
79
El sistema de seguimiento opera por medio de los supervisores educativos

provinciales, responsables de escuelas unidocentes, quienes reportan los resultados al equipo provincial del programa y posteriormente al equipo nacional.
Lamentablemente no se pudo acceder a informacin sobre financiamiento consolidado en todos los aos de ejecucin del programa, ni evaluaciones o estudios de impactos por parte del Ministerio de Educacin.
2.3. Programa Escuelas Lectoras: la calidad como desarrollo de las
destrezas de la lectocomprensin y la escritura
El programa Escuelas Lectoras se desarrolla entre los aos 200233 y 2009.34 Se
inscribe en el Proyecto CETT (Center of Excellence in Training Teachers) para
Amrica Andina, Centroamrica y el Caribe, iniciativa del Gobierno de Estados Unidos. Fue financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid). El modelo de educacin que involucr el programa recogi diversas experiencias didcticas del hemisferio, las que fueron
al parecer adaptadas a las necesidades de cada pas donde se desarroll.
En la regin andina supuso la creacin del Centro Andino de Excelencia
para la Capacitacin de Maestros (CECM),35 integrado por Bolivia, Ecuador y Per, por medio de tres centros de estudio: Universidad NUR de Bolivia, Universidad Andina Simn Bolvar-Sede Ecuador y Universidad Cayetano Heredia de Per.36
El programa Escuelas Lectoras en el pas funcion dentro del rea de
Educacin de la Universidad Andina Simn Bolvar (UASB), la que, como
se indic, asumi el proyecto CECM en Ecuador. Asimismo, el programa logr establecer un convenio con el Ministerio de Educacin que fue avalado y
reconocido oficialmente mediante el Acuerdo Ministerial n.o 3289 de 2002.
El programa oper como experiencia piloto desde la UASB y la Usaid y,
ms all del convenio mencionado, no existe acuerdo en las fuentes consultadas en cuanto al tipo de integracin institucional que logr en las polticas
33 Especficamente desde 2002 a 2003 constituye la etapa de preparacin del programa, y en
el ao 2003 se inici su ejecucin.
34 Vase nota de la Universidad Andina Simn Bolvar, rea de Educacin, titulada: Programa Escuelas Lectoras entrega bibliotecas de aula. Recuperado de www.uasb.edu.ec/contenido_area_academica.php?cd_area=9&pagpath=2.
35 En julio de 2002 se presenta a la Agencia Norteamericana de Desarrollo Internacional
(Usaid) el documento de propsitos del CECM Andino de Excelencia para la capacitacin
de Maestros, elaborado por la Universidad Peruana Cayetano Heredia, y es aprobado en
septiembre de ese ao (Garro, 2005).
36 Ver referencia del contenido del Programa Escuelas Lectoras del rea de Educacin de la
UASB: www.uasb.edu.ec/contenido_proyecto.php?cd_programa=125&pagpath=4 /.
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Anala Minteguiaga
del Ministerio de Educacin. Algunas noticias indican que se convirti en parte del currculo obligatorio nacional en el rea de Lenguaje y Comunicacin,
lo que no pudo ser efectivamente confirmado (MDO, 2010). Por otra parte,
queda claro que la estrategia de capacitacin promovida por el programa no
fue adoptada por el Ministerio.37 Asimismo, recin hacia fines de 2009, en el
acto de cierre del programa se indicaba que el mismo pondra
(...) la propuesta terico-metodolgica a disposicin de la comunidad educativa ecuatoriana y del Ministerio de Educacin como un referente para la enseanza eficiente de la lectura y escritura y como un insumo para la construccin
de una poltica pblica con respecto a la enseanza de estas dos competencias
comunicativas (Embajada de EE.UU.-Ecuador, 2009)
Lo cual revela que esa integracin al menos hasta esa fecha no existi y
que en todo caso el resultado ya no dependa de las acciones del programa,
sino que se dejaba a criterio de los funcionarios gubernamentales.
En todo caso, hay que destacar que si bien por medio del acuerdo ministerial mencionado el programa parece haber tenido la intencin de no cuestionar la rectora del Ministerio de Educacin, no necesariamente supuso su
institucionalizacin en la poltica pblica del sector educativo. Por otra parte, la alianza entre la UASB y la Usaid tuvo mrgenes de maniobra importantes comparables a los de las anteriores unidades ejecutoras.
El objetivo general del programa fue mejorar la calidad de la educacin
bsica, perfeccionando las competencias profesionales de los maestros de
los primeros aos de este nivel educativo en escuelas urbano-marginales y
rurales del pas, en la enseanza de la lectura y la escritura. Con ello, busc
revertir el hecho de que la mayora de nios y nias ecuatorianos terminaran
su educacin bsica sin haber adquirido las habilidades fundamentales de
comprensin lectora y destreza escrita. Es decir, la calidad aparece en esta
oportunidad asociada a la enseanza de la lectura y la escritura.
Asimismo, nuevamente se trata de un programa que se concentr en la
educacin bsica, particularmente en los primeros aos de escolarizacin,
en escuelas de sectores considerados con alto ndice de pobreza.
37 El entonces coordinador del programa, Mario Cifuentes, sealaba que la preparacin de los
profesores es distinta a la que impulsa el Ministerio de Educacin: alrededor de veinte capacitadores acompaan en las aulas a los maestros para analizar sus debilidades en la enseanza. Hay clases demostrativas y se realizan jornadas pedaggicas para ensear a la comunidad los trabajos de los alumnos. Nota titulada En las escuelas lectoras s se escucha a los
nios, publicada el 4 de agosto de 2005. Recuperado de www.hoy.com.ec/noticias-ecuador/enlas-escuelas-lectoras-si-se-escucha-a-los-ninos-211107-211107.html.
81
De acuerdo con una entrevista con una de las coordinadoras del programa, se afirmaba: El programa busca fortalecer el liderazgo de los docentes, optimizar la enseanza de la lectura y las habilidades escritoras de los
estudiantes de educacin bsica del pas. La lectura y la escritura son herramientas indispensables para el desarrollo personal, profesional y social de
los pueblos38 (El Telgrafo, 2008a).
En igual sentido, otro de los coordinadores del programa afirmaba:
(...) no es un proyecto sino un programa que se ha extendido al paso de los
aos a fin de lograr que los nios comprendan lo que leen. () La lectura
implica comprensin, el programa no hace distincin entre lectura y lectura comprensiva, si no hay comprensin no hay lectura39 (La Gaceta, 2009).
El problema de la calidad educativa en este caso, es decir, el diagnstico al que respondi el programa, alude a los bajos niveles de dominio de la
lectura y escritura, los altos ndices de analfabetismo, desercin y bajo rendimiento escolar que se detectan en el Ecuador. A esto, se afirmaba, hay que
sumarle los problemas de falta de infraestructura adecuada, falta de bibliotecas en las escuelas, una deficiente formacin docente y los altos niveles de
pobreza familiar, en donde no existe acceso a la lectura y los padres carecen
de tiempo para fomentarla. Asimismo, se indicaba que el fenmeno coincide con los resultados de las pruebas a las que se someti a la poblacin regional, que muestran que solo el 20% tiene la capacidad de leer y producir
un texto propio40 (El Telgrafo, 2008b).
En el caso de los sectores rurales, adems de estas carencias haba que agregar que funcionaban como escuelas unidocentes o multigrados y bajo una realidad de amplia diversidad cultural y lingstica (de estudiantes, docentes y comunidad). Esto, como se ver, dio paso, hacia el ao 2009, a un acuerdo entre
el programa Escuelas Lectoras y la Dineib a fin de desarrollar el programa en el
marco de la educacin intercultural bilinge, ya que hasta ese momento el programa solo trabajaba para la enseanza de la lectura y escritura en espaol41
(Dineib s/f). Sin embargo, no se tienen evidencias del desarrollo de un modelo especfico del programa para la educacin intercultural bilinge. El convenio
con la Dineib parece haber funcionado para que profesores de comunidades,
38 En ese entonces la coordinadora del Programa Escuelas Lectoras era Soledad Mena.
39 En ese entonces el coordinador del Programa Escuelas Lectoras era Mario Cifuentes.
40 Consideraciones de Manuel Bello, decano de la Facultad de Educacin de la Universidad
Cayetano Heredia de Per, cuando particip como expositor en el IV Congreso Internacional de Lectura y Escritura que se efectu en Quito, del 2 al 4 de julio de 2008.
41 En ese entonces, Cristbal Quishpe era el coordinador del Programa Escuelas Lectoras para esa rama.
82
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cuyo idioma era el quechua, pudieran asistir a las jornadas de capacitacin de

un modelo y mtodo diseados para el sistema hispanohablante.
Especficamente en cuanto a la realidad de la enseanza de la lectura y
escritura, el diagnstico denunciaba la existencia de problemas en los currculos nacionales de educacin bsica y en la prctica de la enseanza de la
lectura y escritura. Se constat la insuficiencia de estas reformas curriculares
para dotar a los docentes de herramientas conceptuales y tericas idneas
para implantar cambios en la prctica pedaggica en el aula y alcanzar los
resultados que se esperaban. Por ejemplo, las capacitaciones masivas que se
impartieron sobre la Reforma Curricular Consensuada (1996) no tuvieron
ningn impacto en la prctica de aula en muchos casos, solo fueron cambios en los nombres de las materias, pero no en los contenidos ni en la metodologa de enseanza, lo que fue tomado en cuenta por el programa Escuelas Lectoras para disear un modelo de capacitacin alternativo.
De esta manera, dentro de la estrategia de implementacin del programa Escuelas Lectoras se destacan los siguientes elementos:
a. Propuesta de capacitacin
Para optimizar la enseanza de la lengua, se implement una capacitacin
docente definida como innovadora, coordinada por el equipo tcnico del
rea de Educacin de la UASB y materializada mediante dos modalidades:
la capacitacin en el aula y la capacitacin en lnea.42
El modelo de capacitacin docente, tanto en el aula como en lnea, busc conjugar la experiencia de los docentes y los fundamentos tericos que
la sustentan, y persigui la construccin participativa de propuestas innovadoras, pertinentes y prcticas, que marcaran nuevas actitudes y acciones
en el quehacer pedaggico y, fundamentalmente, sostenibles en el tiempo.
b. Capacitacin en el aula
La capacitacin, para tener xito, deba ser en el aula. Para llegar al conjunto
de aulas del pas se trabaj formando un equipo de capacitadores de entre
los profesionales provenientes del magisterio nacional. Cada miembro del
equipo tuvo a su cargo la capacitacin de un grupo especfico de docentes,
lo que a su vez impact en una poblacin de estudiantes. Es importante indicar que estas capacitaciones no tuvieron costo alguno para los docentes.
42 Al parecer, aunque esto no pudo ser confirmado, dichas modalidades fueron reconocidas
por el Ministerio de Educacin para el proceso de ascenso de categora.
83
El proceso de capacitacin en el aula integr cuatro estrategias formativas

que funcionaron coordinadamente entre s:
Talleres en aula.
Acompaamiento y asesora tcnica en el aula.
Grupos de interaprendizaje (GIA).
Jornadas pedaggicas.
c. Capacitacin en lnea
Para ampliar la replicabilidad, el programa desarroll un aula virtual en Internet a la cual tuvieron acceso, de manera exclusiva, los docentes inscritos
en esta modalidad. El sistema incorpor herramientas para lectura y descarga de textos, intervencin en foros, envo de documentos, cuestionarios en
lnea, mensajera instantnea y salones de charla sincrnica (chat). Es importante indicar que la capacitacin en lnea se empez desarrollar en el ao
2006, y existe una evaluacin donde adems de sus logros se indican las dificultades que atraves.43
43 En dicha evaluacin se habla de problemas serios en el diseo de la capacitacin virtual. En
primer lugar, por no haberlo considerado como sistema completo (acadmico, administrativo, tecnolgico), sino que se enfoc prioritariamente en lo curricular. El haber utilizado
el mismo modelo didctico presencial para el diseo de los mdulos virtuales y los textos
de estudio (recursos), lo que gener varios problemas, entre ellos: saturacin de informacin (interfaz y contenidos de estudio); demasiadas actividades, algunas innecesarias y sin
impacto para el aprendizaje de los docentes; muchas de las actividades planteadas no respondan a los requerimientos de diseo didctico para entornos virtuales; utilizacin de textos muy largos y complicados para los docentes y supervisores; disminucin en la calidad
del debate en los foros y trabajos (cumplir por cumplir); diseo instruccional incompleto, defectuoso, que requiri constantes revisiones y ajustes. Asimismo, plante una escasa
relacin entre los componentes de capacitacin y las TIC, lo que, sumado a la escasa formacin del equipo en educacin virtual, fortaleci la idea de un esquema con visin desde
la presencialidad y la educacin a distancia, mas no desde un modelo propiamente virtual.
Las TIC fueron vistas simplemente como soporte tecnolgico. Tampoco se indag sobre
aspectos relacionados con la conectividad y el acceso a computadoras e Internet en los capacitados y sus espacios de trabajo, ni el manejo de herramientas informticas o alfabetizacin digital antes de lanzar la plataforma virtual. Finalmente, otro error de la capacitacin
en lnea fue no haber tomado en cuenta el dominio de las habilidades comunicativas (orales y escritas en castellano) de los docentes, lo que constituy a la larga un grave problema,
pues los materiales que se desarrollaron resultaron difciles de comprender para los docentes. Finalmente, los entornos virtuales requirieron de mucha escritura (foros y tareas), y eso
fue un reto muy grande para muchos maestros, especialmente indgenas (quichuahablantes). Ver presentacin de PowerPoint titulada: Capacitacin virtual para docentes. La experiencia del Centro de Excelencia para la Capacitacin de Maestros Programa Escuelas Lectoras Universidad Andina Simn Bolvar Enero2009. Recuperado de virtualepn.edu.ec/foro/
ponencias/ponenciauasb.ppt.
84
Anala Minteguiaga
Se defini como metodologa del programa Escuelas Lectoras el trabajo

en tres reas, a saber: Cdigo Alfabtico, Lectura Comprensiva y Produccin
de Texto. As, por un lado, se trabaj una propuesta metodolgica para el
mejoramiento de los procesos de lectura y escritura mediante la adquisicin
del cdigo alfabtico, lo que permiti desarrollar la conciencia lingstica y,
con ella, las conciencias semntica, sintctica, lxica y fonolgica (conocimiento de los sonidos en la palabra). Luego una propuesta para la adquisicin de la destreza de la lectura comprensiva y, finalmente, los docentes y supervisores recibieron una capacitacin especfica en produccin de textos.
De acuerdo con el Ministerio de Educacin, la metodologa de Escuelas
Lectoras busc cambiar significativamente el modelo de enseanza-aprendizaje en las escuelas rurales y urbano-marginales, en donde los maestros enseaban de manera tradicional. As, se explican los tres ejes que contiene la misma:
1. Oralidad: Es lo que expresamos, de lo que sentimos, imaginamos y
queremos. Al mismo tiempo, relacionamos con la fonemagrafa que
consiste en ensear cada una de las grafas partiendo de fonemas o sonidos.
2. Comprensin Lectora: Se trata de hacer que el nio o nia comprenda el texto. Es una etapa donde los nios ponen todo el empeo
para el razonamiento.
3. Produccin de textos: No se trata de hacer un resumen de otro texto,
buscamos que los nios palpen sus sentimientos para que comuniquen
a otras personas (ME, 2009a).
Segn los propios instructores del programa, la aplicacin de todo el
proceso llevara entre tres o cuatro aos, tiempo en el cual se aspiraba a que
los nios fueran lectores y escritores, es decir, produjeran y organizaran ideas
y textos utilizando estrategias de decodificacin de palabras y oraciones (Dineib, 2009).
d. Proyecto interdisciplinario
La propuesta de capacitacin de Escuelas Lectoras recibi los aportes de varios pedagogos especializados en las diferentes ramas del saber. As, el equipo interdisciplinario de la UASB realiz aportes en el rea de investigacin
educativa, evaluacin continua y de proceso, y en elaboracin pedaggica
de materiales. Estos aportes apoyaron la capacitacin en el aula y en lnea, y
la implementacin de la propuesta terico-metodolgica en el aula. En este
sentido, deben inscribirse tambin el desarrollo de encuentros acadmicos
de mximo nivel, en donde se invitaron a grandes referentes de la temtica
85
de la enseanza de la lectura y la escritura, a fin de aportar nuevos insumos

al programa y ampliar el debate de ideas.44
e. Investigacin y evaluacin
De acuerdo con los documentos oficiales, las decisiones terico-metodolgicas del programa se fundamentaron en investigaciones. Se dot a los docentes de herramientas bsicas para investigar en el aula en funcin de garantizar la atencin ms eficiente a nios y nias, y optimizar el aprendizaje
de la lectura y escritura.
Este equipo tambin trabaj en la creacin de una cultura de evaluacin
centrada en procesos de aprendizaje de carcter cualitativo y en beneficio de
los estudiantes. Tambin provey de insumos para la evaluacin del desempeo de los estudiantes.
f. Materiales educativos
Los profesionales de este equipo de la UASB elaboraron los materiales que
concretan la propuesta del programa Escuelas Lectoras para la capacitacin docente en el aula y para la virtual, as como las guas didcticas y textos para estudiantes de segundo, tercero y cuarto aos de educacin bsica.
En este punto, y a modo de sntesis, es importante indicar que fundamentalmente el programa se concentr en la elaboracin de material didctico, formacin de capacitadores, material para los estudiantes y la donacin de libros a las escuelas.45
En cuanto al marco normativo y de polticas del programa, no queda
claro dnde se referencia. Ni siquiera luego de 2006, con el Plan Decenal
de Educacin (2006-2015), parece existir conexin, ya que, de acuerdo con
uno de los coordinadores del programa, este plan solo se focaliz en los aspectos cuantitativos de la calidad. As, en una entrevista a uno de los coordinadores del programa se le consultaba:
44 Se realizaron diversos congresos internacionales de lectura y escritura. Por ejemplo, se puede acceder a las Memorias del I Congreso Internacional de Lectura y Escritura. La oralidad en los procesos de comprensin y produccin de textos, realizado en Quito, el 27,
28 y 29 de julio de 2005 (ver las ponencias en www.uasb.edu.ec/eventos/2005/07/Lectoescritura.pdf). Tambin al IV Congreso Internacional de Lectura y Escritura. Cultura escrita, ms
all de la enseanza de la lectura y escritura, que se efectu en Quito, del 2 al 4 de julio de
2008 (ver referencia en http://www.telegrafo.com.ec/sociedad/educacion/noticia/archive/sociedad/
educacion/2008/07/05/Docentes-impulsan-la-_1C20_lectoescritura_1D20_.aspx). Ttulo de la nota: Docentes impulsan la lectoescritura, publicada el 5 de julio de 2008.
45 Ver declaraciones de Mario Cifuentes en el diario La Gaceta de Latacunga en www.lagaceta.
com.ec/site/html/pagina.php?sc_id=1&c_id=68&pg_id=51838. Ttulo de la nota: Programa Escuelas Lectoras. Ayer finaliz tercer encuentro a nivel de pas. 24 de junio de 2009.
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Anala Minteguiaga
Estamos empezando con un nuevo ciclo de clases y sera bueno analizar cul
es el estado de los ocho puntos del Plan Decenal de la Educacin?
Contina una cultura de inversin en educacin que ha sido tradicional durante
algunos aos, la inversin en los frentes cuantitativos: infraestructura, nmero
de maestros, equipamientos, libros. Sin decir que est mal, lo que me preocupa
es que ninguna lnea del Plan Decenal se refiere al mejoramiento cualitativo directamente y, por tanto, el aseguramiento de los aprendizajes de los estudiantes
de todos los niveles no est considerado.
Creo que el cumplimiento de las obligaciones del Estado para proporcionar educacin a la mayora de la poblacin debe incluir el aseguramiento de una educacin de calidad. Al menos en la educacin bsica, se puede decir que las nias
y nios ya estn en la escuela, pero ahora hay que preocuparse para qu estn.
Precisamente, qu se est haciendo en el tema de la calidad?
Desde la Universidad Andina, se est desarrollando, a travs de varios proyectos,
un trabajo que se enfoca hacia la calidad. Calidad respecto de lo que podramos
llamar estructuras intangibles: respecto a estructuras curriculares de actualidad,
de calidad y que respondan a reales demandas de la sociedad; respecto a estructuras pedaggicas que aseguren la calidad de los aprendizajes, y respecto a los
procesos de capacitacin de los maestros que garanticen el aprendizaje en los
procesos. Con estos tres puntos estamos aportando desde la institucin al mejoramiento de la educacin (UASB, 2008).
En cuanto a las evaluaciones tcnicas del programa, solo se logr acceder a una realizada en el ao 2005 para los tres pases involucrados. Bajo el
modelo de experimentacin, se evalu y compar los logros del programa
en dos grupos equiparables (uno de tratamiento, con intervencin del programa), y otro de comparacin (sin intervencin).46 All se observ que los
docentes del tratamiento obtuvieron un mejor desempeo que los de comparacin, y que ese desempeo aumenta en relacin con el tiempo de permanencia del profesor en el programa, lo que revelara que la mejor estrategia es
aquella en la que el docente cumple un ao de capacitacin y luego es acompaado y reforzado en su prctica durante el siguiente ao (Garro, 2005: 2).
Respecto a los rendimientos de los alumnos, se observ que no existen diferencias significativas entre los dos grupos bajo estudio. Adicionalmente, se mostr que el resultado de los estudiantes peruanos del grupo de tratamiento es el
ms alto, seguido por Ecuador y Bolivia (pas que registr los rendimientos ms
bajos). En cuanto a los factores asociados, se verific que las condiciones que
rodean a las escuelas en las que interviene el programa resultan muy adversas, lo
46 Se trat de una muestra para cada pas. En Ecuador, 44 escuelas (31 de tratamiento y 13 de
comparacin); en Bolivia, 43 escuelas (30 de tratamiento y 13 de comparacin); y en Per,
40 escuelas (28 de tratamiento y 12 de comparacin) (Garro, 2005: 2).
87
que indicara que existen fuertes tendencias estructurales en los tres pases que
actan en contra de una mejora en el desempeo docente y, especialmente, en
contra de la mejora del rendimiento escolar (Garro, 2005: 2).
Asimismo, en cuanto a los resultados de la metodologa de las Escuelas
Lectoras, se afirma que implic beneficios importantes en:
Los nios, luego de la aplicacin de esta propuesta metodolgica de
Escuelas Lectoras, se muestran: motivados, ms comunicativos, dinmicos, con deseos de participar, reflexivos, creativos, activos, ms seguros en expresarse, con mayor desarrollo de vocabulario, con deseos
de aprender ms pronto la lectura y la escrita, y con mayor confianza e
inters para que les lean cuentos u otros textos.
En los docentes que estn aplicando la metodologa en el aula, hay un
cambio de actitud, han mejorado su planificacin para el desarrollo de
sus clases (con mayor seguridad y convencimiento), cuentan con un clima
de enseanza ms agradable, las aulas estn rotuladas con normas de
convivencia y estn mejor organizadas por medio de rincones por reas.
Los directivos demostraron inters y dieron el apoyo, adems solicitan
que se contine con el programa y que no se capacite solo a unos pocos docentes, sino que participen todos los docentes.
Los supervisores provinciales y nacionales cumplieron con el acompaamiento en el aula y estn motivados porque les permite cumplir con
su funcin. Los dems supervisores solicitan que se les capaciten para
ampliar la cobertura de dicho programa.
Los padres de familia en un principio estuvieron escpticos, asistan al
plantel y observaban las clases; pero cuando se dieron cuenta de que
sus hijos se motivaban, apoyaron para que continuara la experiencia y
se capacitara a los dems docentes (Dineib, s/f).
Entre los logros de la capacitacin virtual se indican:
Haber generado impactos en las aulas y escuelas mediante la capacitacin virtual (aunque no se conocen estudios de impacto sobre esta
modalidad).
Tener un programa establecido (mejorado y mejorable).
Haber constituido un equipo de capacitacin virtual en lectura y escritura slido, solvente y confiable.47
47 Ver presentacin en PowerPoint Capacitacin virtual para docentes. La experiencia del
Centro de Excelencia para la Capacitacin de Maestros. Programa Escuelas Lectoras.
Universidad Andina Simn Bolvar. Enero-2009. Recuperado de virtualepn.edu.ec/foro/
ponencias/ponenciauasb.ppt.
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Anala Minteguiaga
Algunos de los factores favorables para el logro de tales resultados fueron:

Tutores son expertos en el tema (lectura y escritura).
Formacin permanente en habilidades de tutora virtual (manejo de
herramientas tecnolgicas, retroalimentacin, mediacin, expresin
escrita, asesora personalizada).
Trabajo en equipo (capacitacin, TIC/recursos educativos, tutores).
Apertura a la autoevaluacin, autocrtica.
Revisin y ajuste del programa conforme a resultados de evaluacin
del sistema.
Finalmente, de acuerdo con declaraciones de la Embajada de EE.UU.
en Ecuador, los beneficiarios totales del programa en el pas fueron aproximadamente 77 000 nios ecuatorianos, provenientes de 728 escuelas participantes del programa y ms de 3000 docentes capacitados de diversas zonas del pas.
2.4. Programa Escuelas Verdes: la calidad como transversalizacin
de la educacin ambiental
El programa Escuelas Verdes surge en el ao 2002 mediante una alianza entre el Centro de Estudios Ambientales (CEA) de la Universidad de Cuenca,
la Asociacin Flamenca de Cooperacin al Desarrollo y Asistencia Tcnica
(VVOB), Unesco y el Ministerio de Educacin (Centro de Estudios Ambientales, 2005). De acuerdo con informacin la VVOB (2008-2013), esta asociacin financi la publicacin de libros temticos ambientales, y Unesco se
encarg de la distribucin y capacitacin en conjunto con el Ministerio de
Educacin. No se tiene informacin en cuanto a los montos totales involucrados ni los aportes monetarios de los actores antes mencionados.
A fin de comprender el surgimiento de esta experiencia, citamos
algunos hitos institucionales.48 El Centro de Estudios Ambientales (CEA)
de la Universidad de Cuenca fue creado en 1995 con el objetivo de abordar,
desde la perspectiva de la investigacin y la accin interdisciplinaria,
problemticas ambientales regionales. Sus reas principales de accin eran:
educacin ambiental, investigacin y posgrado, consultora y capacitacin.
En noviembre de 1998, la Asociacin Flamenca de Cooperacin al Desarrollo
y Asistencia Tcnica de Blgica (VVOB) firm un Convenio de Cooperacin
48 Si bien no es tratada en este documento, hay que indicar que los orgenes de la temtica
de la educacin ambiental se ubican en la dcada del 80, mediante los proyectos Edunat
(Proyecto Educacin para la Naturaleza) I, II y III, desarrollados bajo el apoyo de la Fundacin Natura (Crespo Coello, s. f.: 207-219).
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Interinstitucional con la Universidad de Cuenca, con el objetivo de brindar

apoyo (tanto econmico como humano) en el rea de educacin ambiental.
En sus inicios, en dicha rea se trabajaba nicamente en talleres de
capacitacin dirigidos a profesores de escuelas y colegios. Posteriormente
se vio la necesidad de crear un programa ms completo, y es as como en el
ao 2002 se crea el programa Escuelas Verdes, una iniciativa de educacin
ambiental para las escuelas de la provincia del Azuay.
Por ltimo, hay que indicar que en noviembre 2002 se firm un Convenio entre la Universidad de Cuenca, la Direccin Provincial de Educacin y
Cultura del Azuay, la Direccin Provincial de Educacin Intercultural Bilinge del Azuay y los Municipios de Chordeleg, Santa Isabel y Nabn para la
cooperacin en la elaboracin del programa Escuelas Verdes.
El alcance del programa fue provincial, especficamente en Azuay. Se
trabaj solo en tres cantones de la provincia, Santa Isabel, Nabn y Chordeleg, y se seleccionaron doce instituciones educativas, diez escuelas y dos colegios, de habla hispana y bilinge. Asimismo, el programa se concentr en
la enseanza bsica.
Si bien se estableci que el programa Escuelas Verdes y su material Pensando Verde estaban destinados a profesores y profesoras de instituciones
educativas pblicas o privadas, ya fueran completas, unidocentes o pluridocentes (Criollo Morocho, 2008: 248), la seleccin de escuelas se concentr
en establecimientos fiscales.
En cuanto al diagnstico del que parti la experiencia, se debe consignar la realizacin de una pequea investigacin acerca de los proyectos
existentes sobre el tema, la que se operativiz por medio de reuniones con
ONG, direcciones provinciales de educacin bilinge e hispana, y otras instituciones. Los resultados arrojaron que si bien existan proyectos de educacin ambiental, la mayora se enfocaba en un tema especfico y generalmente se trabajaba en un rea limitada. No se daba continuidad ni seguimiento,
y lo ms importante era que no exista un programa que impulsara la implementacin de la educacin ambiental en la enseanza bsica, abarcando
toda la provincia del Azuay o la sierra.
De acuerdo con las propias definiciones del programa Escuelas Verdes,
se pretenda implementar la educacin ambiental dentro del currculo escolar como eje transversal por medio de un material especialmente diseado,
titulado Pensando Verde, y de su metodologa activa, innovadora y constructiva. Buscaba tambin integrar la participacin activa del personal docente,
los nios y nias, padres de familia y comunidad, para fortalecer las actitudes y valores ambientales en la comunidad educativa y el medio en donde se
desarrollan socialmente (Criollo Morocho, 2008: 249).
90
Anala Minteguiaga
De esta forma, su objetivo explcito era implementar transversalmente la

educacin ambiental dentro del currculo escolar, mediante el programa Escuelas Verdes y su paquete didctico Pensando Verde (Criollo Morocho, 2008:
247). As, en cuanto a la vinculacin con otras polticas/programas, hay que
indicar su manifiesta y formal conexin con la Reforma Curricular Consensuada de 1996, que estableci como eje transversal la educacin ambiental:
Escuelas Verdes ayudar a alcanzar los objetivos planteados en la Reforma Curricular para que educacin ambiental sea un eje transversal (Criollo
Morocho, 2008: 249). En el propio portal del Ministerio de Educacin, en
el enlace sobre el programa Escuelas Verdes se indica:
La educacin ambiental se constituye en eje transversal del currculo, como respuesta urgente a los graves problemas ambientales que estn afectando a nuestro planeta, y a la inaplazable necesidad de enfrentarlos con el desarrollo de
una conciencia activa de conservacin y proteccin de nuestro medio ambiente. Como eje transversal, la educacin ambiental tiene mucho valor, tanto para el desarrollo personal e integral de los alumnos, como para el proyecto social
nacional, caracterizado por libertad, paz y respeto por las personas y por la naturaleza (REMQ, s/f-b).
De esta forma, el programa no solo se enfoca en la escuela sino tambin

en el aula, al ofrecer una serie de herramientas pedaggicas (diseo de clases,
contenidos, actividades, etc.) para el trabajo de docentes y estudiantes. Asimismo, se aclara que el programa aplica una metodologa innovadora de aprendizaje basada en la pedagoga constructivista (Criollo Morocho, 2008: 249).
Ahora bien, qu supone la educacin ambiental en este programa y cmo se vincula con la calidad educativa? La educacin ambiental es definida como el proceso permanente de carcter interdisciplinario destinado a
la formacin de una ciudadana que reconozca valores, aclare conceptos y
desarrolle las actividades y las actitudes necesarias para una convivencia armnica entre seres humanos, su cultura y su medio biofsico circundantes.
La enseanza de la educacin ambiental se constituye en una herramienta clave para lograr que las actuales y futuras generaciones aprendan a relacionarse de forma armnica y valorar los recursos naturales que nos rodean (Criollo Morocho, 2008: 248). De esta forma, la educacin ambiental
se vincula con la calidad educativa justamente porque tiene que ver con la
formacin ciudadana y la enseanza-aprendizaje de valores atinentes a la relacin entre el hombre y la naturaleza. En igual sentido, en el portal del ministerio se indica:
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La educacin ambiental para el logro de una sociedad sustentable y equitativa, es

un proceso de aprendizaje permanente, basado en el respeto a todas las formas
de vida. Tal educacin afirma valores y acciones que contribuyen a la transformacin humana y social a la preservacin ecolgica; estimula la formacin de sociedades socialmente justas y ecolgicamente equilibradas, que conservan entre s
relaciones de interdependencia y diversidad. Esto requiere responsabilidad individual y colectiva a nivel local, nacional y planetario (REMQ, s/f-b).
En cuanto a la seleccin de beneficiarios del programa, primero hay que

indicar que para determinar los cantones donde intervenir se manejaron los
siguientes criterios:
Cada cantn presenta un ecosistema diferente.
Se distinguen diferentes tipos de problemas socioambientales.
Cuentan con la Unidad de Gestin Ambiental en su municipio.
Pertenecen a la zona rural.49
En la seleccin de las instituciones educativas, participaron la Direccin
Provincial de Educacin y Cultura del Azuay, la Direccin Provincial de Educacin Intercultural Bilinge del Azuay, y las Unidades de Gestin ambiental, tomndose en cuenta los siguientes criterios:
Inters en el programa y estar dispuesto a colaborar.
Ser escuela unidocente o completa.
Estar ubicada en el centro o un poco apartada.
Ser bilinge o hispana.
Presentar problemas ambientales tpicos del cantn.
En los tres cantones se realizaron talleres de capacitacin dirigidos a profesores, en los cuales se trataron diferentes temas ambientales como ecologa,
biodiversidad, suelo, agua, aire, desechos slidos y salud; adems de ejemplos
prcticos de cmo aplicar la educacin ambiental como eje transversal.
El trabajo con los profesores dio a conocer su visin acerca de la educacin ambiental y cmo trabajaban en el tema. All se descubri que los
maestros trataban muy poco este tpico en clases, realizaban muy pocas
actividades, de manera espordica y con una metodologa muy tradicional.
49 De esta forma se justific: El cantn Chordeleg, su ecosistema dominante es bosque andino, sus principales problemas son la deforestacin, contaminacin por orfebrera y migracin. Santa Isabel, su ecosistema dominante es bosque seco, presenta problemas de
uso excesivo de plaguicidas y escasez de agua. Nabn, su ecosistema dominante es el pramo y sus principales problemas son erosin, escasez de agua y es uno de los cantones
ms pobres del Azuay (CEA, 2005).
92
Anala Minteguiaga
En cuanto al material didctico producido en el marco del programa,

se conoce como Pensando Verde y consta de un manual con siete pasos para entrar en el programa y cinco libros con los siguientes temas: desechos
slidos; agua; aire y medioambiente; suelo y biodiversidad; y, finalmente,
salud y alimentacin. El material incorpora contenidos bsicos ambientales y diferentes actividades para trabajar la educacin ambiental con los
nios, dentro y fuera del aula.
Cada una de las actividades seleccionadas en los libros ejemplifica una
manera de integrar todos los temas educativos, involucra no solo el estudio
de las plantas y de los animales (las Ciencias Naturales), sino tambin otras
reas del programa curricular; es decir, con el simple hecho de registrar y organizar datos se utiliza la Matemtica (operaciones bsicas, mediciones y
resolucin de problemas); al realizar orientaciones y ubicacin temporal y
espacial, trabajos con mapas, etc., se aplica la Geografa; en la exposicin
de experimentos, debates, informes, se involucra el rea de Lenguaje y Comunicacin; al estudiar las costumbres de otras culturas, nuestra forma de
vida, la relacin con los dems, se aplica las Ciencias Sociales; al hacer saltos o caminatas se involucra el rea de Cultura Fsica; al elaborar dibujos,
bocetos, fabricar cosas, se utiliza la Cultura Artstica. Es una manera de proporcionar a los maestros una gua que contenga ideas prcticas de cmo
aplicar la educacin ambiental como eje transversal en el aula.
Por ltimo, es importante indicar que no se conocen estudios de impacto de la experiencia, ni evaluaciones del programa.
2.5. Promebaz: la calidad como aplicacin e innovacin curricular
El Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Bsica en el
Azuay (Promebaz) arranc su ejecucin en octubre de 2003 y cerr hacia
mitad de 2008. Cont con la participacin del Instituto Superior Pedaggico Ricardo Mrquez Tapia de Cuenca, el Ministerio de Educacin, la Universidad de Cuenca (facultades de Filosofa y Letras, y de Ciencias de la Educacin) y la Asociacin Flamenca de Cooperacin al Desarrollo y de Asistencia
Tcnica (VVOB); como indica su nombre, la intervencin se concentr en
la provincia del Azuay, en la educacin bsica de carcter fiscal. Se defini
como un proyecto piloto que involucr a siete escuelas y 17 maestros. Dos
unidades educativas urbanas y cinco rurales, establecimientos unidocentes
y pluridocentes (VVOB, 2008a).
Este proyecto tiene sus orgenes en los resultados de un estudio diagnstico elaborado hacia octubre de 2002 por la Asociacin Flamenca de Cooperacin al Desarrollo y de Asistencia Tcnica (VVOB), en trabajo articulado con
93
la Universidad de Cuenca, el Ministerio de Educacin, la Direccin Provincial

de Educacin del Azuay, el Instituto Superior Pedaggico Ricardo Mrquez
Tapia de Cuenca, el Plan Internacional-Sede Austro, Unicef y algunas escuelas
de la provincia (Reyes Pesantes, s/f: 1-2). En 2002 ya haca seis aos de la reforma curricular, y se vislumbraba como indispensable reforzar la vitalizacin
de esa poltica entre otras cosas en el desempeo docente y en la relacin entre el currculo y la realidad. El aspecto ms dbil de la aplicacin de la reforma era su operacionalizacin, el aseguramiento de su apropiacin por parte de maestros/as en la prctica de aula. Para ello, el Promebaz propone un
enfoque definido como de calidad, que presta atencin a las experiencias
educativas de nios(as) y explora cmo viven el entorno de aprendizaje que
el maestro(a) crea con su intervencin (Quizhpi y Van Sanden, 2008: 166).
De esta manera, el proyecto se basa en la Reforma Curricular Consensuada para la Educacin Bsica, centralmente en la resolucin de algunos
problemas existentes en torno a su aplicacin. Se identifica que uno de los
obstculos principales es que el curriculum escolar no se ajusta totalmente
a la realidad concreta en que se mueve el nio, lo que provoca cierta discrepancia, entre el curriculum nacional que puede aprender el escolar y la realidad en que se mueve todos los das. (El Mercurio, 2004) Esto supona no
solo aportar metodologas que ayudasen a una adecuada actividad curricular con base en estndares de calidad, sino desarrollar un nuevo enfoque pedaggico que permitiera trabajar los contenidos de enseanza y las destrezas que se deseaba desarrollar, de forma radicalmente diferente.
En ese entonces, el representante de la VVOB, Bart Van Der Bijl, explicaba
la centralidad que asuman los aspectos curriculares en este proyecto de mejoramiento de la calidad: Trabajamos en el campo temtico, de manejo curricular; aunque como veremos, interpretados bajo un enfoque novedoso.
El mencionado manejo no era entendido solo como mtodo de enseanza, sino como todo el proceso de aprendizaje en el aula: qu aprenden
los nios, cmo se evala lo que han aprendido, cmo se utilizan el tiempo
y el espacio; es decir, existan varios componentes curriculares que permitan
ir capacitando y a la vez investigando en dnde se encontraban los logros y
problemas. La idea aada:
(...) es que esta experiencia, pueda luego convertirse en el material de formacin
y capacitacin de otros maestros del Azuay. De hecho estamos buscando formas que ayuden a adaptar mejor su trabajo a nivel, capacidades y los intereses
de los nios, por un lado y la metodologa para fomentar el proceso autnomo
del aprendizaje (El Mercurio, 2004).
94
Anala Minteguiaga
De nuevo aparece una intervencin centrada en la escuela, fundamentalmente en el aula y, dentro de esta, en la relacin docente-alumno.
El Promebaz parte de la idea de que, con el propsito de aplicar la reforma curricular, los maestros estn llamados a crear en las escuelas y en
sus aulas un ambiente de aprendizaje. En funcin del desarrollo de las destrezas deseadas, optan por ciertos contenidos, deciden sobre las metodologas, elaboran materiales didcticos y de aprendizaje, y toman una serie de
otras decisiones que forman parte de lo que se llama el manejo curricular. El
Promebaz plante la pregunta relacionada con el concepto de calidad: cmo podemos saber que el entorno de aprendizaje creado por el maestro realmente aporta al desarrollo de las destrezas previstas por la Reforma? El proyecto parti del supuesto fundamental de que la respuesta no se encuentra
solamente al evaluar la intervencin docente o los resultados de aprendizaje,
sino tambin al averiguar cmo los nios viven y experimentan el entorno de
aprendizaje (Quizhpi y Van Sanden, 2008: 167).
La base de la concepcin de calidad propuesta por el Promebaz proviene de su enfoque, centrado en la experiencia de nios y nias al aprender.
En consecuencia, surge la necesidad explcita para los maestros de dirigir su
atencin a las vivencias de los estudiantes para alcanzar la calidad educativa. Esta mirada difiere de aquella otra que se centra en la intervencin del
docente (para alcanzar la calidad se requiere de materiales didcticos, metodologas activas, contenidos, etc.). Pocas veces se refiere a la pregunta de
cmo viven los estudiantes el proceso educativo, la vida escolar y las actividades educativas. El Promebaz propone y probablemente es lo esencial de
su manera de definir la calidad que no solo nos preocupemos en las metodologas, los contenidos, los materiales didcticos y otros componentes que
forman parte del manejo curricular (la intervencin del docente, la enseanza), ni solamente en los resultados del aprendizaje, en trminos de destrezas
y actitudes alcanzadas por los estudiantes como efecto de la educacin. Se
propone que dirijamos nuestra mirada a una integracin de estos dos aspectos, la misma que se produce en el proceso de aprendizaje, en cmo los nios y las nias viven y experimentan el ambiente de aprendizaje, aqu y ahora, es decir, en el momento mismo de la actividad educativa (Quizhpi y Van
Sanden, 2008: 168-169).
Desde este lugar, se indicaba que el proyecto Promebaz supuso una lgica de funcionamiento en etapas, la cual inclua estndares de calidad:
(El Promebaz) pretende que los maestros/as de educacin bsica capacitados faciliten
y adapten la implementacin del currculo, de acuerdo con estndares de calidad (lo
95
que supuso en una primera etapa la elaboracin de un) paquete (mdulos) de

capacitacin sobre el manejo curricular con calidad50 (VVOB, 2008a: 45).
Tambin en este marco, la VVOB tradujo y public un libro clave para el

proyecto, justamente aquel que desarrolla el enfoque experiencial elaborado
por el Centro de Educacin Experiencial de la Universidad Catlica de Lovaina (CEGO).51 Esta ltima publicacin, indicaba Edouard Matoko de la Oficina de Unesco en Quito que
() es una herramienta que muestra un enfoque de calidad educativa y que
constituye la actitud del educador y su forma de mirar. Orienta el proceso del
nio en relacin al contenido educativo y prioriza sus sentimientos, percepciones, conocimientos. Tomar as la perspectiva del educando y sus experiencias,
sirve de base para la reflexin y la accin pedaggica-didctica (Ferre Laevers y
Daniels, 2008: 1).
De forma paralela estas acciones:

(...) se (auto) forman los miembros locales del Equipo de Trabajo, sobre los
mismos temas, para que estn en condiciones de replicar y dar continuidad al
proceso del proyecto. En la segunda etapa () del proyecto se integra el paquete de capacitacin en los programas y currculos de la Facultad de Filosofa, Letras y Ciencias de la Educacin de la Universidad de Cuenca, la Direccin Provincial de Educacin-Azuay y el Instituto Superior Pedaggico Ricardo Mrquez
Tapia de Cuenca (VVOB, 2008a: 45).
Finalmente, en el ao 2008 el proyecto public el libro Hacia una educacin de calidad en el Ecuador. Enfoques y experiencias innovadoras, donde se compilan las ponencias, experiencias y talleres de la Conferencia Internacional
Hacia una Educacin de Calidad. Enfoques y experiencias innovadoras en
el aula y en la formacin y mejoramiento profesional, organizada tanto por
el Promebaz como por el Procetal, y realizada en Cuenca entre el 13 y 15 de
noviembre de 2007.
50 Entre ellos se destacan los siguientes mdulos: Mdulo 1: Con nuevos lentes. Manejo curricular desde la mirada de los nios y las nias. Promebaz, 2007a. Mdulo 2: El aula: un lugar de encuentro. Crear un ambiente favorable para el aprendizaje. Promebaz, 2007b. Mdulo 3: Un aula donde quepan todos. Adaptar el currculo a las posibilidades de los nios
y las nias. Promebaz, 2007c. Mdulo 4: Un aula abierta a la vida. Acerca el currculo a la
realidad de los estudiantes. Promebaz, 2008.
51 La prctica experiencial con nios y nias de 6 a 12 aos en la educacin bsica, Ecuador.
De Ferre Laevers, Ludo Heylen y Danille Daniels (2008). [Ttulo original en neerlands: Ervaringsgericht werken met 6-tot 12- jarigen in het basisonderwijs. Publicado por CEGO Publishers, en Leuven, Blgica, en 2004. La traduccin fue obra de Peter Van Sanden].
96
Anala Minteguiaga
Por ltimo, se debe indicar que no se encontraron estudios de impacto de

la experiencia, ni de evaluaciones del programa.
2.6. Procetal: la calidad como promocin del aprendizaje en la educacin
tcnica agropecuaria
El Programa de Cooperacin a la Educacin Tcnica Agropecuaria de la Provincia de Loja (Procetal) inici sus actividades en enero de 2003 y culmin
en 2008. Fue un esfuerzo conjunto de seis socios: cuatro locales (Universidad Nacional de Loja, Ministerio de Educacin y Cultura, Honorable Consejo Provincial de Loja y el Plan Binacional) y dos internacionales (la Agencia
Espaola de Cooperacin Internacional AECI y la Asociacin Flamenca
de Cooperacin al Desarrollo y Asistencia Tcnica VVOB). Su finalidad
era lograr el mejoramiento cualitativo de la educacin tcnica agropecuaria
en la provincia de Loja.
El Procetal se constituy por dos proyectos de apoyo a la educacin
tcnica agropecuaria: el proyecto Procetal-CTA (Colegio Tcnico Agropecuario), orientado hacia el nivel medio en colegios tcnico agropecuarios y a la formacin docente en la Universidad Nacional de Loja (UNL);
y el proyecto Procetal-CBFT, que intervino en el nivel superior en el Centro Binacional de Formacin Tcnica (CBFT) mediante la formacin de
tecnlogos.
El primero oper mediante capacitacin pedaggica y tcnico-agropecuaria de los docentes en 17 colegios tcnicos agropecuarios, la elaboracin e implementacin de un nuevo currculo con sus respectivos manuales,
el mejoramiento de las granjas como ambiente de aprendizaje, en infraestructura y equipamiento, y la formacin adicional de docentes para la educacin tcnica agropecuaria y de extensionistas agropecuarios.
El proyecto Procetal-CBFT tuvo como objetivo la creacin del Centro
Binacional de Formacin Tcnica (CBFT) en Zapotepamba. En la primera fase del proyecto, la VVOB inici en 2001 una formacin agropecuaria
de nivel tecnologado (3,5 aos de formacin) en la UNL. Esta formacin
constituy la oferta acadmica del CBFT. La VVOB se encarg de la implementacin de la formacin y el asesoramiento pedaggico de los docentes. Los socios se encargaron de la infraestructura del CBFT y la implementacin de los componentes de produccin y extensin. Este programa se
prolong por seis meses (hasta finales de junio de 2008) para asegurar la
sostenibilidad de los resultados.
97
El Procetal trabaj en cuatro lneas de accin: formacin docente

inicial;52 formacin docente permanente;53 elaboracin de un currculo por
competencias para los colegios tcnicos agropecuarios de la regin sur del
Ecuador; y el mejoramiento de los escenarios educativos en el CTA (la granja
escolar). Esto, en la bsqueda de ofrecer a los alumnos un modelo alternativo de asociacin que rompiera con los esquemas individualistas y aislados.
Adicionalmente, se consider la capacitacin de personal local.
Asimismo, supuso un nuevo enfoque ligado a la educacin y caracterizado
por seis aspectos: 1) formacin de solucionadores de problemas (relacin
ente crdito y conocimiento del agricultor, centrarse en sus capacidades
intelectuales para tomar decisiones eficientes en su desarrollo productivo,
modelo que privilegia lo realizable sobre lo deseable, las decisiones endgenas
y emancipadoras; la escuela debe ensear a los agricultores a formular
soluciones acordes a los recursos que realmente poseen, y debe ensear a
utilizar estos recursos en la plenitud de sus potencialidades); 2) caractersticas
del nuevo paradigma de educacin (crtica al paradigma educativo tradicional,
que es el actual; se debe poner al alumno en el centro del proceso educativo,
lo que significa optar por el aprendizaje); 3) la educacin de calidad (basada
en lo que establece el Centro de Educacin Experiencial [CEGO] frente a la
lgica tradicional, que mide la calidad de la educacin tomando en cuenta el
contexto educativo o los efectos de la educacin; por el contrario, el CEGO
propone que la educacin de calidad es una educacin que promueve el
aprendizaje durante la actividad educativa, as que la propuesta de calidad
consiste en mejorar las elaciones en el aula estilo de docencia, ofrecer
actividades atractivas mediante mtodos didcticos innovadores, y revisar
la organizacin pedaggica. El dominio de estas competencias deber
ser registrado mediante nuevas formas de evaluacin-involucramiento y
bienestar); 4) la reflexin como motor del cambio (las innovaciones que
apuntan a la conducta y mejoramiento de las prcticas no siempre resultan;
por el contrario, una innovacin que apunta a un cambio de mentalidad
siempre tiene xito. Un cambio de mentalidad es posible si la reflexin
recibe un lugar central en el proceso de capacitacin); 5) la competencia
(el Procetal busca el desarrollo de competencias y el aprendizaje profundo;
competencias, en un contexto educativo, significa fortalecer el nexo entre el
mundo laboral y la educacin, pero no solo desde la conducta sino desde los
52 Se cre en la UNL una nueva carrera profesional: Programa Carrera en Produccin, Educacin y Extensin Agropecuarias, como tecnologa; y luego como ingeniera: Ingeniera en
Educacin y Extensin Agropecuarias, carreras con una metodologa de enseanza especial y acompaada de investigacin.
53 Otra relacin con la prctica antes que la teora se trabaj desde un tema en profundidad.
98
Anala Minteguiaga
procesos mentales); y, 6) la evaluacin de competencias (la prctica actual

apunta fuertemente a evaluar el dominio de contenidos y no competencias;
el punto de partida de una buena evaluacin tiene que ser la construccin de
conocimientos y tambin debe medir destrezas, actitudes y su aplicacin en la
solucin de un problema). El planteo pedaggico del Procetal est basado en
el constructivismo y en las propuestas prcticas de la educacin experiencial
del CEGO: no se trata solo de ofrecer nuevas formas de actuar a los profesores
y agricultores, sino un cambio de mentalidad (Oomens, 2008: 193-201).
No se conocen estudios de impacto de la experiencia y tampoco evaluaciones sobre este programa.
2.7. Proyecto Aulas Hospitalarias: calidad como educacin inclusiva
El proyecto Aulas Hospitalarias se inicia formalmente con la firma del Acuerdo Ministerial n.o 456, del 21 de septiembre de 2006. Las instituciones que
lo integraban son el Ministerio de Educacin y Cultura y la Fundacin Juan
Jos Martnez,54 esta ltima a cargo de su ejecucin.55
Esta experiencia busca brindar escolaridad al infante enfermo, acompandolo en su proyecto de vida y considerando las circunstancias de su
enfermedad e internacin. Bsicamente, el objetivo es que los estudiantes
que se encuentran en una situacin de alto riesgo a nivel de su salud, y que
permanecen internos en hospitales, no abandonen sus estudios.56 Especficamente inicia sus actividades en los hospitales de Solca (Sociedad de Lucha Contra el Cncer). De esta forma, el artculo 1 del Acuerdo indica que
el mismo comenzar su ejecucin piloto en el Hospital Solca sede Quito,
y luego se ampliar su cobertura a los hospitales Solca de las ciudades de
Cuenca, Guayaquil y a nivel nacional.
Es importante indicar que si bien en el Acuerdo Ministerial, que le da
sustento legal, figura como proyecto, en la mayor parte de los documentos
oficiales y noticias vinculadas aparece como programa y luego como programa
nacional.
54 Para datos sobre la fundacin ver www.fundjuanjosemartinez.org.ec/.
55 Es importante indicar que la conexin entre el Ministerio y la Fundacin se da mediante un
nombramiento, el de la Coordinadora Nacional del Programa. As, en el art. 5 del Acuerdo
Ministerial se declara en comisin de servicios con sueldo a favor de Irma Vallejo Rodrguez
(funcionaria del ME) para que preste sus servicios en calidad de Coordinadora Nacional del
Programa Aulas Hospitalarias y Directora Ejecutiva de la Fundacin Juan Jos Martnez, debiendo la misma sugerir el nombre de los y las docentes que colaborarn en el programa.
56 Ver nota titulada: Inici ao lectivo 2009-2010 del programa aulas hospitalarias en
Solca, del 2 de abril de 2009. Recuperado de www.enteratecuador.com/frontEnd/main.
php?idSeccion=17261.
99
El programa surge sin hacer referencia a ningn marco normativo; recin

en el ao 2008 aparecen referencias a la Constitucin recientemente aprobada (2008), especficamente desde el artculo 66 de esa carta poltica.
En cuanto a su conexin con la calidad educativa, pueden citarse expresiones del entonces Ministro de Educacin, Ral Vallejo, quien indicaba que
el programa se enmarca en el esfuerzo nacional por entregar una educacin
de calidad y calidez a nios y nias, principalmente a quienes sufren dolorosas
enfermedades. Para ellos, enfatizaba el ministro, har respetar los derechos
de educacin y salud, y para ellos funcionan las aulas hospitalarias. Asimismo, coment que no es posible que los nios y nias enfermas, a ms de
su dolencia, se vean impedidos de continuar con sus estudios. Entonces, el
Ministerio de Educacin va con sus maestros a los hospitales (ME, 2009c).
El enfoque de calidad se centra en la perspectiva de la educacin
inclusiva,57 que busca garantizar el acceso y la permanencia de los alumnos
con necesidades educativas especiales en el sistema regular. El fundamento
de este enfoque es marcar la necesidad de incluir y satisfacer las necesidades
educativas de grupos que han permanecido relegados de la educacin, especialmente de la formal: nios de la calle, nios con enfermedades terminales, nios con discapacidades, minoras tnicas, etc. La inclusin educativa
reconoce que todo nio o nia tiene caractersticas, intereses, capacidades
y necesidades de aprendizaje particulares, y que los alumnos con necesidades educativas especiales deben tener acceso al sistema educativo regular.
La inclusin educativa busca deliberadamente que todos los habitantes de
un pas puedan ejercer sus derechos y gozar de una vida de calidad, y entre
estos derechos la educacin es uno de primordial relevancia.
Asimismo, hay que indicar que, en cuanto al alcance, si bien se habla
de un programa nacional, en los hechos se concentr en Quito, Cuenca
y Guayaquil. Especficamente, en Solca-Quito, Solca-Guayaquil y SolcaCuenca. Algunas noticias relevadas anunciaban que prximamente se integraran los Hospitales Baca Ortiz de Quito y el Oncolgico de Manta (ME,
2009c: 70); y que tambin se incorporaran nios que padecieran todo tipo de enfermedades que requirieran internacin, y no solamente aquellos
afectados por el cncer. Pero a la fecha del cierre de el presente estudio,
esto no pudo ser confirmado.
57 En la rendicin de cuentas del Ministerio de Educacin del ao 2008, titulada Otro ao de Revolucin Educativa, el Programa Nacional de Aulas Hospitalarias aparece como Proyecto de
Inclusin de Nios, Nias y Jvenes con Necesidades Educativas Especiales al Sistema Educativo Ecuatoriano (ME, 2009c: 59).
100
Anala Minteguiaga
El programa bsicamente se operativiz por medio de un reducido plantel de maestras que laboraban en los citados centros de atencin a la salud. A
2009 este personal llegaba a once maestras. Ellas se encargaban de que los nios; las nias y los/las adolescentes pudieran recibir educacin mientras permanecan hospitalizados. Asimismo, supona que los docentes del ministerio
entregaran un reporte del alumno a la escuela para que recibieran la acreditacin y, de esta manera, el paciente no perdiera el ao escolar. Es decir, el programa inclua las cuestiones administrativas tendientes a la certificacin de las
calificaciones. As, el artculo 2 del mencionado Acuerdo indicaba: Disponer
que a partir de la presente fecha, las Direcciones Provinciales de Educacin
Hispana y Bilinge pertinentes procedan a legalizar las calificaciones y pases
de ao de los nios, nias y adolescentes que participen en este programa.
El programa planteaba una suerte de escuela ms all de sus fronteras, trasladando el aula de clase y el trabajo pedaggico de los docentes
a los hospitales. El eje estaba puesto en el aula como espacio privilegiado de reinsercin del alumno y quiebre del aislamiento que se produce por
la enfermedad. Segn declaraciones del entonces Ministro de Educacin,
Ral Vallejo, la idea fundamental del proyecto es llevar el cole [colegio]
al hospital, uno de los requisitos es que los nios estn matriculados en un
plantel regular, les hacemos pruebas de evaluacin y les ubicamos en el nivel que les corresponde (El Universo, 2008).
Del mismo modo, de acuerdo con declaraciones de funcionarios ministeriales, la idea de aula no es la que comnmente se aplica en los establecimientos educativos: Estamos recibiendo la colaboracin del hospital
en el tema de espacios. Los chicos no reciben la clase de la misma materia,
es un proceso personalizado de aprendizaje, explicaba la Subsecretaria de
Educacin del Litoral, Mnica Franco (El Universo, 2008).
Por otra parte, si bien el programa estaba centrado en la educacin bsica, tambin inclua educacin inicial para nios en edad maternal, hasta
los 2 aos. Incorporaba, adems de las clases, actividades extracurriculares
como festivales artsticos, concursos de pintura o paseos que se organizaban en el mismo hospital de Solca (ME, 2010b).
El programa trabajaba con un material didctico especfico. Se
trataba de una gua para profesores y profesoras hecha para Espaa por
la organizacin sin fines de lucro Auxilio Valencia (Raimundo et al., 2004).
Bsicamente el material es un conjunto de actividades y recomendaciones
pedaggicas para trabajar con nios especiales, con discapacidades y
nios con riesgo de enfermedades terminales, tendientes al desarrollo del
mximo nivel de normalizacin de acuerdo con las propias capacidades y
101
posibilidades de recuperacin. Plantea la superacin de las barreras sociales

y psicolgicas, como la supresin de las barreras arquitectnicas, ya que
la integracin escolar, laboral, cultural de las personas con discapacidades
fsicas est condicionada por la existencia de dichas barreras.
Esta gua fue desarrollada en el marco de una campaa de sensibilizacin que tuvo lugar en el pas ibrico. En su presentacin se indica:
Desde Auxilia Valencia y partiendo de los objetivos que definen nuestra intervencin, consideramos necesario dedicar parte de nuestros esfuerzos a la sensibilizacin y concienciacin de la problemtica de la persona con discapacidad y sus
posibilidades de integracin en todos los mbitos.
Entendiendo la relevancia de iniciar acciones de concienciacin de una forma
temprana, hemos elaborado una campaa de sensibilizacin infantil dirigida
principalmente a la comunidad escolar. No cabe duda que por un lado, profesores y profesoras aportan pautas, valores, actitudes... hacia la realidad y por lo
tanto deben aprovechar este contexto para promover la igualdad de oportunidades. Y por otro, los nios y nias tienen curiosidad por conocer y aproximarse a la diferencia, siendo muy importante ofrecer respuestas que valoren positivamente la diversidad.
Bajo el lema Creando junt@s, crecemos tod@s presentamos esta campaa de
sensibilizacin, desde la que se ofrece esta gua dirigida al profesorado y el cuento Coral tambin. En la gua se explica la importancia de desarrollar este tipo
de acciones, as como los objetivos que la justifican y se propone la metodologa
y las actividades a desarrollar de acuerdo a las edades de nuestr@s destinatari@s
direct@s, nios y nias que estn cursando Educacin Primaria. En el cuento se
recogen distintos aspectos de la vida de una nia con discapacidad, como toma
de contacto y oportunidad de reflexin sobre este tipo de realidades.
En cuanto a la cantidad de beneficiarios, a enero de 2009 figuraban en

Solca-Quito 234 nios y nias, en Solca-Guayaquil 290, y en Solca-Cuenca
180; es decir, un total de 604 beneficiarios.
Al momento de la elaboracin de esta investigacin, no se conocieron
evaluaciones ni estudios de impacto del programa.
2.8. Programa Escuelas Gestoras del Cambio: la calidad
como mejoramiento del desempeo de las escuelas
El programa Escuelas Gestoras del Cambio inicia sus actividades en el ao
2008 mediante una accin conjunta entre el Ministerio de Educacin, el
Consejo Nacional de Educacin Superior (Conesup) y la Asociacin Flamenca de Cooperacin al Desarrollo y Asistencia Tcnica (VVOB). Incluye
102
Anala Minteguiaga
a su vez una serie de socios estratgicos 58 y supone un plan de accin hasta 2013. En cuanto a su financiamiento, de acuerdo con el POP de la VVOB
2008-2013, el mismo ascendi a 1 802 176 (VVOB, 2008a: 46).
De acuerdo con sus propios trminos, Escuelas Gestoras del Cambio
es un programa que busca una respuesta integral frente a los mltiples problemas de calidad de la educacin bsica (VVOB, 2008b: 8).
Se trata de un programa enfocado en las escuelas a fin de mejorar su
desempeo y dotarlas de capacidad para funcionar como agentes de cambio, logrando un servicio educativo mejorado, de calidad y con equidad. El
eje puesto en la escuela se fundamenta en tanto esta cumple un rol central
como organizacin de aprendizaje y punto de llegada del sistema educativo. Se propone entonces estimular una gestin integral basada en la institucin escolar y en los cambios educativos de abajo hacia arriba. Asimismo,
el programa pone nfasis en el rol de la direccin, los maestros, el personal
de apoyo y el ambiente, en el cual los padres de familia y la comunidad juegan tambin un papel determinante.
Coherente con dicho planteo, sus objetivos especficos se vinculan con
el desarrollo de un sistema de acompaamiento educativo para las escuelas
(de profesores, direcciones de las escuelas, otro personal, padres de familia), el cual debe ser consistente con la poltica educativa; el logro de un trabajo coordinado entre los institutos superiores pedaggicos (Isped) y las facultades de Ciencias de la Educacin a fin de dar contenido y forma a una
formacin docente de calidad para la educacin bsica; el mejoramiento de
los servicios de apoyo a la educacin del Ministerio de Educacin; y el logro
de registro, sistematizacin, anlisis y divulgacin de los procesos y resultados de las intervenciones del programa garantizando de esta forma la relevancia, eficiencia y sostenibilidad de las mismas.
Tambin y esto constituye quizs el punto ms llamativo de esta
iniciativa busca el mejoramiento y el involucramiento de las instancias
de nivel macro e intermedio del Ministerio de Educacin que orientan y
sostienen los servicios educativos, mediante el desarrollo de capacidades.
Esta posicin supone diversas modalidades de intervencin (directa o
indirecta), de acuerdo con las oportunidades existentes de convergencia con
diversos programas y socios en el territorio. Se busca a la vez enriquecer y
fortalecer programas nacionales o procesos locales en marcha que muestran
eficacia en relacin con la finalidad del programa. Es decir, a pesar de estar
58 Institutos superiores pedaggicos (Isped), facultades de Ciencias de la Educacin con oferta en Educacin Bsica, gobiernos seccionales (municipios, consejos provinciales), organizaciones de la sociedad (Contrato Social), organismos no gubernamentales y de cooperacin.
103
concentrado en las unidades educativas (escuelas), no deja de tener una

mirada de conjunto y se referencia en el sistema educativo.
() teniendo presente que la problemtica de la baja efectividad del sistema
educativo ecuatoriano repercute fundamentalmente en las oportunidades de
los nios y nias ecuatorianos () La VVOB tiene como meta estimular las
oportunidades y capacidades, a travs de un enfoque compartido por donantes
y socios involucrados, que resultar en:
Un sistema educativo ms efectivo y eficiente.
Un sistema educativo que ofrece los servicios con estndares de calidad preestablecidos.
Mejorar el manejo de la educacin.
Transformar a la escuela en el foco de atencin del sistema educativo (VVOB,
2008a: 10).
Los componentes del programa son cinco, a saber: 1) acompaamiento

educativo para las escuelas, 2) formacin docente de calidad para la Educacin Bsica, 3) prestacin de servicios, 4) polticas pblicas y participacin
social y 5) sistematizacin y divulgacin de experiencias.
El componente 1 est concentrado en fortalecer el sistema de mejoramiento profesional continuo del personal educativo. Este componente incidir en los crticos niveles de desempeo educativo de las escuelas, favoreciendo a la escuela
como el motor del cambio educativo.
El componente 2 est concentrado en la mejora de la calidad de la formacin docente, orientada al desempeo de los futuros maestros como agentes de cambio en el proceso de innovacin escolar.
El componente 3 se basa en la gestin institucional y la prestacin de servicios
(tales como la supervisin) del Ministerio de Educacin, Subsecretaras Regionales, direcciones provinciales orientadas a apoyar los cambios en la escuela.
El componente 4 est orientado en las polticas pblicas; la participacin social
busca fortalecer la rendicin de cuentas, la gestin de gobiernos locales y el involucramiento de la familia y la comunidad.
El componente 5 est dedicado a la sistematizacin y socializacin de las experiencias y busca estimular en los diferentes actores participantes un aprendizaje organizacional gradual y funcional, por medio del Ministerio de
Educacin,Conesup, Isped y Facultades de Ciencias de la Educacin que disponen de instrumentos para mejorar permanentemente su propiofuncionamiento
compartiendo sus experiencias.
104
Anala Minteguiaga
Asimismo, hay que indicar que el programa se concentra en el nivel de

la educacin bsica, y que si bien se define como nacional sectorial, es decir en todo el pas en el sector educativo, solo se ejecuta en diez provincias: Carchi, Imbabura, Pichincha, Esmeraldas, Manab, Azuay, Loja, Zamora, Pastaza y Chimborazo.
Se citan como antecedentes de este programa el Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Bsica en la Provincia del Azuay (Promebaz) y el Programa de Cooperacin a la Educacin Tcnica Agropecuaria
de la Provincia de Loja (Procetal) en donde tambin particip la VVOB. Se
define articulado a las experiencias gubernamentales del Programa de Mejoramiento de las Escuelas Unidocentes, el de Redes Educativas y las iniciativas Escuelas del Milenio y Escuelas Solidarias.
Su marco normativo y de poltica es el Plan Decenal de Educacin (20062015), y si bien no se menciona conexin expresa de sentido con alguna de las
polticas all contenidas, definitivamente se conecta con la poltica 2 (de universalizacin de la educacin general bsica), la poltica 6 (de mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin e implementacin de un sistema
nacional de evaluacin) y la poltica 7 (de revalorizacin de la profesin docente, desarrollo profesional, condiciones de trabajo y condiciones de vida).
Asimismo, si bien el programa en el momento de su diseo no hizo referencia al nuevo marco constitucional, las publicaciones posteriores que
ha producido s incluyen a la nueva Constitucin de la repblica, especficamente en lo atinente al derecho a la educacin y la calidad educativa.
En cuanto al diagnstico del que parte la experiencia, se indican dos graves problemas: la baja calidad de la educacin ofrecida y un sistema educativo con problemas institucionales, organizativos, operacionales y de manejo.
Seguidamente se identifican los siguientes puntos crticos: 1) planeamiento
de la descentralizacin de la educacin continua con escasa concrecin; 2)
insuficiente enfoque en la escuela como conjunto; 3) si bien ha existido un
incremento importante en la cobertura de los nios y nias que ingresan de
2. a 7. ao de educacin bsica, el ausentismo es significativo an en 1. de
bsica, en los ltimos aos de bsica y en bachillerato; 4) si bien hay menor
repeticin escolar, todava muchos nios y nias abandonan la escuela antes
de concluir sus estudios; 5) en las pruebas nacionales los nios muestran crticos niveles de logros acadmicos, siendo ms agudos en los nios de reas
rurales, indgenas y afroecuatorianos; 6) la diferencia de escolaridad entre ricos y pobres se ha incrementado; 7) a pesar de existir estndares curriculares
desde 1996, estos han logrado escasa concrecin en el aula, lo que demanda de evaluacin y estrategias eficaces para mejorar los niveles de ejecucin;
105
los sistemas de formacin, capacitacin e incentivos para los docentes continan siendo inadecuados; 8) los mtodos didcticos siguen siendo tradicionales e insuficientemente desarrollados y contextualizados (carencia de
un proyecto pedaggico); 9) supervisin y acompaamiento deficientes por
parte de los supervisores; y 10) materiales didcticos desactualizados y deficientes (ambientes de aprendizaje poco potentes).
La calidad en este programa pasa no solo por la centralidad de la escuela y sus agentes, respectivamente como mbito y sujetos privilegiados del
cambio y las innovaciones educativas. Pasa por una nueva visin de la escuela y de su conexin con la comunidad. Desde aqu se introduce el concepto
de Comunidades de Aprendizaje (Learning Community).
Si bien se han dado diversos usos a esta nocin, parece referirse en primer
lugar a un grupo de escuelas que pertenecen a una zona geogrfica, escuelas
que trabajan en red. Estas redes se constituyen en las unidades operativas del
programa. Asimismo, en estas redes intervienen no solo directivos, docentes y
alumnos, sino padres, comunidad local y hasta los niveles intermedios y central del Ministerio de Educacin, a fin de asegurar condiciones de viabilidad,
calidad y equidad en la educacin. En trminos de Rosa Mara Torres:
Una Comunidad de Aprendizaje es una comunidad humana organizada que
construye y se involucra en un proyecto educativo y cultural propio, para educarse a s misma, a sus nios, jvenes y adultos, en el marco de un esfuerzo endgeno, cooperativo y solidario, basado en un diagnstico no solo de sus carencias sino, sobre todo, de sus fortalezas para superar tales debilidades (Torres, 2001: 1).
Una Comunidad de Aprendizaje implica revisar la distincin convencional entre
escuela y comunidad, as como entre educacin formal, no-formal e informal,
y los modos convencionales de ver y concretar las vinculaciones entre ellas.
La escuela es, por definicin, parte de la comunidad, se debe a ella, est en
funcin de ella; docentes y alumnos son al mismo tiempo agentes escolares
y agentes comunitarios. La familia tiene valor por s misma, y no se subsume
en la comunidad. Por otra parte, y puesto que la escuela no es la nica
institucin educativa, la necesidad de la articulacin se extiende a todas las
instancias educativas, entre ellas y con el conjunto de instituciones presentes
a nivel comunitario. La Comunidad de Aprendizaje, as, no resulta de la suma
de intervenciones aisladas, o incluso de su articulacin, sino que implica la
construccin de planes educativos territorializados (Torres, 2001: 3).
En una Comunidad de Aprendizaje se incluye lo escolar y lo extraescolar; la idea de nios, jvenes y adultos aprendiendo; hay reforma e innovacin
(cambio de arriba para abajo y de abajo para arriba); se incluye la gestin
administrativa y gestin pedaggica como dimensin clave de la calidad (en la
106
Anala Minteguiaga
institucin escolar, en el sistema escolar, en la poltica educativa, en la formacin de recursos humanos, etc.); se incluye la accin en los pobres, los grupos
desfavorecidos o en riesgo y en los dems (sin caer en una visin asistencialista y excluyente por ms que se justifique desde la discriminacin positiva); los
agentes educativos son agentes de cambio; los alumnos y educadores son sujetos de aprendizaje; existe una visin sistmica y unificada del sistema escolar
(desde el preescolar hasta la universidad); hay un proyecto educativo comunitario en vez de solo un proyecto educativo institucional; y ms que fundamentarse en la educacin permanente se fundamenta en el aprendizaje permanente, entre otros elementos (Torres, 2001: 3).
Tambin aparece otra nocin muy ligada a la anterior, que se enfoca en
el aprendizaje compartido; la de Comunidad de Gestin. Esta nocin se
aplic en el caso especfico de la elaboracin de la lnea base del programa
y en la sistematizacin de experiencias e innovaciones resultantes de la aplicacin de esta iniciativa.
Para propiciar el trabajo en equipo y la construccin compartida del conocimiento, se promovi la conformacin de la Comunidad de Gestin, para funcionar como un mecanismo de intercambio y coordinacin entre los equipos
provinciales convocados y el equipo de nivel central. No se trataba de una actividad restringida a la recoleccin de informacin, sino de una modalidad de
gestin compartida que vincule los niveles horizontal y vertical del Ministerio de
Educacin. Se procuraba generar nuevo conocimiento mediante anlisis y reflexin, orientado a modificar la visin de sus propios actores. Los participantes definieron las siguientes caractersticas de la Comunidad de Gestin, las mismas dieron identidad al estilo de trabajo y al programa mismo: 1) Se construyen
objetivos comunes; 2) Se comparten enfoques y aprendizajes, 3) Se parte con la
afirmacin de las potencialidades de todas las personas (funcionarios), lo que
abre oportunidad para convertirse en sujetos del cambio educativo. 4) Una condicin de partida es la confianza mutua y el respeto al otro, 5) La dinmica de
trabajo se basa en la promocin de actitudes generadoras y el aporte de todos,
6) El primer compromiso es aprender a cumplir los acuerdos y compromisos, 7)
Estos principios de gestin sirvieron de pauta para marcar un estilo de gestin
compartida y una dinmica de trabajo en equipo, 8) Visin y misin de la EGC,
9) La preparacin tcnica de los equipos supuso profundizar en la comprensin
del enfoque y los principios del programa con relacin a la gestin del cambio
(...) (VVOB, 2010a: 17-18).
Desde este concepto, tambin reaparece la idea de redes educativas y resulta justificado que esta modalidad haya definido las reas preferenciales
para el anclaje del programa, justamente debido a las potencialidades de articulacin que ofrecen dentro de un territorio.
107
En cuanto a la produccin de material, hay que citar el libro Yo miro, Yo

sueo, Yo cambio: Una mirada hacia delante. Estudio de Lnea Base del Programa Escuelas Gestoras del Cambio sobre la situacin del mejoramiento profesional, la formacin docente y los servicios de apoyo a la escuela de educacin bsica, publicado en
noviembre de 2008 por la VVOB. Este trabajo se define como el punto de
partida para la implementacin de las acciones contempladas por el Programa EGC en su propuesta plurianual 2008-2013. La lnea base dio cuenta de
la situacin en cuatro campos, correspondientes al objetivo especfico y a
los tres primeros componentes del programa: 1) la situacin de la escuela de
educacin bsica, 2) el mejoramiento profesional docente, 3) la formacin
inicial docente para la educacin bsica y 4) los servicios de apoyo a la educacin bsica. Esta primera fase de la lnea base se centr en las provincias
del Azuay, Carchi, Esmeraldas, Imbabura y Pastaza. A partir de este esfuerzo
se abri el camino para la seleccin de las Escuelas Gestoras que pasaran a
formar parte del programa, sobre la base de la informacin de experiencias
significativas detectadas.
La otra publicacin es la continuacin de aquella lnea base. Se titul
Encuentro con la escuela: Sistematizacin de la experiencia: Construccin participativa
de la lnea base en 10 provincias: Programa escuelas gestoras del cambio y apareci
en mayo de 2010. Con esta se completan las diez provincias del programa,
integrando a las provincias de Chimborazo, Loja, Manab, Pichincha y Zamora Chinchipe. Es importante indicar que el texto no presenta los resultados de la lnea base; ms bien es el desarrollo de la metodologa para la
elaboracin de la misma. Justamente aqu aparece el concepto de Comunidad de Gestin.
Finalmente, hay que citar el documento Caminos pedaggicos hacia la Calidad: Experiencias significativas en escuelas del Ecuador, de noviembre de 2010.
En este texto se presentan las experiencias sistematizadas de Azuay, Carchi,
Chimborazo, Esmeraldas, Imbabura, Loja, Manab, Pastaza, Pichicha y Zamora Chinchipe. Est escrito por docentes y directivos de las ms de setenta escuelas incorporadas al programa.59
En esta publicacin se recuperan las innovaciones desde la escuela, de
abajo hacia arriba. Se trata de innovaciones realizadas, reflexionadas, sistematizadas y expresadas por docentes y directivos de las escuelas dentro y
(trabajadas) desde el denominado enfoque experiencial, que ya vimos aparecer
59 En este sentido, hay que destacar las secciones que integran la publicacin: Enfoques centrados en los aprendizajes, Estrategias pedaggicas de aula, Uso pedaggico de las TIC en
los procesos de aprendizaje, Currculo, reas preferenciales, Educacin ambiental, Educacin y produccin y Participacin de actores: nios, padres de familia y comunidad.
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Anala Minteguiaga
en el Promebaz. La obra transmite la comprensin lograda por sus autores

de que la calidad se construye a partir de un conocimiento y el saber basado en la experiencia, y que el mejoramiento no se impone desde arriba, sino en una dinmica de adaptacin mutua entre los niveles macro, meso y
micro (VVOB, 2010b: 8). Tambin aparece nuevamente la nocin de Comunidad de Aprendizaje:
Cada escuela produjo un informe de este ejercicio de sistematizacin y elabor,
posteriormente, un plan de mejora de su experiencia y de socializacin de la misma comunidad de aprendizaje, () conformada por escuelas asociadas en el
territorio para una gestin compartida del cambio (VVOB, 2010b: 9).
En trminos estrictos de evaluacin de impacto, no se conocen documentos del programa.

2.9. Programa Escuelas Solidarias: la calidad como solidaridad
El programa Escuelas Solidarias surge de una iniciativa argentina y de all se
extiende a nivel regional. Si bien la experiencia se inicia en 1997 autogestivamente en algunas escuelas, es recin en el ao 2003 que el Ministerio de
Educacin, Ciencia y Tecnologa de Argentina la institucionaliza, al crear el
Programa Nacional Educacin Solidaria y, en 2004, al lanzar el Premio Presidencial Prcticas Educativas Solidarias en Educacin Superior.
El programa supone la aplicacin de una propuesta pedaggica especfica denominada aprendizaje-servicio, la cual parte de una premisa que liga
solidaridad con calidad educativa.
La solidaridad y la participacin ciudadana activa, adems de ser contenidos
de aprendizaje, pueden ser en s mismas una manera innovadora de aprender
contenidos, competencias y actitudes. Las experiencias de aprendizaje-servicio
apuntan simultneamente a mejorar la calidad educativa y la calidad de vida
local. Los proyectos de aprendizaje-servicio permiten a los y las estudiantes
aplicar lo aprendido en el aula al servicio de sus comunidades, y tambin
aprender de la vida real. El aprendizaje-servicio podra considerarse como la
interseccin entre dos tipos de experiencias educativas que generalmente se
desarrollan en forma inconexa en las instituciones educativas: por un lado,
actividades extra-alicas con objetivos especficamente acadmicos, como
trabajos de campo o pasantas, que se realizan con el objetivo de que los
estudiantes apliquen metodologas de investigacin y tomen contacto con la
realidad en funcin de un aprendizaje disciplinar determinado. Por otro lado, en
muchas escuelas, institutos terciarios y universidades se desarrollan actividades
solidarias: campaas en la propia comunidad o en otras comunidades, iniciativas
de alfabetizacin, forestacin, apoyo escolar, etc. Hablamos de aprendizaje-
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servicio cuando se da la interseccin de estos dos tipos de actividades, es decir

cuando en el desarrollo de un proyecto estn presentes simultneamente la
intencionalidad pedaggica y la intencionalidad solidaria (MECT, 2007: 5).
En cuanto al desarrollo a nivel regional de esta iniciativa, hay que indicar algunos hitos: en el ao 2003, el Instituto Faa Parte lanza junto con las
autoridades educativas de Brasil el Sello Escuela Solidaria. En 2004 en Chile,
la comisin presidencial Bicentenario de Chile convoca al Premio Bicentenario Escuelas Solidarias. En el ao 2005 se establece la Red Iberoamericana
de aprendizaje-servicio;60 y Venezuela sanciona la Ley de Servicio Comunitario del Estudiante de Educacin Superior, en la que se establece la obligatoriedad de las prcticas de servicio comunitario y aprendizaje-servicio. En el
ao 2006, Repblica Dominicana establece el Premio Presidencial al Servicio Voluntario Juvenil. En el ao 2007 Uruguay establece el Premio Educacin Solidaria.
En cuanto a Ecuador, en el ao 2007 la organizacin no gubernamental
E-dcate ofrece capacitacin docente en aprendizaje-servicio con el apoyo de
profesionales argentinos. Posteriormente, firma un convenio de cooperacin
interinstitucional con el Ministerio de Educacin del Ecuador para ejecutar
el Programa Nacional Aprendizaje Solidario. Asimismo, el Ministerio de Educacin solicita asistencia tcnica de su par argentino para la implementacin
del Premio Presidencial de Escuelas Solidarias ecuatoriano, el cual se institucionaliza en el ao 2008 y se entrega por primera vez en enero de 2009. Finalmente, en el marco del programa se comienza (en 2008) una experiencia piloto de insercin curricular de prcticas de aprendizaje-servicio en los primeros
aos de la escuela secundaria (Ochoa, 2009).
El programa en Ecuador, desarrollado especficamente desde la Direccin
Nacional de Educacin Bsica, se inscribe dentro del Plan Decenal de
Educacin y especficamente en su poltica sexta,61 ligada al mejoramiento
de la calidad y equidad de la educacin e implementacin de un sistema
60 La Red Iberoamericana de Aprendizaje-Servicio est compuesta actualmente por 47 organizaciones, universidades y organismos gubernamentales de 15 pases de Amrica Latina,
Norteamrica y Espaa. Incluye a organismos gubernamentales (como el Programa Nacional Educacin Solidaria del Ministerio de Educacin de Argentina y sus pares de Chile y
Ecuador), organizaciones de la sociedad civil (como Faa Parte y Alianza ONG), universidades de diversos pases de la regin, y tambin a dos organismos regionales que han contribuido a la promocin del aprendizaje-servicio: la OEI (Organizacin Iberoamericana para
la Educacin, la Ciencia y la Cultura) y el BID (Banco Interamericano de Desarrollo).
61 Ver declaraciones de la Directora Nacional de Educacin Bsica, Isabel Ramos, al diario El
Nuevo Empresario, el 28 de marzo de 2009: Implementan Programa de Escuelas Solidarias
en Ecuador. Disponible en lnea en el portal web del Ministerio de Educacin.
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Anala Minteguiaga
nacional de evaluacin y rendicin social de cuentas del sistema educativo,

lo que conecta de manera explcita la calidad educativa con la metodologa
de aprendizaje-servicio, y esta, a su vez, con la idea de escuelas solidarias. En
igual sentido, se indicaba en una nota periodstica:
Este programa cuya base legal es parte del Plan Decenal de Educacin y que
busca el mejoramiento de la calidad de la educacin a travs de la implementacin de las denominadas Escuelas Solidarias como una propuesta metodolgica que permita promover el desarrollo del aprendizaje-servicio en el sistema
educativo nacional (La Prensa, 2009).
Asimismo, se observa que la calidad pasa por la conexin obligatoria

con la sociedad civil y con la formacin en valores, aunque estos no quedan
debidamente definidos ni claros en el programa, por ejemplo, si se mira la
heterogeneidad de proyectos solidarios en juego.
En este sentido, el entonces Ministro de Educacin, Ral Vallejo, en una
intervencin a propsito del programa manifestaba:
() todos sabemos que la educacin es ms que contenidos acadmicos. Ahora
hablamos de una educacin de calidad y calidez, pero con capacidad para que
la escuela se inserte en la sociedad y la transforme, que sea la protagonista de
los cambios. () la solidaridad es la propuesta pedaggica de los conocimientos
aprendidos en el aula al servicio de la sociedad. () las escuelas solidarias combinan los aprendizajes con el servicio. Por lo tanto hablamos de que ms all de
los contenidos acadmicos hay un valor que est afuera de las aulas para el servicio de los dems. Ms an, los conocimientos sirven para tender las reales necesidades de la comunidad y su entorno. () desde hace una dcada funcionan
las escuelas solidarias en algunos pases de Amrica Latina, pero ahora las aplicamos a nuestro pas (...) se trata de una propuesta compleja e innovadora, a
travs de la cual se refuerzan los valores de ciudadana y democracia. Por tanto,
aprendemos valores, pero al mismo tiempo los aplicamos. Hay que diferenciar
entre beneficencia y solidaridad y para ello vale el ejemplo de ensear a pescar y
no solo entregar el pez a la gente que necesita, como lo seala el adagio chino
() la experiencia de las escuelas solidarias permitir que se implementen acciones innovadoras, que eduquen a la ciudadana y contribuyan a superar la pasividad de una cultura clientelar (OEI, 2008).
El programa se define como una propuesta pedaggica en la que los estudiantes de Educacin General Bsica (de 1. a 10. aos) desarrollan proyectos solidarios, en los que vinculan los conocimientos aprendidos en el
aula y los ponen al servicio de los dems mediante acciones que mejoran
el entorno o la comunidad y buscan soluciones a problemas existentes. Los
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protagonistas son los estudiantes con orientacin de los profesores y participacin de padres y madres de familia, ONG, OG, entre otros. Su objetivo
es formar personas sensibles, con sentido crtico, participativas para trabajar solidariamente y en grupo.
Es importante destacar algunas particularidades del Convenio de Cooperacin Interinstitucional firmado entre Ministerio de Educacin y la Fundacin E-dcate. All se indicaba que:
El Ministerio y la Fundacin acuerdan celebrar el presente convenio de cooperacin interinstitucional, cuyo objeto es colaborar en la ejecucin del Programa
Nacional Aprendizaje Solidario a travs de la capacitacin62 a las instituciones
educativas seleccionadas, de tal manera que se compartan metodologas y herramientas a los participantes que conforman la Escuelas Solidarias.
En ese convenio se vislumbran algunos de los problemas histricamente

detectados en torno a iniciativas de escuelas de calidad; nos referimos especficamente al cuestionamiento de la rectora del Ministerio de Educacin.
La Fundacin E-dcate prcticamente asume la responsabilidad en el diseo de la poltica, la seleccin de escuelas beneficiarias y hasta acciones claves de la implementacin;63 inclusive participa en el Comit Nacional para
seleccionar ganadores del concurso Premio Presidencial.
62 Al parecer, la capacitacin consiste en un taller brindado a maestros y maestras en la temtica y bajo el ttulo: Asistencia Tcnica para conocer y aplicar metodologas de aprendizaje y servicios en proyectos solidarios.
63 Por ejemplo, en el Convenio, entre los compromisos de la Fundacin E-dcate figura que, en
coordinacin con la Direccin Nacional de Educacin Bsica, realizar las siguientes acciones:
a) Capacitar a representantes y docentes participantes en el proyecto Aprendizaje Solidario en las metodologas del proyecto; b) (...); c) Mantener en forma conjunta con la
DNEB el monitoreo y evaluacin de las acciones realizadas en cada una de las provincias piloto; d)
Capacitar en las provincias de Pichincha, Imbabura, Caar, Pastaza, Esmeraldas, Manab, Guayas y Los Ros a los docentes de las escuelas seleccionadas y Supervisin Educativa Provincial, responsable de las escuelas participantes; e) Tendr una duracin de dos
das. Realizar visitas a las diferentes provincias, para evaluar y monitorear el desempeo de
las escuelas en la aplicacin de la metodologa de Aprendizaje-Servicio, de manera conjunta con delegados de la Direccin Nacional de Educacin Bsica. f) Evaluar y seleccionar
los proyectos propuestos por las escuelas capacitadas, tanto en costa, como en sierra y
amazonia (...); g) (); h) En las diferentes capacitaciones, la Fundacin se compromete
a entregar sin costo alguno: Materiales para la capacitacin, diplomas ().

Por su parte, en los compromisos del Ministerio figuran:

a) Brindar su aval a la capacitacin que se ofrece a travs de este convenio; b) Seleccionar
maestros/as y directivos comprometidos con la accin social y voluntariado, los mismos
que se comprometen a replicar la capacitacin a al menos otros 40 maestros y estudiantes;
c) Brindar facilidades para la transferencia de conocimientos de la metodologa
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Anala Minteguiaga
En cuanto al financiamiento, si bien no se pudo confirmar este dato, de

acuerdo con una noticia periodstica el programa en sus inicios fue costeado por el BID mediante un desembolso de USD 150 000.64
Si bien la implementacin del programa se defini como nacional, incluy en su primer ao de ejecucin (2008-2009) solo ocho provincias, y
en escuelas seleccionadas. Especficamente en las provincias de Esmeraldas,
Manab, Guayas, Los Ros, Imbabura, Pichincha, Caar y Pastaza. All participaron 44 921 nios y nias de 133 escuelas, dirigidos por 160 docentes.
En el ao lectivo 2009-2010, se ampli a las dems provincias del pas,
aunque nuevamente solo en algunas escuelas seleccionadas. En total se instrument en 472 escuelas, participaron 103 717 estudiantes, 4731 docentes y 106 supervisores provinciales de educacin.
El eje puesto en la escuela y, dentro de esta, en el aula, tambin se
mantuvo en esta experiencia, sin que aparezcan referencias al sistema educativo. En el propio portal del Ministerio figura una nota firmada por Elisa Jarrn, la Coordinadora Nacional del Programa Nacional Escuelas Solidarias, donde se indicaba:
La revolucin educativa se realiza en el aula, en donde es importante el conocimiento, pero ms importante es el compromiso con la comunidad basado en
una cultura solidaria, los aprendizajes son aplicados en beneficio de nuestros semejantes, por lo tanto el APRENDIZAJE se torn SERVICIO (REMQ y ME, 2009).
Es importante indicar que esta referencia al aula permanecer con ms

ambigedad que en otros programas, en donde los componentes pedaggicos y de prctica docente aparecen de forma ms explcita.
AprendizajeSolidario de acuerdo a la propuesta de la Fundacin, insertndola dentro del
currculo de educacin bsica; d) Apoyar a la Fundacin en el mbito de la cooperacin del
programa nacional Escuelas Solidarias; e) Mantener en forma conjunta con la Fundacin el
monitoreo y evaluacin permanente de las acciones realizadas a travs de las Direcciones
Nacionales, de Educacin Bsica, Dinamep y Supervisin Educativa, en sus respectivo
mbitos (nfasis aadido).
64 La noticia indicaba que una representante del BID inspeccion escuelas fiscales inscritas
dentro del programa Escuelas Solidarias, del Ministerio de Educacin.

Cecilia Roccoto, funcionaria del BID, seal que su visita responde a la necesidad de monitorear a las escuelas que fueron capacitadas con la metodologa de aprendizaje y servicio. La Fundacin Edcate es la encargada de ejecutar el proyecto de escuelas solidarias.
Roccoto seal que el proyecto se realiza en la urbe (Guayaquil) con buenos logros porque se han involucrado varios planteles y que el presupuesto para Ecuador es de aproximadamente US$ 150.000. La capacitacin se efecta con la posibilidad de que los nios
propongan actividades positivas para su comunidad o barrio. (Nota aparecida en el diario
El Telgrafo del da 6 de diciembre de 2008, bajo el ttulo El BID evalu proyectos).
113
En cuanto al premio presidencial, su objetivo se vincula con el reconocimiento del trabajo solidario y desinteresado.65 En este sentido, su forma de
implementacin presenta algunas interrogantes.
El objetivo del concurso es reconocer el mejor trabajo solidario en el que se integre
el aprendizaje acadmico de los estudiantes con el servicio solidario a la comunidad; promover en la educacin bsica la solidaridad a travs de actividades educativas; articular las actividades escolares con las organizaciones de la sociedad civil;
y fomentar en valores a travs de una cultura participativa, solidaria y de comprensin del ciudadano. Podrn participar en el concurso todas las instituciones educativas, tanto escuelas como colegios, fiscales, fiscomisionales, municipales y particulares, que estn desarrollando experiencias educativas solidarias. Los tres primeros
lugares recibirn premios: el primero, 5 mil dlares; el segundo, 3 mil y el tercero 2
mil dlares. Se entregarn menciones de honor a los triunfadores de cada provincia
y diplomas a todos los participantes. El Presidente de la Repblica entregar las distinciones, a las escuelas solidarias que resulten premiadas, el 5 de diciembre en una
ceremonia especial. Los premios, que son de carcter econmico, deben emplearse
en el fortalecimiento del mismo u otro proyecto solidario, y sern entregados a travs de un plan de inversin o reinversin (Los Andes, 2009).
En este sentido, es relevante apuntar que el premio, en tanto monto de

dinero, se basa en la lgica del incentivo econmico y la competencia, lo que
parecera contrario a los valores que pregona el programa. Los proyectos solidarios que participan parecen responder a una lgica de esfuerzos descentralizados e individuales de cada escuela, y no a un proyecto nacional o de
pas en torno a la solidaridad con el prjimo. En este contexto, resulta clave
la interrogante: qu significa ser solidarios en este proyecto de pas, con esta Constitucin Poltica y pacto de convivencia? Eso no se responde. No hay
marco de referencia para definir lo que es ser solidario; puede entrar desde
un proyecto de seales de trnsito hasta una huerta orgnica.66 Finalmente,
no queda claro exactamente quines participan del concurso, si todas las escuelas del pas o solo las que estn bajo el programa.67
65 Ver Criterios para evaluar proyectos aprendizaje-servicio participantes en el concurso Premio Presidencial Escuelas Solidarias. Recuperado de www.educacion.gov.ec/_upload/CRITERIOS%20PARA%20EVALUAR%20PROYECTOS%20DE%20A-S.pdf.
66 Basten, como ejemplos, los proyectos ganadores del ao 2008-2009. Ver nota titulada Gobierno Nacional entreg premios a escuelas solidarias, publicada el 3 de febrero de 2009. Recuperado de www.enteratecuador.com/frontEnd/main hp?idSeccion=13592. Tambin puede consultarse en:
www.oportunidades.ec/solidarios/index.php?option=com_content&task=view&id=40&Itemid=1.
67 Una noticia indicaba: podrn participar en el concurso Premio Presidencial Escuelas Solidarias, todas las escuelas estatales o privadas que estn desarrollando experiencias educativas solidarias. Recuperado de www.laprensa.com.ec/ediciones.asp?notid=4105.
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Anala Minteguiaga
Por ltimo, hay que indicar que no se conocen evaluaciones ni estudios

de impacto de esta experiencia.
2.10. Unidades Educativas del Milenio (UEM): la calidad como
infraestructura escolar de vanguardia
El programa Unidades Educativas del Milenio se crea en julio del ao 2008,
mediante el Acuerdo Ministerial n.o 244. Se trata de un programa integral
centrado en la escuela que busca el mejoramiento de la calidad; aunque, como se ver, los aspectos de infraestructura y equipamiento ocupan un lugar
privilegiado (aulas temticas, bibliotecas, espacios de prctica de lectura,
mobiliario ergonmico, laboratorios, centros de prcticas tcnicas, deportivas y culturales, equipos y soportes tecnolgicos de punta, etc.).
El diagnstico del que parte el programa hace hincapi en la realidad de
los establecimientos fiscales en el Ecuador, los cuales durante las ltimas dcadas no tuvieron asignacin de recursos, infraestructura, materiales; en definitiva, que carecieron de un espacio moderno de trabajo, adems de la an
ms precaria situacin de las escuelas ubicadas en sectores rurales, fronterizos y urbano-marginales (ME, 2011: 70).
Cada Unidad Educativa se crea mediante un acuerdo ministerial y su
instauracin est supeditada a las prioridades de planificacin definidas por
el ministerio. Asimismo, anualmente, en relacin con presupuesto, se determinar el nmero de Unidades Educativas del Milenio a crearse, su cronograma y ejecucin. El Ministro de Educacin autoriza el inicio de las actividades de una UEM, considerando la naturaleza del Proyecto de Desarrollo
Integral, el modelo pedaggico, la realidad concreta y viabilidad futura, para lo cual destina las partidas docentes, administrativas y de servicio necesarias (artculo 3). A pesar de no aclararse en mencionados acuerdos ministeriales, la poltica desde la Cartera Educativa ha sido crear estas unidades en
zonas consideradas vulnerables y de ms necesidades (ME, 2011: 69),
operando bajo la idea de discriminacin positiva.
Se trata en todos los casos de escuelas fiscales y, segn los documentos
oficiales, con un carcter experimental. Por esta razn, se exige que el Ministerio de Educacin apruebe previamente su Proyecto Educativo Institucional (PEI) durante su primer ao de funcionamiento. El PEI debe tener afinidad y pertinencia cultural, social y econmica, con respecto a la zona de
influencia, y concordancia con los planes de desarrollo local, regional y nacional; innovacin en el Modelo Pedaggico, el Modelo de Gestin y la activa participacin de la comunidad. Adicionalmente, el PEI debe ser inclusivo
y propender al establecimiento de una cultura democrtica de equidad en
115
trminos econmicos, sociales, tnicos y de gnero; favorecer la pertinencia

cultural y lingstica; fomentar el liderazgo individual y colectivo; y promover un alto compromiso y accin proactiva con la proteccin del ambiente.
El PEI debe tambin fomentar la prctica de principios y valores democrticos y de convivencia ciudadana; el conocimiento y aplicacin de las ciencias, la tecnologa, la investigacin, las artes y las letras; y promover la prctica deportiva (artculo 4) de los acuerdos de creacin.
Asimismo, por su carcter experimental, las unidades deben regirse por el
Reglamento Especial para los Planteles Experimentales del Sistema Educativo
Nacional, expedido mediante Acuerdo Ministerial n.o 167 del 11 de mayo de
2007, y las dems disposiciones, hasta que se cree el Reglamento Especial de
las Unidades del Milenio. Finalmente, por esta condicin especial, sus directivos y docentes recibirn el funcional adicional correspondiente.
Las UEM pueden impartir enseanza general o tcnica, lo cual quedar determinado por el Proyecto de Desarrollo Integral considerando la zona geogrfica y productiva en donde se ubique la Unidad. Tambin tendrn
oferta de educacin inicial, bsica y bachillerato, ya sea de manera directa,
con su propia cobertura, o mediante escuelas y jardines fiscales declarados
anexos, que se integran al desarrollo y aplicacin del PDI y del PEI, lo que
estar definido en cada Acuerdo Ministerial de creacin de las UEM.
El marco orientador del programa es el Plan Decenal de Educacin, sin
hacer referencia a ninguna poltica especfica del mismo ya que, como mencionamos, se trata de una intervencin integral en la escuela para garantizar
la calidad educativa. Segn consta en el artculo 1 del mencionados acuerdos:
Art. 1 DE LAS UNIDADES EDUCATIVAS DEL MILENIO. Las Unidades Educativas del Milenio (UEM) son instituciones educativas fiscales, con carcter experimental de alto nivel, fundamentadas en conceptos tcnicos, administrativos,
pedaggicos y arquitectnicos innovadores y modernos, como referente de la
nueva educacin fiscal en la Repblica del Ecuador, en aplicacin de los derechos y garantas constitucionales, los compromisos internacionales, las polticas
de estado, el Plan Decenal de Educacin aprobado en consulta popular el 26 de
Noviembre de 2006 y los objetivos y planes trazados por el gobierno ecuatoriano.
Los objetivos del programa que opera mediante la construccin de estas unidades, estn establecidos en el artculo 2 del mencionado Acuerdo
Ministerial, y entre ellos se destacan: brindar una educacin de calidad y calidez; mejorar las condiciones de escolaridad, el acceso y la cobertura de la
educacin en sus zonas de influencia; y desarrollar un modelo educativo que
responda a necesidades locales y nacionales.
116
Anala Minteguiaga
Estas unidades se enmarcan, al igual que la mayora de programas hasta aqu reseados, en una nueva vinculacin entre la escuela y la comunidad. En este contexto, como ya se mencion, aparece la nocin de Proyecto de Desarrollo Integral y no solo el Proyecto Educativo Institucional (PEI),
lo que plantea de manera novedosa una conexin entre institucin educativa y medio social.
El PDI de cada Unidad Educativa debe tener una perspectiva estratgica y una incorporacin articulada de los padres de familia, la comunidad
y diversos sectores sociales, productivos, culturales, deportivos, etc., que la
conviertan en un elemento dinamizador y vivencial de la nueva educacin
fiscal, ntimamente vinculada con su entorno, la sociedad y el pas. El PDI
se desarrolla mediante convenios o alianzas estratgicas con actores locales, nacionales e internacionales, entre los cuales se podrn identificar los siguientes roles: socios gestores, socios acadmicos y socios patrocinadores.
As, aparecen una multiplicidad de actores que participan en diferentes etapas de la construccin y puesta en funcionamiento de las unidades
como socios del proyecto. El artculo 7 de los acuerdos, referido a la participacin de otros actores, indica:
Podrn participar en el proceso de diseo, creacin, construccin, implementacin y ejecucin de las Unidades Educativas del Milenio actores locales a travs
de convenios o alianzas estratgicas con organismos gubernamentales y no gubernamentales, locales, nacionales e internacionales, pblicos o privados, con
responsabilidad social; que permitan sumar esfuerzos, fortalezas, recursos, capacidades, para la ejecucin de los diversos componentes del PDI que se implementen con la Unidad Educativa del Milenio. El Ministerio de Educacin podr
firmar los Convenios o Alianzas Estratgicas con actores locales o nacionales
que cumplan uno o varios de los siguientes roles:
a.- Socios Gestores: Instituciones pblicas o privadas, fundaciones, corporaciones y/o organismos no gubernamentales que promuevan que su comunidad sea
considerada por el Ministerio de Educacin entre las prioritarias para construir
una Unidad Educativa del Milenio y que asuman la responsabilidad de cooperar
con recursos materiales, tcnicos o econmicos para la ejecucin de uno o varios componentes de su Plan de Desarrollo Integral. El Socio Gestor podr buscar financiamiento y asumir la administracin de uno o varios componentes del
Plan de Desarrollo Integral, los cuales deben tener relacin con las actividades
acadmicas y formativas de la UEM.
El Socio Gestor presentar a la Subsecretara General de Educacin, para su
aprobacin, el Plan de Desarrollo Integral de la Unidad Educativa del Milenio y
el componente especfico que administrar, para canalizar recursos materiales y
117
econmicos, dentro y fuera del pas, en instancias gubernamentales y no gubernamentales, cuyos resultados sern coordinados con la Unidad Educativa del
Milenio e informados al Ministerio de Educacin.
b.- Socio Acadmico: Instituciones pblicas o privadas ligadas al mbito acadmico que cooperen en el diseo del PEI, las propuestas de diseo de la malla curricular, diseo del modelo pedaggico, modelo de gestin, acompaamiento
en la actualizacin docente y/o acompaamiento en procesos de certificacin
de calidad educativa.
c.- Socios Patrocinadores: Personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas u organismos no gubernamentales, que participan en el financiamiento de uno o varios componentes del Plan de Desarrollo Institucional de la Unidad Educativa
del Milenio. Dependiendo de las funciones que asuma un actor especfico dentro del convenio o alianza estratgica, se podr asumir uno o varios de los roles
anteriormente descritos.
Es importante hacer hincapi en la integralidad de la intervencin que

supone el programa, ya que no solo incluye infraestructura escolar, sino
tambin componentes ligados a la gestin pedaggica y administrativa de
la escuela, la formacin inicial y permanente de los docentes, estndares de
calidad y hasta el acceso y uso de las TIC, entre otros.
Por ejemplo, hay que indicar el desarrollo de un modelo pedaggico especfico para cada unidad, al igual que su PEI y su PDI. En cuanto a los estndares de calidad, las Unidades Educativas del Milenio los ofrecen mediante
procesos de certificacin como el Bachillerato Internacional. Para ello, la escuela debe alinear su estructura institucional, su Modelo Pedaggico y su PEI,
en un periodo no mayor de diez aos. Tambin las unidades incorporan elementos modernos de tecnologa de la informacin en el proceso de enseanza y aprendizaje, y mediante el PDI se garantiza el acceso de la comunidad a
estos servicios. En cuanto a los docentes, acceden a sus cargos mediante evaluaciones especialmente normadas y desarrolladas por el Ministerio. Los aspirantes a docentes de las UEM participan en cursos de capacitacin sobre el
PDI y el PEI aplicado en la respectiva Unidad Educativa del Milenio. Adems,
debern demostrar vocacin hacia el servicio a la comunidad, y capacidad de
apropiacin y utilizacin de nuevas tecnologas. Se les da prioridad a los aspirantes que vivan en la comunidad. Los docentes que concursen y ganen la
plaza docente en las unidades, participan de los cursos de perfeccionamiento
del Sistema Integral de Desarrollo Profesional Educativo (Sprofe). El nmero
de partidas docentes, la carga horaria y las responsabilidades de cada uno correspondern al modelo pedaggico y al mbito de experimentacin de cada
Unidad Educativa del Milenio (artculo 4) de los acuerdos de cracin.
118
Anala Minteguiaga
Sin embargo y esto todava no puede ser confirmado ya que no existen

evaluaciones ni estudios de impacto,68 las condiciones materiales ligadas
a la calidad parecen tener mayor peso en el programa. Se trata de edificios
cuyo diseo arquitectnico considerar las caractersticas etnogrficas de
su zona de influencia y accesibilidad para las personas con limitaciones fsicas; sus aulas suponen diseos temticos, con equipamiento de apoyo y de
tecnologa de punta (pizarrones electrnicos, ordenadores personales, etc.),
bibliotecas y espacios para la prctica de la lectura; dotacin de mobiliario
ergonmico, compra de maquinarias, construccin de talleres, laboratorios
y centros de prcticas tcnicas, deportivas, culturales, etc. En igual sentido,
las unidades suponen la construccin de espacios dedicados al servicio de
alimentacin (comedor), de salud y de apoyo psicolgico; y cuando el Modelo Pedaggico y el PDI lo demanden, pueden incluir hasta una residencia
estudiantil (ME, 2009b: 28; ME, 2011: 70).
Si bien se aclara que todos estos elementos materiales sern determinados por el modelo pedaggico, la malla curricular, el PEI y hasta el PDI,
no se sabe hasta qu punto esto se cumple, es decir, en qu medida los aspectos ligados al proceso de enseanza-aprendizaje determinan lo material.
Confirmando esto, en la publicacin anual del Ministerio Coordinador
de Desarrollo Social (MCDS) que lista el conjunto de programas de los ministerios sectoriales bajo su coordinacin, el Ministerio de Educacin, para el
ao 2010, al referirse al Programa Unidades Educativas del Milenio, indicaba:
Descripcin: construccin de Unidades Educativas del Milenio (UEM), centros
educativos que incluyen infraestructura de punta orientada a mejora la enseanza. Las UEM buscan alcanzar un modelo educativo inclusivo con calidad y
calidez, que respete las caractersticas culturales, sociales y econmicas de la zona de influencia, mientras se incrementa la cobertura educativa de calidad en
zonas vulnerables (MCDS, 2010: 7).
Asimismo, hay que indicar que este programa se ubica en la Lnea de Accin
2 del Ministerio de Educacin, dedicada a la universalizacin de la cobertura de
los servicios educativos; y no, por ejemplo, en la Lnea de Accin 3, de mejoramiento de la calidad de la educacin con enfoque transversal de gnero, generacional, intercultural, de inclusin y ambiental (MCDS, 2010: 7-10).
68 Es importante mencionar que en el libro Unidades Educativas del Milenio entre la escuela monumental y un nuevo modelo, Alfredo Astorga (2012) realiza una exploracin sobre el programa
Unidades Educativas del Milenio, dando a conocer varios resultados. El contenido, en trminos generales, de mencionada investigacin es: sentido y alcance del estudio; propuesta
oficial y hallazgos; preguntas-gua; conclusiones; y recomendaciones.
119
Hasta el momento, existen diez UEM en el pas, ubicadas en Zumbahua,

Guayaquil, Quitumbe, Simn Bolvar (Limoncito), San Juan, San Lorenzo,
Unin Lojana, Macar, Penipe y Ahuano. Tres fueron creadas en 2008, tres
en 2009 y cuatro en 2010. En cuanto a los beneficiarios, en 2008 se deben
contabilizar 1320 alumnos y 72 docentes; en 2009, 2646 estudiantes y 177
maestros; y en 2010, 6404 alumnos y 349 profesores (ME, 2011: 71).
Tabla1
Unidades Educativas del Milenio
Cacique Tumbal
USD 1 408 643,56
Jatun Kuraka
USD 1 467 000,00
Consuelo Benavides
USD 2 328 945,29
Lcda. Olga Campoverde
USD 1 178 400,00
5 de Junio
USD 1 106 400,00
Penipe
USD 2 099 118,00
Bicentenario
USD 4 200 000,00
Dr. Alfredo Ral Vera Vera
USD 2 092 430,66
Ing. Agr. Juan Jos Castello Z.
USD 4 153 951,51
Ahuano
USD 1 178 679,37
Total
USD 21 213 568,39
Fuente: Dinse, 2011, citado en Ojeda (2001: 66).
Es importante indicar que no todas las UEM han supuesto el mismo

costo de realizacin de este estudio, como puede verse en el cuadro anterior. En total, y hasta el momento, el programa ha involucrado un monto
de USD 21 485 173,33, todo financiado por el Presupuesto General del Estado ecuatoriano.
Por ltimo, las UEM tienen sostenimiento fiscal y se constituyen en unidades ejecutoras. Los socios gestores, acadmicos y patrocinadores podrn
gestionar diversas fuentes de financiamiento adicionales para su Proyecto
de Desarrollo Integral (PDI) y su Proyecto Educativo Institucional (PEI), tales como: a) recursos de inversin del Estado; b) recursos de autogestin
econmicos o materiales, que contribuyan hacia el cumplimiento sostenible
del PDI y del PEI; y c) recursos de cooperacin nacional o internacional, que
contribuyan hacia el cumplimiento sostenible del PDI y del PEI.
120
Anala Minteguiaga
Si bien se aclara la prohibicin de pedir contribuciones econmicas a las

familias de los estudiantes, es interesante destacar cmo este planteo (socios gestores, acadmicos y patrocinadores) puede potencialmente abrir la
puerta para crear desigualdades entre las unidades debido a la capacidad de
contribucin diferencial de cada comunidad o socioestratgico.
2.11. Escuelas Asociadas de Unesco (RedPEA Ecuador): calidad como
escuelas integradas al dilogo internacional Unesco
La iniciativa Red del Plan de Escuelas Asociadas de Unesco (RedPEA), creada en 1953, habitualmente tambin denominada. Escuelas Asociadas de la
Unesco, se trata de una red mundial que opera en el nivel nacional y regional constituida por ms de 9000 instituciones educativas de 180 pases que
buscan traducir en acciones concretas los ideales de la mencionada organizacin internacional.69
Las entidades que la integran que van desde centros de enseanza
preescolar, primaria y secundaria hasta escuelas de formacin profesional
e institutos de capacitacin de docentes laboran en pro de la comprensin internacional, la paz, el dilogo intercultural, el desarrollo sostenible y
la puesta en prctica de la educacin de calidad. La RedPEA est formada
por un conjunto de escuelas comprometidas con el fomento y la prctica de
la enseanza de calidad; la consecucin de la paz, la libertad, la justicia y el
desarrollo humano; y la satisfaccin de las perentorias necesidades educativas de los nios y jvenes de todo el mundo.
Los centros afiliados a la RedPEA se definen como exploradores de la
paz y agentes de cambios positivos. En este sentido:
Colaboran en la consecucin de la Educacin para Todos, segn lo
estipulado en las seis metas de Dakar, aprobadas en 2000 por el Foro
Mundial sobre la Educacin.
Contribuyen al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las
Naciones Unidas.
Contribuyen a la ejecucin de las estrategias y los programas de Unesco
en los mbitos de la educacin, la ciencia, la cultura y la comunicacin.
Sirven de laboratorios de ideas sobre los enfoques innovadores relativos a la educacin de calidad para todos.
Traducen los cuatro pilares de la educacin para el siglo xxi aprender
a conocer, aprender a hacer, aprender a ser y aprender a convivir en
prcticas ejemplares de educacin de calidad.
69 Esta primera seccin de antecedentes fue elaborada con base en lo consignado en: www.
unesco.org/new/es/education/networks/global-networks/aspnet/.
121
Especficamente en cuanto al tema de la calidad educativa, las Escuelas

Asociadas de Unesco (RedPEA) dentro del planteamiento Educacin para Todos, promueven en particular los objetivos 3 (preparacin para la vida activa) y 6 (educacin de calidad), que figuran en el Marco de Accin de
Dakar. Asimismo, trabajan en la definicin y difusin de ejemplos prcticos
de educacin de calidad (buenas prcticas de calidad educativa) e insisten
en cuatro temas de estudio, a saber:
La RedPEA y las prioridades de las Naciones Unidas.
La educacin para el desarrollo sostenible.
La paz y los derechos humanos.
El aprendizaje intercultural.
En el Ecuador opera por medio de la Oficina Multipas de Unesco para
Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, y el Ministerio de Educacin, desde
hace varios aos, aunque no se pudo precisar exactamente el momento en
que inici sus acciones. La iniciativa se reactiv hacia el ao 2009,70 cuando
se realiz un taller de trabajo que justamente busc redefinir y establecer el
papel de la Red y sus actividades futuras, una estrategia para motivar a las
escuelas de la Red a presentar proyectos, un sistema de monitoreo y un cronograma mnimo de actividades.
A la fecha, la Red cuenta con ms de 70 instituciones educativas integradas, las cuales estn distribuidas en seis provincias. La conexin entre las
escuelas asociadas y la temtica de la calidad es tambin fuerte en el caso
ecuatoriano. Por ejemplo, en el Encuentro Nacional de la RedPEA organizado hacia junio de 2009, se indicaba: Las instituciones educativas asistentes
renovaron su compromiso de trabajar por los ideales de Unesco bajo el lema: escuela Unesco: una escuela de calidad.71
En dicho encuentro participaron unas 75 escuelas con el propsito de reflexionar acerca de las caractersticas de una escuela de calidad y su papel en
70 El 27 de enero de 2009, la oficina de Unesco en Quito y el Ministerio de Educacin del Ecuador organizaron en las instalaciones del Centro Cultural Casa Unesco un taller de programacin con las y los integrantes de la Red de Escuelas Asociadas a Unesco de este pas. El objetivo de este encuentro fue analizar el funcionamiento del Programa de Escuelas Asociadas e
identificar las mejores estrategias para su fortalecimiento y reactivacin por medio de una redefinicin de su papel innovador, vinculando dichas estrategias a fortalecer el mejoramiento
del sistema educativo en el Ecuador. Ttulo de la nota: Inclusin, Educacin y Escuelas: Desarrollo de la Red PEA en Ecuador. 27 de enero de 2009. Recuperado de www.portal.unesco.
org/geography/es/ev.php-URL_ID=10829&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.
71 Ver nota: 60 escuelas asociadas a Unesco se reunieron en Quito. Una escuela Unesco:
una escuela de calidad. Recuperado de www.portal.unesco.org/geography/es/ev.php-URL_
ID=11417&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.
122
Anala Minteguiaga
el proceso de transformacin educativa. El objetivo de la reunin fue avanzar

en un proceso de reflexin y accin sobre las caractersticas y el papel de las
Escuelas Asociadas a Unesco en el marco de los objetivos de mejoramiento
de la calidad de la educacin emprendidos por el Ministerio de Educacin.72
Tambin se aprovech la presencia de las escuelas de la RedPEA ecuatoriana y sus directores, rectores y docentes, para formular un diagnstico de
la RedPEA en el Ecuador (FODA), construir el Plan de Accin de la Red, establecer los mecanismos de coordinacin y fortalecimiento de la RedPEA, y
renovar el compromiso de las escuelas como escuelas asociadas a Unesco.
A propsito de este encuentro, se propuso avanzar hacia la sistematizacin y construccin de grandes criterios, estndares o caractersticas sobre
la definicin de una escuela de calidad desde el enfoque de derechos. Esta
es la razn por la que se invit a otras redes de escuelas como aquellas que
integran el programa Escuelas Gestoras del Cambio para presentar aportes de programas en marcha sobre estas caractersticas o estndares de una
escuela de calidad.
Finalmente, los asistentes eligieron en forma democrtica el Comit de
Coordinacin, y los coordinadores de cada una de las seis provincias presentes. Es importante resaltar el trabajo mancomunado del Comit con la
Direccin Nacional de Educacin Bsica del Ministerio, instancia responsable del programa a nivel nacional.
Al momento de elaboracin del presente documento, no se conocieron
evaluaciones ni estudios de impacto. Tampoco el tipo de financiamiento que
involucra la iniciativa, al parecer, es autogestivo por parte de las escuelas.
2.12. Plan 200 Escuelas de Calidad: la calidad como accin focalizada
para escuelas vulnerables
El Plan 200 Escuelas de Calidad fue desarrollado por el Municipio del
Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ), especficamente por su
Secretara de Educacin, con asistencia tcnica de Unesco Ecuador.73
Inici sus actividades en el ao 2010 y supuso un cronograma de ejecucin
hasta 2014 (es decir, llegar a 200 escuelas de calidad en cinco aos). La
cantidad de escuelas beneficiarias del plan estaba prevista de la siguiente
72 Ver nota: Se reactiva la Red de Escuelas Asociadas a Unesco a travs del Encuentro Nacional de la RedPEA. 11 de junio de 2009. Recuperado de www.portal.unesco.org/geography/es/
ev.php-URL_ID=11392&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.
73 Unesco particip en la elaboracin del diseo de la experiencia y en la lnea base y sus especificaciones tcnicas, metodolgicas y terico-conceptuales, su aplicacin y el anlisis
de resultados.
123
manera: primer ao: 28; segundo ao: 42; tercer ao: 55; cuarto ao: 55;
quinto ao: 20. Para el primer ao de desarrollo del proyecto, se iban a
seleccionar 25 escuelas rurales y 3 urbanas de zonas vulnerables, con las
siguientes caractersticas:
Sostenimiento fiscal.
Ubicacin en parroquias rurales (a excepcin Zona Centro).
Matrcula 150-250 nios.
Poblacin vulnerable (quintiles 1-2).
Evidencias de desercin escolar.
Voluntad de participacin.
Finalmente, para el primer ao se seleccionaron 30 escuelas y no 28,74
como se dijo inicialmente; sin embargo, no se explica en ningn documento
cmo y por qu se decidi iniciar el trabajo con esos 30 primeros establecimientos, aparte de los criterios antes mencionados.
Es importante recordar que nuevamente en esta iniciativa la accin se
concentra en las escuelas fiscales exclusivamente.75
Las treinta escuelas participantes del PEC estn ubicadas en zonas vulnerables
del MDMQ, poseen caractersticas poblacionales diversas, por la variedad de
culturas, etnias, suelos, climas, organizacin socio-poltico y econmico, de cada una de las comunidades donde se asientan las escuelas. () Refirindonos a
las instituciones educativas, constatamos sus diferencias y especificidades y debido a la densidad poblacional y el nmero de docentes se definen como unidocentes, pluridocentes, completas; por su sostenibilidad todas son fiscales tanto
hispanas como bilinges aunque en menor proporcin. La poblacin docente es
de trescientos ocho maestros y maestras (MDMQ, 2010a).
El Plan, llamado indistintamente en algunos documentos oficiales tambin como programa se enmarca dentro de las acciones focalizadas propobres instrumentadas desde el campo educativo, a pesar de que en el documento sobre las Definiciones conceptuales y metodolgicas del plan
74 La nueva suma qued de la siguiente manera: 30 escuelas en 2010, 40 en 2011, 55 en 2012,
55 en 2013 y 20 en 2014.
75 La intervencin del Plan en 2010 se efectu en 4 escuelas de Caldern y Llano; 6 de Atahualpa, Chavezpamba, Guayllabamba, Nayn, Perucho, Pullaro, San Jos de Minas y Zmbiza;
6 escuelas de Gualo, Nono, Pacto, Pomasqui, San Antonio, Calacal, Nanegal y Nanegalito;
5 escuelas de Amaguaa, Alangas, Conocoto, Cumbay, Guangopolo, La Merced y Pntag;
5 escuelas de Tumbaco, Tababela, Checa, El Quinche, Pifo, Puembo y Yaruqu; 1 escuela de
Lloa y 3 escuelas del centro histrico.
124
Anala Minteguiaga
para el levantamiento de la lnea de base, la calidad aparece como derecho y, por ende, vinculada a una lgica universal.76
76 En dicho documento se afirmaba la necesidad de conceptualizar la calidad como derecho,
lo cual supona una serie de dimensiones a tener en cuenta:

Es necesario esbozar un concepto de calidad de la educacin, como punto de vista o

perspectiva desde la cual iniciamos nuestro acercamiento a la escuela, y mucho ms
an, tratndose de un concepto susceptible de mltiples sentidos e interpretaciones que
es posible rastrear en distintas fuentes, cuya comprensin suele ser por lo general, bastante diversa. Existen muchas aproximaciones frente al concepto de calidad de la educacin; sin embargo asumimos que en tanto derecho fundamental de todas las personas, ha de reunir
por lo menos las siguientes dimensiones:
Respeto de los derechos: La educacin es un derecho humano que permite ejercer los dems derechos a las personas, por lo que no es suficiente con acceder a la escuela, sino
que esta brinde las bases para continuar con el aprendizaje a lo largo de la vida. Este enfoque de derechos, implica el desarrollo de los principios de obligatoriedad (deber del
Estado, la sociedad, las familias y los nios/as) y gratuidad (ausencia de barreras en trminos de costos directos o indirectos), y el respeto de los derechos a la no discriminacin y a la plena participacin o pleno ejercicio de los mismos. Que la educacin sea un
derecho, significa que no puede ser considerada como un mero servicio o una mercanca negociable, sino como un derecho que el Estado tiene la obligacin de respetar, asegurar, promover y proteger.
Relevancia: La relevancia se refiere al qu y para qu de la educacin; es decir, a las intenciones educativas () las cuales condicionan otras decisiones como las formas de ensear o
la evaluacin. La educacin es relevante en la medida en que promueve aprendizajes significativos, acordes con las exigencias sociales para participar de las diferentes actividades de la
sociedad, pero tambin con el pleno desarrollo de la personalidad y la dignidad humana.
Pertinencia: La pertinencia de la educacin nos remite a la necesidad de que sta sea significativa para personas de distintos estratos sociales y culturas, y con diferentes capacidades e intereses, de forma que puedan apropiarse de su proceso de aprendizaje, autonoma, identidad, y construirse como sujetos en la sociedad.
Equidad: La equidad comprende los principios de igualdad y diferenciacin, porque tan

slo una educacin ajustada a las necesidades de cada uno asegurar que todas las personas tengan las mismas oportunidades de hacer efectivos sus derechos y alcanzar los fines
de la educacin en condiciones de igualdad (). Se puede hablar de cuatro niveles estrechamente vinculados entre s, relacionados con la equidad: equidad de acceso; equidad en
los recursos; en la calidad de los procesos educativos y equidad en los resultados de aprendizaje. Este enfoque de calidad de la educacin se relaciona no solo con el levantamiento
de la Lnea de base, sino en general con todo el Programa de Escuelas de Calidad.
Eficacia y Eficiencia: Si bien el enfoque de derechos, la relevancia, la pertinencia y la equidad son

dimensiones fundamentales de una educacin con calidad, debe siempre considerarse en qu
proporcin se logran o no concretar dentro del sistema educativo. As, a preguntas como en
qu medida acceden los nios a la escuela? o en qu medida los nios concluyen la educacin obligatoria?, responde la dimensin de la eficacia. La eficiencia, por su parte, da cuenta
de la forma como la accin pblica honra el esfuerzo material de la comunidad nacional que
asigna a la tarea educativa una determinada cantidad de recursos, respetando el derecho ciudadano a que su esfuerzo material sea adecuadamente reconocido y retribuido. Es decir, relaciona los recursos destinados a la educacin y el cumplimiento de sus metas.
125
En un documento oficial se indicaba:

El Programa Escuelas de Calidad es una iniciativa del Gobierno Local del
DMQ, cuyo fin es: Generar un Modelo Sistmico de Polticas educativas de calidad e inclusin en la educacin, a travs de un proceso de mejoramiento de
las condiciones educativas y familiares para la consecucin de Escuelas de calidad en 30 centros educativos del DMQ, en el que se educan nios, nias y adolescente en estado de vulnerabilidad y en riesgo de desercin escolar e incidir en
las condiciones escolares fundamentales que determinan la inclusin, acceso,
retencin, permanencia en la educacin bsica debido a factores extraescolares
e intraescolares (MDMQ, 2010a).
En igual sentido, en una nota periodstica donde se incluan declaraciones del propio alcalde del Distrito Metropolitano, se expresaba:
La administracin del alcalde Augusto Barrera ech a andar el Plan 200 Escuelas de Calidad. Se trata de un modelo de polticas educativas de calidad e inclusin, que es legitimado por el Ministerio de Educacin, segn inform el Municipio capitalino. El propio Burgomaestre anunci ayer los detalles del ambicioso
programa. Vamos a mejorar las escuelas donde se educa la gente ms pobre de
la ciudad, porque la transformacin ms profunda se la hace en la cabeza y en
el corazn. Por eso debemos romper con la brecha de que solo los que tienen recursos pueden acceder a la educacin de calidad.
El programa de intervencin, que involucra a las 200 escuelas ms vulnerables
del Distrito Metropolitano, apunta a mejorar la infraestructura, la capacitacin
de los maestros y la capacidad pedaggica (El Comercio, 2010).
Es importante indicar que el Plan, que tiene asiento institucional en la Secretara de Educacin, se inscribe en uno de los cuatro programas que desarrolla dicha agencia gubernamental, especficamente el denominado Inclusin Educativa. El programa de Inclusin Educativa, segn la propia pgina
web de la secretara, tiene como meta desarrollar proyectos que apoyen la
universalizacin y calidad de la educacin bsica y bachillerato a toda la poblacin. Dos aspectos son fundamentales en este programa: la inclusin de miles de jvenes en el sistema regular de educacin, y el mejoramiento de la calidad educativa de las escuelas ms vulnerables del DMQ (MDMQ, s/f). As, por un
lado, se hace referencia la universalidad del programa de Inclusin Educativa
y, paralelamente, se habla de selectividad en su accin pblica. Los proyectos
del programa de Inclusin Educativa seran tres, a saber:
Currculo Flexible (CBA/BA).
Escuelas de Calidad.
Aulas de Apoyo Escolar.
126
Anala Minteguiaga
El presupuesto de todas estas actividades del programa de Inclusin Educativa para el ao 2010 ascendi a USD 920 000, de los cuales USD 600 000 fueron a financiar el Plan 200 Escuelas de Calidad. En este sentido, es importante
indicar que todo el financiamiento de esta experiencia es fiscal, en su totalidad
generado por el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ, s/f).
A su vez, en el Plan 200 Escuelas, la calidad aparece tambin fuertemente asociada a la inversin en infraestructura escolar para los ms pobres o vulnerables.
() El Alcalde indic que con la nueva Constitucin la infraestructura educativa
es una facultad de los gobiernos seccionales, esto implica que estando ms cerca
de la gente se pueda hacer ms para mejorar la infraestructura educativa del Distrito. Indic que este programa de intervencin, en las 200 escuelas ms vulnerables del Distrito, es un desafo que mejorar la infraestructura, la capacitacin de
los maestros y la capacidad pedaggica estimulando la relacin con la comunidad.
Dijo que este proyecto debe ser una minga donde el Municipio, el Estado, los organismos internacionales, los padres de familia y los maestros deben apoyar y trabajar para ejecutar este proyecto que brindar condiciones igualitarias bajo el principio del buen vivir (MDMQ, 2010b).
El alcalde manifest que desde el inicio de su administracin trabaja en

la rehabilitacin de escuelas y colegios, especialmente de los sectores donde
habitan personas de escasos recursos econmicos, sin importar si son fiscales, fiscomisionales o municipales, un ejemplo es el programa 200 Escuelas
de Calidad que busca mejorar las condiciones fsicas y curriculares de instituciones educativas especialmente de sectores vulnerables. Dijo que hay muchas personas que hablan de que todas las acciones de la municipalidad estn enfocadas hacia el sector sur de la ciudad y dijo que hay que entender
que Quito es una sola urbe y no una ciudad segmentada (RMQ, s/f).
Entre los objetivos de las 200 Escuelas de Calidad figura incidir en las
condiciones fundamentales que determinan la inclusin y terminacin de la
educacin bsica de nios y nias de las escuelas ms vulnerables del DMQ.
Estas condiciones seran de tres tipos:
Pedaggicas: concepciones, metodologas y prcticas docentes, gestin
escolar centrada en los nios, infraestructura y equipamiento educativo.
Recreativas y de salud: integracin de juego y la recreacin en el desarrollo infantil, condiciones de salud personal y ambientes seguros.
Familiares y de contexto escolar: prcticas de aprendizaje en la familia, participacin comunitaria, educacin ciudadana (MDMQ, 2010b).
127
De acuerdo con este planteo, los mbitos de accin que se fija el Plan
son tres, a saber:
Pedaggico:
1. Planificacin: Plan anual La escuela que queremos.
2. Capacitacin: eventos presenciales, observacin en aula, clases demostrativas, grupos docentes de reflexin.
3. Equipamiento: biblioteca, audiovisuales, computacin.
4. Infraestructura: reparacin de aulas, bateras sanitarias, etc.
Recreacin y salud:
5. Salud: prevencin y condiciones ambientales.
6. Recreacin: implementacin de espacios ldicos educativos.
Familia y comunidad:
7. Participacin: desarrollo de comits escolares ciudadanos.
8. Promocin comunitaria: educacin ciudadana.
Asimismo, lgicamente los componentes77 que establece el Plan seran:
Acompaamiento, para mejorar el relacionamiento efectivo-pedaggico entre docentes y nios, docentes y padres de familia, y padres de
familia y nios.
Salud y nutricin, porque es fundamental que nios y nias tengan
buenas condiciones de salud (que tengan todas las vacunas), y se
controle su nutricin en la escuela y en los hogares.
Comunitario, porque es fundamental que los padres de familia participen en el proceso educativo cooperando para bridar un buen ambiente
en los hogares de los nios, erradicando el maltrato.
Mejoramiento de la infraestructura y equipamiento.
En cuanto a la articulacin con otros programas, se consign la vinculacin
con el proyecto Quito Vive, que supuso la capacitacin de estudiantes en
valores culturales para la preservacin y rescate del patrimonio de la ciudad,
adems de visitas a lugares de inters patrimonial y la realizacin de talleres.
77 Ver nota: 200 escuelas del Distrito sern intervenidas por la municipalidad, publicada el
19 de abril de 2010. Recuperado de www.noticiasquito.gob.ec/Noticias/news_user_view/200_escuelas_del_distrito_seran_intervenidas_por_la_municipalidad--171.
128
Anala Minteguiaga
De acuerdo con un nota periodstica, el proyecto Quito Vive-Educacin para

el Patrimonio buscaba motivar e incentivar a la poblacin estudiantil a que
valore, aprenda y desarrolle actividades de cuidado del patrimonio tangible e
intangible de la ciudad, el cual es coordinado por la Secretara de Educacin
del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito y el Fondo de Salvamento
del Patrimonio Cultural (Fonsal).
El proyecto Quito Vive se establece dentro del Plan 200 Escuelas de Calidad,
para atender a los establecimientos ms relegados del distrito y busca desarrollar un modelo pedaggico experimental en el sistema de educacin de nuestra ciudad cuyo fin es la apropiacin, la preservacin y el rescate del patrimonio histrico y cultural de Quito (APNQ, 2010. nfasis aadido).
Finalmente, es importante destacar que se estableci dentro de las reglas

del Plan que cada escuela participara por un lapso de dos aos. Esta decisin
no qued debidamente justificada en los documentos tcnicos, lo que deja sin
claridad los aspectos ligados a la sostenibilidad de las acciones involucradas.
2.13. Polticas de calidad ligadas a sistemas de evaluacin de desempeo
acadmico: Aprendo, Serce y SER
En esta seccin, resulta fundamental describir brevemente tres importantes
intervenciones realizadas en el mbito de la calidad educativa especialmente asociadas a los sistemas de medicin de logros acadmicos. Si bien no
forman parte de experiencias de escuelas de calidad (y, por ende, no son
objeto emprico de este relevamiento), se trata de polticas asociadas al mejoramiento de la misma y que han tenido una relevancia excluyente sobre el
debate y el campo de acciones educativas en el Ecuador. Estas acciones se
llevaron a cabo paralelamente a las de escuelas de calidad y develaron dos
importantes cuestiones que justifican su registro:
1. La idea de la calidad asociada a las evaluaciones de rendimiento (estudiantil, docente, etc.) no solo se mantiene a lo largo del tiempo, sino
que adems se profundiza.
2. Esta forma de ver la calidad (y ms all de las limitaciones que presenta
con base en su mirada reduccionista de la problemtica del proceso de
enseanza-aprendizaje) va a ser una de las pocas estrategias que todava permita cierta recuperacin de la nocin de sistema educativo y de
mirada de conjunto, frente a las otras estrategias que solo se focalizan
en las escuelas; aunque, como se ver, la tendencia es tambin a que en
estos esquemas de medicin las escuelas y su particular desempeo (cada vez ms individualmente distinguibles) ocupen un lugar central.
129
Como se mencion en las secciones iniciales del presente documento, el

programa EB-Prodec en Ecuador incluy como uno de sus componentes el
desarrollo de un Sistema Nacional de Medicin de Logros Acadmicos, conocido como Pruebas Aprendo. Estas pruebas se llevaron adelante en Ecuador en los aos 1996, 1997, 1998 y 2000. Desde ese ltimo ao hasta 2006
no se realizaron operativos.78
Ese ao Ecuador, a fin de retomar las polticas de evaluacin de logros
acadmicos, decidi integrar el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo
(Serce)79 de la Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el CaribeUnesco (Orealc-Unesco), realizado por el Laboratorio Latinoamericano de
Evaluacin de la Calidad de la Educacin (Llece).80 El Serce es la evaluacin
de desempeo de los estudiantes ms importante y ambiciosa de las desarrolladas en Amrica Latina y el Caribe. Su principal propsito es generar conocimientos acerca de los rendimientos de los estudiantes de 3. y 6. grados
de educacin primaria entre 2005/2006 en Amrica Latina y el Caribe, en las
reas de Matemticas, Lenguaje (lectura y escritura) y Ciencias de la Naturaleza. Adems de identificar qu saben los nios y las nias, se hace un anlisis de los resultados y se explican a partir de los factores de los estudiantes,
de las aulas y de las escuelas (factores asociados); colocando un nfasis especial en aquellos factores susceptibles de ser modificados con programas y
polticas. Ecuador particip solo en la evaluacin de Lenguaje y Matemtica.
Las organizaciones que intervinieron en el Serce fueron la OrealcUnesco, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Fundacin Ford, estos ltimos principales donantes. En el Serce participaron 16
pases81 (incluido Ecuador), ms el estado mexicano de Nuevo Len.
En Ecuador en febrero de 2007, la Orealc realiz, en la ciudad de Guayaquil, el seminario de devolucin de los resultados de dicho estudio. El
evento cont con el apoyo tcnico de Unesco-Quito. En cuanto a los resultados de las pruebas, se debe indicar lo siguiente (Unesco-Orealc, 2008):
78 Para mayor detalle de las Pruebas Aprendo, ver lo descrito en el programa EB-Prodec en este mismo documento.
79 Entre 1995 y 1997, el Llece realiz el Primer Estudio Regional Comparativo y Explicativo
(Perce), cuyos resultados se dieron a conocer en diciembre de 1998. Posteriormente, con la
participacin de siete pases, se realiz una investigacin cualitativa de escuelas con resultados destacables en este Primer Estudio. Entre los aos 2002 y 2008, el LLECE realiz el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (Serce).
80 www.portal.unesco.org/geography/es/ev.php-URL_ID=12220&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html. Febrero de 2007.
81 Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay.
130
Anala Minteguiaga
En la regin existe una importante diversidad en la calidad del aprendizaje de los
estudiantes. Esto se observa en todas las reas y grados evaluados, a partir de
la dispersin de los resultados dentro de cada pas y en las brechas de puntuacin que existen entre pases. As, en 3.er grado se encuentran diferencias, entre
los pases de mayor y menor rendimiento, que superan los 230 puntos, tanto en
Lectura como en Matemtica. Mientras que en 6. grado las diferencias, aunque
son algo menores, siguen superando las dos desviaciones estndar en Ciencias
y en Matemtica; en tanto en Lectura llegan a 174,5 puntos. Esta diversidad en
la calidad de los aprendizajes de los estudiantes se puede graficar con la conformacin de cuatro grupos de pases segn los resultados promedio que alcanzaron en las pruebas. Tanto en tercero y sexto de primaria, en Lengua y Matemtica, Ecuador se ubic en el ltimo grupo, el cuarto, es decir, en el grupo Menor
que la media a menos de una desviacin estndar de distancia.82
Entre las conclusiones, una de las ms relevantes indica que la escuela

hace la diferencia. No solo se trata de un mensaje alentador para todos los
sistemas educativos, sino de una suerte de constatacin de lo que diversos enfoques de calidad han intentado plantear en los ltimos tiempos en torno al
82 En Matemtica, para estudiantes de 3.er grado se observan importantes diferencias entre los
pases. El anlisis global de los resultados hizo posible clasificar a los pases en cinco grupos, de acuerdo a su diferencia con el promedio de los pases. Ecuador est en el grupo de pases cuya puntuacin media en Matemtica, para 3.er grado, es inferior al promedio con una distancia
de menos de una desviacin estndar (Guatemala, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Repblica Dominicana). Igual resultado se obtuvo en los puntajes
de las escuelas, Ecuador integra el grupo con ms bajo desempeo.

En Lectura para estudiantes de 3.er grado, al igual que en Matemtica, existen importantes
diferencias en los resultados de los pases. Dada la gran disparidad que se observa tanto en
los promedios de las naciones como en su dispersin interna, se identificaron cinco grupos
de pases, en funcin del rendimiento promedio de sus estudiantes. Ecuador se ubica en el grupo de pases con desempeos cuyas puntuaciones son inferiores al promedio de los participantes del Serce,
y con una distancia de una desviacin estndar menos de este (Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Repblica Dominicana).
El anlisis de las puntuaciones medias en Matemtica de los estudiantes de 6. de primaria

evidencia disparidades en los resultados. El anlisis global de los resultados permite agrupar
a los pases en cuatro grupos, de acuerdo a su diferencia con la media de los pases. Ecuador se ubica en el grupo de pases cuya puntuacin media es inferior al promedio de los pases (menos de
una desviacin estndar) (Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panam, Paraguay
y Repblica Dominicana).
El anlisis general de las puntuaciones promedio en Lectura de los estudiantes de 6. grado

de educacin primaria y su distribucin permite observar disparidades entre naciones y al
interior de ellas. En este sentido, los pases pueden clasificarse en cinco grupos de acuerdo
al rendimiento promedio de los estudiantes. Ecuador tambin se ubica en el grupo de pases en los
que los alumnos tienen puntuaciones inferiores al promedio regional del Serce, con una distancia de menos
de una desviacin estndar (Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panam, Paraguay,
Per y Repblica Dominicana) nfasis aadido.
131
rol central de la escuela como campo de accin de los cambios educativos.

El Serce constat, en su avance del estudio de factores asociados, que las escuelas pueden hacer una importante contribucin al desempeo de los estudiantes. Si bien los factores de contexto socioeconmico tienen una influencia
poderosa en el rendimiento, las variables asociadas a la escuela pueden contribuir significativamente a disminuir las desigualdades de aprendizaje asociadas a disparidades sociales. En concordancia con lo observado en el Perce
(Primer Estudio Regional Comparativo y Explicativo), el clima escolar es la variable que mayor influencia ejerce sobre el rendimiento de los estudiantes. Por
tanto, la generacin de un ambiente de respeto, acogedor y positivo es esencial para promover el aprendizaje entre los estudiantes. Las variables de recursos escolares, en conjunto, tambin contribuyen al rendimiento. Si bien es pequea la contribucin individual de la infraestructura, los servicios bsicos de
la escuela, el nmero de libros de la biblioteca escolar y los aos de experiencia del docente, en su conjunto estas variables aportan al aprendizaje de los
estudiantes. Al respecto, el mensaje esencial que queda es que los recursos son
necesarios para impulsar el rendimiento aunque no suficientes.
La segregacin escolar por condiciones socioeconmicas y culturales de los
estudiantes es la segunda variable de mayor importancia para explicar el rendimiento. Su incidencia es mayor en lectura en comparacin con matemtica
y ciencias. Y si bien esta no es propiamente una variable educativa, cualquier
progreso que se pueda hacer para disminuir esta segregacin escolar traer
importantes avances en los logros y aprendizajes de los estudiantes.
Como podr verse en la segunda parte de este estudio, esta comprobacin del papel diferencial de las unidades escolares empata con la literatura
especializada en torno a la relevancia que adquieren los elementos intraescolares en la calidad educativa. Esto permitir justificar acciones centradas
en los establecimientos escolares, intervenciones que identifiquen buenos
y malos desempeos por unidades y, en definitiva, dejen de mirar el problema de la calidad de una manera integral como problema del sistema
educativo, de las polticas generales del campo, y de su conexin con intervenciones que tocan a las condiciones sociales, econmicas, polticas y culturales de la poblacin; todos, elementos centrales a la hora de pensar un
paradigma de calidad ligado a la nocin de Buen Vivir.
Luego de este esfuerzo evaluativo en el marco regional, en el ao 2007
Ecuador aplic por ltima vez las Pruebas Aprendo (ME, 2007). En el ao
2008 el Ministerio de Educacin lanz el Sistema Nacional de Evaluacin y
Rendicin Social de Cuentas (SER), cuyo objetivo fue determinar la calidad
de la enseanza que ofrece el Sistema Nacional de Educacin, con el fin de
132
Anala Minteguiaga
mejorar su funcionamiento (ME, 2009b: 35). Estas acciones se enmarcaron decididamente en el Plan Decenal de Educacin, en especial bajo su poltica sexta.
Bajo el lema lo que no se mide no mejora, el nuevo sistema contempla la evaluacin del desempeo de estudiantes, docentes y hasta directivos
institucionales, con la finalidad de tener resultados transparentes del sistema educativo, medir avances y, sobre la base de los resultados, tomar decisiones para mejorar la calidad de la educacin (ME, 2011: 54).
Para ello, se dise una nueva generacin de pruebas de Matemtica y
Lenguaje (para estudiantes de cuarto, sptimo y dcimo aos de educacin
bsica, y tercer ao de bachillerato) llamadas Pruebas SER, que reemplazaron a las Aprendo. Tambin se elaboraron pruebas de Ciencias Sociales y
Ciencias Naturales para sptimo y dcimo aos de educacin bsica, as como cuestionarios de factores asociados para estudiantes, docentes y directivos. Se decidi que la aplicacin de las pruebas se realizara de manera censal cada tres aos y muestral cada ao. Por ello, en 2008, de manera censal,
fueron evaluados 784 000 estudiantes. En 2009 y 2010, mediante muestras,
se evalu a 47 000 y 61 034 estudiantes, respectivamente, a nivel nacional.
Asimismo, hay que indicar que en el Ecuador ya se elabora un ranking
de escuelas sobre la base de los resultados de las pruebas de los estudiantes, a fin de distinguir las mejores unidades educativas, tanto del sector
pblico como del privado.
Este nuevo sistema incluy la evaluacin voluntaria a docentes y una
evaluacin externa con pruebas de conocimientos pedaggicos y especficos
de la materia que dicta el profesor, y habilidades didcticas. El objetivo de
este nuevo componente era promover acciones didcticas pedaggicas que
favorezcan los procesos de aprendizaje de los estudiantes y el mejoramiento
de la formacin inicial docente, su capacitacin, actualizacin y profesionalizacin. De acuerdo con el ministerio, la evaluacin no deba entenderse
como un acto fiscalizador sino como una forma de fomentar el permanente
perfeccionamiento (ME, 2009: 36).
Cada ao se evala a los docentes en un 25% de las instituciones de
educacin regular. Los resultados de estas pruebas son la base para la imparticin de cursos de capacitacin docente (Sprofe). Por otro lado, se institucionalizaron una serie de estmulos econmicos anuales para aquellos
que alcancen rendimiento excelente y muy bueno, los cuales llegan a los
USD 1200 y USD 900, respectivamente. Es decir, el mejoramiento de la calidad no solo se asoci a la medicin, sino a la premiacin y a los incentivos
de carcter monetario.
133
3. Continuidades y rupturas en la calidad educativa

La descripcin analtica de las polticas, los planes, los programas y los proyectos gubernamentales entre los aos 2000 y 2010 en torno a experiencias
de escuelas de calidad devela continuidades y al mismo tiempo rupturas
respecto a las dos dcadas precedentes.
Se ha podido visibilizar la impronta dejada por las experiencias de nuclearizacin, la permanencia de los planteamientos ligados a la temtica
de la interculturalidad, as como la persistencia del proceso de experimentacin educativa en el pas. Estos tres elementos han podido rastrearse en
buena parte de las acciones relevadas hasta nuestros das. Asimismo, en casi todos los casos an subsisten algunos problemas detectados en los orgenes de estas iniciativas.
Hemos visto que durante los ochenta y noventa los proyectos y programas que trataron el asunto del mejoramiento de la calidad tuvieron ciertas caractersticas similares, por ejemplo, en cuanto a: a) su financiamiento
(externo); b) a una lgica de operatoria mediante unidades ejecutoras que
cuestionaron la rectora del Ministerio de Educacin; c) a una intervencin
concentrada en la educacin bsica (tanto rural como urbano marginal),
en establecimientos fiscales (la calidad como problema exclusivo de la oferta pblica) y en sectores considerados vulnerables, carentes, pobres, etc., lo
que introdujo la dinmica del paradigma focalizador propobre al campo de
la educacin; d) a una intervencin que se deca nacional pero que en los
hechos se concentraba en ciertas partes del territorio y, dentro de este, en
algunas escuelas; e) a acciones pensadas siempre como experiencias piloto
sin sostenibilidad y sin institucionalizacin en la estructura ministerial; y f)
a iniciativas pensadas fuera de los marcos normativos nacionales, con lbil
conexin con las polticas para el conjunto del sistema llevadas a cabo por
el ministerio, con un discurso de revalorizacin del papel del maestro y el director, pero al mismo tiempo incorporando estrategias dirigistas que cuestionaban la mayor parte de las veces la autonoma cedida y con escasa o nula revisin y evaluacin de las acciones y sus consecuencias, etc.
En cuanto a los sentidos ligados a la calidad educativa, si bien durante
los ochenta se introduce el tema, todava parece operar bajo el paraguas
de la problemtica de la cobertura. Recin en los noventa se presenta bajo
una lgica especfica. All la calidad va a estar vinculada a la reorganizacin
escolar, a la reforma curricular y, vinculada a ella, a los sistemas de
evaluacin de logros acadmicos (para medir, primero deben fijarse los
contenidos a evaluarse), a la adquisicin de destrezas bsicas ligadas a la
134
Anala Minteguiaga
lectocomprensin, y a las intervenciones contra la pobreza. La calidad va a

estar asociada en particular a las condiciones materiales de la educacin y
a las cuestiones cuantitativamente mensurables. Lo pedaggico, entendido
como materia ligada a la labor docente, a la prctica de la enseanza, y
hasta a los procesos de aprendizaje centrados en el alumno, prcticamente
no aparece (aunque se registraron algunas excepciones).
En la calidad educativa podr entrar desde una nueva forma de gestin de lo educativo-escolar, operada fundamentalmente mediante una
novel manera de organizar el trabajo de las escuelas (las redes), hasta
la inversin en equipamiento, infraestructura, dotacin de libros, capacitacin docente, produccin de textos didcticos y guas, y medicin de
logros acadmicos. En este esquema, se va a empezar a producir el corrimiento de las acciones basado en el sistema educativo a otro, que se
concentra en la escuela, el aula y la comunidad.
Estos elementos aparecern con mayor definicin y claridad durante la
primera dcada del siglo xxi; ya no sern programas de mejoramiento de la
calidad sino (y hasta en su nominacin) modalidades escolares (formas
de escuelas) que incorporen alguna dimensin de lo que se entiende por calidad: la gestin escolar descentralizada, la salud, la solidaridad, la lectocomprensin, la gestin del cambio, lo ambiental, la pobreza, entre otros.
Estos aspectos funcionarn como adjetivos de la escuela, a modo de distinciones. La calidad podr ser diferentes cosas en un mismo sistema educativo, que deja de ver el conjunto para centrarse en la experiencia nica y particular de las unidades educativas.
La calidad asociada a lo pedaggico, si bien aparece con algo ms de
fuerza, seguir siendo completamente relativizada, en especial en el marco de
una estrategia centrada en las experiencias particulares de algunas escuelas.
Esto, como podr verse en la siguiente parte, estar fuertemente atado a los enfoques de calidad que subyacen a estas iniciativas. Una mirada a
dicho debate permitir anudar con mayor sentido los corrimientos y continuidades detectados, y nos posibilitar entender sus justificaciones ltimas.
Anlisis clave a la hora de identificar insumos para el desarrollo de un Programa Nacional de Escuelas de Calidad para el Buen Vivir en Ecuador.
Segunda parte
Enfoques terico-conceptuales
de las escuelas de calidad
1. Algunas lneas para situar la discusin sobre

los enfoques de escuelas de calidad
Como se ha podido observar en la primera parte de este libro, en las ltimas
dcadas la calidad ha sido el tema ms relevante del debate educativo. Se
ha constituido no solo en asunto de permanente inters y discusin, sino en
una suerte de emblema que justifica todo intento de reforma. Su sola enunciacin pareciera confirmar las bondades de los planes, programas y proyectos de transformacin. De hecho, la calidad pareciera asociarse casi inexorablemente a la mejora en el campo de la educacin, ms all de lo que cada
intervencin proponga.
Esto ha respondido a una operacin interesante del mbito de la comunicacin pblica o, dicho en otros trminos, del espacio de la opinin pblica. La calidad educativa como tema, y ms all de los sentidos (opiniones)
sustantivos que sobre ella se generen, asume un carcter moral que plantea
la obligacin de su aceptacin. As, no solo resulta complicado poner en duda sus beneficios, sino que aquel que lo intente podr ser tachado de reaccionario y antiprogresista.
Esta ubicuidad del trmino, como algunos autores gustan llamarla, ha
permitido que bajo su gran paraguas se desarrollen una multiplicidad de acciones (Escudero, 1999). Muchas de las cuales, a simple vista, se muestran
contradictorias entre s.
Desde este lugar, la segunda parte tiene como objetivo presentar los enfoques terico-conceptuales que han estado detrs de buena parte de las
acciones pblicas de calidad educativa en Ecuador y, en especial, aquellas
que fueron consignadas como experiencias de escuelas de calidad. Enfoques que la mayora de veces no se develan, no se manifiestan, y actan como una suerte de grandes supuestos.
137
138
Anala Minteguiaga
Al hacer hincapi en ellos, se descubrirn los sustantivos puntos de contacto que registran, las diferencias casi mnimas que presentan, y en qu medida participan de una misma definicin de la educacin, de sus modelos,
de sus problemas y, por ende, de sus soluciones. Esto permitir encontrar en
el campo de las intervenciones sobre escuelas de calidad, y a pesar de la dispersin de sus enunciados, componentes, estrategias y hasta metodologas,
el sustrato que prcticamente todas comparten.
2. Los sistemas educativos en Amrica Latina y

la problemtica de la calidad
Diversas preocupaciones han marcado el desarrollo de los sistemas educativos modernos en Amrica Latina. Estas preocupaciones respondieron a
determinados problemas pblicos definidos como relevantes en cada momento histrico y bajo determinadas condiciones polticas, econmicas y
sociales. As, por ejemplo, puede identificarse que en el momento fundacional de los sistemas educativos (ubicado entre mediados del siglo xix y
principios del xx segn el pas), aquella problemtica fue la construccin
hegemnica del Estado y la nacin. Es decir, se trataba del problema del establecimiento de una organizacin poltica y territorial entendida bsicamente como un proyecto colectivo de integracin social. Los sistemas educativos se vincularon a la compleja labor de producir una referencia simblica
especfica, ese nosotros que actu como un arco de solidaridades que se sobreimpuso al fraccionamiento y antagonismo de las fuerzas sociales. Se trataba de conformar una colectividad especfica ligada a lo nacional y ajena a
otro tipo de anclajes.
Se comprende entonces que para atender tal compleja problemtica no
se tratara solo de la puesta en marcha de la escuela como dispositivo institucional, sino de la (y valga la redundancia) institucionalizacin de un sistema de educacin. Se requera de un complejo entramado de organizaciones,
mtodos, recursos humanos, tcnicos y financieros.
Concomitantemente, se plante el problema de los agentes educativos
legtimos, es decir, la disputa con las otras ofertas educativas. Aqu la pelea
fue bsicamente entre el Estado y la Iglesia. La familia estuvo incluida pero
fue representada en buena medida por el actor confesional. Por ello, en ese
momento los sistemas educativos debieron trabajar en la subordinacin y
el debilitamiento de los esfuerzos educativos privados mediante la extensin
de la educacin pblica.
Enfoques terico-conceptuales de las escuelas de calidad
139
Posteriormente otro problema fue el de la ampliacin de la cobertura,

es decir, la inclusin de crecientes masas de estudiantes al sistema educativo. Bsicamente sectores que haban permanecido ajenos al servicio educativo, ahora, en el marco del proyecto del Estado Nacin en pleno funcionamiento deban ser incorporados a una ciudadana activa. De acuerdo a los
pases, esta ciudadana supuso diversos componentes, pero lo destacable es
que con el correr del tiempo a los elementos polticos se le sumaron los sociales. As, la educacin, entre otras cuestiones, empez a ser considerada
como mecanismo de igualacin y de movilidad social ascendente.
Hasta aqu podra decirse que las problemticas respondieron fundamentalmente a necesidades de corte poltico y social. Hacia mediados del siglo xx, el esfuerzo educativo, bajo la forma institucionalizada de los sistemas
educativos, se dirigi hacia la temtica del desarrollo econmico. Se plante
una conexin entre educacin y crecimiento econmico bsicamente operado mediante la formacin de recursos humanos. Sin embargo, aqu tampoco
los componentes polticos y sociales dejaron de operar; por ello, con el correr
de los aos aparecieron renovadas ideas sobre el papel de la educacin en el
procesamiento de las desigualdades sociales y econmicas, y sobre su pretensin de universalizar la incorporacin de estudiantes al sistema.
Hacia mediados de la dcada de 1970 se produce una primera ruptura
con esta forma de definicin de las problemticas educativas. Bajo el influjo
de una serie de corrientes tericas denominadas crticas, se empieza a develar
el carcter reproductor de los sistemas educativos y su incapacidad para procesar las desigualdades sociales y econmicas. Se habla del fin del optimismo
pedaggico y del comienzo de una etapa signada por la desconfianza hacia el
accionar educativo institucionalizado (Braslavsky y Filmus, 1988).
Lo interesante a destacar es que en este contexto empieza a surgir la idea
de que ya no se trata de que los sistemas educativos atiendan a problemticas externas (extraescolares), sino a prestar atencin a sus propias y endgenas dificultades. El propio sistema es ahora la fuente de complicaciones
e inconvenientes a solucionar (Escudero, 2002: 181). El sistema se vuelve la
cuestin educativa.
Finalmente, entre fines de la dcada de los ochenta y principios de 1990
las problemticas entran en una nueva fase, que rompe en buena medida
con todo lo preexistente. Por un lado, se consolida el abandono de la idea
de sistemas educativos respondiendo a issues definidos externamente. Sean
estos de corte poltico, social o econmico. Los diagnsticos crticos deben
basarse en su propia dinmica.
140
Anala Minteguiaga
En segundo lugar, se hace dominante la idea de que dichos sistemas suponen una modalidad de gestin del esfuerzo educativo que resulta cuestionable y, por ende, reformable (Elizondo Huerta, 2001). Entre los mltiples
inconvenientes, se habla de un accionar centralizado, jerarquizado, burocratizado, autoritario, ineficaz e ineficiente. Un esquema que aisl de mltiples
formas la educacin de las necesidades de su entorno.
Este rpido y breve relato permite inscribir la discusin sobre la calidad
educativa en nuestra regin, a fin de conectarla debidamente con las condiciones histricas de su surgimiento y transformacin reciente.
De acuerdo con la literatura especializada, el concepto de calidad educativa hace una primera (aunque no muy decidida y clara) aparicin hacia la
mitad del siglo xx. Algunos autores sostienen que en el marco del desarrollismo econmico y bajo el influjo de la teora del capital humano se da este
primer paso. Segn Escudero, en los cincuenta y sesenta la calidad educativa equivala a inversin en capital humano y a sus contribuciones esperadas al desarrollo econmico en forma de pluses de productividad (1999:
4), aunque definitivamente no siempre aparece de manera explcita la conexin entre ambos trminos. Posteriormente, se indica que en los sesenta y
principios de los setenta adquiere forma otra concepcin de la calidad de la
educacin, aquella que la vincula a la compensacin social y a la igualdad
de oportunidades. En realidad, podra sostenerse que desde mediados del
siglo xx hasta fines de 1980, y ms all del interregno desarrollista, el gran
asunto a atender fue el de la cobertura entendida como la ampliacin de
los servicios educativos y la democratizacin de su acceso. Esto oper muy
fuertemente ms all de las consideraciones realizadas por las teoras crticas, las cuales cuestionaban el accionar de los sistemas educativos en trminos del incumplimiento de sus pretensiones de procesar las desigualdades
sociales y econmicas.
Por esta razn, la calidad educativa no fue un eje del discurso experto
hasta prcticamente la dcada de los noventa. Habr que esperar hasta entonces para ver aparecer un renovado complejo argumental sobre la calidad
educativa que, asociado a un nuevo marco de definicin de los problemas
educativos, supondr una multiplicidad de significaciones entre las que adquirirn especial relieve los elementos de corte organizacional y de gestin,
incluidas las nociones de eficacia y eficiencia (Escudero, 1999: 4). Una multiplicidad de sentidos que podrn coexistir gracias a la equivocidad que rodear su debate pblico.
141
3. La ambigedad del debate sobre la

calidad educativa
Como se mencion antes, para diversos autores una de las caractersticas
ms sobresalientes del debate de la calidad educativa en los noventa es sin
duda su ubicuidad (Escudero, 1999: 5). La calidad educativa se constituye
en una suerte de tabla de salvacin, para buena parte de los problemas del
campo. La calidad resulta en fundamento de la mayora de las reformas educativas a gran escala, as como en justificacin ineludible de cada una de las
facetas y dimensiones especficas de la educacin, desde el currculo, el mtodo y la didctica, el profesorado, el funcionamiento de las unidades escolares y hasta la evaluacin educativa.
Esto se debe en buena medida a que la nocin de calidad se transform
(y no solo en el mbito educativo) en una suerte de emblema que contiene
en s mismo un sentido positivo. Como dira Escudero, la calidad comenz
a gozar de tal predicamento y adhesin que resultaba altamente improbable, por no decir imposible,
(...) encontrar a alguien que de entrada, se pronuncie en contra de la calidad.
Pues de ella, como astro rey, penden otros muchos significados satlites que
disfrutan de gran eco y deseabilidad en los tiempos corrientes que la han hecho
nacer. Eficacia, eficiencia, mejora, innovacin, rentabilidad, productividad, satisfaccin, participacin, xito y excelencia, curriculum enriquecido, enseanza y
profesores de calidad, centros eficaces, son algunos de ellos. De este modo, la
calidad reclama para s una condicin de lema tan inexcusable que resulta desaconsejable, al menos en ese plano de las generalidades, cualquier pretensin
de contravenirla. Como se plantea algn autor, Reid (1997), quin puede declararse a favor de la ineficacia, o quin en contra de unos contenidos, metas,
experiencias y resultados educativos de calidad? (1999: 2).
En realidad lo que esto expresa es que en el caso de la calidad educativa

no pudo operarse una adecuada distincin entre tema y opinin, creando
condiciones para su manipulacin. Como dira Luhmann, la manipulacin
confunde temas y opiniones; por ejemplo, cuando la institucionalizacin
de un tema es fundida con las implicaciones morales de las opiniones, de
modo tal que la afirmacin de una moral parece conectada a la obligacin
de su aceptacin (1978: 9). En trminos de Luhmann, el problema, pues
no consiste en la generalizacin del contenido de las opiniones individuales
en frmulas generales, aceptables por parte de cualquier ser dotado de
razn, sino en la adaptacin de la estructura de los temas del proceso de
142
Anala Minteguiaga
comunicacin a las necesidades decisionales de la sociedad y su sistema

poltico (1978: 10). En otro lenguaje, a la formulacin de polticas pblicas.
La temtica de la calidad educativa claramente parece haber sufrido esta dificultad, quedando fundida no solo a las opiniones sustantivas (la calidad es sinnimo de eficiencia, eficacia, autonoma, descentralizacin, libertad de decisin, poder social, etc.), sino que esas opiniones adquirieron un
estatus moral, es decir, supusieron en buena medida un sentido positivo per
se que obstaculiz su disputabilidad. As, tales opiniones no solo involucraron un sentido normativo, sino que se constituyeron en una suerte de referencia evaluativa.
Esto ha tenido dos importantes consecuencias. En primer lugar, ha logrado reunir a diferentes actores en su defensa. Si bien bajo diferentes razones, intereses y motivos, la calidad educativa ha logrado convocar una enorme manifestacin y diversidad de proclamas en los ltimos aos.
Inicialmente podran identificarse dos grandes familias de planteos que
giran en torno a la temtica de la calidad educativa. Por un lado, una vertiente que podra considerarse de derecha, basada en una ideologa de corte
liberal-utilitario que se basa en la razn instrumental, tecnocracia, mentalidad corporativa y mercantil, gerencialismo, productividad, eficiencia, eficacia y competitividad (Escudero, 1999: 5). Como puede advertirse, su conexin con el mundo privado empresarial es evidente. La segunda, algo ms
ambigua en su conexin con una ideologa determinada, se fundamenta en
la autonoma de los individuos y por extensin de las instituciones, la participacin y corresponsabilidad, la potenciacin de los sujetos y profesionales en el ejercicio de sus cometidos, o el reconocimiento de las diferencias
(Escudero, 1999: 5). Todas, al parecer, conectadas con histricas conquistas sociales de progreso de la educacin y hasta de la mismsima condicin
humana, lo que nos permitira inicialmente, y de forma tentativa, ubicarla
en el lado izquierdo en un continuo ideolgico.
De esta manera, la calidad educativa logr reunir bajo su mbito de
consenso todas estas diferentes expresiones. La calidad se constituy en un
punto de encuentro superior y mitigante de lo que en otros tiempos resultaron posiciones difcilmente conciliables.
Justamente por ello, la segunda consecuencia es que la calidad se ha
transformado en una nocin completamente inequvoca y ambigua en trminos ideolgico-polticos y, por ende, opaca. Por un lado, pareciera que
ha logrado limar las aristas haciendo que la posicin de derecha asuma una
suerte de punto de vista ms humano de la educacin y el ala izquierda reduzca sus planteos ms radicales. As, a simple vista resultan zanjadas las
143
diferencias ideolgicas y polticas. Y resueltas las diferencias de los modelos

educativos que cada cual supone bajo el estandarte de la calidad, se ha conseguido una suerte de modelo de consenso en el campo poltico-pedaggico, sin radicalismos de ningn tipo, donde pueden coexistir (aunque resulte
paradjico) eficacia con democratizacin, eficiencia con autogestin, profesorados de alto nivel con responsabilidad en los resultados educativos, racionalizacin con autonoma, productividad con potenciacin de los sujetos y las instituciones. Todo puede ser incorporado sin ninguna discusin
sobre el modelo educativo de fondo. Justamente esta confluencia se debe en
buena medida al valor moral que adquiri la temtica de la calidad educativa y, ligados a ello, a los enfoques terico-conceptuales que se hallan por detrs de cada uno de estos planteos. Enfoques que la mayora de las veces se
sustraen al debate de ideas. Enfoques que han predefinido no solo los problemas de la educacin y sus soluciones, sino que, por medio de ellos, tambin los mismsimos fines y principios de la educacin.
Para comprender parte de estos cambios, a continuacin se describen
los principales enfoques de calidad que se han debatido en el campo educativo desde la dcada de los setenta hasta la fecha y que resultan referencias
bsicas para comprender las polticas, planes, programas y proyectos de escuelas de calidad descritos en el presente libro.
Especficamente se trabajar en dos niveles tal y como aparecen en la literatura especializada. Por un lado, el nivel de los paradigmas en tanto modelos o patrones de problemas y soluciones que operan durante un periodo
especfico de tiempo, que adquieren una especial legitimidad y que establecen una referencialidad ineludible a nivel terico conceptual. Por el otro, el
de los movimientos, en tanto corrientes terico-conceptuales que, basadas en
investigaciones empricas o en revisiones tericas, se constituyen en referencia directa de las reformas educativas y, especficamente, de las intervenciones ms concretas de transformacin como las que son objeto de anlisis
en esta investigacin.
Pero antes de dar inicio a la descripcin de tales enfoques, en la siguiente seccin haremos un breve repaso del discurso en torno a la calidad esgrimido por los organismos internacionales de cooperacin y especializados en
la temtica educativa. Con esto se podr tener una idea ms acabada de la
multiplicidad de sentidos que logran convivir bajo el ttulo de calidad educativa. Un consenso que har muy complicada la expresin de discrepancias,
desacuerdos y hasta la generacin de alternativas.
144
Anala Minteguiaga
4. La calidad educativa en el discurso de los organismos

internacionales de cooperacin83
El lugar que ha ocupado la calidad de la educacin en el pensamiento y el
accionar de los organismos de cooperacin internacional, en especial aquellos especializados en la temtica educativa, ha venido cobrando una gran
visibilidad en los ltimos veinte aos.
Los referentes fundamentales en el planteamiento de acciones estratgicas de cooperacin en el campo de la calidad de la educacin son
justamente los instrumentos internacionales producidos por la comunidad experta internacional.
Sin detenernos en quines forman parte de esa comunidad y sus diferenciales recursos de poder para hacer prevalecer su voz, es importante concentrarse en los hitos que marcan la construccin de esa agenda compartida por
la calidad de la educacin. Entre ellos, cabe destacar los siguientes:
Conferencia Mundial de Educacin para Todos, Jomtien, Tailandia
(Unesco, 1990) y Movimiento EPT.
Declaracin y Marco de Accin de Salamanca para las necesidades educativas especiales y contra la discriminacin educativa (Unesco, 1994).
Marco de Accin de Dakar (Unesco, 2000).
Declaracin Universal de la Unesco sobre la Diversidad Cultural
(Unesco, 2001)
Proyecto Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe
Prelac (Unesco, 2002).
Metas Educativas 2021 (OEI, 2008).
Si bien es cierto que la preocupacin por la calidad de la educacin se
remite a mucho antes de la Conferencia Mundial de Educacin de Jomtien,
Tailandia, en 1990, es desde este encuentro que el dilogo mundial sobre
la calidad de la educacin comienza a cobrar un sentido y alcances sin precedentes, y a definirse en el contexto del cambio de siglo. Como veremos,
buena parte de los mltiples sentidos asociados a la calidad en el campo
educativo harn referencia a tales compromisos asumidos por la comunidad internacional.
83 La presente seccin tom como base el documento elaborado para la reunin preparatoria
de la Mesa Andina para la Calidad de la Educacin, en Quito, 18 y 19 de noviembre de 2010,
de autora de Diego Rendn, de la Unesco-Quito. El documento en referencia llevaba el ttulo
La calidad de la educacin en los mandatos, compromisos e instrumentos internacionales.
145
4.1 Conferencia Mundial de Educacin para Todos,

Jomtien, Tailandia
Producto de un vasto y sistemtico proceso previo de consulta, y de la deliberacin de distintas autoridades de gobiernos y organizaciones a nivel mundial,
la Conferencia Mundial de Educacin Para Todos celebrada en Tailandia, en
marzo de 1990, convoc a cerca de 1500 participantes, entre representantes
de los sectores educativos de varios pases, autoridades educativas, especialistas en educacin, representantes de organismos gubernamentales y no gubernamentales, entre otros, quienes en mesas de trabajo y sesiones plenarias desarrollaron debates que tuvieron como resultado un consenso amplio sobre
la educacin bsica y sus problemticas, expresado en los documentos fundamentales de la Declaracin Mundial de Educacin Para Todos y el Marco
de Accin para satisfacer las necesidades bsicas de aprendizaje.
El punto de partida de la Declaracin Mundial de Educacin Para Todos
(EPT) es un diagnstico crtico respecto a las inercias y los estancamientos de
la educacin en diversos mbitos (acceso a la educacin, analfabetismo, acceso a la tecnologa y desarrollo de capacidades bsicas de las personas), y a
las amplias posibilidades que ofrece el nuevo siglo, en trminos de realizaciones cientficas, culturales, tecnolgicas, que hacen de la educacin bsica para todos como derecho un objetivo alcanzable en el mediano y largo plazos.
En este marco, se establece como punto referencial la satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje, lo cual parte de una visin ampliada y renovada del compromiso con la educacin bsica a partir de los siguientes aspectos:
Universalizar el acceso a la educacin y fomentar la equidad, es decir,
garantizar el acceso y calidad de la educacin, especialmente de los
grupos ms desfavorecidos o excluidos, alcanzando niveles aceptables
de aprendizaje.
Prestar atencin prioritaria al aprendizaje, lo que significa centrarse en
los conocimientos, habilidades, actitudes y valores, y no solo por la
matriculacin y asistencia a la escuela.
Ampliar los medios y el alcance de la educacin bsica, atendiendo
a la diversidad de necesidades, contextos y posibilidades, ms all de
los medios tradicionales, y consolidando sistemas integrados y complementarios de atencin a las necesidades bsicas de aprendizaje.
Mejorar el ambiente para el aprendizaje, es decir, fortalecer y crear los
apoyos para atender los aspectos que inciden en el aprendizaje de los nios y nias, como la alimentacin adecuada y la educacin de los padres.
146
Anala Minteguiaga
Fortalecer la concertacin de acciones, incorporando a otros sectores

y actores con capacidad de interlocucin e incidencia en el sector educativo; autoridades nacionales, locales, ministerios de Trabajo, Salud,
Hacienda, Comunicacin; personal docente, entre otros.
Las condiciones necesarias para lograr la educacin para todos en el marco de la Declaracin de Jomtien son la movilizacin de recursos, la concertacin de acciones y el fortalecimiento de la solidaridad internacional, en el
marco de la construccin de nuevas relaciones equitativas que superen las limitaciones para la atencin a las necesidades bsicas de aprendizaje.
La calidad de la educacin ya aparece en la Declaracin y en el Marco
de Accin de Jomtien como una prioridad fundamental, al lado del acceso
a la educacin por parte de los nios, las mujeres y en general de los grupos
ms desfavorecidos de la poblacin mundial. Una educacin de calidad supone la
atencin a las necesidades bsicas de aprendizaje mediante la superacin de
las inequidades, la construccin de planes de estudios con contenidos pertinentes, la resignificacin del papel del personal docente en la consecucin
de los objetivos de la educacin, el uso de las tecnologas para obtener ms
y mejor informacin sobre los sistemas y procesos educativos.
Desde Jomtien, la educacin para todos (EPT) se ha convertido en una
meta y prioridad mundial. Las seis metas definidas fueron (nfasis aadido):
1. Expansin de la asistencia y las actividades de desarrollo de la primera
infancia.
2. Acceso universal a la educacin primaria para el ao 2000.
3. Mejoramiento de los resultados del aprendizaje de modo que un porcentaje convenido de una muestra de edad determinada alcance un nivel dado de logros de aprendizaje.
4. Reduccin de la tasa de analfabetismo adulto a la mitad del nivel de
1990, para el ao 2000.
5. Ampliacin de los servicios de educacin bsica y de capacitacin a otras
competencias esenciales necesarias para los jvenes y los adultos.
6. Aumento de la adquisicin por parte de los individuos y las familias de
los conocimientos, capacidades y valores necesarios para vivir mejor y
conseguir un desarrollo racional y sostenido por medio de todos los canales de la educacin.
147
4.2. Declaracin y Marco de Accin de Salamanca para las necesidades

educativas especiales y contra la discriminacin educativa (1994)
Con motivo de la Conferencia Mundial de las Necesidades Educativas Especiales (7-10 de junio de 1994), en la que participaron cerca de 300 representantes de 92 pases, y con el objetivo de profundizar el enfoque de educacin para todos desde la perspectiva de la educacin inclusiva, se adopt el
Marco de Accin de Salamanca para las Necesidades Educativas Especiales.
La Declaracin hizo un llamado a la comunidad internacional, especialmente a los vinculados al Movimiento Educacin Para Todos, a respaldar la
educacin inclusiva y a colocar las necesidades educativas especiales como
parte integral de los programas en educacin.
Las escuelas ordinarias con orientacin integradora representan el medio ms
eficaz para combatir las actitudes discriminatorias, crear comunidades de acogida, construir una sociedad integradora y lograr la educacin para todos
(Unesco y MEC-Espaa, 1994: art. 2).
En la perspectiva de la Declaracin, una educacin de calidad es una

educacin que promueve la inclusin a partir de programas de estudio adecuados, utilizacin adecuada de recursos y asociacin con la comunidad,
desde la perspectiva del aprender juntos.
4.3 Marco de Accin de Dakar (2000)
Diez aos ms tarde, en el Foro Mundial de Educacin, llevado a cabo en
Dakar, Senegal, los pases reafirmaron la perspectiva y la ruta de EPT trazada
en Jomtien, con el insumo principal de la evaluacin del estado de la educacin para todos efectuada en 2000, a nivel mundial. Los 1100 participantes
en el foro reafirmaron su compromiso de lograr la EPT en el ao 2015 y encomendaron a Unesco la responsabilidad global de coordinar a todos los actores internacionales y monitorear el avance en el cumplimiento de las metas.
El Marco de Accin determin la necesidad de que cada pas integrara las
metas de EPT en sus planes nacionales de educacin. Adems, remarc la importancia de contar con la participacin de amplios sectores de la sociedad
civil, que asumieran, junto con los gobiernos, una responsabilidad compartida en la educacin, contando con el apoyo de la comunidad internacional.
Respecto a Jomtien, la nocin de calidad educativa sigui amplindose.
En el Marco de Accin de Dakar, una educacin de calidad se asocia directamente a la escuela y no al sistema educativo (esta referencia prcticamente desaparece), y significa:
148
Anala Minteguiaga
Alumnos sanos, bien alimentados y motivados.

Docentes bien formados, motivados, que trabajan tcnicas didcticas activas.
Locales adecuados y material didctico.
Planes de estudios que se puedan ensear y aprender en una lengua
local y que aprovechen los conocimientos y la experiencia de profesores
y alumnos.
Un entorno que fomenta no solo el aprendizaje, sino que adems es
agradable, atento a las cuestiones del gnero, sano y seguro.
Una definicin clara y una evaluacin precisa de los resultados esperados, entre ellos, los conocimientos, las competencias, las actitudes
y los valores.
Un gobierno y una gestin participativos.
El respeto por la comunidad y la cultura local, y la participacin en ellas.
Desde Dakar, la EPT se convierte en una meta y prioridad mundial, perfilndose as sus seis objetivos (nfasis aadido):
Objetivo 1: Extender y mejorar la proteccin y educacin integrales de la primera infancia, especialmente para los nios ms vulnerables y desfavorecidos.
Objetivo 2: Velar por que antes del ao 2015 todos los nios, y sobre todo las
nias y los nios que se encuentran en situaciones difciles, tengan acceso a una
enseanza primaria gratuita y obligatoria de buena calidad, y que la terminen.
Objetivo 3: Velar por que las necesidades de aprendizaje de todos los jvenes
y adultos se satisfagan mediante un acceso equitativo a un aprendizaje adecuado y a programas de preparacin para la vida activa.
Objetivo 4: Aumentar hasta el ao 2015 el nmero de adultos alfabetizados
en un 50%, en particular tratndose de mujeres, y facilitar a todos los adultos un acceso equitativo a la educacin bsica y la educacin permanente.
Objetivo 5: Suprimir las disparidades entre los gneros en la enseanza primaria y secundaria al ao 2005, y lograr antes del ao 2015 la igualdad entre los gneros en relacin con la educacin, en particular garantizando a las
jvenes un acceso pleno y equitativo a una educacin bsica de buena calidad.
Objetivo 6: Mejorar todos los aspectos cualitativos de la educacin, garantizando los parmetros ms elevados, para conseguir resultados de aprendizajes reconocidos y mensurables, especialmente en lectura, escritura, aritmtica y competencias
prcticas.
149
4.4 Declaracin Universal de la Unesco sobre

la Diversidad Cultural
La Conferencia General de Unesco, en noviembre de 2001, que proclam la
Declaracin sobre la Diversidad Cultural, logra asociar de manera directa la
nocin de diversidad con la de calidad educativa.
La Declaracin parte del reconocimiento de la cultura como el conjunto de los rasgos distintivos espirituales y materiales, intelectuales y afectivos
que caracterizan a una sociedad o a un grupo social, y que abarca, adems
de las artes y las letras, los modos de vida, las maneras de vivir juntos, los
sistemas de valores, las tradiciones y las creencias.
El dilogo intercultural es el mejor garante de la paz. En l se eleva la diversidad cultural a la categora de patrimonio comn de la humanidad, tan
necesaria para el gnero humano como la diversidad biolgica para los organismos vivos; y se erige su defensa en imperativo tico indisociable del
respeto por la dignidad individual.
Si bien no se prescriben acciones concretas, se formulan orientaciones
generales que los Estados miembros, en colaboracin con el sector privado
y la sociedad civil, debern traducir en polticas innovadoras en su contexto
particular. Una de ellas es la de alentar, mediante la educacin, una toma de
conciencia del valor positivo de la diversidad cultural y mejorar, a esos efectos, la formulacin de los programas escolares y la formacin de los docentes, ampliando as la perspectiva sobre la calidad.
La Declaracin abre la perspectiva de un mundo ms abierto, creativo
y democrtico, y se cuenta desde ahora entre los textos fundadores de una
nueva tica que Unesco promueve en los albores del siglo xxi.
4.5 Proyecto Regional de Educacin para Amrica
Latina y el Caribe (Prelac 2002)
A nivel regional, la preparacin para el Foro Mundial de Educacin de Dakar
tuvo como primer referente el Marco de Accin para las Amricas, definido
en Santo Domingo en el ao 2000, durante el cual se esclarecieron aquellos
temas educativos an pendientes en la regin. Posteriormente se lanz el
Proyecto Regional para Amrica Latina y el Caribe (Prelac), el cual fue aprobado por los ministros de Educacin en La Habana en noviembre de 2002.
En su primera reunin intergubernamental, el proyecto persigui la realizacin de cambios sustantivos en las polticas y prcticas educativas a partir
de la transformacin de los paradigmas vigentes, para asegurar aprendizajes de calidad, tendientes al desarrollo humano, para todos, a lo largo de
150
Anala Minteguiaga
la vida. Las polticas educativas priorizaran los derechos a la educacin y a

la igualdad de oportunidades, eliminando las barreras que limitan la plena
participacin y aprendizaje de las personas.
Concebido como un marco orientador para la accin, el Prelac se fundamenta en cuatro principios rectores que colocan en el centro a las personas, y define cinco focos estratgicos o reas prioritarias para la intervencin y el cambio.
Foco 1: Contenidos y prcticas de la educacin.
Foco 2: Los docentes y el fortalecimiento de su protagonismo para el cambio educativo.
Foco 3: La cultura de las escuelas, para que se conviertan en comunidades
de aprendizaje.
Foco 4: Gestin y flexibilizacin de los sistemas educativos.
Foco 5: Responsabilidad social por la educacin.
El Proyecto Regional pone el acento en la resolucin de los aspectos an
pendientes para lograr una educacin de calidad de la que nadie quede excluido. La perspectiva asumida desde el Prelac sobre la naturaleza y alcance de
las transformaciones necesarias implica la formulacin de principios que sentarn la base de un concepto amplio de calidad de la educacin, como son:
1. De los insumos a las personas.
2. De la transmisin de los contenidos al desarrollo de las personas.
3. De la homogeneidad a la diversidad.
4. De la educacin escolar a la sociedad educadora.
La segunda reunin Intergubernamental de Ministros de Educacin, llevada a cabo en Buenos Aires, y como parte del Prelac, instal el tema de la
calidad haciendo hincapi en la educacin pblica, la accin concentrada
en grupos y sectores excluidos, la incorporacin de criterios de eficacia y eficiencia en el mbito educativo, entre otros elementos.
1. El principal desafo de la regin es asegurar el derecho de todos a una
educacin de calidad a lo largo de la vida que sea relevante, pertinente,
equitativa, y mediante una accin pblica eficaz y eficiente.
2. El Estado debe ser el garante y regulador del derecho a una educacin
de calidad para todos, promoviendo consensos nacionales por la educacin, formulando polticas con visin de largo plazo y con participacin social, asegurando una oferta educativa plural y democrtica, y
mejorando la calidad de la educacin pblica.
151
3. Es urgente avanzar hacia sistemas y centros educativos ms inclusivos,

formulando estrategias que contribuyan a romper el circuito de reproduccin de la pobreza y la exclusin social.
4. Es necesario incrementar los recursos financieros destinados a la educacin as como su distribucin y gestin con criterios de eficacia, eficiencia, equidad y transparencia.
5. Es prioritaria una mayor inversin en los docentes para mejorar la calidad de la educacin.
6. Es preciso reforzar la cooperacin horizontal entre los pases de la regin para fortalecer los procesos de integracin regional y avanzar en
una agenda compartida que permita dar cumplimiento a estos compromisos y alcanzar las metas de educacin para todos.
7. Es necesario reforzar la cooperacin internacional orientada al desarrollo de las personas y al fortalecimiento de las capacidades nacionales y
subregionales. A este respecto, el papel de Unesco debiera orientarse
hacia la difusin de los cinco focos estratgicos del Prelac para posicionar temas relevantes, al fortalecimiento de las capacidades tcnico-polticas de los pases para garantizar una educacin de calidad para todos, y a definir estrategias de cooperacin facilitando la coordinacin
con diversas instancias nacionales.
La preocupacin por la calidad de la educacin en el Prelac se expresa
en documentos temticos como:
Educacin de Calidad para Todos: Un asunto de Derechos Humanos
(Unesco, 2007a).
Situacin Educativa de Amrica Latina y el Caribe: Garantizando una
educacin de calidad para todos (Unesco, 2007b).
En ellos se pone de relieve que la calidad de la educacin implica al menos
cinco dimensiones: equidad, eficiencia, eficacia, relevancia y pertinencia; y se
comienza a enfatizar en la necesidad de abrir ms aun el concepto de calidad.
4.6 Decenio de las Naciones Unidas de la Educacin
para el Desarrollo Sostenible
El Decenio de las Naciones Unidas de la Educacin para el Desarrollo Sostenible (DEDS, 2005-2014), que Unesco coordina, tiene por objeto integrar
los principios, valores y prcticas del desarrollo sostenible en todos los aspectos de la educacin y el aprendizaje, con miras a abordar los problemas
sociales, econmicos, culturales y medioambientales del siglo xxi.
152
Anala Minteguiaga
El DEDS busca integrar los valores inherentes al desarrollo sostenible en todas las facetas del aprendizaje con vista a fomentar los cambios de comportamiento necesarios para lograr una sociedad ms sostenible y justa para todos.
4.7 Los objetivos del decenio consisten en
Promocionar oportunidades para promover la perspectiva del desarrollo sostenible mediante todas las formas de educacin.
Facilitar la creacin de redes, intercambios e interacciones entre las
partes interesadas en la educacin para el desarrollo sostenible.
Prestar asistencia a los pases para que avancen hacia el logro de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en relacin con el desarrollo sostenible.
Proporcionar a los pases nuevas oportunidades para incorporar la
EDS en sus reformas educativas.
4.8 Metas Educativas 2021: la educacin
en el contexto de los bicentenarios
En 2008, los ministros de Educacin de Iberoamrica, de manera paralela y
en el marco de una misma preocupacin por el estado de la educacin en la
regin, resolvieron adoptar y apoyar un proyecto regional destinado a mejorar la calidad y la equidad en la educacin para favorecer la inclusin social, justo cuando los pases se preparaban para la celebracin de los 200
aos de su independencia y de su conformacin como Estados nacionales.
La construccin de las Metas Educativas 2021 supuso un complejo proceso de elaboracin colectiva en la que no solo han participado los gobiernos y los ministerios de Educacin, sino tambin diversos actores de la
sociedad civil buscando suscitar el objetivo compartido por la cohesin iberoamericana, ms all de las diferencias sociales y culturales de los pases.
En ese sentido, se buscaba aprovechar la oportunidad histrica de la celebracin bicentenaria de las independencias como una oportunidad inigualable para la renovacin de compromisos en la construccin de sociedades
justas y democrticas.
El proyecto de las Metas Educativas 2021 se pens en armona con
los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), y de manera particular
con la Declaracin Mundial de Educacin Para Todos y el cumplimiento
de sus metas hacia el ao 2015. En ese sentido, el proyecto asumi el
periodo de 2015 a 2021 como una etapa trmino que sirve para tomar
impulso; y asumi como suyos los retos y temas pendientes de la educacin
153
latinoamericana puestos de relieve en los distintos informes de la EPT

producidos para la regin.
Las Metas 2021 resultaron una nueva oportunidad para un planteamiento integral y sistemtico de los ODM y de las metas EPT, analizando las
relaciones entre unos y otros, la situacin educativa de cada pas, y las oportunidades que ofrece el momento actual para hacer frente a los viejos y nuevos desafos que plantea la educacin para el siglo xxi.
As, se trataba, por una parte, de redoblar el esfuerzo para lograr los objetivos de la EPT en 2015. Por otra parte, precisarlos y completarlos en funcin de los desarrollos y exigencias de los ltimos aos, y de adecuarlos a los
ritmos de desarrollo de cada pas.
Para las Metas 2021, la calidad sigui siendo el gran objetivo, reconociendo que el alcance de los logros en esta materia han sido ms complejos
de alcanzar que la cobertura o el acceso a oportunidades educativas equitativas. Desde la perspectiva de esta iniciativa, el problema de la calidad no
solo tiene que ver con los resultados de aprendizaje, sino tambin con la replicacin de las desigualdades que se reproducen desde ellos, y con la ampliacin de las diferencias sociales y culturales, por lo que se hace necesario
retomar los cuatro aprendizajes necesarios para la vida incluidos en el informe Delors. En este orden de ideas, las metas educativas tocan distintos aspectos de la calidad de la educacin, a saber:
Mejorar el nivel de adquisicin de competencias y de conocimientos
fundamentales por parte de los alumnos.
Potenciar la educacin en valores para una ciudadana democrtica activa.
Ofrecer un currculo que incorpore la lectura y el uso del computador
en el proceso de enseanza-aprendizaje, en el que la educacin fsica y
la educacin artstica tengan un papel relevante, y que estimule el inters por la ciencia, el arte y el deporte entre los alumnos.
Mejorar la dotacin de bibliotecas y de computadores en las escuelas.
Ampliar el nmero de escuelas de tiempo completo en primaria.
Extender la evaluacin integral de los centros escolares.
Para facilitar el logro de las Metas Educativas 2021, el proyecto establece
la realizacin de diez programas de accin compartida, uno de los cuales est
orientado al mejoramiento de la calidad de la educacin atendiendo a factores varios
como la incorporacin de las TIC, programa de lectura y bibliotecas, y el programa de
evaluacin de la educacin. Las Cumbres Iberoamericanas, llevadas a cabo con
anterioridad a la definicin de las Metas 2021, tambin han constituido un
154
Anala Minteguiaga
llamado permanente a fortalecer la cooperacin para mejorar la calidad de

la educacin de la regin iberoamericana. Entre ellas pueden citarse:
Cumbre Iberoamericana de Educacin, Lisboa (2009).
V Foro Latinoamericano de Educacin (2009).
XVIII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Educacin, San Salvador (2008).
XVII Cumbre Iberoamericana de Ministros de Educacin (2007).
XVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (2007).
Como se haba mencionado anteriormente, en las siguientes dos secciones se describirn los principales enfoques de calidad debatidos en el campo educativo, estos como referente para entender las polticas, planes, programas y proyectos de ecuelas de calidad tratados en este estudio.
5. Paradigmas de calidad educativa:

responsividad y rendicin de cuentas
Introduciendo de lleno la discusin sobre los enfoques de calidad subyacentes a las intervenciones gubernamentales, en esta seccin nos concentraremos en el nivel de los paradigmas. Francesc Pedr e Irene Puig identifican dos paradigmas y dos contextos de surgimiento, respectivamente. El
primero nace a mediados de los setenta como producto de una crisis econmica coyuntural con consecuencias para los sistemas educativos, bsicamente por la reduccin del gasto pblico. Tambin asume otras facetas de
tipo indirecto ligadas a la forma en que dicho gasto se instrumentaba y sus
prioridades. La poca de las grandes inversiones en educacin, en capital y
recursos humanos, bsicamente ubicada en los sesenta y principios de los
setenta, deja de funcionar ya que se empieza a considerar a los sistemas escolares como una suerte de barril sin fondo, que nunca pueden satisfacerse
y donde nunca hay suficiente para cumplir las crecientes demandas cuantitativas y cualitativas. La pregunta que se empieza a hacer es dnde estn los
resultados de tales inversiones. Desde aqu se plantea la necesidad de que el
gasto en educacin compita con otras erogaciones, segn resultados tangibles. Otras prioridades ms all de la educacin comienzan a jugar un papel
en estas definiciones, como el gasto en proteccin social, en programas de
desempleo, en ocupacin de los jvenes, etc.
El paradigma de la responsividad (responsiveness) definido como la
bsqueda constante de una mejor adecuacin de los procesos y de los
productos educativos a las necesidades del contexto tiene justamente
155
como principal objetivo mejorar la capacidad de respuesta. En este

marco surgen una serie de soluciones tales como la descentralizacin,
la participacin de los diferentes agentes implicados en el gobierno de la
escuela hasta la autonoma de los centros docentes, concepto este que es
el que mejor encarna el lema de las tendencias reformistas auspiciadas con
el objetivo de mejorar la responsividad de los sistemas escolares (Pedr
y Puig, 1998: 140). Tambin otras estrategias bajo este paradigma sern
la privatizacin o la adopcin de criterios propios de la empresa privada
en la administracin y gestin de dichos servicios, incluyendo la progresiva
incorporacin del concepto de competitividad (Pedr y Puig, 1998: 141).
Desde este paradigma se pueden reconocer al menos cuatro lneas centrales de reforma: la descentralizacin, la participacin social en el gobierno
escolar, la apertura a los agentes econmicos y la autonoma de los centros
educativos. Todas apuntan a acercar a los usuarios a los procesos de toma
de decisiones relativas a los procesos y productos educativos (Pedr y Puig,
1998: 142-143). Se trata de mejorar la responsividad o la capacidad de respuesta de los sistemas a las demandas y necesidades del entorno, lo que involucra ampliar el espacio de decisin de los denominados usuarios hasta
alcanzar el mximo nivel de autonoma posible, en trminos curriculares, de
gestin, de personal, presupuestario, etc.
Bajo dicha crisis y dicho paradigma, se plantea otro. Un enfoque que
va a basarse en la rendicin de cuentas, en el control y en la evaluacin de
resultados y, por ende, en una nueva concepcin del Estado en el campo
educativo. En este caso, la crisis ser de carcter estructural de ajuste de los
sistemas educativos a un nuevo contexto social, econmico, tecnolgico y
demogrfico. Aqu se har nfasis en una postura crtica hacia el Estado, la
cual exigir ampliar la participacin social en el sistema escolar. Asimismo,
bajo el grave problema de la desconexin entre el sistema educativo y el
mercado laboral (p. ej.: el desempleo juvenil) se plantear la imposibilidad
de seguir erigiendo el sistema escolar como espacio de calificacin y
profesionalizacin, a espaldas de los agentes econmicos.
Llevado a sus ltimas consecuencias, el paradigma de la responsividad,
involucrando una mxima autonoma y diversidad de los centros educativos, requiere de alguna estrategia de control de los mismos. Esto es justamente lo que plantea el paradigma de la rendicin de cuentas o de la responsabilidad (accountability). En el nuevo contexto se exige un esfuerzo de
supervisin de la labor de las escuelas y, en definitiva, de obtencin de garanta de su calidad. Bajo el nuevo esquema, el Estado debe guardar para
s una funcin evaluadora introduciendo poco a poco nuevas concepciones
156
Anala Minteguiaga
sobre los servicios educativos y adoptando nuevas modalidades para gestionarlos, inclusive con formas propias de la gestin empresarial privada.
Este nuevo paradigma, de acuerdo con Pedr y Puig, surge a finales de
los sesenta en los EE.UU. y a finales de los setenta en Europa continental. Se
cita como documento clave el libro blanco publicado por el Departamento
de Educacin y Ciencia de Inglaterra en 1977, aunque se pueden consignar
una multiplicidad de escritos que hasta nuestros das lo refrendan (Bracho
Gonzlez, 2009). Ante los mltiples problemas detectados, se planteaba la
necesidad de que los responsables de la educacin deban estar en condiciones de rendir cuentas a la comunidad o sociedad sobre los logros alcanzados. Desde aqu se sostiene la necesidad de evaluar y controlar externamente al sistema y a la escuela, as como el rendimiento y el logro de los alumnos
(Anderson, 2005). Este paradigma propondr quizs una de las pocas referencias al sistema educativo aunque sin dejar de plantear que la supervisin
debe dar cuenta de los resultados a nivel de cada centro escolar. Se parte de
una evaluacin del nivel ms operativo para llegar a un control del sistema
como totalidad. Desde aqu surgen los programas de evaluaciones estandarizadas de rendimientos acadmicos de los alumnos, de desempeo de
los docentes y de performance de las escuelas, inclusive la idea de los rankings.
6. Movimientos tericos de escuelas de calidad

El origen de los enfoques terico-conceptuales que dirigen su mirada a las
escuelas como factores del cambio educativo, hay que rastrearlo hasta finales de la dcada de 1970. De acuerdo con Teresa Bracho Gonzlez, en Gran
Bretaa se genera un movimiento de revisin de la corriente de estudios norteamericanos iniciados con Coleman (1969) y Jencks (1972). Estos estudios
daban gran importancia a las variables de origen socioeconmico para explicar el rendimiento de las escuelas y los alumnos (Zorrilla Fierro y Fernndez
Lomeln, 2003: 2). Por su parte, el nuevo enfoque planteaba poner la mirada en los factores de incidencia escolar que pudieran generar valor agregado para que la escuela pudiese elevar sus logros a partir de los procesos y fenmenos generados en su interior (Bracho Gonzlez, 2009: 18). Entre sus
conclusiones ms relevantes est que la diferencia en el logro de las escuelas no puede atribuirse exclusivamente a la incidencia de las variables de origen o a las caractersticas del contexto socioeconmico, de las familias o de
los estudiantes, sino que estn asociadas a las caractersticas de los procesos educativos y los climas organizacionales (Bracho Gonzlez, 2009: 18).
157
De esta revisin, que involucra un profundo cambio terico-conceptual,

surgen diversas corrientes o, como algunos autores denominan, movimientos
que plantean un giro en el debate educativo al tomar en cuenta como determinantes de la calidad algunos factores hasta ese momento ignorados y,
por ende, poco estudiados. As, hacia mediados de los aos setenta y buena parte de los ochenta, surgen una serie de iniciativas como Escuelas Eficaces, Mejora de la Escuela y Reestructuracin Escolar. En general y ms all
de sus diferencias, todas van a fundamentarse en la idea de que los centros
de enseanza escolar, las escuelas, son capaces de influir en las condiciones
culturales de los alumnos, en los resultados acadmicos y en otorgar un valor agregado a la sociedad. El supuesto bsico que van a manejar es:
(...) los resultados de los estudiantes no estn determinados de manera absoluta por condiciones socioeconmicas previas (sobre las que la escuela tiene poco
que hacer directamente), sino que se parte de la idea de que el centro escolar es
capaz de incidir de manera significativa sobre el resultado final del proceso escolar, es decir, sobre el rendimiento del estudiante (Bracho Gonzlez, 2009: 18).
Asimismo, se identifica que el avance de una escuela se deriva de su propio personal, quien determina prioridades, desarrolla planes de accin y disea estrategias de cambio. As, se reconoce que una de las bases de la mejora es el desarrollo formativo y cooperativo del profesorado, el grado en el
que se comprometen con las decisiones de la escuela, la coordinacin y planificacin con trabajo colegiado, entre otras cuestiones.
En los aos noventa surge otra lnea de renovacin escolar, denominada Administracin Centrada en la Escuela. Este movimiento har hincapi
en la capacidad de decisin del centro escolar con una consecuente disminucin de su dependencia del exterior. Bsicamente este movimiento se liga a planteos de descentralizacin educativa como un mecanismo clave del
cambio organizacional y, a su vez, mediante el cual se alcanzara la mejora educativa.
Posteriormente se desarroll otra corriente, que plante la inexistencia de evidencias empricas para afirmar una relacin directa entre descentralizacin de la gestin educativa y mejoras en la calidad de la educacin.
Denominada Escuelas como Organizaciones que Aprenden o Escuelas
que Aprenden, sostiene que en realidad la descentralizacin para obtener una mejora en la calidad de la educacin debe ir acompaada de un
cambio organizacional (modificaciones en los modos habituales de pensar y actuar de los miembros de la organizacin, es decir, la escuela). Justamente las organizaciones que aprenden son aquellas que pueden tener
158
Anala Minteguiaga
una mirada prospectiva, que institucionalizan sus procesos de reflexin en

accin, y planifican y evalan sus acciones a fin de aprender a partir de cada una de sus acciones, es decir, aprenden como aprenden.
Entender de esta manera a las escuelas supone reconocer que los cambios no sern producto de reformas gestionadas externamente, sino que
tendrn lugar en la medida en que la comunidad educativa (que incluye a
los agentes educativos y a actores sociales cercanos a la labor del centro escolar) sea capaz de adquirir, comprender y planificar la intervencin escolar
segn necesidades, diagnsticos, y a descifrar adecuadamente el contexto.
De acuerdo con Bracho Gonzlez, este movimiento es mucho ms amplio
que el de Escuelas Eficaces y el de Mejora de la Escuela, porque trata de
crear una organizacin escolar apta para responder productivamente a las
iniciativas que se presenten a futuro. As, una escuela que aprende es aquella que tiene desarrolladas ciertas destrezas para organizar sus propios procesos de mejora y movilizar conocimiento interno para responder creativamente a las necesidades del entorno.
Finalmente, se debe consignar el movimiento denominado Gestin Total de Calidad que, proveniente del mundo empresarial y mercantil privado,
se transfiri tambin en la dcada de los noventa al campo educativo; proponiendo una nocin de calidad que si bien se basar en la escuela, lo har
por medio de su completa reconceptualizacin mediante la introduccin de
nociones tales como cliente/consumidor, eficiencia, eficacia, resultado, premio, mercado y competencia.
A continuacin, se describen las caractersticas ms relevantes de estos
movimientos, a fin de encontrar puntos de conexin con las intervenciones
gubernamentales analizadas en el marco de este libro.
6.1 Escuelas eficaces
De acuerdo con la literatura especializada, el movimiento de Escuelas Eficaces
(Effective Schoool Research) se inicia hacia fines de la dcada de los setenta y se
desarrolla hasta mediados de la dcada de los ochenta. Su componente distintivo es identificar elementos o indicadores que marquen la diferencia. Por
ejemplo, logros acadmicos de los alumnos socialmente desfavorecidos, rendicin de cuentas del conjunto de docentes o de la misma institucin escolar.
Es decir, alude a que el centro educativo alcance ciertos resultados (eficacia).
Entre las principales caractersticas de esta corriente se pueden consignar: autonoma y gestin local; fuerte liderazgo instructivo; estabilidad del
profesorado; organizacin y articulacin curricular; control sistemtico del
progreso y logros de los alumnos; altas expectativas sobre el rendimiento de
159
los alumnos y reconocimiento del xito acadmico; apoyo y colaboracin

entre escuelas y familias; orden y disciplina; colaboracin y relaciones de colegialidad entre el profesorado; y desarrollo continuo del personal docente
(Bolvar, 1997: 31, citando a Nieto Cano, 1993: 32-34).
Desde este enfoque, el liderazgo del personal directivo y docente se sita
como elemento clave en la eficacia y la calidad de las escuelas (CIDE, 2003).
El liderazgo es de carcter instructivo, capaz de apoyar a los docentes en los
recursos metodolgicos para una enseanza efectiva, paralelamente concentrar las tareas en el currculo, supervisarlas y dinamizar el trabajo conjunto
del profesorado. Este liderazgo exige una fuerte preparacin pedaggica a fin
de ser mediador entre lo que la investigacin didctica ha mostrado como
eficaz y su aplicacin en el aula. Por otra parte, dependiente de una comprensin de las escuelas como organizaciones con cultura propia, el lder debe tener claridad respecto a la visin especfica de los fines del centro educativo,
conseguir actuar segn dicha visin y retribuir apoyos y recursos que puedan
ayudar a que la comunidad escolar se mueva en dicha visin.
El discurso de la eficacia supone que para que una escuela alcance altos
niveles de calidad debe tener una cultura organizativa propia, lo que implica
considerar a la escuela como unidad del cambio o a propugnar una identidad formativa propia que pueda generar, mediante competencia mercantil, la calidad (Bolvar, 1997: 32).
6.2 Mejora en la Escuela
El movimiento de Mejora de la Escuela (School Improvement Research) busca
capacitar organizativamente al propio centro para resolver de forma autnoma sus problemas y necesidades. El foco de atencin est puesto aqu en
la institucin escolar considerada en su conjunto. Es en este sentido un enfoque ms amplio que el anterior, al trabajar sobre las condiciones endgenas de los establecimientos educativos a fin de que promuevan el propio desarrollo de la organizacin. Por ello, algunos autores han denominado a este
movimiento la segunda generacin de las Escuelas Eficaces. El punto clave
es poner en el centro de la escena a la escuela y, a partir de all, generar condiciones para la mejora de la calidad. La idea es que a fin de que el cambio
afecte efectivamente la actividad educativa en el aula, primero se debe incidir en las condiciones organizativas de la escuela como unidad de mejora.
Por lo tanto, el cambio se ubica en dos niveles: el aula y lo institucional (entendido indistintamente como lo organizacional). El segundo es la condicin de posibilidad de una mejora de los aprendizajes de los alumnos en el
aula de clase. En cuanto a la prctica docente, tambin debe ir ms all de
160
Anala Minteguiaga
lo que sucede en el espacio del aula y ser intercambiada, reflexionada y compartida con los colegas de la escuela. Es decir, exige algn nivel de mejora organizacional para que verdaderamente se obtengan resultados.
Bolvar sostiene que desde este enfoque
(...) no cabe esperar una mejora escolar desconectada de las condiciones internas del centro escolar, por lo que cualquier reforma educativa impuesta externamente, si quiere ser exitosa, tendr que ser reconstruida por el centro escolar
de acuerdo a sus prioridades; al tiempo que ir creando condiciones internas que
puedan apoyar y gestionar el cambio en los centros. Desde la poltica educativa
se pueden implantar cambios, pero no llegarn a formar parte viva de los centros y a promover una mejora, si no sitan al profesorado en un papel de agente de desarrollo curricular, y provocan un desarrollo organizativo interno de los
centros escolares (Bolvar, 1997: 33).
Bajo este esquema, el liderazgo debe actuar como agente interno que
promueva tambin condiciones organizativas que posibiliten el desarrollo del
centro como organizacin y base del cambio, por ejemplo, por medio de capacitar al centro a autorrenovarse. Asimismo, el liderazgo acta como dinamizador y promotor del cambio organizativo mediante la revisin de las
acciones previas, cuestionando prcticas vigentes, a fin de determinar problemas y necesidades, generando compromisos, dilucidando expectativas, canalizando resistencias y haciendo una permanente autoevaluacin institucional.
De esta forma, la reconstruccin cultural de las escuelas (entendiendo
lo cultural bajo el halo organizativo) supone entender que el cambio educativo debe ser asumido por los miembros como propio hasta lograr institucionalizarse. Se concluye que cambiar la educacin supone
(...) reconstruir las instituciones que tienen la responsabilidad de realizar esa
funcin. La cuestin de la innovacin se convierte en cmo reestructurar los
centros escolares, tanto en la redefinicin de las tareas, los procesos y las funciones de los profesores, como en comprometer a las comunidades escolares en
la educacin que se quiere llevar a cabo (Bolvar, 1997: 34).
6.3 Reestructuracin escolar

Este movimiento se basa en la reestructuracin de las escuelas. De acuerdo con la literatura especializada, es quizs el que registra el mayor grado
de ambigedad terica; bajo su paraguas entra una diversidad de propuestas reformistas que se centran en la reconstruccin, reconversin, rediseo,
transformacin y reforma de la escuela.
161
Bolvar (1997: 34, citando a Tyak, 1990) describe los mltiples referentes a los que se termin aplicando la categora de reestructuracin escolar:
desde los mecanismos mercantiles de eleccin, profesionalismo y capacitacin docente, descentralizacin y gestin basada en la escuela, implicacin
de los padres en la educacin de sus nios, estndares nacionales en el currculo, realizacin de pruebas, desregulacin, nuevas formas de rendicin
de cuentas y hasta reformas curriculares.
En trminos generales, a nivel organizativo puede decirse que la reestructuracin escolar supone una gestin y toma de decisiones basadas en la escuela, lo que implica devolucin de competencias y fortalecimiento de la figura del director; transformacin de los roles y el trabajo de los docentes
bajo el lema de empowerment o reprofesionalizacin de la fuerza de trabajo;
cambios en el gobierno escolar a raz de la descentralizacin poltica y administrativa; introduccin de mecanismos neoliberales de mercado: los padres
y alumnos se vuelven clientes y las escuelas potenciales rivales, lo que implica
el desarrollo de una competencia mercantil que exige una diferenciacin del
producto e incrementar las posibilidad de eleccin de las escuelas.
6.4 Administracin Centrada en la Escuela
El movimiento de gestin escolar conocido como Administracin Centrada
en la Escuela (School Based Management) surge en los noventa bajo el fundamento de la teora de las organizaciones y la economa, y pone nfasis en la
capacidad de decisin del centro escolar, reduciendo su dependencia exterior (Banco Mundial, 2001). Los postulados desde el enfoque organizacional indican que un ambiente descentralizado es ptimo para la eficiencia
en operaciones, ya que los empleados, al estar facultados para tomar decisiones, tienen ms control sobre su trabajo y son ms responsables por sus
decisiones (Bracho Gonzlez, 2009: 20, citando a Walker, 2002: 3). El supuesto ms potente es que la escuela, al tener un contacto ms cercano con
el usuario, sean los alumnos o la comunidad, puede atender ms adecuadamente sus necesidades e identificar a los responsables de instrumentacin
del programa de reformas. As, la descentralizacin sirve como un mecanismo legitimador de las acciones pblicas al acercar el beneficiario directo al
proceso de toma de decisiones estableciendo como supuesto que las organizaciones y los servidores pblicos son sensibles a las necesidades locales y
a las de sus usuarios.
Por estas razones, este movimiento va a plantear llevar la estrategia de
la descentralizacin hacia un nivel ms avanzado, involucrando aspectos pedaggicos, curriculares, administrativos y presupuestarios.
162
Anala Minteguiaga
Desde la mirada econmica, la descentralizacin conduce a una mayor

eficiencia econmica. Desde la mirada escolar, los agentes de la escuela, directores y docentes tienen mayor informacin del centro, lo que mejora su
capacidad para la toma de decisiones acertadas y esto, a su vez, colabora
en que asuman mayor compromiso con tales decisiones. Desde los aspectos polticos, la descentralizacin promueve la participacin democrtica y,
por ende, la estabilidad poltica. Desde la eficiencia administrativa, la escuela tiene mejores y mayores elementos para asignar adecuadamente los recursos. Desde la racionalidad presupuestaria, la participacin de actores locales y de padres de familia permite ms posibilidades de obtener recursos de
la autogestin mediante la generacin local de recursos. Desde el punto de
vista del logro escolar, la mayor participacin de los padres y la comunidad
genera mayores incentivos para apoyar aumentos del logro acadmico. Finalmente, desde la mirada de la responsabilidad tambin se considera que
su conquista se logra con el aumento de la participacin en los procesos de
toma de decisiones (Bracho Gonzlez, 2009: 21-22).
Pero sin duda, de acuerdo con Bracho Gonzlez, la principal razn sobre la que se justifican las reformas de la administracin centrada en la escuela es el logro escolar de los estudiantes. Todas las intervenciones deben
concentrarse en alcanzar los mejores resultados en ese aspecto (2009: 22).
Dentro de este gran movimiento, se pueden distinguir algunos modelos:
1) Modelo de control administrativo (la toma de decisiones centrada en el
director), 2) Modelo de control profesional (la toma de decisiones se centra en el conjunto de docentes, organizados en consejos u otra modalidad)
y 3) Modelo de control comunitario (toma de decisiones en consejos y asociaciones de padres) (Bracho Gonzlez, 2009: 22-23).
La escuela en este movimiento es tambin el motor del proceso de mejora de calidad educativa, que luego se extiende al sistema educativo. La escuela es un espacio comunitario, abierto a la sociedad y que le rinde cuentas. Una escuela que en definitiva se responsabiliza de los resultados del
aprendizaje de sus alumnos y garantiza que estos adquieran los conocimientos y desarrollen las habilidades, actitudes y valores necesarios para alcanzar una vida personal y familiar plena.
El sistema educativo es visto como la suma de escuelas y todo lo que en
su entorno se involucra. El enfoque parece sugerir que la mejora en la calidad de las escuelas desembocar en la mejora del sistema educativo aunque
esto no queda debidamente claro.
El docente y el personal de la escuela son actores fundamentales para
el progreso de un centro escolar y de la calidad: Los modelos suponen
163
autoridad de los directores en la evaluacin del desempeo de los docentes,

as como autoridad y recursos a nivel del centro escolar para decidir el tipo
de capacitacin de los mismos (Bracho Gonzlez, 2009: 33). Los agentes
escolares deben trabajar en el logro de una actitud de responsabilidad con
los resultados y en el compromiso con la evaluacin y el logro de metas y
objetivos expresados.
6.5 Escuelas que Aprenden
Como mencionamos, este movimiento parte de la idea de la inexistencia de
evidencia emprica que conecte la descentralizacin con la mejoras en la calidad de la educacin a menos que se plantee un cambio organizacional. Se
trata de una escuela que se propone aprender de sus propios procesos de
aprendizaje. La escuela que se transforma en una organizacin que aprende
debe reunir una serie de principios que funcionan como un esquema normativo: compromiso activo por la mejora permanente; grupos que se plantean
compartir metas; visiones comunes sobre los objetivos de la organizacin;
difusin de las mejoras prcticas generadas por la organizacin; aprendizaje y desarrollo profesional del personal; reflexin crtica de las prcticas vigentes; experimentacin de nuevas prcticas; disposicin para cambiar los
marcos habituales para pensar y actuar; desarrollo de espritu de empresa
comprometida con la mejora; horizontalidad en la difusin de la informacin hacia adentro y con el exterior; y empleo de sistemas dinmicos de funcionamiento (Bolvar, 2000).
Para Fernando Bolaos y Manuel E. Bello,
(...) un centro educativo que aprende y se desarrolla es aquel en que tanto directivos, docentes y padres de familia comparten una visin comn, tiene expectativas altas sobre lo que se espera del trabajo educativo, tienen un vnculo significativo con la comunidad y las organizaciones de su contexto. En dichos centros
existe apertura para la evaluacin, a los cambios y a la innovacin, disposicin
a seguir aprendiendo a partir de actitudes y prcticas de indagacin e investigacin. Tanto los directivos como los docentes estn comprometidos con la mejora continua de los procesos y se constituyen como una comunidad de trabajo y de aprendizaje, donde hay liderazgos compartidos y democrticos (Bolaos
y Bello, 2002: 11-12).
En este enfoque se plantea el desarrollo en una dimensin local y otra

institucional. En cuanto a lo primero, se indica: La relacin con los padres
de familia y con el resto de la comunidad local es tambin muy importante,
reconociendo el valor que tiene la educacin para el desarrollo local y el
164
Anala Minteguiaga
desarrollo del pas (Bolaos y Bello, 2002: 12). En cuanto al desarrollo

institucional de los centros educativos, se indica:
(...) es fundamental para mejorar la calidad de la educacin, y para que los diversos esfuerzos, tanto del Estado como de las distintas organizaciones e instituciones de la sociedad civil, tengan menor sentido. No hay que olvidar que
en los centros educativos y en sus aulas, con todas las particularidades, es donde se define el sentido final y real de las polticas educativas (Bolaos y Bello,
2002: 12-13).
En definitiva, se trata de un movimiento que plantea que los cambios a

favor de la calidad no sern producto de reformas gestionadas externamente sino desde la escuela, como organizacin receptiva y capaz de hacer frente a las demandas sociales y de futuro que se le plateen.
Es importante indicar que bajo este movimiento terico se ubica una
multiplicidad de experiencias. Por ejemplo, en la publicacin titulada Escuelas que aprenden y se desarrollan se consignan casos de descentralizacin educativa y autonoma escolar (Lavn Herrera, 2002; Espnola, 2002), escuelas
promotoras de la salud (Asociacin Kallpa, 2002) y hasta escuelas que trabajan con sectores empobrecidos (Romero y Cceres, 2002).
6.6 Gestin de la Calidad Total
Finalmente, es importante consignar el movimiento denominado Gestin de
Calidad Total (Total Quality Management), que apareci en el mbito educativo entre fines de los ochenta y principios de los noventa.
Este enfoque, proveniente del mbito empresarial privado, entiende que
una organizacin puede prosperar y sobrevivir cuando los clientes y sus necesidades emergentes futuras son satisfechas por una organizacin de forma ms eficiente y efectiva que por sus competidoras. Desde esta mirada,
adquiere sentido que las organizaciones capturen informacin sobre los
clientes, por lo que todos los procesos deben orientarse a la satisfaccin de
sus necesidades (customers needs) y a servirlas eficientemente. Se presenta asimismo como una estrategia de bajo costo e inversin dado que se concentra en transformar los procesos de trabajo internos en modos que generen
productos y servicios de alta calidad necesarios para la supervivencia de la
organizacin (Bolvar, 1999: 2).
Si bien surgi en EE.UU., fue aplicado en Europa continental y
posteriormente en Amrica Latina. En el caso europeo primeramente se
aplic al mundo empresarial mediante la European Foundation for Quality
Management (EUFQM), la cual instaur un premio a la calidad de las
165
compaas. Este modelo que supona una serie de criterios de evaluacin

(puntos que se concedan para el premio) se transfiri prcticamente sin
mediaciones al mundo de las escuelas. As, por ejemplo, en el caso espaol
se cre el Premio a la Calidad de la Educacin, en dos modalidades: centros
educativos pblicos y privados, siendo evaluados con base en los criterios
referidos (Lpez Ruprez, 1994).
La ideologa y las prcticas de la gestin de calidad total pueden sintetizarse de la siguiente manera:
1. Orientacin a los clientes: El cliente se constituye en rbitro final de la calidad del servicio que se presta. Su satisfaccin es factible de ser analizada
y medida. Por esta razn, este enfoque se preocupa por conocer cules
son sus necesidades, expectativas y nivel de satisfaccin mediante encuestas, grupos focales, entrevistas, etc. Funcionan como una suerte de estudios de mercado y de satisfaccin del consumidor. Los clientes en el caso de la educacin seran internos al centro educativo como los alumnos,
los docentes y los directivos. Los externos al centro seran los padres, la
comunidad local, las empresas y las instituciones educativas que circundan al centro y con las cuales interacta.
2. Mejora permanente: Se habla de realizar esfuerzos continuos y a lo largo del tiempo de acuerdo con un ciclo (planificar-hacer-verificar-actuar)
que conecte debidamente proceso con resultados. Se parte de un diagnstico y de un plan de accin de mejora cuyos resultados se constituyen
en motivacin a su vez para planificar un siguiente mbito de mejora. Esto requiere de una evaluacin diagnstico permanente a fin de determinar de manera precisa el estado actual de situacin.
3. Orientacin a los procesos de trabajo: Si bien los resultados son importantes,
este esquema hace especial hincapi en los procesos que estn en la base
de los mismos. Sobre ellos se debe concentrar el esfuerzo. Tambin aqu
se procede a una evaluacin de los procesos, y para ello este modelo supone una serie de instrumentos (Bolvar, 1999: 2).
Como indicada Bolvar, sus defensores sostienen que por su origen
empresarial y mercantil la aplicacin de este esquema no debera tener
problemas en el caso de los centros educativos privados, ya que comparten una filosofa comn en cuanto se rigen por las mismas normas de
mercado que la empresa comercial (1999: 79). Ms bien las situaciones
peculiares se presentan en el campo de la educacin pblica, pero sin que
esto implique algn tipo de desarrollo o modelo ad hoc para este tipo de
establecimientos. Se trata ms bien de dificultades que deben ser enfrentadas por los propios planteles de los centros oficiales para que encajen
tambin en el modelo propuesto.
166
Anala Minteguiaga
Un punto importante a destacar es que bajo este movimiento y las consideraciones antes dichas aparece la calidad definida casi de manera similar
a otros enfoques: as se habla de que
(...) un centro educativo de calidad es aquel que potencia el desarrollo de las
capacidades cognitivas, sociales, afectivas, estticas y morales de los alumnos,
contribuye a la participacin y a la satisfaccin de la comunidad educativa, promueve el desarrollo profesional de los docentes e influye con su oferta educativa
en su entorno social. Un centro educativo de calidad tiene en cuenta las caractersticas de sus alumnos y de su medio social. Un sistema educativo de calidad favorece el funcionamiento de este tipo de centros y apoya especialmente a
aquellos que escolarizan a alumnos con necesidades educativas especiales o estn situados en zonas social y culturalmente desfavorecidas (Bolvar, 1999: 80).
En realidad, bajo esta definicin ampliamente compartida (o a esta altura se podra sostener polticamente correcta), lo que se incorpora desde el movimiento de Gestin de Calidad Total es al cliente en el ncleo del
concepto de calidad. Es en el marco de una ideologa centrada en el consumo, ahora instalada de lleno en el campo de la educacin, que la calidad
sin concentrase en ningn criterio interno de la labor pedaggica se subordina a la satisfaccin de las necesidades y expectativas de los consumidores.
La nocin de calidad en una orientacin mercantil queda redefinida como percepcin de satisfaccin de los clientes, rbitro ltimo de lo que tiene
de calidad, segn prefiera su producto (centro) u otro (Bolvar, 1999: 80).
Asimismo, este movimiento introduce de lleno la competitividad en el
mundo educativo. La frmula para que una organizacin mejore es que se
esfuerce por prosperar y sobrevivir en un medio competitivo, es decir, cuando logre satisfacer las necesidades de sus clientes de forma ms efectiva y
eficiente que sus competidores. La introduccin del marketing, la mercadotecnia y los estudios de mercado a la educacin solo es una consecuencia
obvia de este esquema.
7. Enfoques de calidad de polticas, planes, programas y

proyectos de escuelas de calidad en Ecuador
Como se ha indicado en la primera parte de este libro, la cual contiene el anlisis
descriptivo de las experiencias de escuelas de calidad, las intervenciones del
Estado en el campo de la calidad educativa en Ecuador han sido numerosas
y diversas en los ltimos 30 aos. Bajo diferentes nombres han existido
acciones que pueden enmarcase dentro de lo que la literatura especializada
167
considerara iniciativas para el mejoramiento de la calidad educativa. En el

interior de este gran paraguas se pueden ubicar especficamente aquellas que
hablan de actuaciones en el marco directo de las escuelas.
Los primeros esfuerzos formulados explcita y deliberadamente bajo la
nocin de calidad educativa hay que ubicarlos recin hacia los aos noventa. En la dcada de los ochenta ms bien el tema aparece traslapado bajo la
problemtica de la cobertura vista con el prisma de la igualdad de oportunidades y la compensacin social. Solo por medio de ella e indirectamente, se
introduce el tema de calidad educativa, pero todava sin definiciones ni estrategias de accin completamente claras.
Es recin hacia 1990 que la calidad educativa aparece asociada a una
serie de criterios y estrategias explcitas y definidas. Por ejemplo, se la asoci
a la descentralizacin educativa y, con ella, a la idea de redes de escuelas,
tambin a los sistemas de evaluacin de logros acadmicos, a la reforma curricular, y dentro de ella a los contenidos y destrezas en la lectocomprensin,
y a intervenciones directas contra la pobreza. Toda esta variedad de elementos se ubicaron en el gran mbito de las acciones en pos del mejoramiento
de la calidad educativa. Hacia la primera dcada del siglo xxi, esto adquiere
un nuevo cariz al consolidarse la idea que ya se vena gestando de que la
calidad pasa inexorablemente por el accionar de las escuelas como unidades privilegiadas del cambio educativo.
Desde este lugar hicieron aparicin una serie de polticas, planes, programas y proyectos tales como Escuelas Saludables, Escuelas Unidocentes,
Escuelas Lectoras, Escuelas Verdes, Aulas Hospitalarias, Escuelas Gestoras
del Cambio, Escuelas Solidarias, Unidades Educativas del Milenio, Escuelas
Asociadas de la Unesco, Plan 200 Escuelas de Calidad, entre otros.
Paralelamente se continu con la poltica de calidad vinculada a los sistemas de evaluacin de desempeo acadmico de los estudiantes y docentes
como fueron las pruebas Aprendo y SER, y la participacin del Ecuador en el
Serce. En menor medida, aunque sin desaparecer, seguir vigente la idea de
la reforma curricular (ahora concentrada en hacerla efectiva en las escuelas).
Todas estas acciones nos remiten de manera clara a buena parte de los
postulados descritos precedentemente en los paradigmas de calidad educativa y en los movimientos de escuelas de calidad que tuvieron impacto mundial a partir de mediados de la dcada de los setenta y hasta nuestros das.
A fin de poder conectar con sentido esas referencias de corte terico-conceptual con la descripcin de polticas, planes, programas y proyectos gubernamentales desarrollados en Ecuador en torno a experiencias de escuelas de
calidad educativa, se trabaja a continuacin en una serie de ejes de anlisis.
168
Anala Minteguiaga
7.1 La calidad bajo una renovada mirada de la

dicotoma pblico-privado
En primer lugar hay que indicar algo que muchas veces pasa desapercibido
y es que la problemtica de la calidad educativa en el debate experto y en el
no tan experto de las polticas gubernamentales se concentr en la educacin de carcter pblico. Bsicamente porque la crisis, tanto econmica como de los sistema educativos, afect al Estado y sus polticas e inversiones y,
por ende, al sistema pblico de enseanza. Sobre este campo especfico se
concentraron los diagnsticos crticos y, por ello, las intervenciones de mejora. Esto pudo verse con claridad en el paradigma denominado de la responsividad como en el de la responsabilidad o rendicin de cuentas. Tanto
en el problema definido como la falta de adecuacin de los procesos y los
productos educativos a las necesidades del contexto como al de unas unidades escolares y agentes que no siempre se hacen responsables de los resultados educativos de su accionar. Ambos remiten al campo de la educacin
pblica entendida en este marco tambin como educacin estatal o fiscal.
Como se ha podido ver en la descripcin de las acciones gubernamentales en Ecuador, esto se confirma. Prcticamente ninguna intervencin incluy a la educacin particular. La calidad entendida en sus mltiples y completamente diversas concepciones siempre se enfoc en la educacin pblica.
Esta es la que presenta dficits y la que debe ser mejorada.
Asimismo, las soluciones suponen, segn sea el caso, alguna forma de
inclusin en la educacin pblica de mecanismos propios del mbito del
mercado o del mbito de la sociedad civil a fin de que esta mejore. La solucin nunca est en algn aspecto de la lgica de lo pblico sino que, por el
contrario, se ubica ms all de sus fronteras.
7.2 Nueva relacin: sistema, escuela, comunidad y mercado
Otro elemento interesante alude a primera vista a los niveles de intervencin y
sus actores. Como se mencion, el problema de la calidad se define como un
asunto estructural de los sistemas educativos. Unos sistemas jerrquicos, centralizadores, burocratizados, ineficientes, despreocupados de las demandas
del contexto y de sus resultados. Asociado a ello, se define como un problema
el accionar del Estado que mediante grandes y ambiciosas polticas educativas no fij su atencin en el real trabajo de las escuelas, las que en ltima instancia concretan el esfuerzo educativo y producen los xitos o los fracasos. Se
trata de un modelo tcnico burocrtico que se centr en el cumplimento de
una multiplicidad de normas y reglamentaciones generales y no en sus efectos
directos sobre el proceso de enseanza- aprendizaje en la escuela y en el aula.
169
Esto implica centrar la mirada en la unidad educativa. Desde aqu se presenta una primera dificultad cuando la calidad queda reducida a lo que
cada experiencia escolar particular, nica e irrepetible, lleva adelante. Por
ejemplo, al analizar las intervenciones concretas se observ que muchas de
ellas deberan ser extendidas al conjunto de establecimientos del sistema
educativo, sin embargo esto es contrario al diseo de la mayor parte de los
programas, planes y proyectos analizados (por ejemplo, por qu solo algunas escuelas son solidarias?, las otras qu son, insolidarias?; por qu solo
algunas escuelas son saludables; las otras qu deben ser, insalubres?). Pero
esto resulta imposible bajo el nuevo esquema de sentidos, que anula casi de
entrada dicha posibilidad. La idea de que la calidad solo se puede dar a nivel de las escuelas, de cada una de ellas, y no del sistema, involucra consecuencias importantes que deberan ser repensadas.
Asimismo, se vio aparecer insistentemente el argumento de que ese accionar general del Estado y su sistema de enseanza no contempla el papel
ineludible de la comunidad educativa. Se afirma que bajo la dominancia del
modelo del sistema educativo esta comunidad qued invisibilizada, anulada. De hecho, se llega a afirmar que la poltica educativa se hizo a espaldas
de las necesidades y demandas de la sociedad civil. Se necesita entonces no
solo hacer nfasis en la escuela, sino en una escuela que no se referencie en el
sistema, sino en la comunidad que la circunda y la contiene.
Esta convocatoria a la comunidad o sociedad civil cumplir dos papeles
claramente establecidos en los dos paradigmas descritos. Por un lado, permitir que los productos, procesos y resultados educativos sean adecuados
a las necesidades del contexto: un aspecto de la calidad. Por el otro, la supervisin y el control por parte de la sociedad civil constituir en s misma el
mecanismo de garanta de la calidad per se. Su mirada escrutadora garantizar lo que el Estado y su sistema no pueden hacer.
Esto implica ineludiblemente incorporar a los actores de la comunidad
en diferentes mbitos (espacios) y etapas (tiempos) de las intervenciones
gubernamentales. Es importante volver a indicar que esa comunidad podr
ser indistintamente una empresa, una asociacin de padres, una agrupacin
de docentes organizados, una universidad, una consultora, una fundacin,
una ONG, un actor de la cooperacin internacional o inclusive un actor
confesional. Es decir, supondr una diversidad de definiciones y referentes
empricos. Tambin, aunque parezca contradictorio, esa comunidad local
podr estar integrada por actores gubernamentales pero locales o de niveles intermedios, nunca del nivel central. As, la oposicin entre lo gubernamental y no gubernamental, y lo mercantil/empresarial y no mercantil/empresarial no ser necesariamente por donde se defina la frontera. Elementos
170
Anala Minteguiaga
todos que suponen efectos complejos que no parecen haber sido completamente analizados desde los enfoques tericos trabajados.
Quizs la nica referencia que aparece en torno a la idea de sistema sea
la poltica ligada a la medicin de los rendimientos acadmicos de los estudiantes y docentes, aunque ser relativa. Si bien la mencionada poltica alude a una suerte de mirada de conjunto, tal y como plantea el paradigma de
la responsabilidad, dicha mirada general se justifica en el marco de un esquema que le otorga crecientes mrgenes de accin a las escuelas. Si
(...) el paradigma de la responsividad implica una gran autonoma y diversidad de
los centros escolares, aun dentro de una misma red pblica, se requiere de una
supervisin ms estrecha de la labor de las escuelas y, en definitiva, obtener algn
seguro de su calidad. Este es el punto de partida del paradigma de la rendicin de
cuentas o responsabilidad (Pedr y Puig, 1998: 159).
La pregunta que debera hacerse aqu es por qu queda anulado el Estado y sus macropolticas en el campo de la calidad educativa? Por qu su
papel queda reducido prcticamente a instrumentar pruebas estandarizadas para informar a la sociedad? Qu consecuencias tiene esto en el logro
de la calidad para el conjunto de establecimientos que integran el sistema
educativo? Qu otras para la reconstruccin de una rectora creble y efectiva del Ministerio de Educacin?
De esta forma, ms que solo un cambio en los niveles de intervencin y
sus actores (del sistema a la escuela, del Estado a la sociedad civil y el mercado), lo que parece estar plantendose es la desaparicin de la idea de que
la calidad debera estar asociada a un esfuerzo educativo conjunto e integral
de la totalidad de unidades que componen el sistema educativo, que debera estar articulada a las polticas nacionales del campo y a un proyecto nacional de pas.
7.3 La calidad desde la mirada organizacional
Sin duda, uno de los ms importantes elementos que hemos visto aparecer en
buena parte de los enfoques tericos analizados y que son casi calcadamente incorporados en gran medida en las polticas, planes, programas y proyectos relevados ha sido la idea de que la calidad es un problema organizacional
o de cultura organizacional. Para ello, primero se debe operar una nueva concepcin de la institucin escolar: la escuela como organizacin.
Este enfoque supone privilegiar el anlisis organizacional o de gestin
de lo educativo y dejar de lado el anlisis ms poltico-ideolgico. Los
problemas de la educacin aluden a cuestiones de tcnica organizacional,
171
de nuevos marcos institucionales, de sistemas de incentivos adecuados y

no a los grandes debates de principios, de los fines y fundamentos de la
educacin. Esto no significa que esas definiciones sustanciales no operen ni
funcionen; de hecho lo hacen con importante fuerza, el punto es que bajo el
discurso gestional quedan opacadas e invisibilizadas. As puede suponerse
(aunque no sea explcito) un amplio y extendido consenso sobre lo que est
detrs de cada propuesta tcnica para mejorar la calidad.
Asimismo, al introducir elementos no solo del anlisis organizacional
sino econmico al campo educativo, la mirada se concentra fundamentalmente en los procesos, los productos, la fuerza de trabajo, los incentivos, el
liderazgo, entre otros, que tienen lugar en la escuela, dejando de lado otros
importantes elementos de la labor educativa.
De igual forma, bajo esta mirada adquieren sentido los planteos de descentralizacin de los servicios escolares. Vista como una nueva forma de
organizar el esfuerzo educativo, se hace hincapi en acercar el servicio a la
comunidad y concentrarse en las unidades que realmente instrumentan el
servicio. As las polticas, planes, programas y proyectos relevados hablan de
trabajo en redes de escuelas, delegacin de funciones presupuestarias, administrativas y pedaggicas, autonoma escolar, autogestin de los recursos, manejo del personal docente y administrativo, etc. Tambin desde este
lugar adquiere relevancia el liderazgo educativo entendido como un elemento clave del cambio organizacional y la mejora en la escuela.
Esta perspectiva tambin puede rastrearse en elementos que pueden
considerarse de corte educativo o pedaggico como la idea de los proyectos educativos institucionales (PEI) y hasta de descentralizacin pedaggica
mediante la concrecin curricular en la escuela o los planes de mejora de la
prctica docente a nivel de las escuelas.
Desde la perspectiva organizacional de la escuela, se puede introducir
sin grandes dificultades ni reparos ideolgicos la idea de alumnos y padres
vueltos usuarios y hasta clientela o consumidores; tambin la idea de un campo educativo transformado en mercado en el que las escuelas compiten por
brindar un producto mejor. Elementos caros a la hora de pensar una calidad que garantice el sentido pblico de la educacin, y con esto no nos referimos meramente a la participacin del actor estatal (Minteguiaga, 2009).
7.4 La minimizacin de los factores pedaggicos y
de revisin de las prcticas docentes
Es interesante destacar que bajo el influjo de estos enfoques tericos, a
simple vista los aspectos docentes y de direccin educativa adquieren
172
Anala Minteguiaga
relevancia. Esto tambin ha podido verse en varios de los programas y

proyectos de escuelas de calidad analizados. Las figuras del docente y de
los directivos de las instituciones escolares asumen una nueva centralidad.
Sin embargo, en el campo terico conceptual, esto se relativiza al operarse casi exclusivamente desde una mirada tcnico-organizacional. Los aspectos del profesorado, su capacitacin, su trabajo en la escuela, su motivacin para la innovacin y la revisin de sus prcticas se piensan en el marco
de una escuela que mediante determinados procesos organizativos debe obtener ciertos resultados considerados como nica medida de valoracin. La
complejidad de su labor se juzga solo a partir de ellos.
En este contexto adquiere importancia la idea de generar incentivos
que los hagan responsables y comprometidos, de promover un trabajo colegiado mediante novedosos esquemas organizativos; de hecho el liderazgo
en la escuela debe actuar como agente interno que promueva fundamentalmente condiciones organizativas. Se habla del problema docente bajo las
ideas de la profesionalizacin y conduccin de la fuerza de trabajo. Se trata de volver al docente un profesional de la educacin (es decir, algo que
antes al parecer no era) en el marco de la responsividad y responsabilidad
de su labor.
Prcticamente no aparecen referencias a la cuestin de fondo de la
formacin docente y al sentido de la carrera magisterial en un esquema
en el que desaparece la discusin por los fines, principios y fundamentos
de la educacin. Esto tambin puede verse en gran parte de las polticas,
planes, programas y proyectos de escuelas de calidad descritos, salvo muy
puntuales casos indicados (p. ej.: Escuelas Gestoras del Cambio). Bajo los
planteos de profesionalizacin hay una desvalorizacin vedada, un cuestionamiento a la experticia de la maestra o del maestro. Paralelamente, se
le incrementan las exigencias en trminos de resultados educativos, de gestin escolar, de innovaciones pedaggicas, de trabajo social y comunitario, entre tantas otras. El proceso al que parecen estar sometidos el docente y el director en la gran bsqueda de la calidad puede considerarse as
como de intensificacin y descualificacin a la vez.
Asimismo, tanto en los enfoques tericos relevados como en el plano de
las intervenciones gubernamentales y salvo nuevamente experiencias muy
puntuales (p. ej.: Promebaz o Procetal con el modelo experiencial) no se incluyen discusiones sobre los modelos pedaggicos de enseanza-aprendizaje y menos an propuestas para desarrollar una labor docente alternativa.
Lo descrito hasta aqu nos permite contar con algunas explicaciones,
aunque todava parciales, de los contenidos y formas que asumen buena
173
parte de polticas, planes, programas y proyectos de escuelas de calidad en

Ecuador. Se trata de una primera exploracin que posibilita identificar fundamentalmente ciertos puntos de contacto en esta amplia diversidad de intervenciones. Intervenciones que, si bien suponen mltiples facetas de la
calidad, comparten al parecer un mismo esquema de definicin de sus problemas y en buena medida de soluciones.
Las preguntas entonces que deben hacerse a partir de este recorrido deben dirigirse hacia qu elementos quedan invisibilizados en estos planteamientos y qu consecuencias tienen para el logro de una educacin de calidad para todos y todas.
Tercera parte
Insumos para un Programa Nacional de

Escuelas de Calidad para el Buen Vivir
1. Escuelas de calidad en Ecuador

La descripcin analtica de polticas, planes, programas y proyectos de escuelas de calidad en el Ecuador realizada en el presente libro, as como de los
enfoques de calidad subyacentes a tales intervenciones permite capturar algunos hallazgos importantes para el desarrollo de un Programa Nacional
de Escuelas de Calidad para el Buen Vivir en Ecuador.
Se ha mostrado a lo largo de este recorrido de qu forma el tema de la
calidad apareci atado a una serie de problemas del sistema educativo: inadecuada respuesta del mismo a las demandas sociales (lo que incluye demandas en la formacin de recursos humanos para el mercado laboral),
ineficacia del accionar educativo en trminos de obtencin de ciertos resultados acadmicos de los estudiantes, ineficiencia del esfuerzo educativo entendido bajo la relacin costo-beneficio y hasta la falta de equidad en el tratamiento de los que menos tienen, entre otros.
En primer lugar hay que indicar que bajo este particular diagnstico las
soluciones tendieron a concentrarse en las escuelas y no en el sistema educativo, es decir, en el conjunto de instituciones, docentes, directivos, administrativos, estudiantes, etc., que lo integran. La mirada fue puesta deliberadamente en las unidades educativas, y dentro de este recorte se procedi a
intervenir solo en algunas de ellas.
Asimismo, ligado a esto se plante que la bsqueda de la calidad deba
centrarse en los actores directos de las escuelas, tanto escolares como extraescolares (maestros, directores, estudiantes, padres de familia, organizaciones
sociales, etc.), y no en otros actores del sistema educativo, como por ejemplo los mandos medios y centrales del Ministerio de Educacin. Tambin se
seal que el trabajo dentro de las escuelas deba priorizar el nivel ulico (el
aula de clases), aunque en los hechos esto va a quedar desatendido ya que
el tratamiento de lo pedaggico no resultar un componente importante en
buena parte de los programas analizados.
177
178
Anala Minteguiaga
En cuarto lugar se encontr que las iniciativas se centraron en las escuelas de carcter pblico, no en las de financiamiento privado o particular (sean estas laicas o confesionales). Es decir, solo en una parte del esfuerzo educativo formal e institucionalizado del pas, y esto sin negar que dicha
parte representara el mayor peso del accionar educativo en trminos de matrcula, planteles docentes y hasta cantidad de centros escolares. Se perdi
en este recorte (como en otros) el sentido colectivo, comn y compartido de
la problemtica de la calidad educativa.
A partir del diagnstico antes citado, las soluciones se preocuparon mayoritariamente en instrumentar en esas escuelas una nueva modalidad de organizar la oferta educativa-escolar, bsicamente operada en el Ecuador por medio de las nociones de Redes de Escuelas y de Centros Educativos Matrices.
La nueva forma de organizacin se enfoc en la descentralizacin educativa
(entendida en su dimensin administrativa, presupuestaria, de manejo del
personal y hasta pedaggica) y en la autonoma escolar. Este cambio organizacional supuso en muchos casos la introduccin de la lgica privada empresarial en el mbito educativo. Por ello se incluyeron estrategias de gerenciamiento educativo que supusieron, a su vez, modificaciones en el rol y las
funciones de las autoridades y los docentes de los centros escolares; tambin, una nueva visin respecto al liderazgo docente en este mbito. Inclusive las escasas cuestiones de ndole pedaggica que se plantearon, salvo muy
especficas excepciones, se vieron bajo el prisma organizacional y de gestin.
Por otra parte, bajo este nuevo esquema de sentidos, dej de ser el Estado
la garanta de la calidad en tanto ya no fue su mirada la que aseguraba que
el esfuerzo educativo iba por buen camino. En esta fiscalizacin pasa a
ser reemplazado por el escrutinio de los actores sociales (ms all de los
mltiples referentes empricos que ocupen tales actores en cada una de
las intervenciones analizadas). La calidad atada a la produccin de ciertos
resultados para rendir cuentas ante la sociedad podr ser vinculada no solo a
la creacin de sistemas de medicin de logros acadmicos para estudiantes,
sino a la reforma curricular. Se evalan justamente los contenidos y destrezas
que estn establecidos en la nueva currcula.
Por su parte, se establecer bajo las ideas de eficacia y eficiencia, aunque
sea discursivamente (porque en los hechos no se logr avanzar demasiado),
una relacin entre las pruebas de logros acadmicos y la asignacin racional
de recursos. Lo que s avanz es la instrumentacin de un ranking de escuelas
como efecto de las evaluaciones. En los ltimos aos se extendieron las
pruebas a los docentes y se introdujeron incentivos econmicos para los que
obtuvieron calificaciones excelentes o muy buenas.
Insumos para un Programa Nacional de Escuelas...
179
La calidad tambin fue asociada al discurso de la pobreza y al tratamiento equitativo en el sentido de darle ms a los que menos tienen, confirmando de esta manera el abandono de la nocin de igualdad en el campo educativo y en el de la calidad de la educacin.
Prcticamente la mayora de los planes, programas y proyectos analizados se concentraron en la educacin bsica, lo que tambin se inscribe en el
marco de un discurso que privilegi la equidad: el esfuerzo educativo pblico debe concentrarse en los que menos tienen y en los mnimos, es decir, en
la educacin bsica y no en el nivel medio o superior. Este ltimo en especial, como sucedi en buena parte de los pases de Amrica Latina, pas a
ser pensado ms fuertemente desde la lgica mercantil y su potencial privatizacin (al menos hasta 2007 en Ecuador).
Es importante indicar que en muchos casos los programas con eje en el tema curricular, en los contenidos y destrezas de enseanza, tambin supusieron
la mirada de lo bsico e indispensable. Por ejemplo, en el privilegio de la lectocomprensin o de la matemtica por sobre otros aspectos de la formacin.
Finalmente, en el marco de las acciones propobres y las estrategias focalizadoras, las acciones dedicadas al mejoramiento de la calidad educativa dejarn tambin de ser pensadas en clave universal, es decir, del conjunto
de instituciones que integran el sistema educativo. Muchas de las intervenciones analizadas van a manejarse como programas de muy reducido alcance (poblacional, geogrfico, etc.) para atender temporalmente a poblaciones especficas o bajo la nocin de experiencias piloto que supuestamente
en una fase posterior sern integradas e institucionalizadas al accionar ministerial; aunque en los hechos (y por la lgica propia de estos programas)
nunca lleguen a lograrlo.
Por eso mismo la mayora de intervenciones relevadas no tendrn conexiones
(o importantes conexiones) con el resto de polticas nacionales del Ministerio
de Educacin, salvo las nicas dos que en el campo de la calidad educativa se
mantengan a nivel del conjunto del sistema: las evaluaciones mediante pruebas
estandarizadas y la reforma curricular. Tampoco se conectarn, salvo algunas
excepciones, con los macroreferentes normativos y de polticas tales como la
Constitucin Poltica de la Repblica, el Plan Decenal de Educacin y el Plan
Nacional de Desarrollo o Plan Nacional para el Buen Vivir. De hecho, gran parte
de las experiencias de escuelas de calidad fueron diseadas originalmente por
organismos internacionales (de crdito o de cooperacin) o por agencias de
otros Estados nacionales y luego fueron importadas al Ecuador sin identificar
claramente si respondan o no a las condiciones especficas del pas y a sus
particulares problemas en el campo educativo.
180
Anala Minteguiaga
2. Algunos aportes que rompen con la norma

Si bien lo anteriormente sealado nos habla de una suerte de patrn, en trminos de caractersticas y lgicas compartidas, de las experiencias de escuelas
de calidad en Ecuador entre los aos 2000-2010, e inclusive de aquellas que
se constituyeron en sus antecedentes inmediatos durante la dcada de los noventa, es posible identificar algunos elementos novedosos y disruptivos.
Estos se plantearon partiendo igualmente de un diagnstico crtico del
esquema previo, tanto en trminos de su funcionamiento como de sus resultados, aunque operando algunas distinciones que permitieron identificar problemas en otros lugares y, sobre todo, no hacer tabla rasa de todo lo preexistente. Es importante indicar que siempre se trata de ciertos aspectos dentro de
esas intervenciones los que plantean algo diferente al statu quo imperante.
Por ejemplo, el programa Escuelas Lectoras, ms all de compartir buena parte de las definiciones sobre calidad educativa y sus soluciones, particip de un diagnstico crtico respecto a la estrategia metodolgica de la capacitacin docente, algo que en la mayora de casos no ha sido ni siquiera
pensado. Comnmente es entendida como una actividad extraescolar en la
que el instructor, repitiendo la misma relacin escolar docente-alumno (asimtrica: saber-no saber), instruye a los docentes en las metodologas, actividades o contenidos para lograr un desarrollo adecuado en algn aspecto
o contenido de su labor.
El programa Escuelas Lectoras parti de un cuestionamiento a este esquema y propuso una capacitacin vis--vis entre instructor y docente en el
aula, y hasta seguimiento y apoyo directo a la labor del docente. Tambin
incluy espacios de reflexin ms all del mbito escolar mediante congresos internacionales dedicados a la temtica de la lectura y escritura integrando a los docentes, a los directivos, a los tcnicos y coordinadores del
programa y a los expertos en la misma discusin. En otras palabras, puso
una especial mirada en la prctica docente y en la necesaria visibilizacin,
reflexin y revisin continua que requiere a fin de ser modificada; todo esto,
mediante una estrategia ms parecida a un dilogo e intercambio inter-pares que a una clase entre el que ensea y el que aprende.
A esto hay que sumarle la integracin de la investigacin educativa
al desarrollo del mismo programa, con el objetivo de producir ajustes e
innovaciones necesarias para mejorar a cada paso su despliegue y sobre
todo cada uno de sus componentes, por ejemplo, las guas y manuales
para el profesorado. Se trat de una investigacin informada desde el
propio desarrollo del programa.
181
Otro ejemplo lo constituye el proyecto de Mejoramiento de la Calidad

de la Educacin Bsica en el Azuay (Promebaz), que supuso realmente un
cambio de mirada al centrarse en el alumno y su experiencia educativa para,
desde all, repensar el papel del docente. Esto, esencialmente operado mediante un alternativo enfoque denominado experiencial. Si bien la gran mayora de los planes, programas y proyectos analizados afirman centrarse en
el alumno y sus aprendizajes, muy pocos efectivamente lo hacen. En este caso existe todo un enfoque terico-metodolgico que le da sustento.
Un tercer ejemplo es el programa de Cooperacin a la Educacin Tcnica Agropecuaria de la Provincia de Loja (Procetal), que articul una serie de
estrategias que involucraron una mirada integral del fenmeno de la calidad
educativa. As, incluy un componente dedicado a la formacin docente inicial, adems de la formacin docente continua, otro a la elaboracin de un
currculo por competencias para los colegios tcnicos agropecuarios y, finalmente, otro dedicado al mejoramiento de los escenarios educativos en dichos establecimientos mediante el desarrollo de una granja escolar.
El siguiente ejemplo es el programa Escuelas Gestoras del Cambio, que
tambin incluy entre sus componentes la formacin docente inicial, el acompaamiento educativo a las escuelas y el aprendizaje desde la prctica docente
mediante la sistematizacin y divulgacin de experiencias significativas.
Tambin supuso una manera completamente novedosa de pensar la relacin entre la cooperacin internacional y los actores gubernamentales nacionales, ya que por primera vez esa cooperacin se enmarc dentro de los
grandes lineamientos normativos y de polticas nacionales. Adems propuso
centrarse en la escuela, pero sin desaparecer la idea de sistema educativo y de
polticas educativas nacionales trabajando en el dilogo y la cogestin permanente entre las instancias centrales, medias y locales del ministerio. Esto pudo verse de manera clara en la nocin de Comunidad de Gestin que maneja el programa. Tambin plantea una serie de innovaciones al introducir la
idea de Comunidad de Aprendizaje, que propone una nueva relacin entre
escuela y comunidad sin restar rectora al Ministerio de Educacin y sin cuestionar el papel del Estado en el campo educativo. Se trata de una relacin cuyo eje es el aprendizaje y no otros aspectos ligados a la desregulacin, a la privatizacin y hasta a la desresponsabilizacin pblica, como aparecen en otras
acciones. Tambin en este programa se trabaja desde el enfoque experiencial.
La nocin de Comunidad de Aprendizaje introduce asimismo una interesante novedad. La idea de que lo educativo excede lo escolar y que la calidad debe necesariamente incluirlo. Por ello, otro ejemplo es el Programa
Escuelas Asociadas de Unesco (RedPEA Ecuador), que plantea el trabajo en
182
Anala Minteguiaga
temas y asuntos ms amplios que los estrictamente escolares, los cuales deben ser incluidos en una formacin integral ciudadana que responda a una
visin universal de los seres humanos. Justamente esto puede verse en el propio diseo del programa en tanto red internacional de escuelas preocupadas por asuntos globales y transversales ligados a la paz, la libertad, la justicia, el dilogo intercultural, el desarrollo humano, y la satisfaccin de las
perentorias necesidades educativas de los nios y jvenes.
Finalmente, se deben incluir los programas Escuelas Solidarias y Escuelas Verdes, especialmente en el aspecto en que trabajan destrezas y contenidos que exceden esa visin minimalista del accionar educativo (lectura y matemtica), y que buscan decididamente su transversalizacin.
3. Lmites para la discusin contempornea sobre

calidad educativa
Uno de los problemas ms serios que existe en torno a la temtica de la calidad educativa se vincula a la dominancia que han adquirido ciertos enfoques
terico-conceptuales que han impedido pensarla y tratarla desde otro lugar.
En la segunda parte del presente libro, dedicada a los enfoques que
subyacen a polticas, planes, programas y proyectos de escuelas de calidad en Ecuador se ha podido mostrar cmo esos planteamientos resultan compatibles con tales intervenciones. Ms all de diferencias menores,
parten de los mismos supuestos, diagnsticos y, por ende, llegan prcticamente a las mismas soluciones.
Si bien no todos postulan un tratamiento en clave empresarial o desde
la lgica mercantil, hay una suerte de sentidos compartidos que permiten
conectarlas entre s sin grandes contradicciones.
En el marco de un sistema educativo considerado burocratizado,
centralizado, homogeneizador, reglamentarista, aislado del entorno, etc., la
calidad se emparent con el discurso de la eficacia y la eficiencia. Esto implic,
por un lado, enfocarse en la escuela y en que esa escuela se constituya en el gran
agente de cambio. La escuela es la que puede marcar la diferencia con respecto
a las otras instituciones escolares, entendidas como sus competidoras. Para
ello se indica la necesidad de que ese centro tenga una cultura organizativa
propia. Es decir, que cada escuela, desde una identidad formativa especial y
nica, pueda generar, mediante competencia, la calidad.
Asimismo, se indic la necesidad de que las escuelas respondan
eficazmente a las demandas de su entorno (responsividad). Una organizacin
183
puede prosperar y sobrevivir solo cuando los clientes, usuarios o consumidores

y sus necesidades presentes y futuras logran ser satisfechas de forma ms
eficiente y efectiva que por sus competidoras.
Finalmente, desde el discurso de la responsabilidad o rencicin de
cuentas, se habl de la necesidad de evaluar y controlar externamente a la
escuela; una escuela cada vez ms autnoma e independiente justamente
para que pueda marcar la diferencia.
Desde esta mirada centrada en lo organizacional y gestional, los diferentes enfoques van a hacer hincapi en una variedad de elementos de la lgica
escolar, pero inclusive aquellos que a simple vista exijan una ampliacin de
esta mirada como, por ejemplo, los ligados a la prctica docente, a la relacin docente-alumnos, al trabajo colegiado y al desarrollo continuo del profesorado, al aprendizaje, a los aspectos pedaggicos, entre otros, tambin
sern mayoritariamente problematizados en clave organizacional.
El punto a destacar es que bajo tales lentes difcilmente se pueda plantear una mirada alternativa de la calidad, en especial una vinculada al potente concepto de Buen Vivir o sumak kawsay. Una nocin que, como se ver ms adelante, llega a poner en jaque la misma idea de educacin cuando
esta queda reducida a lo estrictamente escolar.
4. Buen Vivir o sumak kawsay: algunos elementos

para su definicin conceptual
Nadie puede negar que el concepto de Buen Vivir tiene una larga tradicin
en el pensamiento y conocimiento del mundo y cosmovisin indgena. Sin
embargo, su introduccin en el debate contemporneo tanto experto como social y en el pas est atada a un momento histrico concreto, a un
proceso de cambio poltico, ideolgico y normativo, y a una serie de documentos generados a partir del mismo.
Nos referimos bsicamente al proceso constituyente que tuvo lugar en
Ecuador entre el ao 2007 y 2008, y que dio como resultado el establecimiento de una nueva Carta Poltica para el pas. En el nuevo texto constitucional aprobado por la mayora de los ecuatorianos y ecuatorianas se fij un
nuevo pacto de convivencia social que se bas en la nocin de Buen Vivir o
sumak kawsay. Bsicamente, la propia Constitucin, en tanto contrato social, se defini a s misma como un instrumento para alcanzarlo.
Entre los componentes ms relevantes que contiene la nueva Constitucin de 2008 se destacan los siguientes:
184
Anala Minteguiaga
Estado constitucional de derechos y justicia (versus Estado legal de derecho).

Derechos efectivos y exigibles (versus derechos como declaracin).
Concepcin social y garantista de los derechos (versus concepcin liberal y neoliberal de los derechos).
Bienestar colectivo respetando estilos de vida individual (versus bienestar individual).
Integralidad de lo socioeconmico (versus escisin de lo econmico
y lo social).
Lgica del derecho y su universalizacin (versus asistencialismo y focalizacin).
Recuperacin y fortalecimiento de lo pblico estatal y ms all de lo
estatal (versus descrdito de lo pblico estatal).
Democratizacin en los beneficios del desarrollo (versus privilegio de
unos pocos).
Gestin estatal integralmente descentralizada y desconcentrada (versus
gestin estatal centralizada).
Desarrollo como medio para el Buen Vivir (versus desarrollo como fin,
como centralidad del mercado y como sinnimo de crecimiento econmico).
A modo de explicacin de algunos de estos componentes, se debe indicar lo siguiente:
En el Estado legal de derecho la ley es el eje del sistema jurdico. La Constitucin es una declaracin poltica. El legislador, como representante del
pueblo, es considerado soberano. El juez debe limitarse a aplicar la ley.
En caso de conflicto, la ley prevalece sobre los derechos fundamentales.
La cultura jurdica est basada en una descripcin sin crtica de la ley. Por
su parte, en el Estado constitucional de derechos hay una subordinacin
formal y material de la ley a la Constitucin. El legislador debe actuar en
el marco de la Constitucin. Su actividad est sujeta a control constitucional. El juez aplica la Constitucin por sobre la ley. Los derechos fundamentales siempre prevalecen sobre la ley. Se trata de una cultura jurdica
basada en la crtica constitucional de la ley. La Constitucin es esencialmente el medio institucional de organizacin del poder para proteger y
hacer respetar los derechos all consagrados. Justamente la creacin de
una Corte Constitucional se establece para garantizar la primaca de la
Constitucin y de los derechos establecidos.
185
En el Estado constitucional de derechos hay garantas constitucionales

para efectivizar los derechos, y el Estado es el principal responsable de
su cumplimiento. Ya no hay una mera declaracin de derechos y algunos elementos institucionales y orgnicos ligados a su efectivizacin,
sino una definicin amplia de derechos (derechos del Buen Vivir) y dos
regmenes para su cumplimento.
Antes, en el Estado Legal de Derecho, los derechos estaban ligados solo
a los derechos de las personas (una concepcin exclusivamente individualista); esto apareca incluido en la anterior Constitucin (1998) en
el captulo de los derechos econmicos, sociales y culturales. Ahora se
tiene una concepcin que liga lo individual y lo social o colectivo de una
manera radicalmente diferente y operada mediante la nocin de Buen
Vivir. Los titulares de los derechos no son solo las personas sino las comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos, y la propia naturaleza.
La nueva conexin entre lo econmico y social se puede ver en la nueva
concepcin del sistema econmico y en la nocin de rgimen de desarrollo como conjunto de sistemas que garantizan el Buen Vivir. En
cuanto al sistema econmico, se define como social y solidario, reconoce al ser humano como sujeto y fin, propende a una relacin dinmica y
equilibrada ente sociedad, Estado y mercado, en armona con la naturaleza; y tiene por objetivo garantizar la produccin y reproduccin de
las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir.
El sistema econmico se integrar por las formas de organizacin econmica pblica, privada, mixta, popular y solidaria. La economa popular y solidaria se regular de acuerdo con la ley e integrar a sectores
cooperativistas, asociativos y comunitarios.
Lo pblico se fortalece en varios sentidos: lo colectivo/lo comn/lo
compartido est ms ampliamente reconocido (aunque no se cercena
lo individual y la diversidad); lo pblico social (participacin directa de
la sociedad civil); lo pblico estatal (Estado garante de derechos); lo
pblico como acceso y su democratizacin (universalidad e igualdad);
lo pblico como lo manifiesto (visible y publicitado).
Asimismo, si bien la nueva Constitucin de la Repblica en cada uno
de sus ttulos, secciones y partes plantea elementos que hacen alusin a la
nocin de Buen Vivir, contiene dos especialmente destacables. La primera
hace mencin a los derechos (derechos del Buen Vivir) y la segunda a la
institucionalidad para hacerlos efectivos. Respectivamente, por un lado, se
ampla la definicin de los derechos y los sujetos que pueden reclamarlos.
Por el otro, se incorpora una garanta del Buen Vivir mediante dos regmenes:
186
Anala Minteguiaga
a) el Rgimen de Desarrollo, el cual regula todo lo atinente a la generacin

de riqueza, su distribucin y redistribucin; y b) el Rgimen del Buen Vivir
(marco institucional, normativas, polticas, etc.), el cual incluye un sistema
de inclusin y equidad social como conjunto coordinado que favorece la
educacin, la salud, la seguridad social, la ciencia, la tecnologa, el hbitat,
la vivienda, la recreacin y el tiempo libre. Por primera vez aparecen como
ejes transversales de los derechos y su rgimen la interculturalidad y lo
medioambiental.
En cuanto al Rgimen de Desarrollo, es aquel que se ocupa de la generacin de riqueza y su redistribucin (con una mirada integral que toma en
cuenta lo econmico, poltico, sociocultural y ambiental), y en este sentido garantiza las condiciones materiales del Buen Vivir. Por ello, all se establecen
regulaciones respecto al trabajo, factores de produccin, propiedad, intercambios econmicos, comercio justo, poltica comercial, financiera, tributaria, sectores estratgicos, empresas pblicas, etc. Tambin se indica que el
Estado planificar el desarrollo del pas para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecucin de los objetivos del rgimen de desarrollo y los principios consagrados en la Constitucin. La planificacin propiciar la equidad
social y territorial, promover la concertacin y ser participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente.
Finalmente, dentro del Rgimen de Desarrollo se fijan una serie de objetivos ligados al Buen Vivir que de alguna manera responden a la pregunta
qu es alcanzar el Buen Vivir en el texto constitucional?; a saber:
Mejorar la calidad y esperanza de vida, y desarrollar las capacidades y
potencialidades de la poblacin.
Contar con un sistema econmico justo, democrtico, productivo, solidario y sostenible basado en la distribucin igualitaria (con equidad)
de los beneficios del desarrollo.
La extensin de la participacin y el control social.
Establecer una convivencia armnica con la naturaleza; mantener, conservar y recuperar la naturaleza.
Garantizar la soberana nacional, promover la integracin latinoamericana e impulsar la insercin estratgica en el contexto internacional.
Establecer un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo.
Proteger y promover la diversidad cultural y respetar sus espacios de
reproduccin e intercambio. Recuperar, preservar y acrecentar la memoria social y el patrimonio cultural.
187
Grfico 2
Garanta del Buen Vivir en la Constitucin 2008
Rgimen de
Desarrollo
(generacin de riqueza y
redistribucin)
Sistema de planificacin,
soberanas y produccin
Sistema econmico,
social y solidario
Buen Vivir
(derechos)
Rgimen del Buen
Vivir (marco
institucional,
normativas,
polticas, etc.)
Sistema de inclusin
y equidad social
Fuente: Elaboracin propia basada en la Constitucin de la Repblica de Ecuador (2008).
Estos objetivos, como podr verse a continuacin, fueron recuperados

en los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 y en su nueva
versin Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, otro documento clave
que participa en la definicin de este concepto.
Este plan se postula a s mismo como una hoja de ruta concreta para
la consecucin del Buen Vivir. Incluye principios generales, orientaciones ticas, objetivos y estrategias. El Buen Vivir, se indica, no es algo que hoy por
hoy exista, sino algo a ser alcanzado (y por ende construido) mediante un esfuerzo mancomunado y sistemtico de individuos, colectivos e instituciones.
Pero antes de introducirnos en el conjunto de elementos que intervienen
en dicha consecucin, es importante detenerse en la definicin de Buen Vivir que maneja el plan.
Sabiendo que la definicin del Buen Vivir implica estar conscientes de un concepto complejo, vivo, no lineal, sino histricamente construido, y que por lo tanto est en constante resignificacin, podemos aventurarnos a sintetizar qu entendemos por Buen Vivir o sumak kawsay: la satisfaccin de las necesidades, la
consecucin de una calidad de vida y muerte dignas, el amar y ser amado, y el
florecimiento saludable de todos, en paz y armona con la naturaleza, para la
prolongacin indefinida de las culturas humanas y de la biodiversidad. El Buen
Vivir o sumak kawsay supone tener tiempo para la contemplacin, la amistad, la
emancipacin, la reproduccin de sociabilidad, y que las libertades, oportunidades, capacidades y potencialidades reales de los individuos/colectivos se amplen y florezcan de modo que permitan lograr simultneamente aquello que la
188
Anala Minteguiaga
sociedad, los territorios, las diversas identidades colectivas y cada uno visto
como un ser humano/colectivo, universal y particular a la vez valora como objetivo de vida deseable (tanto material como subjetivamente, sin producir ningn tipo de dominacin a un otro). El concepto de Buen Vivir nos obliga a reconstruir lo pblico y lo comn para reconocernos, comprendernos y valorarnos
unos a otros y a la naturaleza, entre diversos pero iguales, a fin de que prospere la posibilidad de reciprocidad y mutuo reconocimiento, y con ello viabilizar
la autorrealizacin y la construccin de un porvenir social compartido84 (Ramrez, 2008: 387, citado en Senplades, 2009: 10).
Esta nocin de Buen Vivir supone una serie de orientaciones ticas y principios que marcan el camino hacia la construccin de una nueva sociedad,
justa, libre y democrtica: la sociedad del Buen Vivir. Las orientaciones ticas se expresan en cinco dimensiones: la justicia social y econmica, la justicia democrtica participativa, la justicia intergeneracional e interpersonal, la
justicia transnacional y la justicia como imparcialidad. A su vez, propone desafos al proyecto de cambio que se pueden sintetizar en lo siguiente:
Construir una sociedad que reconozca la unidad en la diversidad.
Reconocer al ser humano como gregario que desea vivir en sociedad.
Promover la igualdad, la integracin y la cohesin social como pauta
de convivencia.
Garantizar progresivamente los derechos universales y la potenciacin
de las capacidades humanas.
Construir relaciones sociales y econmicas en armona con la naturaleza.
Edificar una convivencia solidaria, fraterna y cooperativa.
Consolidar relaciones de trabajo y de ocio liberadores.
Reconstruir lo pblico.
Profundizar la construccin de una democracia representativa, participativa y deliberativa.
Consolidar un Estado democrtico, pluralista y laico (Senplades, 2009:
11).
Asimismo, desde tal definicin y sus principios asociados se fijan doce
grandes objetivos nacionales para el Buen Vivir.
84 Lo cual incluye tambin tomar en cuenta, adems de las generaciones futuras, las generaciones histricamente excluidas. Por ello, el Buen Vivir comprende tomar en cuenta el lado
subjetivo y objetivo (tangible e intangible).
189
Tabla 2
Objetivos nacionales para el Buen Vivir (2009-2013)
Objetivo 1
Auspiciar la igualdad, cohesin e integracin social y territorial en

la diversidad.
Objetivo 2
Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadana.
Objetivo 3
Mejorar la calidad de vida de la poblacin.
Objetivo 4
Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente

sano y sustentable.
Objetivo 5
Garantizar la soberana y la paz, e impulsar la insercin estratgica en

el mundo y la integracin latinoamericana.
Objetivo 6
Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas.
Objetivo 7
Construir y fortalecer espacios pblicos, interculturales y de encuentro comn.
Objetivo 8
Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la

plurinacionalidad y la interculturalidad.
Objetivo 9
Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia.
Objetivo 10
Garantizar el acceso a la participacin pblica y poltica.
Objetivo 11
Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible.
Objetivo 12
Construir un Estado democrtico para el Buen Vivir.
Fuente: Senplades (2009: 11-12).
Finalmente, hay que indicar que para poder alcanzar tales objetivos se
establece una estrategia de mediano y de largo plazo que cuenta con cuatro fases cuyo mayor desafo es concretar un nuevo modo de generacin de
riqueza y redistribucin pospetrolera para el Buen Vivir. Se definen, para la
primera fase a desarrollarse durante el perodo 2009-2013, doce acciones
de cambio:
1. Democratizacin de los medios de produccin, redistribucin de la riqueza y diversificacin de las formas de propiedad y de organizacin.
190
Anala Minteguiaga
2. Transformacin del patrn de especializacin de la economa mediante

la sustitucin selectiva de importaciones para el Buen Vivir.
3. Aumento de la productividad real y diversificacin de las exportaciones,
exportadores y destinos mundiales.
4. Insercin estratgica y soberana en el mundo e integracin latinoamericana.
5. Transformacin de la educacin superior y transferencia de conocimiento en ciencia, tecnologa e innovacin.
6. Conectividad y telecomunicaciones para construir la sociedad de la informacin.
7. Cambio de la matriz energtica.
8. Inversin para el Buen Vivir, en el marco de una macroeconoma sostenible.
9. Inclusin, proteccin social solidaria y garanta de derechos en el marco
del Estado constitucional de derechos y justicia.
10. Sostenibilidad, conservacin, conocimiento del patrimonio natural y fomento al turismo comunitario.
11. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentracin y descentralizacin.
12. Poder ciudadano y protagonismo social (Senplades, 2009: 11).
Desde este lugar el papel de la educacin es definitivamente clave, y la
nocin de calidad educativa debe ser lo suficientemente amplia e integral para poder cumplir con tan ambiciosas expectativas, las cuales exigen al menos
una serie de cambios profundos en los enfoques tericos y perspectivas de
anlisis sobre la temtica. Si bien algunos tienden a pensar que a la educacin
le compete exclusivamente lo relacionado con el objetivo 2 del plan (Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadana), una lectura ms
profunda de toda la propuesta devela que los desafos para el rea son mucho ms extensos y complejos. A continuacin se trabaja en algunos de ellos.
4.1 Una definicin de calidad educativa asociada al Buen Vivir
Uno de los puntos fundamentales sobre los que hay que trabajar es concretar
una definicin de calidad educativa que pueda ser coherente con los
elementos conceptuales antes indicados, ligados a la nocin de Buen Vivir.
No se trata de seguir produciendo mltiples definiciones o significaciones
asociadas a la calidad educativa (la calidad como) sin ningn horizonte
de sentido. La educacin y la calidad asociada a ella deben responder a
191
un modelo de sociedad deseable, aquella que se quiere construir. A las

condiciones materiales, polticas, culturales, simblicas, etc. para que pueda
existir. Por tanto, esa definicin no puede ser neutral e independiente de
estos grandes posicionamientos. Responde a esas definiciones y al tiempo
histrico en el que son elaboradas. Estar sujeta a los cambios que ellas
registren y deber ser lo suficientemente abierta y debatida a fin de disputar
las impugnaciones que se le presenten.
Esto implica tambin dejar de importar acrticamente concepciones que
responden a diagnsticos crticos y soluciones que no tienen necesaria relacin con las problemticas especficas del Ecuador y con su proyecto social,
y que, muchas veces, tienen una intencionalidad poltico-ideolgica contraria a lo que aqu se propone.
No se trata solo de hacer un nuevo ejercicio de corte acadmico sino conectar ese ejercicio con su dimensin poltica. Si algo se ha confirmado en
estas pginas es que la educacin no es un mero instrumento tcnico, como conjunto de dispositivos especializados para alcanzar los ms altos conocimientos y saberes y su transmisin al ms extenso sector poblacional.
Es parte indispensable de la transformacin social que se quiere producir.
La educacin es productora de subjetividades, de conocimientos y hasta de
prcticas jurdicas en trminos foucaultianos (es decir, participa en la definicin de por dnde pasa la frontera entre lo bueno y lo malo, lo correcto y
lo incorrecto, lo normal y lo anormal, lo admisible e inadmisible socialmente; ver Foucault, 2003). Productividades que hacen posible que dicha transformacin social se lleve efectivamente a cabo y no quede en letra muerta.
4.2 Mirar el rbol sin perder de vista el bosque:
escuela y sistema educativo
Con base en algunas de las lecciones aprendidas a partir del anlisis de polticas, planes, programas y proyectos de escuelas de calidad en Ecuador, hay
que indicar la necesidad de repensar la relacin entre el sistema educativo y
las unidades escolares. Nadie niega el papel clave que deben cumplir las escuelas como agentes de cambio, como agentes de revisin permanente de la
prctica docente, de anlisis de la experiencia de aprendizaje, de conexin
con la comunidad educativa, etc.; pero eso no minusvalora la importancia
de verse (y sentirse) como parte de una unidad, de un esfuerzo mancomunado hacia objetivos generales y compartidos ligados a un proyecto de pas.
Se trata de poder dar condiciones para que all donde surja la
creatividad, la mejora, el cambio y la innovacin, estas puedan respetarse,
enriquecerse y compartirse. Podr as generarse desde una escuela, desde
192
Anala Minteguiaga
varias articuladas en red, desde toda una provincia o desde las instancias
centrales del sistema. Nadie puede fijar de antemano dnde va a surgir una
innovacin, una mejora, ni dnde van a estar los agentes de cambio, ni
mucho menos dnde est la calidad, como si tal cosa existiera.
Esta indicacin no niega reconocer la importancia de haber visibilizado lo
que antes haba permanecido oculto: el papel fundamental que cumplen las
escuelas y sus agentes en el accionar educativo. De hecho, la nominacin de
Escuelas de Calidad, si bien pudo haber tenido en parte esta intencin, tambin
oper una suerte de focalizacin en las escuelas (y de hecho ni siquiera en
todas ellas sino solo en algunas) que quebr el carcter colectivo y compartido
que debieron haber registrado tales experiencias. Tambin impedi su
institucionalizacin en el marco de las polticas nacionales del sistema educativo.
Se constituyeron como situaciones nicas, irrepetibles e incompartibles.
Sin perder de vista los aspectos positivos de revisibilizar a los centros escolares, hay que reconstruir la idea de mancomunidad, lo que implica ms
que la simple suma de las partes. Fortalecer las acciones escolares en el marco de polticas nacionales, polticas que nos hablan de un porvenir compartido y que buscan alcanzar los objetivos del Buen Vivir. Esto excede lo estrictamente organizacional y gestional, aunque lo incluya. Las referencias de
unidad del sistema no pueden pasar solo por lo organizacional. No se tata
de descentralizar o recentralizar el sistema, sino ver qu le da integracin y
luego s pensar cul es el mejor modo de funcionar.
4.3 Visin holstica del esfuerzo educativo formal
Otro elemento a considerar en un Programa de Escuelas de Calidad basado en
la nocin de Buen Vivir es la imposibilidad de seguir pensando en una accin
que solo competa a la educacin pblica, y, a su vez, dentro de esta solo a la
educacin de nivel bsico. O ms grave aun que solo afecta a los que pertenecen a los quintiles ms bajos o a las escuelas que se ubican en sectores vulnerables o carentes, o en reas geogrficas consideradas deprimidas.
Como se ha visto en las definiciones que maneja el Plan Nacional para
el Buen Vivir, la calidad debera ser un elemento que integre todas las ofertas
educativas, todos los niveles y modalidades y todas las instituciones educativas, sus estudiantes, docentes, y padres de familia. Hay que dejar de ver por
retazos o por fragmentos esta problemtica, como si fuese asunto de unos
pocos a los que les falta la calidad. Desde la nocin de Buen Vivir, todos deben comprometerse en mejorar la educacin, en cada uno de los aspectos que
involucra. Esto, como se ver ms adelante, se vincula con la reintroduccin
en el campo educativo del principio de igualdad, algo que las experiencias de
escuelas de calidad analizadas parecen haber dejado de lado.
193
4.4 Educacin y evaluacin: mrgenes para la autoevaluacin,

la elaboracin colectiva de criterios y estndares, y la
contextualizacin de los resultados
Otro elemento que requiere revisin es la idea de la calidad asociada a la evaluacin, hoy casi yuxtapuesta a la idea de pruebas estandarizadas de logros acadmicos de los estudiantes y de desempeo docente, aplicadas externamente.
Nadie niega la importancia de tener entre los instrumentos de generacin de informacin pruebas que midan el avance de ciertos logros y desempeos; el punto es si esto es per se garanta de calidad y de qu calidad.
En el marco de la definicin del Buen Vivir se despliegan una serie de valores, comportamientos, actitudes que no pueden ser medidos bajo estos
esquemas y que, sin embargo, son fundamentales en el proceso formativo
de las personas.
Asimismo, bajo esta definicin resulta igualmente indispensable ampliar la idea de evaluaciones externamente operadas bajo la idea de que solo una mirada exgena, fiscalizadora, podr dar cuenta de la verdadera calidad. Hay que superar la simple perspectiva de la rendicin de cuentas, ya
que puede promover una imagen de permanente desconfianza hacia aquellos que trabajan en y desde las escuelas, y complementarla con otra que los
incluya de una forma ms activa y participativa. Por ello, es indispensable
paralelamente la promocin de autoevaluaciones institucionales de las escuelas y de sus miembros (pensadas como poltica nacional y bajo criterios
avalados por todos los actores involucrados en el accionar educativo). Evaluaciones que posibiliten las miradas particulares as como la comparabilidad de sus hallazgos y que no se queden en la mera publicitacin de los resultados, sino en las explicaciones de los mismos. Esto implica analizar los
procesos, condiciones y factores asociados.
Asimismo, estas evaluaciones deben ver la manera de incorporar en su
propio diseo otros valores y competencias. Si se quiere construir una sociedad del Buen Vivir en donde la cooperacin, la fraternidad, la solidaridad
y la reciprocidad son elementos claves, por qu se requiere tener solo sistemas de evaluacin competitivos y jerrquicos?, o se necesitan otros modelos de evaluacin? Si un valor es la cooperacin y este se plantea como
opuesto al valor de la competencia, qu debe prevalecer en los dispositivos de evaluacin que utiliza la educacin escolarizada e institucionalizada?
En segundo lugar, siguiendo el ejemplo anterior, nos podemos preguntar
qu es lo que se necesita evaluar bajo este nuevo esquema de sentidos: solo los
contenidos y destrezas considerados mnimos, solo conocimientos disciplinares
planteados en el marco del modelo cientfico occidental; o deberamos tratar
194
Anala Minteguiaga
de evaluar otro tipo de saberes, y hasta actitudes y competencias ante la vida

(en su aspecto personal y colectivo)? Cmo hacerlo? Hasta ahora parece que
solo se ha avanzado en la evaluacin bajo las ideas de medicin de cantidades
de conocimientos, y entendidos estos bajo su aspecto ms mnimo, cmo
entonces dar el salto para incorporar otra visin? Nuevamente los sistemas
de evaluacin no son simples instrumentos sino que forman parte de esa
construccin del Buen Vivir y, por lo tanto, requieren ser repensados.
4.5 Volver la mirada sobre los aspectos pedaggicos:
relacin teora-prctica
Unos de los ms grandes dficits en buena parte de las polticas, los planes, los programas y los proyectos analizados han sido los componentes que
plantean la revisin de las prcticas docentes, la formacin docente inicial,
la reflexin sobre las concepciones que operan en el profesorado (sobre los
estudiantes, sus familias, etc.) y las cuestiones pedaggicas en general, entre
otras cuestiones.
Muchos de los valores que estn detrs de la consecucin del Buen Vivir
entran en conflicto con los valores actualmente vigentes y que son reproducidos en la escuela mediante la intervencin de los docentes y las autoridades escolares. Para poder cambiarlos hay que trabajar consciente y deliberadamente en la formacin inicial y continua de los docentes y directivos, en
el apoyo y seguimiento de su accionar en la escuela y en el aula. No hay otra
forma de transformar estructuralmente estos cambios si no se trabaja con los
docentes y el personal que cumple tareas directivas en los centros.
Esto implica repensar la relacin entre prctica docente y teora. Hay que
reconocer que si bien la actuacin de los docentes est informada por conocimiento terico, se encuentra tambin regida por esquemas que rebasan por
completo ese conocimiento. Asimismo, se ha insistido en que la transformacin de ese conocimiento experto y terico en conocimiento til para la accin
no es un proceso de aplicacin automtica sino de reconstruccin situacional;
por ello, el problema formativo y de capacitacin posterior es entonces qu tipo de balance se establece entre teora y prctica (Diker y Terigi, 2008: 118).
Para hacer docentes ms reflexivos de su accionar y que puedan
innovar, hay que enfrentar este tema. No se trata de hacer de cada docente
un investigador en ciencias de la educacin o en pedagoga, pero s un
estudioso de su propio accionar y del de sus colegas de trabajo. Este es el
mejor remedio contra la ms mecnica y determinista reproduccin.
Por otra parte, la educacin escolar debe verse como un campo de
produccin terica y cientfica sobre sus propias acciones, y eso supone
195
postular la visin de una teora educativa comprometida con el cambio

educativo y social (Davini, 2008). Por ende, si bien es elemental, no alcanza
meramente con su carcter crtico (es importante pero no alcanza), sino que
debe ser propositivo. Es decir, debe hacer ingentes esfuerzos para conectarse
con la pretensin deliberada del cambio. Por ello, debe suponer un dilogo
real y sincero con la prctica.
Para ello, un programa de calidad educativa basado en la nocin de
Buen Vivir debe incluir estos aspectos en toda su complejidad en su diseo,
en sus componentes y en su instrumentacin.
4.6 Educacin y naturaleza: desde la lgica de los derechos
Si bien hemos visto que algunas experiencias de escuelas de calidad basaron
su nocin de calidad en la introduccin de contenidos ligados al medio ambiente y su transversalizacin curricular, las exigencias que introduce la idea
de Buen Vivir resultan ms amplias.
Qu papel realmente juega la educacin para garantizar el cumplimiento de los recientemente incorporados derechos de la naturaleza?
En el marco del Buen Vivir, la naturaleza no es considerada como un objeto, un recurso natural; sino como un sujeto, como un ser vivo que es indispensable para la vida de todas las especies de este plantea. El concepto
de derecho de la naturaleza se refiere a la Pachamama, a la Madre Tierra, lo
que tiene que ver con una cosmovisin que se constituye de interrelaciones
complejas. Cmo se debe trabajar esto desde la educacin escolarizada?
Por qu solo pensarlo desde lo curricular; qu otros elementos pueden hacer efectiva esta nueva apuesta? Qu dilogos hay que establecer con otros
saberes que estn fuera de lo escolar?
Asimismo, vinculado a esto, si la nocin de Buen Vivir plantea una ruptura conceptual con el concepto de desarrollo (Senplades, 2009: 11) visto
solo en su dimensin econmica y casi asimilado a crecimiento econmico,
por qu desde la escuela se sigue planteando este concepto? Si la nocin
de Buen Vivir habla de una convivencia armnica y en paz con la naturaleza,
por qu desde la escuela se sigue enseando la idea del progreso indefinido
(ligado a un consumo igualmente irrestricto) que pone en jaque ese respeto?
4.7 Educacin e igualdad: superando el debate sobre la equidad?
En el campo educativo, como en otros, la incorporacin de la nocin de
equidad ha sido dominante. Bsicamente esta remite a un principio de
distribucin y estuvo fuertemente asociada a una redefinicin de la cuestin social: la pobreza.
196
Anala Minteguiaga
Bajo ambos elementos (la pobreza como cuestin social y la equidad

como principio rector de distribucin), la construccin de sociedad asumi caractersticas particulares. Se trat de una sociedad que se conform
a partir del cambio de prioridad del principio igualitario de dar a todos lo
mismo a una en la que result ms importante el dar ms a los que menos tienen. El nuevo principio se bas en una praxis discriminatoria positiva que intent capturar las diferentes necesidades para alcanzar la igualdad.
En la sociedad de la equidad se parte de la carencia y la garanta del acceso individual (cobertura) de los ms vulnerables a ciertos bienes o servicios
considerados bsicos e indispensables. El supuesto es que desde la operatoria de dicha diferenciacin afirmativa de necesidades y sujetos pobres se
conduce a la igualdad (Minteguiaga y Ramrez, 2007: 108).
Inclusive, la equidad permiti el tratamiento tantas veces reclamado de
un trato diferencial de cuestiones que aludan a la problemtica del respeto
a la diversidad sociocultural y tnica de las poblaciones. En muchos casos
se habl de polticas a favor de la equidad en trminos de atencin a los indgenas, a los afrodescendientes, y hasta a los discapacitados. En igual sentido se habl de equidad cuando se postularon polticas que tuviesen en
cuenta la problemtica del gnero o la generacional (Minteguiaga y Ramrez, 2007: 109). Desde dicha lectura se cuestion lapidariamente el concepto de igualdad justificado por sus magros resultados universalizadores,
sus efectos de privilegio sobre las clases medias y altas, y hasta su papel
homogeneizante.
Ms all de que tales consideraciones han sido terica y empricamente cuestionadas, existen elementos aportados por la nocin de igualdad que
resultan irremplazables. Elementos que reaparecen en el concepto de Buen
Vivir cuando se indica que uno de sus principios es la promocin de la
igualdad, la integracin y la cohesin social como pauta de convivencia.
La igualdad y su universalismo tuvieron una productividad no siempre
registrada en el debate experto de los noventa y que result fundamental
en la construccin de un tipo de sociedad. La igualdad funcion como
horizonte de sentido para las trayectorias vitales de los sujetos ms all del
grado de cobertura universal que alcanzaron las polticas que se rigieron
por este principio. Esas pretensiones igualitarias movilizaron acciones
concretas de diversos sectores, es decir, actuaron como una creencia
que logr orientar las interpretaciones y las prcticas de ellas derivadas
respecto a futuros posibles, a los derechos que podan ser demandados y
a los deberes que tales derechos exigan, en relacin con su usufructo y las
posibilidades de movilidad social ascendente. Tambin hay que sealar la
197
relacin que existi entre ese igualitarismo inscrito en buena parte de las
prestaciones sociales, incluida la educacin, y la construccin de espacios
colectivos de reconocimiento, pertenencia y encuentro. La idea de dar a
todos lo mismo permiti una invocacin, ms que en trminos individuales
(personales), de tipo colectivo. Se trat de una inclusin no discriminatoria.
En ella participaron los sujetos ms all de su condicin de clase, del lugar
ocupado en la estructura formal de trabajo, de su sexo o credo. Se trat de
polticas hacia la ciudadana general y vinculadas a las condiciones de vida
de los sujetos en tanto miembros de una colectividad, en este caso el pas o
la nacin (Minteguiaga y Ramrez, 2007: 111-112).
Por ello, cualquier intervencin en el campo de la educacin y de la calidad educativa debe fundamentarse en la nocin de igualdad y no en la de
equidad. De hecho, cuando la equidad alude no solo a cuestiones socioeconmicas sino de corte cultural, la propia nocin de Buen Vivir indica la
necesidad de construir una sociedad que reconozca la unidad en la diversidad y hasta reconoce al ser humano como ser gregario que desea vivir en sociedad. La igualdad no tiene por qu ser contraria al respeto a las diferencias de carcter cultural, tnico o de cualquier otra ndole; no tiene por qu
verse bajo la idea de la homogeneizacin o de la uniformizacin. Su sentido
es construir gregariedad, encuentros y porvenires compartidos en el marco
del respeto de las diversidades particulares.
4.8 Educacin y democracia: produccin de subjetividades polticas?
Otro elemento clave es la politizacin del campo educativo. Esto no significa transformarla en un espacio de la lucha poltico-partidista o gremial, sino en identificar en qu acciones la educacin escolarizada participa en la
construccin de una democracia representativa, participativa y deliberativa.
Esto hace tambin a una educacin de calidad. Cmo participa entonces el
esfuerzo educativo escolarizado en la formacin de los sujetos que van a incluirse dentro de ese rgimen democrtico? Cmo combinar acciones con
los esfuerzos educativos no necesariamente escolarizados para hacer esa inclusin sostenible?
Para ello, como ya se indic ms arriba, hay que llevar adelante intervenciones que amplen los mrgenes de debate y discusin de lo que sucede
en el sistema educativo y sus instituciones, sin que esto se transforme en una
moda, en un requerimiento de orden organizacional, sino en una prctica
consustancial con la educacin ciudadana que se imparte desde la escuela.
198
Anala Minteguiaga
4.9 Educacin y, nuevamente, el proyecto de pas:

ms all de la comunidad educativa?
Por ltimo, se requiere de una informada revisin de la convocatoria que suele hacerse a la comunidad educativa o, como aparece en algunos programas
y proyectos analizados, a la sociedad civil. Nadie niega la importancia de su
visibilizacion, ni siquiera de su necesaria participacin en el esfuerzo educativo. El problema es que bajo este llamamiento se han incorporado una multiplicidad de actores al campo, algunos de los cuales suponen intereses y lgicas de funcionamiento contrarios a una educacin basada en el concepto
de Buen Vivir.
Por otra parte, esta referencia a la comunidad se ha introducido en el
marco de una fuerte crtica al accionar estatal, justificando de esa manera el
traslado de buena parte de sus responsabilidades a otros mbitos. La revitalizacin de lo pblico planteada en la nocin de Buen Vivir requiere una revisin crtica del accionar estatal, mas no su abandono. Tambin supone su
ampliacin ms all del actor estatal, mas no cualquier inclusin.
Por otra parte, bajo la eclipsante referencia a la sociedad civil y la descalificacin a lo estatal, cabe preguntarse por los efectos para los objetivos
de integracin social que supone la nocin de Buen Vivir. En el mbito educativo, puede reemplazar la sociedad civil al Estado en el cumplimiento de
sus funciones cohesivas, o con esta se abandonan definitivamente los objetivos de integracin? Podra la sociedad civil, con sus fisuras y desigualdades, ser la portadora de los intereses generales?, un espacio donde no funcionen regulaciones annimas de los comportamientos y de las relaciones?
Es decir, annimas en el sentido de que no puede operarse ninguna abstraccin de las caractersticas personales y de los derechos y deberes vinculados
a las personas privadas. Ms que una respuesta clara y definitiva sobre este asunto, se pone en evidencia que los trastocamientos operados plantean
una profunda tensin entre la bsqueda por algn tipo de unidad y garanta
de intersubjetividad (en trminos de tradicin compartida, de un referente
comn, etc.) y la expresin, y hasta la reivindicacin de la pluralidad, la exaltacin de la ausencia de un centro y la inconmensurabilidad de las perspectivas (Minteguiaga, 2009: 367).
La calidad bajo el paradigma del Buen Vivir requerir, por tanto, responder a las interrogantes aqu planteadas y a otras que no llegaremos a
formular. Tarea urgente y seria si se quiere ser coherente con las apuestas
que la sociedad ecuatoriana escogi democrtica y soberanamente desde
desde el ao 2008.
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AECI
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
Aldir
Alta Direccin, Consultores Asociados
AMER
Proyecto de Atencin a la Marginalidad Escolar Rural
Anpee
Asociacin Nacional de Planteles Educativos Experimentales del

Ecuador
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
BM
Banco Mundial
CARE
Cooperative for Assistance and Relief Everywhere
CBFT
Centro Binacional Formacin tcnica
CEA
Centro de Estudios Ambientales
CECM
Centro Andino de Excelencia para la Capacitacin de Maestros
CEGO
Centro de Educacin Experiencial
CEM
Centros Educativos Matrices
CEPP
Centro de Educacin y Promocin Popular
CETT
Center of Excellence in Training Teachers
Conesup
Consejo Nacional de Educacin Superior
CTA
DEDS
EASS
EBI
EB-Prodec
EGC
Edunat
Colegio Tcnico Agropecuario

Decenio de las Naciones Unidas de la Educacin para el Desarrollo
Sostenible
Programa Municipal Escuelas, Amigas, Saludables y Seguras
Proyecto de Educacin Intercultural Bilinge
Proyecto Educacin Bsica: Proyecto de Desarrollo, Eficiencia y
Calidad
Programa Escuelas Gestoras del Cambio
Proyecto Educacin para la Naturaleza
215
Anala Minteguiaga
216
EPS
Escuelas Promotoras de la Salud
EPT
Educacin Para Todos
EUFQM
DMQ
Dinamep
European Foundation for Quality Management

Distrito Metropolitano de Quito
Direccin Nacional de Mejoramiento Profesional
Dineib
Direccin Nacional de Educacin Intercultural Bilinge
DNEB
Direccin Nacional de Educacin Bsica
DNES
Divisin Nacional de Educacin para la Salud
Flacso
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Fonsal
Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural
GIA
Grupos de Interaprendizaje
GTZ
Agencia alemana de cooperacin tcnica (por sus siglas en alemn:

Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit)
Ireps
Iniciativa Regional Escuelas Promotoras de la Salud
Isped
Institutos superiores pedaggicos
Junapla
Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica del

Ecuador, creada en 1954 y reemplazada en la actualidad por la
Senplades (ver siglas)
Llece
Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la

Educacin
LOEI
Ley Orgnica de Educacin Intercultural
LOES
Ley Orgnica de Educacin Superior
MAE
Modelo Alternativo de Educacin
MCDS
MDMQ
ME
MEC
MECT
Memisa
Ministerio Coordinador de Desarrollo Social

Municipio del Distrito Metropolitano de Quito
Ministerio de Educacin
Ministerio de Educacin y Cultura
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de Argentina
Misin de Cooperacin Mdica (por sus siglas en neerlands: Medische Missie Samenwerking)
Lista de siglas
Modeib
Moeib
Moseib
MSP
NN.UU.
217
Nuevo Modelo de Educacin Intercultural Bilinge

Modelo de Educacin Intercultural Bilinge
Modelo del Sistema de Educacin Intercultural Bilinge
Ministerio de Salud Pblica
Naciones Unidas
OCAT
Organizaciones de Capacitacin y Asistencia Tcnica
ODM
Objetivos de Desarrollo del Milenio
OEI
Organizacin Iberoamericana para la Educacin, la Ciencia y la

Cultura
OG
Organismos Gubernamentales
OMS
Organizacin Mundial de la Salud
ONG
Organizaciones No Gubernamentales
Orealc
Oficina Regional de Educacin de la Unesco para Amrica Latina y

el Caribe
Otides
Oficina Tcnica Interministerial de Educacin para la Salud
PASE
Plan Anual de Salud Escolar
PDI
Proyecto de Desarrollo Integral
PEI
Proyecto Educativo Institucional
Perce
Primer Estudio Regional Comparativo y Explicativo
POP
Plan Operativo Anual
PPE
Proyecto Principal en la Esfera de Educacin en Amrica Latina y el

Caribe
Prelac
Proandes
Proyecto Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe

Programa Subregional Andino de Servicios Bsicos Contra la
Pobreza
Procetal
Programa de Cooperacin a la Educacin Tcnica Agropecuaria de

la Provincia de Loja
Promebaz
Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Bsica en

el Azuay
Promeceb
Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Bsica
Promeet
Proyecto de Mejoramiento de la Educacin Tcnica
Anala Minteguiaga
218
Prosamusa
PUCE
R-Cecib
Programa de Promocin de la Salud a travs de la Msica

Pontificia Universidad Catlica del Ecuador
Redes de Centros Educativos Comunitarios Interculturales Bilinges
RCEPS
Red Caribea de Escuelas Promotoras de la Salud
REAR
Programa de Redes Escolares Autnomas Rurales
RedPEA
RESE
RLEPS
SDS
Senplades
SER
Serce
Siise
Red del Plan de Escuelas Asociadas de la Unesco MDMQ

Recursos Efectivos en Salud Escolar
Red Latinoamericana de Escuelas Promotoras de la Salud
Secretara de Desarrollo Social
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo
Sistema Nacional de Evaluacin y Rendicin Social de Cuentas
Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo
Sistema de Indicadores Sociales
Sinmla
Sistema Nacional de Medicin de Logros Acadmicos
Sprofe
Sistema Integral de Desarrollo Profesional Educativo
SNV
Solca
TIC
UASB
Servicio Holands de Cooperacin al Desarrollo (por sus siglas en

holands: Stichting Nederlandse Vrijwilligers)
Sociedad de Lucha Contra el Cncer
Tecnologas de la Informacin y Comunicacin
Universidad Andina Simn Bolvar
UAE
Unidad de Apoyo Educativo
UCP
Unidad Coordinadora de Programas
UEM
Unidad Educativa del Milenio
Unesco
Unicef
UNL
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia

y la Cultura (por sus siglas en ingls: United Nations Educational,
Scientific and Cultural Organization)
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (por sus siglas en
ingls: United Nations Childrens Fund)
Universidad Nacional de Loja
Lista de siglas
Unfpa
Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (por sus siglas en

ingls: United Nations Fund for Population Activities)
Unocanc
Unin de Organizaciones Campesinas del Norte del Cotopaxi
219
Usaid
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
VVOB
Asociacin Flamenca de Cooperacin al Desarrollo y de Asistencia

Tcnica
Este libro se termin de imprimir y

encuadernar en noviembre de 2014
en imprenta Aquattro. La edicin
consta de 600 ejemplares.

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Estudio sobre polticas, planes, programas y

proyectos gubernamentales de escuelas de

Coordinacin general y apoyo tcnico de la investigacin

El desafo de avanzar en la calidad

Magaly Robalino C. y Carlos Crespo B.

enseanza primaria, siendo nias el 60%; igualmente, de los 960 millones de

El desafo de avanzar en la calidad educativa...

con tolerancia y solidaridad (Unesco/Orealc, 2013). Los denominados

Magaly Robalino C. y Carlos Crespo B.

El desafo de avanzar en la calidad educativa...

calidad de la educacin, bajo cinco dimensiones interrelacionadas: equidad,

Magaly Robalino C. y Carlos Crespo B.

La autora seala que, asociado a este enfoque, en las dcadas de 1980 y

El desafo de avanzar en la calidad educativa...

Magaly Robalino C. y Carlos Crespo B.

El pas ha generado un nuevo marco legal con algunos instrumentos que

Magaly Robalino C. y Carlos Crespo B.

Tomasevski, Katarina (2004). Manual sobre la educacin basada en los derechos:

Finalmente, ha existido un especial cuestionamiento al docente y al directivo

sentido, es importante aclarar que el estudio parti de la idea de entender

mencionados. Por un lado, indagando los antecedentes y distinguiendo

1. Objeto, objetivos generales y especficos

Establecer conexiones con los enfoques terico-conceptuales de calidad

2. Abordaje metodolgico, mtodos, tcnicas y

Enfoque de calidad utilizado (descripcin, conexin con literatura

Polticas, planes, programas y proyectos

1. Los antecedentes de la accin gubernamental en el

1.1 Los aos ochenta y el despunte de la

Polticas, planes, programas y proyectos gubernamentales...

naturales. Hacia 1980 empiezan a intervenir ms decididamente

Polticas, planes, programas y proyectos gubernamentales...

(...) algunas investigaciones lingsticas y sociolgicas destinadas a la recuperacin del

Polticas, planes, programas y proyectos gubernamentales...

cambiar el estilo de comunicacin todava autoritario. Sin embargo, a

De acuerdo con Germn Parra Albarracn, el Modelo Alternativo de

Polticas, planes, programas y proyectos gubernamentales...

los marcos de un gran esquema sistematizado de innovaciones que pudieran

Todos estos esfuerzos fueron financiados en una buena proporcin con

Polticas, planes, programas y proyectos gubernamentales...

Se sostiene que la estrategia de calidad est ligada a la organizacin

Esta escuela puesta en el centro de la escena no ser la tradicional. Ms

Asimismo, el eje estar puesto en el estudiante y la comunidad:

Polticas, planes, programas y proyectos gubernamentales...

En este punto, vale la pena indicar que desde el programa se sostendr

En esta lnea, si bien podemos entender que la descentralizacin que

El Promeceb se enfocar en otro elemento clave: la reforma curricular.

De acuerdo con documentos que detallan la versin experimental de

Polticas, planes, programas y proyectos gubernamentales...

La meta del Promeceb fue la de conformar 80 CEM en el rea rural del

Polticas, planes, programas y proyectos gubernamentales...

pedaggica articulada (CIMA Consultores y CIDE, 1998), herencia crtica

ltimo, supuso el diseo y la instrumentacin del Sistema Nacional de

Polticas, planes, programas y proyectos gubernamentales...

La necesidad de medir y evaluar los aprendizajes es uno de los condicionantes

Es importante indicar que, al menos discursivamente, se establece una

y orientar la asignacin equitativa de recursos y esfuerzos. () Disponer de un

En este sistema de medicin que se disea e instrumenta ms all del

Polticas, planes, programas y proyectos gubernamentales...

Finalmente, en trminos de gestin, algunos especialistas han sostenido