LA CONCESIN MINERA EN COLOMBIA: UN ANLISIS DESDE EL

MARCO NORMATIVO Y REGULATORIO FRENTE A LOS PRINCIPIOS DE

SEGURIDAD Y ESTABILIDAD JURDICA

NUBIA ELIZABETH GONZLEZ SALAZAR

PRESENTADO PARA OPTAR AL TTULO DE MAGSTER EN DERECHO

ADMINISTRATIVO

DIRECTOR
HUGO ALEJANDRO SNCHEZ HERNNDEZ

UNIVERSIDAD COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SEORA DEL ROSARIO

FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
BOGOT
2014

CONTENIDO

Pgina
INTRODUCCIN
1. MINERIA ANTE EL DERECHO.........
1.1 EVOLUCIN HISTRICA DEL DERECHO MINERO COLOMBIANO
1.1.1. Antecedentes mineros en Espaa........................................
1.2. Antecedentes mineros en Colombia...
1.1.2.1. Constitucin de Ccuta Decreto del Libertador
1.1.2.2 Etapa de la Colonia
1.1.2.3 Confederacin Granadilla y Constitucin de Estados Unidos de Colombia
1.1.2.4 Estado soberano de Antioquia..
1.1.2.5 Estado soberano de Bolvar...
1.1.2.6 Estado soberano de Boyac..................................
1.1.2.7 Estado soberano de Cauca.
1.1.2.8 Estado soberano de Cundinamarca
1.1.2.9 Estado soberano de Magdalena.....................................
1.1.2.10 Estado soberano de Santander.
1.1.2.11 Estado soberano de Tolima...........
1.1.2.12 Constitucin Poltica de 1886...
1.1.2.13 Constitucin Poltica de 1991...................................
Conclusin..
1.2 DESARROLLO NORMATIVO MINERO COLOMBIA EN LA
ACTUALIDAD.
1.2.1 Condiciones actuales.....................................
1.2.1.1. El Decreto 2655 de 1988...
1.2.2 La seguridad y estabilidad jurdica en el sistema jurdico minero Colombiano
1.2.2.1 Constitucin Poltica Colombiana de 1991: El primer paso...................
1.2.2.2 Expedicin de la Ley 685 de 2001, confianza en el cambio..........................
1.2.2.3 Estabilidad jurdica en la Ley 685 de 2001...
1.2.3 El contrato de concesin minero colombiano...........................................
1.2.3.1 Dominio pblico minero.
1.2.3.2 Procedimiento concesional minero.
1.2.3.3 Derechos mineros...
1.2.3.4 Intervencin administrativa minera
1.2.3.5 Contrato de concesin y seguridad jurdica...............
1.2.3.6 El contrato de concesin y sus desaciertos en la prctica..............................
1.2.4 La Ley 1382 de 2010 y la declaracin de inexequibilidad............................
1.2.4.1 La Ley 1382 de 2010..
1.2.4.2 El Flagelo minero de retencin de reas
1.2.4.3 Roles del Estado, sector privado y comunidad.......................................

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1.2.4.4 Otras modificaciones del Cdigo de Minas....

1.2.4.5 Subcontratos de formalizacin minera.......
1.2.4.6 Declaratoria de inexequibilidad de Ley 1382 de 2010...
1.2.4.7 El momento para iniciar la consulta previa sobre una Ley
1.2.4.8 Consulta previa en el proyecto minero...
1.2.4.8.1 El poder de decisin en los proyectos mineros....
1.2.4.8.2 Falta de definicin normativa en el trmite de consulta previa..
1.2.4.8.3. Impactos en la continuidad de los proyectos mineros...
1.2.4.9 Elaboracin de un proyecto de la Ley que modifica el Cdigo de Minas
1.2.4.10 Proyecto modificatorio del Cdigo de Minas y sus desaciertos.
Conclusin.
2
SEGURIDAD JURIDICA Y LA INDUSTRIA MINERA EN COLOMBIA
2.1 LA DECISIN DE INVERSIN EN EL SECTOR MINERO
COLOMBIANO FRENTE A LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR EL
GOBIERNO NACIONAL..
2.1.1 Industria minera colombiana.....................................
2.1.1.1 Definicin...
2.1.1.2 Caractersticas de la industria minera colombiana.
2.1.2 Marco comparativo latinoamericano.....
2.1.2.1 Industria minera en Suramrica situacin actual y Perspectivas...
2.1.3 Polticas pblicas en el sector minero Colombiano..
2.1.3.1 Problemtica del sector minero por la falta de polticas Pblicas..
2.1.3.2 Los Planes Nacionales de Desarrollo.................................
2.1.3.3 Locomotora minera.
2.1.3.4 Estrategia de trabajo...
2.1.3.5 Logros alcanzados..
2.1.3.6 Estabilidad de reglas...............................
2.1.4 Contratos de estabilidad jurdica en Colombia..
2.1.4.1. Documento CONPES 3366...
2.1.4.1.1. Decreto 950 de 2005...
2.1.4.1.2. Ley 965 de 2005.
2.1.4.1 Derogatoria de la Ley 963 de 2005
2.1.4.2 Los contratos de estabilidad jurdica en Per.............
Conclusin..
2.2 FACTORES QUE AFECTAN LA RELACIN CONTRACTUAL DE LA
CONCESIN MINERA COLOMBIANA
2.2.1 Institucionalidad minera colombiana.
2.2.1.1 Cambio de las instituciones como factor de seguridad y estabilidad jurdica
2.2.1.1.1 Antecedentes de la institucionalidad minera colombiana....
2.2.1.1.2 Problemtica de la institucionalidad minero colombiana
2.2.1.1.2.1 Actualidad institucional minera colombiana
2.2.1.1.2.1.1. Integracin del sector minero .
2.2.1.1.2.1.2. Visiones tericas del paradigma de la gestin pblica.
2.2.1.1.3. Falta de un Sistema Catastro Minero Eficiente......

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2.2.1.1.3.1. Poca inversin en investigacin geolgica..

2.2.2 Proteccin ambiental.....
2.2.2.1 Zonas excluibles de la minera
2.2.2.2 Desarrollo constitucional sobre la proteccin ambiental
2.2.2.3 Regulacin internacional y nacional de reas protegidas...
2.2.2.4 Definicin de reas protegidas...
2.2.2.5 Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP)
2.2.2.6 Proyectos minero pramo de Santurban.............
2.2.2.7 Posicin del gobierno nacional frente a ttulos mineros otorgados en zonas
de pramo...
2.2.2.8 Realidad minera en la Sabana de Bogot, conflicto Cuenca Alta Ro Bogot
2.2.2.8.1 Problemtica jurdica...
2.2.2.8.2 Conclusin...
2.2.2.9 Fuerte presente de ONG ambientalistas.
2.2.3 Condiciones de estabilidad y seguridad jurdica el contrato de concesin
minero Colombiano frente al proceso de legalizacin de minera de hecho..
2.2.3.1 Distincin minera de hecho, ilegal y tradicional.
2.2.3.2 Ley 1382 de 2010 y el trmite de legalizacin de minera tradicional...
2.2.3.3 Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 y la actividad minera ilegal
2.2.3.4 Los procesos de legalizacin de minera de hecho en Colombia ..
2.2.3.5 Consecuencias de la explotacin minera....
2.2.4 Otros factores que inciden en la inversin en el sector minero Colombiano
2.3 Condiciones geogrficas..........................................
2.2.4.2 Infraestructura
2.2.4.3 Regmenes especiales de comercio exterior..........................................
2.2.4.4 Capital humano..
2.2.4.5 Rgimen laboral.
2.2.4.6 Tributacin generada por la explotacin minera
2.2.4.7 Responsabilidad social empresarial
Conclusin
3. PERSPECTIVA ACTUAL DEL SECTOR MINERO COLOMBIANO.
3.1 Sealamiento reservas de recursos naturales de manera temporal como zonas de
proteccin y desarrollo de los recursos naturales renovales o del ambiente.
3.1.1 El movimiento de la poltica basada en la evidencia............
3.1.2 Principio de precaucin.
3.1.2.1. Dificultades en la implementacin del principio de precaucin..
3.1.3. Derechos adquiridos.
3.2 Unidades ambientales costeras (UAC), reglamentacin de pastos marinos.
3.3 reas de Reserva Especial
3.4 Planes de Ordenamiento Territorial..
3.5 Minerales de inters estratgico...
3.6 Sistema de radicacin de Propuestas de Contrato de Concesin.
3.7 La Ley establece en forma taxativa las causales de rechazo
3.8 Decreto 943 de 2013

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3.9 Ley de Restitucin de Tierras y la Continuidad de los proyectos mineros

Conclusin
CONCLUSIONES........................................
RECOMENDACIONES...............................
BIBLIOGRAFA................................
GLOSARIO...

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LISTA DE TABLAS

Tabla 1. Legislacin minera colombiana hasta 1909....

Tabla 2. Planes Nacionales de Desarrollo....
Tabla 3. Estrategias de trabajo en el sector minero colombiano..............
Tabla 4. El Catastro Minero actual dificulta el cumplimiento de los objetivos
del sector Principales problemas...
Tabla 5. Caractersticas del contrato de estabilidad jurdica
Tabla 6. Algunos contratos de estabilidad jurdica suscritos con el
Ministerio de Minas y Energa en Colombia
Tabla 7. Produccin normativa en Colombia
Tabla 8. Integracin del Sector Administrativo de Minas
Tabla 9. Zonas excluibles de la minera
Tabla 10.Diferentes Procesos de Legalizacin de Minera de Hecho..
Tabla 11. 10 razones para invertir en Colombia..
Tabla 12. Instrumentos internacionales relativos a la proteccin de la
Inversin.
Tabla 13. Nuevas disposiciones mineras y ambientales.
Tabla 14. Decretos Reglamentarios Ley 1448 de 2011..

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LISTA DE GRFICAS

Grfica 1. Conocimiento geolgico colombiano............................

Grfica 2. Potencial minero colombiano
Grfica 3. Trmite de contratos de estabilidad jurdica.
Grfica 4. Institucionalidad minera colombiana.
Grafica 5. reas con escasez fsica y/o econmica de agua 2007..

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144

INTRODUCCIN

El sector minero colombiano, posee gran importancia en el progreso social, desarrollo y

crecimiento econmico, pues cuenta con excelentes perspectivas de crecimiento
sostenido a largo plazo, por la abundancia de recursos naturales 1en el territorio
nacional 2, y ubicacin geogrfica que permite la exportacin a varias partes del mundo,
caractersticas que son atractivas para los inversionistas, las cuales le proporcionan una
ventaja competitiva. Pero segn los expertos Colombia no es un pas minero, es
pequeo en trminos mundiales, pero podr convertirse en un jugador importante si las
condiciones se dan. Y una de ellas es su viabilidad y los impuestos tema de primer
orden para alcanzar ese objetivo 3.
Adems de stas caractersticas que inicialmente atraen inversin, debe existir seguridad
y estabilidad jurdica, condiciones que son primordiales para quienes pretenden realizar
un proyecto minero en nuestro pas.
Los conceptos de seguridad y estabilidad jurdica se identifican, con la previsibilidad y
se proyectan mucho ms all del plano puramente econmico, pues apuntan al
desarrollo integral y sostenible de una sociedad.
Ahora bien, los componentes fundamentales de la seguridad jurdica son, en primer
trmino, la seguridad fsica de las personas y la vigencia de un sistema legal coherente y
1

CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-221 de 1997. M.P.: Alejandro Martnez Caballero.

Recursos Naturales. Concepto. El concepto de recursos naturales no renovables, es de naturaleza tcnica
y proviene de la ecologa y de la economa. Se pueden definir los recursos naturales como aquellos
elementos de la naturaleza y del medio ambiente, esto es, no producidos directamente por los seres
humanos, que son utilizados en distintos procesos productivos. A su vez, los recursos naturales se
clasifican usualmente en renovables y no renovables. Los primeros, son aquellos que la propia naturaleza
repone peridicamente mediante procesos biolgicos o de otro tipo, esto es, que se renuevan por s
mismos. Por el contrario, los recursos no renovables se caracterizan por cuanto existen en cantidades
limitadas y no estn sujetos a renovacin peridica por procesos naturales.
2

DIARIO FINANCIERO, SEMANA CESCO: La Cumbre Mundial del Cobre. [En

lnea].http://www.minminas.gov.co/minminas/minas.jsp?cargaHome=2&opcionCalendar=4&id_noticia=
1402. (Consultado el da 11 de julio de 2012).Estamos abriendo los espacios para que entren
inversionistas, Segn explica el viceministro de Minas colombiano, Henry Medina, uno de los
principales ejes del gobierno es la minera y dentro de sus tareas est fortalecer las instituciones y
fomentar la inversin tanto nacional como extranjera para Latinoamrica es muy importante la minera
porque para los pases que estn en vas de desarrollo es una gran fuente de regalas, es decir, de
impuestos para desarrollar los pases.
3

REVISTA MUNDO MINERO. Entrevista a CLAUDIA JIMENEZ, Presidenta del Sector de Minera a
Gran Escala. Carga Fiscal de la Minera Pasa del 50%.; Colombia. Vol. 2, No. 5 (mayo - junio de 2012)
P.11.

sin fisuras. Pero no basta con esos elementos, necesita adems, el funcionamiento de
una justicia transparente y una estructura general de completa estabilidad, con particular
nfasis en el rol fundamental que le corresponde al orden institucional, tanto en el
mbito pblico como en el sector privado 4.
En ste contexto, Javier Macaya 5, sostuvo que, Amrica Latina requiere
aproximadamente 600 mil millones de dlares en inversin extranjera, para permanecer
competitiva durante la prxima dcada en el mundo.
Esta cantidad de capital extranjero es cuatro veces mayor que la exportacin de bienes
de toda la regin y supera el monto de la deuda externa latinoamericana.
Hoy en da existen ms de 1200 fondos que se dedican, a invertir en los mercados
emergentes, manejando aproximadamente 100 mil millones de dlares. Esta cifra
demuestra que s hay capital para mercados emergentes, pero se ha visto en los ltimos
5 aos que con la globalizacin de la inversin y de las fuentes de capital, que
Latinoamrica tiene que competir cada vez ms con otros pases en desarrollo para
captar los flujos de capital extranjero, por ello es evidente que se debe contar con
condiciones estables con el fin de capturar la inversin necesaria para desarrollar el
sector.
Existen cuatro elementos crticos, que determinan la competitividad de un pas, en
trminos de atraccin y retencin de la inversin extranjera:
1.
2.
3.
4.

Estabilidad y confianza econmica y poltica.

Perspectivas de crecimiento sostenido.
Leyes proinversin justas y claras, con aplicacin consistente.
Un sector privado bien manejado, serio, que apueste por el pas y que reconozca
la necesidad de capital extranjero para mantener su competitividad.

Por lo anterior, es indispensable que se presente una reglamentacin transparente,

regulacin perdurable, procesos jurdicos eficientes y confiables, facilidad y rapidez
para realizar los trmites, para evitar la incertidumbre y no alejar a los inversionistas
potenciales.
Como lo expone Jonathan Coles presidente de Conapri, en su ponencia Las
Instituciones Ante La Seguridad Jurdica 6, la seguridad jurdica es el reino de las

LANACION.COM. Seguridad Jurdica Para Todos. [En lnea]. http://www.lanacion.com.ar/643366seguridad-juridica-para-todos. (Consultado el da 1 de julio de 2012).
5

MACAYA JAVIER. Foro Visin Seguridad Jurdica, La Visin Jurdica para Atraer Inversiones. [En
lnea]. http://www.itmediatech.com.ve/lx/ivan/ave/web/.../32-seguridad-juridica>. (Consultado el da 1 de
julio de 2012).
6

FORO VISIN SEGURIDAD JURDICA, Las Instituciones ante la seguridad jurdica, de la Asociacin
Venezolana de Ejecutivos en la ponencia del seor Jonathan Coles presidente de Conapri. [En lnea].

normas sobre las arbitrariedades. A su vez es importante que esas normas sean el
resultado de un proceso autentico de formulacin responsable, no de las propias
arbitrariedades.
As, la seguridad jurdica va mucho ms all de las leyes escritas; tiene que ver tambin
con las costumbres, el comportamiento de los ciudadanos, los principios morales, la
experiencia, la jurisprudencia en trminos legales y sobre todo, con la estructura del
Estado moderno. De tal manera, no se puede pensar que el tema de seguridad jurdica es
un problema del poder judicial, porque lo de elaborar las normas, ejecutarlas y hacerlas
cumplir compete a los tres poderes del Estado y tambin a la ciudadana.
Por lo anterior, la seguridad jurdica, es un problema sistmico que tiene que ver con
nuevas instituciones, con desarrollarlas y fortalecerlas, mejorar el comportamiento de
los ciudadanos y la efectividad del Estado. Por ello, la pregunta que realizan los
inversionistas forneos, a la hora de considerar un pas para realizar un proyecto
econmico es Hasta qu punto se cumplen las leyes?, Hasta qu punto puedo confiar
que el Estado va a respetar los compromisos y va a seguir la lnea que ha anunciado?
La Ley 685 de 2001, fija en su artculo primero 7 como objetivo directo fomentar la
exploracin tcnica y explotacin de los recursos mineros de propiedad estatal y
privada, estimular estas actividades en orden de satisfacer los requerimientos de la
demanda interna y externa de los mismos, y a que su aprovechamiento se realice en
forma armnica con los principios y normas de explotacin racional de los recursos
naturales no renovables y del ambiente, dentro del concepto integral de desarrollo
sostenible y el fortalecimiento econmico y social del pas.
Dicha norma desarrolla el artculo 334 de la Constitucin Poltica Colombiana 8, el cual
establece que la direccin general de la economa est a cargo del Estado y ste
http://www.itmediatech.com.ve/lx/ivan/ave/web/.../32-seguridad-juridica. (Consultado el da 1 de julio de
2012).
7

Congreso de la Repblica. Ley 685 de 2001 de 15 de agosto de 2012. Diario Oficial No. 44.545, de 8 de
septiembre de 2001. Por la cual se expide el Cdigo de Minas y se dictan otras disposiciones. Artculo 1.
Objetivos. El presente Cdigo tiene como objetivos de inters pblico fomentar la exploracin tcnica y
la explotacin de los recursos mineros de propiedad estatal y privada; estimular estas actividades en orden
a satisfacer los requerimientos de la demanda interna y externa de los mismos y a que su aprovechamiento
se realice en forma armnica con los principios y normas de explotacin racional de los recursos naturales
no renovables y del ambiente, dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del
fortalecimiento econmico y social del pas.
8

ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitucin Poltica Colombiana de 1991.Artculo

334. La direccin general de la economa estar a cargo del Estado. Este intervendr, por mandato de la
ley, en la explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distribucin,
utilizacin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos y privados, para racionalizar la economa
con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa
de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano.
El Estado, de manera especial, intervendr para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que
todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios

intervendr, por mandato de la ley, en la explotacin de los recursos naturales, en el uso

del suelo, con el fin de conseguir el mejoramiento de la vida de los habitantes dentro
del territorio nacional, la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano.
Por lo tanto, el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables,
constitucionalmente, tiene una finalidad social, que refleja el objetivo claro que el
Estado debe tener, proporcionando una serie de condiciones para que la vida de los
habitantes mejore en cuanto a las prestaciones sociales de manera equilibrada, esto es en
consecuencia, que el capital que se recaude por la actividad minera, debe crear y
fortalecer espacios y actividades que beneficien a las personas. Por tanto, se integran
metas sociales, econmicas y ambientales, para lograr mayor equidad social y luchar
contra la pobreza, que constituye el factor ms limitante y critico del desarrollo.
Ahora bien, la existencia de un marco legal razonable y adecuado es condicin
necesaria, aunque no suficiente, para consolidar el desarrollo, pues convergen muchos
factores que afectan a la hora de invertir. Por ello, se hace necesario que la
administracin, desarrolle las actividades necesarias con el fin de fomentar la industria
minera, implementando mecanismos que garanticen seguridad frente a las instituciones,
un orden jurdico que genere la mayor coherencia al regular la actividad minera, la
proteccin y garanta de los derechos, suprimiendo regulaciones excesivas,
promoviendo la igualdad de oportunidades, la inclusin social y creando las condiciones
generales para que exista, desde la esfera de lo legal, un verdadero sistema de garantas,
como es el efectivo ejercicio de derechos frente a los injusticias reales o potenciales de
quienes pretendan abusar, el respeto a la Constitucin y las leyes, que son presupuestos
fundamentales para un desarrollo integral y duradero.
Teniendo en cuenta lo anterior, sta investigacin se centra en responder s: Brinda el
contrato de concesin minero colombiano ese clima de seguridad y estabilidad jurdica
imprescindible para el desarrollo y fortalecimiento de la industria minera nacional?
Al determinar la importancia que reviste para la investigacin el contar con un mtodo
entendido, como el conjunto de procedimientos y tcnicas para recolectar y analizar
datos, y contar con una manera de pensar la realidad social y de estudiarla, decidimos
escoger el mtodo de investigacin cualitativa, para crear teora 9.
Dentro de la investigacin cualitativa entendemos cualquier tipo de investigacin que
produce hallazgos a los que no se llega por medio de procedimientos estadsticos o
medios de cuantificacin.

bsicos. Tambin para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armnico de las

regiones.
9

STRAUSS, Anselm y CORBIN, Juliet. Bases de la Investigacin Cualitativa, Tcnicas y

Procedimientos Para Desarrollar la Teora Fundamentada. Medelln: Editorial Universidad de Antioqua,
2002.

Por ello iniciamos la recoleccin de datos inicialmente en libros, jurisprudencia,

normas, conceptos emitidos por las autoridades, documentos Conpes, Decretos,
Resoluciones, artculos de revistas indexadas, consulta de reportajes periodsticos,
recoleccin de presentaciones realizadas en los diferentes seminarios, y congresos de
minera celebrados en Colombia, debates, ponencias, observacin de videos, consulta
bibliogrfica y en hemerotecas en las diferentes bibliotecas de Bogot, incluida La
Biblioteca del Congreso de la Repblica, y el Archivo General de la Nacin en temas
especficos como fue la recoleccin de las ponencias de la Asamblea Nacional
Constituyente. Paulatinamente y a medida que surga la necesidad de interactuar con
ms nmero de informacin, se realizaron las consultas especficas en las fuentes que lo
requirieran, con el fin de mantener una interaccin constante con el objeto de
investigacin.
Una vez revisadas las fuentes iniciales de nuestra investigacin, decidimos que era
necesario realizar operaciones bsicas, las cuales nos permitiran llegar a fenmenos
complejos, por ello iniciamos la formulacin de preguntas, las cuales constituan un
mecanismos analtico para iniciar la indagacin y dirigir el muestro terico dentro el
desarrollo del trabajo, los cuestionamientos iniciales por ejemplo fueron, Por qu la
seguridad jurdica ha sido objeto de profundos debates en el sector minero, para dar
continuidad a los proyectos mineros?, Qu impactos para el sector tiene la
proliferacin de normas?, Por qu el legislador colombiano unific el trmite para el
otorgamiento de un ttulo minero a travs del contrato nico de concesin?, Por qu
decimos en Colombia que el acto de otorgamiento de un ttulo minero no es
discrecional? Cul ha sido la importancia del sector minero en las constituciones
polticas a travs de los tiempos?, Qu cambios tuvo el sector minero colombiano a
partir de la Constitucin Poltica de 1991?, Cul es el ambiente de inversin en el
sector minero colombiano en la actualidad?, Qu polticas pblicas se encuentran
demarcando el destino del sector minero en nuestro pas?, Qu implicaciones tiene
para los mineros legales, contar con mineros ilegales dentro de del ttulo minero? Cul
es la institucionalidad minera colombiana y cmo funciona?, El sector minero
colombiano es determinante para el encadenamiento y desarrollo de las regiones?, etc.
Una vez realizadas las preguntas iniciales efectuamos un anlisis para determinar las
preguntas sensibilizadoras, las cuales nos pondran en sintona con lo que los datos nos
estaban indicando, es decir Qu estaba pasando en el sector minero colombiano? (Por
ejemplo los asuntos, propsitos, problemas, inconvenientes, trabas y preocupaciones de
los actores), Que actores se encontraban involucrados?, los significados para los
diferentes actores eran los mismos o eran diferentes?, Cmo se defina la situacin?,
etc.
Posteriormente, determinamos el tipo de preguntas tericas, para establecer el proceso,
la variacin y hacer conexiones con los datos que venamos encontrando, de esta
manera identificamos por ejemplo, Cules son las relaciones de un concepto con otro?,
en la investigacin se realiz la siguiente relacin, El contrato de concesin minera
requiere de estabilidad de normas para poderse ejecutar?, Qu sucedera si el gobierno
nacional decidiera implementar nuevas restricciones para que los proponentes de
contratos pudieran acceder a los mismos?, Cules son los aspectos ms estructurales,

ms importantes en ste caso y como intervienen o afectan estos acontecimientos lo que

estoy viendo o escuchando?. Y fue as como determinamos la complejidad del
fenmeno que nos encontrbamos investigando, pues respondamos algunas preguntas y
plantebamos muchas ms, con lo cual se hizo bastante largo el proceso.
Por lo anterior surgi uno de los inconvenientes ms persistentes dentro de la
investigacin, como fue la realizacin del microanlisis, es decir el anlisis detallado,
lnea por lnea, necesario al comienzo del estudio para generar las categoras iniciales
con sus propiedades y dimensiones, y sugerir las relaciones entre ellas, pero con el
nimo de no extender de manera vertiginosa el propsito y respuesta de la pregunta
problema inicial.
Otro tipo de preguntas formuladas fueron las de naturaleza prctica y estructural que
nos llevaron a dirigir el muestreo y ayudaron al desarrollo de la teora, que cada vez iba
evolucionando, por ejemplo Cules conceptos estn bien desarrollados y cules no?.
La segunda operacin que efectuamos fue realizar comparaciones para determinar las
propiedades y rpidamente motivarnos para describir no slo lo especfico de algo sino
para pensar de manera un poco ms abstracta o general o sea pasando de lo particular a
lo general, es decir identificamos que debamos realizar la investigacin con
fundamento constitucional, de manera inicial, utilizando un orden cronolgico el cual
permitiera al lector seguir de manera ordenada el fenmeno a travs de la historia, hasta
llegar a la actualidad, enfrentando el anlisis de la problemtica actual de los proyectos
mineros, para fcilmente identificar la respuesta a la problemtica planteada.
Otro paso necesario dentro de la metodologa utilizada, posteriormente, es realizar una
codificacin abierta en la que bsicamente se identifican los conceptos, sus propiedades
y dimensiones haciendo una descomposicin de los datos, examinndolos
minuciosamente desde su tenor literal, pasando por la regulacin propia en el
ordenamiento jurdico, sus problemtica actual, la determinacin social y dems
circunstancias las cuales nos permitieran buscar similitudes y diferencias, y fue as
como los acontecimientos, objetos, acciones o interacciones que se consideraron
similares conceptualmente en su naturaleza fueron agrupados mediante conceptos ms
generales denominados categoras, que corresponde a un fenmeno al que se le puso
una etiqueta, por ejemplo los aspectos normativos, desarrollo constitucional, los
conceptos de seguridad y estabilidad jurdica en el entorno minero colombiano, la
posicin del gobierno nacional frente al sector minero, el ambiente de inversin en
Colombia, el contrato de concesin minero colombiano, la industria minera colombiana,
la responsabilidad social y ambiental en el desarrollo de los proyectos mineros.
Posteriormente fueron surgiendo las subcategoras que bsicamente hacen ms
especfica a una categora estableciendo cundo?, dnde?, por qu?, y cmo es
probable que ocurra el fenmeno. Por ejemplo una de las categoras desarrolladas fue la
correspondiente a los Aspectos normativos, para lo cual realizamos dentro de la
segunda parte del primer captulo, el desarrollo del tema Expedicin de la Ley 685 de
2001, confianza en el cambio, en el cual empezamos a interrelacionar las categoras
Desarrollo constitucional y Conceptos de seguridad y estabilidad jurdica, con la
subcategoras, las cuales nos permitieron perfilar el fenmeno definiendo el por qu se

requera que la legislacin fuera moderna?, Para quin era necesario traer nuevas
estrategias modernas?, Qu se criticaba en el momento de la expedicin?, Qu se
quera respetar? Qu proceso social se estaba viviendo?, y ste proceso es el
denominado codificacin axial, mediante el cual se relacionan las categoras a sus
subcategoras, alrededor de un eje, es decir, de una categora, y enlazado con otras
categoras en sus propiedades y dimensiones.
Una vez realizamos el proceso de codificacin axial con cada una de las categoras y sus
subcategoras, realizamos el proceso de hacer la codificacin selectiva en la cual
integramos y refinamos la teora para darle respuesta a la pregunta inicialmente
planteada, llegando a la definicin del problema de investigacin por medio del cual
fuimos orientando al lector.
Como objetivo general de nuestra investigacin, planteamos analizar los elementos
constitucionales, normativos y conceptuales que regulan la actividad minera en
Colombia, con el fin de identificar las tendencias contemporneas que inciden en la
actividad extractiva, para determinar si existe estabilidad y seguridad jurdica en el
entorno minero actual para el inversionista en nuestro pas.
Y los objetivos especficos planteados fueron los siguientes:
Analizar la evolucin histrica de la legislacin de minas a partir de los
antecedentes prximos en Espaa hasta el desarrollo normativo y constitucional
actual, con el fin de determinar su transformacin y evolucin como factor
determinante de la inversin en nuestro pas.
Describir los conceptos bsicos que estructuran el derecho de minas
especficamente, el contrato de concesin minera, a la luz de la Ley 685 de
2001, actual Cdigo de Minas.
Establecer el papel del Estado como promotor y garante del desarrollo
econmico del pas a travs del sector minero.
Describir el proceso de transformacin y modernizacin de las estructuras
institucionales, y su impacto en la inversin en el sector minero colombiano.
Analizar las diferentes disposiciones legales y reglamentarias que afectan al
sector minero, que tienen incidencia determinante en la inversin en Colombia.
Sobre la base de las consideraciones anteriores, pretendemos entregar a la comunidad
acadmica, un estudio formal que permitir un avance en la visin de progreso por
medio de los recursos mineros, pues conducir a esclarecer cuales son las caractersticas
y condiciones que deben primar, mantenerse o replantearse, con el fin de atender a los
postulados fijados constitucionalmente que garantizan la adquisicin de bienestar por
medio de la explotacin de los recursos naturales no renovables.
Resulta oportuno, advertir que algunas de las limitaciones de nuestra investigacin se
centraron en la volatilidad de las disposiciones, pues se profirieron a lo largo de todo el
proceso acadmico, cambios normativos, con la expedicin de la modificacin del
Cdigo de Minas, Ley 1382 de 2010, posteriormente declarada inexequible por la Corte

Constitucional, lo cual trajo consigo un nuevo proyecto modificatorio de la Ley 685 de

2001, el cual a la fecha no iniciado debates en el Congreso de la Repblica. Todo lo
anterior aunado, con la creacin de la nueva autoridad minera como es la Agencia
nacional de Minera, as mismo el cambio de la estructura del Ministerio de Minas y
Energa.
En ese mismo orden y direccin, se expidieron otras leyes que fijaron directrices dentro
del sector, como fue la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo, y otras normas
que de manera directa tendrn implicaciones en el sector como es la Ley 1508 de 2012,
de Asociaciones Pblico Privadas.
Para obtener respuesta a la problemtica realizaremos, en primer lugar el estudio de los
antecedentes histricos de la normatividad minera colombiana, teniendo en cuenta que a
lo largo de la historia de nuestro pas, el sector minero ha ocupado un lugar fundamental
en la sociedad, como quiera que ha sido fuente de ingresos econmicos de las regiones,
ha motivado diversas decisiones de gran importancia poltica y social, las cuales han
tenido una evolucin, gracias a los cambios constitucionales y normativos que se han
presentado.
Posteriormente analizaremos, el rgimen jurdico aplicable al contrato de concesin
minera en Colombia, con el fin de determinar si la normatividad fija parmetros
atrayentes para los inversionistas, en el momento de iniciar una actividad econmica
dentro del sector.
En tercer lugar analizaremos, las caractersticas del contrato de concesin minera, el
cual rene e instaura, los derechos y obligaciones de las partes dentro del negocio
jurdico, determina el rgimen de responsabilidad y fija los parmetros que estarn
vigentes durante toda la relacin contractual.
Posteriormente, examinaremos el desarrollo de las polticas pblicas establecidas por el
gobierno nacional, que afectan al sector minero, las cuales son definitivas para la toma
de decisiones de inversin y mediante las cuales la colectividad, pretende obtener el
beneficio por una actividad desarrollada, pues una poltica pblica es un fenmeno
social y poltico especfico, fundado empricamente y construido analticamente, las
cuales viabilizan unos contenidos que se traducen en unas prestaciones que,
finalmente, generan unos efectos. Movilizan una actividades y unos procesos de trabajo
y se despliegan a travs de relaciones con otros actores sociales colectivos o
individuales 10
Lo anterior, para poder concluir si en Colombia, efectivamente, el marco normativo, las
condiciones polticas, sociales y econmicas, que determinan el desarrollo del contrato
de concesin minera en la ejecucin de un proyecto minero, permiten asegurar que en la
actualidad existe un clima de seguridad y estabilidad jurdica, para desarrollar la
actividad minera en nuestro pas.

10

BOUSSAGUET Laurie, JACQUOT Sophie, RAVINET Pauline. Diccionario de Polticas Pblicas.

Bogot: Editorial Universidad Externado de Colombia, 2009. P. 334-335.

1.

MINERIA ANTE EL DERECHO

La actividad minera colombiana, ha tenido que desarrollarse teniendo en cuenta cada

uno da las modificaciones normativas, que han hecho que de manera paulatina se
realicen cambios en los cuales el gobierno nacional espera mayor beneficio e inclusin
social.
Por lo tanto en ste captulo, inicialmente nos proponemos, revisar cada una de las
modificaciones constitucionales que han sido el fundamento de las variaciones
normativas, las cuales constituyen los antecedentes de nuestro ordenamiento jurdico
minero actual.
En una segunda parte, analizaremos el marco normativo actual, teniendo como
fundamento el cambio constitucional de 1991; as mismo, nos detendremos a analizar la
complejidad de las disposiciones normativas en trminos limitados de tiempo debido a
la falta de cumplimiento por parte del legislador de disposiciones que hacen parte del
bloque de constitucionalidad y sus implicaciones en la inversin, pues de manera clara
atenta contra la certidumbre para llevar a cabo una actividad que requiere un espacio de
tiempo considerable, pasando por el anlisis del contrato de concesin minera como
documento que contiene los lineamientos por los cuales se debe mover la relacin
contractual con el Estado y que tan estables son las condiciones que en l se establecen
para proteger la actividad minera en Colombia.

16

PRIMERA PARTE
1.1.

EVOLUCIN HISTRICA DEL DERECHO MINERO

COLOMBIANO

1.1.1. Antecedentes Mineros en Espaa

Para iniciar debemos realizar un anlisis de la legislacin minera espaola, la cual
seguimos en Colombia. En un principio, las leyes ms antiguas en Espaa, el sistema de
atribucin del dominio minero vigente era la accesin 10. Se resuma diciendo que las
minas que estaban en propiedad o en tierras del rey son del rey; las minas que estaban
en tierras del seoro son del seor y as sucesivamente. La razn de esta legislacin, se
puede fundar en varias circunstancias polticas, culturales y jurdicas, en su orden, tales
como el sistema de gobierno feudal imperante, la ignorancia y desconocimiento de las
diferentes sustancias minerales y su adecuada forma de beneficio y, por ltimo la
vigencia que en aquella poca cobraba la legislacin romana que infunda la idea
absolutista atribuible al derecho real de dominio, pues el poder del dueo era limitado
en cuanto a sus facultades como en su extensin. Esta nocin qued fijada en el
aforismo latino QUIDOMINUS EST SOLI, DOMINUS EST COELLI ET INFERNUM
(quien es dueo del suelo, es dueo del cielo y del infierno).
Sin embargo, este orden jurdico es cambiado rotundamente y fue el origen de las leyes
mineras actuales en el derecho espaol, que estableci los fundamentos conceptuales
relativos a la propiedad del llamado subsuelo colombiano, con el pronunciamiento
conocido como Fuero Viejo de Castilla dictado en el ao de 1228, en donde se opt
por determinar que todas las minas de oro, plata y plomo y de cualquier otro metal eran
del Rey y no podan ser explotadas sin su licencia. Desde ese pronunciamiento hasta
nuestro das, el Estado representado en la Monarqua o en la Repblica por sus
correspondientes jefes de gobierno, ha intervenido vivamente en la orientacin que debe
asumir la legislacin minera, para determinar el dominio de las minas que se localizan
fortuitamente en el territorio nacional, y este proceder se explica por la importancia que
tuvieron en aquella poca y ms en la actualidad, las sustancias minerales.
En aquella poca, porque los metales preciosos eran el marco de referencia para efectuar
en un principio un trueque de productos y servicios y ms adelante eran la moneda
misma. Principalmente por sta razn de orden econmico es que se aprecia la
tendencia fiscalista del Estado Espaol, en cuanto al manejo de la propiedad minera,
10

OSSA BULNES, Juan Luis. Derecho de Minera. Santiago de Chile; Editorial Jurdica de Chile, 1989.
P.15 Doctrina de la accesin-. Esta doctrina atribuye al dueo del respectivo predio superficial el dominio
originario de las minas que se encuentran en la superficie o en las profundidades del mismo, y por tanto
se le reconoce el derecho a explotarlas. Sus antecedentes conocidos se remontan a los primeros tiempos
de la poca Romana; en el siglo XVIII fue difundida por los fisicratas y, ms tarde, Merln la vincul al
derecho natural.

17

encontrando su mayor argumento y manifestacin en la imposicin del sistema

regalista. En este orden de ideas, y atribuyendo el dominio minero al Estado, previa
diferenciacin entre la propiedad superficiaria y la propiedad minera subterrnea, es que
promulgan la siete Partidas de Alfonso X El Sabio; el Ordenamiento de Alcal de
1340; el Ordenamiento de Birbiescas en 1387; las Ordenanzas de Felipe II, las primeras
en el ao de 1559 y las segundas en el ao de 1567, conocidas como la Nueva
Recopilacin de Castilla; la Recopilacin de las Leyes de los Reinos de las Indias en
1681; las Ordenanzas de la Nueva Espaa en 1783 hasta 1804, con la Novsima
Recopilacin, que pas a regir, poco despus, en Per y se extendi a Chile y
Argentina 11.
Como elementos subyacentes y que caracterizan el sistema regalista en la poca de la
Corona, estn la indiscutible propiedad y dominio del Rey sobre el subsuelo, el sistema
de la adjudicacin que otorgaba al adjudicatario una propiedad precaria, pues se hallaba
sometida al cumplimiento del pago de una regalas (quinto) y a laborar la mina, so pena
de perderla, revirtiendo a la corona la cual la volva a adjudicar, y por ltimo el celo con
que se administra la riqueza minera ya que significa mucho en circunstancias de
conflicto internacional. Cabe anotar, que los estatutos que se dejan reseados el ms
prdigo en sabidura es la Novsima Recopilacin, hasta el punto de que nuestro actual
Derecho de Minas se recogen concepciones que marcaron hitos indiscutibles y que se
dejaron claramente definidos y perfilados 12.

1.2.
1.1.2.1.

ANTECEDENTES MINEROS EN COLOMBIA

Constitucin de Ccuta, Decreto del Libertador 13

Tambin conocida como la Constitucin de la Gran Colombia o Constitucin de 1821,

fue el resultado del Congreso de Ccuta que se desarroll el 30 de agosto de 1821 y
cuyo objetivo principal fue crear la Repblica de Colombia mediante la unificacin de
Nueva Granada. En materia de minas, las leyes vigentes eran contenidas en la novsima
recopilacin y en la recopilacin de las Indias 14 , ellas versaban sobre cuestiones
adjetivas, tales como privilegios de los mineros, el repartimiento de los indios, del
11

GONZLEZ RIVERA, Alonso. Derecho Minero Colombiano. Bogot, Tesis de grado. (Abogado).
Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario, Facultad de jurisprudencia. 1983.

12

GONZLEZ RIVERA, Alonso. Derecho Minero Colombiano. Bogot, Tesis de grado. (Abogado).
Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario, Facultad de jurisprudencia. 1983.
13
MONTES HERRERA, Agustn. Cdigo de Minas y Cdigo de Petrleos, con notas, concordancias,
jurisprudencia y normas legales complementarias. Bogot, Ed. Temis. 1961. P 7.
14

ALTAMIRA, Rafael. Anlisis de la Recopilacin de las leyes de Indias de 1680. Instituto de Historia
de derecho Argentino, 1941.

18

trabajo de las minas, etc. Todo el derecho sustantivo sobre la materia se encontraba en
la novsima recopilacin, derecho que no sufri excepciones en la Nueva Granada, pues
para esta colonia no se dictaron disposiciones sobre el particular para que fueran
aplicadas especialmente en ella, tal como sucedi en Mxico y en Per.
Como lo dice Montes Herrera 16 til es conocer el texto del decreto por su contenido y
porque nace a la vida emancipada la especialidad de la minera para Colombia, y, en
suma, porque este conocimiento es preciso para apreciar la situacin jurdica y las
soluciones o conflictos sobre yacimientos salidos del dominio radical del Estado,
durante su vigencia, para radicarse en cabeza de personas particulares. Es importante
saber que la cuna de la especialidad minera, el Libertador incorpor, con visin genial,
al dominio eminente del Estado la universalidad de las sustancias inorgnicas, pero las
hizo adjudicables todas a las personas para fomentar la industria, excluyendo el
contratismo. La observancia de este sabio principio de tan vasta tradicin jurdica, de
tan extenso recorrido histrico, tendra a Colombia a la cabeza de los productores de
sustancias que demanda el mercado universal.
A continuacin, realizaremos una breve mencin de los aspectos relevantes de algunas
de las leyes mineras que fueron expedidas en Colombia a partir de la 1823 hasta 1909,
las cuales han servido como fundamento para la regulacin actual del negocio minero
en nuestro pas.

Tabla 1. Legislacin Minera Colombiana Hasta 1909

No.
1

Relacin
Cronolgica
Ao 1823

2.

Ao 1826

3.

Ao 1829

Descripcin
El 5 de agosto de 1823, se expidi la primera ley colombiana
sobre minas, mediante la cual se autoriz al Ejecutivo para dar
en arrendamiento las minas de propiedad del Estado,
excepcin hecha de las de platino, con sujecin de los tratos a
lo prevenido en los artculos 9 y 10 de las Ordenanzas de
Nueva Espaa o Mjico.
El 22 de mayo se expidi una Ley que versa sobre Oficinas de
Registro de Instrumentos Pblicos y Privados y entre los
documentos sometidos a la formalidad de inscripcin, bajo el
numeral 11, se incluyen los registros de minas, segn el
artculo 13 de la expresada Ley, en relacin con los arts. 15,
pargrafo 8 y 18.
El 24 de octubre el Libertador sancion en Quito la primera

16

MONTES HERRERA, Agustn. Cdigo de Minas y Cdigo de Petrleos, con notas, concordancias,
jurisprudencia y normas legales complementarias. Bogot, Ed. Temis. 1961.

19

4.

Ao 1834

5.

Ao 1836

6.

Ao 1838

7.

Ao 1844

8.

Ao 1846

9.

Ao 1847

10.

Ao 1860

11.

Ao 1876

ley minera autnoma, titulada Reglamento sobre minas, que

consta de 38 artculos.
La Ley del 10 de mayo, relativa a la administracin de justicia,
reiter a los gobernadores las atribuciones judiciales que les
haba conferido el Reglamento sobre minas, de 1829, y radic
la jurisdiccin y competencia para conocer de litigios mineros
en la justicia ordinaria.
Segn el artculo 35 de la Ley del 16 de mayo, se dispuso
incorporar a las rentas provinciales los derechos fiscales que
pagaran los titulares adquirentes de minas.
La Ley del 19 de marzo estableci el trmino de veinte das
para el registro de los ttulos mineros, ratific el valor de los
derechos causados por el registro, fijados en 1826, y sancion
el retardo con la satisfaccin de doble derecho.
Por la Ley 1 de junio se impuso el registro
indispensablemente de los ttulos de minas, fuera de otros
documentos, en el cantn respectivo, dentro de los veinte das
siguientes a su expedicin, al paso que se previ la forma
determinada de ejecutar la inscripcin. Fue una Ley orgnica
muy completa sobre el registro.
La Ley 66 contiene disposiciones relativas a las minas de
Marmato y Supa y modifica el impuesto sobre oro fsico y
metales preciosos.
Con fecha 9 de junio se sancion la ley relativa a
arrendamiento y elaboracin de minas de esmeraldas, que
contiene la primera reserva de yacimientos a favor de la
nacin toda vez que se estableci contra lo dispuesto por el
decreto del Libertador, que la explotacin de dichas minas
solo poda llevarse a cabo por cuenta y en provecho del
Estado, sin perjuicio de los derechos consolidados, de acuerdo
a la legislacin anterior.
Por la Ley del 27 de abril, relativa a terrenos baldos en que
existan minas que deban adjudicarse conforme a las leyes de
los Estados respectivos, el Estado cedi a los adjudicatarios el
uso del terreno necesario para la explotacin, razn de cuatro
hectreas por cada pertenencia, y el derecho de preferencia a
la adquisicin de esas tierras, y el de ejecutar los caminos
necesarios para vincularse a las vas pblicas.
Se expidi la Ley 102 del 3 de julio, que derog los artculos
1102 y 1103 del Cdigo Fiscal de 1873, y dispuso que las
minas situadas en los territorios nacionales, mientras fueran
administradas por cuenta de la Nacin seran adjudicadas, por
el ejecutivo, segn las reglas del inexistente Cdigo de
Fomento.
20

12.

Ao 1907

13.

Ao 1909

La Ley 21 autoriz al gobierno para establecer la venta

exclusiva en el exterior, de platino y minerales radioactivos e
hizo adjudicable el cobre.
La Ley 19 declara libre de derechos de exportacin, los
metales extrados de las minas del pas en terrenos de
cualquier dominio.
La Ley 120 modifica favorablemente la tarifa de aduanas, para
la importacin de maquinaria y materias primas destinadas al
incremento de la explotacin minera nacional, y establece el
pago de algunos derechos con relacin a las minas
adjudicables por denuncio, expedicin de ttulo, y un derecho
anual por conservacin de cada mina titulada.

*Fuente: Montes Herrera, Agustn. Cdigo de Minas y Cdigo de Petrleos, con notas, concordancias,
jurisprudencia y normas legales complementarias 17.

1.1.2.2.

Etapa de la Colonia

El rgimen legal de la propiedad minera, vigente durante la colonia, se prolong hasta

los primeros tiempos de la Repblica, en que continu, ms an, nacionalizndose
integralmente el subsuelo, por razn del Decreto Libertador, denominado Reglamento
de Minas, se reafirm el sistema regalista, la adjudicacin como medio jurdico de
explotacin de las minas, estableciendo que la propiedad del adjudicatario sobre las
mismas era una perfecta propiedad precaria, porque en ellas pesaban dos condiciones
resolutorias: El pago de las regalas y la explotacin o laboreo formal de la mina.
Las ordenanzas mineras de Nueva Espaa, dictadas por el soberano para Mxico en el
ao de 1783, constituyen el estatuto minero ms importante que la corona espaola
concibiera para las colonias, importancia que se revela por el sistema adoptado y la
armona del conjunto, razones que seguramente influyeron para conferirle vigencia en la
naciente Repblica de Colombia.
En cierto periodo colonial el derrumbe demogrfico fue catalogado como una crisis
econmica, ya que la escases de indios y esclavos, acarreaba menos trabajo en las minas
y el campo, y a su vez menos riquezas para los espaoles 18.

17

MONTES HERRERA, Agustn. Cdigo de Minas y Cdigo de Petrleos, con notas, concordancias,
jurisprudencia y normas legales complementarias. Bogot, 1961, Ed. Temis.
18
RODRIGUEZ SAENZ. Hctor y GIL. Juan Pablo. La Colonia en Colombia [En lnea].
http://lacoloniaeci2006.blogspot.com/. (Consultado el 14 de julio de 2012).

21

1.1.2.3.

Confederacin Granadina y Constitucin de Estados Unidos de Colombia

La Confederacin Granadina, en el ao de 1858, cambi la organizacin poltica del

pas y determin que los bienes de la Confederacin eran las minas de esmeraldas y de
sal gema que estn o no en tierras baldas, es decir, que slo se reserv de modo expres
stas minas.
En aquella poca las dems minas pasaron al dominio de los Estados Soberanos 19 y
stos quedaron en libertad de legislar sobre las minas que se le atribuan.
El 8 de mayo de 1863, se expidi una nueva Constitucin, la de los Estados Unidos de
Colombia, y las minas de esmeraldas y de sal gema pasaron a la Unin y las dems
ingresaron al dominio de los Estados Soberanos, quienes legislaron sobre ellas como
entidades autnomas, que eran en virtud de la atribucin que les confera al artculo 16
de la Constitucin de 1863.
En un principio subsisti al interior de la Confederacin Granadina 20. Luego la Nacin
extendi la reserva a su favor a todas las minas en general, que se descubrieran en
terrenos baldos de su propiedad. Respecto de las dems, los Estados soberanos dictaron
los correspondientes estatutos.
En ejercicio de la facultad que tenan los Estados Soberanos de legislar, sobre las minas
que no se hubiera reservado la Unin, cada uno de ellos dict disposiciones sobre la
materia, en consecuencia, tantas legislaciones mineras cuantos eran los Estado
Soberanos, adems de la legislacin de la Unin, que se refera a las minas ubicadas en
los territorios nacionales administrados por sta.

1.1.2.4.

Estado soberano de Antioquia 21

En el Estado soberano de Antioquia, Las minas de metales no preciosos a excepcin del

cobre, como el hierro, el plomo, etc., y las dems sustancias minerales, fueron atribuidas
al dueo del suelo, con la importante aclaracin de que el ejercicio de ese derecho o
poder legal sobre tales yacimientos fue regulado al adoptarse el Cdigo de Antioquia
para toda la Nacin, por medio del artculo 5 de la Ley 38 de 1887.

19

Montes, Ibid.

20

BOTERO, Mara Mercedes; VALLECILLA, Jaime. Intercambios comerciales en la Confederacin

Granadina segn la Comisin Corogrfica, 1850-1856. Historia y sociedad, 2010, No 19, p. 143-174.
21
MEJA CUBILLOS, Javier. Puede ser considerado el auge antioqueo de la segunda mitad del siglo
XIX un modelo de desarrollo econmico local?. 2011.

22

En relacin con la explotacin y aprovechamiento de las minas reservadas para el

Estado, se adopt el sistema de la adjudicacin.

1.1.2.5.

Estado soberano de Bolvar 22

Por medio de la Ley 25 de septiembre de 1866, el Estado Soberano de Bolvar, adopt

la legislacin original del Estado de Antioqua, o sea la contenida en la Ley 28 de 1864.
En consecuencia, respecto al dominio de las minas rigieron los principios del Estado de
Antioquia. Lo mismo cabe decir en relacin con el sistema de explotacin de las minas
reservadas para el Estado, se consagr el de la adjudicacin.

1.1.2.6.

Estado soberano de Boyac 23

En el Estado Soberano de Boyac, todas las minas pertenecieron al Estado, a excepcin

de las de sal y las de esmeraldas. Pero deban reputarse como de propiedad particular las
definitivamente adjudicadas en el lapso comprendido entre 1875 y 1882, y cuyos
titulares o sucesores conservaron el derecho de conformidad con la Ley, o sea mediante
el laboreo de la mina.
El sistema de explotacin y aprovechamiento de las minas adoptado fue el de la
adjudicacin, mediante el cual el particular adquira el goce de la mina, o sea el llamado
dominio til, que se extingua por falta de laboreo formal.
El Estado no adjudicaba la mina hasta no haber comprobado, por medios idneos, la
existencia de yacimiento.

1.1.2.7.

Estado soberano de Cauca

El Estado soberano de Cauca, en un principio adopt el sistema regalista, al aclarar que

todas las minas eran de su propiedad, concediendo a los particulares el derecho de
explotarlas en su beneficio, mediante el sistema de concesin. Esta disposicin
comprendida en la Ley 66 del 24 de septiembre de 1859, por su armona, propiedad y
orientacin, constituye uno de los mejores estatutos del rgimen. Las normas
adicionales reglamentan con indudable acierto la explotacin de los metales preciosos
22

GONZLEZ, Hancer. El gran Estado Bolvar y sus vas de comunicacin. Tiempo y Espacio, 2009,
vol. 19, no 51, p. 67-87.
23

AMADO, OLIVEROS, Giovanni Fernando. Estructura administrativa del Estado Soberano de Boyac
(1857-1886). Revista Estudios Socio-Jurdicos, 2009, vol. 11, no 1, p. 145-179.

23

ubicados en el cauce de los ros, cindose a la naturaleza de estos yacimientos,

diferente de la de los otros de iguales sustancias.
Al final, abandon este sistema. Solo quedaron sometidos al rgimen primitivo de los
yacimientos ubicados en terrenos baldos de la nacin o del Estado. La Ley 59 de 25 de
octubre de 1873. As mismo el laboreo de la mina concedida o adjudicada, condicionaba
la vigencia del derecho del adjudicatario o del concesionario.
1.1.2.8.

Estado soberano de Cundinamarca

El Estado soberano de Cundinamarca, consagr el rgimen dominial respecto de todas

las minas metales y piedras preciosas. En relacin con las otras, o sea las de sustancias
minerales no metlicas, las atribuy al dueo de la superficie.
El sistema de explotacin adoptado fue el de la adjudicacin, mediante el cual el
adjudicatario solo adquira el goce de la mina, es decir el dominio til, siendo entendido
que la falta de laboreo o de pago del canon anual extingua el goce. La comprobacin de
la existencia del yacimiento era indispensable para la adjudicacin.
Los yacimientos de hierro, a partir del 12 de mayo de 1864, fueron declarados de
propiedad del poseedor del suelo.

1.1.2.9.

Estado soberano de Magdalena

En un principio adopt un rgimen jurdico igual al inicial del Estado de Antioqua,

reservndose para s las minas de oro, platino, cobre y dejando al dueo el terreno de
ubicacin de las dems. Tres aos despus, modific sustancialmente el rgimen y
acogi el del Estado de Cundinamarca, aumentando la reserva con las minas de metales
de todas clases. En cuanto al sistema de explotacin, rigi el de la adjudicacin, cuya
vigencia dependa del laboreo de la mina.

1.1.2.10. Estado Soberano de Santander 24

Sigui el rgimen jurdico de los Estados de Cundinamarca y Magdalena, y en
consecuencia, se reserv el dominio de las minas de piedras preciosas (menos
esmeraldas) y las de metales de toda clase, atribuyendo al dueo de la superficie las
dems. Adopt como sistema de explotacin el de la adjudicacin, cuya vigencia
24

CASTRO, Mara Fernanda Duque. Comerciantes y empresarios de Bucaramanga (1857-1885): una

aproximacin desde el neoinstitucionalismo. Historia crtica, 2005, no 29, p. 149-184.

24

dependa del laboreo de la mina. La comprobacin de la existencia del yacimiento era

indispensable para la adjudicacin.
1.1.2.11. Estado Soberano de Tolima 25
En un principio, sigui el rgimen jurdico del Estado de Cundinamarca, despus lo
abandon, acogiendo el del Estado de Antioquia, agregando a su reserva los
yacimientos de cinabrio. Adopt el sistema de adjudicacin, cuya vigencia dependa del
pago de un impuesto anual.
El Estado soberano de Panam, se reserv todas las minas, a excepcin de las de
propiedad de la Nacin y de las canteras.

1.1.2.12. Constitucin Poltica de 1886

En 1886 se organiz el Rgimen Unitario, en armona con la constitucin del mismo
ao. Respecto al dominio del subsuelo se adoptaron normas cardinales. Entre las cuales
se expuso por parte de Samper, Miembro del Consejo Nacional Constituyente, al
explicar el contenido y el alcance del artculo 200, seal:
B. fuera de los bienes, derechos, etc., designados en la primera parte del
artculo 202, el legislador constituyente quiso que particularmente pertenecieran
a la hacienda nacional los baldos (abreviacin de tierras baldas), minas y
salinas que pertenecan a los Estado. Ms esto, como era justo deba ser sin
perjuicio de los derechos constituidos por los mismos Estados a favor de terceras
personas, o de los constituidos por la nacin a favor de los mismos Estados a
ttulo de indemnizacin por algunos bienes recuperados. De esta suerte, si bien
quedaban respetados los hechos que se hubieran consumado y los derechos que
se hubiesen establecido, con ocasin de las tierras baldas y las minas y salinas
antes donadas a los Estados, todos estos bienes, como que afecta a grandes
intereses sociales, volvan a ser propiedad exclusiva de la Nacin, sin pasar a los
departamentos como adjudicatarios.
Se comprende el objeto de esta reivindicacin. Las tierras baldas, base de
futuras concesiones y colonizaciones, interesan mucho a la Nacin entera, como
de su acertada aplicacin depende la solucin de gravsimos problemas sociales;
las minas han de ser el mayor fundamento de prosperidad econmica de
Colombia, y mal podra funcionar una legislacin uniforme sobre este ramo
industrial, si el propietario de ciertas minas existentes y por denunciar no fuese
25

OSORIO, Jorge Alirio Ros. NEIVA: Arrullada por el ro Magdalena.

25

la Repblica entera; y en fin, siendo el producto de las salinas artculo de

primera necesidad, no era conveniente dejar la propiedad de ellas atribuida entre
diversas entidades competidoras, de las cuales algunas podran oprimir a los
consumidores 26.
Posteriormente fue expedida la Ley 38 de 1887, por medio de la cual se adopt para la
Nacin el Cdigo del extinguido Estado Soberano de Antioqua, reglament
ntegramente la materia, o sea, estableci el rgimen de propiedad, explotacin y
beneficio de todas las minas, en armona con la Constitucin Poltica (art. 202),
introduciendo al estatuto adoptado las imprescindibles reformas.
A su vez qued demostrado que la simple declaracin que hicieron algunos Estados
Soberanos de pertenecer al dueo del terreno, todas las dems de cualquier clase que
sean, no signific un derecho constituido o adquirido por ese dueo, sino una mera
expectativa que solo el descubrimiento, denunci y determinacin de la mina
transformaban en derecho.

1.1.2.13. Constitucin Poltica de 1991

En un esfuerzo para reversar las tendencias de una economa cerrada y protegida, que
trajo como consecuencias el aislamiento de la produccin nacional frente a la
competencia internacional, produciendo un estancamiento al avance en trminos de
productividad y competitividad, a partir de 1990, se adopt el programa de apertura e
internacionalizacin de la economa colombiana. En consecuencia se formularon
polticas relacionadas con el desarrollo de la capacidad productiva nacional, el
fortalecimiento del sistema financiero, el estmulo a la inversin productiva, el
mejoramiento de la gestin pblica, la readecuacin de la infraestructura de servicio y la
racionalizacin del comercio exterior.

26

COCK ORDEZ, Vivian, Estructura institucional del sector encargado de la administracin de los
recursos naturales no renovables en temas mineros y petroleros. Bogot: Colegio de Abogados de Minas
y Petrleos 1995. Edicin armada electrnica. P 79. la Constitucin de 1886 adoleca de una relativa
precariedad normativa en la materia, ya que solamente en los artculos 4 y 202 consagraba la propiedad
exclusiva de la Nacin sobre el territorio con los bienes pblicos que de l forman parte y la propiedad
de la Repblica de Colombia sobre los baldos, minas y salinas que pertenecan a los Estados, as como
sobre las minas de oro, plata, platino y piedras preciosas existentes en el territorio nacional.
A pesar de la precariedad constitucional indicada o, probablemente, por causa de ella, la determinacin de
la propiedad estatal sobre los recursos naturales no renovables, la administracin de estos por parte de las
entidades de carcter pblico y el rgimen de contraprestaciones econmicas fueron, desde mucho antes
de la Carta de 1991, objeto de desarrollo legal por el legislador ordinario y extraordinario.

26

Para la poca se consider que uno de los sectores que se deban desarrollar de manera
urgente era el de la minera y de petrleos 27, debido a los resultados satisfactorios, pues
por ejemplo el Gobierno Nacional y la British Petroleum Co., confirmaron un
importante hallazgo en los yacimientos de Cusiana 28, lo cual requera una Carta Poltica
que elevara a rango constitucional las normas concernientes a la propiedad estatal del
subsuelo, y a la explotacin de los recursos naturales no renovables 29, acogiendo el
tradicional concepto de propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables
en cabeza del Estado, manteniendo el reconocimiento a los particulares de sus derechos
adquiridos, con el fin de servir de soporte de la estructura exportadora de Colombia.
La evolucin y el desarrollo del Derecho Minero, ha trado consigo un gran auge de la
minera, constituyndose ste, en uno de los pilares de progreso, desarrollo y
crecimiento social, que hoy por hoy, gravita en el principio fundamental de
mantenimiento del dominio pblico, de tal modo que el Estado otorga en concesin, las
minas para el aprovechamiento particular, pero con base en esta caracterstica deben
darse condiciones atractivas que le proporcionen una ventaja competitiva, para atraer
capital nacional y extranjero.
As mismo, la Asamblea General de las Naciones Unidas declar el derecho de los
pueblos y naciones a la soberana permanente sobre su riqueza y recursos naturales, los
cuales deben ejercerse en el inters de su desarrollo nacional y el de su poblacin 30.
Sobre la base de las consideraciones anteriores, los recursos minerales, aparecen
insistentemente como trasfondo de numerosas decisiones polticas y en los procesos
econmicos de manera trascendental, es evidente entonces, la percepcin de la
influencia que tiene la minera, pues histricamente 31 ha tenido gran protagonismo en el
desarrollo social.
27

ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Bogot 00-00-91. Proposicin No. 4. Proyecto

articulado sobre recursos naturales del subsuelo. Relaciones fiscales intergubernamentales. Situado Fiscal.
Derechos sobre los bienes y ventas territoriales. Participacin en el impuesto a las ventas (IVA). Derechos
de las entidades territoriales. Autonoma Fiscal. Las Regiones. Derechos sobre las minas y los recursos
naturales del subsuelo. Legalidad del Gasto. Ley orgnica del presupuesto. Control fiscal (Archivo
General de la Nacin. Fotocopia 19.282.31-37).
28
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, MINISTERIO DE MINAS Y ENERGA.
Oportunidades Estratgicas de Inversin. Petrleo y Minera en Colombia: Santaf de Bogot, D.C.:
Editorial KPMG Peat Marwick, 1992. P.4.
29
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN Op. cit., P 79.
30
CETIM. El Derecho de los Pueblos a la Autodeterminacin y a la Soberana Permanente Sobre Sus
Recursos Naturales Desde la Perspectiva de los Derechos Humanos Publicacin elaborada por Melik
zden, Director del Programa Derechos Humanos del CETIM y Representante Permanente ante la ONU
Christophe Golay, Doctor en derecho internacional, IHEID, Ginebra. Una coleccin del Programa
Derechos Humanos del Centro Europa - Tercer Mundo (CETIM). [En lnea].
www.cetim.ch/es/documents/bro12-auto-A4-es.pdf. (Consultado el 14 de julio de 2012).
31
VALLS, M. f. Recursos Naturales Lineamientos de su Rgimen Jurdico. Buenos Aires: Tomo II:
Editorial Abeledo Perrot, 1990.P. 24. los asentamientos humanos se localizaron en donde los recursos
naturales abundaban pues sin ellos la propia subsistencia era imposible. An hoy los recursos naturales
constituyen la materia bsica del desarrollo econmico y social. Los pases pobres en recursos naturales

27

Afortunadamente para el pas, la industria minera se encuentra en un periodo de avance,

por la demanda de algunos minerales en la medida que crece el consumo en todo el
mundo 32, los cambios en lo econmico, social y cultural a causa de la revolucin
tecnolgica y la globalizacin econmica, han generado que el Estado intensifique la
bsqueda y exploraciones de nuestra riqueza minera, dictando medidas de estmulo
normativas, fiscales y monetarias 33.
Pero en este contexto, es ineludible establecer si la legislacin, los reglamentos y los
conceptos jurdicos emitidos por la autoridad minera en el ejercicio de la funcin
administrativa 34, ofrecen a los inversionistas de ste sector, un clima de seguridad con el
lleno de caractersticas que se hacen necesarias para garantizar dicha inversin.
Conclusin
En esta primera parte, hemos examinado la evolucin del concepto de propiedad del
subsuelo desde sus antecedentes primarios hasta nuestro das, siendo ste, el
fundamento de la orientacin que ha tenido la legislacin minera en nuestro pas, pues
el Estado goza del dominio pblico y otorga en concesin a terceros las reas para
adelantar los proyectos mineros con lo cual se logra el aprovechamiento de los recursos
naturales no renovables.

procuran preservarlos y obtenerlos en otros pases (Gran Bretaa, Japn, Suiza). Los pases ricos en
recurso naturales procuran expedir su uso como base de su propio desarrollo (Estados Unidos, China,
Unin Sovitica) o bien como generador de beneficios econmicos para impulsar su desarrollo y
bienestar, (Pases rabes con el petrleo, Chile con el Cobre, Argentina con la fertilidad de sus tierras).
32

VALLS, M. op. cit., p. 13. La mayora de los problemas econmicos que plantean los recursos
naturales derivan de su distribucin desigual en el espacio geogrfico. Ello genera una desigualdad e
interdependencia entre los Estados y entre distintas regiones de un mismo Estado. Como son
indispensables para el desarrollo se entablan entre quienes pretenden gozar de sus beneficios relaciones
de inters que el derecho debe enmarcar. Una alternativa es el colonialismo o el imperialismo en
cualquiera de sus modalidades. La otra es la cooperacin internacional.

33

GONZLEZ SALAZAR, Nubia Elizabeth. Anteproyecto Los Conceptos de Seguridad y Estabilidad

Jurdica Frente Al Contrato de Concesin Minera en Colombia, Justificacin, 23 de febrero de 2009.
34

POLO FIGUEROA, Juan Alberto. Elementos de Derecho Administrativo. Bogot: Editorial

Universidad Sergio Arboleda, 2001. P. 25. La funcin administrativa, consiste en un conjunto de actos,
hechos y operaciones que realiza la administracin Pblica para la satisfaccin de necesidades de inters
pblico y para la realizacin de sus fines, de una manera continua y ejecutoria. O, como dice Renato
Alessi, una accin positiva dirigida a la realizacin de los fines concretos de seguridad, progreso y
bienestar de la comunidad.Esta funcin primordial del Estado se puede entender mejor si se aprecia desde
los puntos de vista formal y material, esto es, segn se tome en consideracin del poder quien realiza el
acto o el contenido o la naturaleza intrnseca de la actividad administrativa.

28

As mismo, dicho avance lo examinamos desde la perspectiva del fomento a la

industria, partiendo de las modificaciones que se han realizado en aspectos como son la
unidad de criterios respecto del tratamiento jurdico a la variedad de minerales que se
encuentran en el pas y diversidad de trmites en el otorgamiento de los ttulos mineros,
lo cual forja grandes expectativas en los titulares y en las personas que desean realizar
un proyecto minero en nuestro pas, pues se ha cambiado de un pensamiento de
produccin minera de autoabastecimiento a una visin un poco ms competitiva
racionalizando y unificando los trmites mineros.

29

SEGUNDA PARTE
1.2. DESARROLLO NORMATIVO MINERO COLOMBIANO, EN LA
ACTUALIDAD

1.2.1. Condiciones actuales

La vida social, tiene una estructura jurdica y una estructura econmica y las dos son
estructuras sociales 35, en las cuales se perciben infinidad de interrelaciones. Partiendo
de esta premisa, uno de los postulados de las polticas neoliberales es la economa
global y como lo establece Bernardo M. Cremades y David J. A. Cairns 36, la economa
global actual es producto tanto de los avances tecnolgicos, como de la liberacin del
comercio mundial. Los fundamentos filosficos de la globalizacin han sido la libertad
de comercio, la libertad de inversin de capital y la libertad de establecimiento de
empresas en pases extranjeros.
La globalizacin ha presenciado un aumento sin precedentes en los flujos de esta clase
de inversin y ha estimulado, as mismo el desarrollo de mecanismos legales, con el
objeto de proporcionar seguridad jurdica a la inversin exterior directa, y sobre todo a
los tratados de inversin.
Colombia en la dcada de los 90, se encontraba frente a todas estas realidades
econmicas, en pleno flujo de las nuevas corrientes mundiales, pero tena una
Constitucin Poltica del ao1886, la cual no responda a las nuevas influencias que
estaba recibiendo el pas en este momento, por ello se vio en la obligacin de expedir
una Constitucin Poltica, que respondiera a la actualidad de los requerimientos
internacionales teniendo en cuenta la inversin que de manera tmida estaba ingresando
a nuestro pas 37.
35

MADRID MALO, Nstor. Revista Anales de la Universidad de Antioquia. Seguridad jurdica e

inseguridad econmica. Medelln: Editorial Universidad de Antioqua enero a junio, 1965. P. 152.

36

CREMADES, Bernardo y CAIRNS, David. Revista internacional de arbitraje. Ensayos, La seguridad

jurdica de las inversiones extranjeras: La proteccin contractual y de los tratados. Junio Diciembre de
2004. Espaa. P 65.
37
REVOLLO BRAVO, Alberto. Clasificacin legal de las minas en Colombia. Revista del Colegio
Mayor de Nuestra Seora del Rosario, Marzo Mayo de 1959. Nmero 499.Bogot. P. 79. sta situacin
es totalmente distinta a la que present con anterioridad en el territorio nacional especficamente en el ao
de 1959 segn lo expresado por el autor mediante la cual el autor establece lo siguiente,
Desafortunadamente para el pas, la industria minera est no solamente estancada sino en periodo de
retroceso. Ello obedece a mltiples causas de orden econmico, tanto internas como de carcter
internacional, tales como la carencia de estmulos fiscales, entre las primeras; en cuanto a las segundas, la
principal es la superproduccin mundial de algunos minerales que ha trado como consecuencia la baja
vertical de precios, haciendo poco halageas las inversiones en algunas de las actividades. A lo anterior
debe agregarse que dicha superproduccin ha obligado a pases como los Estados Unidos de

30

Con la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991, y los cambios que sta realiz,
respecto a los postulados que enmarcaban la actividad minera colombiana, se estableci
una clara diferencia del pensamiento del Estado frente a la economa, relacionada con
los recursos naturales no renovables, por tanto la finalidad era generar ingresos
econmicos a la Nacin, por parte de las actividades de exploracin y explotacin
minera, que al ser una actividad industrial generara consecuencias directas e indirectas
en todas las personas producto de las actividades laborales, contractuales, sociales,
econmicas y de diversa ndole que se presentaran.
Adems, de las corrientes econmicas, que haban servido de sustento para realizar un
cambio constitucional, se estim la necesidad que exista de los recursos naturales no
renovables, en varias partes del mundo, situacin que estaba generando que de manera
vertiginosa se presentara la inversin directa de capital, con el fin de abastecer los
mercados que lo requeran y no interrumpir la cadena productiva.
Bajo el contexto mencionado, se hizo ineludible la expedicin de un cuerpo legal
minero distinto al Decreto 2655 de 1988 38, esperando que de sta manera se percibieran
ms ingresos econmicos que en otros sectores de la economa, pues segn algunos
analistas, la minera tiene un lugar trascendental, debido a las probables consecuencias
buenas o malas, que en el transcurso de la investigacin iremos analizando.
Por su parte la Ley 685 de 2001 expedida el da 15 de agosto de 2012, publicada en el
Diario Oficial No. 44.545 de 8 de septiembre de 2001, parti de la idea de desarrollo de
la industria minera, que corresponda a una situacin no consolidada sino probable, que
se esperaba que se diera en un futuro cercano, es decir, un desarrollo favorable para la
actividad minera colombiana.
As mismo, el Gobierno Nacional expres preocupacin 39, pues en el sector minero se
haban presentado un gran nmero de disposiciones, las cuales crearon desorden, debido
a la gran dispersin de normas y principios, lo cual hizo indispensable una organizacin
y unificacin. Las consecuencias jurdicas de esta situacin se pretendan corregir para
que no se volvieran a presentar, pero se entenda que existan problemas que no
desapareceran, sino que seran una carga que se deba asumir esperando un mayor
beneficio a futuro.

Norteamrica (gran consumidor), pero tambin gran productor a imponer cuotas de importacin, poltica
sta que, adems de la baja de los precios ha ocasionado la disminucin de los mercados.
38
Colombia. PRESIDENTE DE LA REPBLICA DE COLOMBIA. Decreto 2655 de 1988 expedida en
da 23 de diciembre de 1988. Publicada en el Diario Oficial No. 38.626, del 23 de diciembre de 1988.
39

SENADO Y CMARA DE REPRESENTANTES. Proyecto de Ley 269 de 2000. Mediante el cual se

expide el cdigo de minas. Exposicin de motivos por parte del Ministro de Minas y Energa, doctor
Carlos Caballero Argez. Gaceta del Congreso, Ao IX No. 113, del 14 de abril de 2000, P 22-40.

31

A nivel jurdico, la Ley 685 de 2001, como reguladora de las relaciones entre las
personas y el Estado, dispuso parmetros obligatorios para el cumplimiento de quienes
deseaban realizar la actividad minera. Por tanto, se evidenciaba la relacin de poder por
parte del Estado, y se revel la intencin de brindar seguridad y estabilidad jurdica en
todas las relaciones, por cuanto se detect que si no haba efectividad no habra
inversin en Colombia, y como consecuencia de ello no se podan cumplir los objetivos
de bienestar colectivo planteados dentro de los planes de desarrollo de la poca.

1.2.1.1.

El Decreto 2655 de 1988

El Decreto 2655 de 1988 40 fue expedido con fundamento en las facultades

extraordinarias, otorgadas al Presidente de la Repblica mediante Ley 57 de 1987 41, con
el propsito de expedir un Cdigo de Minas que regulara integralmente la materia,
ajustando adems algunas funciones del Ministerio de Minas y Energa 42.
Con el Cdigo de Minas de 1988, el Estado colombiano intervena no slo en la
direccin de la economa, sino directamente en la actividad minera a travs de las
empresas pblicas de la poca que eran Mineralco, Ecocarbn, Econquel, y defina las
formas de participacin, con inversiones y porcentajes sobre las utilidades, ventas y las
ganancias extraordinarias de las compaas 43.
Algunos de los objetivos del Cdigo de Minas expedido bajo el amparo del Decreto
2655 de 1988, fueron los siguientes 45:
Fomentar la exploracin del territorio nacional y de los espacios martimos
jurisdiccionales, en orden a establecer la existencia de minerales.
40

Colombia. PRESIDENTE DE LA REPBLICA DE COLOMBIA. Decreto 2655 de 1988 expedida en

da 23 de diciembre de 1988. Publicada en el Diario Oficial No. 38.626, del 23 de diciembre de 1988.
41

Colombia. CONGRESO DE LA REPBLICA. Ley 57 de 1987 de 24 de diciembre de 1987. Diario

Oficial No. 38.164, de 24 de diciembre de 1987. por la cual se reviste al Presidente de la Repblica de
facultades extraordinarias para expedir el Cdigo de Minas, para ajustar y adecuar a sus preceptos algunas
funciones del Ministerio de Minas y Energa y de sus organismos adscritos o vinculados, para dictar
normas de carcter tributario, cambiario y otras disposiciones, de conformidad con el numeral 12 del
Artculo 76 de la Constitucin Nacional.
42

BECERRA, Luis lvaro Pardo. Propuestas para recuperar la gobernanza del sector minero colombiano.
Minera en Colombia, 2013, P. 181.
43

BECERRA, Ibd. P.181

45

QUIJANO, Rey, et al. La explotacin minero aurfera ilegal en el Sur de Bolvar colombiano; anlisis
en el distrito minero de Santa Rosa (2002-2008).

32

Facilitar la racional explotacin de los minerales y que con ellos se atendieran

las necesidades de la demanda.
Crear oportunidades de empleo en las actividades mineras.
Estimular la inversin en esta industria y promover el desarrollo de las regiones
donde se adelantara la minera.
Regular las relaciones entre los organismos y entidades del Estado y de los
particulares entre s, sobre las actividades de prospeccin, exploracin,
explotacin, beneficio, transporte, aprovechamiento y comercializacin de los
recursos no renovables que se encontraran en el suelo o subsuelo, as fuesen de
propiedad de la nacin o privada.
Dentro de las particularidades que trajo dicho Cdigo Minero, es que defini las
diferentes escalas mineras, clasificacin que se realizara de acuerdo al volumen de
explotacin realizada dentro de los proyectos, y contempl cuatro clases de ttulos
mineros como fueron, las Licencias de Exploracin, Licencias de Explotacin,
Contratos de Concesin, Aportes Mineros y Reconocimiento de Propiedad Privada. As
mismo, especific las modalidades de contratos para la exploracin y explotacin de
diferentes minerales, sus condiciones operativas, obligaciones de los titulares, as como
las reglas que deban regir para adelantar labores mineras en territorios con
asentamientos indgenas 46.
Las nuevas corrientes de globalizacin de las economas y el perfilamiento de las
economas de Amrica Latina siguiendo el Consenso de Washington para superar el
desempeo econmico deficiente de la regin 47, hicieron que el Cdigo de Minas
existente, empezara a deslegitimar sus fundamentos, y tan solo trece (13) aos despus
fue cambiado por la Ley 685 de 2001.
Las razones que motivaron el cambio del Cdigo de Minas, tuvieron un trasfondo
econmico, que obedeca a las nuevas posturas internacionales que viva el mundo, en
donde el Estado empresario fue severamente cuestionado y deba lograrse un modelo
minero fundamentado en una poltica de industrializacin y sustitucin de
importaciones. Como quiera que la nueva postura econmica que se pretenda alcanzar,
era la liberalizacin comercial, la estabilidad macroeconmica, y la correcta
determinacin de los precios, pues los mercados privados distribuiran eficientemente
los recursos y generaran un fuerte crecimiento econmico.
Ahora bien, en la actualidad, doce (12) aos despus de la expedicin del Cdigo de
Minas de 2001, las polticas derivadas del consenso de Washington son catalogadas
como incompletas y, a veces, equivocadas, pues para hacer que funcionen bien los
mercados, se requiere algo ms que una baja inflacin; pues se necesita regulacin
46

BECERRA, Ibd. P.181

47

OCAMPO, Jos Antonio. Ms all del Consenso de Washington: una agenda de desarrollo para
Amrica Latina. United Nations Publications, 2005.

33

fiscal, polticas para la competencia, polticas que faciliten la trasmisin de la tecnologa

y promuevan la transparencia, y dichos aspectos no se trataron en dicho consenso 48.
Otro factor que contribuy al cambio del Cdigo de Minas de 1988, fue la presin de
los gremios y empresas mineras, pues dicho cdigo obstaculizaba el libre desarrollo de
la iniciativa privada, en el entendido que el Estado desarrollaba actividades de
empresario, interviniendo en la adquisicin, gestin y comercializacin de las
actividades mineras con los particulares, que despus, a finales del siglo veinte, en la
mayora de pases del mundo, se produjo un cambio en las funciones que
tradicionalmente cumpla el Estado, es decir, el Estado pas a ser regulador, vigilante y
controlador de las acciones de las empresas 49, tal como hoy funciona en el sector
minero colombiano.
As mismo, la estrategia minera del Banco Mundial era clara en cuanto a que un
rgimen tributario estable y equitativo era garanta para los inversionistas extranjeros;
por esta razn se vinieron luego sendas reformas a los regmenes de inversin extranjera
y estatutos tributarios, alentados por prstamos y asistencia tcnica de ese organismo
financiero internacional 50 y en Amrica Latina estos lineamientos hicieron que se
modificaran los cdigos mineros existentes pues deban obedecer a las condiciones
polticas y econmicas que se vivan en la poca 51.
Aos ms tarde, la CEPAL habra de reconocer que el fracaso de Amrica Latina bajo el
Consenso de Washington, y todo se debi a la ausencia de una estrategia de
transformacin estructural y por las ineficiencias dinmicas que llevaron a la extensa
destruccin de actividades econmicas preexistentes, el carcter de enclave de
muchas de las nuevas actividades dinmicas, la capacidad limitada para difundir al resto
de la economa, los aumentos de la productividad de las empresas y los sectores
lderes 52. Por ello las teoras del crecimiento, impulsadas por las potencias occidentales
a travs del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, lograron convertir a los
48

STIGLITZ, Joseph E. Ms instrumentos y metas ms amplias para el desarrollo. Hacia el consenso

post-Washington. Desarrollo econmico, 1998, p. 691-722.

49

VALENCIA AGUDELO, Germn Daro. Metamorfosis del Estado: de empresario a regulador: El caso
de los servicios pblicos domiciliarios en Colombia. Universidad de Antioquia, Departamento de
Economa, 2004.
50

BECERRA, Ibd. P.183

51

Los pases mineros de Amrica Latina haban cambiado sus legislaciones mineras entre ellos,
Argentina (Ley 24498 de 1995), Bolivia (Ley 1777 de 1997), Brasil (Ley 9314 de 1996), Venezuela
(1999), Honduras (1998), Nicaragua (2000), Ecuador (Ley 126 de 1991), Per (Ley General minera
1992), y Colombia lo realiz en el ao 2001. Estas son las que se conocen como reformas de primera
generacin inspiradas en las lneas del Banco Mundial.
52

Ocampo, J. A. (2003). Ms all del Consenso de Washington. Secretario General Adjunto de Asuntos
Econmicos y Sociales de la ONU.

34

pases del tercer mundo en Estados obsesionados por igualarse a las potencias
desarrolladas e industrializadas del primer mundo 53, en un escenario distinto en el cual
dichos modelos no pudieron ser eficientemente desarrollados trayendo como
consecuencia que los resultados esperados no se lograran y las grandes expectativas
mineras de crecimiento quedaran nicamente como proyecciones difciles de alcanzar.

1.2.2. La seguridad y estabilidad jurdica en el sistema jurdico minero colombiano

En el contexto minero, la seguridad y estabilidad jurdica fue objeto de profundos
debates, por la proliferacin de normas 54 dentro del ordenamiento jurdico, pues no
exista unidad, lo cual hacia que las personas no tuvieran claridad de qu cumplir y
cmo hacerlo, y como consecuencia no invirtieran para efectuar un proyecto minero; los
resultados que se presentaron frente a la proliferacin normativa, fueron disposiciones

53

GRANDAS, Oscar Ivn Garzn; INDEPAZ, Colaborador. Reasentamiento en el 3er Mundo, la ltima
opcin de las comunidades. 2011.
54

PALMA FERNNDEZ, Jos Luis. La seguridad jurdica ante la abundancia de normas. Centro de
estudios polticos y constitucionales. Madrid: Cuaderno de debates, nmero.68. Centro de Estudios
Polticos y constitucionales 1997. P. 27-28. El Derecho, en lgica consecuencia con lo anterior, pasa de
ser una proteccin a convertirse en un suplicio, estando gobernado el ciudadano por leyes que no conoce;
ello supone la diferenciacin, en un futuro prximo, entre los ciudadanos segn que tenga o no
informacin jurdica suficiente, segn que pueda pagarla o no. Convienen llamar la atencin sobre el
hecho de que esta conclusin ya la hemos visto tanto en Joaqun Costa como en Sancho Moncada, con
formulaciones adecuadas a su momento histrico.
De especial inters resulta el anlisis que de los motivos de la proliferacin de normas se hace por el
Consejo de Estado Francs, enumerando las siguientes causas de inflacin:
1. El estado de Derecho, que entraa un crecimiento en el nmero de intervenciones en la vida
privada.
2. El desarrollo de las relaciones internacionales, las cuales conllevan la insercin en el seno de
acuerdos y convenciones de toda especie.
3. Los motivos de descentralizacin y desconcentracin, responsables de la multiplicacin de las
fuentes de produccin normativa.
4. La presin de ciertos grupos que pretenden la publicacin de nuevas normas.
Especial inters reviste el motivo que, con singular acierto enuncia luego el informe, achacando tambin
parte de los males al orgullo ministerial en el dictado de novedosas normas y textos respecto del
predecesor en el cargo. Hoy los peridicos dedican mucha ms atencin a los proyectos de Ley que hace
30 aos, lo que provoca una importante relevancia externa de la nueva norma, buscndose el efecto del
anuncio, lo que produce superficialidad de muchas redacciones. Finalmente, se plantea aqu la necesidad
de autenticas Exposiciones de Motivos en las normas y no una mera alusin a lo que, a continuacin
constituye el texto de la norma.

35

contradictorias, superposicin de normas, duplicidad de competencias, cargas asumidas

de otras entidades 55 y la manifestacin de hechos de corrupcin 56.
Por lo anterior, se aprecia que se presenta un anlisis de un hecho o fenmeno, que est
presente en la sociedad, y luego como reaccin inmediata y un tanto apresurada, se
detiene atacando los posibles elementos que lo causan, pero difcilmente se observa que
se tomaran medidas que abordaran la base del problema, pues los hechos ya haban sido
lo bastante contundentes para que se dieran consecuencias, que muy posiblemente
deterioraron las relaciones entre el Estado y los particulares o las personas que
pretendan integrar el sector.
En cuanto a la proliferacin de normas y a la claridad de las mismas, el Gobierno
Nacional atendi esta situacin, implementando una poltica pblica, la cual requera
una norma qu girara en torno a los postulados de la Constitucin Poltica de 1991, y
con ello cre la Ley 685 de 2001, considerando que la existencia de un nuevo Cdigo de
Minas, dara la solucin esperada, debido a su requisito de positividad y publicidad,
garantizando el enlace con el resto del sistema jurdico colombiano.
Ahora bien, podemos observar, que los conceptos de seguridad y estabilidad jurdica,
estn profundamente relacionados con la Ley y su vigencia en el tiempo, por lo anterior,
la doctrina ha considerado 57, que la seguridad jurdica en el estricto mbito de la
produccin de normas, debe ser exigida a la propia norma por ella misma, (es decir, por
el legislativo o el ejecutivo, teniendo cuenta quien presenta el proyecto para producirla),
por sus aplicadores administrativos ordinarios, por el mximo intrprete constitucional
y, sobre todo como ms exigente crtico, por el conjunto de ciudadanos al que se
destinan tales normas.
Teniendo en cuenta la anterior, observamos que el medio fsico de materializacin de la
seguridad jurdica, es la norma jurdica, la cual se reviste de una facultad para exigirse,
en cabeza de varias personas como son los ciudadanos, el legislador, el ejecutivo, los
55

EL
TIEMPO.COM.
Minercol
se
acaba
por
cargas
laborales.
[En
lnea].
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1228499. (Consultado el 14 de julio de 2012).
Difcil situacin financiera de Minercol debido a las cargas prestacionales y laborales que hered de las
dos antiguas institucionales que sirvieron de base para su creacin (Ecocarbn y Mineralco).
56

SEMANA.COM.
Quin
controla
la
locomotora
minera.
[En
lnea].
http://www.semana.com/wf_ImprimirArticulo.aspx?IdArt=145734. (Consultado el 14 de julio de 2012).
Durante aos el control de las regalas mineras estuvo en manos de Carbocol y Minercol, que terminaron
infiltradas por la corrupcin, fue que en 2004 se le trasladaron estas funciones a Ingeominas. Sin
embargo, este haba sido pensado como un instituto cientfico y no como recaudadora de regalas e
impuestos. La Contralora explic en sus informes que, fruto de las dificultades en el cambio de sus
funciones, la Subdireccin de Fiscalizacin de Ingeominas ha tenido seis subdirectores en propiedad y
nueve directores del servicio minero en menos de siete aos. Cabe preguntarse cmo se puede poner en
marcha una poltica consistente con semejante rotacin de personal.
57
GARCA MANRIQUE, Ricardo. El valor de la seguridad jurdica. Bogot. Doctrina jurdica
Contempornea 2007. P. 264.

36

aplicadores administrativos ordinarios y la Corte Constitucional, as mismo, conserva su

caracterstica inmaterial que se plasma posteriormente en una Ley, y existe la obligacin
por parte del Estado de otorgarla; pero corresponde a un fundamento de la Ley y una
vez plasmada en una norma jurdica, debe ser garante de lo que reviste por s misma,
cuyo efecto directo es evitar la discrecionalidad de las autoridades en la toma de
decisiones.
1.2.2.1.

Constitucin Poltica Colombiana de 1991, el primer paso.

A partir de la expedicin de la Constitucin Poltica Colombiana de 1991, se dieron

unos cambios significativos de la concepcin que se traa desde la expedicin de la
Constitucin de 1886, dichos cambios fueron percibidos como productivos, pues le
permitieron tal y como lo manifest el Ministro de Minas de la poca, Carlos Caballero
Argez 58, dar fuerza determinante al sector, para desarrollar la economa del pas.
Ese rediseo o nuevo bosquejo estableci un sistema jurdico minero, mediante el cual
el Estado, es propietario del subsuelo colombiano 59 y de los recursos naturales no
renovables, trmino ltimo el cual permiti, segn el ejecutivo, tener una calificacin
apropiada para estos. (Artculo 332 60).
De conformidad con el artculo 334 61 Superior, el Estado, intervendr por mandato de la
ley, en la explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin,
58

Colombia. SENADO Y CMARA DE REPRESENTANTES. Proyecto de Ley 269 de 2000. Mediante

el cual se expide el cdigo de minas. Exposicin de motivos por parte del Ministro de Minas y Energa,
doctor Carlos Caballero Argez. Gaceta del Congreso, Ao IX No. 113, del 14 de abril de 2000, p 22-40.
59

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-983 del 13 de noviembre de 2010. Referencia:

expediente D-8171, Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 12 y 16 (parciales) de la Ley
1382 de 2010 por la cual se modifica el Cdigo de Minas. Actor: Leonardo Ariosto Quijano Lozano
Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.
60

Constitucin Poltica Colombiana Artculo 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes
preexistentes.

61

Constitucin Poltica Colombiana. Artculo 334. <Artculo modificado por el artculo 1o. del Acto
Legislativo 3 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> La direccin general de la economa estar a cargo
del Estado. Este intervendr, por mandato de la ley, en la explotacin de los recursos naturales, en el uso
del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos
y privados, para racionalizar la economa con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un
marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano.
Dicho marco de sostenibilidad fiscal deber fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva
los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto pblico social ser prioritario.
El Estado, de manera especial, intervendr para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de
manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo

37

distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, para racionalizar la economa con el

fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.
As mismo, el artculo 360 estipula, que la ley determinar las condiciones para la
explotacin de los recursos naturales no renovables, as como los derechos de las
entidades territoriales sobre los mismos.
Dispone esta norma, que la explotacin de un recurso natural no renovable causar a
favor del Estado, una contraprestacin econmica a ttulo de regala, sin perjuicio de
cualquier otro derecho o compensacin que se pacte.
De otra parte, el artculo 80 Superior afirma, que el Estado planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su
consecucin, restauracin o sustitucin.
En relacin con estas disposiciones, la Corte Constitucional 62, ha reiterado lo
establecido en los artculos 332, 334, 360 y 80 de la Constitucin Poltica, en cuanto a
que el Estado, es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables,
sin perjuicio de los derechos adquiridos de conformidad con las leyes preexistentes,
sobre la facultad de intervencin del Estado en la explotacin de los recursos naturales y
uso del suelo, as como sobre la planificacin, manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales. Igualmente, esta Corporacin ha analizado el rgimen legal de
propiedad de los recursos mineros, establecido en los artculos 5, 7 y 10 de la Ley
685 de 2001, determinando la constitucionalidad del precepto que estatuye que los
al conjunto de los bienes y servicios bsicos. Tambin para promover la productividad y competitividad y
el desarrollo armnico de las regiones.
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y rganos del Poder Pblico, dentro de sus
competencias, en un marco de colaboracin armnica.
El Procurador General de la Nacin o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia
por cualquiera de las mximas corporaciones judiciales, podrn solicitar la apertura de un Incidente de
Impacto Fiscal, cuyo trmite ser obligatorio. Se oirn las explicaciones de los proponentes sobre las
consecuencias de la sentencia en las finanzas pblicas, as como el plan concreto para su cumplimiento y
se decidir si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar
alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningn caso se afectar el ncleo esencial de los
derechos fundamentales.
PARGRAFO. Al interpretar el presente artculo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de
naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podr invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar
Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su proteccin efectiva.
62

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia C-983/10, Referencia:

expediente D-8171, Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 12 y 16 (parciales) de la Ley
1382 de 2010 Por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Cdigo de Minas. Demandante: Leonardo
Ariosto Quijano Lozano. Magistrado Ponente: Dr. Lus Ernesto Vargas Silva. Bogot, D.C., primero (1)
de Diciembre de dos mil diez (2010).

38

minerales de cualquier clase y ubicacin, yacentes en el suelo o el subsuelo, en

cualquier estado fsico natural, son de la exclusiva propiedad del Estado, sin
consideracin a que la propiedad, posesin o tenencia de los correspondientes terrenos
sean de otras entidades pblicas, de particulares o de comunidades o grupos.
As mismo, se reafirm otro principio bsico de nuestro sistema jurdico de minas,
como fue la radicacin de la propiedad de sta en cabeza del Estado, en su calidad de
ente nacional y con esto se pas de la concepcin de las teoras que negaban la
propiedad del subsuelo al Estado, a las teoras derivadas de la aceptacin de la
propiedad, especficamente la que sostiene que las minas son bienes inalienables,
inembargables e imprescriptibles.
Igualmente se acab con la dicotoma, por cuanto muchas minas de metales preciosos y
las de cobre, se administraron, en cuanto su adjudicacin, por un sistema de tramitacin
compartido entre los municipios y departamentos. Por ello al entrar la aplicacin de una
teora distinta, los cambios se palparon porque la propiedad estaba en cabeza de un solo
ente y en razn de todos los minerales no renovables que se encontraran en el territorio
nacional.
Segn la exposicin de motivos del proyecto de Ley 269 de 2000, el sistema nacional
de propiedad de los recursos naturales no renovables, contemplado en el artculo 334,
mitig los efectos centralistas de la constitucin, consagrando por primera vez, a nivel
de disposicin superior, el derecho de los entes territoriales a participar en los beneficios
que el Estado percibiera de la explotacin de aquellos (Art. 331, 360 y 361). Por tanto la
participacin de las regalas qued establecida dentro del ordenamiento constitucional
colombiano.
As mismo el Derecho Minero, ingres a la rbita del derecho pblico y especficamente
al derecho administrativo, independizndolo totalmente del derecho civil, dada la
unidad sistemtica y al cubrimiento nacional.
El Constituyente consider, que al ser el Estado el nico propietario del subsuelo, las
normas expedidas que regularan la actividad eran generales y de cumplimiento para
quien quisiera adelantar el proyecto minero en el territorio nacional, as mismo en caso
de existir la intencin de iniciar varios planes mineros a nivel nacional, la nica
autoridad concedente iba a ser el Ministerio de Minas y Energa de Colombia, aunque se
presentara descentralizacin de funciones en otras entidades, y las obligaciones tambin
seran cumplibles ante una sola entidad.

39

1.2.2.2.

Expedicin de la Ley 685 de 2001, confianza en el cambio.

Frente a este nuevo esquema constitucional de 1991, se origin la necesidad de disear

un proyecto de Ley, mediante el cual se expidi la Ley 685 de 2001, teniendo en cuenta
que las regulaciones antes eran fruto de las facultades extraordinarias del ejecutivo, y
con el numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin Poltica Colombiana, la
expedicin de cdigos se deba someter a la va congresional ordinaria, pues sta
prestara ms y mayor estabilidad que los Decretos.
Por ello el Ministerio de Minas y Energa habl de modernizar la legislacin minera
colombiana 63, Pero Por qu la legislacin minera colombiana deba ser moderna?, el
sustento por parte del Gobierno era que el sistema minero, desde el punto de vista de sus
principios y sus conceptos bsicos, no tena por qu ser sustituido radicalmente por otro.
Sin embargo, segn el fruto de la experiencia, de la revisin de los desarrollos mineros
y de la puesta en prctica, se deban eliminar obstculos y crear mayor participacin de
la inversin privada en la minera 64.
63

Colombia. SENADO y CMARA DE REPRESENTANTES. Proyecto de Ley 269 De 2000. Mediante

el cual se expide el Cdigo de Minas. Exposicin de motivos por parte del Ministro de Minas y Energa,
doctor Carlos Caballero Argez. Gaceta del Congreso, Ao IX No. 113, del 14 de abril de 2000. P 25.
64

RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto. El derecho administrativo en los albores del siglo XXI. La
respuesta del derecho administrativo a las transformaciones recientes del estado social de derecho.
Bogot: Editorial Centro editorial, 2007. p 50, 51 y 52. El Cambio del Modelo de Administracin
Pblica: La bsqueda de los resultados en la actividad de la administracin pblica, adicionando a la
legalidad pretendida con el Estado de derecho la eficacia y la eficiencia de su gestin, ha llevado a que el
modelo de organizacin se adapte a esos propsitos de orden gerencial, con el fin de superar las
disfuncionalidades del modelo burocrtico Weberiano.
Frente a una administracin sobrecargada de tareas difciles de gestionar en muchos casos y con una
notoria incapacidad para una gestin eficaz, se propende por un modelo de administracin institucional
despolitizada y tecnificada, con estabilidad institucional y continuidad en sus gestores, protegida por un
estatuto jurdico que le d continuidad, profesionalidad, coherencia y fidelidad a sus propios fines
institucionales.
Este modelo gerencial tiene su inspiracin en las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector
privado, las cuales modificaron la forma burocrtico-piramidal de administracin, al flexibilizar la
gestin, disminuir los niveles jerrquicos y, por consiguiente, aumentar la autonoma de decisin de los
gerentes. Con estos cambios, se pas de una estructura basada en normas centralizadas a otra sustentada
en la responsabilidad de los administradores, avalados por los resultados efectivamente producidos.
En efecto, tras la aplicacin de la llamada reforma gerencial, la medicin de sus resultados indica que los
gobiernos y las administraciones son menos responsables y no ms eficaces que antes. Ello obedece a la
imposibilidad de separar la formulacin de las polticas de su implementacin, lo que lleva a que los
rganos principales de la administracin se terminen inmiscuyendo en la gestin de las entidades
ejecutoras, as como en la dificultad de lograr la coordinacin y colaboracin interadministrativa y con los
sectores empresariales y sociales requerida para la obtencin de los resultados deseados.
Por ello, la ms moderna corriente dentro del Estado regulador propende, desde mediados de los noventa,
por el modelo de gobernanza. sta consiste en el gobierno relacional por medio de las redes de
interaccin pblico-privado-civil a lo largo del eje local- global, y que guarda correspondencia con las
nociones de gobierno interactivo, emprendedor o facilitador, que no anula los modelos anteriores, sino

40

Se pens en un nuevo Cdigo de Minas de origen legal, en el cual se proyectaba realizar

una actualizacin de normas debido a los cambios en los hechos y en las condiciones
que se estaban presentando. Dichos cambios correspondan a la inversin privada que
se vena desplegando en el pas; por tanto el estmulo para crear un nuevo cuerpo legal,
tuvo un fundamento econmico y proyectado a capturar mayor ingreso para el sector
minero.
Por tanto, el Gobierno Nacional 65, se vio en la necesidad de presentar un proyecto de
Ley modificatorio del Cdigo de Minas, para la deliberacin en el Congreso de la
Repblica, por los siguientes aspectos:
La atribucin de la propiedad de los recursos mineros en cabeza del Estado,
supone que ste ejerce sobre ellos un derecho innato a explotarlos o
administrarlos, tanto directamente, como entregando el derecho hacerlo a los
particulares. Condicin que en la actualidad se presenta, otorgando el derecho a
los particulares, por medio del Contrato de Concesin Minero Colombiano, pero
la situacin fue bastante criticada en el Congreso de la Repblica, pues se dijo
que era la posibilidad que tena la autoridad minera de sustraer algunas zonas
para someterlas a un rgimen excepcional en proyectos a gran escala o de
especial cuidado y supervisin, con la consecuencia que si estos proyectos no se
concretaban, las zonas quedaran congeladas, es decir, no se percibira ningn
ingreso econmico considerable para la economa del pas.
Se critic la figura del aporte minero 66, pues inicialmente tuvo una concepcin
diferente a la que en la prctica se dio, pues fue concebido como una forma
especial y extraordinaria de concesin, apropiada para proyectos de singular
dimensin e importancia. Posteriormente, se extendi a una serie de minerales
genricamente agrupados para el efecto, pero sin consideracin a zonas o rea
determinadas. De all naci una situacin perjudicial para el desarrollo de la
minera, ya que el Estado a travs de sus agencias, nunca tuvo la capacidad
financiera y operativa para utilizar en forma permanente y oportuna, el aludido
rgimen y as este condujo tambin a la congelacin de proyectos de todo orden
y que habran podido ejecutarse bajo el rgimen ordinario de la concesin.

que procura integrar los intereses de los actores no estatales como factor contributivo para la atencin y
solucin de los problemas sociales.
65

Colombia. SENADO Y CMARA DE REPRESENTANTES. Proyecto de Ley 269 de 2000. Mediante

el cual se expide el cdigo de minas. Exposicin de motivos por parte del Ministro de Minas y Energa,
doctor Carlos Caballero Argez. Gaceta del Congreso, Ao IX No. 113, del 14 de abril de 2000. P 22-40.
66

Colombia. SENADO Y CMARA DE REPRESENTANTES. Proyecto de Ley 269 de 2000. Mediante

el cual se expide el cdigo de minas. Exposicin de motivos por parte del Ministro de Minas y Energa,
doctor Carlos Caballero Argez. Gaceta del Congreso, Ao IX No. 113, del 14 de abril de 2000. P 22-40.

41

Por todas las consecuencias negativas expuestas se elimin el sistema de

aportes, porque adems se acus de una artificiosa regulacin para hacerlo
compatible con la ocasional iniciativa particular, que pudo manifestarse sobre
los minerales sometidos a esta clase de ttulo. As mismo se inform que de unos
pocos proyectos mineros en los cuales el Estado, a travs de sus empresas, haba
asumido el papel de inversionista directo, en la mayora de los contratos
celebrados con particulares sobre reas aportadas, no haba jugado sino una
funcin de simple concedente pasivo del derecho a explotar, dejando la
iniciativa empresarial y todo el soporte econmico de los proyectos a dichos
particulares a cambio de cobrarles slo unas contraprestaciones econmicas
como lo hace bajo el sistema ordinario de concesin.
En relacin con las dos situaciones que se venan presentando, las cuales merecieron las
criticas, se evidencia el gran inters de evitar el congelamiento innecesario de reas 67,
debido a la gran deficiencia organizacional y econmica que tena el Estado, para lograr
abanderar proyectos mineros bajo el esquema del aporte minero, as mismo se ve la
necesidad de eliminarlo para lograr una mayor eficiencia minera y econmica, bajo el
sistema ordinario de la concesin.
Otro de los postulados, bajo el cual se realiz la Ley 685 de 2001, fue el respeto de los
derechos adquiridos, que frente a ste se percibe la actitud deferente o sumisa con que
se trata una determinada situacin, en razn de su autoridad, mrito, etc. Porque se ha
conseguido o se ha ganado algo con anterioridad.
Es indudable que el Ministerio de Minas y Energa de la poca, tena la gran necesidad
de presentar resultados en los proyectos de gran dimensin e importancia para la
Nacin, y el aporte minero demostr ser una figura que poda utilizarse por particulares
para capturar gran cantidad de rea, donde se encontraban los minerales objeto del
contrato, bajo unas condiciones muy desfavorables para el pas.
Por otra parte, la crtica que se le realiz al Decreto 2655 de 1988, es que dej alguna
regulacin procedimental y operativa en manos de los reglamentos y se produjo que
temas de vital importancia, para el sector, como era el otorgamiento de los ttulos
mineros, se adoptaran por medio de decretos gubernamentales, que podan ser
modificados con facilidad y relativa frecuencia, por ello consideraron que era contrario
para la estabilidad jurdica, pues todo lo que directamente y decisivamente, tenga que
ver con la asignacin y reconocimiento de los derechos patrimoniales 68, de los
particulares, deban adquirir la categora de norma legal.
67

Expresin utilizada en el entorno minero, por medio de la cual se precisa que las personas naturales y
jurdicas realizan la solicitud de propuesta de contrato de concesin sin la intensin de realizar
directamente el proyecto minero de manera inmediata, pues lo que se quiere es lograr una negociacin
futura con una persona que pague el mejor precio.
68
ZULETA MARN, Jaime. Fundamentos para iniciarse en el derecho. 8 ed. Bogot: Edicin ARFO
Editores e Impresiones Ltda, 2001. P 227. Los derechos subjetivos pueden ser extrapatrimoniales y
patrimoniales que son los que estn en el comercio y pueden ser valorados en dinero, y pueden ser

42

De conformidad con lo anterior, la seguridad jurdica, se percibi desde dos

perspectivas: creacin de una norma jurdica clara y adecuada, con vocacin de
permanencia en el tiempo, y la aplicacin de dichas normas, por parte de los rganos e
instituciones, por tanto se dio una perspectiva de poder impositivo, enmarcado dentro
de un proceso social, el cual se relacion con las distribuciones especficas del poder.
Por lo anterior, es evidente que el concepto de seguridad jurdica se relacionaba
profundamente con la inversin, especficamente con el establecimiento de nuevos
proyectos mineros, por tanto, tal y como fue expresado en el documento, Los conceptos
de seguridad y estabilidad jurdica frente al contrato de concesin minera en
Colombia 69, sin la seguridad jurdica difcilmente podra estimularse el establecimiento
de nuevos proyectos mineros. Dicha frase en primer lugar establece una situacin
difcil de lograr, por tanto se advierte que se requiere de habilidad y esfuerzo para
hacerlo y para superarlo, por ello se pone toda la intencin para que la actividad sea
realizada con base en el concepto, para alcanzar un objetivo esperado, o avivar la
actividad, operacin o el establecimiento de nuevos proyectos, por tanto se parte de la
idea que se debe ejercer una accin para obtener una reaccin, que trae consigo la
culminacin del inters que es positivo para el gobierno, porque se puede lograr traer
mayor capital y tecnologa de punta al pas.
Por otra parte, se establece el concepto que el Cdigo de Minas, es una regulacin
completa, integrada por una composicin, es decir existen varias partes que al unirse
forman un todo, una compilacin de asuntos sobre un mismo tema, es por ello que,
afirman acerca de la posicin de la norma escrita como garanta de cumplimiento y de
estabilidad, porque todas las circunstancias debern estar contempladas en ellas, de lo
contrario no continuara siendo estable para su aplicacin.
As mismo, se determin una dominacin y subordinacin en la sociedad bajo una
ideologa dominante, en un proceso social que estaba vivindose, y organizndose
prcticamente por estos valores especficos y totalizadores. Igualmente se tom el
concepto de seguridad, desde el punto de vista de una ideologa, que constituye un
sistema de significados, valores y creencias, que conforman una concepcin universal.
Dicha visin de imposicin en la cual la conciencia relativamente heterognea,
confusa, incompleta o inarticulada de los hombres, es arrollada en nombre de esta
percepcin decisiva y generalizada.

trasferidos por acto entre vivos o por causa de muerte. Se llaman patrimoniales porque constituyen
patrimonio de una persona. Patrimonio: conjunto de derechos y obligaciones que tiene una persona. No es
sinnimo de fortuna, y toda persona tiene patrimonio. Puede ser Derechos reales, derechos personales,
derechos inmateriales, universalidades jurdicas. Los derechos patrimoniales pueden ser trasmitidos o
cedidos a otra persona.
69

SNCHEZ HERNNDEZ, Hugo Alejandro. Los conceptos de seguridad y estabilidad jurdica frente
al contrato de concesin minera en Colombia, artculo en revisin.

43

Sobre la base de las consideraciones anteriores, la colocacin de valor impositivo, con

una dimensin minuciosa y de profundidad, se determin para la creacin de la norma,
y se vincul a un rea de realidad, mucho mayor, provocndose una totalizacin
abstracta, que pudo llevar a una utilizacin errnea en la prctica, pues estamos frente a
un proceso, nunca algo esttico, inmvil o inmodificable.

1.2.2.3.

Estabilidad jurdica en la Ley 685 de 2001

Para realizar ste anlisis, nos apoyaremos en lo sealado por Jos Mara Crdoba
Prez 70, por cuanto afirma que la Ley es un instrumento, entendido como un documento
escrito, en el que se hace constar algn hecho o acto que debe surtir efectos jurdicos.
En este contexto la Ley o Cdigo Minero, tiene impreso el concepto de estabilidad
jurdica, es decir, no est en peligro de cambiar, de descomponerse, se est seguro que
no se est corriendo ningn peligro y que la Ley va a perdurar, lo cual no ocasiona
ningn riesgo.
La ideologa de tranquilidad que expresa el autor, cuando orienta toda su confianza en
que la norma solucionar o garantizar la estabilidad jurdica, en todas sus dimensiones
y para todas las personas, podra compararse, como la que tiene una persona sobre una
construccin con cimientos slidos y sobre la cual se edifica un edificio. La condicin
de estabilidad se la proporciona, el utilizar materiales de buena calidad, el
asesoramiento de ingenieros civiles, realizar estudio de suelos, etc., pero todos estos
requisitos son garanta que el edificio nunca se caer o se desestabilizar?, lo que nos
dice es que, realizar esta afirmacin es generalizar el concepto, para concluir que todas
las situaciones o relaciones con el Estado, de todas las personas son iguales, que todos
los casos tienen la misma solucin, y que no existe ningn riesgo que una situacin no
est contemplada en la Ley, pues la estabilidad jurdica segn, sta tesis, se puede
materializar y se hace a travs de la expedicin de un cuerpo normativo.
As mismo, sustenta su posicin, en que la Constitucin de 1991, estableci la
obligacin para el Congreso de la Repblica de realizar los Cdigos. La dimensin de
obligacin, hace que slo ste cuerpo colegiado, lo realice a travs de un procedimiento,
eso hace que tenga un carcter de estabilidad, porque se debe interactuar y debatir por
ms personas presentndose varias controversias difciles, con intervencin de todos los
agentes, lo que hace necesario llegar a un consenso, y esos acuerdos, limitaran la
intencin de una modificacin reciente de la norma.
Por lo anterior, en efecto se observa que puede existir invariabilidad en cuanto a la
finalidad de la Ley, pues sta suministra las condiciones, para que se d la seguridad y
estabilidad jurdica, pero se percibe que se requiere de cambios con respecto a
70

CRDOBA PREZ, Jos Mara. La seguridad jurdica en el cdigo de minas (Ley 685 de 2001). En:
Temas mineros y petrleos. Segunda Edicin, Bogot: Editorial Nomos S.A. 2005. P 95 114.

44

condiciones externas. Por el contrario, la posicin de ste autor es eminentemente legal,

y el concepto de estabilidad, para l, no es dinmico sino estable, y el poder impositivo,
es el que da seguridad a cualquier tipo de relacin que se d en el mbito minero. As
mismo el concepto de estabilidad Jurdica frente a ste autor, no se establece como un
principio sino como un fin.
Bajo sta ptica, la Ley 685 de 2001, una vez fue expedida contino siendo garanta,
pues el Decreto 2655 de 1988, tambin lo fue en su momento, para que las relaciones
contractuales mineras con el Estado, se dieran en un clima de seguridad, que se avalara
durante toda la vigencia del contrato minero, pues ste o cualquier cuerpo normativo
sentara los lineamientos para que nunca se trasgrediera dicha relacin.
Posteriormente, el autor realiza un anlisis comparativo entre la Ley 685 de 2001 y las
leyes y los decretos anteriores, que regularon la actividad minera, donde concluye que
una norma que responde a la finalidad de la Ley es sta, la 685 de 2001. Es evidente que
el autor discrepa de su apreciacin inicial, porque observa que la normatividad anterior,
cumpli de manera deficiente con la finalidad establecida, es decir, los factores externos
hicieron percibir el error en su apreciacin, y adems pone de presente que se dan
interpretaciones o prcticas que no se ajustan a dicha finalidad, por tanto l mismo est
desestimando el fundamento de su tesis.
1.2.3. El Contrato de Concesin Minero Colombiano
En primer lugar la palabra concesin viene de Concesi proviene del Latn concessio,
derivada a su vez de concessum, que es conceder, y se ha entendido de diversas
maneras, bien sea como una manifestacin de soberana de la voluntad feudal, cuando el
prncipe otorgaba determinados privilegios o como el premio concedido por
determinados servicios, el premio era consistente en otorgar derechos sobre el suelo 71.
Dicho concepto ha variado pues la concesin ya no es admitida como un estmulo o una
recompensa, sino que es entendida como un acto jurdico, regulado por una legislacin
especial, por medio del cual se otorga la titularidad minera, por un trmino definido, con
el lleno de requisitos legales, y para adelantar labores de exploracin y explotacin de
los recursos naturales no renovables, y el inters nico de desarrollar un proyecto
minero.
En la actualidad, la concesin constituye el nico medio por el cual el Estado, puede
otorgar la titularidad minera a los particulares y as mismo constituye un acto jurdico,
es decir, una manifestacin de la voluntad plasmada en un hecho, y destinada a producir
efectos jurdicos 72, dicha voluntad se refleja en el acto de un tercero, al solicitarle al
Estado la propuesta de contrato de concesin de un rea de inters, con el fin de
adelantar un proyecto minero.
71
72

ORTIZ, M.., Derecho de Minas. Santa Fe de Bogot: Editorial Temis, 1992.. P. 241 a 256.
ZULETA, Op. Cit., 2001. P 180.

45

Por lo anterior, no se trata de un acto administrativo unilateral, en el que slo cuenta la

voluntad del Estado concedente, porque tambin interviene la voluntad del particular
que tiene la intensin de percibir un ingreso econmico producto de una actividad
minera.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana 73, ha establecido, que el
contrato de concesin minero colombiano, tiene dos aspectos primordiales que son, el
derecho de explotacin, y la actividad de exploracin y explotacin del bien pblico, de
la siguiente manera:
El contrato de concesin para la explotacin de recursos naturales no
renovables tiene dos aspectos primordiales, (i) el derecho de explotacin que
nace con la inscripcin del acto que otorga el ttulo minero en el registro
minero correspondiente, de conformidad con el cdigo de minas, y (ii) la
actividad propiamente dicha de exploracin o explotacin del bien pblico.
De esta manera se identifica claramente la adquisicin del derecho por parte del titular
minero, con el otorgamiento del contrato de concesin y su inscripcin en el Registro
Minero Nacional, derecho que es limitado para realizar la exploracin y explotacin
minera, y depende del cumplimiento de las obligaciones que igualmente se encuentran
pactadas dentro de dicho contrato.
As mismo, la Corte Constitucional 74 determina que el contrato de concesin minero
contiene las siguientes caractersticas:
.. La Corte ha insistido en que este tipo de contrato (i) comprende un
conjunto amplio de deberes y derechos del concesionario; (ii) comprende
igualmente un conjunto de facultades y obligaciones de la autoridad pblica,
(iii) tales derechos, facultades y obligaciones deben estar expresamente
reguladas por la ley, (iv) la concesin no transfiere el dominio sobre los
73

CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia C-983/10, Referencia.: expediente D-8171.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 12 y 16 (parciales) de la Ley 1382 de 2010, Por la
cual se modifica la Ley 685 de 2001 Cdigo de Minas. Actor: Leonardo Ariosto Quijano Lozano.
Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA. Bogot, primero (1) de diciembre de dos mil
diez (2010). [En lnea]. http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/c-983-10.htm. [Consultado
el da 21 de julio de 2013].
74

CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia C-983/10, Referencia.: expediente D-8171.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 12 y 16 (parciales) de la Ley 1382 de 2010, Por la
cual se modifica la Ley 685 de 2001 Cdigo de Minas. Actor: Leonardo Ariosto Quijano Lozano.
Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA. Bogot, primero (1) de diciembre de dos mil
diez (2010). [En lnea]. http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/c-983-10.htm. [Consultado
el da 21 de julio de 2013].

46

recursos al concesionario, y (v) las autoridades deben ejercer una permanente

vigilancia sobre el concesionario con el fin de que cumpla adecuadamente sus
obligaciones, dentro del marco constitucional y legal fijado para la explotacin
de los recursos naturales no renovables y con respeto de las normas
ambientales.
La doctrina ha desarrollado dichos postulados de la siguiente manera 75:
1.2.3.1.

Dominio pblico Minero

La concesin minera no transfiere el dominio sobre las minas, pues se trata de un

dominio pblico. En otras palabras es lo que se denomina publicatio, en este
caso del sector minero. Histricamente dentro de esta caracterstica debe incluirse la
separacin jurdica de la mina y el suelo, concepcin que marca el nacimiento
de un rgimen jurdico especial, en virtud del cual se crean derechos mineros.
1.2.3.2.

Procedimiento concesional minero

Se trata de la posibilidad de los particulares de acceder a su disfrute a travs de un

procedimiento concesional que otorga derechos mineros. Este procedimiento da lugar a
la institucin ms tpica y caracterizada del derecho minero: La concesin minera, a
partir de la cual se crean derechos ex novo a favor de los concesionarios.
1.2.3.3.

Derechos Mineros

El nacimiento, a partir de la concesin, de un derecho de aprovechamiento de las

sustancias minerales, verdadero derecho subjetivo pblico, a partir del cual surgen,
tambin, las obligaciones (de pagar impuestos y de trabajar efectivamente, de
aprovechar los yacimientos minerales concedidos), nica forma de mantenerse titular de
esos derechos mineros, y
1.2.3.4.

Intervencin Administrativa Minera

Intervencin Administrativa que est dirigida no slo a los aspectos tcnicos y al

fomento de la industria minera, sino tambin como causa y consecuencia, a la vez de
las anteriores caractersticas- se presenta desde el origen mismo de la obtencin de los
derechos mineros.

75

BLANCO, Alejandro Vergara. Principios y sistema del derecho minero: estudio histrico-dogmtico.
Editorial Jurdica de Chile, 1992. P. 21- 22.

47

1.2.3.5.

Contrato de concesin y seguridad jurdica

El concepto de seguridad jurdica dentro de la relacin contractual minera, adquiere una

dimensin de garanta, la cual se debe reflejar en el tiempo, en el espacio, frente a
terceros, etc. pues con ello se espera que, no existan cambios normativos o
disposiciones, que fijen pautas distintas a las aceptadas al inicio de una relacin
contractual, es decir, que el Estado d la seguridad de no realizar modificaciones
legislativas, o expedir reglamentaciones, que vayan en contra de lo dispuesto dentro de
la relacin contractual.
La accin de garantizar, converge la de asegurar y proteger un ambiente o una situacin,
contra algn riesgo que se pueda presentar a futuro, esta situacin es esperada por los
inversionistas, pero estos a su vez toman en cuenta, las condiciones que estn
contempladas en las leyes que se encuentran en vigencia, las cuales hace tomar la
decisin inicial para realizar la inversin.
Por tanto el Gobierno Nacional, quiso incluir en el ordenamiento legal minero
colombiano, una serie de artculos con los cuales pretenda generar la confianza
inversionista, y con los cuales consider que podan ser oportunidades para que los
titulares pudieran desarrollar sus proyectos mineros, algunos de las cuales nos
proponemos mencionar.
El Cdigo de Minas en su artculo 18 76, instituye la posibilidad que las personas
naturales y jurdicas extranjeras, como contratistas, tengan los mismos derechos y
obligaciones que los nacionales colombianos atendiendo al principio de trato nacional.
Este artculo constituye uno de los pilares de la inversin, y da garanta a los
inversionistas, pues se cimenta en el principio de igualdad, por tanto cualquier trato
desfavorable que se perciba deber ser limitado por disposicin de la misma Ley.
Por otra parte, se da la posibilidad que se realice la cesin de derechos y obligaciones
contemplada en el artculo 22 de la Ley 685 de 2001 y la cesin de reas artculo 25 de
la misma Ley, por tanto se permite al inversionista realizar negociaciones con el ttulo
otorgado, con el fin de desarrollar su proyecto minero.
Dentro del proyecto de Ley del Cdigo de Minas de 2001, la cesin de derechos fue
concebida como un negocio entre particulares de frecuente ocurrencia, sobre los
76

Congreso de la Repblica. Ley 685 de 2001 de 15 de agosto de 2012. Diario Oficial No. 44.545, de 8
de septiembre de 2001. Por la cual se expide el Cdigo de Minas y se dictan otras disposiciones. Artculo
18. Personas extranjeras. Las personas naturales y jurdicas extranjeras, como proponentes o contratistas
de concesiones mineras, tendrn los mismos derechos y obligaciones que los nacionales colombianos. Las
autoridades minera y ambiental no podrn, en el mbito de sus competencias, exigirles requisitos,
condiciones y formalidades adicionales o diferentes, salvo las expresamente sealadas en este Cdigo.

48

cuales, no es conveniente poner obstculos legales, bajo esta afirmacin se determina

la facultad de negociacin que tienen las titulares mineros, y la clara actitud del
gobierno de no limitar esas negociaciones, por cuanto las consecuencias seran
nefastas para la ejecucin misma del proyecto minero, pues como lo afirm el
ejecutivo la cesin parcial suele servir como mecanismo licito de financiacin.
As mismo, en el artculo 27 de la Ley 685 de 2001 77, contempla el derecho que tiene el
contratista, de celebrar libremente subcontratos para los trabajos, obras y estudios que
requiera el proyecto minero, disposicin que no limita la posibilidad de negociacin que
tiene el titular y fue concebida para autorizarlos ampliamente, como quiera que los
proyectos implican gran complejidad de manejo y un alto grado de especialidad en cada
uno de los componentes, situacin que favorece en gran medida la labor minera.
Ahora bien, en el artculo 60 de la Ley 685 de 2001 78, el contratista goza de total
autonoma empresarial tcnica, industrial, econmica y comercial, siempre que
garantice las normas de seguridad e higiene mineras y ambientales, dentro del desarrollo
del proyecto minero. As mismo se puede realizar integracin de operaciones, e
igualmente por causa de muerte del concesionario existe la posibilidad de subrogar los
derechos de la concesin minera, artculos que garantizan el desarrollo de la actividad
minera dentro de nuestro pas.
Tradicionalmente, en la legislacin minera colombiana, argument el Ministro de Minas
y Energa, que los ttulos mineros, bien sean de adjudicacin o de concesin, no
amparaban en forma indiscriminada todos los minerales que podan existir en el rea
otorgada, sino que casi siempre, se haba aplicado el criterio limitativo, de que cada
mineral en principio debe ser objeto de contrato separado.

77

Congreso de la Repblica. Ley 685 de 2001 de 15 de agosto de 2012. Diario Oficial No. 44.545, de 8
de septiembre de 2001. Por la cual se expide el Cdigo de Minas y se dictan otras disposiciones. Artculo
27. Subcontratos. El beneficiario de un ttulo minero podr libremente realizar todos los estudios, obras y
trabajos a que est obligado, mediante cualquier clase de contratos de obra o de ejecucin que no
impliquen para los subcontratistas subrogarse en los derechos y obligaciones emanados del ttulo, ni les
confieran derecho a participar en los minerales por explotar. Para los contratos mencionados no se
requerir permiso o aviso alguno a la autoridad minera.
78

Congreso de la Repblica. Ley 685 de 2001 de 15 de agosto de 2012. Diario Oficial No. 44.545, de 8
de septiembre de 2001. Por la cual se expide el Cdigo de Minas y se dictan otras disposiciones. Artculo
60. Autonoma empresarial. En la ejecucin de los estudios, trabajos y obras de exploracin, montaje,
construccin, explotacin, beneficio y transformacin, el concesionario tendr completa autonoma
tcnica, industrial, econmica y comercial. Por tanto podr escoger la ndole, forma y orden de aplicacin
de los sistemas y procesos y determinar libremente la localizacin, movimientos y oportunidad del uso y
dedicacin del personal, equipos, instalaciones y obras. Los funcionarios de la entidad concedente o de la
autoridad ambiental, adelantarn sus actividades de fiscalizacin orientadas a la adecuada conservacin
de los recursos objeto de la actividad minera a cargo del concesionario, y garantizar el cumplimiento de
las normas de seguridad e higiene mineras y ambientales.

49

Pero suceda, sin embargo, que el mineral que se sealaba como objeto de la concesin,
poda resultar acompaado de otros que, por su calidad o cantidad, no podan
considerarse como subproductos de aquel o de su explotacin, ni se hallan en liga
ntima. Para ste caso el Cdigo Minero, Decreto 2655 de 1988, se remita a los
reglamentos que expidiera el gobierno, sealando en forma de por dems muy
casustica, una gama muy incompleta de minerales con el sealamiento de sus
correspondientes subproductos o de los que se encuentran con aquellos, en liga ntima.
Por ello en la Ley 685 de 2001, no se atendi al listado que elaborara el Gobierno, sino
ms bien, se realiz un enunciado general del derecho del concesionario a los
subproductos y se dej al criterio de la autoridad minera y a la actuacin del
concesionario cada situacin que se presente. Lo que si se agrega adems, para hacer
ms gil el procedimiento a seguir, cuando como resultado de la exploracin se
encuentre un mineral distinto del contrato, que no pueda considerarse como un
subproducto o en liga intima, es poder fcilmente adicionar el contrato por una simple
acta, para que abarque el nuevo mineral encontrado.
En estatutos anteriores, (Artculo 8 del Decreto 805 de 1947, artculo 106 del Decreto
1275 de 1970 y en el Cdigo Decreto 2655 de 1988 79), el concesionario poda
exonerarse de cumplir con la obligacin de mantener la produccin mnima establecida,
pero slo por motivos de fuerza mayor o caso fortuito, por aplicacin del principio
general sobre la materia.
Suceda, sin embargo, que la jurisprudencia colombiana vacilaba en cuanto a admitir
como fuerza mayor, con sus connotaciones de imprevisibilidad e irresistibilidad, hechos
o situaciones sobrevinientes propias de las crisis o recesiones econmicas, individuales
o generalizadas, ya que consideraba que dentro de nuestro contexto econmico, son
cclicas, recurrentes y por lo general previsibles. Por consiguiente, las situaciones
econmicas transitorias como una baja o desaparicin de la demanda de insumos
minerales, no podran tomarse sin ms, como causales de fuerza mayor exonerativas o
suspensivas de la obligacin del concesionario de mantener su rata mnima de
explotacin y de acopio de su producto extrado, por una significativa disminucin o
extensin de la demanda, no poder colocarlo en el mercado por lapso ms o menos
largos y aunque por otro lado, esa situacin no poda considerarse como permanente o
definitiva. Esta posibilidad la contempl la Ley 685 de 2001, como causal vlida para
disminuir la produccin mnima obligatoria con la autorizacin fundamentada por el
ente concedente.
As mismo, el contratista minero, se encuentra con unas condiciones en la relacin con
el Estado, las cuales estn definidas en la Ley 685 de 2001 de la siguiente manera:

79

Colombia. PRESIDENTE DE LA REPBLICA DE COLOMBIA. Decreto 2655 de 1988 expedida en

da 23 de diciembre de 1988. Publicada en el Diario Oficial No. 38.626, del 23 de diciembre de 1988.

50

En primer lugar, el concesionario para todos los efectos del contrato frente a terceros, es
un contratista independiente, por dos aspectos: primero porque no pondr al Estado
concedente a responder de los compromisos que adquiera con sus dependientes y
proveedores y, segundo, porque en el plano de sus responsabilidad extracontractual por
los daos que cause a terceros, por razn de sus obras y trabajos, el mismo Estado estar
exento de obligacin indemnizatoria alguna. As, la norma que contiene estos
principios, precave al Estado de las eventuales acciones de dichos terceros que persigan,
para el pago de sus acreencias, el derecho a explorar y explotar emanado de la
concesin.
Por otra parte, el Estado acta con impulsos del particular para el otorgamiento de la
concesin minera pero, esto no significa que no existan restricciones o limitaciones a la
concesin, pues por ejemplo, el artculo 108 de la Ley 1450 de 2011, en relacin con el
artculo 31 de la Ley 685 de 2001, estableci las Reservas Mineras Estratgicas, que
son reas mineras de especial inters por parte de la nacin, para otorgarlas en procesos
de seleccin objetiva de acuerdo a la escogencia de la mejor propuesta realizada por los
inversionistas, donde se observa el especial inters por parte del Estado de desarrollar la
economa del pas a travs de la minera.
Por su parte, la duracin de la concesin minera en Colombia, est regulada por la Ley
685 de 2001, en el captulo VII, artculo 70, limitada por un trmino de treinta aos,
situacin que es distinta a la de la legislacin argentina, que la contempla a perpetuidad,
es decir por el trmino de agotamiento del mineral. Comparado con la legislacin
colombiana se observa, que se restringe el proyecto minero a un trmino de duracin
especifica, estableciendo la prrroga y renovacin del contrato en el artculo 77 de la
misma Ley, hasta por el trmino de treinta aos, prrroga que no ser automtica de
conformidad a lo establecido en el Decreto 0943 del 14 de mayo de 2013 80, sino que
debe ir acompaada de nuevos estudios tcnicos, ambientales y sociales, que sustenten
la situacin de los recursos al momento de su solicitud, y slo ser otorgada si se
demuestra el cumplimiento de las obligaciones con el fin de salvaguardar los intereses
del Estado.
Dicho artculo fue modificado por el artculo 6 de la Ley 1382 de 2010, declarada
inexequible mediante sentencia C-366 del 11 de mayo de 2011, la cual impuso nuevas
obligaciones a los titulares mineros y elimin la garanta de preferencia para continuar
adelantando la explotacin minera, que se le haba conferido a los titulares mineros, con
el Cdigo Minero expedido en el ao 2001. Por otra parte, slo se le otorgaba la
prrroga, si con sta se beneficiaba al Estado, pero el artculo no hace referencia a que
tipo de beneficio, dejando la disposicin sujeta a discrecionalidad de la administracin
para la toma de la decisin.
80

Colombia. MINISTERIO DE MINAS Y ENERGA, Decreto 0943 del 14 de mayo de 2013, publicada
en el Diario Oficial No.48.790 del 14 de mayo de 2013. Por el cual se reglamentan los artculos 74, 75,
76, y 77 de la Ley 685 de 2001 y 108 de la Lay 1450 de 2011.

51

As las cosas, sta disposicin legal, es totalmente contradictoria a los postulados

dispuestos en la exposicin de motivos del proyecto de Ley 269 de 2000 81, la cual fue
fundamento de la Ley 685 de 2001, pues fueron contemplados como objetivos
adicionales del proyecto lograr el grado mximo de estabilidad, lo cual, diez aos
despus con la modificacin del Cdigo de Minas, se dej a los titulares mineros en
gran incertidumbre jurdica, respecto de las condiciones que en el futuro tendrn sus
proyectos mineros.
Las consecuencias de realizar cambios normativos que son completamente distintos,
tiene efectos que se reflejarn en la no existencia de confianza en las instituciones
polticas y en los procedimientos establecidos, por parte de los inversionistas, para
tomar decisiones que tengan incidencia futura, porque no se tendr seguridad de s se
podr continuar con la explotacin minera.
Al respecto, Atilio Anibal Alterini 82, establece que la versin de la seguridad jurdica
resulta exaltada en un pensamiento del jusfilsofo contemporneo GUSTAV
RADBRUCH, quien fue ministro de justicia de la Repblica de Weimar y profesor en la
Universidad de Heidelberg hasta que lo destituyeron los nazis. Un Derecho incierto es
al mismo tiempo injusto, porque no puede asegurar para el porvenir un trato igual de
hechos iguales, lo que afecta a la igualdad ante la Ley. Es difcil expresar ideas tan
precisas con tan pocas palabras. No existe seguridad jurdica, ni justicia, ni igualdad
ante la Ley, cuando el Derecho anda a los saltos o juega a las escondidas, y hace
imposible prever hoy qu reglas de juego regirn maana.
Por otra parte, el artculo 16 de la Ley 685 de 2001, establece la validez de la propuesta
de contrato de concesin 83. Cuando se habla de validez, se est revelado una situacin
especfica y particular que tiene una consecuencia jurdica, como es la de iniciar el
trmite administrativo minero, es decir es la propuesta de contrato de concesin, donde
se plasm la intencin cierta del interesado en desarrollar un proyecto minero y la cual
81

Colombia SENADO y CMARA DE REPRESENTANTES. Proyecto de Ley 269 De 2000. Mediante

el cual se expide el Cdigo de Minas. Exposicin de motivos por parte del Ministro de Minas y Energa,
doctor Carlos Caballero Argez. Gaceta del Congreso, Ao IX No. 113, del 14 de abril de 2000. P 25. 2.
Otro criterio que posiblemente sea el pilar bsico de toda estabilidad jurdica, es rodear a los
compromisos del Estado con los particulares de suficiente seguridad y aplicabilidad frente a normas
nuevas de todo orden. En este sentido, el proyecto, sin desconocer que pueden darse normas posteriores al
contrato de concesin, que necesariamente deben aplicrsele al contratista v. gr. Las normas y reglas de
orden tcnico y ambiental, hay otras normas posteriores que modifican o derogan trminos, condiciones y
cargas para el contratista, y que no deben serle aplicadas, para de esta forma respetar la incolumidad del
contrato durante su vigencia, inclusive durante sus prrrogas.
82
ALTERINI ATILIO, Anibal. La inseguridad jurdica, Argentina: Abeledo -Perrot, 1994. P. 40.
83
Colombia. MINISTERIO DE MINAS Y ENERGA. Oficina Asesora Jurdica Respuesta a consulta No.
2012022019, del 20 de junio de 2012. El artculo 16 de la Ley 685 de 2001, seala que las solicitudes de
propuesta de Contratos de Concesin Minera, y las solicitudes de legalizacin de minera tradicional,
estn protegidos por el principio de "primero en el tiempo primero en el derecho", en el sentido del
derecho de prelacin no se puede desconocer cuando se trata del proceso de legalizacin minera.

52

fue recibida por la entidad concedente, dicha propuesta tiene el valor y la fuerza legal o
eficacia para producir un efecto jurdico determinado.
Esos efectos jurdicos determinados, fueron divididos en dos por el legislador, en los
cuales se realiz una distincin en cuanto a la no obligacin del Estado de conferir el
contrato de concesin, por el solo hecho de su radicacin, por tanto el efecto jurdico
rueda a travs de la mera expectativa, la cual se caracteriza por no haber cumplido los
presupuestos legales exigidos para la consolidacin del derecho, aunque puedan llegar a
perfeccionarse en el futuro, y son tan solo probabilidades o esperanzas que no
constituyen derechos subjetivos consolidados y pueden ser modificadas legtimamente
por el legislador, con el fin de cumplir con objetivos constitucionales 84.
La propuesta de contrato de concesin engendra un derecho verdadero frente a otros
proponentes que pretendan la misma rea y el mismo mineral al momento de realizar la
radicacin, cual es el derecho de prelacin o preferencia frente a otra propuesta, es decir
en concurrencia de proponentes, la entidad administrativa no tiene un poder discrecional
para escoger, si no una facultad reglada. Es decir el cumplimiento de unos requisitos
bsicos, crea una situacin subjetiva que debe ser respetada por los dems interesados,
porque son objeto de consideracin protectora por parte del legislador.
El Ministerio de Minas y Energa argumenta, que la seguridad se reviste al no contar
con un criterio de subjetividad frente al otorgamiento del rea, sino a la determinacin
del tiempo de la presentacin y el cumplimiento de requisitos para el otorgamiento del
ttulo minero, de esta manera se reafirma la norma jurdica como garantizadora de los
derechos de los proponentes mineros.

1.2.3.6.

El Contrato de Concesin y sus desaciertos en la prctica

El Ministro de Minas y Energa, en la exposicin de motivos del proyecto de Ley 010

de 2007 85, mediante el cual se modific la Ley 685 de 2001, expres que la figura
nica del Contrato de Concesin haba sido precaria en sus requisitos y exigencias, lo
que condujo a que cualquier persona, sin acreditar capacidad tcnica y econmica
alguna, adquiera la calidad de titular de contratos y eran muy escasos los proyectos
serios y eficientes de desarrollo sostenible y racional del recurso minero.
84

Colombia CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia C-983/10, Referencia: expediente

D-8171, Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 12 y 16 (parciales) de la Ley 1382 de
2010 por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Cdigo de Minas. Demandante: Leonardo Ariosto
Quijano Lozano. Magistrado Ponente: Dr. Lus Ernesto Vargas Silva. Bogot, D.C., primero (1) de
Diciembre de dos mil diez (2010).
85
Colombia. SENADO DE LA REPBLICA Y CMARA DE REPRESENTANTES. Proyecto de Ley
10 de 2007. Por medio del cual se modifica la Ley 685 de 2001, Cdigo de Minas. Gaceta Del Congreso
AO XVI - N 344. Bogot, D. C., jueves 26 de julio de 2007, p 18.

53

En primera medida el contrato de concesin minero, es considerado, como una figura o

un esquema por medio del cual se realiza la actividad minera, y se establece que ha sido
precario en sus requisitos, por tanto no se hace una distincin entre lo que es la
propuesta de contrato de concesin y el contrato de concesin otorgado y convertido en
ttulo minero.
La dimensin dada, establece la fragilidad de que ha sido objeto el trmite, desde la
fijacin de sus requisitos y las exigencias a los proponentes mineros, conduciendo a que
cualquier persona sin acreditacin de capacidad tcnica y econmica alguna, se le
otorgaran las reas en concesin, y la consecuencia es la falta de proyectos mineros
serios, afectando el objetivo del Gobierno Nacional cual es desarrollar econmicamente
el pas a travs de la minera 86.
Comparando con otra actividad econmica, en la cual se requiera realizar una propuesta
al contratante, si ste no establece los requerimientos para escoger dentro de sus
parmetros, el posible contratista, hace que desde el primer momento se puedan
presentar personas que no tienen conocimiento de lo que se pretende ejecutar, y
posiblemente sea muy difcil llegar a escoger a la persona que rene todas las
caractersticas para asumir el objeto contractual. Pero la deficiencia no se le puede
atribuir al proponente contractual, sino al Estado, que por medio de la Ley, no haba
dispuesto y delimitado las caractersticas que tendra en cuenta para realizar el proyecto,
y por supuesto los proyectos serios y eficientes son muy pocos.
Por lo anterior, podemos observar que la Ley no haba fijado requisitos que permitieran
seleccionar el mejor contratista, lo cual trajo como consecuencia, que no se
desarrollaran proyectos mineros de calidad, pues se consolid una marcada
comercializacin de las reas a nivel nacional, responsabilidad que de ninguna manera
se puede trasladar a quienes iniciaron los trmites, pues la falta de una poltica de
Estado clara y una orientacin normativa al respecto, foment la mercantilizacin de
las reas y el provecho de unos pocos.

86

NEGRETE MONTES, Rodrigo E. Derechos, Minera y Conflictos. Aspectos Normativos. En: Minera
en Colombia fundamentos para superar el modelo extractivista. Bogot. Contralora General de la
Repblica. 2013. P.23. A pesar de la grave afectacin ambiental y social generada por la minera, en
Colombia los ttulos mineros se otorgan sin ningn tipo de rigor tcnico, ni jurdico, basados en el
principio de que quien es primero en el tiempo, es primero en el derecho, es decir, que no existe una
cualificacin del explotador minero y, por consiguiente, no existe un proceso de seleccin del mejor
postor. Esto, salvo lo concerniente a las denominadas reas estratgicas mineras, donde de acuerdo al
Cdigo de Minas, para su adjudicacin se debe surtir un proceso de seleccin objetiva, el cual an no
cuenta con suficiente desarrollo.

54

1.2.4. Ley 1382 de 2010 y la declaratoria de inexequibilidad

1.2.4.1.

Ley 1382 de 2010

Dentro de la exposicin de motivos del proyecto de Ley No. 010 de 2007, por medio del
cual fue expedido el da 9 de febrero de 2010, la Ley 1382, la cual modific la Ley 685
de 2001, Cdigo de Minas, el Ministro de Minas y Energa inform, que con el proyecto
de Ley, se esperaba dar respuesta a una serie de requerimientos presentados en la
aplicacin del Cdigo de Minas que se encontraba vigente en el momento, con el fin de
actualizarlo y modernizarlo de acuerdo con una institucionalidad ms competitiva 87.
En primer lugar se observa, una reaccin por parte del gobierno ante unos hechos que se
venan presentando que afectaban al sector, los cuales fueron referidos como la
modernizacin de la economa, y profundizacin de la apertura de mercados a escala
global, lo cual requera la consolidacin de los pequeos y medianos mineros, en
empresarios con capacidad real para aprovechar y consolidar las oportunidades de
progreso econmico y social, y evitar de esta manera la indebida congelacin de reas
mineras en las que no se estuviera realizando actividad.
Las actuaciones preliminares, que fueron informadas por el ejecutivo, y que se
realizaron, constituyeron un estudio sectorial, para determinar qu tipo de actualizacin
y modernizacin se deba realizar. En cuanto a las dos dimensiones que el Ministerio de
Minas utiliz, hace reflexionar que algunas disposiciones que estaban siendo utilizadas
eran demasiado obsoletas, es decir que las condiciones de hecho haban cambiado en
gran medida, lo cual hacia inaplicable la norma que se encontraba vigente.
El objetivo era modernizar la institucionalidad y volverla competitiva, bajo esta
afirmacin se puede entender que la visin de institucionalidad, es en cuanto al marco
jurdico, que se vena aplicando, y el objetivo o el sentido que se tena era generar la
mayor satisfaccin de quienes intervenan en el sector minero, para que se percibiera un
aumento en la economa, como consecuencia de adelantar los proyectos mineros.
La calificacin para definir la modificacin normativa del cdigo de minas, se
sustentaba en contextos econmicos, dichos contextos segn el documento que
sustentaba la presentacin del proyecto de ley modificatorio, en Colombia hasta el
momento, no exista una visin de modernizacin del sector minero, lo cual hizo que se
cambiaran algunos aspectos normativos de la Ley 685 de 2001, para hacer que los
87

Colombia. SENADO DE LA REPBLICA Y CMARA DE REPRESENTANTES. Proyecto de Ley

10 de 2007. Por medio del cual se modifica la Ley 685 de 2001, Cdigo de Minas. Ponencia para segundo
debate al proyecto de ley numero 334 de 2008. Cmara, acumulados nmeros 010 de 2007, 042 de 2007
Senado. Gaceta del Congreso, AO XVIII - N 386 Bogot, D. C., jueves 28 de mayo de 2009.Bogot,
D. C., mayo 19 de 2009. 1 P.

55

mercados colombianos entraran a una ampliacin equiparable a los mercados a escala

global.
En cuanto a la pequea y mediana minera, lo que se pretenda era que se convirtieran
en actores activos, frente a la ampliacin del mercado minero, es decir que estos
pudieran tener una relacin econmica con el exterior realizando exportaciones de los
minerales extrados.
Por otra parte, la declinacin de la minera, que perciba el gobierno nacional, se
explicaba en gran medida, por las polticas inapropiadas, tributarias, cambiarias y de
precios de los insumos. As mismo exista incertidumbre legal de muchas concesiones y
pareca que estaba dentro de las causas que desalentaban una mayor inversin y
produccin en nuestro pas.
De esta manera, el sector minero responda a situaciones exgenas como era la
sustitucin creciente en el consumo de materias primas, as como el descubrimiento de
nuevos yacimientos mineros lo cual exiga la implementacin de actividades tcnicas de
mejor calidad y con altos estndares de proteccin ambiental, en una clara apuesta por
forjar un sector del cual se esperaba un desarrollo mayor para el impulso econmico del
pas.
1.2.4.2.

El flagelo minero de retencin de reas

As mismo, entr en discusin la congelacin de reas mineras, concepto que ha sido

utilizado para advertir que en Colombia se estaba presentando una situacin, la cual
consista en que algunos proponentes que no tenan inters en realizar ninguna actividad
minera, utilizaran el trmite de propuesta de contrato de concesin y el otorgamiento de
los ttulos mineros, con el fin de negociar con un tercero, que es quien en realidad tiene
inters de adelantar un proyecto minero.
La real preocupacin del gobierno nacional, era que gran cantidad de reas haban sido
acaparadas por estos especuladores, y no se estaban obteniendo los resultados
econmicos de la actividad minera. As mismo, no se tena conocimiento del potencial
minero real de un rea porque no se realizaban siquiera prospecciones que permitan
inferir que era atractivo para adelantar un proyecto minero.
Al respecto el presidente Juan Manuel Santos indic, lo siguiente 88:

88

Colombia PRESIDENCIA DE LA REPBLICA DE COLOMBIA. Sistema informativo del gobierno.

Presidente Santos revela casos de especulacin con ttulos mineros [en lnea].
<http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2012/Febrero/Paginas/20120223_05.aspx>. [Citado el da 28 de
abril de 2012].

56

Hemos encontrado, por ejemplo, que solo dos personas presentaron 500
solicitudes mineras, con el simple propsito de acapararlas, inflar los ttulos y
especular con ellos. O est el caso de un ttulo otorgado en un rea tan pequea
que, tcnicamente, no se puede explotar nada, indic el Jefe de Estado durante
el Primer Congreso Anual de Minera a Gran Escala, realizado en Cartagena.
Y agreg sobre este ltimo caso: Pues hganme el favor ese ttulo
quedaba justo entre dos grandes explotaciones de carbn que necesitaban de
ese espacio para darle el mximo desarrollo a su actividad. La trampa era
clara: revender el ttulo, como en efecto lo hicieron, a un precio astronmico de
9 millones de dlares.
El Presidente Santos indic que casos como los mencionados hay muchos en el
pas, por lo cual hizo nfasis en la importancia de un nuevo Cdigo Minero.
Por tanto, el gobierno nacional, quiso hacer ms drsticos los requisitos para la
presentacin de la propuesta de contrato de concesin, para evitar que este hecho se
continuara presentando y de esta manera detectar cuando una persona tiene inters real
de ejecutar un proyecto minero.
1.2.4.3.

Roles del Estado, sector privado y comunidad

La apertura econmica de la mayora de los pases en desarrollo durante la dcada de

1990, gener la modificacin de sus cdigos mineros, para atraer la inversin en este
sector. Chile fue lder de este cambio, seguido luego por pases como Per y Argentina,
y algunos de frica y Asia. Como resultado, se inici una competencia por dictar el
cdigo minero ms favorable. Los principales cambios consistieron en eliminar la
discriminacin contra los capitales extranjeros, brindar libre disponibilidad de las
utilidades conseguidas, reducir las tasas impositivas, e incluir facilidades e incentivos
para la importacin de equipos, as como esquemas de depreciacin acelerada y
dispensacin del pago de impuestos hasta la recuperacin de la inversin, entre otras
medidas 89.
El propsito de la modificacin de la Ley 685 de 2001, estableca como objetivo la
actuacin del Estado como facilitador, criticando de esta manera la visin que tuvo en el
pasado de Estado negociador. Esta calificacin propone de parte de l, una serie de
actuaciones para no entorpecer las relaciones de la administracin con el proponente o
titular minero, plantea llevar a cabo proyectos que redunden en beneficios para el sector.

89

GLAVE, Manuel; KURAMOTO, Juana. La minera peruana: lo que sabemos y lo que an nos falta por
saber. Investigacin, polticas y desarrollo en el Per, 2007, p. 135.

57

En cuanto al sector privado, slo se le impone la obligacin de seguir realizando su

actividad y a la comunidad minera, le propuso la organizacin de asociaciones para
desarrollar la minera, y de esta manera evitar la dispersin de proponentes que
adelantaban la actividad minera en nuestro pas.
El artculo 257 de la ley 685 de 2001, estableci las medidas y acciones estatales sobre
los proyectos mineros especiales, desarrollos comunitarios y asociaciones comunitarias
de mineros que se refieren los artculo 248, 249 y 250 del estatuto minero, se incluiran
tambin en aquellas reas en las cuales hubiesen yacimientos de minerales que hayan
venido siendo explotados tradicionalmente por numerosas personas vecinas del lugar y
que, por sus caractersticas y ubicacin socioeconmicas, fueran la nica fuente de
abastecimiento regional de minerales extrados.
Los resultados de estos nuevos cdigos mineros ms flexibles no se hicieron esperar.
Pronto, varios pases, entre ellos Colombia, empezaron a recibir grandes inversiones
mineras. Las empresas multinacionales ampliaron su portafolio de inversiones en
distintas partes del planeta, al modo de lo que ocurri en la dcada de 1950.
Sin embargo, transcurridos algunos aos, este resurgimiento de la actividad minera no
gener los beneficios que esperaban los pases que an hospedan estas inversiones. A
ello se sum una nueva cultura social y ambiental en torno a las industrias extractivas,
que plante nuevos retos para una actividad de reconocido impacto como es la
minera 90. As por ejemplo, el fortalecimiento de los grupos indgenas y la
reivindicacin de sus derechos, permitieron encontrar elementos para plantear
respuestas de rechazo a la minera 91. A su vez, esta nueva tendencia en lo social y
ambiental coincidi con un boom de la minera que implica nuevos y mayores
yacimientos, as como nuevas prcticas de recuperacin de los minerales, y por ello,
eventualmente, impactos ambientales inesperados. Como resultado se fue creando un
rechazo hacia la industria, debido a su influencia en el deterioro ambiental y al poco
respeto que algunas empresas mostraban por los derechos humanos de las poblaciones
cercanas a los yacimientos mineros y la proteccin a los derechos colectivos, como el
derecho a un ambiente sano.
Este rechazo no se centr solo en las empresas mineras; tambin se extendi a
organismos internacionales que de una u otra manera apoyaban el desarrollo de esta
actividad. Como resultado de este deterioro de la imagen de la minera, y de las
industrias extractivas en general, se iniciaron procesos de consulta internacional, dos de

90

ROMERO, Mara Kathia. Formalizacin de la minera en pequea escala en Amrica Latina y el

Caribe: un anlisis de experiencias en el Per. CooperAccin, Accin Solidaria para el Desarrollo, 2005.
91
GLAVE, Manuel; KURAMOTO, Juana. La minera peruana: lo que sabemos y lo que an nos falta por
saber. Investigacin, polticas y desarrollo en el Per, 2007, p. 135.

58

los cuales lograron una mejor articulacin entre las demandas y los reparos
internacionales a las actividades extractivas y las iniciativas del sector.
Estas iniciativas intentaron responder la pregunta, de cmo la minera puede contribuir
al desarrollo sustentable y cul es el papel que una institucin de desarrollo, como el
Banco Mundial, debe tener en la promocin de las industrias extractivas 92. El primer
proceso de consulta internacional se inici con el lanzamiento del Proyecto Minera,
Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD) 93, iniciado el ao 2000 por el Comit
Econmico Mundial para el Desarrollo Sustentable (W BCSD, World Business Council
for Sustainable Development) 94, como parte de un conjunto de proyectos respaldados
por la Iniciativa Global para la Minera (GMI, Global Mining Initiative). La GMI estaba
constituida por nueve de las ms importantes empresas mineras a nivel global.
Las actividades del MMSD se desarrollaron durante dos aos en Amrica del Norte y
del Sur, Asia, frica, Oceana y parte de Europa. El proyecto del MMSD se centr en
responder ocho preguntas clave, denominadas inicialmente ocho grandes desafos que
debe abordar el sector de los minerales en su transicin hacia el desarrollo sustentable.
En el caso de Amrica Latina, el equipo de investigacin regional transform estos
desafos en diecisiete temas clave sobre minera y desarrollo sostenible en la regin 95.
El informe global del proceso, Abriendo brecha (IIED 2002) 96, enfatiza la necesidad
que tendra la industria de implementar de manera eficaz los principios de la
participacin informada de las comunidades locales, as como ser partcipes activos en
la formulacin, ejecucin y seguimiento de planes de desarrollo local sostenible.
Estas conclusiones del MMSD fueron adoptadas por la industria en la Declaracin de
Toronto (mayo del 2002) 97, junto con una declaracin del Consejo Internacional de la
Minera y la Metalurgia (ICMM, International Council on Mining & Metals) que hace
un llamado a la industria minera a cumplir con estos nuevos paradigmas, de tal manera
de alinear al sector en el sendero del desarrollo sostenible.
El segundo proceso se centr en la Revisin de las Industrias Extractivas (conocida
como EIR, por sus siglas en ingls), realizada por el Banco Mundial (Striking a Better
Balance). En esta revisin se concluye que existen hasta cuatro maneras de abordar la
pobreza en el contexto de la industria extractivas: primero, promover el desarrollo pro
92

MUNDIAL, Banco. Riqueza y sostenibilidad: Dimensiones sociales y ambientales de la minera en el

Per. Lima: Banco Mundial, 2005.
93
BARRETO, Mara Laura, et al. Captulo 5-Minera, Minerales y Desarrollo Sustentable en Brasil. SUR,
Equipo MMSD Amrica Del, 2002, p. 215-339.
94
CHUMPITAZ, Ruben, et al. Percepcin de la responsabilidad social corporativa: un anlisis crosscultural. 2005.
95
BUITELAAR, Rudolf M. (ed.). Aglomeraciones mineras y desarrollo local en Amrica Latina. Centro
Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, 2001.
96
IWANOW, Gabrielle. Las alianzas como herramienta estratgica en Rio Tinto en la gestin de riesgos
y oportunidades de la biodiversidad. Documentos de Trabajo (Fundacin Carolina), 2008, no 30, p. 155160.
97
CANALEJO, Juan. ndice de sumarios. Rev Esp Geriatr Gerontol, 2003, vol. 38, no 1, p. 69-74.

59

pobre, internalizando los costos ambientales en los costos de produccin mediante la

seleccin del proceso y la tecnologa, con la gua de una reglamentacin apropiada, para
maximizar los beneficios sociales netos. Segundo, promover la equidad y asegurar una
administracin pblica solvente, enfatizando el desarrollo de las capacidades de
gestin pblica en los gobiernos de los pases ricos en minerales (al respecto, el Banco
Mundial subraya la necesidad de que existan mecanismos gubernamentales solventes
para que la distribucin de los beneficios netos que sean transparentes, y que todos los
sectores de la comunidad lo perciban como justo, al mismo tiempo que se responda a las
necesidades de los ms pobres). Tercero, que las industrias extractivas contribuyan al
desarrollo comunitario asegurando la existencia de programas apropiados para soportar
el desarrollo que ayudar a incrementar las capacidades de la comunidad y a instaurar
medios de vida sostenibles. Finalmente, que las industrias extractivas reconozcan,
respeten y promuevan los derechos humanos, asegurando que los proyectos de las
industrias extractivas no se emprendan sin el reconocimiento y pleno respeto a los
derechos humanos de las personas, comunidades y pueblos indgenas afectados, y que
se incluya la verificacin participativa de dichos derechos dentro de los esquemas de
monitoreo y evaluacin 98.
1.2.4.4.

Otras modificaciones al Cdigo de Minas

En virtud del artculo 31 de la Ley 685 de 2001, se estableci que las reas que
estuvieren libres o se hubieren recuperado por cualquier causa y hayan sido objeto de
estudios especiales de exploracin financiados con recursos estatales, se someteran al
sistema de concesin pero su contratacin se hara mediante procesos licitatorios.
La adicin que tuvo el artculo 31, amplo la posibilidad de declarar un rea de reserva
especial no slo por comprobarse que se encontraba una explotacin minera
tradicional, sino para delimitar reas que se encuentren libres, sobre las cuales, de
conformidad con la informacin geolgica existente, se puede adelantar un proyecto
minero de gran importancia para el pas.
As mismo, se adoptaron figuras de la contratacin estatal, como es la seleccin
objetiva, la cual establece que en virtud del principio de transparencia, se tendr en
cuenta el ofrecimiento ms favorable o ventajoso para el pas, teniendo en cuenta la
experiencia, organizacin, equipos, plazos, precio, para adelantar el proyecto minero.
Mediante Resolucin No. 18 0102, de 30 de enero de 2012, el Ministerio de Minas y
Energa, reglament los artculos 31 de la Ley 685 de 2001 y 108 de la Ley 1450 de
2011, en los cuales se tuvo en cuenta las proyecciones sobre mercado de minerales para
el consumo nacional y las caractersticas geolgicas del territorio, y se seleccionaron las
98

GLAVE, Manuel; KURAMOTO, Juana. La minera peruana: lo que sabemos y lo que an nos falta por
saber. Investigacin, polticas y desarrollo en el Per, 2007, p. 135.

60

reas para alojar mineralizaciones de oro, platino, cobre, coltan, sales de potasio, uranio,
carbn metalrgico, roca fosfrica y magnesio. As mismo, mediante Resolucin No.
0045 de 20 de junio 2012 99, la Agencia Nacional de Minera, declar y delimit unas
reas Estratgicas Mineras por el trmino de diez aos, para realizar el proceso de
seleccin objetiva, de los minerales previstos en la Resolucin anterior, en una
extensin equivalente a 22.262.646,8185 hectreas ubicadas en los departamentos de
Amazonas, Vaupes, Guaina, Vichada y Choc.
Los minerales contemplados en el acto administrativo inicial, fueron catalogados como
estratgicos, es decir, de gran importancia por ser econmicamente rentables, aunque no
se determin si es por la escasez de los mismos en el mundo o porque se tienen grandes
cantidades en el territorio nacional.
As mismo, el Exministro de Minas y Energa, Mauricio Crdenas Santa Mara,
contextualiz la decisin adoptada de la siguiente manera: (i) habla de un desarrollo
minero a travs de dichos minerales estratgicos, lo cual puede entenderse que en la
actualidad aun es incipiente el desarrollo o no lo hay, y se espera para el futuro. (ii) la
diversificacin de la canasta minera, lo cual se asemeja a la recoleccin de productos
agrcolas y es diversificado porque son varios tipos y clases. La canasta se asemeja al
ofrecimiento para que un comprador lo adquiera. (iii) demanda, porque existe gran
inters de personas en adquirirlos debido a una posible escasez. (iv) Importancia, porque
se frenara el mercado y la produccin por no contar con materia prima. (v) A nivel
mundial, es decir, reviste la relacin con los medios de produccin de otros pases.
sta actividad que realiz el Estado, se fundamenta en la visin que tiene de generar
conocimiento geocientfico bsico, a escalas adecuadas y requeridas por los
inversionistas privados interesados y considera que de esta manera lograr posicionar la
minera colombiana en el contexto mundial.

99

Colombia Agencia Nacional de Minera, Resolucin No. 0045 de 20 de junio 2012, publicada en el
Diario Oficial No. 48.483, el da 6 de julio de 2012.

61

Grfica 1. Conocimiento Geolgico Colombiano

Geologa
Composicin, estructura y
evolucin de la Tierra

Geoqumico
Composicin qumica de
la Tierra

Geofsico
Composicin y estructura
de la Tierra

Colombia
48

28

Per
100

50

*SERNAGEOMIN, Ministerio de Energa y Minas de Per, DNPM, Ingeominas, Funcionarios pblicos,

BMI; Anlisis equipo de trabajo.

Por otra parte, plante la modificacin del Artculo 34 de la Ley 685 de 2001,
respondiendo a la dinmica presentada por la Constitucin Poltica Colombiana, quienes
algunos han llamado la -Constitucin Ecolgica Colombiana- y especficamente 100, en
relacin con el artculo 79 101, otorgndosele una proteccin especial al entorno natural,
lo cual obedece a convenios internacionales, en los cuales se ha podido concienciar a los
intervienes de la necesidad de conservacin de los recursos naturales para la no
extincin de la vida del planeta tierra.
Colombia en los ltimos aos ha implementado mecanismos de conservacin y
proteccin del ambiente, los cuales se encuentran dispuestos dentro de la Carta
Constitucional, amparando los derechos colectivos y del medio ambiente, y
proponiendo dinmicas de implementacin a partir del ao 1991, en las cuales la
normatividad ha jugado un gran desempeo con las entidades que conforman el Sistema
Nacional Ambiental SINAP-, pues han generado grandes resultados con su trabajo
para el diseo de polticas, la elaboracin de normas, as como el apoyo y asesora al
100

AMAYA NAVAS, Oscar Daro. La constitucin ecolgica de Colombia. Colombia: Universidad

Externado de Colombia, 2002.
101

Constitucin Poltica Colombiana Artculo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un
ambiente sano. La ley garantizar la participacin de la comunidad en las decisiones que puedan
afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las reas de
especial importancia ecolgica y fomentar la educacin para el logro de estos fines.

62

60

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y dems autoridades ambientales en la

toma de decisiones, y el desarrollo de compromisos internacionales del pas en el campo
ambiental, estudiando el desarrollo legislativo colombiano e identificando las
principales problemticas que han hecho posible que la normatividad ambiental sea de
carcter formal, dado su deficiente cumplimiento 102.
Por lo tanto, se hace necesario que la autoridad ambiental realice los estudios tcnicos,
sociales y ambientales, para delimitar las zonas de exclusin de la minera
geogrficamente, como son las reas que integran el sistema de parques nacionales
naturales, parques naturales de carcter regional, zonas de reserva forestal protectora y
dems zonas de reserva forestal, ecosistemas de pramo y los humedales designados
dentro de la lista de importancia internacional de la Convencin Ramsar.
Otra modificacin que trajo la Ley 1382 de 2010, en el artculo 12, fue revivir el trmite
de legalizacin de minera de hecho, propuesto por la Ley 685 de 2001, el cual tuvo
unos logros mnimos por cuanto los procesos de legalizacin adelantados, se haban
desarrollando con un bajo nivel tecnolgico, una deficiente planeacin y una inversin
econmica limitada, generando un grave impacto ambiental y social, dentro de un
mercado incumplimiento de la normatividad minera y ambiental existente, esto segn el
resultado obtenido por un informe realizado por la Procuradura General de la
Nacin 103.
Adems, el artculo indica que los mineros tradicionales y los titulares mineros debern
llegar a acuerdos, como la suscripcin de contratos de asociacin y operacin
debidamente inscritos en el Registro Minero Nacional, previstos en el artculo 221 del
Cdigo de Minas.
Dada la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010, mediante sentencia C366 del 11 de mayo de 2011, se hizo necesario establecer mecanismos para seguir
evaluando las solicitudes de legalizacin de minera tradicional, por ello fue expedido
por el Ministerio de Minas y Energa, el Decreto No. 933 del 9 de mayo de 2013 104,

102

LONDOO TORO, Beatriz, RODRGUEZ, Gloria Amparo, HERRERA, Giovanni Perspectivas del
Derecho Ambiental en Colombia, Bogot: Editorial Acadmico, Bogot. p.31.
103
PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN. PGN se pronuncia ante grave problemtica de la
minera.
[en
lnea].
en el mbito nacional. < http://www.procuraduria.gov.co/html/noticias_2007/noticias_423.html>. [Citado
el da 25 de julio de 2012]. . Tras iniciar las investigaciones disciplinarias para establecer la
responsabilidad en los trgicos hechos sucedidos en el municipio de Surez (Cauca) donde 22 mineros
perdieron la vida, la Procuradura General de la Nacin se pronunci frente a la problemtica de la
minera en el pas.
104

Ministerio de Minas y Energa, Decreto 0933 del 9 de mayo de 2013, publicada en el Diario Oficial
No.48.785 de 9 de mayo de 2013. Por el cual se dictan disposiciones en materia de formalizacin de
minera tradicional y se modifican unas definiciones del Glosario Minero.

63

pues a la fecha de expedicin del mismo, la Agencia Nacional de Minera tena

pendiente de resolver 4000 trmites.
Dentro de los principales aspectos que regula el Decreto No. 933 de 2013, es que limita
el rea mxima susceptible de otorgar en dicho proceso en 150 hectreas para personas
naturales, y 500 hectreas a grupos y asociaciones de mineros, as mismo, los
solicitantes slo podrn presentar una solicitud en el territorio nacional y el contrato de
concesin que suscribiran es un contrato especial para la continuidad de las actividades
de explotacin. Regula los procesos de formalizacin minera, que se puedan adelantar
por parte de mineros tradicionales ubicados en un rea cubierta por un ttulo minero y se
incentiva al titular minero teniendo prelacin en los programas de apoyo, crdito,
capacitacin y desarrollo de tecnologas promovidos por el Estado, en especial aquellos
desarrollados por el Ministerio de Minas, beneficios tributarios de carcter ambiental,
con lo cual el gobierno nacional desea dar cumplimiento al artculo 107 de la Ley 1450
de 2011, construyendo una estrategia para proteger a los mineros informales,
garantizndole el desarrollo de actividades mineras que garanticen la vida digna, pero la
minera que hasta el momento se desarrolla de manera tradicional o ilegal arroja alta
accidentalidad, hurto sistemtico y continuo del recurso minero, el no pago de regalas,
el deterioro de los yacimientos, y afectaciones negativas ambientales, con lo cual los
mineros formales debern proponer en los procesos de medicin, frmulas que impidan
las labores extractivas de manera indiscriminada y que los trabajos se ajusten a los
lineamientos establecidos en el Programa de Trabajos y Obras y en el Estudio de
Impacto Ambiental del proyecto, con los estndares de calidad exigidos por la autoridad
minera y ambiental, de lo contrario dichos procesos de formalizacin, no tendrn los
frutos esperados por el gobierno nacional.

1.2.4.5.

Subcontratos de Formalizacin Minera 105

Mediante Decreto 480 del 6 de marzo de 2014, el Ministerio de Minas y Energa,

reglament las condiciones y requisitos para la celebracin y ejecucin de los
subcontratos de formalizacin minera, atendiendo a lo dispuesto en el artculo 11 de la
Ley 1658 de 2013, Ley del Mercurio, regulando las condiciones y requisitos para la
celebracin y ejecucin por parte del titular minero y de los mineros formalizados.
La importancia del mencionado Decreto, es que fija para los subcontratos celebrados
entre las partes, una fiscalizacin diferencial, con el fin de determinar el monitoreo y
seguimiento de las actividades e incentivar una adecuada explotacin de los recursos
naturales no renovables, con intervencin de la autoridad minera, quien tendr entre
105

Diario La Repblica. Gonzlez Salazar, Nubia Elizabeth. Mircoles 12 de marzo de 2014. Asuntos
Legales. Nuevas Reglas Para La Suscripcin de Subcontratos de Formalizacin Minera.

64

otros como funciones, examinar las condiciones tcnicas y de seguridad de la

explotacin minera, previo a la celebracin del subcontrato de explotacin. As mismo
busca impedir el desarrollo de actividades extractivas en zonas excluidas de la minera.
Ahora bien, el mencionado Decreto establece que los subcontratos de formalizacin
minera, sern aprobados por la autoridad minera, mediante acto administrativo en el
cual se ordenar la inscripcin en el Registro Minero Nacional, como quiera que Ley
1658 de 2013, adicion ste como un acto sujeto a registro, adicional a los sealados en
el artculo 332 de la Ley 685 de 2001.
Dentro de las obligaciones tcnicas y ambientales para el minero formalizado, se
encuentra la presentacin de un Plan de Trabajos y Obras, por el trmino de duracin
del subcontrato, el cual ser un anexo al Programa de Trabajos y Obras del ttulo
minero, y sin l no podr drsele continuidad a la explotacin. As mismo, se le obligar
al pequeo minero el otorgamiento del instrumento ambiental para desarrollar la
actividad, al igual que si lo requiere realizar el trmite de sustraccin de rea, en caso
de estar la operacin minera en una reserva protectora.
De igual manera, se determina la realizacin de visitas de fiscalizacin diferencial con
el fin de revisar los trabajos adelantados, el cumplimiento y avance de los mismos, y en
el evento de incumplir lo pactado dar lugar a sanciones mineras tales como la
imposicin de multas, medidas de suspensin, cierre y terminacin de la aprobacin del
subcontrato, y ambientales relacionadas con los procesos sancionatorios ambientales.
Con la expedicin del Decreto la cartera ministerial, espera regular de una buena vez,
las actividades de explotacin que realizan los pequeos mineros alrededor del pas,
imponindoles obligaciones, con el fin de controlar los riesgos de accidentalidad en las
operaciones mineras, incentivar la inversin econmica para el desarrollo de las
actividades, evitando la vinculacin de menores de edad e imponindoles cargas con el
fin de organizar la actividad en el territorio nacional, y haciendo una clara distincin
con las actividades que realice el titular minero.
De esta manera, habr que esperar el desarrollo de las negociaciones y el nivel de xito
de las mismas, pues se trata de operaciones ilegales en las cuales nunca se han realizado
exigencias por parte de las autoridades, y en las que no ha habido disposicin para
cumplir el ordenamiento minero y ambiental, con lo cual es probable que en muchos
casos no se alcancen condiciones ptimas para la celebracin de las negociaciones y se
convierta eventualmente en una medida que por el contrario genere mayor ilegalidad en
la explotacin minera en nuestro pas.
Por otra parte, no es tan claro para el titular minero, el nivel solidaridad en la
responsabilidad frente a las actividades que realice el minero formalizado, las cuales
impactan de manera directa con el desarrollo del proyecto minero, y con el
cumplimiento de las obligaciones contractuales las cuales deben ir orientadas a que la
65

explotacin de los recursos naturales se haga de manera racional dentro de un concepto

integral de desarrollo sostenible, como lo establece el artculo 1 del Cdigo de Minas.
1.2.4.6.

Declaratoria de inexequibilidad de inexequibilidad de la Ley 1382 de

2010

Mediante sentencia C-366/11 106, la Corte Constitucional declar inexequible la Ley

1382 de 2010, que modific la Ley 685 de 2001, con efectos diferidos por el trmino de
dos (2) aos, por la falta de la exigencia de la realizacin de una consulta previa a las
comunidades indgenas y afrodescendientes.
Respecto, a la diversidad tnica y cultural de la Nacin Colombiana, la Constitucin
Poltica Colombiana 107, ha tenido una serie de privilegios con las comunidades tnicas y
el Gobierno Nacional ha ratificado convenios internacionales que hacen parte del
ordenamiento jurdico Constitucional, en virtud de los artculos 53 y 93 de la misma
Constitucin, como es el caso del Convenio 169 de la OIT. De esta manera, se integra al

106

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia C-366/11, Referencia.:

expediente D-8250. Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1382 de 2010, Por la cual se
modifica la Ley 685 de 2001 Cdigo de Minas. Actores: Gustavo Galln Giraldo, Ftima Esparza
Caldern, Astrid Orjuela Ruiz y Mateo Gmez Vsquez. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA. Bogot D.C., once (11) de mayo de dos mil once (2011). [En lnea].
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cc_sc_nf/2011/c-366_1911.html. [Consultado el da
7 de julio de 2012].
107

Es as como la Constitucin Poltica Colombiana, establece lo siguiente:

Artculo 1 que Colombia es un Estado social de derecho, organizado
Repblica unitaria, democrtica, participativa y pluralista....

en

forma

de

Artculo 2 Instituye que son fines esenciales del Estado: ...garantizar la

efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y
cultural de
la Nacin;....
A la vez, precisa en su Artculo 7 que El Estado reconoce y protege la diversidad tnica y
cultural de la Nacin colombiana.,
En el artculo 63 establece que las tierras comunales de grupos tnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueolgico de la Nacin, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables.
Y en el primer acpite del Pargrafo del articulo 330 resea: La explotacin de los recursos
naturales en los territorios indgenas se har sin detrimento de la integridad cultural, social y
econmica de las comunidades indgenas....
(Subrayado y negrillas fuera de texto).

66

bloque de constitucionalidad, el cual asegura y hace efectiva la participacin de las

comunidades indgenas y negras en las decisiones que los afecten.
Los convenios Internacionales en los cuales se establecen derechos territoriales de las
comunidades tnicas, se desarrollan bajo el contexto filosfico de los principios
fundamentales y las obligaciones del Estado contenidas en el articulado de la
Constitucin Poltica y en el bloque de constitucionalidad que determinan y amplan los
deberes del Estado hacia a la sociedad.
Frente a las comunidades indgenas, existen obligaciones especficas como es la
consulta informada previa 108, cuando se prevean medidas legislativas susceptibles de
afectarlos directamente, cuando se vayan a adoptar decisiones respecto de la explotacin
de recurso naturales en territorios indgenas y comunidades negras, cuando se vayan a
otorgar licencias ambientales para obras o proyectos, caso en el cual los pueblos y las
comunidades debern hacer parte de los estudios de impacto ambiental, cuando se
vayan a realizar obras de exploracin, explotacin o inversin en territorios indgenas,
cuando se vaya a realizar la determinacin de las reas indgenas restringidas al interior
de las zonas mineras indgenas.
Esta obligacin est establecida en el artculo 6 del Convenio 169 de la OIT, sobre
pueblos indgenas y tribales en pases independientes, adoptado por la 76va., reunin
de la Conferencia General de la OIT, Ginebra 1989, aprobada por Colombia mediante
la Ley 21 de 1991.
La consulta previa es un derecho, es decir, una situacin que se les debe garantizar a las
comunidades tnicas, y las consecuencias de no hacerlo vulneran el derecho a sus
tierras, al territorio y la relacin cultural e histrica que existe entre los pueblos
triviales, lesiona sus derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales,
particularmente el derecho a la vida, a la diversidad tnica y cultural, a la salud y al
medio ambiente sano, al trabajo y a la vivienda digna.
En ste contexto se determina que el Estado, antes de ser facilitador, para que una
actividad econmica se realice debe ser garantizador de los derechos de las minoras.
En el evento de no acatar lo dispuesto en los convenios internacionales, se estara
vulnerando los derechos a los indgenas y afrodecendientes, creando un grave impacto
en la sociedad, porque el legislador y el Gobierno en general, ingresan en la dimensin
de avalar lo que vaya en contra de los derechos de estas comunidades.
En cuanto a la declaratoria de inexequibilidad como lo establece Atilio Anibal
Alterini 109, la estabilidad normativa al predicar la declaracin de inconstitucionalidad
108

MORRIS, Meghan, et al. La consulta previa a pueblos indgenas: los estndares del derecho
internacional. Universidad de los Andes, Bogot, Colombia, 2009.
109

ALTERINI, Op. cit., p 43.

67

de las leyes importa un desmedro a la seguridad jurdica y, por lo tanto, slo cabe
cuando hay una violacin de tal entidad de la constitucin que justifica prescindir de la
Ley. Son interesantes los criterios empleados para establecer la magnitud de la
trasgresin constitucional: algunas veces se han tomado como mdulo que la
generalidad de los hombres sensatos de la comunidad, se halle en situacin de apreciar
que la Ley cuestionada est en conflicto con la carta fundamental.
No se explica cmo s dentro de los informes de ponencia de la Ley 1382 de 2010,
algunos senadores y representantes a la cmara informaron al Congreso de la Repblica,
qu se deba realizar dicha consulta, no se hizo, quedando evidencia en el informe de
ponencia para segundo debate en el Senado de la Repblica, publicado en la Gaceta del
Congreso 224 del 6 de mayo de 2008, as como en el acta 53, de la Plenaria del Senado
del 11 de junio de 2008, donde se reiter que el proyecto de Ley de reforma al Cdigo
de Minas, no fue consultado a las comunidades tradicionales.
En cuanto a la Cmara de Representantes tambin se hizo notar la falta de consulta
previa a las comunidades indgenas y afrodescendientes del proyecto de ley en cuestin.
Incluso, en el Acta de Comisin 023 del 11 de diciembre de 2008, publicada en la
Gaceta del Congreso 824 del 31 de agosto de 2009, se transcribe la constancia
presentada por la Representante Orsinia Polanco, en la cual manifiesta, que a pesar de
que el proyecto de Ley afectara directamente a las minoras tnicas, stas no han sido
consultadas, para defender similar posicin, segn el acta de la plenaria de la Cmara
186 del 15 de junio de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 754 de 2009.

1.2.4.7.

El momento para iniciar la consulta previa sobre una Ley

La jurisprudencia dej claro que el derecho a la consulta previa empieza, desde antes de
la presentacin del proyecto ante el Congreso de la Repblica, as mismo se precis que
se trata de una deliberacin profunda, es decir, que se debe debatir, reflexionar a fin de
tomar decisiones que permitan la presentacin de un proyecto de Ley que integre las
comunidades, desde el momento mismo de la planeacin y anlisis normativo.
Como lo seal la Corte en la Sentencia C-175/09 110:
110

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia C-175/09. Referencia:

expediente D-7308. Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1152 de 2007, por la cual se dicta el
Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se
dictan otras disposiciones. Actores: Gustavo Galln Giraldo, Ftima Esparza Caldern y Astrid Orjuela
Ruiz. Magistrado Ponente: Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.Bogot D.C., dieciocho (18) de
marzo de dos mil nueve (2009). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trmite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
[En lnea]. http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/C-175-09.htm. [Citado el da 7 de julio
de 2012].

68

la obligacin de realizar este procedimiento con anterioridad a la radicacin

del proyecto de ley, es una condicin imprescindible para dotar de efectividad e
incidencia material a la participacin de las comunidades indgenas y
afrodescendientes en la determinacin del contenido de las medidas susceptibles de
afectarles directamente. En efecto, dicho escenario participativo est diseado
para que se logre una concertacin entre las comunidades y las instancias
gubernamentales, lo que implica que las autoridades representativas de aqullas
deben (i) estar en la posibilidad de formular modificaciones y adiciones al proyecto
de medida legislativas propuestas por el Gobierno; y (ii) de lograrse un acuerdo
sobre la inclusin de esa modificacin, que la misma tenga la potencialidad de
hacer parte del texto definitivo de la ley.
1.2.4.8.

Consulta previa en el proyecto minero

Dentro del desarrollo y ejecucin del proyecto minero, adems de contar con normas
claras y el establecimiento de procedimientos, existen aspectos que afectan de manera
directa la continuidad y el progreso del proyecto minero, uno de ellos se manifiesta en
obligacin de garantizar los derechos de las comunidades tnicas que habitan el rea en
la cual se desarrollan las actividades extractivas, para lo cual la Ley determina que se
deber adelantar el trmite de consulta previa.
Para iniciar el estudio del impacto de esta decisin en la continuidad del proyecto
minero, debemos determinar que la Constitucin Poltica de 1991, declara la
estructura pluralista del Estado Colombiano, reconoce y protege "la diversidad
tnica y cultural de su poblacin" y las "riquezas culturales y naturales de la
nacin" 111.
As mismo, la Constitucin Poltica de 1991, consagr el respeto a la diversidad
tnica y cultural de la Nacin colombiana, en los preceptos contenidos en los
artculos 7 (diversidad tnica y cultural de la nacin colombiana), 8 (proteccin a
las riquezas naturales y culturales), 72 (patrimonio cultural de la Nacin) y 329
(conversin de las comunidades indgenas en entidades territoriales)".
El derecho de participacin de la comunidad indgena como derecho fundamental,
est contemplado en el artculo 40 de la Constitucin Poltica y desarrollado en el
Convenio nmero 169 de la OIT, aprobado por la ley 21 de 1991, el cual est
destinado a asegurar los derechos de los pueblos indgenas a su territorio y a la
proteccin de sus valores culturales, sociales y econmicos, como medio para
asegurar su subsistencia como grupos humanos. De este modo, el citado Convenio,
111

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia C-605/12, Referencia:

expediente D-8895 Demandante: Javier Daro Conrado Daz. Magistrado Ponente: Dr. MARA
VICTORIA CALLE CORREA. Bogot, D.C., primero (1) de agosto de dos mil doce (2012).

69

que hace parte del ordenamiento jurdico en virtud de los artculos 93 y 94 de la

Constitucin, integra junto con la norma un bloque de constitucionalidad que tiende
a asegurar y hacer efectiva dicha participacin.
Ahora bien, la definicin de la consulta previa, se encuentra prevista por la doctrina de
la siguiente manera:
La consulta previa es un derecho fundamental de los pueblos indgenas y
dems comunidades tnicas de poder decidir de las medidas judiciales o
administrativas, o cuando se vayan a desarrollar proyectos, obras o actividades
dentro de su territorio, buscando, de esta manera, proteger su integridad,
cultural,
social
y
econmica
y
garantizar
el
derecho
de
participacin 112.(subrayado fuera del texto).
A nivel internacional existe un consenso, ms o menos generalizado en los
pronunciamientos sobre la necesidad de consultar a los pueblos indgenas sobre los
proyectos que afecten la utilizacin, administracin y conservacin de los recursos
existentes en sus tierras y territorios. Esto puede verse reflejado en la variedad de
rganos y actores que adoptan este estndar, dentro de los que se encuentran no slo los
organismos del sistema de Naciones Unidas y del Sistema Interamericano de Derechos
Humanos, sino tambin los organismos multilaterales como el Banco Interamericano de
Desarrollo y el Banco Mundial, y actores privados como la Asociacin Internacional de
Productores de Petrleo y Gas, que han establecido estndares de derecho blando sobre
el tema.
Sin embargo, es precisamente respecto de este asunto, donde los Estados ms han
fallado en cumplir con el deber de consultar a los pueblos indgenas. Prueba de ello son
los mltiples pronunciamientos de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios
y Recomendaciones, en los que han tenido que llamar la atencin a varios Estados por la
omisin de consulta antes de autorizar proyectos de exploracin y explotacin de
recursos naturales, tales como proyectos petroleros, concesiones madereras, explotacin
minera de nquel, cultivos extensivos de palma aceitera y proyectos de ganadera, entre
otros, ubicados en zonas habitadas por pueblos indgenas 113.
La Corte Constitucional Colombiana considera que la comunidad indgena ha dejado de
ser una realidad fctica y legal para ser sujeto de derechos fundamentales; es decir, que
stos no slo se predican de sus miembros individualmente considerados, sino de la
comunidad misma que aparece dotada de singularidad propia, la que justamente es el

112

RODRGUEZ, Gloria Amparo. La consulta previa a pueblos indgenas. Comunidades tnicas en

Colombia. Cultura y jurisprudencia, 2005. P.114 115.
113
MORRIS, Meghan, et al. La consulta previa a pueblos indgenas: los estndares del derecho
internacional. Universidad de los Andes, Bogot, Colombia, 2009. P. 35.

70

presupuesto del reconocimiento expreso que la Constitucin hace "a la diversidad tnica
y cultural de la nacin colombiana" 114.
1.2.4.8.1. El poder de decisin en los proyectos mineros
La explotacin de los recursos naturales en los territorios indgenas debe hacerse
compatible con la proteccin que el Estado debe dispensar a la integridad social,
cultural y econmica de las comunidades indgenas, integridad que configura un
derecho fundamental para la comunidad por estar ligada a su subsistencia como grupo
humano y como cultura.
El ejercicio del dilogo y evaluacin de un proyecto, sin duda, es complejo, pero su
aplicacin sera extraordinariamente fructfera, en varios sentidos. El inters sobre un
proyecto no se sustenta solamente de los ingresos monetarios, ni por los beneficios (a
veces dudosos) de una infraestructura a ser construida o de un proyecto a adelantar. Se
debe evaluar de manera integral cmo ste puede afectar al manejo de estos recursos
naturales de la zona y el desarrollo de otras actividades alternativas, por ejemplo el
turismo o el aprovechamiento de la biodiversidad. Ms an, se debe medir el alcance
que tienen los impactos de una actividad minera en forma directa y las repercusiones
indirectas que se producen en un territorio determinado, que modifican integralmente el
espacio local y que frecuentemente estn acompaadas de colonizacin, deforestacin,
asentamientos poblacionales, cambios en la economa local, etc.
Tal vez, lo ms complejo sea contrapesar visiones distintas del desarrollo, manejo y
ocupacin del espacio que tienen los pueblos ancestrales. El resultado debe establecer
hasta qu punto son compatibles esas dos visiones o con qu medidas se puede impedir
esos impactos no deseables; cul es el costo beneficio integral de estos proyectos y una
evaluacin de las opciones; una propuesta de equilibrio entre los intereses generales y
particulares. Todo ello como base para resolver sobre la conveniencia o no de un
proyecto 115.

Aunque jurisprudencialmente el derecho de consulta previa ha tenido desarrollo, el

Decreto 1320 de 1998, expedido por el Ministerio del Interior, reglament la consulta
previa con las comunidades indgenas y negras para la explotacin de los recursos
naturales dentro de su territorio, pero recibi crticas pues es considerado ilegal porque
114

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia SU-039/97, Referencia:

expediente T-84771. Demandante: Jaime Crdoba Trivio, Defensor del Pueblo, en representacin
de varias personas integrantes del Grupo tnico Indgena U'WA. Magistrado Ponente: Dr. ANTONIO
BARRERA CARBONELL. Bogot, D.C., tres (3) de Febrero de mil novecientos noventa y siete
(1997).
115
ALBN, Jorge. Participacin, consulta previa y participacin petrolera. Petrleo y desarrollo
sostenible en Ecuador 1. Las reglas de juego, 2003, p. 139 -152.

71

no fue consultado a las comunidades como lo ordena la Ley 21 de 1991, el Decreto

1397 de 1996 que crea la mesa permanente de concertacin con la Comunidades
Indgenas y la Ley 70 de 1993 con relacin a la Comisin Consultiva de Alto Nivel para
los derechos tnicos de las Comunidades Negras, ambos organismos debieron ser
consultados antes de la expedicin de este decreto 116. Otro de los aspectos de discusin
es que la consulta previa se redujo a un tipo de audiencia ambiental que se concreta en
una sola reunin de consulta desconociendo el carcter intercultural del procedimiento y
del proceso que no puede ser absuelto en una sola reunin 117.
Existe preocupacin de que la consulta previa podra terminar trabando los proyectos de
inversin, pero ayudara a mejorar las relaciones entre las empresas, las comunidades y
el Estado deber ayudar a poner claras reglas de juego entre ellos. La consulta previa
debe convertirse en una oportunidad de generar climas adecuados para la inversin y
operacin de las empresas 118.
1.2.4.8.2. Falta de definicin normativa en el trmite de consulta previa
El debate sobre la debida aplicacin de los mecanismos de participacin en Colombia,
ha sido uno de los temas ms recurrentes dentro del ordenamiento jurdico,
especialmente cuando de participacin de grupos minoritarios se trata. La utilizacin del
mecanismo de consulta previa para garantizar el derecho a la participacin y la
intervencin de los pueblos en las actividades que los afectan, ha generado una
discusin que sobrepasa las barreras normativas y se adentra en el mbito poltico, pues
contribuye al surgimiento de diferentes interpretaciones por parte de los cuerpos
colegiados, que impiden determinar en cabeza de quien reposa la facultad legislativa.
La consulta previa ha sido elevada a rango de derecho fundamental, y se realiza
mediante un proceso pblico y necesariamente previo, de carcter especial y obligatorio
en los casos que seala la Directiva Presidencial 01 de 2010 119, como la adopcin o
ejecucin de alguna medida administrativa, la realizacin de un proyecto de carcter
pblico o privado, o la implementacin de alguna medida legislativa, susceptible de
afectar los pueblos indgenas en cuanto a su cultura y condiciones de sobrevivencia.

116

Ibid. RODRGUEZ. P.124.

Carta dirigida a Alfonso Lpez Caballero, Ministro del Interior, por la Directora General de Asuntos
Indgena el 21 de julio de 1998.
118
Gestin. Aida Giraldo: Las empresas van a tener que internalizar los costos de la consulta previa.
[En lnea] http://gestion.pe/economia/aida-giraldo-empresas-van-tener-que-internalizar-costos-consultaprevia-2064136. [Consultado 22 de junio de 2012].
119
Colombia PRESIDENCIA DE LA REPBLICA DE COLOMBIA. Directiva Presidencial Nmero 01
de 2010. [en lnea]. http://web.presidencia.gov.co/direc/. [Consultado 20 de febrero de 2014].
117

72

Si bien, la consulta tiene unos parmetros generales para su implementacin, sta debe
realizarse teniendo en cuenta los usos y costumbres de cada grupo o etnia, ya que la
misma est ligada a la subsistencia de las comunidades como grupos humanos y
culturales, y cada uno de estos tiene caractersticas propias que los diferencian de los
dems, por ende la explotacin de los recursos naturales en los territorios indgenas
debe hacerse compatible con la proteccin que el Estado debe dispensar a la integridad
social, cultural y econmica de las comunidades indgenas, integridad que configura un
derecho fundamental para la comunidad por estar ligada a su subsistencia como grupo
humano y como cultura 120.
La Corte Constitucional ha sido el rgano colegiado que ms ha impulsado la
implementacin del mecanismo de consulta previa, y es en razn a sus fallos, que ste
mecanismo ha adquirido unos objetivos propios, principalmente en la expedicin
normativa y administrativa.
Frente a las medidas administrativas, la Corte Constitucional ha mencionado, por
ejemplo en proyectos que realizan actividades extractivas que,
se debe buscar: a) Que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los
proyectos destinados a explorar o explotar los recursos naturales en los
territorios que ocupan o les pertenecen, los mecanismos, procedimientos y
actividades requeridos para ponerlos en ejecucin. b) Que igualmente la
comunidad sea enterada e ilustrada sobre la manera como la ejecucin de los
referidos proyectos puede conllevar una afectacin o menoscabo a los
elementos que constituyen la base de su cohesin social, cultural, econmica y
poltica y, por ende, el sustrato para su subsistencia como grupo humano con
caractersticas singulares. c) Que se le d la oportunidad para que libremente y
sin interferencias extraas pueda, mediante la convocacin de sus integrantes o
representantes, valorar conscientemente las ventajas y desventajas del proyecto
sobre la comunidad y sus miembros, ser oda en relacin con las inquietudes y
pretensiones que presente, en lo que concierna a la defensa de sus intereses y,
pronunciarse sobre la viabilidad del mismo. Se busca con lo anterior, que la
comunidad tenga una participacin activa y efectiva en la toma de la decisin
que deba adoptar la autoridad, la cual en la medida de lo posible debe ser
acordada o concertada 121
Es evidente que el desarrollo de este mecanismo de participacin, debe su
120

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-039/97. Referencia: Expediente T-84771.

Actor: Jaime Crdoba Trivio, Defensor del Pueblo, en representacin de varias personas integrantes del
Grupo tnico Indgena U'WA. Ponente: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL
121

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-039/97. Referencia: Expediente T-84771.

Actor: Jaime Crdoba Trivio, Defensor del Pueblo, en representacin de varias personas integrantes del
Grupo tnico Indgena U'WA. Ponente: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL.

73

implementacin a la interpretacin que la jurisprudencia con miras a proteger derechos

fundamentales le ha dado. Sin embargo en pro de esa proteccin la Corte ha impuesto
de manera obligatoria la aplicacin de requisitos que deberan estar establecidos en la
ley colombiana.
En 1991, Colombia decidi adoptar el Convenio 169 de 1989 de la Organizacin
Internacional de Trabajo OIT, referente a Pueblos Indgenas y Tribales de Pases
Independientes, a travs de la Ley 21 de 1991. Sin embargo, esta ley se limit a
transcribir las disposiciones establecidas en el Convenio, y no determin el marco legal
colombiano aplicable a la materia. En consecuencia, en el perodo comprendido entre
1991 y 1998, las normas aplicables a la consulta previa se circunscriban nicamente a
aquellas contenidas en la Ley 21 de 1991, pero existan otros instrumentos normativos
que buscaban reconocer y hacer efectivos los derechos de las comunidades indgenas,
negras, afrocolombianas, raizales, palanqueras y el Grupo Rom, y de garantizar su
participacin en las diferentes decisiones que las afectaban como el artculo 76, la Ley
99 de 1993 122, el Decreto 2248 de 1995 123, el Decreto 1397 de 1996 124, el Decreto 3770
de 2008 125 y el Decreto 2957 de 2010 126, pero ninguna de estas normas regul la figura
de la consulta previa en el pas.
En 1998 se expidi la reglamentacin a la consulta previa mediante el Decreto 1320,
aplicable a los casos de consulta con comunidades indgenas y negras, cuando se
presenten actividades de explotacin de recursos dentro de sus territorios. No obstante,
esta norma no ha tenido una aplicacin real y efectiva, pues ha sido considerada
insuficiente en la prctica, y en algunos casos incluso, contraria a los parmetros
establecidos en los instrumentos normativos internacionales referentes a la materia.
De acuerdo con la Directiva Presidencial 01 de 2010, algunos de los casos en los que
debe realizarse la consulta previa son, entre otros: (i) Cuando se expidan medidas
legislativas o administrativas susceptibles de afectar directa y especficamente a los
122

Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena
el Sector Pblico encargado de la gestin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones, Diario
Oficial No. 41146 de Diciembre 22 de 1993. Artculo 76. De las Comunidades Indgenas y Negras. La
explotacin de los recursos naturales deber hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y
econmica de las comunidades indgenas y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993
y el artculo 330 de la Constitucin Nacional y las decisiones sobre la materia se tomarn, previa consulta
a los representantes de tales comunidades.
123
Colombia. Presidencia de la Repblica. Decreto 2248 de 1995 expedida el da 22 de diciembre de
1995. Diario Oficial No. 42.163 de Diciembre 26 de 1995.
124
Colombia. Ministerio del Interior. Decreto 1397 de 1996 expedido el 8 de agosto de 1996. Diario
Oficial 42.853, del 12 de agosto de 1996.
125
Colombia. Ministerio del Interior y de Justicia. Decreto 3770 de 2008 expedido el 25 de septiembre de
2008. Diario Oficial 47.123 de septiembre 25 de 2008.
126 Colombia. Decreto 2248 de 1995 Por el cual se expide un marco normativo para la proteccin
integral de los derechos del grupo tnico Rom o Gitano

74

Grupos tnicos Nacionales, y que requieran en el mbito de su aplicacin la

formulacin de enfoque diferencial, (ii) Decisiones sobre enajenacin de tierras o de
transferencia de sus derechos sobre las tierras, en el evento que las disposiciones de
aplicacin nacional puedan dificultar de alguna manera los procesos de titulacin
colectiva, ampliacin o saneamiento de tierras, (iii) Organizacin y funcionamiento de
programas de formacin profesional de aplicacin general, (iv) Cuando se planeen
acciones de erradicacin de cultivos ilcitos que puedan afectar a los grupos tnicos y
(v) Formulacin, diseo o ejecucin de proyectos de investigacin adelantados por
Entidades Pblicas que estn relacionados con los recursos naturales, biticos,
econmicos, culturales, religiosos, etc., de los grupos tnicos y puedan generar una
afectacin por la ejecucin o la publicacin de los mismos 127.
La Directiva Presidencial, fue expedida con el fin de resear los mecanismos para la
aplicacin de la Ley 21 de 1991, indicar aquellas acciones en las cuales se hace
necesario garantizara el derecho fundamental a la consulta previa, y sealar los
mecanismos aplicables para tales propsitos. No obstante, a pesar de tratarse de una
directiva, en la prctica, este documento se ha convertido en el instrumento de gua
nica para llevar a cabo los procesos de consulta previa, teniendo incluso una mayor
aplicabilidad que el Decreto 1320 de 1998; es decir en Colombia no se tiene un
instrumento normativo vinculante que garantice de manera efectiva la proteccin del
derecho fundamental y atienda los estndares internacionales relacionados con la
materia, por ello se generan dificultades en su aplicacin.
Esta indefinicin legal, sumada al silencio de los entes de control frente a la materia, ha
generado que el proceso de consulta previa se haya omitido en numerosos proyectos,
muchos de los cuales se han visto forzados a suspender sus actividades, producto de la
falta de un mecanismo vinculante adecuado que garantice los derechos de las
comunidades y los derechos del titular minero para desarrollar su proyecto.
Ante la indefinicin normativa sobre el procedimiento del mecanismo de consulta
previa, y su consecuente inaplicabilidad en aquellos casos en los que debe llevarse a
cabo, se han presentado cuantiosas tutelas por parte de las comunidades, tendientes a
reclamar la proteccin de su derecho fundamental a ser consultadas y a participar en
aquellas decisiones que las afectan, por lo cual la Corte Constitucional, con el fin de
proteger el derecho fundamental de las comunidades a la consulta previa, ha llenado los
vacos legales a travs de sus fallos, e incluso ha legislado respecto del tema, ampliando
la regulacin existente. As entonces, puede decirse que las directrices que guan la
consulta previa en Colombia, encuentran su fundamento jurdico en los
pronunciamientos jurisprudenciales, ms que en los instrumentos legales.
Al tratar de determinar las reglas que resultan aplicables al trmite de la consulta previa,
nos encontramos con una situacin muy particular, ya que la normatividad establece
127

Directiva Ministerial No. 01 del 26 de marzo de 2010.

75

unos requisitos especficos, que de cierta forma resultan desdibujados por la visin
amplia y garantista que tiene la jurisprudencia constitucional. En efecto, por una parte
encontramos que los requisitos establecidos en el Decreto 1320 de 1998 establecen unos
trminos y condiciones especficas para su realizacin, mientras que por la otra, la Corte
Constitucional, va ms all de su funcin garantista del derecho fundamental a la
consulta previa y desconoce muchos de los parmetros establecidos en esta norma, sin
llegar a pronunciarse sobre la constitucionalidad de los mismos.
Esta friccin entre normatividad y jurisprudencia la podemos evidenciar
principalmente en tres interrogantes que se pueden plantear frente a la regulacin de
este mecanismo de participacin: (i) En qu momento, dentro del desarrollo del
proyecto, se debe realizar la consulta previa? (ii) Qu tipo de actividades requiere el
trmite de una consulta previa? y (iii) Qu consecuencias tendra la consulta previa
frente a un proyecto, en caso que no se llega a un acuerdo dentro de sta?
Refirindonos al primer interrogante, encontramos que el Decreto 1320 seala en su
artculo 12 que ste debe darse a partir de la solicitud de licencia ambiental, pues es
dentro de los quince (15) das posteriores a esta que se debe fijar fecha para adelantar la
reunin de consulta previa 128. Por su parte, la Corte Constitucional seala que, con
respecto a las caractersticas especficas que tiene cada comunidad, este trmite debe
adelantarse desde la etapa de estudios de factibilidad y justo antes de la ejecucin del
proyecto, pues esto afecta su derecho de participacin. Al respecto la Corte seala 129:
De otra parte, no es plausible pensar en la determinacin de un tiempo
nico para la materializacin de la consulta previa y la bsqueda del
consentimiento, ya que homogenizar este tipo de procesos desconocera el
respeto por las diferencias y circunstancias de las distintas comunidades
tnicas. Por ello, el proceso deber efectuarse desde la etapa de estudios de
factibilidad o planeacin y no al final, en el momento previo a la ejecucin,
ya que este tipo de prctica desconoce al rompe los tiempos propios de las
comunidades tnicas, situando el proceso de consulta y bsqueda del
consentimiento en un obstculo y no en la oportunidad de desarrollar un
dilogo entre iguales en el que se respete el pensamiento del otro, incluido
el de los empresarios.
128

Colombia. MINISTERIO DEL INTERIOR, Decreto 1320 de1 13 de julio de 1998, publicada en el
Diario Oficial No.43.340 de 15 de julio de 1998. Por el cual se reglamenta la consulta previa con las
comunidades indgenas y negras para la explotacin de los recursos naturales dentro de su territorio.
129

Sentencia T-129 del 3 de marzo de 2011. Referencia: expediente T-2451120, Accin de tutela ejercida
por Oscar Carupia Domic y otros, a nombre de los resguardos Chidima-Tolo y Pescadito pertenecientes a
la etnia Embera-Kato contra los Ministerios de Transporte, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
Interior y de Justicia, de Minas y Energa, de Agricultura, de Defensa, el Consejo Asesor de Regalas
adscrito al Departamento Nacional de Planeacin, las alcaldas de Ungua y Acand, la Corporacin
Autnoma Regional del Choc (Codechoc), el Ejrcito Nacional, la Brigada XVII y la Agencia Logstica
de las Fuerzas Militares. Magistrado Ponente Jorge Ivn Palacio Palacio.

76

Como observamos, la Corte no slo establece que la consulta debe realizarse desde la
etapa de factibilidad del proyecto y no en un tiempo nico, sin duda esta posicin
genera dos situaciones que resultan problemticas, la primera, es la excesiva dilacin
que podra acarrear el trmite de una consulta que siga este parmetro; y la segunda, es
que no existe un criterio que pueda ayudar a determinar la duracin aproximada que una
consulta previa podra llegar a tener, considerando las situaciones especiales de cada
comunidad. De esta manera en la prctica, lejos de cumplir un fin garantista de los
derechos fundamentales de las comunidades, lo que hara es proporcionar una
herramienta para perpetuar y agudizar el escenario de contraposicin de intereses en que
se ha convertido la consulta previa en Colombia, pues al afirmarse que no puede existir
un trmino nico para su realizacin, podra generar que estos debates se prolonguen de
manera indefinida.
Siguiendo con el segundo de los interrogantes planteados, encontramos que el decreto
1320 de 1998 establece en su artculo 1 130 que la consulta previa se adelantar cuando
se trate de actividades de explotacin de recursos naturales, mientras que la Corte
Constitucional circunscribe los parmetros a toda actividad que tenga la potencialidad
de afectar los territorios de la comunidades, de la siguiente manera:
Concatenado con lo anterior, subyace la necesidad de responder la
pregunta relativa a s el consentimiento slo se debe buscar en los casos de
planes de desarrollo o de inversin a gran escala. Para la Sala la respuesta
es negativa. Conforme a esta providencia toda medida administrativa, de
infraestructura, de proyecto u obra que intervenga o tenga la potencialidad
de afectar territorios indgenas o tnicos deber agotar no slo el trmite
de la consulta previa desde el inicio, sino que se orientar bajo el principio
de participacin y reconocimiento en un proceso de dilogo entre iguales
que tendr como fin el consentimiento, previo, libre e informado de las
comunidades tnicas implicadas.
Por lo anterior es incomprensible que el Decreto nicamente se refiera a este tipo de
actividades, cualquier proyecto o iniciativa puede requerir el trmite de consulta previa
con el fin de proteger los distintos grupos culturales que existen en el pas y limitar la
regulacin de la consulta previa nicamente a las situaciones de explotacin de recursos
naturales, no atiende a los fines perseguidos en el acuerdo 169 de la OIT.

130

Colombia. MINISTERIO DEL INTERIOR, Decreto 1320 de1 13 de julio de 1998, publicada en el
Diario Oficial No.43.340 de 15 de julio de 1998. Por el cual se reglamenta la consulta previa con las
comunidades indgenas y negras para la explotacin de los recursos naturales dentro de su territorio.
Artculo 1o. Objeto. La consulta previa tiene por objeto analizar el impacto econmico, ambiental, social
y cultural que puede ocasionarse a una comunidad indgena o negra por la explotacin de recursos
naturales dentro de su territorio, conforme a la definicin del artculo 2o. del presente decreto, y las
medidas propuestas para proteger su integridad.

77

En cuanto a la falta de acuerdo en una consulta previa, encontramos que el Decreto

1320 131 contiene una visin muy restrictiva respecto de este tema, pues solo se hace
referencia a la inexistencia de acuerdo frente a las medidas que contenidas en el Plan de
Manejo Ambiental (PMA), sin llegar a establecer que pasara en el evento que haya un
desacuerdo de la comunidad respecto a algn otro componente del proyecto. As mismo
deja en cabeza de la autoridad ambiental respectiva decidir sobre el particular, en caso
de desacuerdo sobre las medidas que componen el Plan de Manejo Ambiental, decisin
que crea un grave riesgo de vulneracin de los derechos de las comunidades, pues las
autoridades ambientales podran no ser las entidades idneas para resolver en pro de las
garantas fundamentales, pues podran darse decisiones ajustadas a razones tcnicas y
polticas, y no a la prevalencia de los derechos de los pueblos involucrados.
1.2.4.8.3. Impactos en la continuidad de los proyectos mineros
Con el llamado Boom minero, el Estado colombiano prepar una iniciativa con el fin
de promover la extraccin de minerales en el territorio nacional, invitando a las
empresas mineras extranjeras para que ingresaran capital y desarrollaran los proyectos
mineros de gran importancia en el territorio nacional. As mismo plane, el
fortalecimiento de la mediana y pequea minera, entendiendo que se trataba de un
espacio en el cual se generaran recursos para apoyar la educacin, fortalecer el empleo
y en ultimas vigorizar la economa del pas.
El marcado inters por el sector minero, inici a mediados del 2001, ao en el cual fue
expedida la Ley 685, actual Cdigo de Minas, y tambin se iniciaron cambios en las
instituciones que seran las encargadas de otorgar los ttulos mineros y hacerle
seguimiento a los existentes. Posteriormente, y pese a la poca inversin que se le realiz
al conocimiento geolgico del pas, se continu esperando grandes dividendos para el
Estado a travs de la explotacin de los minerales.
Con lo anterior algunas multinacionales ingresaron a nuestro pas, con el fin de
desarrollar sus proyectos en una clara confianza de poder realizarlo, invirtiendo grandes
sumas de dinero en exploracin, infraestructura y vinculando personal colombiano
dentro de la actividad, para determinar si se constituan en proyectos de inters para
estas compaas con el nimo de desarrollarlos y trabajar en el territorio nacional.

131

Colombia. MINISTERIO DEL INTERIOR, Decreto 1320 de1 13 de julio de 1998, publicada en el
Diario Oficial No.43.340 de 15 de julio de 1998. Por el cual se reglamenta la consulta previa con las
comunidades indgenas y negras para la explotacin de los recursos naturales dentro de su territorio.
Artculo 13. Desarrollo de la reunin. En la reunin de consulta se seguir el siguiente procedimiento:
() e) En caso de no existir acuerdo respecto de las medidas contenidas en el Plan de Manejo Ambiental,
se dar por terminada la reunin dejando en el acta constancia expresa de tal hecho y la autoridad
ambiental competente decidir sobre el particular en el acto que otorgue o niegue la licencia ambiental;

78

En este escenario se han venido presentado dilemas sociales que tienen que ver con la
administracin de los bienes comunes 132, con lo cual en Colombia se le ha concedido al
sector privado, el poder de decidir sobre las maneras de administrar los recursos
naturales cuando el rea es otorgada en concesin, y es as como las comunidades
cuestionan que la minera desarticula las formas existentes y tradicionales de
produccin y de ocupacin del espacio, que utilizan las comunidades alrededor del
territorio nacional. Ante esta situacin, las poblaciones locales demandan que se les
escuche y respeten sus derechos, exigiendo ser atendidos y respaldados por el Estado,
en las mismas condiciones que las empresas mineras.
En este dilema no resuelto, las posiciones tienden a irse a los extremos. Por un lado
tenemos la negacin de los derechos de las comunidades locales sobre sus tierras, en la
medida en que los recursos naturales sean propiedad del Estado, con soberana para su
uso y explotacin; mientras que por el otro, desde las comunidades locales se exige que
sus posiciones constituyan criterios definitivos para la autorizacin de los proyectos; es
decir, acuden a su capacidad de veto sobre las decisiones que se tomen sobre sus tierras.
La polarizacin del conflicto ha llegado a situaciones extremas que se manifiestan con
la confrontacin entre el poder relativo de la ciudadana que se moviliza, la del Estado
como propietario de los recursos naturales y las empresas mineras como concesionarias
de estos 133 que no pueden desarrollar los proyectos mineros.
Por lo anterior, teniendo en cuenta que el tema social constituye uno de los factores que
determinan la continuidad de los proyectos mineros, y es determinante la aplicacin de
parmetros que reconozcan los derechos tnicos y territoriales de las comunidades
consagrados en la normatividad colombiana y se deben desarrollar verdaderos estudios
socioculturales, mediante grupos interdisciplinarios, que forjen espacios de
convergencia en los cuales se logre mediar los intereses de las compaas y mineras y
de las comunidades.
Es un deber de los titulares mineros facilitar el acceso a la informacin previa, objetiva,
transparente, oportuna y proporcionar los mecanismos de uso eficiente del mismo dado
que las comunidades no saben qu hacer, ni cmo interpretar informacin muy
especializada. Por eso se debern propiciar espacios para la socializacin del proyecto y
deben facilitar a las comunidades asesores (elegidos por ellas) que traduzcan y

132

MARN ARANGUREN Erli Margarita. Consulta Previ: La Punta del Iceberg de los dilemas sociales
frente a la extraccin de recursos naturales en Colombia EN: Los retos de la Gobernanza Minero
Energtica. Bogot, junio de 2013. Universidad Externado de Colombia Pg. 68
133

ALAYZA, Alejandra. Mineria, comunidades y participacion consulta y consentimiento previo, libre e

informado en el Per. Extractivismo, poltica y sociedad, Centro Andino de Accin Popular, 2009.

79

expliquen en un lenguaje sencillo y claro, los cdigos de informacin tcnica,

socioeconmica y cultural que contiene los estudios de impacto ambiental 134.
Lo anterior, pues es necesario que las comunidades entiendan la importancia que
representa para el pas el contar con actividades mineras que generen recursos
econmicos para invertir en sectores vulnerables de la sociedad, los cuales no se
desarrollaran sin la prestacin econmica que arrojan los proyectos en el pas. As
mismo los empresarios mineros estn en la obligacin respetar la identidad cultural, el
modo de vida las comunidades tnicas, acercando el proyecto a las realidades de las
regiones y buscando espacios de concertacin y participacin para desarrollar las
actividades mineras.
Es evidente que los propsitos forjadores de una economa deben representar beneficios
para todas las personas, pero en especial a quienes se encuentran cerca de los mismos,
pues slo de esta manera se lograr la apropiacin por parte de las comunidades de las
actividades extractivas, con lo cual se podrn llevar a cabo los proyectos mineros en el
territorio nacional.

1.2.4.9.

Elaboracin de un proyecto de Ley que modificar el Cdigo de Minas

Teniendo en cuenta, la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010, el

gobierno nacional est convencido de la necesidad de presentar al Congreso de la
Repblica, un nuevo proyecto de Ley, para modificar el Cdigo de Minas, por tanto el
Presidente Juan Manuel Santos inform, Estamos trabajando coordinadamente en la
elaboracin de este Cdigo; a partir de abril haremos las respectivas consultas previas
con las comunidades tnicas y esperamos presentarlo al Congreso de la Repblica 135.
La palabra coordinar, indica el disponer ordenadamente de los elementos que
intervienen en una accin comn, por tanto el presidente est informando, que se estn
ubicando o preparando los elementos que requieren para realizar las consultas previas a
los grupos tnicos, respecto de la modificacin que se le realizar nuevamente al
Cdigo de Minas.
As mismo el mandatario explic, qu con el nuevo Cdigo Minero, por un lado, se
endurecern los requisitos tcnicos y de capacidad econmica para quienes estn
134

RODRGUEZ, Gloria Amparo. La consulta previa a pueblos indgenas. Comunidades tnicas en

Colombia. Cultura y jurisprudencia, 2005.
135

PRESIDENCIA DE LA REPBLICA DE COLOMBIA. Sistema informativo del gobierno. Presidente

Santos
revela
casos
de
especulacin
con
ttulos
mineros
[en
lnea].
<http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2012/Febrero/Paginas/20120223_05.aspx>. [Citado el da 28 de
abril de 2012].

80

interesados en un contrato de concesin minera. Queremos garantizar que esta

actividad sea realizada por expertos que cuenten con buen msculo para ejecutar
proyectos tecnificados y en el marco del desarrollo sostenible 136.
El presidente de la Repblica, hace la advertencia que se endurecern o fortalecern, es
decir que se impondrn nuevos requisitos tcnicos y econmicos, para la presentacin
de la propuesta de contrato de concesin.
Los requisitos que se le pretenden adicionar a la propuesta de contrato de concesin,
estn concebidos con la pretensin de realizar los proyectos mineros fomentando los
estudios inciales tcnicos y econmicos, para determinar los efectos o impactos de
naturaleza directa, indirecta, externa e intangible.
En cuanto a la valoracin econmica y demostracin de capacidad legal, pueden existir
elementos perceptibles con beneficio para la autoridad minera, pues se podr
determinar el pago de las obligaciones de tipo econmico a cargo de los titulares, una
vez se les otorgue el contrato de concesin.
Por otra parte, se observa que se responde a una decisin sobre la visin del desarrollo
de la economa, por medio de los recursos mineros, para incrementar, mantener o
mejorar la produccin de minerales y de manera consecuente con la posibilidad de
generar proyectos, con calidad que busquen la exploracin y explotacin racional de los
recursos naturales, pero los criterios para el clculo no debern estar supeditados a una
apreciacin subjetiva de la autoridad concedente, pues con esto se sometera a los
futuros titulares a situaciones que iran en contra, para que puedan desarrollar el
proyecto minero.
Adems, el presidente Santos inform que, Garantizar que esta actividad sea
realizada por expertos que cuenten con buen msculo para ejecutar proyectos
tecnificados y en el marco del desarrollo sostenible.
El inters del gobierno es asegurar, que la actividad ser realizada por personas
expertas, cuyo inters sea efectuar el proyecto minero, blindando la accin de posibles
riesgos que se puedan presentar debido a la inexperiencia.
El ejecutivo as mismo sugiere, que se deben realizar cambios en la normatividad que
permitan seleccionar por parte de la autoridad minera a los contratistas, que sta no sea
una actividad de todos, sino de las personas que tengan conocimiento sobre el tema
minero, recursos para invertir en el proyecto y que cuenten con experiencia o que
puedan asesorarse de profesionales especialistas en la materia.
136

PRESIDENCIA DE LA REPBLICA DE COLOMBIA. Sistema informativo del gobierno. Presidente

Santos
revela
casos
de
especulacin
con
ttulos
mineros
[en
lnea].
<http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2012/Febrero/Paginas/20120223_05.aspx>. [Citado el da 28 de
abril de 2012].

81

En cuanto a la comparacin que realiza, consideramos que los anteriores requisitos

harn que los contratistas mineros, realicen el movimiento de la actividad minera del
pas, para alcanzar las metas propuestas por el gobierno nacional.
Agreg que el nuevo Cdigo, tendr medidas para promover la formalizacin, como
capacitaciones y crditos blandos, as como incentivos a esquemas asociativos entre
grandes y pequeos mineros 137 .
En cuanto a ste tema, anuncia otro tipo de garantas, como es la de promover la
formalizacin, por tanto permite deducir que se contemplar nuevamente el proceso de
legalizacin de minera tradicional y en cuanto a los proyectos que cuenten con ttulo
minero otorgado, se les ofrecern posiblemente, capacitaciones para realizar la
actividad minera en condiciones de seguridad e higiene, con respeto y acatamiento a la
normatividad ambiental, para que no se continen presentando accidentes mineros que
cobren la vida de las personas que prestan sus servicios en esta actividad.
As mismo, se habla de los crditos blandos para desarrollar la actividad minera, dichos
crditos se conceden a largo plazo y con bajos tipos de inters. Los conceden
generalmente las entidades financieras pblicas, por razones de inters social, en el
mercado nacional y los organismos financieros internacionales (Banco Mundial, Banco
Interamericano de Desarrollo, etctera), para financiar determinados tipos de proyectos
de inversin de carcter social, en pases del tercer mundo o en va de desarrollo 138. Por
lo anterior se generan algunos interrogantes cmo se realizarn?, Qu entidad ser la
encargada de otorgarlos? y Cmo se determinar la inversin y distribucin?
En ese mismo orden y direccin, se piensa implementar una nueva figura que otorgara
incentivos a esquemas asociativos entre grandes y pequeos mineros, lo cual acabara,
segn los expertos, con la disputa que se ha presentado del desplazamiento de los
pequeos mineros por los grandes proyectos que casi siempre son adelantados por las
multinacionales.

137

CARACOL RADIO. Reforma al Cdigo Minero s ir en la legislatura 2012-2013: Minminas. 9 de

julio de 2012. [En lnea]. http://www.caracol.com.co/noticias/actualidad/reforma-al-codigo-minero-siira-en-la-legislatura-20122013-minminas/20120709/nota/1719295.aspx. [Citado el da 9 de julio de
2012]. Es un cdigo que busca darle ms herramientas al Estado colombiano para facilitar la
formalizacin, para que tengamos unos criterios flexibles de formalizacin como bajarle los impuestos a
las
empresa
mineras
que
se
formalicen,
agreg
Crdenas
Santamara.
El proyecto de ley pretende poner ms exigencias a la hora de otorgar licencias mineras, tendr un
captulo de exenciones tributarias, otro de endurecimiento de las sanciones y por ltimo, uno que le da
herramientas al Gobierno de expulsar una empresa minera con mayor brevedad.
Esta semana el texto final del proyecto ser entregado a la mesa de concertacin de las minoras tnicas,
en donde esperan sacar un texto enriquecido y con el visto bueno de las comunidades y as presentarlo al
comienzo de la Legislatura 2012-2013.
138
GRAN ENCICLOPEDIA DE LA ECONOMA. Crditos blandos [En lnea].
http://www.economia48.com/spa/d/creditos-blandos/creditos-blandos.htm [Citado el 29 de abril de 2012]

82

Con lo anterior, es importante mencionar lo que establece el finlands Otto Bruslin Sin
una maquinaria jurdica que funcione regularmente de manera previsible (seguridad
jurdica) no sera posible ningn plan econmico de vasto alcance y todo el conjunto de
la actividad econmica retrocedera hasta una fase primitiva 139.
1.2.4.10. Proyecto modificatorio del Cdigo de Minas y sus desaciertos
A la fecha el gobierno nacional ha dado a conocer algunos aspectos que seran objeto
de modificacin de la Ley 685 de 2001, aunque contina el hermetismo. De acuerdo a
los aspectos que se modificaran se encuentran algunas falencias detectadas por parte de
expertos en derecho minero 141, y es en lo concerniente a la cesin de derechos y
obligaciones, pues no se establece de manera precisa la consecuencia jurdica de
presentarse el silencio administrativo positivo, como sera la inscripcin del cambio de
titular en el Registro Minero Nacional, por ello se eliminara la posibilidad de inscribir
el perfeccionamiento del negocio jurdico en el trascurso de un trmino prudencial.
En cuanto a las reas especiales, la Agencia Nacional de Minera, podr delimitarlas y
declararlas a excepcin de las reas de formalizacin minera, que sern declaradas por
el Ministerio de Minas y Energa, por ello estiman que no hay consistencia en las
responsabilidades de las dos entidades, y tener la intervencin de distintas autoridades
para determinar el futuro de la industria minera, con la posibilidad de reservar reas y
controlarlas con distintos regmenes, no resulta favorable para la industria, pues el
Ministerio de Minas y Energa tiene dicha competencia como quiera debe formular,
adoptar, dirigir y coordinar la poltica nacional en materia de exploracin, explotacin,
transporte, refinacin, procesamiento, beneficio, transformacin y distribucin de
minerales.
Adems la posibilidad de crear un reglamento de contratacin para cada tipo de reas
especiales, como son las reas especiales de evaluacin tcnica, reas especiales
estratgicas y reas de formalizacin minera, sera proliferar de reglamentos, cdigos y
normatividad de minas que atentara contra la seguridad jurdica.
As mismo el proyecto, en su artculo 9, adiciona un pargrafo al artculo 52 de la Ley
685 de 2001, mediante el cual determina que el plazo para suspender las obligaciones
contractuales por la ocurrencia de un evento de fuerza mayor o caso fortuito, en ningn
caso podr exceder el trmino de diez y ocho (18) meses, contados a partir de la
presentacin de la solicitud, el cual ser prorrogable por una sola vez, lo cual resulta
139

BRUSLIN, Otto. En. Seguridad Jurdica e Inseguridad Econmica. NESTOR MADRID MALO.
Revista Anales de la Universidad de Antioquia. Seguridad jurdica e inseguridad econmica. Editorial
Universidad de Antioqua enero a junio 1965. Medelln. Pg. 159.
141
RICAURTE DE BEJARANO, Margarita, MARTNEZ VILLEGAS, Adriana, ARAMBURO, Luisa
Fernanda e ROMERO, Idolfo. Conferencia Proyecto de Modificacin del Cdigo de Minas, Colegio de
Abogados, Gun Club Bogot, 4 de julio de 2012.

83

inconcebible pues se trata de un hecho irresistible e imprevisible cuyos efectos no se

pueden pronosticar, limitar, cesar o acabar cuando la administracin lo determine, y por
ello la jurisprudencia determina que se eximen de responsabilidad. Al respecto la Sala
de Casacin Civil en su sentencia de 27 de febrero de 2009, referencia 73319-3103002-2001-00013-01 142 se refiere al tema de la siguiente manera:
Aquel estado predicable del sujeto respectivo que entraa la imposibilidad
objetiva de evitar ciertos efectos o consecuencias derivados de la materializacin
de hechos exgenos -y por ello a l ajenos, as como extraos en el plano jurdicoque le impiden efectuar determinada actuacin, lato sensu. En tal virtud, este
presupuesto legal se encontrar configurado cuando, de cara al suceso pertinente,
la persona no pueda o pudo evitar, ni eludir sus efectos.
As mismo, otro aspecto que genera gran incertidumbre y perplejidad es el hecho que
se derogara el artculo 46 de la Ley 685 de 2001, el cual establece que al contrato de
concesin, le sern aplicables durante el trmino de su ejecucin, y durante sus
prrrogas, las leyes mineras vigentes, al tiempo de su perfeccionamiento, sin excepcin
o salvedad alguna, el cual constitua uno de los pilares de la seguridad y estabilidad
jurdica dentro de la Ley minera, pues adems determinaba que en caso de ser
modificadas o adicionadas le seran aplicables stas ltimas en cuanto ampliaran,
confirmaran o mejoraran sus prerrogativas exceptuando aquellas que prevn
modificaciones de las contraprestaciones econmicas.

Conclusin
En esta segunda parte, hemos analizado el especial inters por parte del gobierno
nacional para desarrollar el sector minero y recibir beneficios econmicos a travs de
ste, As mismo se examinaron los inconvenientes que se presentan dentro de las
negociaciones en la concesin minera, como son la proliferacin de normas,
contraposicin en los postulados, carencia de continuidad de los lineamientos frente a
las relaciones contractuales, con lo cual se puede concluir que el inversionista no cuenta
con certidumbre y confianza acerca de las condiciones que se tendrn durante toda la
vida del contrato de concesin celebrado.
Por lo anterior, se observa que el panorama no resultara interesante para quienes estn
desarrollando actividades mineras en el territorio nacional, pues no slo confluyen
dentro de la ejecucin del contrato las decisiones que se pactan dentro del mismo, sino
142

Colombia CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA DE CASACIN CIVIL. Ref: 73319-3103-0022001-00013-01.Magistrado Ponente: Arturo Solarte Rodrguez. Bogot, D. C., veintisiete (27) de febrero
de dos mil nueve (2009).

84

que se presenta gran intervencin de agentes externos que en definitiva orientan la

decisin negativa de no invertir en Colombia.

85

2. SEGURIDAD JURDICA Y LA INDUSTRIA MINERA EN COLOMBIA

El legislador previo a la expedicin de la Ley 685 de 2001, realiz una comparacin con
los pases latinoamericanos como Argentina, Ecuador, Venezuela, Bolivia, Chile y Per,
en la cual afirm que se haban logrado en los ltimos aos, niveles muy superiores de
inversin en el sector minero, y por tanto de participacin en el producto interno bruto
de cada pas, con sta comparacin se determinaba una clara necesidad, por parte del
gobierno nacional, de realizar una actividad que generara grandes recursos econmicos
para Colombia.
La primera circunstancia que se determin que haban realizado los pases como Chile,
Per y Argentina, para atraer inversin era la modificacin normativa. En cuanto a
Colombia, es importante precisar que tambin haba tenido reformas normativas, como
se examin en la primera parte de la investigacin, pero en cada una de ellas se haba
desestimulado a los inversionistas particulares, pues revestan mucha inseguridad
jurdica y falta de claridad en el marco regulatorio, en su relacin con el Estado, por
tanto se determin que la falta de claridad era vital para no permitir el ingreso de la
inversin en este sector.
Trmites administrativos innecesarios o excesivamente largos, generaron efectos
funestos para la actividad minera en nuestro pas, por cuanto paralizaron la inversin
privada, incrementando el costo de la gestin estatal, afectando severamente la
productividad y competitividad del sector empresarial y fueron adems tomados, como
la causa de corrupcin administrativa.
Para continuar con el orden metodolgico, en ste segundo captulo, analizaremos los
factores que inciden en la inversin en el sector minero colombiano, que conllevan a
que se presenten situaciones que afectan directamente en las condiciones de seguridad y
estabilidad jurdica frente a la relacin contractual del concesionario minero con el
Estado.

86

PRIMERA PARTE
2.1. LA DECISIN DE INVERSIN EN EL SECTOR MINERO
COLOMBIANO FRENTE A LAS MEDIDAS ADOPTADAS
POR EL GOBIERNO NACIONAL.
2.1.1. Industria minera colombiana

2.1.1.1.

Definicin

El trmino industria 143, se define como el conjunto de actividades econmicas

orientadas a la primera y posteriores transformaciones de los productos naturales, y a su
ulterior envasado y transporte, por tanto es una actividad que desarrolla la
transformacin de la materia prima, que en ste caso, corresponde a sustancias naturales
que constituyen la corteza terrestre, las cuales tienen condiciones o composicin
qumica cristalogrfica fija.

2.1.1.2.

Caractersticas de la industria minera colombiana

La industria minera por medio de las actividades realizadas, genera un bien, que es
apreciado econmicamente por los destinatarios, es decir, la finalidad es generar
beneficios econmicos, a quien efecta la actividad. En ese mismo sentido, al ser una
actividad industrial, trae consecuencias a todas las personas que intervienen en ella, por
ejemplo en las actividades laborales, contractuales, sociales, econmicas, lo cual tiene
incidencia en el pas. Igualmente, la industria minera se nutre de los recursos naturales
no renovables, que son minerales extrados del suelo y el subsuelo del lugar donde se
encuentran 144.

143

F. MARS, Diccionario Planeta de la lengua espaola usual. Espaa: Editorial Planeta S.A., 1982. P.
694.
144

Colombia. CONSEJO DE ESTADO COLOMBIANO, Sala de lo Contencioso Administrativo, seccin

tercera, sentencia del 4 de marzo de 1994, expediente 7120. Magistrado ponente: Daniel Suarez
Hernndez. En GUSTAVO PENAGOS, Los Bienes de Uso Pblico. Editorial Doctrina y Ley LTDA,
1998. Santaf de Bogot, D.C. P 111-112. Al analizar la situacin jurdica del subsuelo petrolfero, los
yacimientos mineros, y los derechos constituidos a favor de terceros, el Consejo de Estado expresa
Conviene previamente sealar que el derecho real espaol, al contrario de los regulado por el derecho
romano, el subsuelo le perteneca al soberano bajo la concepcin del dominio eminente. As lo imponan
las necesidades econmicas y polticas de la poca que no les permitan a los reyes de Espaa considerar

87

Las actividades industriales mineras, requieren de mayor inversin, pues en algunos

casos, se deben implementar para realizar las labores de exploracin, explotacin y en
los procesos industriales, tecnologas de gran costo que eviten causar graves impactos
ambientales y sociales. As mismo, cuando se ponen en riesgo los recursos naturales
existen instrumentos, dentro del ordenamiento jurdico, para hacer afectiva la restitucin
o defensa de los bienes de uso pblico, como por ejemplo en el caso de los
humedales 145.

el subsuelo minero como accesorio al suelo y, por consiguiente, tener al dueo de ste como dueo
tambin de aqul.
En el derecho minero espaol, se diferenci el tratamiento legal que se le deba dar al subsuelo, hasta el
punto de configurar una doble propiedad inmueble.
145

PENAGOS, Gustavo. Los Bienes de uso pblico. Bogot: Editorial Doctrina y Ley LTDA, 1998. P
511-514. Analizando el tema de los humedales, se observa que son de uso pblico, salvo que
pertenezcan o formen parte de los predios de propiedad privada; pueden ser reservas naturales de agua, y
los ampara la regla de la inalienabilidad e imprescriptibilidad (Art. 63 de la Constitucin).
Ilustra el tema anterior el Consejo de Estado, Sala de Consulta y servicio Civil, en el Siguiente concepto:
Ref: Consulta relacionada con la calificacin y tratamiento jurdico de los bienes inmuebles, comnmente
conocidos como humedales. Radicacin: 642
El seor Ministro de gobierno, por peticin del Alcalde, Mayor de Santaf de Bogot, D.C., solicita el
concepto de la Sala sobre la calificacin y tratamiento jurdico de los bienes inmuebles que en el lenguaje
popular se denominan humedales. La sala Considera: Naturaleza de los humedales.- Aunque definidos
como simplemente terrenos hmedos por el Diccionario de la Lengua Espaola, es lo cierto que los
humedales representan un recurso ambiental con incidencia ecolgica, cientfica, recreacional y
paisajstica; como ecosistema, su riqueza animal, vegetal es no slo autctona sino tambin migratoria; y
al ser terrenos cubiertos de una capa de agua, forman parte del sistema hdrico, convertidos en geoformas
destinadas a regular los niveles freticos y prevenir o amortiguar inundaciones.
Al ser destinados como componentes naturales al cumplimiento de una funcin reguladora del ambiente,
los humedales de propiedad de la Republica se consideran como bienes de uso pblico. Y aunque dichos
humedales pueden existir tambin en terrenos de propiedad privada, siempre que les es inherente una
funcin social y ecolgica, segn el mandato contenido en el artculo 58 de la Constitucin Poltica. Por
eso en caso de conflicto, el inters privado deber ceder al inters pblico o social.
III. La referencia a derechos adquiridos.- Mientras los humedales sean bienes de uso pblico, respecto de
ellos no puede existir derechos adquiridos. En estos casos, faltar el justo ttulo y ser siempre ilegal con
causal de nulidad absoluta por objeto ilcito La celebracin de contrato alguno que implique
enajenacin, loteo, parcelacin o segregacin de los mismos.
Respecto de los procesos de desacatamiento que se presenten en los humedales, por accin de
particulares, ningn derecho podr surgir a favor de stos, por cuanto el procedimiento es ilegal. Si el
mismo proceso se presenta por medios naturales que se encuentra su causa en el fenmeno de la accesin
del suelo (Cdigo Civil, artculos 719 y siguientes), el bien de uso pblico, que se convertir en bien
fiscal, ser siempre de propiedad de la Nacin.
IV. Instrumentos jurdicos para la restitucin o defensa de los bienes de uso pblico.- Par a efectos de la
restitucin de esta clase de bienes, existe una accin policiva mediante la cual la administracin distrital o
municipal, sin necesidad de acudir a los jueces, se puede utilizar el procedimiento administrativo que

88

En varios sectores econmicos, son utilizados los recursos naturales no renovables,

como es el caso de la construccin, objetos tecnolgicos, medicamentos, en el sector
energtico, la joyera, en el sector agrcola para elaborar fertilizantes, en la medicina, en
el sector elctrico, etc., por ello, son requeridos por distintas personas alrededor del
mundo, y basta su ofrecimiento para iniciar la negociacin, percibiendo mayores
ingresos que en otros sectores de la economa.
De los anteriores planteamientos se deduce, que la actividad de transformacin de los
recursos naturales no renovables, tiene una incidencia social directa, que compromete a
la industria, la cual requiere los recursos naturales no renovables como materias primas,
para desarrollar su actividad, en un espacio de tiempo determinado.
El fenmeno para algunos expertos, como lo afirma la Comisin Europea 146, tiene una
trascendencia global porque afecta socialmente el mundo; en referencia a lo anterior, los
especialistas hablan 147, que no existe suficiente cantidad de los recursos naturales no
renovables, los cuales son necesarios y requeridos para darle un uso especfico, y en
ciertos pases existe, lo que otros necesitan para satisfacer la demanda interna.
Se observa, que el enfoque que se da es netamente econmico, pues el concepto de
demanda es definido como la cantidad total de bienes y servicios requeridos por los
residentes en un pas. En primer lugar demanda es sinnimo del trmino dinero y se
opone a lo ofertado, en segundo lugar, la satisfaccin es solucionar o resolver una
dificultad o el cumplimiento de una necesidad 148. Por tanto la escasez debe ser resuelta
con la bsqueda de lo necesario para no interrumpir la actividad industrial.

disponga el desalojo. Es la accin restitutoria que el Decreto Ley 1355 de 1970 o Cdigo Nacional de
Polica.
146
El Pas. Riesgo de escasez de 14 minerales en Europa. 17 de junio de 2010 [En lnea]
http://sociedad.elpais.com/sociedad/2010/06/17/actualidad/1276725608_850215.html [Consultado el 4 de
noviembre de 2012].
147
The Wall Street Journal Americas. Se estn agotando los minerales del mundo?. Por JOHN W.
MILLER.
Jueves,
7
de
junio,
2012
http://online.wsj.com/article/SB10001424052702303665904577451050886286494.html. [En lnea].
[Consultado el da 7 de julio de 2012].
Inversionistas liderados por Larry Page, presidente ejecutivo de Google, y el director de cine James
Cameron, lanzaron en abril Planetary Resources Inc., con un mensaje de que los recursos de la tierra
podran ser insuficientes frente a la demanda de una poblacin que se aproxima a alcanzar los 10.000
millones.
Caterpillar Inc., uno de los mayores fabricantes mundiales de equipos mineros, se ha unido a la
Administracin Nacional de Aeronutica y del Espacio (NASA) para disear el engranaje de minera
espacial. "Vemos las operaciones autnomas de equipos como parte del mismo tipo de tecnologa que
podra usarse en la luna o en cualquier aplicacin de la minera", dijo Michele Blubaugh, gerente de
Servicios de Tecnologa de Inteligencia de Caterpillar.
148

Word Reference.com.Online language dictionaries. Definicin de Satisfaccin. [En lnea].

www.wordreference.com/definicion/satisfaccion. [Citada el 15 de marzo de 2012].

89

Ahora bien, la consecuencia de la escasez de minerales, reducira la capacidad de

adquisicin para quien desarrolla la actividad, afectara las nuevas inversiones, y
mermara la elaboracin de los productos que requieren de los recursos naturales no
renovables, etc. Desde esta ptica, se observa como sta actividad gira en torno a los
minerales, se percibe que es una actividad fundamental y con oportunidad limitada,
porque los recursos geolgicos son no renovables, por esto, hoy los inversionistas estn
tratando de atesorar, con el objeto de buscar una utilidad sustancial inmediata hasta el
agotamiento de los mismos.
Dicha escasez y la necesidad de satisfaccin de bienes, han forzado a que algunos
pases, desarrollen favorablemente el mercado presente y el que se prev a futuro, haca
los que tienen altos potenciales mineros como es el caso de Colombia.
El Ex ministro de Minas y Energa, Mauricio Crdenas Santa Mara, afirmaba que de
acuerdo con el estudio de reforma institucional del sector minero, efectuado por el
Ministerio de Minas y Energa y la Agencia Nacional de Hidrocarburos, se determin
que en el contexto mundial actual y los recursos existentes en el territorio colombiano,
favorecen el desarrollo minero nacional. Indica adicionalmente, que los anlisis de
demanda y oferta de minerales en el mundo, principalmente de materia primas
minerales muestran que algunos minerales como el oro, los metales bsicos y el carbn,
continuarn incrementando su participacin en la canasta mundial de minerales.
Adems precisa, que las proyecciones sealan una demanda alta para los prximos aos
en los minerales de plata, platino y zinc. Finalmente el estudio considera que el carbn
es un mineral clave para el desarrollo econmico y social del pas, y debera ser
desarrollado en el corto plazo, indicando as mismo, las tendencias de los mercados
internacionales, hacia los minerales de oro y nquel 149.

149

Colombia. MINISTERIO DE MINAS Y ENERGA. Resolucin No. 18 0102 de 30 de enero de 2012,

Por la Cual se determinan unos minerales estratgicos para el pas.

90

Grfica 2. Potencial Minero Colombiano

PIB Minero 2010

5,2

Carbn - Logstica

+7,7

5,2

Expansin
de
grandes
proyectos
Desarrollar zonas del interior

Metales Preciosos

2,0

Inversiones en exploracin
Aumentar produccin de
metales preciosos

Mejorar
el
normativo,
Reformar la

Marco regulatorio/legal
estable y transparente

Reformar las
instituciones

marco

Facilitador

12,9
*Fuente Presentacin Ministerio de Minas y Energa. Minera para la prosperidad. Reforma Institucional
y Poltica, Ministro Carlos rodado Noriega. Bogot Agosto 5 de 2011.

2.1.2. Marco comparativo latinoamericano

2.1.2.1.

Industria minera en Suramrica, situacin actual y perspectivas

La CESCO 150, realiz un anlisis de la institucionalidad minera Chilena, teniendo en

cuenta la experiencia como pas minero consolidado, basndose en la poltica
econmica de dicho pas, bajo la perspectiva de libre mercado 151 y economa abierta152,

150

INDUSTRIA MINERA EN SUDAMRICA SITUACIN ACTUAL Y PERPECTIVAS. (19 de

mayo de 2011: Cartagena de Indias 2011) VII Congreso internacional de Minera, petrleo y Energa
2011. Juan Carlos Guajardo, Director Ejecutivo Cesco- Centro de Estudios del Cobre y la Minera.
151
CONTRAPESO.INFO.
Libre
mercado:
una
definicin
[en
lnea].
<http://contrapeso.info/2008/libre_mercado_una_definicion/>. [Consultado el da 11 de abril de 2012].

91

los cuales son conceptos econmicos que difieren de la posibilidad que tiene el Estado
de intervenirlo.
Se puede establecer que la primera referencia que realiza, es en cuanto al modelo
econmico utilizado, el cual est en la dimensin del libre mercado y el mercado
abierto, la libertad es la accin de no llevar ninguna atadura, de no limitarse bajo
ninguna circunstancias exterior, y cuando se habla de abierto, es con la posibilidad de
permitir el ingreso y la salida de inversin. Observamos que las limitaciones
desaparecen, y todo el mercado gira en la posibilidad de realizar negociaciones,
cualquiera sea el lugar en el mundo en donde se pretende realizar.
En cuanto a la estabilidad del rgimen tributario, se observa que no es cambiante en
Chile, y la posicin en Colombia es mantener la estabilidad, por ello se promulg la Ley
963 de 2005 153, pues constitua uno de los principales proyectos del gobierno nacional
para atraer inversin.
Segn la situacin de la minera en Amrica Latina, en el PIB mundial (1980- 2016), las
economas avanzadas van decreciendo tal vez porque los yacimientos se van agotando,
y las economas emergentes van en aumento en la proyeccin, que realizan porque los
minerales son requeridos y la situacin pasa a una economa del mercado para
obtenerlos. Por tanto se estudian yacimientos alrededor del mundo para poder
abastecerse y la dimensin va desde el agotamiento hasta la saturacin de existencias
que serian las reservas totales de un yacimiento 154.
Adems, contina proyectando el informe del CESCO que existe heterogeneidad entre
los pases de la regin, en cuanto a su disposicin y capacidad para aprovechar esta
oportunidad minera y es por cuanto en la actualidad las economas avanzadas requieren
mayor nmero de minerales y en Latinoamrica se observa que cada uno de los pases
est actuando de una manera diferente, en cuanto a sus disposiciones normativas e
152

Slideshare. Modelo De Economa Abierta Presentation Transcript. [en lnea]

<http://www.slideshare.net/cin1303/modelo-de-economa-abierta>, [consultado el da 11 de abril de
2012].
153

EL
TIEMPO.COM.
Rgimen
especial
de
estabilidad
tributaria
[en
lnea].
<http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-850850> [Citado el da 18 de julio de 2012]. En el
ao 2005, se sancion la Ley 963 del 2005 la cual tiene por objeto que Los contribuyentes que suscriban
el contrato de estabilidad tributaria acepten una tarifa del impuesto sobre la renta y complementarios
superior en dos puntos porcentuales a la tarifa general vigente y el Estado se compromete a que cualquier
tributo o contribucin del orden nacional que se estableciere con posterioridad a la suscripcin del
contrato y durante la vigencia del mismo, o cualquier incremento a las tarifas del impuesto de renta y
complementarios por encima de las tarifas pactadas que se decretare durante tal lapso, no le ser aplicable
a los contribuyentes sometidos a este rgimen especial.
154

INDUSTRIA MINERA EN SUDAMRICA SITUACIN ACTUAL Y PERPECTIVAS. (19 de

mayo de 2011: Cartagena de Indias 2011) VII Congreso internacional de Minera, petrleo y Energa
2011. Juan Carlos Guajardo, Director Ejecutivo Cesco- Centro de Estudios del Cobre y la Minera.

92

institucionales, y cada una est desplegando actividades de acuerdo a su capacidad para

aprovechar las circunstancias que se estn presentando.
Bajo la ptica de los pases consolidados, se encuentra Brasil, el cual est evaluando un
proyecto de ley para reformar al sector minero, aun siendo un pas de los llamados
consolidados se siguen buscando pautas de reforma legislativa, que incrementen los
beneficios para el pas, esto quiere decir que no existe conformidad por parte del
gobierno, la sociedad o de algunos sectores de cmo est funcionando en la actualidad
el sector. En el nivel dimensional se puede observar, que confluyen muchos factores que
hacen que sea necesario realizar un cambio porque el sector minero requiere de la
relacin con las personas, entre pases, de comercio, de tecnologa, que mantienen un
incesante cambio que difcilmente se puede detener.
As mismo en Brasil, se han contemplado medidas para limitar las compras de minas
locales por parte de capitales forneos, con lo cual se evidencia la visin proteccionista
del Estado, se puede verificar, de esta manera, la apropiacin que se hace frente a los
recursos para un tiempo, en el que quiz, tengan mayor valor o se pueda percibir un
beneficio a favor de quienes tienen arraigo en el rea donde se encuentran.
Para algunos expertos, Colombia es un pas emergente, que cuenta con un gran
potencial geolgico, con lo cual se determina la capacidad para producir una gran
actividad minera, pero que se deben realizar unos cambios, como son entre otros, la
delimitacin de los distritos mineros, considerados como grandes extensiones de tierra
dispuestas para desarrollar actividad minera, con miras a estimular la planeacin
participativa en un contexto de desarrollo sostenible 155 y equilibrio para la
competitividad del territorio 156.
2.1.3. Polticas pblicas en el sector minero colombiano
Ahora bien, teniendo en cuenta que existe una problemtica que envuelve el sector
minero, como quiera que se presentan demasiado cambio normativo, las
interpretaciones de la administracin no son constantes y claras, la institucionalidad
155

RICAURTE DE BEJARANO, Margarita. Cdigo de minas comentado. Bogot: Universidad

Externado de Colombia, 2010. P. 16. Desarrollo Sostenible. Concepto. Desarrollo sostenible es el
desarrollo que satisface las necesidades de la generacin presente sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. Nuestro futuro comn. Comisin Mundial
del Medio Ambiente y el Desarrollo. Comisin Butland, Oxford University Press, 1987. Por su parte, el
artculo 3 de la Ley 99 de 1993 define el desarrollo sostenible en los siguientes trminos Se entiende
por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento econmico, a la elevacin de la calidad de vida y
al bienestar social, sin agotar la base de los recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar
el medio ambiente o el derecho a las generaciones futuras a utilizarlo para satisfaccin de sus propias
necesidades.
156
Ley 1382 de 9 de febrero de 2010, Por medio de la cual se modifica la Ley 685 de 2001, Cdigo de
Minas, Diario Oficial No. 47.618 de 9 de febrero de 2010, Artculo 26.

93

varia rpidamente y existen grandes falencias de infraestructura; pero as mismo, se

cuenta con caractersticas que permiten que los inversionistas comprometan capital en
este sector como por ejemplo la gran diversidad de minerales que se encuentran en el
territorio nacional. Por tanto, se debe establecer qu tipo de cambio es el que hace falta
para que el pas pueda ser competitivo a travs de la minera.
Inicialmente, se podra pensar que es a travs de las polticas pblicas como se dara una
orientacin para que el sector minero, de una buena vez, pueda iniciar de manera
organizada su ejercicio. Bajo esta visin el Gobierno del presidente Juan Manuel Santos
expidi la poltica de gobierno, a travs del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, en
la cual se determina el inters para que la minera sea uno de los sectores que jalone la
economa del pas 157.
Una vez transcurridos ms de dos (2) aos de la administracin del presidente Juan
Manuel Santos, no se observa que el establecimiento de dichas polticas hayan generado
un cambio en beneficio de la ejecucin de los proyectos mineros, pues por ejemplo
mediante Resolucin No. 0484 de 30 de octubre de 2012, la Agencia Nacional de
Minera, modific de nuevo el plazo para la radicacin de las propuestas de contrato de
concesin minera, fijando como fecha para la recepcin de las mismas, el da 2 de julio
de 2013, haciendo que por ms de dos aos no se permitiera la radicacin de las
mismas, lo cual constituye una prdida econmica para el Estado.
En cuanto a la sustentacin segn lo expresado por la Agencia Nacional de Minera,
mediante Resoluciones No. 0214 del 31 de agosto de 2012 y No. 304 del 28 de
septiembre de 2012, se modific la fecha, por cuanto la herramienta para la radicacin
de solicitudes va web, no brindaba las condiciones de estabilidad, igualdad,
oportunidad, seguridad y transparencia al usuario, y por tanto no permita su
disponibilidad para el pblico.
As mismo, despus dicho periodo de suspensin, la autoridad minera, vio la necesidad
de actualizar y depurar el Catastro Minero Colombiano y advirti, que con el plan de
descongestin de contratacin que se vena adelantando se contaba con un
represamiento de 19.629 solicitudes a nivel nacional sin evaluar, de las cuales se han
resuelto ms de 10.100 con acto administrativo en firme, y se han otorgado 710
contratos de concesin.
Con esta determinacin, los inversionistas del sector minero, nuevamente quedaron
desprovistos de la posibilidad de adquirir las reas para adelantar proyectos mineros,
por medio de la concesin, lo cual indudablemente dej en manos de los inescrupulosos
157 157

Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Prosperidad para todos, -Resumen Ejecutivo. [En
lnea]. <http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=4-J9V-FE2pI%3D&tabid=1238>. [Citado el
da 28 de julio de 2012].

94

la comercializacin de las propuestas de contrato de concesin y ttulos mineros

otorgados, con la posibilidad de negociar dichas reas de la manera ms conveniente
para sus intereses. Por tanto como lo establece JEAN - CLAUDE 158, la ciencia
administrativa clsica, pero tambin un management pblico mal entendido alimenta la
ilusin de que los problemas de la sociedad que tiene a su cargo las autoridades polticas
y administrativas, podran ser resueltos por slo recurrir a buenos mtodos y a la
adopcin de procedimientos de gestin llamados racionales, decisiones que no son
siempre las mas apropiadas.
As mismo, establece que si se presume que la autoridad pblica juega un rol central, no
acta sola, y hace intervenir a terceros que tienen sus propias lgicas o prioridades, que
se comportan como actores que disponen de autonoma y cuya intervencin perturba o
modifica el curso de las cosas. Este punto es crucial en nuestras sociedades en las que la
resolucin de los problemas depende de la intervencin de varios niveles pblicos y de
la cooperacin de actores no pblicos. Entonces, el anlisis de las polticas
gubernamentales no se reduce a una explicacin globalizante 159.
A continuacin realizaremos el anlisis de las situaciones que llevaron a determinar que
el establecimiento de las polticas pblicas era la nica herramienta que exista con el
fin de orientar el sector minero colombiano y cules han sido las estrategias para
desarrollar el sector.

2.1.3.1.

Problemtica del sector minero por la falta de polticas pblicas

El Congreso de la Repblica 160, en las ponencias realizadas para la expedicin de la Ley

685 de 2001, Cdigo de Minas, estableci que, en Colombia no se tena una poltica
clara y definida, y nuestra legislacin no consultaba las realidades actuales del negocio
minero internacional, es decir, no exista una poltica pblica que preparara al sector
minero colombiano frente a los cambios externos que se presentaban en la industria
minera mundial, porque no haba un modo para dirigir los asuntos del Estado de manera
coherente, pues indudablemente nuestro pas, con la escasez de minerales en otros sitios
de mundo, iba a recibir paulatinamente la presencia de inversionistas, para lo cual
158

THOENIG, Jean - Claude, Poltica Pblica. En. Diccionario de Polticas Pblicas. Bogot;
Universidad Externado de Colombia, 2009. P. 337.

159

THOENIG,Op. cit, P. 340.

160

Colombia SENADO DE LA REPBLICA Y CMARA DE REPRESENTANTES. Proyecto de Ley

269 De 2000. Mediante el cual se expide el cdigo de minas. Ponencia para el primer debate al proyecto
de Ley nmero 269 de 2000, Juan Jos Chux Mosquera, Amylkar Acosta Medina, salomn Nder
Nder, Julio Cesar Guerra Tulena, Juan Manuel Ospina Restrepo, William Montes Medina, Jorge
Hernando Pedraza Gutirrez. Gaceta del Congreso Ao IX No. 200, del 12 De junio De 2000, 25 P.

95

debamos estar preparados y tener una estrategia planeada e implementada para lograr
mayor beneficio, pues no se contaba con dicho instrumento, y ello hizo que la actividad
fuera mnima y escaza.
As mismo, el Ministro de Minas y Energa, de la poca, Doctor Carlos Caballero
Argez 161, habl de la ausencia de estrategias definidas a largo plazo, por parte del
Estado, y que ello fue el motivo para que la gente lo percibiera como debilidad
institucional, porque el Estado estuvo despreocupado e indiferente, porque no observ e
implement unas tcticas determinadas para el sector, conforme a lo que vena
sucediendo y ello gener que el pensamiento por parte de otros fuera, que
institucionalmente no se tena ninguna fuerza, vigor o eficiencia, pues no se haba
incluido al sector minero como parte importante para desarrollar la economa dentro del
territorio nacional.

2.1.3.2.

Los P lanes Nacionales de Desarrollo

Para iniciar, tal como lo desarroll Jean - Claude Thoenig 171 La definicin de poltica
pblica, es un fenmeno social y poltico especfico, fundado empricamente y
construido analticamente. El concepto de poltica pblica designa las intervenciones de
una autoridad investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental, sobre un
campo especfico de la sociedad o del territorio.
Los planes nacionales de desarrollo desde el periodo presidencial de 1970 hasta el que
se encuentra desarrollando el presidente Juan Manuel Santos llamado Prosperidad Para
Todos, han tenido unos objetivos claros en Colombia, que no siempre se han
interesado por el sector minero, como fuente de ingreso y desarrollo para nuestro pas,
posiblemente porque inicialmente no exista inters de los inversionistas en el recurso
minero que se hallaba en Colombia, por tanto realizaremos una breve mirada de los
Planes Nacionales de Desarrollo desde 1970 hasta la actualidad y sus objetivos
especficos, con el fin de examinar si la problemtica del sector puede verse superada a
travs de dichas disposiciones.

161

Colombia. SENADO Y CMARA DE REPRESENTANTES. Proyecto de Ley 269 De 2000.

Mediante el cual se expide el cdigo de minas. Exposicin de motivos por parte del Ministro de Minas y
Energa, doctor Carlos Caballero Argez. Gaceta del Congreso, Ao IX No. 113, del 14 de abril de 2000,
22-40 P.

171

THOENIG, Op. cit, P. P. 334.

96

Tabla 2. Planes Nacionales de Desarrollo

Presidente

Perio
do

Plan
Nacional
de
Desarrollo

Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo

Misael
Pastrana

1970 - Las cuatro Orientado a incentivar la adquisicin de vivienda

1974
estrategias
a travs del sistema financiero UPAC, la
mecanizacin del sector agrcola y el aumento de
las exportaciones.

Alfonso
Lpez
Michelsen

1974 - Para cerrar Fue enfocado fundamentalmente hacia el

1978
la brecha
Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI) y
el Plan de Alimentacin y Nutricin (PAN).

Julio Csar 1978 - Plan

de Con el cual gener estmulos para los sectores
Turbay
1982
Integracin del transporte, de la minera y de la electricidad.
Ayala
Nacional
Objetivos:

Belisario
Betancur

Lograr el desarrollo econmico y social

del pas, mediante la integracin de la
infraestructura econmica y social.
Alcanzar un desarrollo equilibrado y
equitativo entre lo sectorial y regional.
Alcanzar la descentralizacin econmica
y la autonoma regional.
Desarrollar los sectores energticos,
mineros, el transporte y los medios de
comunicacin.
1982 - Cambio con Puso en vigencia el "plan cambio con equidad",
1986
equidad
dirigido a polticas de crdito agrcola y de
poblacin rural.

Virgilio
Barco

1986 - Plan
de El "plan economa social" de Virgilio Barco,
1990
economa
busc la redistribucin de la tierra sin mayores
social
resultados.

Csar
Gaviria

1990 - La
1994
revolucin
Pacfica
1994 - El
salto
1998
social

Ernesto
Samper

Se llev a cabo el proceso de apertura econmica

e internacionalizacin de la economa nacional.
Caracteriz al gobierno de Ernesto Samper, por
sus importantes avances en la planeacin urbana
entre 1994 y 1998.
97

Objetivos:

Andrs
Pastrana

En cuanto a la poltica ambiental promover

una nueva cultura del desarrollo.
Formar un nuevo ciudadano colombiano en
lo productivo, en lo social, en lo poltico, en
los derechos humanos, en el respeto a la
naturaleza.
Integrar los objetivos econmicos, sociales y
ambientales.
1998 - Cambio
El presidente Pastrana procur por las acciones
2002
para
inmediatas, un crecimiento econmico estable,
construir la en el cual, el sector exportador mantuvo grandes
paz
preferencias.

lvaro
2002 - Hacia
un
Uribe Vlez 2006
Estado
comunitario
2006 2010
Estado
Comunitari
o:
desarrollo
para todos
Juan
2010 - Prosperidad
Manuel
2014
para todos
Santos

El presidente enfatiz su plan "seguridad

democrtica", en incentivar la inversin
extranjera reduciendo as el dficit fiscal y
aumentando la capacidad de crdito externo.

A continuacin se analiza a fondo dicho PND.

* Fuente: Creacin propia con datos de: Arias Osorio Eduardo, academia colombiana de ciencias
econmicas, para optar a la calidad de miembro correspondiente. Los Objetivos De Los Planes
Nacionales De Desarrollo y sus Resultados en el Desarrollo Nacional. 6 de 0ctubre de 2006.

Dentro de la construccin razonada o analtica que realiz el Gobierno del presidente

Santos, se expidi el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 172, mediante Ley 1450 del
16 de junio de 2011, el cual se encuentra en ejecucin y contempla una serie de polticas
de gobierno, que se enmarcan en una estrategia nacional, las cuales fijaron grandes
expectativas en el sector minero y metas que requieren gran trabajo para poderse
alcanzar. En efecto, como lo establece el doctor, VARELA SNCHEZ, quienes
detentan el poder pueden decidir cul es el camino ms adecuado para su accin en el

172

Congreso de la Repblica. Ley 1450 de 2011 de 16 de junio de 2011. Diario Oficial No. 48.102 de 16
de junio de 2011. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.

98

mundo de la economa: sealadas unas metas, la cuestin radica en el modo de

alcanzarlas 173.
El Gobierno Nacional, consider que el contexto histrico que enmarcaba este Plan
Nacional de Desarrollo 2010 2014, era diferente al de otras administraciones, por
cuanto exista una confianza incomparable en las potencialidades del pas y concurra
una imagen en el exterior claramente positiva, pues el mundo estaba percibiendo al pas
como una economa emergente, atractiva para la inversin. Pues pasamos adems a
formar parte, desde hace poco, de un selecto grupo de naciones, los CIVETS 174
Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turqua y Surfrica , vistas en el planeta como
economas con grandes expectativas de crecimiento para las prximas dcadas.
As mismo el Gobierno Nacional en su Plan Nacional de Desarrollo, defini las
locomotoras, para el crecimiento y la generacin de empleo, que son sectores que se
espera que avancen ms rpido, que el resto de la economa. Encontramos, dentro de
dichas locomotoras, la del sector minero - energtico, la vivienda y la infraestructura de
transporte, que ya eran sectores con motores prendidos, segn el ejecutivo 175, y
avanzaban a un ritmo mayor que los dems, las cuales eran el agro y la innovacin.
2.1.3.3.

Locomotora Minera

En cuanto al sector minero energtico, el gobierno vea la oportunidad de aprovechar de

manera responsable, la riqueza de los recursos naturales para generar crecimiento
sostenible 176.
As mismo, el gobierno nacional quiso implementar la locomotora minero ambiental,
teniendo en cuenta que el desarrollo del sector minero-energtico, viene atado a una
enorme responsabilidad de gestin ambiental, por tanto el desarrollo de la locomotora
minera, no poda ir en contrava del desarrollo sostenible del pas, y de su conservacin
para las prximas generaciones, por tanto se defini la manera como se realizara la
delimitacin de ecosistemas de pramos y humedales, con base en estudios tcnicos y se
plante la prohibicin expresa de adelantar actividades mineras en dichas zonas, as
mismo en cuanto a las reas de reserva forestal se determin que las autoridades
173

VARELA SNCHEZ, David Fernando Lecturas Selectas de Economa y Negocios Internacionales.

Facultas de Ciencias Jurdicas y Socioeconmicas. Editorial publicaciones U. Javeriana, 1992, Bogot. P
137.
174
Semana.com. Qu son los civets?, Sbado 7 Agosto 2010, [en lnea],
<http://www.semana.com/economia/civets/142694-3.aspx>, [consultado el da 29 de junio de 2012].
175
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Prosperidad para todos.-Resumen Ejecutivo- [en lnea],
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/LinkClick.aspx?fileticket=m3PkoV5q9T4%3D&tabid=54.
[Consultado el da 29 de junio de 2012].
176
Crecimiento
sostenible
y
competitividad
[En
lnea]
http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=6yjofaugVUQ%3D&tabid=1238. [Consultado el da 9
de diciembre de 2012].

99

ambientales en el marco de sus competencias, y con base en estudios tcnicos,

econmicos, sociales y ambientales adoptados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial, podran declarar, reservar, alinderar, realinderar, sustraer,
integrar o recategorizar, las reas de reserva forestal, e igualmente no se podran
desarrollar actividades mineras ni se podrn sustraer para tal fin.
As mismo se determin que corresponda a las Corporaciones Autnomas Regionales y
de Desarrollo Sostenible de los Grandes Centros Urbanos y los Establecimientos
Pblicos Ambientales, efectuar, en el rea de su jurisdiccin y en el marco de sus
competencias, el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el
literal d) del artculo 83 del decreto Ley 2811 de 1974, y el rea de proteccin o
conservacin, para lo cual deban realizar los estudios correspondientes, conforme a los
criterios que defina el Gobierno Nacional, por ello se espera la expedicin de los planes
de ordenamiento de cuencas hidrogrficas y la definicin de la cuenca alta del rio
Bogot, lo cual ha puesto en riesgo la continuidad de los ttulos mineros en la Sabana
de Bogot.
De igual manera, se proyect dar a los ecosistemas de arrecifes de coral, manglares y
praderas de pastos marinos, de todas las zonas marinas de jurisdiccin nacional
definidos por el "Atlas de reas Coralinas de Colombia", y el "Atlas Las Praderas de
Pastos Marinos en Colombia 177.
En cuanto al sector minero los objetivos se centraban en, crear un marco institucional
slido y confiable, con canales de comunicacin con otros sectores, que permitieran
aumentar la inversin privada, como lo hemos venido analizando a lo largo de nuestra
investigacin a la fecha no se ha logrado consolidar el marco institucional, pues se han
tenido varias autoridades administrativas y gran atiborramiento de normas que han
impedido aumentar la inversin privada.
As mismo se buscaba que los entes territoriales pudieran disponer de mayores ingresos,
por tanto se profiri el acto legislativo No. 5 del 18 de julio de 2011, Por el cual se
constituye el Sistema General de Regalas, se modifican los artculos 360 y 361 de la
Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones sobre el Rgimen de Regalas y
Compensaciones, que modific la participacin de las entidades territoriales en las
regalas, convirtindose en el primer paso para lograr mayor participacin para ms
nmero de personas, con el objetivo de adelantar proyectos para el desarrollo social,
econmico, ambiental de las entidades territoriales, inversiones en ciencia, tecnologa,
innovacin e investigacin 179.
177

Elaborados por el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras" Jos Benito Vives de Andris.

179

Acto Legislativo No. 5 de 18 de julio de 2011, Por el cual se constituye el Sistema General de
Regalas, se modifican los artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones
sobre el Rgimen de Regalas y Compensaciones.

100

Teniendo en cuenta las afirmaciones del informe que sustent la formulacin del Plan
Nacional de Desarrollo Minero para el periodo 2010 - 2014, se parta de una afirmacin
que haca pensar que el marco institucional no era consistente, por cuanto haba sufrido
de cambios constantes de autoridades delgadas para conocer el tema minero, por tanto el
mensaje de estabilidad y seguridad jurdica para el titular minero careca de claridad y
ello generaba errores en la comunicacin con otros sectores como el industrial, laboral,
social, internacional, etc, lo cual haba impedido que se presentara inversin privada y el
resultado era las pocas oportunidades que tena el colombiano del comn, relacionadas
con su calidad de vida.
2.1.3.4.

Estrategia de trabajo

A continuacin se determinan las estrategias del gobierno nacional con el fin de atraer
inversin privada al sector minero.
Tabla 3. Estrategias de trabajo en el sector minero colombiano - Plan Nacional de
Desarrollo 180.
No.

Actividades

1.

Revisar la asignacin de competencias y funciones de INGEOMINAS

2.

Revisar la asignacin de competencia de las delegaciones en las Gobernaciones

3.

Crear la Agencia Nacional de Minerales

4.

Reducir los tiempos de respuesta en los trmites de titulacin minera

5.

Desarrollar estrategias para aumentar la productividad y formalizar y mejorar la

seguridad del sector minero

6.

Implementar acciones para evitar la comercializacin de minerales de

procedencia ilcita

A estos dos ltimos Fondos, se destinar un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de
Compensacin Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional.
De los ingresos del Sistema General de Regalas, se destinar un porcentaje del 2% para fiscalizacin de
la exploracin y explotacin de los yacimientos, y el conocimiento y cartografa
180

Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Prosperidad para todos, -Resumen Ejecutivo. [En lnea].
<http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=4-J9V-FE2pI%3D&tabid=1238>. [Citado el da 28 de
julio de 2012].

101

7.

Culminar los programas de legalizacin de minera de hecho

8.

Consolidar acciones para capacitar a los mineros

9.

Impulsar mecanismos de financiamiento de la minera de pequea y mediana

escala

10

Mejorar la seguridad minera a travs del fortalecimiento de la vigilancia y el

desarrollo de esquemas normativos como la causal de caducidad por
incumplimiento de obligaciones tcnicas

11.

Tomar las medidas necesarias para sancionar las conductas ilegales y para
ejercer la judicializacin y disposicin de bienes incautados

12.

Disear certificaciones que evidencien que las explotaciones cumplen con los
requisitos tcnicos, ambientales y sociales requeridos

13.

Disear certificaciones que evidencien que las explotaciones cumplen con los
requisitos tcnicos, ambientales y sociales requeridos, consolidar el Sistema
Nacional de Informacin Minero (SI Minero)

14.

Disear esquemas de transferencia tecnolgica

*Fuente: Creacin propia.

2.1.3.5.

Logros alcanzados

Despus de ms de dos (2) aos de vigencia de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo,
se han adelantado algunas acciones tendientes alcanzar los objetivos planteados, por
ello, por iniciativa del gobierno nacional se realiz un proyecto modificatorio del
Cdigo de Minas, que segn la Cmara Colombiana de Minera 181, se espera que inicie
el proceso de consulta previa con las comunidades tnicas (Indgenas y negritudes), por
un tiempo aproximado de cuatro (4) meses, pero los acontecimientos en el departamento
del cauca 182, en los cuales se denuncia por parte de las comunidades, el conflicto por
las tierras, pues, se ha constituido como uno de los territorios estratgicos que concentra
en la actualidad gran parte de los megaproyectos minero - energticos a los que el
gobierno colombiano garantiza, segn ellos, su operacin y lucro, mientras desconoce la
181

Cmara Colombiana de Minera. Cmo vamos? Julio 26 de 2012. Numeral 1. Reforma al Cdigo de
Minas.
182

Radio Santa Fe.Indgenas del Cauca se rebelan contra la guerrilla y la fuerza pblica. [En lnea].
<http://www.radiosantafe.com/2012/07/10/indigenas-del-cauca-se-rebelan-contra-la-guerrilla-y-la-fuerzapublica/>. [Consultado el da 28 de julio de 2012].

102

proteccin a las comunidades ancestrales y se les impone un rgimen de despojo 183.

Por tanto el proceso de consulta no ser fcil, y podr afectarse, lo cual implicara que
durante algn tiempo ms podra estar vigente la Ley 685 de 2001, debido a la
declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 y la falta de inters por parte del
gobierno nacional de continuar trabajando en dicho proyecto, pues para iniciar, tan solo
el costo de la consulta previa superara los tres mil millones de pesos, adems se
mantiene la percepcin en los funcionarios del Ministerio de Minas y Energa, que con
dicha modificacin no se lograran los cambios trascendentales que requiere la actividad
minera en nuestro pas 184.
As mismo en el ao 2011, se cre la Agencia Nacional de Minera mediante Decreto
4134 del 3 de noviembre, la cual sigue su lento proceso de organizacin. Pues fueron
designados los vicepresidentes y otros directivos, y la gran base de funcionarios son los
exfuncionarios de INGEOMINAS, que an laboran en la Agencia Nacional de Minera.
Al proceso de descongestin tan anunciado por INGEOMINAS y asumido por la
mencionada Agencia no se le ven los resultados 185, y el Sistema Catastro Minero
Colombiano (CMC), continua siendo el obstculo para lograr poner al da los trmites y
cumplir con el trmino de otorgamiento dispuesto en la Ley186.
Tabla No. 4. El Catastro Minero actual dificulta el cumplimiento de los objetivos del
sector Principales problemas
Problema
No es un punto de
contacto efectivo

Herramienta ineficaz

Desarrollo
El catastro no informa sobre: geologa
existente, infraestructura, reas restringidas
ni catastro de hidrocarburos
La interfaz del Catastro Minero no es de
fcil comprensin
No se rechazan automticamente solicitudes

183

Biodiversidad en Amrica Latina y El Caribe. Colombia: en apoyo a las comunidades indgenas del
Cauca y la bsqueda de la Paz. [En lnea]. <http://www.biodiversidadla.org/content/view/full/72938>.
[Citado el da 28 de julio de 2012].
184
Parada Holgun, Juan Jos. Jefe Oficina Asesora Jurdica, Ministerio de Minas y Energa, Reunin
jurdica, celebrada el da 1 de noviembre de 2012.
185

Cmara Colombiana de Minera. Numeral 7. Op. Cit.

186

RICAURTE DE BEJARANO, Margarita. Cdigo de minas comentado. Bogot: Universidad

Externado de Colombia, 2010. P 54. Ahora bien el plazo de los 180 das que la Ley concede a la
autoridad minera para resolver sobre la propuesta de contrato, ser letra muerta, como son todos aquellos
que imponen a las autoridades plazos para resolver, porque su incumplimiento no genera -respecto del
concesionario- ningn efecto.

103


El sistema
confiable

no

es

sobre reas excluidas u otorgadas

Se exige la tramitacin de solicitudes tanto
electrnica como fsica
No presenta informacin actualizada y veraz
Inestable y no permite el acceso de
suficientes usuarios en forma simultnea
Acepta solicitudes de polgonos irregulares

*Fuente: Creacin Propia con informacin de la presentacin Ministerio de Minas y Energa. Minera
para la prosperidad. Reforma Institucional y Poltica, Ministro Carlos rodado Noriega. Bogot Agosto 5
de 2011.

En cuanto a la fiscalizacin minera, se adjudicaron los contratos a las empresas que lo

estn realizando, as como de las cuales van a realizar la respectiva interventora. Por lo
anterior, empezaron actividades de oficina en el mes de octubre del ao 2012 y en
campo en los siguientes dos (2) meses. Hemos insistido en diferentes reuniones que el
sector minero requiere claridad en los procesos de fiscalizacin, conociendo sobre qu
base va a realizarse este proceso (Guas, PTO, etc.) y as evitar subjetividades y
abusos 187. As mismo es evidente, la preocupacin de los titulares mineros en la
tercerizacin de sta labor, pues la informacin con carcter de reserva del proyecto
minero, estar en manos de profesionales y personas que harn parte del Consorcio
HGC y Bureau Veritas, las dos personas jurdicas particulares.
En cuanto a las revisin de la asignacin de las delegaciones en las gobernaciones, fue
expedida la Resolucin 180876 del 7 de junio de 2012 del Ministerio de Minas y
Energa, en la cual reasumi las funciones de Fiscalizacin, Seguimiento y Control de
los ttulos mineros que le haba sido otorgada mediante Resolucin 180074 de 2004, a
Ingeominas, hoy Servicio Geolgico Colombiano, y se las deleg a la Agencia Nacional
de Minera, pues el Ministerio no cuenta actualmente con la infraestructura necesaria
para el cumplimiento de la funcin de fiscalizacin de la exploracin y explotacin de
los yacimientos mineros establecida en el Acto Legislativo nmero 5 de 2011.
As mismo, mediante resolucin 181016 de 28 de junio de 2012, se modific la
delegacin prevista al Servicio Geolgico Colombiano, delegando en la Agencia
Nacional de Minera, ANM, la funcin de fiscalizacin, seguimiento y control de la
ejecucin de los ttulos mineros ejercida en las Gobernaciones de Antioquia, Bolvar,
Boyac, Caldas, Cesar y Norte de Santander 188.

187

Cmara Colombiana de Minera. Numeral 11.Op. Cit.

de conformidad con lo establecido en el artculo 2 del Acto Legislativo nmero 5 de 2011, el
numeral 3 del artculo 7 de la Ley 1530 de 2012 y el numeral 15 del artculo 2 del Decreto 0381 de
2012, es funcin del Ministerio de Minas y Energa fiscalizar la exploracin y explotacin de los recursos
naturales no renovables.
188

104

En cuanto a las funciones de la Agencia Nacional de Minera, como autoridad

concedente, la presidente de dicha entidad, expidi varios actos administrativos por
medio de los cuales le deleg a las Gobernaciones de Boyac, Caldas, Norte de
Santander, Cesar y Antioquia, por el trmino de ocho (8) meses los cuales vencieron el
dos (2) de julio de 2013, la funcin de conocer las propuesta de contrato de concesin
en el mbito de su jurisdiccin. Dichos actos administrativos 189, fueron sustentados en
el hecho que, se vena ejecutando un plan de descongestin conjuntamente con las
gobernaciones delegadas en la contratacin minera, por tanto se consider la necesidad
de prorrogar la delegacin de las autoridades concedentes a las gobernaciones para que
finalizaran lo pertinente en cuanto al plan mencionado.
Que mediante Resolucin nmero 182306 del 22 de diciembre de 2011, el Ministerio de Minas y Energa
prorrog en las Gobernaciones de Antioquia, Bolvar, Boyac, Caldas, Cesar y Norte de Santander, la
funcin de fiscalizacin, seguimiento y control de los ttulos mineros, hasta el vencimiento del dcimo
(10) da hbil siguiente a la fecha en que se firme entre el Ministerio de Minas y Energa y el Servicio
Geolgico Colombiano el convenio de delegacin a que se refiere el artculo 14 de la Ley 489 de 1998.
Que de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 4 de la Resolucin nmero 182306 del 22 de diciembre de
2011, vencido el trmino sealado en el inciso anterior, el Ministerio de Minas y Energa reasumir la
funcin de fiscalizacin, seguimiento y control de los ttulos mineros que obstentan las Gobernaciones de
Antioquia, Bolvar, Boyac, Caldas, Cesar y Norte de Santander y es delegada inmediatamente en el
Servicio Geolgico Colombiano.
Que teniendo en cuenta que la Agencia Nacional de Minera, ANM, entr en operacin y cuenta con la
estructura organizacional para ejecutar la funcin de fiscalizacin, seguimiento y control de los ttulos
mineros, tal como lo menciona el numeral 3 del artculo 4 del Decreto-ley 4134 de 2011, es procedente
la modificacin de la Resolucin 18 2306 de 2011, en el sentido de delegar dicha funcin en la Agencia
Nacional de Minera, ANM, y no en el Servicio Geolgico Colombiano.
Que se entiende que las Gobernaciones de Antioquia, Bolvar, Boyac, Caldas, Cesar y Norte de
Santander continan con la funcin de fiscalizacin, seguimiento y control hasta tanto se cumplan los
trminos y condiciones determinados en la Resolucin nmero 182306 del 22 de diciembre de 2011.
Que de conformidad con el artculo 14 de la Ley 489 de 1998, La delegacin de las funciones de los
organismos y entidades administrativas del orden nacional efectuada en favor de entidades
descentralizadas o entidades territoriales deber acompaarse de la celebracin de convenios en los que se
fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria. As mismo, en el
correspondiente convenio podr determinarse el funcionario de la entidad delegataria que tendr a su
cargo el ejercicio de las funciones delegadas. Estos convenios estarn sujetos nicamente a los requisitos
que la ley exige para los convenios o contratos entre entidades pblicas o interadministrativos.
Que cuando la Agencia Nacional de Minera asuma la funcin de fiscalizacin, seguimiento y control de
los ttulos mineros que estn a cargo de las Gobernaciones de Antioquia, Bolvar, Boyac, Caldas, Cesar
y Norte de Santander, se hace necesario suspender los trminos otorgados que se cursan en los trmites
administrativos dentro de los expedientes contentivos de dichos ttulos mineros, con el fin de evitar que
estos se cumplan sin las correspondientes actuaciones administrativas.
189
Agencia Nacional de Minera. Resolucin No. 0479 del 30 octubre de 2012 Por medio del cual se
delegan unas funciones a la Gobernacin de Antioqua. Resolucin No.0480 de 30 de octubre de 2012
Por medio del cual se delegan unas funciones a la Gobernacin de Boyac, Resolucin No.0481 del 30
de octubre de 2012 Por medio del cual se delegan unas funciones a la Gobernacin de Caldas.
Resolucin No.0482 del 30 de octubre 2012 Por medio del cual se delegan unas funciones a la
Gobernacin de Norte de Santander. Resolucin No.0483 del 30 de octubre de 2012, Por medio del
cual se delegan unas funciones a la Gobernacin de Cesar.
189
Congreso de la Repblica. Ley 1450 de 2011, Diario Oficial No. 48.102 de 16 de junio de 2011.
Artculo 112.

105

Por otra parte la Ley 1450 de 2011, en su artculo 112 190, fijo los parmetros para el
control de la comercializacin de minerales, estableciendo como obligacin la
publicacin de una lista de los titulares mineros que se encuentren en la etapa de
explotacin y que cuentan con instrumentos ambientales, para limitar la adquisicin de
minerales, dando aplicacin a la procedencia licita de minerales contemplada en el
artculo 30 de la Ley 685 de 2001 191.
Por tanto es evidente que los objetivos iniciales del Plan Nacional de Desarrollo, no se
han consolidado y hasta ahora se estn ejecutando algunas medidas que resultan
insuficientes para la magnitud de la problemtica que presenta el sector minero
colombiano, afectando en gran medida la seguridad jurdica que esperan tener los
inversionistas.
Ahora bien, una vez trascurridos ms de dos (2) aos de la expedicin del Plan Nacional
de Desarrollo, en el cual se forjaron grandes expectativas en la llamada Locomotora
Minera, sta no ha arrojado los resultados esperados, pues la institucionalidad minera no
ha tenido capacidad de gestin, con lo cual no se han podido evaluar las propuestas de
contrato de concesin con el fin de otorgar los ttulos mineros y no se ha realizado una
actualizacin y depuracin del Catastro Minero Colombiano que permita identificar en
realidad cuales reas se encuentran libres. As mismo, las restricciones ambientales cada
vez son mayores y segn Eduardo Chaparro Director de la Cmara Colombiana de
Asomineros ANDI 192:
El potencial del pas tcnicamente es muy grande, pero lo que tenemos ahora
es un auge de exploracin. Porque el pas le dijo al mundo: quiero que venga e
inviertan en minera. Pero despus de estar cinco o seis aos invirtiendo, como
le ocurri a la Greystar (hoy Eco Oro), le dicen que tiene que desistir del
proyecto, porque en donde usted estaba explorando maana ser un parque. Es
como dice un conocido: Hoy me acuesto a dormir en mi finca y maana me
puedo levantar en un parque. Cada ttulo minero tiene su propio parque.
La directora ejecutiva del sector Minera a Gran Escala, Claudia Jimnez Jaramillo,
sostiene al respecto de la llamada Locomotora Minera 193:

191

Colombia. MINISTERIO DE MINAS Y ENERGA, Decreto 2637 de17 de diciembre de 2012,

publicada en el Diario Oficial No.48.647 de 17 de diciembre de 2012. Por el cual se reglamenta el artculo
112 de la Ley 1450 de 2011.
192
Aqu no hay Locomotora Minera [En lnea] http://www.elespectador.com/noticias/economia/aqui-nohay-locomotora-minera-eduardo-chaparro-articulo-317404. [Consultado el da 29 de septiembre de
2013].
193
Aqu no hay Locomotora Minera. Ibid.

106

Mientras que el pas cree estar montado en la locomotora minera, hasta ahora
se estn construyendo los rieles que le permitan rodar rpidamente y poder
jalonar la economa.
Si bien se ha avanzado considerablemente, la dirigente gremial explic que el
pas requiere normas claras, ya que Colombia no es el nico con potencial
minero y las inversiones podran irse a otro lugar.
El Gobierno tom medidas en contra de la informalidad y la ilegalidad, as
como estableci la institucionalidad, y existen buenas expectativas del sector,
pero se requiere celeridad para cumplir con estas polticas.
Otro aspecto que se necesita es la construccin de infraestructura y por ello la
minera de gran escala espera hacer inversiones de US$8.500 millones en los
prximos cinco aos.
Como podemos observar, a la fecha no se han podido alcanzar los objetivos planteados
por el Gobierno Nacional, y la eficiencia del sector no es percibida para la generacin
de ingresos necesarios para financiar la inversin social, cada vez Colombia se
encuentra ms lejos de convertirse en un destino atractivo para desarrollar la actividad
minera, pues los proyectos se ven afectados de infinidad de circunstancias que impiden
su ejecucin y culminacin.
2.1.3.6.

Estabilidad de reglas

Segn la fuente Fraser Institute Annual Survey 2010 2011, el clima de inversin en
Colombia, es el ms atractivo en Amrica Latina 194, y cuando se habla de condiciones
atrayentes para entablar una negociacin que requiere de inversin, la estabilidad de
reglas y seguridad jurdica son esenciales y el actuar debe ser continuo, y estar orientado
para dar un resultado. Algunos de los logros que el gobierno nacional asegura tener,
para mantener y consolidar ese clima, son los contratos de estabilidad jurdica, la
institucionalidad minera y los acuerdos bilaterales suscritos por Colombia.

194

Sector de la Minera a Gran Escala, 5th International exploration Forum CESCO 2012, Modulo 1: El
potencial minero en Colombia, Alianza pblico privada de la minera a gran escala en Colombia,
Claudia Jimnez, Directora Ejecutiva Asociacin de la Minera a Gran Escala, Santiago de Chile, Abril
16 de 2012.

107

2.1.4. Contratos de estabilidad jurdica en Colombia

Colombia dio un paso importante con el fin de estimular la inversin 195, expidiendo la
ley 963 de 2005, en la cual se dio la opcin a los inversionistas de suscribir contratos de
estabilidad jurdica.
Dichos acuerdos tenan como finalidad para el Estado 196, promover inversiones nuevas
y ampliar las existentes en el territorio nacional, bajo ciertos requisitos que deban
cumplir el interesado, por tanto se consideraba cobijar toda la inversin que se
presentaba dentro en el pas, donde existe el compromiso, del gobierno nacional, de
garantizar la aplicacin de una norma por un trmino de tiempo determinado, previa la
celebracin de un contrato.
En el siguiente cuadro se sealan las principales caractersticas que tenan los contratos
de estabilidad jurdica, en los cuales se observa cuales normas no podan ser objeto del
mismo, el trmino de duracin y dems regulaciones que contempl el legislador para
poderlos suscribir con el Estado.

195

CARO NIETO, Juan. Los contratos de estabilidad jurdica en Temas Mineros y Petroleros. Bogot:
Colegio de Abogados de Minas y Petrleos 1995. Edicin armada electrnica. P 173.
196
Congreso de la Repblica. Ley 963 de 2005 de 8 de julio de 2005.Diario Oficial No. 45.963 de 08 de
julio de 2005. Por la cual se instaura una ley de estabilidad jurdica para los inversionistas en Colombia

ARTCULO 1o. CONTRATOS DE ESTABILIDAD JURDICA. Se establecen los contratos de

estabilidad jurdica con la finalidad de promover inversiones nuevas y de ampliar las existentes en el
territorio nacional.
Mediante estos contratos, el Estado garantiza a los inversionistas que los suscriban, que si durante su
vigencia se modifica en forma adversa a estos alguna de las normas que haya sido identificada en los
contratos como determinante de la inversin, los inversionistas tendrn derecho a que se les continen
aplicando dichas normas por el trmino de duracin del contrato respectivo.
Para todos los efectos, por modificacin se entiende cualquier cambio en el texto de la norma
efectuado por el Legislador si se trata de una ley, por el Ejecutivo o la entidad autnoma respectiva si
se trata de un acto administrativo del orden nacional, o un cambio en la interpretacin vinculante de la
misma realizada por autoridad administrativa competente.

108

Tabla No. 5. Caractersticas del contrato de estabilidad jurdica

No.

Caractersticas

1.

Regulacin

Finalidad

Objeto

Normas
acordadas
por
las partes
Los
inversionistas

8.

9.
10.

Las normas e
interpretaciones
vinculantes
objeto
del
contrato
No podrn ser
parte de este tipo
de contrato las
normas relativas
a

Ante quien se
presenta
la
solicitud
de
contrato
Quien suscribe
el contrato
Se podr negar
la
solicitud

Contrato de Estabilidad Jurdica

El contrato se regula mediante la ley 963 de
2005
Promover las inversiones nuevas y ampliar las
existentes
Asegurar a los inversionistas que durante la
vigencia del mismo no sern modificadas las
normas que determinaron la realizacin de la
respectiva transaccin
Se mantendrn inclumes durante la vigencia
del contrato, an cuando las mismas sean
modificadas
Pueden ser personas naturales o jurdicas,
nacionales o extranjeras, que lleven a cabo
inversiones o amplen las existentes en
Colombia
Debern indicarse de manera expresa y
taxativa, cuando unas y otras sean
determinantes de la inversin
Rgimen de seguridad social; obligacin de
declarar y pagar tributos o inversiones forzosas
que el Gobierno Nacional decrete bajo estados
de excepcin; impuestos indirectos; regulacin
prudencial del sector financiero y rgimen
tarifario de los servicios pblicos. El artculo
11 de la ley explica que no podrn ser parte de
esta clase de contrato las normas declaradas
inconstitucionales o ilegales por los tribunales
judiciales colombianos
Ante un comit intergubernamental, quien
aprobar o improbar la suscripcin del
acuerdo
El contrato ser suscrito por el inversionista y
por el Gobierno a travs del Ministro del ramo
en el que se efecte la inversin
El Ministro podr negar la solicitud de
celebracin del contrato, sealando las razones
109

cuando
11.

Obligaciones a
cargo
del
inversionista

12.

Trmino
del
Contrato
Causales
de
terminacin
anticipada
del
contrato

13.

14.

Clusula
compromisoria

15.

Solemnidad

por las cuales la peticin no rene los requisitos

establecidos en la ley.
La ley obliga al inversionista a pagar a favor de
la Nacin Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico-, una prima equivalente al 1% del valor
de la inversin que se realice en cada ao
El trmino del contrato no ser inferior a tres
(3) aos ni superior a veinte (20) aos.
La ley establece como causales de terminacin
anticipada del contrato: la no realizacin
oportuna o retiro de la totalidad o parte de la
inversin; el no pago oportuno de la totalidad o
parte de la prima y el estar incurso en las
causales de inhabilidad previstas en el artculo
9. de la ley, llamado clusula anticorrupcin
La ley permite a las partes pactar una clusula
compromisoria que les permita dirimir las
controversias a travs de un tribunal de
arbitramento nacional regido por leyes
colombianas
Para ejercer control sobre estos contratos, la ley
obliga a registrarlos ante el Departamento
Nacional de Planeacin, para que esta entidad
informe anualmente al Congreso sobre las
condiciones generales de tales acuerdos.

*Fuente: Creacin propia, con fundamento en lo dispuesto en la Ley 963 de 2005.

Los proyectos mineros requieren de inversiones de considerable magnitud, por tanto los
titulares desean prever las condiciones que los cobijaran durante todas etapas del
proyecto minero, como lo establece Juan Caro Nieto 197, en campos como la minera, el
petrleo y la generacin de energa, donde las inversiones son cuantiosas, de altsimo
riesgo, y de largo y muy tardo rendimiento, los contratos de estabilidad eran el
instrumento de que se haban valido los pases de la regin para atraer nuevos
inversionistas.
Es evidente que el legislador introdujo al ordenamiento jurdico, una ley, la cual
contempla un acuerdo de voluntades entre el Estado y el particular, con el objetivo de
brindar seguridad y garanta a los inversionistas, y de esta manera tener su inversin
asegurada de los cambios sbitos de la normatividad y de la interpretacin que el
197

CARO NIETO, Juan. Los contratos de estabilidad jurdica en Temas Mineros y Petroleros. Bogot:
Colegio de Abogados de Minas y Petrleos 1995. Edicin armada electrnica. P 173.

110

operador realizaba de sta, para recibir el mximo beneficio econmico a la hora de

iniciar o ejecutar un proyecto minero.
Ahora bien, segn lo seala la doctora Pea Huertas, El derecho ha sido representado
como un sistema complejo, compuesto principalmente por normas o comunicaciones
jurdicas que en las democracias modernas, tienen como objetivo controlar el ejercicio
del poder poltico y limitar las libertades individuales de los asociados; con el fin ltimo
de gestionar los conflictos sociales en forma pacfica. Como sistema complejo, el
derecho es dinmico: pasa constantemente del equilibrio al cambio y del cambio al
equilibrio 198, por ello se expiden estas normas, con el fin de permitir a los
inversionistas solicitar la estabilidad de reglas de juego por un tiempo determinado. Por
lo anterior, es evidente la aceptacin por parte del legislador que no existe estabilidad de
normas y los operadores podrn siempre tener una interpretacin distinta en casos
concretos, poniendo en evidencia la gran inseguridad jurdica con la que cuenta una
inversionista a la hora de decidir adelantar un proyecto en nuestro pas.
Aunque los objetivos contemplados por el legislador al expedir la Ley 963 de 2005199
fueron, estimular las nuevas formas de inversin, atender a una necesidad apremiante
para los inversionistas, y equilibrar los intereses de los inversionistas y el inters
general, ello pudo tener un efecto contrario, pues a la hora de interesarse por adelantar
un proyecto minero, tendra que blindarse de la multiplicidad de cambios normativos,
regulatorios y de conceptos que abundaban, y ello hara que la inversin ni siquiera
ingresara por exhibirse la necesidad de cubrir de garantas el negocio, con el mensaje
que eventualmente las circunstancias pueden variar y no hacer atractivas las condiciones
para invertir.
Segn un estudio realizado, Los inversionistas internacionales no perciben a Colombia
como un pas estable en materia econmica y por ende no aparece en la lista de
territorios ms atractivos para crear empresa: Por encima del conflicto interno,
preocupan los problemas macroeconmicos y la inestabilidad jurdica y tributaria. Esta
198

Pea Huertas, Roco del Pilar. Problemas de la volatilidad jurdica en el ncleo normativo
constitucional del Derecho Como Sistema Complejo. Estudios en Derecho y Gobierno. Bogot
(Colombia).
Diciembre
de
2008:
1(1)
P.
119
[En
lnea].
http://portalweb.ucatolica.edu.co/easyWeb2/files/54_1195_edyg-v1-n1-peaa-huertas.pdf. [Consultado 23
de octubre de 2012].
199

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia C-242/06. Demanda de

inconstitucionalidad contra Ley 963 de 2005, Por la cual se instaura una ley de estabilidad jurdica para
los inversionistas en Colombia. Actora: Nelson Ivn Zamudio Arenas. Magistrada Ponente: Dra.
CLARA INS VARGAS HERNNDEZ. La ley que se examina tuvo origen en la iniciativa presentada
por el Gobierno Nacional a consideracin del Senado de la Repblica, bajo el ttulo: Proyecto de ley por
la cual se promueve la confianza inversionista en Colombia. Segn lo manifestado en la correspondiente
exposicin de motivos, mediante esta ley el Gobierno Nacional buscaba promover la confianza y la
claridad en las reglas de juego para que los inversionistas aportaran capitales destinados a fomentar el
desarrollo econmico requerido por el pas.

111

es una de las principales conclusiones del estudio de competitividad para la inversin

que realiz la Agencia de Gobierno de Estado Unidos (USAID) 200.
Dentro de las posiciones detractoras frente a la expedicin de Ley 963 de 2005, se
encontr la falta de igualdad frente a la cuanta para constituir el contrato de
estabilidad 201, conservando favorablemente las disposiciones que garantizaran la
inversin para la persona natural o jurdica que lo pueda constituir, dejando de lado la
inversin que no alcanzara el monto mnimo para poder acceder a dicho contrato.
Aunque la Corte Constitucional declar que los contratos de estabilidad jurdica estaban
caracterizados por la reiteracin de la legitimidad y conveniencia de la norma no slo
desde su concepcin y racionalidad jurdica, sino adems, desde la defensa de su
pertinencia econmica para el Estado 202, Algunos sostuvieron que los contratos de
estabilidad jurdica tal como estaban diseados, en la Ley 963 del 2005, eran ilegtimos
desde la perspectiva jurdica, en la medida en que afectaban de manera significativa el
ncleo esencial de los principios de igualdad (formal y material) y las libertades
econmicas, generando como consecuencia una conculcacin directa de la norma
superior y una prdida irrecuperable de la eficiencia de los derechos en comento, razn
por la cual, los referidos instrumentos de intervencin adems se constituan en
mecanismos econmicamente ineficientes, afectando la economa 203.

200

Diario La Republica de 24 de junio de 2005.

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia C-242/06. Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 963 de 2005, Por la cual se instaura una ley de estabilidad jurdica
para los inversionistas en Colombia. Actora: Nelson Ivn Zamudio Arenas. Magistrada Ponente: Dra.
CLARA INS VARGAS HERNNDEZ.El Estado cuenta con diversas formas de intervencin en la
economa, siendo una de ellas la legislativa para fomentar actividades en las cuales l tiene especial
inters. Es as como el Congreso de la Repblica, despus de valorar las distintas variantes que afectan la
inversin en Colombia, determin que entre ellas pesaba de manera especial la desconfianza de los
inversionistas originada en el cambio repentino de la legislacin aplicable al mbito de sus negocios. Con
el propsito de generar un ambiente de confianza favorable a los inversionistas, el legislador cre los
contratos de estabilidad jurdica, los cuales resultan ajustados a lo dispuesto en el artculo 13 de la Carta
Poltica, en cuanto sus fines y medidas son legtimos, como tambin stas son adecuadas al propsito
previsto por el legislador, representado por la conveniencia de atraer capitales para destinarlos a
actividades consideradas estratgicas dentro del sistema econmico colombiano. El monto mnimo para la
inversin exigido mediante la ley 963 de 2005, es adecuado a los fines previstos por el legislador, como
tambin proporcional al esfuerzo y al riesgo econmico al cual se someten las instituciones pblicas y los
particulares; en consecuencia, el sealamiento de esta cuanta no vulnera el principio de igualdad previsto
en el artculo 13 de la Carta Poltica.
202
Quiroga - Natale dgar Andrs, Villegas Ibez Mara Alexandra. La Constitucionalidad De Los
Contratos De Estabilidad Jurdica Desde La Perspectiva Del Anlisis Econmico Del Derecho. [En lnea]
http://www.javeriana.edu.co/juridicas/pub_rev/documents/139-158.pdf. [Consultado 15 de octubre de
2012].
203
Quiroga, Ibid.
201

112

Bajo este escenario es indudable que se segreg la posibilidad de amparar las

inversiones de los medianos y pequeos mineros, pues no era posible acceder por la
determinacin de la cuanta que fijaba la Ley para tal fin 204.
Aunque la Ley 963 de 2005, encontr su fundamento en la Constitucin Poltica
Colombiana y especficamente en los preceptos constitucionales que propugnaban por la
prevalencia del inters general sobre el particular, tomando como fundamento la
inversin como fuente de ingresos para toda la sociedad, con el propsito de promover
la prosperidad general y el desarrollo econmico de la nacin 205, definitivamente la falta
de coherencia en las disposiciones que a diario se expiden, haca que dichos preceptos
slo quedaran en los intereses iniciales que tuvo el proyecto de Ley, pues una persona
natural o jurdica que pretenda iniciar un negocio minero, en nuestro pas, estara
expuesta a diversidad de directrices y criterios de los operadores administrativos 206, al
204

Colombia. CONGRESO DE LA REPBLICA. Ley 963 de 2005 de 8 de julio de 2005.Diario Oficial

No. 45.963 de 08 de julio de 2005. Por la cual se instaura una ley de estabilidad jurdica para los
inversionistas en Colombia. Artculo 2o. INVERSIONISTAS NACIONALES Y EXTRANJEROS.
<Ajuste de salarios mnimos en trminos de UVT por el artculo 51 de la Ley 1111 de 2006. El texto con
el nuevo trmino es el siguiente:> Podrn ser parte en los contratos de estabilidad jurdica los
inversionistas nacionales y extranjeros, sean ellos personas naturales o jurdicas, as como los consorcios,
que realicen inversiones nuevas o amplen las existentes en el territorio nacional, por un monto igual o
superior a 150.000 UVT, para desarrollar las siguientes actividades: tursticas, industriales, agrcolas, de
exportacin agroforestales, mineras, de zonas procesadoras de exportacin; zonas libres comerciales y de
petrleo, telecomunicaciones, construcciones, desarrollos portuarios y frreos, de generacin de energa
elctrica, proyectos de irrigacin y uso eficiente de recursos hdricos y toda actividad que apruebe el
Comit de que trata el artculo 4o literal b). Se excluyen las inversiones extranjeras de portafolio.
205
Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia C-242/06. Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 963 de 2005, Por la cual se instaura una ley de estabilidad jurdica
para los inversionistas en Colombia. Actora: Nelson Ivn Zamudio Arenas. Magistrada Ponente: Dra.
CLARA INS VARGAS HERNNDEZ.
La legitimidad de estos propsitos encuentra fundamento en varias normas de la Constitucin Poltica,
particularmente en aquellas que integran el denominado trptico econmico: derecho al trabajo (C.P. art.
25), derecho a la propiedad (C.P. art. 58) y libertad de empresa (C.P. art. 333). Estas normas se
encuentran intrnsecamente relacionadas entre s, como tambin son acordes con los principios
establecidos para el Estado social de derecho, particularmente con aquellos que propugnan por la
prevalencia del inters general, al cual se suma el propsito de promover la prosperidad general y el
desarrollo econmico de la nacin. En el presente caso se puede considerar que los fines buscados por el
legislador son tanto mediatos como inmediatos, siendo de los primeros los relacionados con el aumento
del crecimiento econmico, el desarrollo y el bienestar social, mientras los ms prximos son los que
tienen que ver con el estmulo a la inversin. Para ste fin, la ley busca mejorar el clima de inversin,
afectado por distintas variables, entre ellas por los llamados cambios sbitos en la legislacin.
206
CARO, Op. Cit. p 190.
En el caso de la minera y petrleo. En Diciembre de 2004, un fin de ao memorable porque es la
primera vez que en mucho tiempo en que no se aprueba una nueva reforma para aumentar los impuestos a
los contribuyente (haba s, un proyecto en trmite con ese fin, pero el propio gobierno lo abort), la
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) produjo su propia reforma, con mayores efectos
que cualquiera de las ltimas: Mediante concepto 089041-04 decidi interpretar el artculo 116 del
Estatuto Tributario para concluir que las regalas que se pagan por la explotacin de recursos naturales
son deducibles de la renta slo si el que las paga es una entidad del Estado. Si se tiene en cuenta que las
regalas mineras ascendieron en 2004 a $400.000 millones y que las petroleras superaron $1.000.000 de

113

cambio constante de los lineamientos que deba seguir para poder culminar su negocio
minero.
Aun as, el Ministerio de Minas y Energa suscribi varios contratos de estabilidad
jurdica, los cuales se enumeran en la siguiente tabla, pero no se observa que un
inversionista minero, haya contemplado dentro del objeto la estabilidad de una Ley con
clara incidencia minera.
Tabla 6. Algunos Contratos de Estabilidad Jurdica Suscritos con el Ministerio de Minas
y Energa en Colombia
No.

Nmero de Contrato de
Estabilidad jurdica

Partes del Contrato

Contrato de Estabilidad
Jurdica EJ-018 de 2010

Celebrado entre la Nacin - Ministerio de

Minas y Energa y la Sociedad EMGESA
S.A.E.S.P.

Contrato de Estabilidad
Jurdica EJ-10 de 2010

Celebrado entre la Nacin - Ministerio de

Minas y Energa y la Sociedad Refinera de
Cartagena S.A.

Contrato de Estabilidad
Jurdica EJ-09 de 2010.

Celebrado entre la Nacin - Ministerio de

Minas y Energa y la Sociedad Ecodiesel
Colombia S.A.

Contrato de Estabilidad
Jurdica EJ-21 de 2009

Celebrado entre la Nacin - Ministerio de

Minas y Energa y la Sociedad Biocombustibles
Sostenibles del Caribe S.A.

Contrato de Estabilidad
Jurdica EJ- 3 de 2009.

Celebrado entre la Nacin - Ministerio de

Minas y Energa y la Sociedad Promigas S.A.
E.S.P.

Contrato de Estabilidad
Jurdica EJ-19 de 2008.

Celebrado entre la Nacin - Ministerio de

Minas y Energa y la Sociedad Gas Natural
Comprimidos S.A., GNC S.A. o GAZEL.

Contrato de Estabilidad
Jurdica EJ-09 de 2008.

Celebrado entre la Nacin - Ministerio de

Minas y Energa y la Sociedad Interconexin
Elctrica S.A. E.S.P. ISA E.S.P.

millones, con ese slo concepto la DIAN habra aumentado en $540.000 millones los impuestos a cargo
del sector minero y petrolero, y no slo en un ao sino en todos los aos venideros. Una autntica reforma
lograda por una simple interpretacin.

114

Contrato de Estabilidad
Jurdica EJ-08 de 2008.

Contrato de Estabilidad
Jurdica EJ-04 de 2008.

Celebrado entre la Nacin - Ministerio de

Minas y Energa y la Sociedad Schlumberger
Surenco S.A.
Celebrado entre la Nacin - Ministerio de
Minas y Energia y Empresas Pblicas de
Medelln E.S.P. Otros

*Fuente: Creacin propia, con los datos del Ministerio de Comercio Industria y Turismo 207.

2.1.4.1.

Documento CONPES 3366

Mediante documento CONPES 3366 del 1 de agosto de 2005 208, el Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social CONPES, someti a consideracin los elementos
tcnicos que el gobierno nacional, a travs del Comit de Estabilidad Jurdica, tomara
en consideracin para la evaluacin de las solicitudes de celebracin de los contratos de
estabilidad jurdica, creados mediante Ley 963 de 2005 209, y el mecanismo operativo
para llevar el registro de los contratos suscritos, contemplado en el artculo 10 de la
mencionada Ley.
Dicho documento expres el objetivo de los contratos de estabilidad jurdica, como uno
de los factores de mayor incidencia sobre la decisin de inversin, por parte de los
inversionistas y se determin como nico objetivo el estimular el crecimiento
econmico y el bienestar social nacional, promoviendo nuevas inversiones y la
aplicacin y ampliacin de las existentes. As mismo, estableci que los contratos de
estabilidad jurdica otorgaran a los inversionistas que los suscribieran, el derecho a que
se les continuara aplicando las normas o interpretaciones administrativas vinculantes
especficas, consideradas como determinantes de la inversin y amparadas por el
contrato, en caso de ser modificadas de manera desfavorable a stos.
Dentro de las consideraciones para la evaluacin de las solicitudes de celebracin de los
contratos, se determin que el Comit de Estabilidad Jurdica, debera decidir sobre su
celebracin y suscripcin en una decisin motivada y pblica. As mismo se determin,
que se preservara la soberana legislativa y regulatoria del Estado, evitando el desorden
administrativo y salvaguardando la sostenibilidad fiscal, todo ello orientado a la
creacin de empleo, el desarrollo regional, especialmente en las regiones deprimidas, la
207

Ministerio de Comercio Industria y Turismo. Contratos de Estabilidad Jurdica firmados. [En

lnea].https://www.mincomercio.gov.co/minindustria/publicaciones.php?id=17145. [Consultado el da 22
de octubre de 2012].
208
Departamento Nacional de Planeacin. Consideraciones tcnicas para la evaluacin de solicitudes de
celebracin de contratos de estabilidad jurdica CONPES 3366. Bogot. 1 de agosto de 2005.
209
Congreso de la Repblica. Ley 963 de 2005 de 8 de julio de 2005.Diario Oficial No. 45.963 de 08 de
julio de 2005. Por la cual se instaura una ley de estabilidad jurdica para los inversionistas en Colombia.

115

transferencia de tecnologa, la generacin de divisas, las demandas derivadas sobre la

produccin nacional y el aumento del producto interno bruto.
El artculo10 de la Ley 963 de 2005 ordenaba, que los contratos fueran registrados ante
el Departamento Nacional de Planeacin, entidad que informara anualmente al
Congreso de la Repblica sobre los contratos celebrados, las normas por stos
amparadas, los montos de la inversin protegida y el efecto fiscal anual derivado de los
contratos de estabilidad jurdica.
As mismo, le fijaba al solicitante del contrato de estabilidad contratar por su cuenta una
auditora que revisara y certificara anualmente el cumplimiento de los compromisos
adquiridos en el contrato, e informara los resultados de la auditoria al Departamento
Nacional de Planeacin y al Comit de Estabilidad Jurdica.
Dentro de las recomendaciones que realiz el Consejo Nacional de Poltica Econmica
y Social, al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, fue establecer en el Banco de la
Repblica la cuenta receptora de los pagos de la prima a que diera lugar la suscripcin
de los contratos de estabilidad jurdica, y los mecanismos operativos para aportar a las
entidades miembros del Comit de Estabilidad Jurdica la informacin sobre sus
movimientos.
Algunos presupuestos que dieron lugar a la expedicin de la Ley para incentivar la
inversin, fue el creciente flujo normativo y regulatorio que se evidenciaba en el
territorio nacional, el cual se puede apreciar en el siguiente cuadro, en donde la
expedicin de las leyes fue de 391 y Decretos de 22389, con lo cual los inversionistas
vean posible oobtener del Estado la garanta que no se les modificarn las normas
vigentes consideradas como determinantes para su inversin.
Tabla 7. Produccin Normativa en Colombia

Fuente: Presentacin Contratos de Estabilidad Jurdica.

116

2.1.4.1.1. Decreto 2950 de 2005

En el ao 2005, fue expedido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo el
Decreto 2950, mediante el cual se reglament parcialmente la Ley 963 de 2005, con la
cual se establecieron obligaciones para el Comit de Estabilidad Jurdica en el sentido
de fijar su propio reglamento, y se cre la Secretara Tcnica, la cual estaba a cargo del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y estara encargada de la recepcin,
revisin previa de las solicitudes de contrato de estabilidad jurdica, la elaboracin de un
informe tcnico de evaluacin de las solicitudes, y desarrollara todas aquellas tareas
que el comit le encomendara. As mismo, se determinaron los requisitos para la
solicitud del contrato de estabilidad jurdica, su trmite y suscripcin. Dicho Decreto
fue modificado por el Decreto 1474 de 2008, estableciendo las clusulas que deba
contener dicho contrato.

Grfica 3. Trmite de los Contratos de Estabilidad Jurdica

Fuente: Presentacin Contratos de Estabilidad Jurdica.

2.1.4.1.2. Ley 963 de 2005
Mediante Ley 963 de 2005, se instaur la normatividad de estabilidad jurdica para los
inversionistas en Colombia, la cual fue reglamentada por el Decreto 2950 de 2005 y el
Decreto 852 de 2006. Dentro del concepto 038 de 2007 210, la Direccin de Impuestos y
210

Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, Oficina Asesora Jurdica, Concepto Jurdico No. 038
de
2007.
https://www.google.com.ar/#q=concepto+038+de+2007+%2C+la+Direcci%C3%B3n+de+Impuestos+y+
Aduanas+Nacionales. [Consultado 20 de febrero de 2014].

117

Aduanas Nacionales, sostuvo que no se podr conceder estabilidad prevista en la Ley

963 de 2005, sobre normas relativas al rgimen de seguridad social, la obligacin de
declarar y pagar los tributos o inversiones forzosas que el Gobierno Nacional decrete
bajo estados de excepcin, los impuestos indirectos y el rgimen tarifario de los
servicios pblicos y la estabilidad tampoco podr recaer sobre las normas declaradas
inconstitucionales o ilegales por los tribunales judiciales colombianos durante el
trmino de duracin de los contratos de estabilidad jurdica.
Mediante sentencia C-242 de 2006, la Corte Constitucional 211 declar la exequibilidad
de la Ley 963 de 2006, e hizo referencia a que el monto mnimo de la inversin de 7.500
salarios mnimos legales mensuales vigentes y los sectores en los cuales ella se deba
llevara a cabo, atendan a los estudios efectuados por el Departamento Nacional de
Planeacin, entidad que en el ao 2005 public el documento titulado Visin Colombia
Segundo Centenario: 2019 212, como resultado de los anlisis macroeconmicos, en el
que se contempl, que en los prximos 15 aos (2006- 2019), el principal reto consista
en elevar la tasa de crecimiento de largo plazo de 4% a 6%.
La Corte consider que el propsito de la Ley es la de promover la inversin y
para ello el Estado se hace responsable frente a la sociedad y a los agentes
econmicos que intervienen en la ejecucin de los planes de desarrollo. La
Corte estima que la cuanta de 7.500 salarios mnimos mensuales legales
vigentes, resulta proporcional al esfuerzo estatal y a la responsabilidad de los
particulares, quienes en muchas ocasiones tendrn que asociarse para ser
beneficiados con las clusulas del contrato de estabilidad jurdica.
2.1.4.2.

Derogatoria de la Ley 963 de 2005

El artculo 166 de la Ley 1607 de 2012 213, derog la Ley 963 del 8 de julio de 2005 que
instaur la ley de estabilidad jurdica para los inversionistas en Colombia. No obstante
lo anterior, tanto las solicitudes que se encontraban radicadas ante el Ministerio de
Comercio Industria y Turismo, as como los procedimientos administrativos que se
encontraban en curso en el momento de entrada en vigencia de dicha ley, deban ser
tramitados de acuerdo con la Ley 963 de 2005, modificada por la Ley 1450 de 2011 y
todos sus decretos reglamentarios vigentes, las cuales continuarn vigentes solo para
regular los contratos que se encontraban en ejecucin.
211

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-242/06. ref.: Expediente No. D-5932.

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 963 de 2005, Por la cual se instaura una ley de
estabilidad jurdica para los inversionistas en Colombia. Magistrada Ponente. Doctora CLARA INS
VARGAS HERNNDEZ. Bogot, D. C., veintinueve (29) de marzo de dos mil seis (2006).
212
Departamento Nacional de Planeacin. Visin Colombia Segundo Centenario: 2019.
https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=G5qKFALu6Zw%3D&tabid=775. [Consultado 20 de
febrero de 2014].
213
Congreso de la Repblica. Ley 1607 DEde 2012, Diario Oficial No. 48.655 de 26 de diciembre de
2012.

118

El director de la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, Juan Ricardo

Ortega 214, explic que dentro del texto de la Reforma Tributaria, se eliminaron los
contratos estabilidad jurdica, pues esta figura ya cumpli con su funcin y no es la ms
apropiada para nuestra economa. Una economa ms reconocida y ms atractiva y que
requiere de ms igualdad para que todos tenga las mismas posibilidades de estabilidad y
no se convierte en un derecho de los nicos que puedan obtenerlo".

2.1.4.3.

Los contratos de estabilidad jurdica en Per

La experiencia ms prxima, acerca de la celebracin de los contratos de estabilidad

jurdica de los inversionistas en el sector minero, en otros pases latinoamericanos ha
sido, en el Per, por cuanto se han presentado logros significativos para los
inversionistas en cuanto a la estabilidad tributaria, la libre disposicin de moneda
extranjera obtenida por sus exportaciones objeto del contrato, adquisicin de moneda
extranjera que fuere necesaria, con moneda nacional obtenida por la venta, en el pas de
su produccin minera objeto del contrato, estabilidad cambiaria y seguridad de obtener
el mejor tipo de cambio en caso de control de moneda extranjera, libre comercializacin
de productos minerales, estabilidad administrativa, facilidades para la debida ejecucin
del contrato de estabilidad jurdica, porque el Estado otorga las concesiones,
autorizaciones, permisos, servidumbres, derechos de agua, derechos de paso, derechos
de vas y dems facilidades, siempre y cuando el titular minero cumpla con los
requisitos sealados en la Ley. Igualmente, el Estado autoriza las instalaciones
temporales para la atencin de las diferentes reas del proyecto 215.
Aunque se han visto logros considerables por parte de la inversin, es evidente que el
sector observa con claridad la existencia de gran atiborramiento de leyes mediante las
cuales se instauran modificaciones constantes, dicho fenmeno se presenta por causas
polticas, econmicas, por nuevas funciones del Estado, nuevas condiciones de vida
social, etc. Como lo establece NOVA MONREAL 216, si se quieren examinar las
214

DATAIFX. Reforma tributaria derog contratos de estabilidad jurdica. [En lnea].

http://www.dataifx.com/noticias/reforma-tributaria-derog-contratos-de-estabilidad-jur-dica. [Consultado
el da 14 de julio de 2013].
215

MINISTERIO DE ENERGA Y MINAS. Base Legal Art. 80 del Texto nico Ordenado de la Ley
General de Minera, D.S. 014-92-EM. Art. 1 de la Ley 27343.
[en lnea].
<http://extranet.minem.gob.pe/guiaregional/index_html?ls_preguntaID=437> [Citado el da 29 de junio
de 2012].
216

NOVA MONREAL, Eduardo, El Derecho como obstculo al cambio social. Mxico: Siglo Veintiuno
Editores, Sexta edicin, 1983. P. 52.

119

principales causas del actual atiborramiento de leyes, tendremos que pensar, antes que
nada en las vacilaciones, dudas y falta de preparacin de muchos dirigentes encargados
en la direccin econmica. Sin duda ste es un factor de importancia que contribuy a
l. Pero hay muchos otros antecedentes que pueden explicarlo, aunque no siempre se
presenten en todos los pases o adopten en ellos formas semejantes. As mismo es
indudable la tensin entre grupos de presin contrapuestos, los cuales realizan
exigencias que difcilmente el gobierno puede evitar y por tanto se presentan normas
que favorecen a unos pocos y que van en detrimento de la inversin que se pueda
presentar.

Tres principales aspectos podemos comparar entre el sistema peruano y colombiano

bajo el rgimen de los convenios de estabilidad jurdica. En el peruano no hay
obligacin de pagar una contraprestacin econmica por la ejecucin del mismo, como
ocurra con la prima colombiana. En Segundo lugar el convenio peruano garantiza la
estabilizacin del rgimen general del impuesto sobre la renta para la empresa receptora
de la inversin, as como lo referente al retorno de la inversin, y el rgimen de libre
disponibilidad de divisas, entre otros. Ello presenta una ventaja comparativa
significativa frente al rgimen colombiano, que exiga la identificacin de normas
particulares que se pretendan estabilizar, sin la garanta que las mismas fueran
incluidas. En tercer lugar el rgimen peruano est estructurado en funcin de la
inversin extranjera, en esta medida son elegibles para suscribir convenios empresas
inversionistas o receptoras de inversin 217.
Conclusin
En esta primera parte se observa que la inversin en el sector tiene grandes impactos
para el pas que han sido percibidos por el gobierno tomndose decisiones que
responden a polticas de gobierno, decisiones no se mantienen en el tiempo, afectando
gravemente las condiciones de seguridad en los proyectos mineros que se ejecutan en
espacios de tiempo extensos.
As mismo la ausencia de estrategias definidas a largo plazo, por parte del Estado, es el
motivo para que los interesados en el sector percibieran como una debilidad
institucional y se presentara mayor explotacin minera ilegal.
Por otra parte, la minera es una herramienta, un instrumento de desarrollo siempre que
las polticas pblicas sean adecuadas, el problema que se observa es que el gobierno
217

CRIALES, Mario Noel. El alcance jurdico de la estabilizacin de normas tributarias Juan Guillermo
Ruiz. Lecciones de Derecho Tributario Inspiradas Por un Maestro: Liber Amicorum en Homenaje a Don
Eusebio Gonzlez Garca, 2010, vol. 1, p. 292.

120

nacional est aplicando modelos propositivos que fundamenta, en las experiencias de

otros pases latinoamericanos y quizs estamos partiendo de condiciones que no son las
mismas, que se pueden dar en nuestro pas, y esto est llevando a que se tomen
decisiones a partir de un error.

SEGUNDA PARTE
2.2.

FACTORES
QUE
AFECTAN
LA
RELACIN
CONTRACTUAL
DE
LA
CONCESIN
MINERA
COLOMBIANA

2.2.1. Institucionalidad minera colombiana

2.2.1.1.

Cambio de las instituciones como factor de seguridad y estabilidad

jurdica

Dentro de las condiciones que revisten un ambiente de estabilidad y seguridad jurdica,

las instituciones toman un papel muy importante, pues como autoridades mineras, son
las encargadas de las relaciones con las personas que adelantan los proyectos mineros y
el seguimiento que se le hace a los mismos, y esto es quiz, unos de los puntos ms
importantes, pues ellas establecen los criterios, las directrices y apoyan la relacin
contractual con el Estado.
Las condiciones mencionadas, son los escenarios y situaciones que circundan la
estabilidad y la seguridad jurdica, los cuales son importantes porque permiten prever y
pronosticar los contextos de la relacin contractual, en el espacio de tiempo que se
planea realizar el proyecto minero, en el territorio nacional.
Una de las mencionadas condiciones, es que la entidad con quien se negocia, tenga
continuidad, porque de esta manera, s se realiza una inversin, podr determinarse el
modo en que sta procede, y se conseguir proyectar la consolidacin de la relacin,
pues las directrices y criterios van a ser constantes.
Es decir, que no se presentaran situaciones que alteren la relacin contractual, por parte
otras entidades, pues si bien, la legislacin plantea la regulacin, y el contrato de
concesin fija los derechos y obligaciones del titular minero, el cambio de posicin del
operador o entidad delegada, puede hacer que varen en gran medida las relaciones que
se establecen alrededor del proyecto minero que se est ejecutando.
Innegablemente, la percepcin de los inversionistas, frente al constante cambio de
instituciones, desestimula la iniciacin de un trmite, porque no se podr tener certeza
121

de las condiciones que se tendrn si se inicia una relacin contractual, por un tiempo
extenso con el Estado, y puede causar que sencillamente los inversionistas se abstengan
de emprender un trmite minero.
Frente a la problemtica del cambio de las instituciones en el sector minero colombiano,
podramos considerar, que han persistido condiciones similares en cada una de ellas,
que han impedido que se realicen modificaciones que permitan la continuidad de las
mismas, como autoridades mineras delegadas en el sector. En ste entendido, podra ser,
que se han presentado problemas de fondo como falta de planeacin, falta de recursos
econmicos, malos manejos que impiden soluciones de fondo, cmulo de problemas en
los que no se obtienen soluciones en el tiempo en que se deben dar, acumulacin de
trabajo que impide ocuparse de situaciones importantes para el sector, falta de personal
profesional con conocimiento por la evidente inclusin de relaciones polticas para la
contratacin, gasto en herramientas tecnolgicas que no son las requeridas por el sector
y vulnerabilidad de los sistemas, entre otros. Lo cual indudablemente trae consecuencias
adversas pues el conjunto de fallas hara pensar que la nica solucin es el retiro de la
delegacin minera o la liquidacin y cierre de las entidades 254.
Segn Chaparro vila 255, antes de los aos noventa la Autoridad Minera en Amrica
Latina era vista por sus contrapartes del negocio minero como un servicio pblico que
desarrollaba numerosos programas de apoyo y promocin, pero con diseos y ejecucin
poco eficientes. As mismo establece:
(..) Un serio problema era la ausencia de cuadros calificados en las
instituciones pblicas. A esto se sumaba la alta rotacin de profesionales, porque
el Estado no era capaz de retenerlos. Junto con la movilidad de los profesionales
se perda la memoria institucional. Por estas razones el Estado se vea obligado
tanto a renovar de manera constante sus plantillas de profesionales calificados,
cuando era posible, como a aceptar, resignadamente, que no tena cuadros, ni
suficiente ni calificados, para servir de contraparte al sector empresarial.
(..) A todo lo anterior debe sumarse que, casi sin excepcin, la autoridad
minera estaba signada por la obligatoria utilizacin de procedimientos de
contratacin, seleccin de contratistas y consultores, evaluacin de informes,
formas de relacin con el ciudadano, condicionadas y marcadas de manera rgida
e inflexible por estatutos internos y disposiciones de carcter general, que
254

Raznpblica.com. Panorama minero de Colombia. Pardo Fajardo Mara del Pilar [En lnea].
http://www.razonpublica.com/index.php/econom-y-sociedad-temas-29/3468-panorama-minero-decolombia.htm. [Consultado el da 1 de septiembre de 2013].
255

Naciones Unidas Cepal, Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura. Chaparro vila Eduardo. La
Pequea Minera y los Nuevos Desafos de la Gestin Pblica. [En lnea].
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/4/14794/lcl2087e.pdf. [Consultado el da 9 de noviembre de
2012].

122

partan del supuesto de que todo lo que haca el Estado y sus agentes estaba bajo
sospecha de dolo y mala intencin y que por ende debera existir una muy
pesada cadena de controles fsicos, contables, jerrquicos y operativos que
hacan muy engorrosa la ejecucin de sus responsabilidades. Adems, los entes
de control tales como procuraduras, contraloras, auditoras y fiscalas, entre
otros, hacan que los funcionarios pblicos demoraran la adopcin de decisiones
o que en muchos casos se abstuvieran de pronunciarse por temor a las
consecuencias penales o disciplinarias que el marco legal existente prevea para
ellos. En algunos pases como Colombia, se lleg al extremo de que no se firm
durante aos la expedicin de concesiones por la cantidad inaudita de requisitos
y de firmas de control exigidas para este acto administrativo, con lo cual se
alent la minera ilegal; o como como en el Per, en donde por las dificultades
legales para su expedicin y otorgamiento, no se ha podido otorgar servidumbres
mineras en zonas de presencia indgena en los ltimos aos.
De esta manera podemos observar que el cambio de la institucionalidad minera, es un
foco de inseguridad jurdica, que est alejando paulatinamente el inters de las personas
en desarrollar un proyecto en nuestro pas.

2.2.1.1.1. Antecedentes en la institucionalidad minera colombiana

A finales de los aos ochenta del siglo pasado, el Estado desempe un papel de
interventor, a travs de medidas proteccionistas, que generaron un sistema de economa
cerrada el cual se protegi directamente a la produccin nacional 256.
Con lo anterior, se observaba poco inters de capturar inversin extranjera, tal vez por
desconocimiento del potencial que podran tener los recursos naturales para desarrollar
la economa del pas, pues en aquella poca los productos agrcolas eran los
abanderados en la exportacin.
El Estado, en funcin de interventor cre todo un marco institucional, as se
conformaron una serie de entidades descentralizadas, establecimientos pblicos,
empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economa mixta, las
cuales tuvieron como objetivo principal ejecutar la poltica de intervencionismo
estatal 257.

256

POVEDA CASTILLO, Paola. Propuesta jurdica para la industrializacin minera. Bogot, 1998. 96 P.
Tesis para optar al ttulo de Doctora en Derecho. Pontificia Universidad Javeriana. Facultad de Ciencias
Jurdicas. Departamento de Derecho Econmico. P.33.
257

Op. Cit. POVEDA CASTILLO, Paola. P.33.

123

La decisin tomada por el gobierno nacional, dio como resultado la creacin de

entidades especializadas para conocer de diferentes minerales, lo cual trajo como
consecuencia el gasto desmesurado de recursos del Estado, que eventualmente se reflej
en la poca efectividad de las entidades creadas y los resultados esperados en el sector
minero colombiano, nunca se presentaron.
De esta manera fueron creadas entidades especialistas como ECOMINAS, empresa
industrial y comercial del Estado, del orden Nacional, la cual se encargaba del mineral
de esmeraldas, y posteriormente Mineralco, que se encargaba de todos los recursos
minerales menos de carbn, pues fue creada Carbocol, que fue la responsable de
supervisar la mina de carbn del Cerrejn, que es la ms grande del mundo a cielo
abierto 258.
Carbocol perdi su razn de ser y tuvo que ser liquidada, pues a fines del ao 2000, el
Gobierno colombiano vendi su 50% en Cerrejn Zona Norte (CZN), ubicada en el
departamento de la Guajira, a un consorcio formado por la sudafricana Anglo American
(LSE: AAL), el grupo de recursos anglo-australiano BHP Billiton (Nyse: BHP) y la
suiza Glencore 259.
Lo anterior, pues la economa colombiana se proyectaba definitivamente hacia el
modelo aperturista, donde se abandonaron las polticas proteccionistas, ligadas a los
procesos de la industria y la agricultura, y se dio mayor trascendencia al sector de
servicios y minero energtico.
El cambio de entidades, trajo consigo grandes escndalos de politizacin, corrupcin,
pues por ejemplo Mineralco, dur cuatro aos en los cuales tuvo seis gerentes 260, y
varios estuvieron asociados a procesos judiciales por celebracin indebida de contratos
y venta de bienes de la entidad por sumas que no correspondan al valor real de los
mismos.
Para suplir el manejo general de carbn, se cre Ecocarbn, que posteriormente por
orden del gobierno nacional se fusion con Mineralco, en un proceso de reduccin de
burocracia, crendose la Empresa Nacional Minera, Minercol 261.
Por su parte Minercol, tampoco logr la estabilidad anhelada dentro del sector, y poco
despus de ser creada como autoridad minera, tuvo que ser liquidada, por las excesivas
258

Op. Cit. POVEDA CASTILLO, Paola. P.33.

BUSSINESS NEW AMERICAS. Ministerio asumir funciones de Carbocol. [En lnea].
<http://www.bnamericas.com/news/mineria/Ministerio_asumira_funciones_de_Carbocol>. [Consultado
el da 28 de julio de 2012].
259

260

EL
TIEMPO.COM.
Mineralco
es
un
caso
para
juzgar.
[En
lnea].
<
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-240232>. [Consultado el da 28 de julio de 2012].
261
EL TIEMPO.COM. Aprobada fusin de Ecocarbn y Mineral. [En lnea]. <
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-689515>. [Consultado el da 28 de julio de 2012].

124

cargas labores y prestacionales que hered de las antiguas instituciones Ecocarbn y

Mineralco 262. Lo anterior sumado a su deficiente cumplimiento de funciones en cuanto
al otorgamiento de los ttulos mineros y la falta de seguimiento y control a los mismos,
aunque al finalizar su actividad, fue una entidad eficiente en la cual se otorgaban los
contratos de concesin, tan solo en un periodo de un (1) mes, despus de presentarse la
propuesta de contrato de concesin.
Posteriormente, el Ministerio de Minas y Energa a travs de un acto administrativo 263,
deleg al Instituto Colombiano de Geologa y Minera INGEOMINAS, las funciones de
autoridad minera, y mediante Decreto No. 252 del 28 de enero de 2004, orden la
reestructuracin del Instituto de Investigaciones e Informacin Cientfica, Minero
Ambiental y Nuclear, INGEOMINAS, con el fin de conocer los trmites mineros con
respecto de la funcin delegada. Es evidente que se trataba de una entidad cuya
orientacin era netamente investigativa y no contaba con capacidad operativa para
recibir dicha funcin.
Una vez, fue reconocida como autoridad minera delegada, INGEOMINAS, trat de
iniciar la consolidacin de la actividad de otorgamiento de los ttulos mineros,
implementando el Sistema Catastro Minero Colombiano CMC, realizando gran
inversin en la herramienta tecnolgica, que no respondi a los requerimientos para lo
cual fue creada, generando gran desconfianza en el sector por la vulnerabilidad que
presentaba, esta situacin trajo consigo el represamiento de los trmites mineros que
dieron como resultado que se le retirara la delegacin minera a dicha entidad.
As mismo, la mala experiencia que haba dejado los gastos por concepto de
obligaciones laborales y prestacionales en la liquidada Minercol, hizo que
INGEOMINAS, recurriera a la contratacin de los profesionales para que adelantaran
las actividades de las funciones delegadas, lo cual tuvo como consecuencia que en los
ltimos y primeros meses del ao, se paralizara totalmente dicha entidad, pues el
personal en su mayora era contratado, y los funcionarios no alcanzaban a realizar las
actividades requeridas, lo cual gener un mayor atraso en los trmites mineros que se
adelantaban en dicha entidad.
Una vez se produjo el cambio de ms de cinco (5) entidades mineras delegadas, en tan
poco tiempo, se percibi que el gobierno nacional consideraba, que el desarrollo del
sector no se haba producido debido a que las entidades no haban desarrollado la
funcin encomendada, y por ello, consideraba necesario realizar cambios peridicos que
indudablemente iban en detrimento de los pocos logros alcanzados por dichas
262

EL TIEMPO.COM. Minercol se acaba por las cargas laborales. [En lnea].

http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1228499. [Consultado el da 28 de julio de 2012].
263
Ministerio de Minas y Energa. Resolucin No.18 0074 del 27 de enero de 2004. Por medio de la cual
se le asignan unas funciones a Ingeominas.

125

instituciones, pues no se haba conservado experiencia que podra resultar benfica para
sortear los inconvenientes por el desconocimiento de la actividad minera y la manera
como se debe desarrollar.
As mismo, el cambio de la autoridad minera se present debido a las mltiples
denuncias que salieron a la luz pblica, como fueron los casos de corrupcin, segn el
diagnstico que recibi el Gobierno, tras una investigacin de seis meses, en el Instituto
Colombiano de Geologa y Minera (INGEOMINAS), donde se descubri que haba
tarifas para todo tipo de trmites. As mismo el Ministro de Minas y Energa, Carlos
Rodado Noriega, calific la situacin como una "piata de los ttulos mineros del
pas 264".
Por otra parte, una investigacin encontr que congresistas y excongresistas, habran
estrechado sus vnculos en busca de favores econmicos y polticos, aprovechndose de
las debilidades del sistema de informacin del Catastro Minero Colombiano,
realizndose mltiples irregularidades con respecto al otorgamiento de los ttulos
mineros 266.

2.2.1.1.2. Problemtica de la institucionalidad minera colombiana

2.2.1.1.2.1.

Actualidad institucional minera colombiana

2.2.1.1.2.1.1. Integracin del Sector Minero

El sector minero colombiano est conformado por el Ministerio de Minas y Energa, la
Agencia Nacional de Minera - (ANM), la Unidad de Planeacin Minero Energtica
(UPME), Unidad Administrativa Especial y el Servicio Geolgico Colombiano. As
mismo, la Ley fij la obligacin de adelantar unas funciones mineras a los alcaldes

264

El Tiempo.com. 04 de Junio del 2011. Ex gerente y funcionarios debern explicar maniobras extraas.
EL TIEMPO revela lista de implicados. [En lnea] u.investigativa@eltiempo.com.co. [consultado el 28 de
junio de 2012].
266

El Espectador.com 2 Nov 2011 - 8:28. Congresistas habran manipulado Ingeominas en busca de

intereses propios, [en lnea] http://www.elespectador.com/economia/articulo-309005-congresistashabrian-manipulado-ingeominas-busca-de-intereses-pr. [Consultado el da 28 de junio de 2012].

126

municipales, por ejemplo con la fijacin de las servidumbres mineras, amparos

administrativos por extraccin ilegal y cierres de explotaciones ilcitas.

Grafico 4. Institucionalidad minera colombiana

*Fuente: Ministerio de Minas y Energa 278

Tabla 7. Integracin del Sector Administrativo de Minas

No.
1.

Entidad
Ministerio
Minas
Energa

Observaciones
de El Ministerio de Minas y Energa Autoridad minera
y Colombiana 279.
El objetivo del Ministerio de Minas y Energa es formular,
adoptar, dirigir y coordinar las polticas, planes y programas
del sector de minas y energa.

278

Ministerio
de
Minas
y
Energa.
http://www.minminas.gov.co/minminas/minas.jsp?cargaHome=3&id_categoria=111. [Consultado el da
22 de agosto de 2013].
279

Naciones Unidas Cepal, Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura. Chaparro vila Eduardo. La
Pequea Minera y los Nuevos Desafos de la Gestin Pblica. [En lnea].
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/4/14794/lcl2087e.pdf. [Consultado el da 9 de noviembre de
2012]. Autoridad Minera que es ente pblico dotado de jurisdiccin, mando y capacidad de administrar,
otorgar, fiscalizar, controlar, anular o cancelar los derechos para el aprovechamiento econmico de los
recursos minerales presentes en el territorio de cada pas, de conformidad con las modalidades y
condiciones establecidas en la Ley.

127

Las funciones se encuentran definidas en la Constitucin

Poltica, en el artculo 59 de la Ley 489 de 1998, y en las
dems disposiciones legales vigentes.

2.

Agencia
Nacional
Minera

As mismo, el Decreto 0381 de 16 de febrero de 2012,

modific la estructura del Ministerio de Minas y Energa y
determin que el Viceministerio de Minas estara
conformado, por la Direccin de Minera Empresarial y la
Direccin de Formalizacin Minera, cambiando la estructura
que traa dicha entidad desde el Decreto No. 1141 de 1999.
Entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energa 280. Creada
de mediante Decreto 4134 del 3 de noviembre de 2011, cuyo
objeto es administrar integralmente los recursos minerales de
propiedad del Estado, promover el aprovechamiento ptimo
y sostenible de los recursos mineros, de conformidad con las
normas pertinentes y en coordinacin con las autoridades
ambientales en los temas que lo requieran. As mismo, debe
hacer seguimiento a los ttulos de propiedad privada del
subsuelo, cuando sea delegada esta funcin por el Ministerio
de Minas y Energa de conformidad con la Ley 281.
La Agencia Nacional de Minera, es de naturaleza especial,
del sector descentralizado de la rama ejecutiva del Orden
Nacional, con personera jurdica, patrimonio propio y
autonoma administrativa, tcnica y financiera, adscrita al
Ministerio de Minas y Energa.
Mediante Resolucin No. 480 de 30 de octubre de 2012,
delegaron funciones a la Gobernacin de Boyac para
adelantar el plan de descongestin conjuntamente con las
gobernaciones delegadas en la contratacin minera por el
trmino de 8 meses hasta el 2 de julio de 2013 y en el mismo
sentido la Resolucin No. 482 de 30 de octubre de 2012,
deleg funciones a la Gobernacin de Norte de Santander,
mediante Resolucin No. 479 de 30 de octubre de 2012,
deleg funciones a la Gobernacin de Antioquia, mediante
Resolucin No. 481 de 30 de octubre de 2012, deleg
funciones a la gobernacin de Caldas, mediante Resolucin
No. 483 de 30 de octubre de 2012, deleg funciones a la

280

Ministerio de Minas y Energa. Decreto 0381 del 16 de febrero de 2012, artculo 3. [En lnea].
http://www.cno.org.co/webApp/pressflow/content/decreto-0381-de-2012-del-ministerio-de-minas-yenerg%C3%AD. [Consultado el da 9 de noviembre de 2012].
281

128

Gobernacin de Cesar.
Mediante Decreto 4131 de 2011, se cambi la naturaleza
jurdica del Instituto Colombiano de Geologa y Minera
INGEOMINAS.

3.

Servicio
Geolgico
Colombiano

4.

Unidad
de Mediante Decreto 2119 del 29 de diciembre de 1992, se
Planeacin
transform a la Comisin Nacional de Energa en la Unidad
Minero
de Planeacin Minero Energtica - UPME - dndole la
Energtica
calidad de Organismo con carcter de Unidad Administrativa
Especial. Con la promulgacin de la Ley 143 de 1994, se
UPME
complement lo relacionado a la naturaleza jurdica,
funciones,
autonoma,
funcionamiento,
recursos
presupuestales
y
rgimen
de
personal.

5.

La Ley 143 de 1994 en el artculo 13, establece entre otros,

que la Unidad de Planeacin Minero Energtica se
organizar como Unidad Administrativa Especial adscrita al
Ministerio de Minas y Energa, con patrimonio propio y
personera jurdica, y con regmenes especiales en materia de
contratacin y administracin de personal, de salarios y de
prestaciones, y con autonoma presupuestal.
Gobernaciones Mediante Resolucin No. 18 2306 del 22 de diciembre de
de Antioquia, 2011, artculo 2, se prorrog en las gobernaciones entre otras
Bolvar,
Bolvar, Boyac, Cesar, Caldas y Norte de Santander la
Boyac,
funcin de Fiscalizacin, desde el 1 de enero de 2012 hasta
Caldas, Cesar el vencimiento del dcimo (10) da hbil siguiente a la fecha
y Norte de en que se firmara el respectivo convenio de delegacin entre
el Ministerio de Minas y Energa y el Servicio Geolgico
Santander
Colombiano, entindase hoy Agencia Nacional de Minera.
El citado convenio se suscribi el 10 de septiembre de 2012,
entre el Ministerio de Minas y la Agencia Nacional de
Minera; en consecuencia y aplicacin de la Resolucin 18
2306 artculo 2 y 6 la Agencia Nacional de Minera asumi
la funcin de fiscalizacin a partir del 25 de septiembre de
2012.
La funcin de fiscalizacin que ejercan las Gobernaciones
de Antioqua, Bolvar, Boyac, Caldas, Cesar y Norte de
Santander se deleg en la Agencia Nacional de Minera
Resoluciones 182306 del 22 de diciembre de 2011y 181016
del 28 de junio de 2002. Cabe precisar que mediante
Resolucin No. 18 1492 del 30 de agosto de 2012 de se
modific la Resolucin No. 18 1016, en el sentido de delegar
la funcin de fiscalizacin de los ttulos mineros en
129

jurisdiccin del departamento en dicho ente territorial.

6.

Alcaldas
municipales

La Ley 685 de 2001, establece la obligacin de adelantar

unas funciones mineras a los alcaldes municipales, por
ejemplo con la fijacin de las servidumbres mineras,
amparos administrativos por extraccin ilegal y cierres de
explotaciones ilcitas.

*Fuente: Ministerio de Minas y Energa. Estructura 282.

La historia del siglo XX recoge innumerables experiencias de intentos de reforma

estatal en gran escala, entendidas como esfuerzos sistemticos y masivos destinados a
transformar ciertas caractersticas de la organizacin y funcionamiento del aparato del
Estado a fin de dotarlo de mayor eficiencia y eficacia 283.
Inicialmente en los aos 80, impulsado por las polticas de Reagan y Margaret Tatcher,
que buscaron reemplazar el Welfare State 284 por otro modelo innovador el Workfare
State 285. El primero de los dos hace nfasis en que la sociedad es responsable frente a
las personas marginadas y en el derecho de stas a la integracin, mientras que el
segundo subraya la responsabilidad del individuo y su deber de resarcir a la sociedad
mediante comportamientos meritorios.
En Colombia este modelo ha tenido grandes implicaciones, pues se ha visto afectado
por nuevas tendencias marcadas por la globalizacin, la reestructuracin de entidades
estatales hacia la modernizacin y la poltica de empequeecimiento del aparato estatal
que busca aminorar la legislacin proteccionista para favorecer los intereses del Estado

282

Ministerio
de
Minas
y
Energa.
Estructura.
[En
lnea].http://www.minminas.gov.co/minminas/index.jsp?cargaHome=3&id_categoria=43&id_subcategori
a=201. [Consultado el da 5 de noviembre de 2012].
283

OSZLAK, Oscar. De menor a mejor. El desafo de la segunda reforma del Estado. Nueva sociedad,
1999, vol. 160, p. 81-100.

284

PERDOMO, Jaime Vidal; PERILLA, Viviana Daz; RODRGUEZ, Gloria Amparo (ed.). Temas de
derecho administrativo contemporneo. Una Mirada al Estado post Moderno de Jaques Chevallier.
Universidad del Rosario, 2005. En la doctrina anglosajona El Estado Provincial de denomina Welfare
State o Estado de bienestar, que se refiere a un modelo ideal de provisin en el que el Estado acepta la
responsabilidad de proveer y satisfacer de manera comprensiva las necesidades de los ciudadanos. Pg.
413.
285

En publicacin virtual, E- Plataforma, Policity scheme Fdlash, nmero 26, del 19 de febrero de 2004.
Son trminos opuestos

130

empleador, a menudo afligido por una situacin de dficit fiscal que lo obliga a
implementar polticas en la bsqueda del bienestar general 286.
2.2.1.1.2.1.2. Visiones tericas del paradigma de la gestin pblica
En los ltimos aos, un conjunto ms o menos coherente de teoras han reclamado una
transformacin sustancial de la administracin pblica, en una escala mundial. Estas
nuevas teoras, a diferencia de muchos debates precedentes que se enmarcaban desde el
origen de sus proposiciones en disciplinas tales como la sociologa, la ciencia poltica o
el derecho, han provenido primordialmente de las ciencias de la administracin 287,
tradicionalmente centradas en el desempeo de las organizaciones econmicas
empresariales privadas, movidas tras la obtencin de lucro. Bajo la influencia de
concepciones de carcter neoliberal, y con base en indicadores de eficiencia y eficacia,
la teora dominante dentro de la administracin pblica propugna desde hace unas dos
dcadas, por una transformacin sustancial de la funcin tradicional de las burocracias
clsicas gubernamentales 288.
El modelo de gestin denominado genricamente New Public Management (NPM)289
result de una combinacin de dos ideas fuertes: la primera, aplicar los criterios y los
modelos dominantes para la gestin empresarial privada, al sector gubernamental, a
travs de mecanismos de rendicin de cuentas, evaluacin del desempeo e intentando
desvirtuar el modelo burocrtico clsico. En segundo lugar, cuando ciertos de sus
tericos reconocen la imposibilidad de llevar esta meta hasta sus ltimas consecuencias,
han erigido un discurso alternativo centrado en una peculiar profesionalizacin de la
gestin pblica.
Sobre la base de estas polticas fiscales y presupuestarias se ha dado un gran cambio en
el nivel propiamente poltico de la gestin de la burocracia. En el lenguaje gerencial se

286

DUEAS QUEVEDO Clara Cecilia. Una Mirada al Estado post Moderno de Jaques Chevallier. En
Temas de Derecho Administrativo Contemporneo. Universidad del Rosario. Pg. 535-560.
287

BARZELAY, Michael. La nueva gerencia pblica. Un ensayo bibliogrfico para estudiosos

latinoamericanos (y otros). Revista del CLAD Reforma y democracia, 2001, vol. 19, p. 1-35.
288

BARRIOS, Edgar Varela. Renovar o destruir las burocracias estatales? El impacto del New Public
Management. AD-minister, 2012, No 8, p. 124-145.
289

LAGUNA, Mauricio I. Dussauge. Todos los Caminos Llevan a la Nueva Gestin Pblica?: tres
Argumentos sobre las Reformas Administrativas en los Pases en Desarrollo Transicin. Estado,
Gobierno, Gestin Pblica: Revista Chilena de Administracin Pblica, 2009, No. 13, p. 23-51.

131

habla de reestructuracin, reingeniera y redefinicin de la formulacin y aprobacin de

las polticas 290; as mismo, de las formas de control como es la responsabilizacin.
Por lo anterior existe mayor movilidad de las burocracias y se da un desempeo
adaptativo, flexible de funciones sobre la base de equipos y tareas asignadas
facultativamente y todas las teoras de adelgazamiento organizacional 291, ahora visto en
trminos de racionalidad econmica. Las polticas de despidos masivos, jubilaciones
anticipadas, contratos a trmino fijo, nminas suplementarias, etc., hacen parte de una
visin precarizadora de las relaciones laborales en el sector y para lograr este objetivo
de las formas flexibles de remuneracin, compensacin, promocin, se debe
previamente alcanzar la desregulacin a nivel macro, modificando las leyes, tanto del
sector pblico como del privado 292.
Uno de los ejemplos es que el gobierno colombiano argumentaba que Minercol ..era
una empresa industrial y comercial del Estado inviable, ineficiente y cada vez ms
dependiente del presupuesto nacional, afirmacin que para los trabajadores no
correspondan a la verdad y encubra las verdaderas intenciones de cumplir fielmente
los compromisos adquiridos con la banca mundial y el fondo monetario internacional de
entregar los ms importantes recursos mineros a las empresas multinacionales, con lo
cual se culminaba la primera etapa del programa de renovacin de la administracin
pblica que eliminar 40.000 cargos en cuatro aos y acabara con varios sindicatos del
sector estatal, entre ellos, Sintraminercol 293.
290

KERNAGHAN, Kenneth. The post-bureaucratic organization and public service values. International
Review of Administrative Sciences, 2000, vol. 66, no 1, p. 91-104.
291

DRUCKER, Peter F. Post-capitalist society. HarperCollins, 1994.

292

GENEREUX, F., et al. Large birefringence in two-dimensional silicon photonic crystals. Physical
Review B, 2001, vol. 63, no 16, p. 161101.J.
293

DESDE ABAJO LA OTRA POSICIN PARA LEER. Minercol. Liquidan Empresa Estatal. [En
lnea].
http://www.desdeabajo.info/ediciones/item/58-minercol-liquidan-empresa-estatal.html.
(Consultado el 19 de marzo de 2013). Por tanto los cambios que se animan para el sector minero estaban
determinados por la intervencin del banco mundial y del fondo monetario internacional y se expresaban
tres maneras: Primera, mediante la firma de acuerdos bilaterales y multilaterales que abogan por una
apertura de mercados que les permita explotar sin control ni medida los recursos naturales de nuestro pas.
Segunda: adecuacin de la legislacin de acuerdo a sus requerimientos. La asesora en los cambios
legislativos (nuevo cdigo de minas), ha trado como consecuencia vulneracin de derechos colectivos
(territorio, cultura, desarrollo) de las comunidades negras e indgenas; el desconocimiento sutil o abierto
al Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, que obliga a consultar a estas comunidades
cuando se adelanten proyectos de exploracin o explotacin en sus territorios. Derechos sindicales como
asociacin, movilizacin y contratacin colectiva, han sido limitados o desconocidos, en la prctica no se
permite la existencia de organizaciones sindicales "que amenacen los intereses de estas compaas.
Tercera: apoyando econmica y militarmente al Estado colombiano para la aplicacin del plan Colombia
y la poltica represiva que se lleva a cabo directamente a travs del accionar de los grupos paramilitares.

132

De esta manera se observ una clara persecucin sindical sufrida lo cual finalmente
trajo consigo la liquidacin de dicha empresa. El cambio de la delegacin minera al
Instituto Colombiano de Geologa y Minera Ingeominas y posteriormente a la Agencia
Nacional de Minera, con el fin de buscar mayor eficiencia en la administracin del
recurso minero, pues el gobierno determin necesario crear esta entidad especializada
que se encargara de los procesos de titulacin, registro, asistencia tcnica, fomento,
promocin y vigilancia de las obligaciones emanadas de los ttulos y solicitudes de
reas mineras y mediante Decreto 4134 de 2011 294, se cre la Agencia Nacional de
Minera, dicho Decreto en su artculo 1 estableci su naturaleza jurdica de la siguiente
manera:
ARTCULO 1o. CREACIN Y NATURALEZA JURDICA DE LA AGENCIA
NACIONAL DE MINERA, ANM. Crase la Agencia Nacional de Minera ANM,
como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de
la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personera jurdica, patrimonio
propio y autonoma administrativa, tcnica y financiera, adscrita al Ministerio
de Minas y Energa
La Agencia Nacional de Minera es la consecuencia de activo liderazgo del poder
ejecutivo, que dispuso de amplios poderes para administrar el proceso de reforma por
decreto, sustrayndolo, prcticamente, de la discusin poltica del Congreso de la
Repblica, lo cual gener el debilitamiento o prdida de legitimidad de otros actores
(v.g. Sindicales) que, en circunstancias diferentes, bien podran haber jugado un papel
contestario y obstructor del proceso 295, pues si bien se perseguan buenas condiciones
laborales, tambin buscaban la proteccin de reas estratgicas para la minera con el fin
de protegerlas de la inversin de multinacionales y por el contrario se fortaleciera la
minera local para adelantar los proyectos mineros, pero dicha actividad en la actualidad
gira en las condiciones del mercado para lograr la mejor propuesta de contrato de
concesin, con el fin de conseguir mejores condiciones econmicas al Estado
impidiendo acceder a los pequeos y medianos mineros.
As mismo, la reestructuracin institucional minera modific el Ministerio de Minas y
Energa al restablecer el Viceministerio de Minas y crear dos Direcciones Mineras: Una
de formalizacin Minera y otra de Minera Empresarial, como hemos expresado se cre
la Agencia Nacional de Minera retomando funciones propias de la administracin del
Presidente de la Repblica de Colombia. Decreto 2655 de 1988 expedida en da 23 de diciembre de 1988.
Publicada en el Diario Oficial No. 38.626, del 23 de diciembre de 1988.
294

Colombia. MINISTERIO DE MINAS Y ENERGA. Decreto 4134 de 2011 expedido el da 3 de

noviembre de 2011. Publicada en el Diario Oficial No. 48.242 del 3 de noviembre de 2011.
295
Naim, Moiss Latinoamrica La segunda fase de la reforma Revista Occidental, Estudios
Latinoamericanos. Ao 12, No. 2, Mxico. (1995).

133

recurso, y el servicio Geolgico Colombiano, bsicamente con las mismas funciones del
antiguo Ingeominas 296.
En una evaluacin del sector extractivo, la CEPAL llam en el 2012 a los gobiernos de
la regin para introducir reformas estructurales que permitieran diversificar sus
economas. En efecto, seala que: Debe darse un salto cualitativo en trminos de
capacidad productiva, capital fsico y humano e inducir cambios tecnolgicos que se
conviertan en una ventana de oportunidad. En sus cuadros anexos, este organismo
regional seala que el sector extractivo logr tasas de rentabilidad del 25% promedio,
porcentaje muy superior a cualquier otra actividad econmica en el continente lo cual
fue la base y el fundamento de la restructuracin del sector minero 297.
Con lo anterior, podemos afirmar que la devolucin de la gestin de los asuntos
pblicos al mercado desconoce que una parte significativa de los bienes pblicos no
tiene una naturaleza mercantil y que esta esfera mercantil requiere siempre, para que
sta exista an en la peor de las utopas liberal-libertarias del tipo imaginado por, un
organismo macro, dueo de un poder coercitivo y normativo no reductible a la
rentabilidad o al costeo econmico 298.
As mismo, hacen falta actitudes sostenidas y coherentes, que expresen la voluntad de
preservar una presencia estatal autnoma, ensanchar la esfera pblica incorporando
nuevos actores movilizados a travs de genuinos mecanismos participativos, evitando
las transferencias indeseables de ingreso y riqueza que ahondan la brecha social,
alentando al desempeo tico, abriendo el funcionamiento de las instituciones al
escrutinio pblico, sometiendo la rendicin de cuentas y sancionando el incumplimiento
de las reglas de juego instituidas, pues debe darse mayor interaccin entre la ciudadana
y el gobierno, con el fin de lograr condiciones e instrumentos que generen recursos de
los servicios prestados en el sector minero, pero bajo la ptica de respecto de los
proponentes y titulares y de sus decisiones.
2.2.1.1.3. Falta de un sistema Catastro Minero eficiente
El Sistema Catastro Minero es una herramienta, que tiene por objeto suministrar,
almacenar, integrar informacin geolgica veraz, confiable y cierta, a las personas que
lo utilizan, sin la cual la autoridad minera no podra cumplir su funcin. Dicha
296

BECERRA, Luis lvaro Pardo. Propuestas para recuperar la gobernanza del sector minero
colombiano. Minera en Colombia, 2013, p. 175.
297

CEPAL
(2012).
Cambio
Estructural
para
la
igualdad.
[En
lnea].
www.eclac.org/pses34/noticias/.../4/.../2012-SES-34-Cambio_estructural.pdf. [Consultado el da 21 de
julio de 2013].
298

NOZICK, Robert. Anarchy, state and utopia. Basic books, 1974.

134

herramienta debe ser especializada de acuerdo a los requerimientos actuales del sector
minero.
La informacin confiable, es uno de los elementos ms importantes que debe tener la
autoridad minera, pues permite sostener la actividad del sector, por tanto, cualquier
decisin que se tome estar sustentada tcnicamente, con el fin de dar confianza a las
personas que lo utilizan, pues les permitir realizar una proyeccin real en una situacin
particular.
En Colombia, el Sistema Catastro Minero utilizado en la liquidada MINERCOL, fue el
Sistema de Informacin de reas Libres - SIAL, el cual logr consolidarse como
herramienta confiable para desarrollar el anlisis tcnico, para el otorgamiento de los
ttulos mineros.
Posteriormente, fue implementado el Sistema Catastro Minero Colombiano - CMC, el
cual trajo desde su inicio grandes problemas, como fue la falta de operacin del mdulo
de fiscalizacin minera, inconvenientes para realizar la inscripcin de los ttulos
mineros y actos administrativos, en el mdulo de Catastro y Registro Minero, etc.
Problemas en los cuales se quiso trabajar con el fin de lograr que se dieran los
resultados para lo cual fue creada dicha herramienta, situacin que hasta la fecha no se
ha presentado.
Como prueba de lo anterior, el Ministerio de Minas y Energa 299, inform que el
Catastro Minero actual dificultaba el cumplimiento de los objetivos del sector, pues no
informaba sobre la geologa existente, infraestructura, reas restringidas, ni catastro de
hidrocarburos, as mismo la interfaz del Catastro Minero no era de fcil comprensin.
Cuando la autoridad minera nacional, informa que el Catastro Minero entorpece y
obstaculiza la actividad, est afirmando que se presenta una situacin contraria al fin
para el que fue creada, pues no informa sobre la geologa existente, es decir que, no
contiene los datos necesarios para que la autoridad pueda trabajar y los usuarios tengan
un sistema que les permita la toma de decisiones para invertir en el sector.
As el Sistema Catastro Minero Colombiano CMC, al no establecer las reas
restringidas para la minera y no contar con la informacin del catastro de
hidrocarburos, hace que las decisiones frente al otorgamiento de los ttulos mineros,
puedan generar controversias futuras, con proyectos petroleros que se encuentren
adelantndose en el rea otorgada.
As mismo, la autoridad minera, estara ms aprovisionada al saber realmente su
potencial geolgico, lo cual impedira la especulacin, pero al tratarse de una actividad
299

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGA. Minera para la prosperidad. Reforma institucional y poltica

minera. Ministro Carlos Rodado Noriega. Bogot, Agosto 5 de 2011. [En lnea] <
www.minminas.gov.co/minminas/downloads/.../7655.pptx> [Consultado el da 28 de julio de 2012].

135

tan costosa, como es la de realizar la actividad de investigacin geolgica en el pas, es

claro que el gobierno nacional no ha podido realizar los estudios que requiere el sector y
por tanto debe permitir que los inversionistas realicen dicha investigacin, lo cual
permitira que la herramienta se nutra con datos geolgicos reales que ayudaran a la
toma de decisiones por parte de la administracin.
As mismo, el Catastro Minero Colombiano, al tratarse de una herramienta ineficaz, no
realiza el rechazo de las propuestas de contrato de concesin que tienen superposicin
total, porque las reas ya se encuentran capturadas, pues existe un ttulo minero o una
propuesta de contrato de concesin, o son reas excluibles de la minera, por tanto se
debe realizar el anlisis en el sistema y de manera manual, con el fin de contar con el
estudio tcnico suficiente para tomar una decisin, lo cual va en contra de los principios
rectores de la actividad administrativa de eficiencia, eficacia, efectividad y economa,
proponiendo resultados en el menor tiempo cumpliendo con el objetivo de la entidad.
Segn la auditora realizada por la Contralora General de la Repblica al Instituto
Colombiano de Geologa y Minera (INGEOMINAS), correspondiente a la vigencia
2010 300, se detectaron 8 hallazgos con connotacin fiscal, por un valor de $70.767
millones de pesos, 150 hallazgos administrativos y 26 disciplinarios.
Dentro de los hallazgos con connotacin administrativa, pueden considerarse como los
ms relevantes que la administracin y manejo del Catastro Minero y el Registro
Minero Nacional, no se realiza atendiendo a los postulados de transparencia, pues el
funcionamiento del aplicativo es inadecuado debido a las debilidades que tienen que ver
con la liquidacin realizada por medidas y ubicacin de las reas de algunos ttulos
mineros, presentando inconsistencias en su correspondiente registro en el Catastro
Minero Nacional.
Adems, al aplicativo Catastro Minero Colombiano (CMC), se le haba efectuado una
inversin por un monto de $5.545 millones de pesos, desde la vigencia 2004 y dicha
entidad, en sus diferentes auditoras haba verificado que este sistema no vena
funcionando adecuadamente y como consecuencia no estaba cumpliendo con las
necesidades de Ingeominas en el manejo de su informacin misional.
Por lo anterior, es evidente que el Sistema Catastro Minero Colombiano, no ofrece
ninguna garanta, que permita a los inversionistas tener certeza que la herramienta
realizar el estudio tcnico, de la propuesta de contrato de concesin presentada y que la
informacin de los ttulos mineros otorgados ser vulnerable. Por tanto todas las
falencias que tiene el sistema, permiten que se incluyan procedimientos poco claros en
los anlisis requeridos y podrn presentarse subjetividades de los operadores mineros
300

Informe consolidado de auditora gubernamental con enfoque integral. Modalidad regular. Instituto
Colombiano De Geologa Y Minera Ingeominas vigencia 2010. [En lnea].
www.camara.gov.co/portal2011/.../1358-informe-final-ingeominas-2... [Consultado el da 5 de octubre
de 2012].

136

para el otorgamiento de los ttulos mineros y su seguimiento, as como casos de

corrupcin, que bien podran ser utilizados por personas inescrupulosas que pretendan
alterar la informacin para beneficio propio.
2.2.1.1.3.1.

Poca inversin en investigacin geolgica.

Uno de los factores que ha constituido una problemtica para el sector, es la falta de
conocimiento en el recurso minero del pas, a la fecha la destinacin de recursos para la
investigacin ha sido mnima, por lo cual ni siquiera la autoridad minera tiene
conocimiento, a ciencia cierta, del tan llamado potencial minero colombiano.
En las condiciones actuales de inversin a nivel internacional, el conocimiento
geolgico, es quiz, la pieza clave con la que cuentan los inversionistas para la toma de
decisiones de inversin en un lugar especfico. Teniendo en cuenta esta situacin, fue
proferido el artculo 108 de la Ley 1450 de 2011 301, Plan Nacional de Desarrollo,
mediante el cual se estableci que la autoridad minera deba determinar los minerales de
inters estratgico para el pas, respecto de los cuales se podran delimitar reas
especiales, en lugares que se encontraren libres y se otorgaran a travs de procesos de
seleccin objetiva.
Para iniciar, fue realizado por el Servicio Geolgico Colombiano, un estudio llamado
reas con potencial mineral para definir reas de reserva estratgica del Estado 302, en
el cual se aplic la metodologa para la seleccin de las reas con potencial para
301

Congreso de la Repblica. Ley 1450 de 2011 de 16 de junio de 2011. Diario Oficial No. 48.102 de 16
de junio de 2011. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. Artculo 108. Reservas
Mineras Estratgicas. La autoridad minera determinar los minerales de inters estratgico para el pas,
respecto de los cuales podr delimitar reas especiales en reas que se encuentren libres, sobre las cuales
no se recibirn nuevas propuestas ni se suscribirn contratos de concesin minera.
Lo anterior con el fin de que estas reas sean otorgadas en contrato de concesin especial a travs de un
proceso de seleccin objetiva, en el cual la autoridad minera establecer en los trminos de referencia, las
contraprestaciones econmicas mnimas distintas de las regalas, que los interesados deben ofrecer.
Pargrafo. En todos las reas con potencial mineral para definir areas de reserva estratgica del Estado.
Bogot, febrero de 2012. reas con potencial mineral para definir reas de reserva estratgica del estado.
Los contratos de concesin minera podrn solicitarse prrrogas de la etapa de exploracin por periodos de
dos aos cada una, hasta por un trmino total de once (11) aos, para lo cual el concesionario deber
sustentar las razones tcnicas y econmicas respectivas, el cumplimiento Minero-Ambientales, describir y
demostrar los trabajos de exploracin ejecutados y los que faltan por realizar especificando su duracin,
las inversiones a efectuar y demostrar que se encuentra al da en las obligaciones de pago del canon
superficiario y que mantiene vigente la pliza Minero-Ambiental.
302

reas con potencial mineral para definir areas de reserva estratgica del Estado. Bogot, febrero de
2012. reas con potencial mineral para definir reas de reserva estratgica del Estado. [En lnea].
www.ingeominas.gov.co/Mineria/...up/INFORME---ANEXO-1.aspx. [Consultado el da 5 de noviembre
de 2012].

137

minerales estratgicos, fundamentado en la informacin cartogrfica temtica

disponible por parte del Servicio Geolgico Colombiano, en cartografa, geologa,
geoqumica, geofsica e inventario minero.
En dicho estudio, se muestra que Colombia, posee un importante potencial para el
hallazgo de los minerales de oro, cobre, hierro, coltan, uranio, metales del grupo de los
platinoides (PGE), carbn metalrgico y minerales asociados, fosfatos, potasio,
magnesio, y que se determinaron como minerales de inters estratgico para el pas.
Con fundamento en dicho estudio, fue expedida por el Ministerio de Minas y Energa, la
Resolucin No. 18 0102 del 30 de enero de 2012 303, por medio de la cual se declar
como de inters estratgico para el pas, los minerales objeto de investigacin que seran
la base de un sistema de contratacin especial, donde el Estado seleccionar al
contratista que deber ejecutar el proyecto minero, previo un proceso de seleccin que
se ha denominado objetivo 304.
Dichos minerales son estratgicos a juicio del Ministerio de Minas y Energa, dado que
existen grandes expectativas, por ejemplo, en la industria de fertilizantes, en las
industrias de alta tecnologa y en el caso del carbn, porque se haba presentado gran
incremento en su precio internacional. Por tanto dichos minerales estratgicos deben ser
objeto de un tratamiento distinto, donde el Estado debe tener una mayor participacin en
el negocio minero.
Como resultado de la evaluacin realizada en el estudio efectuado por la Autoridad
Minera 305, se definieron 3 tipos de reas. Las reas Tipo I, que son reas que ofrecen un
conocimiento geolgico, geoqumico y geofsico aceptable y prospectivamente son
potenciales para el hallazgo de minerales estratgicos; es decir en las que se cuentan con
estudios geolgicos, realizados por el Servicio Geolgico Colombiano, por tanto fueron
delimitadas y declaradas en un rea total de 2.900.947.78 Has, referidas en 313
bloques 306.
303

Ministerio de Minas y Energa. Resolucin No. 18 0102 del 30 de enero de 2012. Por medio del cual
se determinan unos minerales estratgicos para el pas. Diario oficial 48328 del 30 de enero de 2012 [En
lnea].
http://diario-oficial.vlex.com.co/vid/2012-determinan-minerales-estrategico-351645646.
[Consultado el da 1 de febrero de 2012].
304
LA REPBLICA. Novedades en el Negocio Minero. [En lnea] http://www.imaginamoslarepublica.com/node/826. [Citado el 7 de febrero de 2012].
305

reas con potencial mineral para definir areas de reserva estratgica del Estado. Bogot, febrero de
2012. reas con potencial mineral para definir reas de reserva estratgica del Estado. [En lnea].
www.ingeominas.gov.co/Mineria/...up/INFORME---ANEXO-1.aspx. [Consultado el da 5 de noviembre
de 2012].
306

Ministerio de Minas y Energa. Resolucin 180241 de 24 de febrero de 2012, Por medio de la cual se
declaran y delimitan unas reas estratgicas mineras y se toman otras determinaciones

138

Las reas Tipo II, que son reas en donde el conocimiento geolgico, geoqumico y
geofsico es menor y tienen potencial para alojar mineralizaciones, pero no tienen
conocimiento requerido para la exploracin de minerales; y las reas Tipo III, que son
reas en donde el conocimiento geolgico, geoqumico, geofsico y minero es bajo y sin
embargo las condiciones geolgicas indican que tienen potencial para minerales, pero al
igual que las anteriores, carecen de la informacin requerida para la exploracin, por
tanto la autoridad minera realizar su delimitacin y declaracin, con el fin de otorgarlas
a los interesados y de esta manera obtener la informacin geolgica necesaria para su
explotacin 307.
Segn el Ministro de Minas y Energa, de la poca, Mauricio Crdenas Santa Mara,
dijo que de esta manera el pas le cierra por completo la puerta a la 'piata' en que se
haba convertido la titulacin minera del pas 308. Por tanto se espera que el
conocimiento geolgico sea aprovechado y se perciban los rendimientos que estos
proyectos generarn para toda la colectividad.
Ahora bien, es pertinente recordar, que un proceso similar fue implementado en nuestro
pas, hace ms de treinta (30) aos, con el cual se quera lograr mayores beneficios
econmicos a travs de la explotacin minera, proceso que no tuvo el xito esperado.
Dicho rgimen jurdico fue introducido por la Ley 61 de 1979, lo que hasta ahora haba
sido un mecanismo de permisos, licencias de exploracin y contratos de explotacin,
tuvo una modificacin en el ao 1973, que consisti en que el Estado sustrajo
considerables reas y congel, por as decirlo, importantes yacimientos en distintas
zonas del pas, mediante la constitucin de reservas, algunas de las cuales entregaron a
Carbocol a partir de 1976, cuando fue constituida como Empresa Industrial y Comercial
del Estado y las otras permanecieron en cabeza del Ministerio de Minas y Energa.
Pero fue la Ley 61 de 1979, la cual se denomin Ley del Carbn la que estableci en
su artculo primero en forma definitiva que la exploracin y la explotacin del mineral
solo poda adelantarse mediante el sistema de aporte que se otorgara a Empresas
Industriales y Comerciales del Estado que tuvieran dentro de su objeto social tal
307

Se identificaron 33 reas Tipo I (5.340.126 ha), con potencial para el hallazgo de oro, platino y cobre;
y 119 reas Tipo II (11.534.992 ha) con perspectivas para el hallazgo de oro, platino, cobre, fsforo,
uranio y carbn metalrgico, en las cules se requiere complementar el conocimiento actual para
incrementar las perspectivas de hallazgo de minerales estratgicos y Sesenta y un (61) reas Tipo III
(8.530.724 ha), que aunque tienen potencial para oro, cobre, platino, coltn, hierro, potasio, magnesio y
fosfatos, su conocimiento geolgico, geoqumico y geofsico es muy incipiente y requieren de mayor
estudio para corroborar su potencial. En estas reas el estado debe continuar con la adquisicin de
informacin bsica requerida para la exploracin de los minerales que sean estratgicos para el pas.
308

Portafolio.com. Suben zonas de reserva minera a 20,5 millones de hectreas. [en lnea].
http://www.portafolio.co/economia/suben-zonas-reserva-minera-205-millones-hectareas [Consultado 7 de
junio de 2012].

139

actividad. Fue as como con la expedicin de la Ley en mencin quedaron definidas

cuatro reas del subsuelo en relacin con el carbn 309.
Teniendo en cuenta este antecedente histrico y que las expectativas por parte del
gobierno nacional, en el recurso minero, son tan altas, se deber trabajar con el sector
privado a fin de obtener los resultados esperados para contar con la informacin
geolgica que requiere el sector minero, de lo contrario todos los esfuerzos que se
realicen no proporcionarn ningn efecto, para atraer la inversin a nuestro pas.

2.2.2. Proteccin ambiental

Uno de los factores que mayor incidencia tiene en la relacin que surge del contrato de
concesin minero colombiano, es la regulacin ambiental, pues el titular minero debe
obtener el instrumento ambiental que le permita realizar la actividad minera dentro del
rea otorgada, de lo contrario estar expuesto a las sanciones que establece la Ley 685
de 2001, por configurarse una actividad de explotacin ilegal.
Frente a la obligacin de la obtencin del instrumento ambiental, el titular minero, est
sometido a retrasos en los proyectos, por la no definicin de los trmites en forma
oportuna, por parte de la autoridad ambiental, y tal como lo establece la Doctora
Martinez Villegas 310, las dificultades y retrasos en la obtencin de las licencias
ambientales que requiere el sector minero energtico para sus proyectos afectan las
metas a corto y medio plazo, tanto del Gobierno Nacional como de las industrias.
As mismo aade que, ello ha afectado negativamente la percepcin que el comn de
las personas tiene respecto de las actividades extractivas del subsuelo, se ha generado un
imaginario popular, en relacin con los desastres que estas industrias podran causar, y
se invita constantemente a cerrar filas en contra de estas industrias.
Los inconvenientes que se presentan en la autoridad ambiental, debido a la
multiplicidad de normas y regulacin, la restriccin cada vez mayor de las zonas en las
cuales se pueden adelantar los proyectos mineros y la falta de celeridad a la hora de
otorgar los instrumentos ambientales, sin duda han afectado las decisiones de inversin
en nuestro pas.
Por su parte la Ley 685 de 2001, determina una serie de restricciones para adelantar la
actividad minera, con el fin de dar cumplimiento a los preceptos constitucionales de
309

ANGELA MARIA CASTRO GIRALDO. De la asociacin Minera a la concesin moderna en

explotacin de carbn. Tesis para optar al ttulo de abogado. Pontificia Universidad Javeriana. Facultad
de Ciencias Jurdicas. Santaf de Bogot, D.C. 2000. P 29-30.
310

Martinez Villegas, Adriana. Problemtica sectorial del licenciamiento ambiental. En: Evaluacin del
impacto ambiental. Bogot. Universidad Externado de Colombia, 2012. P. 307.

140

conservacin, por ello se establecen las zonas excluidas de la minera, las cuales me
permitir citar.
2.2.2.1.

Zonas excluibles de la minera

La Ley 685 de 2001 311, que fue modificada por la Ley 1382 de 2010 312 hoy declarada
inexequible, determin en el captulo III, las zonas reservadas, excluidas y restringidas,
y en el artculo 34 313, las zonas excluibles de la minera, en las cuales se establece la
prohibicin de realizar trabajos de minera, pero la ley determina que para que se
produzcan los efectos de la exclusin las reas deben estar declaradas y delimitadas, con
base en estudios tcnicos, ambientales y sociales.
As mismo la Ley 1382 de 2010, determin que en el caso de los ttulos mineros con
licencia ambiental, que se encontraban en la etapa de construccin y montaje y
explotacin, en reas que no estaban excluidas se respetaran los derechos adquiridos
frente a la explotacin pero slo hasta su vencimiento y sin opcin de prrroga. Por
tanto las condiciones pactadas en los contratos de concesin, en cuanto a los trminos
de duracin, se veran afectadas por la inclusin de nuevas zonas excluidas.
Hoy en vigencia y aplicacin de la Ley 685 de 2001, el artculo 34 determina la
necesidad que el acto que las declare deber estar expresamente motivado en estudios
tcnicos que determinen la incompatibilidad o restriccin en relacin con las actividades
mineras.

Tabla 8. Zonas excluibles de la minera

No. Zonas excluibles de la
minera
1.
reas que integran el
sistema de parques
nacionales naturales

Requisitos para su delimitacin

sern las que han sido constituidas y las que se
constituyan conforme a las disposiciones
vigentes.
Estas zonas para producir estos efectos, debern

311

Colombia. Congreso de la Repblica. Ley 685 de 2001 de 15 de agosto de 2012. Diario Oficial No.
44.545, de 8 de septiembre de 2001. Por la cual se expide el Cdigo de Minas y se dictan otras
disposiciones.
312

Colombia Congreso de la Repblica. Ley 1382 de 9 de febrero de 2010, Por medio de la cual se
modifica la Ley 685 de 2001, Cdigo de Minas, Diario Oficial No. 47.618 de 9 de febrero de 2010.
313
Colombia Congreso de la Repblica. Ley 1382 de 9 de febrero de 2010, Por medio de la cual se
modifica la Ley 685 de 2001, Cdigo de Minas, Diario Oficial No. 47.618 de 9 de febrero de
2010.Artculo 34.

141

2.

Parques naturales de
carcter regional

3.

Zonas
de
reserva
forestal protectora y
dems
zonas
de
reserva forestal (Las
reas
de
reserva
forestal creadas por la
Ley 2 de 1959 y las
reas
de
reserva
forestales regionales,
podrn ser sustradas
por
la
autoridad
ambiental competente)
Ecosistemas
de
pramo
(se
identificarn
de
conformidad con la
informacin
cartogrfica
proporcionada por el
Instituto
de
Investigacin
Alexander
Von
Humboldt)
Los
humedales
designados dentro de
la lista de importancia
internacional de la
Convencin Ramsar

4.

5.

ser delimitadas geogrficamente por la autoridad

ambiental con base en estudios tcnicos, sociales
y ambientales.
La autoridad minera al otorgar el ttulo minero
deber informar al concesionario que se
encuentra en rea de reserva forestal y por ende
no podr iniciar las actividades mineras hasta
tanto la Autoridad Ambiental haya sustrado el
rea.
Efectuada la sustraccin, la autoridad minera en
concordancia
con
las
determinaciones
ambientales establecidas, fijar las condiciones
para que las actividades de exploracin y
explotacin propuestas se desarrollen en forma
restringida o slo por determinados mtodos y
sistemas, de tal forma que no afecten los
objetivos del rea de reserva forestal no
sustrada. El Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible establecer los requisitos y
el procedimiento para la sustraccin.
En caso que a la entrada en vigencia de la
presente ley se adelanten actividades de
construccin, montaje o explotacin minera con
ttulo minero y licencia ambiental o su
equivalente en reas que anteriormente no
estaban excluidas, se respetar tales actividades
hasta su vencimiento, pero estos ttulos no
tendrn opcin de prrroga.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial una vez entrada en
vigencia la presente ley, en un trmino de cinco
aos, redelimitar las zonas de reserva forestal
de Ley 2 de 1959; en cuanto a cules son
protectoras y cules no, procurando la
participacin de la autoridad minera y de los
dems interesados en dicho proceso.

*Fuente: Creacin propia.

2.2.2.2.

Desarrollo constitucional sobre la proteccin ambiental

La normatividad minera, atendiendo el inters de conservacin del medio ambiente,

establece las reas excluibles de la minera, es decir donde no se est permitido realizar
142

actividades mineras. Por cuanto la Constitucin Poltica Colombiana determina la

proteccin ambiental en el artculo 8 estableciendo que:
Artculo 8. Es obligacin del Estado y de las personas proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nacin.
As mismo en los artculos 79 314 y 80 315, se establece claramente la categora de derecho
a gozar de un ambiente sano, por parte de todas las personas, el deber de proteger por
parte del Estado y la necesidad de planificacin para evitar el deterioro ambiental.
Por lo anterior, el ambiente sano debe ser garantizado por el Estado, las personas y el
ciudadano, y en cada momento se deben adelantar acciones preventivas y salvaguardar
todos los componentes del medio ambiente, para mantenerlo en su estado natural, que
sufran el menor nmero de impactos y contrarrestar los que ya se hayan presentado.
El rango constitucional determina su importancia, debido a que compromete la vida y la
continuidad de la existencia en el planeta, pero la nica mencin que se hace respecto de
las reas protegidas en la constitucin de 1991, es en relacin con los parques naturales,
de los cuales afirma son inalienables, imprescriptibles e inembargables, caractersticas
que son propias de los bienes de uso pblico, sin que lleguen a ser considerados como
tal 316.
La Corte Constitucional en la Sentencia C-443 del 8 de julio de 2009 317, exhort a las
autoridades ambientales para el cumplimiento de deberes de proteccin del medio
ambiente y la declaracin y delimitacin de zonas excluidas de la minera.

314

Artculo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizar la
participacin de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las reas de especial
importancia ecolgica y fomentar la educacin para el logro de estos fines.
315

Artculo 80. El Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin.
Adems, deber prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y
exigir la reparacin de los daos causados.
As mismo, cooperar con otras naciones en la proteccin de los ecosistemas situados en las zonas
fronterizas.
316

lvarez Pinzn, Gloria Lucia. Las reas protegidas en Colombia. Bogot: Universidad Externado de
Colombia, 2011. P 23 y 24. Artculo 63 de la Constitucin Poltica Colombiana.
317

Sentencia C-443 del 8 de julio de 2009. Referencia: expediente D-7419, Demanda de

inconstitucionalidad contra el artculo 34 (parcial) de la Ley 685 de 2001 por la cual se expide el Cdigo

143

En razn a que las autoridades ambientales no han ejercido las competencias

otorgadas por distintas disposiciones legales para la proteccin del medio
ambiente, entre ellas la declaracin y delimitacin de las zonas excluidas de la
minera, prevista por el artculo 34 de la Ley 685 de 2001, como tampoco se ha
avanzado en la definicin de un marco normativo y en el diseo e
implementacin de polticas pblicas para la proteccin de ecosistemas de
especial importancia medio ambiental como son los pramos, la Corte
considera necesario exhortar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, al igual que a las Corporaciones Autnomas Regionales y a las
autoridades ambientales competentes, para que cumplan con los distintos
deberes ambientales a su cargo y, por una parte, avancen en la declaracin y
delimitacin de las zonas excluidas de la minera y por otra parte adopten
medidas eficaces para la proteccin del medio ambiente en general y de las
reas de especial importancia ecolgica tales como los pramos.
Por tanto se establece la obligacin de las autoridades administrativas ambientales, de
hacer mayores esfuerzos para ejercer las competencias otorgadas, con el fin de proteger
el medio ambiente, pero se observa que cada vez son mayores las restricciones con una
evidente falta de coordinacin de las autoridades mineras y ambientales, lo cual est
generando gran incertidumbre al titular minero para desarrollar su proyecto.
Dentro de las necesidades de proteccin de ecosistemas de especial importancia medio
ambiental como son los pramos, se establece la necesidad de salvaguardar la riqueza en
agua que tiene nuestro pas la cual se puede observar en el siguiente grfico.
Grafica No 5. reas con escasez fsica y/o econmica de agua 2007

de Minas. Actores: Daniel Manrique y Jernimo Rodriguez Lugo. Magistrado Ponente: Humberto
Antonio Sierra Porto.

144

2.2.2.3.

Regulacin internacional y nacional de reas protegidas

En el plano internacional se encuentra un marco regulatorio de las reas protegidas en el

Convenio de Diversidad Biolgica en Ro de Janeiro el 5 de junio de 1992, aprobado en
nuestro pas por la Ley 165 de 1994, promulgada por Decreto 205 de 1996 y declarada
exequible por Sentencia C- 519 del 21 de noviembre de 1994 318. De l resulta
importante destacar la Decisin VII. 28 de la COP. 7, por medio de la cual se aprob el
programa temtico de reas protegidas.
2.2.2.4.

Definicin de reas protegidas

El rea protegida se define como aquella zona delimitada geogrficamente que ha sido
designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos especficos de
conservacin 319.
El primer requisito que se abstrae de dicha definicin, es que el rea protegida es una
zona delimitada geogrficamente, es decir es un rea demarcada, definida, que debe
surtirse un trmite de anlisis con fundamento en estudios, y finalmente debe drsele
publicidad, con el fin que todas las personas y autoridades incluyendo la minera, puedan
conocer que existe, y colaboren con la preservacin de las mismas, por tanto la
actividad minera no podr adelantarse, y en las que se permita la sustraccin, se realice
antes de iniciar el proyecto minero.
La finalidad de la declaracin de un rea protegida, es alcanzar unos objetivos
especficos que los determina la entidad que la delimita, esos objetivos deben ir
orientados a la proteccin y conservacin, del medio ambiente.
Las funciones institucionales en materia de reas protegidas se encuentran distribuidas
entre el Ministerio Ambiente y Desarrollo Sostenible, directamente a travs de la unidad
administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales, y las Corporaciones
Autnomas Regionales.

318

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-519-94. Medio ambiente sanoproteccin/biodiversidad ref.: Expediente No. L.A.T.-036. Revisin constitucional de la Leyes 162 y 165 de
1994 "por medio de la cual se aprueba el Convenio sobre Diversidad Biolgica" hecho en Ro de Janeiro el 5
de junio de 1992. Magistrado Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA. Santaf de Bogot, D.C.,
veintiuno (21) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
319

lvarez, Op. Cit., p. 27.

145

2.2.2.5.

Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP)

Se define como el conjunto de reas protegidas, actores sociales e institucionales,

estrategias e instrumentos de gestin que se constituyen para el cumplimiento de los
objetivos generales de conservacin del pas 320.
La definicin determina un conjunto territorial de reas protegidas segn la
clasificacin, un componente social de actores que pueden ser personas e instituciones.
Las estrategias constituyen el conjunto de actividades que se deben realizar en pro de la
conservacin y los instrumentos de gestin que pueden ser las regulaciones y directrices
que permiten el cumplimiento de los objetivos, como es la conservacin y preservacin
ambiental en el pas.
Ahora bien, dentro de las restricciones para adelantar las actividades mineras,
contempladas en el artculo 34, se encuentran las zonas de pramo, las cuales se han
convertido es reas de especial proteccin dentro del territorio nacional, de las cuales
nos proponemos abordar en un caso especfico como es el pramo de Santurbn.

2.2.2.6.

Proyecto minero pramo de Santurban

La compaa Greystart, canadiense, invirti en Colombia con el fin de realizar una

explotacin de oro a cielo abierto, llamada el proyecto de Angostura, pero debido a los
innumerables inconvenientes con los detractores del proyecto dentro de los que se
encontraban los habitantes de los municipios de Vetas y California, debido a la
afectacin que sufriran las fuentes hdricas que surten el acueducto de Bucaramanga, se
tom la decisin de adelantar de manera subterrnea el proyecto minero.
Los ecologistas y los opositores han denominado el proyecto de Greystar una amenaza
para el pramo de Santurbn, con una antigedad de 7 millones de aos, que es una
importante fuente hdrica en donde nacen ros y arroyos que abastecen de agua a 2,2
millones de habitantes en Colombia 321.
Los medios de comunicacin informaron que nuevos estudios demostraron que los
depsitos del metal precioso estn por debajo de la altura del pramo y del subpramo,
320

lvarez, Op. Cit., p. 27.

321

Portafolio.co. Proyecto Minero de la empresa Greystar enfrenta problema ambiental. [En lnea].
http://www.portafolio.co/economia/proyecto-minero-la-empresa-greystar. [Consultado el da 13 de
octubre de 2012].

146

por lo que no va a haber dao alguno a este ecosistema y que estos espacios no se van a
tocar.
El primer proyecto de Gresystar en Santander tena pensado mover cerca de 1000
millones de toneladas de material, mientras que se estima que el nuevo movera solo 14
millones de toneladas, es decir, menos de 2% de los residuos que se generaran
inicialmente, con lo que se busca disminuir el impacto ambiental en la zona.
Como parte del nuevo plan, la minera canadiense buscara, adems, ubicar lejos de las
fuentes de agua las facilidades de la exploracin, con el fin de evitar al mximo su
contaminacin. Tambin pretenderan desarrollar varios planes de responsabilidad
social empresarial en la regin, para que cuando culminar la exploracin, la zona de
Angostura mostrar una economa que mantuviera en el tiempo. El proyecto sera
socializado con la comunidad de Santander en cuanto se presentara la solicitud de la
nueva licencia ambiental 322.
Pero ms all de determinar el impacto ambiental que generara o no el proyecto
minero, nos enfrentamos a una discrepancia normativa respecto a lo que son los
ecosistemas estratgicos en especial los pramos, pues en el artculo 1 de la Ley 99 de
1993, se estableci como principio general de la poltica ambiental en Colombia la
proteccin especial de las zonas de pramos, subpramos, nacimientos de agua y zona
de recarga de acuferos.
Como lo establece la doctora lvarez Pinzn 324, de tiempo atrs ha existido entre los
expertos divergencias de criterio en la definicin de los pramos. Para algunos, el
pramo para su definicin debe ser la altitud y para otros dicha concepcin resulta
errnea.
En materia regulatoria el Ministerio de Ambiente expidi la Resolucin 769 de 2002,
por medio de la cual se profirieron disposiciones para contribuir a la proteccin,
conservacin y sostenibilidad de los pramos y fueron definidos de la siguiente manera:
Pramo: Ecosistema de alta montaa, ubicado entre el lmite superior del
bosque andino y, si se da el caso, con el lmite inferior de los glaciares o nieves
perpetuas, en el cual domina una vegetacin herbcea y de pajonales,
frecuentemente frailejones y pueden haber formaciones de bosques bajos y
arbustivos y presentar humedales como los ros, quebradas, arroyos, turberas,
pantanos, lagos y lagunas.

322

Parcomun. Greystar ir por la licencia de Santurbn a finales de 2012. [En lnea].

http://www.parcomun.org/memorias/498/greystar-ira-por-la-licencia-de-santurban-a-finales-de-2012.
[Consultado el da 13 de octubre de 2012].
324

LVAREZ, Op. Cit., p. 108.

147

Comprende tres franjas en orden ascendente: El subpramo, el pramo

propiamente dicho y el superpramo. Los lmites altitudinales en que se ubican
estos ecosistemas varan entre las cordilleras, debido a factores orogrficos y
climticos locales. La intervencin antrpica tambin ha sido un factor de
alteracin en la distribucin altitudinal del pramo, por lo cual se incluyen en
esta definicin los pramos alterados por el hombre.
El alcance legal de la exclusin de las actividades mineras en los ecosistemas de pramo
ha sido interpretado de diversas maneras por las autoridades ambientales. El Ministerio
de Ambiente y algunas Corporaciones Autnomas Regionales, han manifestado que la
sola promulgacin de la Ley 1382 de 2010, es suficiente para entender que ha quedado
terminantemente prohibido el desarrollo de la minera en la zona de pramo que han
sido identificadas por el Instituto Von Humboldt a travs del Atlas de pramos,
publicado en el ao 2008, y que no se requiere de otros actos de la autoridad ambiental
para prohibir la minera en los pramos 325.
Como lo establece la doctora LVAREZ PINZN 326, el Atlas de pramos de Colombia
no es el resultado de un trabajo del Instituto Von Humboldt, sino de un grupo de trabajo
del cual hacen parte el Ministerio de Ambiente, el Ideam y el Instituto Von Humboldt,
por tanto el atlas no es el resultado de un trabajo de identificacin de los pramos al cual
alude la ley 1382 de 2010.
As mismo, para que un pramo pueda ser excluido de la minera se requiere adems del
trabajo de identificacin que realiza el Instituto Von Humboldt, que la autoridad
ambiental realice los estudios tcnicos, sociales y ambientales, con el fin de hacer
efectiva la exclusin y de esta manera no otorgar el ttulo minero, y limitar las prrrogas
de estos, que se encuentren otorgados, desconocindose de esta manera los derechos
adquiridos por restricciones de tipo ambiental, situacin que genera gran preocupacin
por parte de los inversionistas.
Teniendo en cuenta lo anterior y dado que no se encuentran hasta el momento
delimitados los pramos, con base en los estudios determinados por la Ley, en la
actualidad no se pueden negar las licencias ambientales, y sta es una de las
circunstancias que han hecho que el proyecto de Greystar hoy Eco Oro, este ad portas
de modificar su estudio de impacto ambiental, con el fin de ocasionar menores impactos
sobre la zona en la cual explotar, por tanto no se pueden desconocer los derechos que
tiene la multinacional en el rea y hacerle exigibles restricciones que la Ley ha
precisado el procedimiento para que se pueden impedir las operaciones mineras.

325

Ministerio De Ambiente, Vivienda Y Desarrollo Territorial et . Atlas de Pramos de Colombia, 2008

en LVAREZ PINZN, Gloria Lucia. Las reas protegidas en Colombia. Colombia, Universidad
Externado, 2011. P. 112.
326
LVAREZ Op. Cit., p. 175.

148

Ahora bien, mediante Acuerdos 1236 y 1238 de 2013 la CDMB declar Parque Natural
Regional dicha zona por tanto, como lo establece Carlos Gustavo Arrieta Padilla 327.
la CDMB, declar el Parque Natural Regional (PNR), en una extensin de
11.700 hectreas con lo cual ya fue objeto de proteccin integral mediante una
categora de rea Protegida, que a pesar de ser distinta a la de Pramo
engloba y contiene geogrficamente el ecosistema del pramo de Santurbn.
Con ello el Estado cumpli con el objetivo constitucional de proteger la
diversidad e integridad del ambiente, conservar las reas de especial
importancia ecolgica.
() Declarado el PNR Pramo de Santurbn, el Atlas elaborado por el IAVH
ya no puede ser tenido como referencia mnima para impedir actividades
mineras en reas circundantes pero no incluidas en el PNR Pramo de
Santurbn, pues ya existe una determinacin adoptada legalmente por la
autoridad competente en la que, el amparo de la figura de parque que es de
superior categora- se limita y se protege el pramo de Santurbn.
Es importante advertir que el artculo 26 del Decreto 2372 de 2010, no permite que se
presente superposicin en una misma rea de categoras para la proteccin y
conservacin del ecosistema, por tanto no tendra sentido otra delimitacin en dicha
zona.
2.2.2.7.

Posicin del gobierno nacional frente a ttulos mineros otorgados en

zonas de Pramo

De conformidad con las intervenciones que ha realizado el gobierno nacional a travs de

su Ministro de Minas y Energa, se observa una clara y definida intencin de preservar
las zonas de especial proteccin ambiental, aun desconociendo los lineamientos y
exigencias que determina la Ley, para hacer dichas limitaciones. Ello conlleva a una
clara sensacin de desproteccin hacia los titulares mineros, hacindoles cada vez ms
gravosa su situacin, en claro desconocimiento de la regulacin especial que tiene la
Ley 685 de 2001, en especial lo atinente al artculo 46, el cual establece que al contrato
de concesin le sern aplicables durante el trmino de su ejecucin y durante sus
prrrogas, las leyes mineras vigentes al tiempo de su perfeccionamiento, sin excepcin
o salvedad alguna.
Frente al otorgamiento de los ttulos mineros en zona de pramo el Ministro de Minas,
Carlos Rodado Noriega, seal lo siguiente:
327

ARRIETA PADILLA, Carlos Gustavo. Oficio remitido al Ministro de Ambiente y Desarrollo

Sostenible. Radicado No. 4120-E-1-25603 DEL 1 DE AGOSTO DE 2013.

149

de acuerdo con la providencia de la Corte Constitucional, la aplicacin de una

norma, como el Cdigo de Minas, que prohbe la explotacin de cualquier tipo
de minera en pramos, debe ser de inmediata aplicacin, es decir, que debe ser
retroactiva, pero para ello INGEOMINAS o la nueva Agencia Nacional de
Minera, deber instaurar una demanda ante el Contencioso Administrativo
para expropiar el ttulo al poseedor.
Esta sera una de las tareas que iniciara el Estado para tratar de reparar las
fallas que presentaron en la adjudicacin de por lo menos 37 ttulos en parques
nacionales o en pramos de los Santanderes y Boyac, como Santurbn, Pisba,
Tota-Bijagual-Mamapacha y Chili-Barragn o el predio ubicado en el parque
nacional natural Yaigoje Apaporis, en el Vaups 328.
Debido a las graves denuncias que se han realizado por el aumento de las reas de pramo
tituladas en el territorio nacional, se ha exigido que el gobierno cumpla con la legislacin
internacional y nacional para proteccin de pramos, pero as mismo, se ha advertido que estas
reglas de juego son demasiado exigentes para pases emergentes, que quieren aumentar su
explotacin de minerales, y que hoy en da estn en la mira de las grandes empresas mineras329,
por tanto son contradictorias las posiciones frente al tema, lo cual deja sin expectativa alguna a
los inversionistas para desarrollar la actividad, y ello conlleva a que sin duda, al inversionista,
no se le permita conocer con anterioridad cules sern las prohibiciones y qu les est permitido
realizar en caso de iniciar las actividades extractivas.

2.2.2.8.

Realidad minera en la Sabana de Bogot, conflicto Cuenca Alta del Rio

Bogot

Los artculos 8 y 95 numeral 8 de la Carta Poltica de 1991 330, sealan que es obligacin
del Estado y de los particulares, proteger las riquezas naturales de la nacin. As mismo,
el artculo 58 constitucional, consagra la prevalencia del inters general sobre el
particular y los artculos 79 y 80 de la misma, establecen el derecho colectivo a un
ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente
y conservar las reas de especial importancia ecolgica.

328

El Espectador.com. Ingeominas, a reparar errores y castigar corruptos, [En lnea]

http://www.elespectador.com/impreso/negocios/articulo-274041-ingeominas-reparar-errores-y-castigarcorruptos, [ consultado el da 28 de junio de 2012].
329

La
Silla
Vaca.
COM.
El
legado
minero
de
Uribe,
[en
lnea].
<http://www.lasillavacia.com/historia/18648>, [Consultado el da 25 de junio de 2012].
330
Colombia. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitucin Poltica Colombiana de
1991.

150

El artculo 2 del Acuerdo nmero 30 de 1976, de la Junta Directiva del Instituto

Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente (Inderena), aprobado
mediante la Resolucin Ejecutiva nmero 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura 331,
se declar como rea de Reserva Forestal Protectora Productora la Cuenca Alta del Ro
Bogot, las zonas comprendidas entre aguas arriba de la cota superior del Salto de
Tequendama, con excepcin de las tierras que estn por debajo de la cota 2.650 y
tuvieran una pendiente inferior al 100%, y de las definidas por el artculo 1 de dicho
Acuerdo y por el permetro urbano y sanitario de la ciudad de Bogot.
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 205 del Decreto 2811 de 1974 332, se
entiende por rea forestal protectora-productora la zona que debe ser conservada
permanentemente con bosques naturales o artificiales para proteger los recursos
naturales renovables y que, adems puede ser objeto de actividades de produccin sujeta
necesariamente al mantenimiento del efecto protector 333.
La cuenca Alta y Media del Ro Bogot, cuenta con un rea de 426.870 hectreas,
conformada por 26 municipios y con una poblacin estimada de 8275.000 habitantes,
incluyendo el Distrito Capital, 42.230 hectreas de reas Protegidas declaradas, 30.000
hectreas en reas urbanas y 196.000 hectreas de produccin agropecuaria, cinco
embalses de regulacin y un distrito de riego. El Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, Frank Pearl manifest lo siguiente 334.
Los principales problemas ambientales en esta cuenca se dan debido al
crecimiento de reas urbanas y procesos de conurbacin, prctica
indiscriminada e ilegal de la minera, conflictos de uso de suelos, alteracin,
contaminacin y disminucin de la oferta de agua superficial y subterrnea, tala
de bosque nativo y prdida de suelos por procesos erosivos e incendios
forestales en poca seca.
331

Colombia. JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO NACIONAL DE LOS RECURSOS

NATURALES RENOVABLES Y DEL AMBIENTE -INDERENA-. Acuerdo 0030 de 30 de septiembre
de 1976. Por el cual se declaran y alindan unas reas de reserva forestal y se delegan unas funciones.
Aprobado por la Resolucin Nacional 076 de 1977.
332

Colombia. PRESIDENTE DE LA REPBLICA DE COLOMBIA. Decreto 2811 de 18 de diciembre

de 1974. Por el cual se dicta el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al
Medio Ambiente.
333

Colombia. Resolucin 0755 de 2012. Por medio de la cual se establecen determinaciones respecto al
uso y funcionamiento de la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Ro Bogot y se
modifica la Resolucin nmero 511 de 2012. Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, dada en
Bogot, D. C., a 1 de junio de 2012. Publicada en el Diario Oficial No. 48454 de junio 7 de 2012.
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=47731, [En lnea]. Consultada el da.
334

SEMANA.COM. Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca Lineamientos de la CAR Para

Preservar. El Medio Ambiente y Fomentar un Desarrollo Sostenible en La Sabana de Bogot. [En lnea].
http://www.semana.com/documents/Doc-1445_2007525.pdf. [Citado el da 30 de junio de 2012].

151

Ante el temor de los mandatarios locales frente al limbo en el que se encuentran,

ya que sus municipios crecieron en medio de una reserva forestal, el alto
funcionario explic que el ministerio expidi una resolucin con la que se
subsana la situacin propiciada por la falta de claridad durante 36 aos de la
reserva.
Durante ms de 35 aos no hubo claridad en la administracin de la Reserva
Forestal de la Cuenca Alta del Ro Bogot, que fue aprobada por el gobierno en
1977, y hoy estamos pagando las consecuencias, Agreg "hemos concertado con
las CAR, los alcaldes y la Gobernacin de Cundinamarca el periodo de
transicin para solucionar el tema de los municipios que tienen que expedir
planes de desarrollo y de ordenamiento".
El Ministro Pearl, sostuvo adems que:
"Lo que el Ministerio ha hecho es pedirle a las CAR que desarrollen el estudio
tcnico que permita delimitar dentro de esa rea, las zonas que realmente
deberan ser de reserva y cules no, porque al entrar los alcaldes nuevos y
tratar de ejecutar el plan de desarrollo se encuentran con esa barrera".
Segn el funcionario sobre este tema el Gobierno Nacional ya se ha
pronunciado, con la expedicin de la resolucin 511 335, la cual genera las
condiciones para que los cascos urbanos, las reas de expansin urbana y las
zonas de infraestructura de inters pblico puedan extraerse de la reserva 336.
Los proyectos mineros que se encuentran adelantndose en dicha zona, estn corriendo
el riesgo, que la delimitacin que se realice con base en los estudios tcnicos, impida la
continuidad de las labores extractivas en la Sabana de Bogot, y como consecuencia se
restrinja cada vez ms la explotacin de minerales que sustentan la produccin, por
ejemplo de materiales de construccin, carbn y arcillas, que son la base del sector de la
construccin del interior del pas.

335

Resolucin 511 de 2012 (abril 19). Diario Oficial No. 48.412 de 25 de abril de 2012. Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible Por medio de la cual se establece el procedimiento para la
realinderacin de la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del ro Bogot y se adoptan
otras determinaciones.
336

Gobierno aclara que municipios de cuenca del ro Bogot, no sern reubicados. [En lnea].
http://radionacionaldecolombia.gov.co/index.php?option=com_topcontent&view=article&id=27739:gobi
erno-aclara-que-municipios-de-cuenta-del-rio-bogota-no-seran-reubicados&catid=1:noticias. [Consultado
el da 14 de diciembre de 2012].

152

2.2.2.8.1. Problemtica jurdica

En la actualidad la Cuenca Alta del Rio Bogot cuenta con una serie de ambigedades
jurdicas que estn creando gran incertidumbre jurdica para los inversionistas que
cuentan con sus proyectos mineros dentro de dicha zona. La problemtica se centra en
los siguientes aspectos:
a. La existencia de la categora jurdica de las reservas forestales protectoras
productoras en el ordenamiento jurdico colombiano: El Decreto 2811 de 1974
en el artculo 202 337, seala que se denomina rea de reserva forestal la zona de
propiedad pblica o privada reservada para destinarla exclusivamente al
establecimiento o mantenimiento y utilizacin racional de reas forestales
productoras, protectoras o productoras protectoras.
El Acuerdo No. 30 de 1976, expedido por la Junta Directiva del Instituto
Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente (Inderena) y
aprobado mediante Resolucin Ejecutiva nmero 76 de 1977 del Ministerio de
Agricultura, declar como rea de Reserva Forestal Productora - Protectora
la Cuenca Alta del Rio de Bogot.
Por su parte el artculo 203 de la ley 1450 de 2011 338, sobre reas forestales
modific el artculo 202 del Decreto Ley 2811 de 1974, estableciendo que las
reas forestales podrn ser protectoras y productoras y la naturaleza forestal de
los suelos ser determinada con base en estudios tcnicos, ambientales y
socioeconmicos adoptados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial o quien haga sus veces. Por ello dicha Ley del Plan
Nacional de Desarrollo no contemplo las llamadas reservas forestales
Protectoras Productoras que fueron mencionadas por dicho Decreto, por tanto

337

Colombia. PRESIDENTE DE LA REPBLICA DE COLOMBIA. Decreto 2811 de 18 de diciembre

de 1974. Por el cual se dicta el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al
Medio Ambiente. Artculo 202.- Modificado por el art. 203, Ley 1450 de 2011. El presente Ttulo regula
el manejo de los suelos forestales por su naturaleza y de los bosques que contienen, que para los efectos
del presente Cdigo, se denominan reas forestales. Las reas forestales podrn ser productoras,
protectoras y protectoras-productoras.La naturaleza forestal de los suelos ser determinada segn estudios
ecolgicos
y
socieconmicos.
[En
lnea].
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1551. [Consultado el da 14 de diciembre
de 2012].
338

Colombia. CONGRESO DE LA REPBLICA. Ley 1450 de 2011 de 16 de junio de 2011. Diario

Oficial No. 48.102 de 16 de junio de 2011. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 20102014.
[En
lnea].
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2011/ley_1450_2011_pr004.html. [Consultado el
da 14 de diciembre de 2012].ARTCULO 203. REAS FORESTALES. Modifquese el artculo 202 del
Decreto-ley 2811 de 1974, el cual quedar de la siguiente manera: Artculo 202..

153

es evidente la inquietud que subsiste frente a si estas reservas desaparecieron del

ordenamiento jurdico colombiano con esta modificacin.
Ahora bien el Decreto 2811 de 1974 en su artculo 205 339 instituy que las reas
de reserva forestal protectora productora deben ser conservadas
permanentemente con bosques naturales o artificiales para proteger los recursos
naturales renovables y no pueden ser objeto de actividades de produccin sujeta
necesariamente al mantenimiento del efecto protector, por ello bajo esta
normativa no se podran realizar actividades de explotacin minera dentro del
rea de la Cuenca Alta del Rio Bogot.
As mismo, el artculo 210 de la Ley 1450 de 2011, establece que en el rea de
reserva forestal por razones de utilidad pblica e inters social, como es el caso
de la minera 340, se podr sustraer de ser necesario y realizar actividades
econmicas que impliquen remocin de bosques o cambio en el uso de los
suelos o cualquier otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los
bosques.
Por lo anterior no existe certeza alguna si se permitirn las actividades mineras
dentro de dicha zona, pues la contraposicin de normas no deja un panorama
claro para los inversionistas.
b. La sustraccin de reas de las reservas forestal protectoras productoras: El
pargrafo del artculo 204 de la Ley 1450 de 2011, establece que en las reas de
reserva forestal protectora no se podrn desarrollar actividades mineras, ni se
podrn sustraer. Por tanto ni siquiera las actividades de utilidad pblica e inters
social, como es la minera, se podran realizar en dichas reas en estricto
cumplimiento de la Ley, pues solo se podra lograr si se tiene vocacin de
proteccin.
c. Necesidad de estudios para la delimitacin: La ley 1382 de 2010 establece en el
artculo 3 que modific el artculo 34 de la ley 685 de 2001, las zonas excluibles
de minera, mediante el cual se instaura la imposibilidad de realizar trabajos de
exploracin y explotacin minera en zonas declaradas y delimitadas conforme a
339

Colombia. PRESIDENTE DE LA REPBLICA DE COLOMBIA. Decreto 2811 de 18 de diciembre

de 1974. Por el cual se dicta el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al
Medio Ambiente. [En lnea]. http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1551.
[Consultado el da 14 de diciembre de 2012]. Artculo 205.- Se entiende por rea forestal protectoraproductora la zona que debe ser conservada permanentemente con bosques naturales o artificiales para
proteger los recursos naturales renovables, y que adems, puede ser objeto de actividades de produccin
sujeta necesariamente al mantenimiento del efecto protector.
340

Congreso de la Repblica. Ley 685 de 2001. Cdigo de Minas en desarrollo del artculo 58 de la
Constitucin poltica, declara de utilidad pblica e inters social la industria minera en todas sus ramas y
fases.

154

la normatividad vigente, contemplando entre otras las zonas de reserva forestal,

pero instituyendo que para que surta efecto dichas zonas deben ser delimitadas
geogrficamente por la autoridad ambiental con base en estudios tcnicos,
sociales y ambientales, y por tanto el acto que las declare debe estar
expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o
restriccin en relacin con las actividades mineras.
Mediante Resolucin No. 511 de 2012, se establece el procedimiento para la
realineacin de la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del
Rio de Bogot, con el cual se ordenaba el cumplimiento de unas etapas y tan
slo una vez finalizada dicha etapa se empezara a evaluar la realinderacin de la
zona rural de la reserva forestal protectora, y hasta ese momento las actividades
extractivas mineras podrn saber si se pueden adelantar o no actividades
productivas dentro de dicha zona sin tener en cuenta que han transcurrido treinta
y seis (36) aos desde su creacin y nunca tuvo aplicabilidad dicha reserva para
el otorgamiento de los ttulos mineros y para el crecimiento tanto de la
infraestructura urbana como industrial de los municipios que se encuentran hoy
en da dentro de los polgonos del rea de proteccin.
2.2.2.8.2. Conclusin
Como podemos observar, la proteccin de los recursos naturales est llevando a que los
inversionistas en ste caso especfico, contemplen la no vinculacin de relaciones
contractuales a largo plazo, en las cuales se impedira la explotacin y el beneficio
econmico para quienes pretenden desarrollar la actividad minera, pues el desarrollo
minero e industrial dentro del rea de la reserva forestal protectora productora de la
Cuenca Alta del Rio Bogot, necesariamente se va a avocar a los titulares a adelantar
procesos de sustraccin en el caso que se permita, o por el contrario se impedirn los
trabajos de explotacin de conformidad con la prohibicin expresa que hizo la ley 1450
de 2001.
As mismo, los titulares mineros que operan en la Sabana de Bogot, que cuentan con
derechos adquiridos hace ms de veinte aos, como son las industrias ladrilleras, que
han cumplido con las exigencias ambientales exigidas por las autoridades y que se
encuentra pendientes de definicin de los instrumentos ambientales, en la actualidad
estn en total incertidumbre respecto de la continuidad y culminacin de su proyecto
minero, por cuanto a la fecha no se ha definido como se realizar la ejecucin de los
proyectos en dichas zonas y se estn haciendo cada vez ms drsticas las exigencias,
cuando las autoridades no advirtieron que el otorgamiento de dichos ttulos mineros
estaban en zona de Reserva Forestal, y que eventualmente se exigira la no operacin
minera en dicha rea sin adelantar la correspondiente sustraccin.
155

Esta situacin est trayendo consigo grandes prdidas econmicas, por parte de los
titulares mineros, que de buena fe adquirieron los derechos para ejecutar su proyecto
minero, en esta parte del territorio nacional, y las consecuencias directas se presentaran
en el sector de la construccin, lo cual hara que se iniciara la bsqueda de materiales
importados que sin duda afectara la economa de nuestro pas.
Por lo anterior consideramos, que si bien las medidas de proteccin de los recursos
naturales son de vital importancia para garantizar, por ejemplo, la conservacin de las
fuentes hdricas, la fauna y flora de la regin, no se puede desconocer que se deben
tomar las medidas necesarias, para garantizar la proteccin de derechos de quienes han
adquirido su ttulo minero con la completa intensin del cumplimiento de las exigencias
que las autoridades han planteado. Por tanto, la falta de planeacin de trabajo conjunto
de las autoridades, la falta de generacin de estudios, y trabajo concienzudo estn
trayendo consecuencias nefastas que no slo se estn viendo plasmadas en el sector
minero sino en la economa nacional en general, lo cual de manera paulatina est
desestimulando la inversin en nuestro pas.
2.2.2.9.

Fuerte Presencia de ONG ambientalistas

En cuanto a esta apreciacin se determina la realidad de otro actor que no haba entrado
a hacer parte de la realidad de las explotaciones mineras, como son las Organizaciones
No Gubernamentales (ONG), como organismos que estn garantizando que no se
vulneren los derechos de las personas que se encuentran cerca de las explotaciones
mineras.
En cuanto al uso de las redes sociales, se infiere que se trata de trasmitir informacin
errnea del sector utilizando para ello los medios de comunicacin. pero por qu se
sataniz la actividad minera en Latinoamrica?, ser por la utilizacin de qumicos que
permiten realizar la separacin de los minerales como es el caso del cianuro, las
personas hablan de las fuentes de agua que se han agotado, la participacin de la
minera en la tala de bosques para realizar el montaje para entrar a operar, la
contaminacin auditiva y del medio ambiente por las emisiones atmosfricas que se
presentan en las reas otorgadas y en el traslado que deben realizarse en relacin con
algunos minerales.
Por lo anterior, los medios de comunicacin han sido gran fuente de trasmisin de los
impactos que genera la explotacin minera, sin determinarse muchas veces que los
riesgos son creados por personal inexperto que requiere la ganancia rpida como en el
caso de los explotadores ilegales.
Realmente la minera no es la nica actividad que genera riesgo para la colectividad,
pues por ejemplo, la ganadera es altamente contaminante, la agricultura es una
actividad que altera el estado natural de los suelos, la pesca indiscriminada que realizan
de las especies marinas y fluviales, etc.
156

Por ello es evidente que toda actividad humana debe realizarse con responsabilidad,
buscando el mnimo de impactos ambientales con tecnologas que permitan adelantar la
actividad y generar recursos.

2.2.3. Condiciones de estabilidad y seguridad jurdica del contrato de concesin

minero colombiano, frente al proceso de legalizacin de minera de hecho
En la actualidad los titulares mineros se han visto afectados por las explotaciones
ilegales de minerales, que se desarrollan dentro de las reas otorgadas mediante los
contratos de concesin, ello constituye uno de los principales flagelos que causan
grandes daos ambientales y mineros en las reas donde se adelantan los proyectos
mineros y provocan el desinters por realizar una actividad extractiva en el territorio
nacional.
Para algunos expertos 345, la minera ilegal es tal vez uno de los problemas ms difciles
de afrontar que tienen las autoridades hoy en el pas. Los graves efectos sobre los
yacimientos mineros, los daos ambientales y las enormes prdidas en materia de
regalas, contraprestaciones e impuestos, son incalculables. El porcentaje de frentes de
trabajo ilegales superan de manera considerable, las minas activas que trabajan con base
en un ttulo minero.
2.2.3.1.

Distincin minera de hecho, ilegal y tradicional

Se hace necesario detenernos en la distincin que se presenta entre la minera

tradicional, ilegal y de hecho 346, para iniciar, el Glosario Tcnico Minero adoptado por
345

Diario La Repblica. Asuntos Legales. Martinez Villas, Adriana. 31 de octubre de 2012. La minera
ilegal: un problema difcil de resolver.
346

Ossa, Op. Cit., p 15. La minera tradicional es adelantada, bajo el esquema de la doctrina de la
accesin, por medio de la cual se le atribuye al dueo del respectivo predio superficial el dominio
originario de las minas que se encuentran en la superficie, o en las profundidades del mismo, y por lo
tanto, ellos consideran que existe el derecho a explotarlas. Se fundamenta en la supuesta unidad material
del suelo y el subsuelo, y en la nocin que los yacimientos son accesorios del terreno superficial. Dicha
posicin tiene sus antecedentes conocidos los cuales se remontan a los primeros tiempos de la Repblica
Romana; en el siglo XVIII, que fue difundida por los fisicratas y, ms tarde, Merln la vincul al derecho
natural: Hoy est casi en desuso, pero subsiste parcialmente en algunos sistemas jurdicos de raigambre
anglosajona; as sucede, por ejemplo, en ciertos casos en los Estados Unidos de Norteamrica.
La doctrina en cuestin es criticada porque, si bien evita muchos de los complejos que le suelen surgir
entre los trabajos agrcolas y las labores mineras, carece de fundamento slido en cuanto no hay en
verdad, una relacin de accesoriedad entre la mina y el terreno superficial y, adems, muchas veces
aqulla es ms valiosa que ste. Por otro lado, se agrega, el inters general aconseja separar ambos
dominios, porque de otro modo la tendencia predominante ser preterir la actividad minera frente a la
agrcola, ms fcil y menos aleatoria.

157

el Ministerio de Minas y Energa a travs del Decreto 2191 de 2003, define la minera
ilegal 347, como la desarrollada sin estar inscrita en el Registro Minero Nacional, es
decir, sin ttulo minero. Tambin incluye los trabajos y obras de exploracin sin ttulo
minero as como la minera amparada por un ttulo minero, cuya extraccin, o parte de
ella, se realiza por fuera del rea otorgada.
El artculo 165 de la Ley 685 de 2001 348 y el artculo 58 de la Ley 141 de 1994 349,
vigente hasta el ao 2010, regularon el proceso de legalizacin de minera de hecho, la
347

Presidente de la Repblica de Colombia, Decreto 2191 de 2003, "Por el cual se adopta el Glosario
Tcnico Minero". [En lnea]. http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9198.
[Consultado el da 26 de noviembre de 2012]. Minera ilegal Es la minera desarrollada sin estar inscrita
en el Registro Minero Nacional y, por lo tanto, sin ttulo minero. Es la minera desarrollada de manera
artesanal e informal, al margen de la ley. Tambin incluye trabajos y obras de exploracin sin ttulo
minero. Incluye minera amparada por un ttulo minero, pero donde la extraccin, o parte de ella, se
realiza por fuera del rea otorgada en la licencia.
348

Congreso de la Repblica. Ley 685 de 2001 de 15 de agosto de 2012. Diario Oficial No. 44.545, de 8
de septiembre de 2001. Por la cual se expide el Cdigo de Minas y se dictan otras disposiciones, artculo
165. Legalizacin. Los explotadores de minas de propiedad estatal sin ttulo inscrito en el Registro
Minero Nacional, debern solicitar, en el trmino improrrogable, de tres (3) aos contados a partir del
primero (1) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesin
llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el rea solicitada se hallare
libre para contratar. Formulada la solicitud y mientras sta no sea resuelta por la autoridad minera, no
habr lugar a proceder, respecto de los interesados, mediante las medidas previstas en los artculos 161 y
306, ni a proseguirles las acciones penales sealadas en los artculos 159 y 160 de este Cdigo.
Los procesos de legalizacin de que trata este artculo, se efectuarn de manera gratuita por parte de la
autoridad minera. Adicionalmente, esta ltima destinar los recursos necesarios para la realizacin de
stos, en los trminos del artculo 58 de la Ley 141 de 1994.
Los ttulos mineros otorgados o suscritos, pendientes de inscripcin en el Registro Minero Nacional, con
anterioridad a la vigencia de este Cdigo, sern inscritos en el mismo y para su ejecucin debern cumplir
con las condiciones y obligaciones ambientales pertinentes.
Tampoco habr lugar a suspender la explotacin sin ttulo, ni a iniciar accin penal, en los casos de los
trabajos de extraccin que se realicen en las zonas objeto de los Proyectos Mineros Especiales y los
Desarrollos Comunitarios adelantados conforme a los artculos 248 y 249, mientras estn pendientes los
contratos especiales de concesin objeto de dichos proyectos y desarrollos.
349

Congreso de la Repblica. Ley 141 de 1994 de 28 de junio de 1994. Diario Oficial No. 41.414, de 30
de julio de 1994. Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalas, la Comisin Nacional de Regalas,
se regula el derecho del Estado a percibir regalas por la explotacin de recursos naturales no renovables,
se establecen las reglas para su liquidacin y distribucin y se dictan otras disposiciones. Artculo 58. En
los casos de explotaciones mineras de hecho de pequea minera ocupadas en forma permanente hasta
noviembre 30 de 1993, se confiere un trmino de seis (6) meses a partir de la vigencia de la presente Ley,
para que con el slo envo de la solicitud de licencia, permiso o contrato para la explotacin de minas a la
autoridad competente conforme a las normas legales vigentes, sta queda en la obligacin de legalizar
dicha explotacin en un plazo no mayor de un ao.
Para estos efectos las autoridades competentes asumirn todos los costos por la legalizacin solicitada a
travs de Mineralco S.A., y/o EcoIdcarbn Ltda., o de quienes hagan sus veces, incluyendo entre otros,
estudios tcnicos, de impacto ambiental, asesora legal, elaboracin de formularios, viajes y expensas.
Esta obligacin se canalizar a travs de Mineralco S.A., y Ecocarbn Ltda., con los dineros asignados
para la promocin de la minera por el Fondo Nacional de Regalas.

158

Defensora del Pueblo Delegada para los Derechos Colectivos y del Ambiente 350,
establece que se utiliza el concepto de minera de hecho en lugar del de minera
ilegal, para referirse de igual forma, a las personas que sin ttulo minero vigente llevan
a cabo actividades mineras. Al respecto, se considera que el concepto de minera de
hecho, en lugar del concepto de minera ilegal, refleja de una mejor manera, la
realidad social de las personas que ejercen esta actividad con cierto tiempo de
antelacin y como medio de subsistencia y que, en muchos casos, no han logrado
regularizar o legalizar sus actividades debido a las dificultades en el cumplimiento de
los requisitos exigidos por las autoridades mineras y ambientales para tal fin, aunado a
los obstculos tecnolgicos, educativos y de distancias geogrficas que deben suplir
estas comunidades para tener acceso a la informacin.
El Decreto 2715 de 2010 en su artculo 1 351, defini la minera tradicional
constituyendo un concepto nuevo al que vena siendo usado en la legislacin minera, la
minera tradicional, que al igual que la minera de hecho y la minera ilegal, se refiere a
los mineros que ejercen la actividad sin el correspondiente registro minero, pero que se
diferencia de las anteriores en que debe cumplir con dos requisitos para que los mineros
de hecho que lleven cierto tiempo realizando esta actividad tengan la posibilidad de
En el evento de superposiciones en el rea de explotacin facltase a la autoridad competente para
resolverlas de acuerdo con los principios de igualdad y equidad.
Es obligacin de estas empresas llevar a cabo campaas promocionales dirigidas al sector para cumplir
con los objetivos mencionados en este artculo.
Todas las licencias de exploracin mineras estarn sujetas al canon superficiario establecido en la
legislacin minera, con excepcin de los proyectos de pequea minera en reas iguales o inferiores a diez
(10) hectreas, los cuales irn al Fondo Rotatorio del Ministerio de Minas y Energa. Las licencias de
exploracin otorgadas con anterioridad a la vigencia de esta Ley no quedan gravadas con esta
contraprestacin econmica.
Las personas jurdicas de derecho pblico que para el desarrollo de obras pblicas requieran ejecutar
actividades mineras, no estn obligadas a demostrar capacidad para el trmite de los correspondientes
ttulos.
350

Minera de Hecho en Colombia. Defensora Delegada para los Derechos Colectivos y del Ambiente.
Diciembre
de
2010.
[En
lnea].
http://www.defensoria.org.co/red/anexos/publicaciones/mineriaColombia.pdf. [Consultado el da 24 de
noviembre de 2012].
351
Ministerio de Minas y Energa. Decreto 2715 de 2010, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley
1382 de 2010, Artculo 1. Minera tradicional. <Prdida de fuerza ejecutoria a partir de que quede en
firme la declaratoria de Inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010, Sentencia C-366-11 de 13 de mayo de
2011; efectos diferidos por el trmino de dos (2) aos> Para todos los efectos del trmite y resolucin de
solicitudes de legalizacin de que trata el Captulo II de este decreto, se entiende por minera tradicional
aquella que realizan personas o grupos de personas o comunidades que exploten minas de propiedad
estatal sin ttulo inscrito en el Registro Minero Nacional y que acrediten los siguientes dos (2) requisitos:
a) que los trabajos mineros se han adelantado en forma continua durante cinco (5) aos a travs de la
documentacin tcnica y comercial y b) una existencia mnima de diez (10) aos anteriores a la vigencia
de la Ley 1382 de 2010.
Pargrafo. Para efecto de la legalizacin de que trata el artculo 12 de la Ley 1382 de 2010, la
acreditacin de los cinco aos de actividad continua se empezar a contar desde antes del 17 de agosto de
2001, fecha de vigencia de la Ley 685 de 2001.

159

legalizar su trabajo, siempre y cuando primero, se cumpla que los trabajos mineros se
hayan adelantado en forma continua durante 5 aos, y con una existencia mnima de 10
aos anteriores a la vigencia de la Ley 1382 de 2010, es decir el 9 de febrero de 2000.
Por lo anterior, toda explotacin ilegal o de hecho no es tradicional, puesto que no todos
los mineros pueden demostrar estos dos requisitos, o aunque los cumplieran, les es muy
difcil probarlos dada la clandestinidad de sus actividades.
2.2.3.2.

Ley 1382 de 2010 y el trmite de legalizacin de minera tradicional

El proceso de legalizacin de minera de hecho, fue reabierto nuevamente desde el 9 de

febrero de 2010, con la expedicin de la Ley 1382 352, el cual frente a las condiciones de
seguridad y estabilidad jurdica que esperan tener los inversionistas mineros en
Colombia, cuando se han suscrito un contrato de concesin, ha sido un escenario que
sin duda a causado gran incertidumbre.
La anterior afirmacin, se apoya en que la Ley fue expedida admitiendo la iniciacin de
los trmites de legalizacin de minera de hecho, por parte de los mineros tradicionales
y siendo aprovechada por quienes no renen los requisitos, por lo tanto hoy se ha
desbordado la apertura de estos trmites y el Ministerio de Minas y Energa ha querido
limitarlos para evitar las consecuencias ambientales y de explotacin por parte de
inescrupulosos que hoy se est presentando.
Las graves consecuencias radican en que se permite continuar realizando actividades de
explotacin dentro de las reas libres y las otorgadas a los titulares mineros, hasta tanto
se defina la solicitud de legalizacin de minera de hecho, en cuyo caso la autoridad
minera acta como mediadora entre las partes, titular minero y minero tradicional, con
el fin de celebrar acuerdos como seria la suscripcin de contratos de asociacin y
operacin debidamente inscritos en el Registro Minero Nacional. Es decir, que el titular
minero debe contemplar frmulas de negociacin con el minero tradicional, con el fin
de incluirlo dentro del proyecto de explotacin, situacin que no obliga, pero que sin
ella indudablemente el proyecto minero no se podr realizar.
La gran preocupacin que existe por parte de los titulares mineros al realizar dichos
acuerdos con los mineros tradicionales, que estableci la Ley 1382 de 2010, es la
manera como se asumir la responsabilidad civil, administrativa y penal, en caso de
haberse causado un dao ambiental o dao al yacimiento minero.
Para ilustrar la magnitud de lo dispuesto en la Ley 1382 de 2010, modificatoria del
Cdigo de Minas, citamos como ejemplo lo sucedido en los municipios de Vetas y
352

Colombia. CONGRESO DE LA REPBLICA. Ley 1382 de 9 de febrero de 2010, Por medio de la

cual se modifica la Ley 685 de 2001, Cdigo de Minas, Diario Oficial No. 47.618 de 9 de febrero de
2010. Artculo 12 Legalizacin.

160

California, en el departamento de Santander 353, los cuales se convirtieron en punto de

encuentro de cazadores de fortuna y lugareos para encontrar filones de oro en los
yacimientos mineros. La explotacin minera se realiz artesanalmente y sin el uso de
herramientas, pero los mineros arrojaban los desechos de su trabajo en el rio Surat. En
1998, la Corporacin Autnoma Regional para la Defensa de Bucaramanga (CDMB),
encontr altos niveles de contaminacin en su torrente, situacin preocupante, pues ste
es uno de los principales abastecedores del acueducto de Bucaramanga con ms de
500.000 usuarios.
De acuerdo con un informe de la CDMB, se calcul una contaminacin para la cuenca
del ro por el orden de entre 1 y 2 toneladas de mercurio y entre 25 y 30 toneladas de
cianuro, generadas por la actividad diaria de ms de 25 vetas y cerca de 600
trabajadores, por tanto en el evento que un titular minero de dicha rea realizara las
negociaciones dispuestas en la Ley 1382, con los mineros tradicionales que hubieren
presentado solicitudes de legalizacin de minera tradicional y logren demostrar su
calidad, la responsabilidad de resarcir todo el dao causado en la fuente hdrica del
lugar debera ser endilgada a quien cometi el dao ambiental, pero para la autoridad
ambiental sera mucho ms fcil demostrar la responsabilidad de la operacin que se
adelanta dentro del ttulo minero, situacin que presenta gran desconcierto para los
inversionistas.
Ahora bien, en el caso de rechazarse la solicitud de legalizacin de minera tradicional,
el Decreto 2715 de 2010 354 y hoy el Decreto No.0933 del 9 de mayo de 2013, establece
medidas de restauracin ambiental en las reas afectadas por la actividad minera, pero
estas medidas resultan insuficientes y difcilmente se lograr dicho resarcimiento debido
a que la actividad minera ilcita presenta cambios estructurales y de gran magnitud a los
ecosistemas por contaminacin de las fuentes hdricas y deforestacin de extensas reas
353

Pequea minera mira la tecnologa. En: Revista Mundo Minero. Bogot. No. 006 (Julio - Agosto de
2012); 48 p.
354
Ministerio de Minas y Energa. Decreto 2715 de 2010, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley
1382 de 2010, artculo 14 Medidas de restauracin ambiental. En los eventos en que se rechace la
solicitud de legalizacin de minera o no se apruebe el Programa de Trabajos y Obras - P.T.O- o no se
establezca el Plan de Manejo Ambiental - P.M.A- por parte de las autoridades mineras o ambientales
competentes, corresponder a esta ltima, imponer con cargo al solicitante, medidas de restauracin
ambiental de las reas afectadas por la actividad minera, con el objeto de efectuar un cierre
ambientalmente adecuado de la misma. En caso de no requerirse la implementacin de dichas medidas, se
informar a la Autoridad Minera y a la Alcalda Municipal para el abandono del rea. En todo caso, las
medidas de restauracin ambiental, no se pueden constituir en fundamento para continuar la explotacin
minera.
Pargrafo 1. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT - establecer el
procedimiento, los requisitos y las condiciones para el establecimiento de las medidas de restauracin
ambiental a que se refiere el presente artculo.
Pargrafo 2. La Autoridad ambiental competente informar a la Autoridad Minera y a la Alcalda
Municipal sobre la finalizacin de actividades de restauracin ambiental para el cierre de la mina.

161

de bosques, excavacin desordenada y desviacin del cauce natural de los ros, lo cual
trae gran deterioro de ecosistemas y puede generar eventuales desastres naturales por
fenmenos climatolgicos 355.
Ahora bien, el Ministerio de Minas y Energa mediante concepto jurdico 356, estableci
que se deban suspender las actividades de explotacin por parte de los mineros
tradicionales, en caso que se conceda amparo administrativo a favor del titular minero,
hasta el momento en que se defina el trmite de legalizacin, atendiendo a la garanta de
los derechos adquiridos de los titulares mineros.
2.2.3.3.

Plan Nacional de Desarrollo 2010- 2014 y la actividad minera ilegal

El Gobierno Nacional con el fin de garantizar el desarrollo del sector minero, en su

llamada Locomotora Minera, plante un escenario de lucha contra minera ilegal, por
los daos ambientales causados y porque el Estado haba dejado de percibir los pagos
por concepto de regalas de los minerales explotados, por ello se incluy en el artculo
106 de la Ley 1450 de 2011 357, la prohibicin expresa, de utilizar dragas, mini dragas,
retroexcavadoras y otros equipos mecnicos para actividades sin ttulo minero inscrito
en el Registro Minero Nacional, constituyndose en una herramienta que hara eficaz la

355

Del narco a la minera ilcita. En: Revista Mundo Minero. Bogot. No. 005 (mayo - junio de 2011); 19

p.

356

Ministerio de Minas y Energa, Oficina Asesora Jurdica, Concepto Jurdico No. 2010064456 09-122010. Estableci que Sin embargo, cabe aclarar que si bien es cierto una vez se presente la solicitud de
Legalizacin de minera no procede respecto del minero tradicional, la suspensin indefinida de la
explotacin por parte del alcalde, la cual se encuentra contemplada el artculo 306 de la Ley 685 de 2001,
tambin lo es que no es posible desconocer los derechos adquiridos por el titular minero, los cuales deben
respetarse frente a las expectativas que tiene un legalizador, por tanto el titular minero ante la presencia
de explotadores en el rea objeto de su ttulo puede solicitar de conformidad con lo dispuesto en el
artculo 307 de la Lay 685 de 2001, ante el alcalde amparo para que estas actividades sean suspendidas
inmediatamente, incluso si los mineros que estn ejecutando dichas labores han presentado una solicitud
de legalizacin en virtud de lo establecido en el artculo 12 de la Ley 1382 de 2010.
357
Congreso de la Repblica. Ley 1450 de 2011 de 16 de junio de 2011. Diario Oficial No. 48.102 de 16
de junio de 2011. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. Artculo 106. Control
a la Explotacin Ilcita de Minerales. A partir de la vigencia de la presente ley, se prohbe en todo el
territorio nacional, la utilizacin de dragas, minidragas, retroexcavadoras y dems equipos mecnicos en
las actividades mineras sin ttulo minero inscrito en el Registro Minero Nacional.
El incumplimiento de esta prohibicin, adems de la accin penal correspondiente y sin perjuicio de otras
medidas sancionatorias, dar lugar al decomiso de dichos bienes y a la imposicin de una multa hasta de
mil salarios mnimos legales mensuales vigentes, que impondr la autoridad policiva correspondiente. El
Gobierno Nacional reglamentar la materia.
Las solicitudes que actualmente se encuentren en trmite para legalizar la minera con minidragas a que
se refiere el artculo 30 de la Ley 1382 de 2010, sern rechazadas de plano por la autoridad minera.

162

lucha contra la minera ilegal, y de esta manera lograra dar cumplimiento a los artculos
334 y 360 de la Constitucin Poltica Colombiana 358.
As mismo, en las reas donde se realizaba la explotacin ilegal, por parte de los
solicitantes de la legalizacin de minera de hecho, se iniciaron operativos entre los
cuales se adelant, el Gaitana Fase IV, en el departamento del Huila y en otros
departamentos, en ellos se logr incautar maquinaria, con el fin de impedir el dao

358

Constitucin Poltica Colombiana. Artculo 334. <Artculo modificado por el artculo 1o. del Acto
Legislativo 3 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> La direccin general de la economa estar a cargo
del Estado. Este intervendr, por mandato de la ley, en la explotacin de los recursos naturales, en el uso
del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos
y privados, para racionalizar la economa con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un
marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano.
Dicho marco de sostenibilidad fiscal deber fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva
los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto pblico social ser prioritario.
El Estado, de manera especial, intervendr para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de
manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo
al conjunto de los bienes y servicios bsicos. Tambin para promover la productividad y competitividad y
el desarrollo armnico de las regiones.
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y rganos del Poder Pblico, dentro de sus
competencias, en un marco de colaboracin armnica.
El Procurador General de la Nacin o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia
por cualquiera de las mximas corporaciones judiciales, podrn solicitar la apertura de un Incidente de
Impacto Fiscal, cuyo trmite ser obligatorio. Se oirn las explicaciones de los proponentes sobre las
consecuencias de la sentencia en las finanzas pblicas, as como el plan concreto para su cumplimiento y
se decidir si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar
alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningn caso se afectar el ncleo esencial de los
derechos fundamentales.
PARGRAFO. Al interpretar el presente artculo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de
naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podr invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar
Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su proteccin efectiva.
Constitucin Poltica Colombiana Artculo 360. La ley determinar las condiciones para la explotacin de
los recursos naturales no renovables as como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.
La explotacin de un recurso natural no renovable causar a favor del Estado, una contraprestacin
econmica a ttulo de regala, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensacin que se pacte.
Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no
renovables, as como los puertos martimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o
productos derivados de los mismos, tendrn derecho a participar en las regalas y compensaciones.

163

ambiental que estaban generando dichas explotaciones mineras, y de esta manera dar
cumplimiento a los preceptos del Plan Nacional de Desarrollo 359.
Una vez expedida la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010- 2014, fue objeto de
demanda de inconstitucionalidad, la cual fue decidida mediante Sentencia C-331 del 9
de mayo de 2012, en la cual la Corte Constitucional reiter los lineamientos
jurisprudenciales que se haban trazado en relacin con la obligatoriedad de la consulta
previa a las comunidades indgenas y afrodescendientes, de las medidas legislativas y
administrativas que los afecten directamente.
As mismo, expuso la Corte que se trataba de una norma general que busca evitar una
prctica ilegal, que produce serios daos ambientales y de garantizar la no explotacin
minera en trminos industriales, que no es propia de las comunidades indgenas y
afrodescendientes y por tanto, no las afecta de manera directa y especfica.
De igual manera advirti que la preservacin de los recursos naturales renovables y no
renovables y el derecho colectivo a un ambiente sano, no fueron consagrados
nicamente a favor de los grupos tnicos, sino que mira a bienes jurdicos superiores
que interesan a toda la comunidad. Por consiguiente, la Corte consider que la
expedicin del artculo 106 de la Ley 1450 de 2011, no requera ser consultada de
manera previa y especfica a las comunidades indgenas y afrocolombianas, de
conformidad con el artculo 330 de la Constitucin y el artculo 6 del Convenio 169 de
la OIT y en consecuencia, fue declarada exequible, por este cargo.
2.2.3.4.

Los Procesos de Legalizacin de Minera de hecho en Colombia

El proceso de legalizacin de minera de hecho que contemplaba la Ley 1382 de 2010,

hoy declarada inexequible es una figura que varios gobiernos han presentado como
iniciativa, con el fin de contar con la debida supervisin de los mineros que no cuentan
con un ttulo minero inscrito en el Registro Minero Nacional, y el objetivo de dichos
procesos ha sido determinado como la posibilidad de verificar el control de actividad
minera y vigilar el impacto que causan sobre el medio ambiente dichas actividades, tal y
como lo determin el Consejo de Estado de la siguiente manera:
Consciente de la realidad, en cuanto a la existencia de labores ilegales de
explotacin de los recursos naturales no renovables que por lo tanto carecan
de la debida supervisin y vigilancia para verificar si se estaban adelantando en
debida forma y cumpliendo con los requerimientos mnimos desde el punto de
vista ambiental, el legislador decidi darles la oportunidad a las personas
359

OPANOTICIAS.
Cierran
mina
de
oro
en
Yaguar.
[En
lnea].
<http://www.opanoticias.com/judicial/cierran-mina-de-oro-en-yaguara_10778>. [Citado el da 28 de julio
de 2012].

164

dedicadas a tales labores, de legalizarlas y obtener la concesin de las mismas,

mediante el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales exigidos por
el Cdigo de Minas para ello, de tal forma que pudieran ser inscritas en el
Registro Minero y con ello lograr un mejor control de estas actividades mineras
y del impacto que ellas pueden tener sobre los mismos recursos naturales y
sobre el medio ambiente 360.
Ahora bien, los procesos de legalizacin que se han realizado en Colombia a partir del
1988, no han resultado ser una medida adecuada para frenar la explotacin ilegal dentro
del territorio nacional, al contrario de lo esperado han resultado ser una fuente de
generacin de mayor extraccin ilegal, por cuanto no se han presentado definiciones en
los trmites mineros en plazos cortos, y en materia probatoria los solicitantes no han
podido demostrar los requisitos exigidos para el otorgamiento del contrato de
concesin. A continuacin se relacionan los procesos de legalizacin que el gobierno ha
implementado en el territorio nacional.
Tabla 9.Diferentes Procesos de Legalizacin de Minera de Hecho
Norma que
contiene el
proceso
Decreto 2655 de
1988 Antiguo
Cdigo
de
Minas-

Descripcin
En el artculo 318 de este estatuto, se instituy un proceso de
legalizacin para explotadores de depsitos y yacimientos mineros sin
ttulo minero vigente. Para tal fin, la norma estableci un trmino de seis
(6) meses contados a partir de su vigencia, para que los mineros ilegales
solicitaran el ttulo, siendo favorecidos frente a otros solicitantes, en
relacin con los minerales que ya venan explotando.
La norma estableca que si los explotadores sin ttulo no haban
realizado estudios y trabajos completos de exploracin del rea, podran
pedir licencia de exploracin sin perjuicio de continuar durante la
vigencia de sta con las labores de extraccin en los frentes de trabajo
abiertos o preparados.
As mismo, se estableci que vencido el lapso de 6 meses sin que hayan
formulado las correspondientes solicitudes de legalizacin, deberan
darse por terminadas sus obras y labores, so pena de estar incursos en

360

Colombia. CONSEJO DE ESTADO COLOMBIANO. Sentencia No. 29.975 Consejo de Estado del 8
de noviembre de 2007. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Sentencia. M.P.: Ramiro
Saavedra Becerra.

165

delito de explotacin ilcita de yacimientos mineros.

Ley 141 de 1994 Cre el Fondo Nacional de Regalas, la Comisin Nacional de Regalas
Ley
de y regul el derecho del Estado a percibir regalas por la explotacin de
Regalasrecursos naturales no renovables.
En el artculo 58 de este estatuto se introdujo un proceso de legalizacin
de explotaciones mineras de hecho de pequea minera ocupadas en
forma permanente hasta noviembre de 1993 y confiri 6 meses a partir
de su vigencia, para que con el envo de la solicitud de licencia, permiso
o contrato para la explotacin de minas a la autoridad competente, sta
legalizara dicha explotacin en un plazo no mayor de 1 ao.
En aras de perfeccionar los mecanismos para legalizar las explotaciones
mineras irregulares incluidas en la ley 141 de 1994, el Gobierno
Nacional expidi el Decreto Reglamentario 2636 de 1994 mediante el
cual se estandarizo el procedimiento y tramitologa que debe seguirse
para lograr la legalizacin de las actividades mineras de hecho.
Ley 685 de 2001 Introdujo una nueva oportunidad de legalizacin de minera de hecho.
Cdigo
de
MinasEn efecto, el artculo 165, instituy que los explotadores de minas de
propiedad estatal sin ttulo inscrito en el Registro Minero Nacional,
deban solicitar en el trmino de 3 aos contados a partir del 1 de enero
de 2002, que las minas les sean otorgadas en concesin llenando para el
efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el rea
solicitada se halle libre para contratar. Hasta que la solicitud de
legalizacin no sea decidida no podrn ejercerse las medidas previstas
en los artculos 161 y 306, ni proseguir las acciones penales estipuladas
en los artculos 159 y 160.
El citado artculo 165 fue reglamentado por el Decreto 2390 de 2002
estableciendo las condiciones, metodologas y tramites que se deben
realizar para solicitar la legalizacin de la actividad minera de hecho. En
ella se exceptan las actividades mineras ocasionales, el barequeo, los
proyectos mineros especiales y los desarrollos comunitarios.
Ley 1382 de El ms reciente intento de legalizacin de actividades de explotacin
2010
minera ilcita se incluy en la reforma del Cdigo de Minas.
Modificatoria de
la Ley 685 de Precepta este estatuto que los explotadores ilegales podrn solicitar a la
2001.
autoridad competente, en un trmino de 2 aos contados a partir de la
promulgacin de la ley, la concesin correspondiente, llenando para el
efecto todos los requisitos de fondo y forma y se acredite que los
trabajos mineros se vienen adelantando en forma continua durante 5
166

aos, y con una existencia mnima de 10 aos anteriores a la vigencia de

la Ley 1382 de 2010, es decir el 9 de febrero de 2010. (Artculo 12).
Para el procedimiento anterior, la autoridad minera contar hasta con un
(1) ao para realizar la visita de viabilidad, despus de presentada la
solicitud de legalizacin y con dos (2) meses a partir del recibo de los
PTO y PMA, por parte del interesado, para resolver de fondo la solicitud
de legalizacin. Mientras lo anterior no se surta, no habr lugar a
imponer las medidas previstas en los artculos 161, 306, 159 y 160 de la
ley 685 de 2001.
El citado artculo 165 fue reglamentado por el Decreto 2715 de 2010 y
el Decreto 1970 de 21 de septiembre de 2012.
*Fuente: Procuradura General de la Nacin. Minera Ilegal en Colombia. Informe preventivo 361.

2.2.3.5.

Consecuencias de la explotacin minera

La explotacin de hecho o tradicional adems de tener un marcado ingrediente social

generalmente est asociado a sistemas artesanales, pero no se presenta de esta manera
en todos los casos, pues al localizarse principalmente en las regiones econmicas
deprimidas del pas, se han constituido grandes empresas dedicadas a la ilegalidad
desarrollada con total carencia de asistencia tcnica, con un muy precario cumplimiento
de normas mineras y ambientales y sin procedimientos de salubridad y seguridad, donde
se utiliza el trabajo de mujeres y nios, tomando mucha distancia de las actividades de
subsistencia.
Las consecuencias para los inversionistas que deseen realizar actividades de
explotacin, al corroborarse que en el rea, se adelantaron unas labores inadecuadas de
la exploracin, planificacin y desarrollo minero de manera antitcnica, es encontrar la
presencia de la esterilizacin de yacimientos, inutilizando reservas que seran
econmicamente explotables.
De otra parte, en cuanto a la equivalencia de costos de esta minera frente a la minera
formal, se produce una distorsin muy grande en el mercado interno, por ejemplo el
mineral de carbn, porque se utilizan menores de edad y mujeres, explotacin y equipo
rudimentario, y por ello su costo es mucho menor al de la minera formal, lo cual como

361

Procuradura General de la Nacin. Minera Ilegal en Colombia. Informe Preventivo. [En

lnea].http://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/MINERIA%20ILEGAL%20EN%20COLOMBI
A%20%20DOCUMENTO.pdf. [Consultado 11 de agosto de 2012].

167

es obvio representa una situacin de desventaja para la industria organizada por la

relacin costo de produccin precio de venta 362.
Resulta oportuno, observar que la actitud paternalista adoptada por el Estado, frente a
los procesos de legalizacin han otorgado a los mineros tradicionales la posibilidad de
probar su calidad y acogerse a la ley y obtener su ttulo minero, pero los explotadores
ilegales han percibido la poca efectividad de las instituciones para realizar los cierres
cuando no logran demostrar su calidad, as mismo no existe eficacia para determinar la
responsabilidad de mitigar los daos e impactos mineros y ambientales causados.
Por lo tanto existe la percepcin de la comunidad, del Estado como protector de los
actos ilegales, con consecuencias entre las cuales se encuentran el detrimento
econmico por parte de la nacin pues no se estn pagando regalas, compensaciones y
canon superficiario, adems innumerables accidentes presentados y vidas que han
cobrado por el incumplimiento de las normas bsicas de proteccin.
Por lo anterior, es uno de los aspectos que ms inquieta a los inversionistas, no slo por
los impactos negativos a nivel ambiental y en el yacimiento minero, sino por los lazos
de la explotacin ilegal con los grupos armados al margen de la Ley, hace que se impida
adelantar labores mineras cuando existe presencia de ilegalidad dentro de la zona.
2.2.4. Otros factores que inciden en la decisin de inversin, en el Sector Minero
Colombiano

Una vez los inversionistas observan el inters del gobierno nacional de capturar
inversin en el sector minero colombiano, pues existe una polticas de gobierno, que se
hacen efectivas en la Ley 1450 de 2011, es indiscutible que, adems, se deben examinar
otra serie de circunstancias, con el fin de determinar que la inversin estar protegida y
se podr lograr el ingreso econmico esperado.
El Ministerio de Minas y Energa, con el fin de promover el inters de los inversionistas
en el sector minero elabor, a travs del Consejo Asesor de Poltica Minera en junio del
ao 2005, la poltica de promocin del pas minero en la cual se pretenda
incrementar la participacin de los inversionistas mineros en el pas, tanto empresas
junior y promotoras de proyectos mineros, como conglomerados y empresas mineras de
tradicin que lograrn atraer recursos tcnicos y de capital nacional y extranjero. As fue
como se defini dentro de los roles a desarrollar por el Estado, la promocin de la
actividad minera, a travs de tres lneas de accin: Promocin e insercin del pas
362

Departamento Nacional de Planeacin. Estrategias para el fortalecimiento del sector minero

colombiano. Documento Conpes 2898 MINMINAS-DNP:UINF: DIMEN. Santaf de Bogot. Enero 15
de 1997.20P.

168

minero en el contexto internacional, incremento de la productividad y competitividad de

la actividad minera y el ordenamiento territorial 363.
Lo anterior en desarrollo del documento CONPES 3527 del 23 de junio de 2008364
denominado Poltica Nacional de Competitividad y Productividad, el cual se
contempla como uno de los objetivos de la estrategia la Infraestructura de Minas y
Energa, ubicando en los mercados internacionales mayores cantidades de minerales y
productos con valor agregado provenientes de la actividad minera colombiana.
Dentro de los factores que fueron exhibidos por el Ministerio de Minas y Energa, que
hacen de Colombia un pas atractivo para invertir se encuentra, la ubicacin estratgica
en la mejor esquina de Amrica, grandes y mltiples ciudades desarrolladas, buen
tamao del mercado, un destacado capital humano y la oferta acadmica en las reas de
la geologa y la ingeniera de minas 365, las cuales estudiaremos a continuacin.
2.3. Condiciones Geogrficas
El gobierno nacional a travs de Ministerio de Minas y Energa, establece lo
siguiente en la presentacin denominada Las garantas para el inversionista
minero en Colombia Componentes sociales y ambientales 366:
Colombia participa en dos (2) ambientes geolgicos promisorios, el Sistema de
Guyana y el Sistema Andino, con ambientes metalognicos 367 que en otros
pases de la regin, precisan la existencia de grandes yacimientos de metales
preciosos, metales base, productos mineros industriales y rocas ornamentales.
As mismo, contamos con una legislacin, que limita claramente la rbita de
intervencin del Estado, establece necesaria la autonoma 368, que en gestin
econmica y en iniciativa empresarial, requieren los inversionistas, para
363

Ministerio
de
Minas
y
Energa.
Polticas
Sectoriales.
[En
lnea]
http://www.minminas.gov.co/minminas/minas.jsp?cargaHome=3&id_categoria=110. [Consultado el 16
de marzo de 2014].
364
Departamento Nacional de Planeacin. Poltica Nacional de Competitividad y Productividad. [En
lnea]
CONPES
3527
del
23
de
junio
de
2008.
http://wsp.presidencia.gov.co/sncei/politica/Paginas/conpes.aspx. [Consultado el 16 de marzo de 2014].
365
SIMCO.
Poltica
de
Promocin
del
pas
Minero.
[En
lnea]
http://www.simco.gov.co/simco/portals/0/archivos/PROMOCION.pdf. [Consultado el 16 de febrero de
2014].
366
Consultado el da 15 de marzo de 2012. Pg. www.semana.com/documents/Doc-1284_20067. Ppt.
Realizada por la doctora Beatriz Duque Montoya, el mes de julio 6 de 2006. Diapositiva No. 15.
367
Nueva Enciclopedia Larousse. Barcelona Madrid. Editorial Planeta, 1984. p. 6462. Metalognesis.
N.F. Geol. Procesos de formacin de yacimiento metalferos, es decir que contiene metal, cuando se
refiere a procesos son todos aquellos que estn relacionados y rigen la formacin de los diferentes
depsitos.
368
RICAURTE, Op. cit., p140. Artculo 60 Ley 685 de 2001. Autonoma Empresarial.

169

desarrollar un proyecto minero, se establece un modelo de gestin en donde el

Estado acta como facilitador de la labor del operador minero, actividad sta
que le corresponde al inversionista privado, los estudios y trabajos de
exploracin tcnica, y los de viabilidad ambiental de explotacin se ejecutan en
forma simultnea y coordinada.
El Ministerio de Minas y Energa, en primer lugar se cuestiona Por qu invertir en
Colombia?, y frente a ste interrogante, indica, que es por la ubicacin geogrfica
estratgica que tiene el territorio nacional, es decir, por el fcil acceso al mercado
norteamericano, europeo, asitico y latinoamericano. En cuanto a sta afirmacin, se
puede observar que la facilidad la brinda, la cercana con los continentes por medio del
transporte martimo 369.
Dentro de las potencialidades con las que goza Colombia por su ubicacin geogrfica,
es que se encuentra en el centro de cinco zonas horarias y comparte franja horaria con
importantes centros de negocios como Nueva York, Toronto y Miami. Adems est
localizada en el medio de los principales centros comerciales y financieros del
hemisferio, tanto en Amrica del Norte como en Amrica del Sur, compartiendo
patrones de afinidad cultural relevante para la consolidacin de operaciones en la
regin 370.
369

Revista de Logstica. Ampliacin del Canal: Oportunidades para Colombia [en lnea].
<http://www.revistadelogistica.com/art-11-Ampliacion-del-Canal.asp>. [Citado el da 18 de julio de
2012]. La ampliacin del Canal de Panam, cuyas obras empezaron en 2007 y finalizarn en 2014, tendra
consecuencias favorables para Colombia si los puertos del pas crecen en infraestructura. Al dinamizar el
trfico y al quedar apto para que lo atraviesen buques Post Panamax, los cargueros ms grandes del
mundo, el Canal multiplicar su importancia como ruta internacional, revitalizando as la actividad
portuaria de la zona. Por l pasa el 5% del comercio mundial. Y se prev que llegar al 6%.
Colombia, al servirse del Canal, podr utilizar buques ms grandes, lo cual tambin tendra impacto en la
economa de escala. Derivara en mejores tarifas y mejores fletes de acuerdo con las negociaciones que
haga con las navieras para los diferentes productos colombianos, explica Gerardo Maucci, autoridad del
Canal de Panam.
TERCERA PUNTA DEL TRINGULO MGICO
El Caribe colombiano tiene una relacin ms estrecha con el Canal de Panam. Este matrimonio
convertira al puerto de Cartagena en el tercer vrtice del tringulo conformado por Cuba y Panam.
Colombia tendra la gran opcin de integrarse a ste por intermedio del puerto de Cartagena, el terminal
martimo colombiano ms cercano al Canal de Panam, incluso por encima de muchos otros puertos de la
regin. Igual, es un punto privilegiado en el mapa del trfico martimo internacional de mercancas al
hallarse cerca del Golfo de Mxico y la Costa Este de los Estados Unidos.
370

PROEXPORT.
Directorio
Zonas
Francas.
[En
lnea]
http://www.proexport.com.co/sites/default/files/directorio_zonas_francas_colombia.pdf. [Consultado el
16 de febrero de 2014].

170

Este factor aunque determinante a la hora de tomar la decisin para desarrollar un

proyecto minero en Colombia, requiere de infraestructura para consolidarse, y es as
como el Banco Mundial seal en el ao 2006, que existen reas crticas en
infraestructura como los corredores internos, corredores viales, el transporte de carga
por carretera, los ferrocarriles y el transporte fluvial; los nodos de transferencia como
puertos y aeropuertos; y la coordinacin intermodal, en la que resultan relevantes los
nodos de transferencia y el transporte multimodal.
En cuanto a los principales problemas logsticos en Colombia, el Banco Mundial seal
entonces, los siguientes:
Poca eficiencia y limitada calidad de servicio en el transporte de carga por
carretera.
Cuellos de botella en el transporte de carbn por va frrea.
Limitaciones de calado y de terminales de transferencia en el transporte fluvial.
Necesidad de incremento de capacidad y calidad del servicio en puertos.
Escaso desarrollo del transporte multimodal, si bien en los ltimos aos se han
logrado avances importantes en la infraestructura vial y la ampliacin de
capacidad con la segunda lnea frrea para la salida de los carbones del
departamento del Cesar, el crecimiento de la industria minera demanda de la
realizacin de otros proyectos viales, frreos y portuarios para lograr un mucho
mayor aprovechamiento de las bondades del transporte multimodal,
principalmente a travs del ro Magdalena, y las redes frreas existentes y
proyectadas 371.
No obstante, la minera compite por el uso de esta infraestructura con otros sectores de
la economa, por ejemplo, la demanda por infraestructura de transporte del sector
minero, con capacidad para pagar altos costos, desplaza la demanda de transporte de
otros sectores cuyos excedentes no logran competir va precios, como es el caso de la
agricultura o la ganadera nacional.
Por lo anterior el Centro de Investigacin Econmica y Social Fedesarrollo determina
que ante la falta de una solucin, plantean incluir clusulas como parte de los proyectos
de explotacin minera, donde las empresas mineras se comprometan a la construccin
de infraestructura y a compartirla de manera eficiente con otros sectores situacin que
se viene presentando con las nuevas concesiones frreas 372.
371

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGA. Estudio de conveniencia y necesidad consultora

infraestructura de transporte multimodal para el desarrollo de la industria minera en Colombia, con
nfasis en puertos. [En lnea] https://www.contratos.gov.co/archivospuc1/2009/DEPREV/121001000/0910-63991/DEPREV_PROCESO_09-10-63991_121001000_1254823.pdf . [Consultado el 16 de febrero
de 2014].
372
FEDESARROLLO. Impacto socioeconmico de la minera en Colombia. [En lnea]
http://www.fedesarrollo.org.co/wp-content/uploads/2011/08/Impacto-socioecon%C3%B3mico-de-la-

171

De otro lado, la ley de asociacin pblico privada viabilizar proyectos que hasta hoy
no haban contado con los recursos de presupuesto necesarios y que ahora podrn ser
complementados con los recursos del sector privado para la remocin de cuellos de
botella en puertos y vas.
As mismo, dentro del Sistema de Informacin Minero Colombiano -SIMCO. Se
establecen las diez razones para invertir en Colombia, en las cuales se determinan
condiciones econmicas, geogrficas, polticas, de recurso humano, de exportacin, etc.,
las cuales buscan exhibir los aspectos ms relevantes y atractivos, que atraigan a los
inversionistas extranjeros, para adelantar proyectos mineros dentro de nuestro pas.
Tabla 10. 10 razones para invertir en Colombia 373.
No.
1.

2.

Razones para invertir en

Colombia
Estabilidad
Macroeconmica

Estabilidad Poltica

Justificacin
Colombia es una de las economas ms
estables de Amrica Latina.
Ha tenido un crecimiento econmico
persistente por encima del promedio de la
regin.
Obtuvo un crecimiento de 7.5% en 2007
La tasa de inflacin ha disminuido en los
ltimos aos y en 2007 fue de 5.7%.
La deuda externa se ha reducido en los
ltimos aos ms de 20% del PIB (2002:
51% del PIB; 2006: 30.6% del PIB).
Todos los presidentes han sido elegidos
democrticamente, a excepcin de un corto
periodo (1953 1957) en el que se tuvo
dictadura militar.
Segn el World Competitiveness Year
book 2006, Colombia ocupa el primer
lugar dentro de los pases de la regin en
trminos de consistencia y transparencia
de sus polticas gubernamentales.

miner%C3%ADa-en-Colombia-Informe_Impacto_de_la_miner%C3%ADa_Final-26-abril.pdf.
[Consultado el 16 de febrero de 2014].
373
Sistema de Informacin Minero Colombiano -SIMCO. Diez razones para invertir en Colombia. [en
lnea].
http://www.simco.gov.co/simco/Informaci%C3%B3nparaInversionistas/RazonesparaInvertir/tabid/58/Def
ault.aspx. [Consultado el da 13 de octubre de 2012].

172

El anterior Presidente de la Repblica,

lvaro Uribe Vlez, fue elegido para un
segundo mandato (2006-2010) con el
62% del total de los votos.
3.

Recurso
Humano
Calificado y Competitivo

4.

Rgimen Laboral Flexible

La fuerza laboral de Colombia es

considerada como la mejor en la
Comunidad Andina y es una de las ms
calificadas a nivel gerencial y operativo
de Amrica Latina.
La tasa de alfabetismo de Colombia es
una de las ms altas de Amrica Latina.
La fuerza laboral de Colombia es
competitiva en trminos de costos
laborales.
Los salarios en el sector de servicios y el
pago por hora en el sector manufacturero
son altamente competitivos, cuando se
compara con otros pases en va de
desarrollo y desarrollados.
En Colombia, particularmente a nivel
profesional, no se presenta ninguna
discriminacin contra la mujer.
Colombia tiene uno de los regmenes laborales
ms flexibles de Amrica Latina.
Jornada laboral diurna extendida desde
las 6 a.m. hasta las 10 p.m. Por esta
razn, el empleador puede contratar dos
turnos de trabajo sin necesidad de pagar
horas extras o recargos nocturnos.
Modalidad de contratacin de aprendices
del Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA), por medio de un contrato de
prestacin de servicios y sin vinculacin
laboral con la empresa. De esta manera el
empleador no tiene la obligacin de pagar
prestaciones sociales.
Monto de indemnizaciones por despido
sin justa causa reducido.

5.

Ubicacin Estratgica

Colombia
est
localizada
estratgicamente como punto intermedio
173

entre Amrica del Norte y Amrica del

Sur.
Tiene costas tanto en el Ocano Pacfico
como en el Atlntico y cuenta con
moderna infraestructura portuaria.
Tiene fcil
acceso
al
mercado
norteamericano, europeo, asitico y
latinoamericano.
6.

Plataforma de Exportacin Gracias a diferentes acuerdos de libre comercio y

y Acceso Privilegiado a preferencias arancelarias unilaterales otorgadas,
Colombia tiene acceso a un mercado de 1,200
Mercados Mundiales
millones
de
personas:
Acuerdos de Libre Comercio
TLC con Estados Unidos
Comunidad Andina de Naciones-CAN
(Colombia, Bolivia, Ecuador y Per).
G-3 (Colombia y Mxico).
CAN-MERCOSUR.
Colombia - Chile.
Colombia - CARICOM
Preferencias Arancelarias
Con Estados Unidos: ATPDEA.
Con la Unin Europea: SGP Plus

7.

Regmenes Especiales de
Comercio Exterior

8.

Mltiples
Desarrollo

Polos

10 Zonas francas que ofrecen incentivos

cambiarios, fiscales y aduaneros.
5 Zonas econmicas especiales de
exportacin que ofrecen incentivos
cambiarios, fiscales,
aduaneros
y
laborales.
Incentivos para usuarios altamente
exportadores
Sistemas especiales de importacin
exportacin.

de Colombia cuenta con la tercera poblacin de la

regin con ms de 41 millones de habitantes:
1 ciudad de ms de 7 millones de
habitantes.
174

3 ciudades de ms de 2 millones de
habitantes.
4 ciudades de ms de 500.000 habitantes.
23 ciudades de ms de 100.000
habitantes.
9.

Infraestructura Fsica

Colombia tiene uno de los ms altos

porcentajes de cubrimiento en servicios
pblicos en Amrica Latina.
Cuenta con una moderna infraestructura
de telecomunicaciones.
Ha realizado inversiones crecientes en
infraestructura de transporte.
6 puertos martimos en el Caribe y dos en
el Pacfico
5 aeropuertos internacionales
91% de redes troncales nacionales
pavimentadas.

10.

Confianza de Inversionistas
Extranjeros

La Inversin Extranjera Directa ha

crecido significativamente y para 2006
se situ en US$ 6.295 millones
Ms de 700 empresas multinacionales
tienen inversiones en Colombia.
Recientemente, otras multinacionales han
puesto su voto de confianza en Colombia.

*Fuente: Creacin propia, con los datos del Sistema de Informacin Minero Colombiano -SIMCO.

2.2.4.2.

Infraestructura

El Banco Interamericano de Desarrollo BID, define la infraestructura como el conjunto

de estructuras de ingeniera e instalaciones por lo general, de larga vida til- que
constituyen la base sobre la cual se produce la prestacin de servicios considerados
necesarios para el desarrollo de fines productivos, polticos, sociales y personales 374.
As mismo, es entendida, como la red de instalaciones y obras de uso pblico que

374

Cmara
Colombiana
de
Infraestructura.
[en
lnea].
http://www.infraestructura.org.co/noticiasprincipales.php?np_id=189. [consultado el da 11 de noviembre
de 2012]

175

constituyen la columna vertebral de un pas, indispensable para el desenvolvimiento de

la actividad humana y el progreso nacional 375.
Bajo estas dos definiciones, se puede observar, que la infraestructura es un medio para
promover el progreso dentro de la sociedad, porque genera empleo, posibilidad de
entablar comunicaciones y relaciones comerciales alrededor del mundo.
La infraestructura en el sector minero, es uno de los factores que tiene mayor
trascendencia, pues los inversionistas procuran comercializar los productos minerales
alrededor del mundo donde la industria est ms interesada de obtenerlos a un mayor
valor econmico. Sin la infraestructura requerida los productos mineros explotados, no
tendran ningn atractivo pues no se podran vender y exportar, y la inversin sera
mnima.
Ahora bien, la existencia de una infraestructura adecuada, moderna y de calidad,
muestra la fortaleza de un pas; la productividad y competitividad internacional de su
economa 376. Segn un estudio realizado por la Academia Nacional de Ingeniera y el
Habitad, Colombia comparado con los pases de la regin cuenta con una calidad de
infraestructura de carreteras y puertos ubicada en el sexto lugar, seguido de pases como
Chile, Uruguay, Argentina, Venezuela y Per 377, en cuanto a la calidad de
infraestructura de aeropuertos, en un tercer puesto, despus de Chile y Ecuador. As
mismo, la calidad de infraestructura ferroviaria se encuentra en un sptimo lugar, en
calidad de fuentes de electricidad en un cuarto lugar dentro de los pases de la regin y
en densidad de telefona fija por cada 100 habitantes en un sexto lugar 378. Por tanto
Colombia, se puede catalogar como un pas que tiene grandes carencias en el desarrollo
de obras y las existentes se encuentran pendientes de reconstruir debido al deterioro por
el paso del tiempo, obras que son urgentes para entablar negociaciones en cualquiera de
los sectores de la economa.
La infraestructura de transporte, es una de la ms requeridas, para adelantar un proyecto
minero, y principalmente para realizar la explotacin econmica del producto minero, y
comprende distintos modos, el terrestre, ferroviario, areo, fluvial, acutico,
375

Academia Nacional de Ingeniera y el Habitad de Caracas Venezuela. Acading. [en lnea].

http://www.acading.org.ve/info/comunicacion/pubdocs/declaracion32_importancia_de_la_infraestructura.
pdf declaracin importancia de la infraestructura para el desarrollo del pas. [consultado el da 11 de
noviembre de 2012].
376
Academia Nacional de Ingeniera y el Habitad de Caracas Venezuela. Acading. [en lnea].
http://www.acading.org.ve/info/comunicacion/pubdocs/declaracion32_importancia_de_la_infraestructura.
pdf declaracin importancia de la infraestructura para el desarrollo del pas. [consultado el da 11 de
noviembre de 2012].
377
CEPLAN. Infraestructura. [En lnea] http://www.ceplan.gob.pe/documents/10157/3e7e2302-808741dc-84b1-0415f13365f2. [Consultado el da 11 de noviembre de 2012].
378
CEPLAN. Infraestructura. [En lnea] http://www.ceplan.gob.pe/documents/10157/3e7e2302-808741dc-84b1-0415f13365f2. [Consultado el da 11 de noviembre de 2012].

176

multimodal, nacional e internacional, urbano y rural. Una de las principales limitaciones

de la infraestructura, en los pases latinoamericanos, es el insuficiente desarrollo de la
infraestructura de transporte, la que debiera contribuir significativamente a la
integracin territorial y al desarrollo de las actividades productivas, facilitando el
traslado de personas y el intercambio de bienes y servicios, y reduciendo costos que
conducen al mejoramiento de la competitividad del pas 379.
Dicha infraestructura en transporte es un factor muy importante para incentivar la
inversin en el territorio nacional, y por ello el gobierno nacional, en apoyo con la
empresa privada, ha determinado proveer ferrocarriles, puertos y carreteras, para
desarrollar el sector minero y petrolero.
Este ao, se iniciaran las obras, con inversin para rehabilitar y construir tramos
ferroviarios sin los cuales sera muy costoso llevar a puerto los minerales y obtener las
ganancias econmicas esperadas por los inversionistas.
Existe una oferta que fue hecha por el grupo israel Mariverdo, que hoy
invierte 700 millones de dlares, para rehabilitar el tren del Pacfico, que va
entre Buenaventura y La Felisa (Caldas); las obras estarn listas a finales de
este ao.
A este paquete se le suman dos proyectos frreos que la Agencia Nacional de
Infraestructura (ANI), espera recibir en mayo: El Ramal a Dibulla, en La
Guajira, y el Tren del Carare, sobre cuyos rieles se transportarn 19 millones
de toneladas, especialmente de carbn trmico, que se producirn en Boyac,
Cundinamarca y Santander en el 2019, que a la fecha se encuentra
negocindose para su ejecucin. La construccin del Ramal en La Guajira es
una oferta de MPX, minera del brasileo Eike Batista, y tambin de los dueos
del Puerto Brisa.
La APP, por un billn de pesos, tendra 300 kilmetros y pasara a travs de
San Juan del Cesar. En esta zona se prev que en el 2014, se puedan sacar 43
millones de toneladas de mineral al ao, segn Planeacin Nacional.
La segunda propuesta es del grupo brasileo Votorantim (dueo de Paz del
Ro), en asocio con la Corporacin del Carare. Quienes determinan que en estas
minas se produciran 10 millones de toneladas anuales. La oferta sera una
construccin nueva en una zona que es altamente montaosa y tendra un valor
estimado de 5 billones de pesos.
El Carare se conectara al existente Sistema Ferroviario Central (SFC) a la
altura del municipio La Vizcana (Santander), pero debido al potencial que tiene
379

CEPLAN. Infraestructura. [En lnea] http://www.ceplan.gob.pe/documents/10157/3e7e2302-808741dc-84b1-0415f13365f2. [Consultado el da 11 de noviembre de 2012].

177

La Dorada (Caldas), como un centro de transferencia intermodal, se ha

propuesto que el SFC sea rehabilitado desde all hasta Chiriguan; la Agencia
sacar a licitacin este tramo en mayo, al igual que los 257 km comprendidos
entre Bogot y Belencito (Boyac). Las obras empezaran entre abril y julio del
2013 380.
De otro lado, el desarrollo de toda la infraestructura nacional, la debern realizar los
inversionistas, de lo contrario los minerales explotados no se podrn exportar. Lo
anterior fue expresado por el gobierno nacional, en cabeza del Ministro de Minas y
Energa, de la poca, Mauricio Crdenas Santamara, el cual manifest:
Pidi enfticamente a los empresarios mineros y petroleros que operan en
Colombia, que contribuyan con el desarrollo del pas construyendo su propia
infraestructura de transporte, tal y como lo hicieron los cafeteros, quienes no
esperaron a que el gobierno construyera las vas veredales cafeteras, sino que
las desarrollaron y convirtieron el sector en la locomotora que jalon la
economa del pas durante ms de 100 aos 381.
Mediante la Ley 1508 del 10 de enero de 2012 383, se estableci el rgimen jurdico de
las Asociaciones Pblico Privadas 384, sealndose que se trata de instrumentos de
vinculacin de capital privado para la ejecucin de infraestructura y servicios asociados.
Por tanto, el objetivo general es atraer inversionistas, a largo plazo, con suficiente
capacidad financiera para realizar la construccin, operacin y mantenimiento de obras.

380

PORTAFOLIO.COM. Invertirn 12 billones de pesos en trenes para los TLC. [En lnea]
http://www.portafolio.co/economia/invertiran-12-billones-pesos-trenes-los-tlc. [Consultado el da 29 de
junio de 2012].
381
EL ESPECTADOR. COM. El sector minero-energtico debe construir sus propias vas. [En lnea]
file:///C:/Documents%20and%20Settings/DELL/Escritorio/TESIS%20FINAL/CONGRESO%202011/SI/
articulo-305993-el-sector-minero-energetico-debe-construir-sus-propias-vias.htm [Citado 27 de marzo de
2012].
383
Congreso de la Republica Ley 1508 del 10 de enero de 2012, Por medio del cual se establece el
rgimen Jurdico de de las Asociaciones Pblico Privadas, se dictan normas orgnicas de presupuesto y se
dictan
otras
disposiciones.
[En
lnea]
http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Leyes/Documents/Ley150810012012.pdf [Consultado el da 12
de noviembre de 2012]
384
Congreso de la Republica Ley 1508 del 10 de enero de 2012. [En lnea]
http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Leyes/Documents/Ley150810012012.pdf [Consultado el da 12
de noviembre de 2012]. Artculo 1. Definicin. Las Asociaciones Pblico Privadas son un instrumento de
vinculacin de capital privado, que se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona
natural o jurdica de derecho privado, para la provisin de bienes pblicos y de sus servicios relacionados,
que involucra la retencin y transferencia, riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionados
con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio.

178

Para algunos 385, estos esquemas han sido utilizados para desarrollar proyectos que no
hubieran podido ejecutarse bajo un esquema de inversin pblica debido a las
restricciones fiscales existentes. En este sentido, la participacin del sector privado es
una fuente de financiacin alternativa a la deuda y contribuye a optimizar el uso de los
recursos pblicos en beneficio de la sociedad.
Mediante la mencionada ley, se da la posibilidad de ejecutar las obras de infraestructura
bajo un modelo distinto a la concesin, o a los convenios de asociacin, o a la creacin
de personas jurdicas pblicas privadas. Por tanto, todas las condiciones de estabilidad y
seguridad jurdica que proyecta el inversionista del sector, son indispensables para
adems configurar el inters en ejecutar dichas obras, pues de lo contrario si el titular
minero determina que no existen garantas para desarrollar su actividad en nuestro pas,
limitar la inversin en infraestructura, pues no contar con certidumbre de recibir los
rendimientos esperados por la actividad que realizar.
De esta manera resulta, contradictorio que se presenten tantos obstculos para acceder a
un ttulo minero y falta de garantas para desarrollarlo, cuando el pas requiere que se
realicen obras que permitan y faciliten la exportacin no slo de productos mineros sino
de los que se produzcan en el territorio nacional, pues los gobiernos nacionales,
estatales y municipales tienen la obligacin ineludible de conservar, mejorar y ampliar
la infraestructura pblica para la presente y futura generaciones 386.
Slo con grandes inversiones se podr conquistar el desafo de aumentar el acceso a
buenos servicios de infraestructura. Las estimaciones actuales indican que las
necesidades de financiamiento suman alrededor del 7% del PIB en todos los pases en
desarrollo, tanto para gastos en nuevas inversiones como para mantenimiento. Las
necesidades de financiamiento en los pases de bajos ingresos pueden llegar al 9% del
385

Observatorio Legislativo. Asociaciones Publico Privadas. Febrero de 2012. Boletn No. 197. [En lnea]
http://www.icpcolombia.org/archivos/observatorio/boletin_197. [Consultado el da 12 de noviembre de
2012]. Si bien las concesiones son una de las herramientas principales para la construccin de
infraestructura, en particular para el sector de transporte, estas se llevan a cabo utilizando compromisos de
vigencias futuras, lo cual implica un riesgo de generar dficit a largo plazo y falta de gobernabilidad para
las administraciones venideras. Adems, es importante reconocer que las concesiones de obras pblicas
han presentado dificultades de diversa ndole, tales como: i) la falta de experiencia por parte de las
entidades para la realizacin de estudios de prefactibilidad, factibilidad, as como el diseo y
estructuracin financiera de los proyectos, lo cual impide que en los procesos de licitacin las ofertas se
ajusten al valor real de la obra, ii) la licitacin por debajo del precio real por parte de los contratistas para
luego solicitar adiciones y prrrogas al contrato inicial, iii) la corrupcin y falta de transparencia en la
adjudicacin de contratos iv) la destinacin indebida de anticipos por parte de los contratistas, v) la falta
de una adecuada distribucin de riesgos que se vea reflejada en los incentivos y formas de remuneracin,
entre otros.
386
Academia Nacional de Ingeniera y el Habitad de Caracas Venezuela. Acading. [en lnea].
http://www.acading.org.ve/info/comunicacion/pubdocs/declaracion32_importancia_de_la_infraestructura.
pdf declaracin importancia de la infraestructura para el desarrollo del pas. [consultado el da 11 de
noviembre de 2012].

179

PIB. Una comparacin entre la inversin real en el pasado y las tasas de gastos para
inversiones y mantenimiento (en promedio cercanas al 3,5% del PIB en todos los pases
en desarrollo) con las exigencias proyectadas, apunta claramente hacia la necesidad de
duplicar el financiamiento real para obras de infraestructura. Por ende, se necesitan
muchos ms recursos para aumentar el acceso a buenos servicios de infraestructura 387.
2.2.4.3.

Regmenes especiales de comercio exterior

El gobierno nacional, a travs del Ministerio de Minas y Energa, manifiesta como

abanderada para fomentar la inversin en Colombia, son los regmenes especiales de
comercio exterior 388, dentro de los cuales seala 10 zonas francas, 5 zonas econmicas
especiales de exportacin, incentivos para los usuarios altamente exportadores, sistema
especial de importacin exportacin.
Los instrumentos internacionales relativos a la proteccin de la inversin extranjera que
estn en negociacin suscritos y en vigor, para la Republica de Colombia, son los
siguientes 389:
Tabla No. 11. Instrumentos internacionales relativos a la proteccin de la inversin
No.
1

Acuerdo Bilateral

Firmado y entrada en
vigor
Acuerdo bilateral para la promocin de Firmando en Lima, Per el
inversiones entre el gobierno de la Repblica de 22 de noviembre de 2008,
Colombia y el gobierno de la Repblica Popular Ley aprobatoria 1462 de
de China
2011 390.

387

Banco
Mundial.
Resea
sobre
la
infraestructura.
[en
lnea].http://www.bancomundial.org/temas/resenas/infraestructura.htm. [consultado el da 11 de
noviembre de 2012].
388
Ministerio de Relaciones Exteriores www.minrelext.gov.co.
389
Tratados
para
la
proteccin
de
inversin
extranjera.
www.cancilleria.gov.co/footer/jurdicainternacional/tratados/inversion
390
Elespectador.com. 10 Mayo 2012. Empresas chinas ponen el ojo en el carbn metalrgico de
http://www.elespectador.com/economia/articulo-345166-empresas-chinas-ponen-el-ojo-elColombia.
carbon-metalurgico-de-colombia. [En lnea] Consultado el da 8 de agosto de 2012. Compaas
energticas de China y representantes del gobierno de ese pas manifestaron su inters por comprar
carbn metalrgico colombiano, dado su alto poder calorfico, inform el ministro de Minas y Energa,
Mauricio Crdenas, que acompaa al presidente de la Repblica, Juan Manuel Santos, en visita de Estado
a la nacin asitica.
"En materia de carbn hay ms inters en el metalrgico, que se produce en Cundinamarca, Boyac y los
Santanderes. Este es un mineral que tiene un gran poder calorfico y un alto precio en el mercado
internacional, dijo el titular de la cartera minero-energtica.
Uno de los temas estratgicos discutidos en el marco de las reuniones tiene que ver con la infraestructura
para el transporte del mineral, particularmente un ferrocarril que saque el carbn desde el centro del pas
hacia los puertos. De acuerdo con el ministro Crdenas, este es un asunto estratgico y de mximo inters

180

Acuerdo para la promocin y proteccin recproca

de inversiones entre el gobierno de la Repblica
de Corea y el gobierno de la Repblica de
Colombia
Proyecto de Acuerdo para la promocin y
proteccin recproca de inversiones entre Japn y
la Repblica de Colombia
Acuerdo para la promocin y proteccin de
inversiones entre la Repblica de Colombia y la
Repblica de India

Firmado en Sel, Corea el 6

de julio de 2010 391.

Convenio de la Repblica de Suiza sobre la

promocin y la proteccin recproca de
inversiones y su protocolo hecho en Berna Suiza,
el 17 de mayo de 2006.

Entrada en vigor el 6 de
octubre de 2009, Ley
aprobatoria Ley 1198 del 6
de junio de 2008.

Acuerdo entre la Repblica de Colombia y el Celebrado en Bogot D.C. el

Reino de Espaa para la promocin y proteccin
31 de marzo de 2005, con
entrada en vigor el da 22 de
septiembre de 2007, Ley
aprobatoria Ley 1069 del 31
de julio de 2006.

3
4

Suscrito en Tokio, Japn, el

12 de septiembre de 2011.

Firmado en la ciudad de
Nueva Delhi el da 10 de
noviembre de 2009, Ley
aprobatoria 1449 de 2011.
Acuerdo bilateral para la promocin y proteccin elaborado
en
Bogot,
de inversiones entre el gobierno del Reino Unido Colombia el 17 de marzo de
de Gran Bretaa e Irlanda del Norte y la 2010, Ley aprobatoria Ley
Repblica de Colombia
1464 de 2011.

*Fuente: Creacin propia.

pblico, y en ese sentido, ha estado en conversaciones con el Banco de Desarrollo de China y con la
Corporacin de inversiones de China para que participen en el desarrollo de este proyecto.
391
Paisminero. Memorando de cooperacin entre Colombia y Corea sobre temas mineros. Actualizado
Martes, 26 de Junio de 2012. Bogot. [En lnea] Consultado el da 8 de agosto de 2012.
http://www.paisminero.com/index.php?option=com_content&view=article&id=5911:memorando-decooperacion-entre-colombia-y-corea-sobre-temas-mineros&catid=136:mineriacolombiana&Itemid=300107- Colombia y Corea empezarn a trabajar de manera conjunta en asuntos
reglamentarios, capacitacin y desarrollo de conocimiento para la recuperacin ambiental de minas,
principalmente de carbn coquizable, y el cierre tcnico de las mismas cuando culminan los procesos de
explotacin.
As qued contemplado en el marco de un memorando de entendimiento en temas mineros firmado este
lunes por el Ministro de Minas y Energa de Colombia, Mauricio Crdenas, y el presidente de la
Corporacin estatal de minas de Corea del Sur (Mireco), Kwon Hyuk-in.

181

2.2.4.4.

Capital humano 392

Acorde a los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo 2010- 2014 el Ministerio de
Educacin Nacional, determin como estrategia principal para promover el crecimiento
sostenible del pas en el mbito social, econmico, ambiental, y de dinamizacin de los
sectores que estn inmersos dentro de las locomotoras, establecer el trabajo en el
crecimiento de sectores fundamentales para la Nacin, como son la agricultura y
desarrollo rural, infraestructura de transporte y vivienda, desarrollo minero y expansin
energtica y los nuevos sectores basados en la innovacin.
Por eso, se plante la necesidad de fortalecer la formacin de capital humano, para
impulsar dichas locomotoras, para generar progreso social y que se contribuyera a la
reduccin de la pobreza de los diferentes sectores de la economa.
En cuanto al sector minero-energtico, ste se proyect como uno de los ejes
estratgicos de desarrollo productivo del pas, fundamentado en actividades como la
exploracin y explotacin de petrleo y carbn, el uso de fuentes tradicionales y
alternativas de energa, el fortalecimiento de bienes y servicios de alto valor agregado y
el uso adecuado de recursos ambientales.
Para ello, el Ministerio de Educacin Nacional determin que el sistema educativo
colombiano cuenta con programas relacionados con fuentes de energa tradicionales
como combustin, petrleo, etc., y verdes como energa elica e hidrulica, reas como
la Geologa, algunas ingenieras y programas como Administracin Ambiental, Gestin
Ambiental, Manejo Ambiental y Mantenimiento del Recurso Energtico y Minero, que,
entre 2006 y 2010 expidieron 15.599 ttulos de 427 programas de educacin superior en
los diferentes niveles de formacin acadmica.
Las perspectivas para este campo son positivas si se tiene en cuenta que el sector ofrece,
hoy alta vinculacin laboral y salarios superiores a los observados en las diferentes
etapas de formacin a nivel nacional. Un fenmeno que se produce, entre otras razones,
debido a que los profesionales deben desplazarse y aislarse de los centros urbanos y sus
hogares para poder ejecutar sus funciones, situacin que es retribuida econmicamente
por las empresas.
El incremento de la demanda mundial de carbn, minerales metalferos y petrleo,
sumado al alza mundial de los precios de la canasta minero-energtica, refleja una
coyuntura favorable para los graduados de la educacin superior en este sector, que
continuar en los prximos aos.

392392

MINISTERIO DE EDUCACIN. Educacin superior Boletn 20 de 2012. Capital Humano en el

http://www.mineducacion.gov.co/1621/articlesavance
Colombiano.
[En
lnea]
92779_archivo_pdf_Boletin20.pdf. [Consultado el 16 de febrero de 2014].

182

2.2.4.5.

Rgimen Laboral

Los recursos humanos y rgimen laboral en Colombia, son competitivos en trminos de

costos, como quiera que la prestacin laboral es una de las ms cualificadas de Amrica
Latina, pues como observamos existen variados programas acadmicos que brindan la
capacitacin adecuada para los profesionales, tcnicos y tecnlogos que prestan sus
servicios en las diferentes compaas mineras del pas.
As mismo la jornada laboral se extiende desde las 6 a.m. hasta las 10 p.m., por tanto,
los recargos por horas extras o nocturnas son reducidos, lo cual es muy atractivo para
los diferentes empleadores. Al igual existe la modalidad de contratacin de aprendices
del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), que por medio de un contrato de
prestacin de servicios y sin vinculacin laboral directa a la empresa, contribuyen a la
prestacin efectiva de sus servicios y con ello el empleador no se encuentra en la
obligacin de realizar el pago de las prestaciones sociales, lo cual disminuye los costos
de las compaas por concepto de salarios.
2.2.4.6.

Tributacin generada por la explotacin minera

El sector minero colombiano siempre ha sido atacado por la falta de un sano equilibrio
entre la generacin de incentivos y el establecimiento para el aumento del flujo de
ingresos tributarios, ms an cuando proliferan conceptos 393 en los que se determina,
por ejemplo, acerca de las rentas deducibles, que las regalas constituan un gasto para
las empresas del sector extractivo y autoriz su deduccin, en desarrollo del artculo 116
del Estatuto Tributario e invocando una sentencia de la Corte Constitucional la C-1071
de 2003, la cual modific el fundamento constitucional de las regalas.
Fue as como por efecto directo de la deduccin sealada, entre 2005 y 2011 el Estado
habra dejado de captar recursos del orden de 1.274 millones de dlares, solamente del
sector minero. Esto equivale a una tercera parte del total de las regalas pagadas,
suponiendo que la minera a gran escala dedujo el 100 por ciento.
Lo anterior, pues los actores son las grandes compaas multinacionales con gran
capacidad de movilidad, las cuales realizan el anlisis a la hora de tomar la decisin de
ingresar a desarrollar proyectos dentro del territorio nacional.
Pero cuales son los beneficios a los que acceden las empresas mineras al desarrollar su
actividad minera en nuestro pas?

393

Concepto 15766 de 2005, la DIAN

183

La reforma del Estatuto Tributario esperada por todos los colombianos la cual
determinaba un sistema ms equitativo, con normas claras que facilitaran el pago de los
impuestos y que ampliaran la base de contribuyentes, determin lo siguiente:
1. Se elimin el beneficio de deduccin por inversiones en activos fijos reales
productivos, en particular los referidos a la deduccin por inversin en activos
fijos, cuyo valor se deba mantener por un periodo mximo de tres aos, Este
rubro tena un costo para el Estado de 4 billones de pesos, de los cuales
aproximadamente de 1.3 a 1.5 billones estaban representados en el sector de
minas y petrleos.
La eliminacin ha tenido un alto impacto para el sector tomando en
consideracin las inversiones que las empresas deben hacer, en especial, cuando
gran parte de los contratos vigentes estn en etapa exploratoria.
2. Retencin en la fuente para las exportaciones de hidrocarburos y dems
productos mineros, regulado por el artculo 366-1 del Estatuto Tributario. La
nueva normativa determina que los ingresos por concepto de exportaciones de
hidrocarburos y minerales ya no estaran exceptuados del pago de retencin en la
fuente de hasta el 30 por ciento segn lo estableca el Estatuto Tributario
previamente a la reforma mencionada, que exclua en este aparte a todas las
exportaciones colombianas sin importar el tipo de producto exportado. Por el
contrario, ahora las exportaciones de hidrocarburos debern someterse al
porcentaje mximo de retencin en la fuente que establezca el gobierno
colombiano a los ingresos provenientes del exterior.
3. Retencin en la fuente sobre pagos o abonos en cuenta por crditos del exterior.
El Artculo 43 de la Ley 1340, establece una retencin en la fuente del 14%
sobre estos pagos. Desde la reforma tributaria de 1974 que fue introducida a
travs del Decreto 2053 de dicho ao (hoy Art. 25 del Estatuto Tributario), se
estableci en Colombia que varios crditos externos no seran objeto de tributos
en Colombia, ya que se entendan como no posedos en el pas. As fue hasta
finales del ao 2010. El Estatuto Tributario determina que estos crditos tambin
debern ser objeto de tributacin a la tarifa antes mencionada. Un problema que
emerge es quin asume la retencin siendo la realidad que un alto porcentaje lo
deber asumir quien tiene el crdito. Tomando en consideracin que dicho 14%
se entendera como la retencin final, la entidad crediticia del exterior no tendra
obligacin alguna de presentar declaracin de renta en Colombia.
4. Impuesto al Valor Agregado IVA, el artculo 49 de la ley 1430, determina que la
excepcin del Impuesto al Valor Agregado IVA, no aplicar para los servicios
intermedios prestados por las industrias de minera e hidrocarburos. En el ao
20042, el Consejo de Estado se haba pronunciado al respecto indicando que los
184

servicios intermedios prestados a la industria minera y petrolera estaran exentos

de este tributo. La reforma dio un duro golpe al sector minero petrolero pues
elimina la exencin de IVA en la prestacin de servicios intermedios en dicho
sector.
5. Impuesto al patrimonio para contribuir a cubrir la emergencia generada por el
invierno en el pas, con el que se esperan recaudar ms de mil millones de pesos,
con el fin de alcanzar los objetivos de recaudacin para subsanar la emergencia
invernal, el proceso de refinacin de derivados de hidrocarburos no estara
excluido de dicho tributo, como s lo estuvo hasta la expedicin del nuevo
Estatuto Tributario. Segn la reforma, la base gravable del impuesto al
patrimonio es la que reflejen los estados financieros a 11 de enero de 2011 y esa
base se debe utilizar para el clculo de los prximos cuatro (4) aos.
El experto tributarista Fernando Zarama encontr que la aplicacin simultnea de la
deduccin por compra de activos fijos reales y la depreciacin del mismo bien, tena un
efecto perverso sobre las finanzas de la Nacin, el empresario recuperaba el 100 por
ciento de su inversin y los contribuyentes colombianos lo premiaban adems con 13
pesos por cada 100 invertidos. Este es otro ejemplo en el cual y sin fundamento tcnico,
el gobierno nacional entre 2004 y 2010 aprob un sinnmero de beneficios tributarios,
en nombre de la Confianza Inversionista y de la necesidad de generar riqueza y empleo
en el territorio nacional.
A este respecto, Jorge Gaggero ha sealado que "Las empresas maquillan los balances
para mostrar menos beneficios que los reales, con maniobras como la manipulacin de
los precios de transferencias con subsidiarias en el extranjero, la triangulacin de
operaciones de comercio exterior o la recepcin de prstamos falsos desde sociedades
propias en parasos fiscales 394". A continuacin, veamos, como ejemplo, las peripecias
tributarias de algunas mineras en Colombia:
En 'Portafolio' con el ttulo 'Cerro Matoso le debe otros $ 62.000 millones al Estado395
(nov 2-2012), los colombianos se enteraron de que esta transnacional en la mina de
nquel ms grande de Suramrica le debe al Estado colombiano cerca de 32 millones de
dlares en regalas. Por qu? Por descuentos mal aplicados, entre 1998 y 2003, dijo la
Contralora General de la Repblica.
En especfico: "Encontramos amortizacin de apartamentos en Medelln, Cartagena,
medicinas prepagadas, bonificaciones extralegales a los directivos de la compaa y una
394

ALEMIN, Carlos. Integracin y Desintegracin en Amrica Latina. Sociedad civil, democracia e

integracin: miradas y reflexiones del VI Encuentro del Corredor de las Ideas del Cono Sur, 2005, p. 31.
395
EL
TIEMPO.
Reforme
Tributaria
y
Minera.
[En
lnea].
http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/guillermomaya/ARTICULO-WEBNEW_NOTA_INTERIOR-12340588.html. [Consultado el 16 de febrero de 2014].

185

serie de gastos que no tienen nada que ver con el proceso extractivo y productivo y que
estaban siendo aplicados a las regalas". De otro lado, Cerro Matoso S.A. en 2011 dej
de pagar "35.000 millones de pesos debido al hallazgo de inconsistencias relacionadas
con una depreciacin acelerada de sus activos entre los aos 2003 y 2008". No solo se
evaden regalas, tambin impuestos. La empresa dice que todo fue acordado con el
Gobierno.
Igualmente, Juan Ricardo Ortega, director de la Dian, hablando sobre las empresas
mineras, deca en el Congreso de la Republica que "se reciclan activos fijos viejos ya
depreciados para aprovechar la deduccin especial, se disfrazan de legtimas
importaciones ilegales de equipos robados en Venezuela y Ecuador, se incluyen estas
transacciones como activos fijos que usan para la deduccin especial, se inflan los
costos de los servicios contratados para disminuir la base gravable, y no hay
informacin clara disponible en sus estados financieros 396". De otro lado, el concepto
tributario 15766 de 2005 397, publicado en el Diario Oficial No. 45.871 de 06 de abril de
2005 por la Dian, permite que las empresas mineras deduzcan de sus impuestos el pago
de regalas.
En todas partes las grandes mineras dicen que los impuestos son muy altos y que
necesitan menos impuestos, o se van del pas. Sin embargo, esto no es ms que una
amenaza. Jos ngel Gurria, el secretario general de la OECD, conceptu que "cada vez
que hay una bonanza (...), es legtimo que se comparta esa bonanza, que se comparta ese
beneficio (...). Lo que impulsa a los inversionistas (mineros) no es necesariamente lo
que van a pagar de impuestos, ms altos o ms bajos, sino la disponibilidad de las
materias primas 398".

2.2.4.7.

Responsabilidad Social Empresarial

La Responsabilidad Social Empresarial es un tema que ha cobrado relevancia en los

ltimos aos con especial fuerza en los pases desarrollados, donde se ha promovido la
propagacin de las prcticas socialmente responsables, mediante la creacin de

396

EL
TIEMPO.
Reforme
Tributaria
y
Minera.
[En
lnea].
http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/guillermomaya/ARTICULO-WEBNEW_NOTA_INTERIOR-12340588.html. [Consultado el 16 de febrero de 2014].
397
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales. Concepto tributario 15766 de 2005 del 17 de marzo de
2005.
Diario
Oficial
No.
45.871
de
06
de
abril
de
2005.
[En
lnea]
http://www.avancejuridico.com/actualidad/documentosoficiales/2003/45871/ctot_dian_0015766_2005.ht
ml. [Consultado el 16 de marzo de 2014].
398
(Peter Martin, OECD backs resource tax, www.theage.com.au, may 22-2012).

186

exigencias que permitan competir globalmente, las cuales se han visto favorecidas a
travs de los tratados de comercio internacional.
As mismo, se determina la obligacin de los titulares mineros para que realicen
proyectos con un enfoque social, contribuyendo a la generacin de empleo,
sostenibilidad y proteccin del medio ambiente, suministro de instalaciones con el fin
de ofrecer un impacto positivo en la comunidad y en la integracin de los pueblos con
una minera planeada y sostenible a futuro.
ste concepto ha logrado traspasar fronteras apoyado por la globalizacin y la apertura
comercial, llegando a pases en va de desarrollo, en el que se orienta principalmente al
cumplimiento de normas y estndares establecidos internacionalmente, as como
tambin al inters de satisfacer a consumidores mucho ms exigentes.
De este modo, hoy se enfatiza en aspectos tales como el inters comn de la sociedad y
su calidad de vida, el buen uso y conservacin de los recursos, y un rol activo del
gobierno e instituciones gubernamentales; situando a las organizaciones como unidades
integradas dentro de un sistema abierto con el cual interactan y del cual dependen.
En el sector de la minera y de las industrias en las que se utilizan recursos naturales,
tanto renovables como no renovables en su proceso productivo, se emplea ms bien el
concepto de Desarrollo Sustentable, pues proporciona de manera especfica las pautas
de accin que desempean estas industrias.
Dentro de las prcticas que se fomentan en los proyectos de minera, se busca mejorar la
educacin para preparar laboralmente a trabajadores y empresarios locales, crear nuevos
atractivos en la zona, potenciar sectores productivos relevantes en el rea de influencia
promoviendo el desarrollo productivo de la regin, apoyando el mejoramiento de los
establecimientos acadmicos en trminos de infraestructura.
En cuanto a los diversos estudios realizados en el pas 399, se ha podido constatar que el
sector minero se encuentra en lnea con las prcticas nacionales de Responsabilidad
Social Empresarial en la mayora de aspectos. No obstante, las empresas mineras son
ms conscientes de la importancia de invertir en temas sensibles para el pas como el
tejido social o las poblaciones vulnerables. Cabe resaltar, que estas cifras corresponden
a las respuestas de las empresas ms grandes del sector de carbn, ferronquel,
materiales de construccin, cemento y oro. Adems las acciones apoyan acertadamente
la gestin gubernamental pero no buscan en ningn momento suplantarla ni
reemplazarla y sta es la visin hacia futuro que consideramos se debe mantener.
399

Caravedo Baltzar. Desarrollo sostenible, tica, Filantropa y Responsabilidad social. [En lnea].
http://www.pwc.com/es_CL/cl/publicaciones/assets/la-responsabilidad-social-de-la-empresa-en-americalatina.pdf. [Consultado 20 de marzo de 2013].

187

Ahora bien en el tema ambiental, la mayora de empresarios opinan que entre el

crecimiento econmico y la proteccin del medio ambiente existe un conflicto
fundamental e irreconciliable, y es dentro de este esquema como el Consejo Empresarial
de Desarrollo Sostenible ha creado el concepto de Ecoeficiencia, que se define como el
aumento de produccin de insumos y servicios paralelo a una disminucin en el
consumo de recursos y energa, y una reduccin de desechos. Adicionalmente es
eficiencia econmica que se basa en eficiencia ecolgica, y se logra a travs de la
reduccin del consumo y de la contaminacin. Una precondicin para ella es que se
tenga lugar en un proceso de innovacin y adaptacin de tecnologas modernas. Por ello
la ecoeficiencia se alcanzar ms fcilmente en el momento en que los costos y los
precios de los productos reflejen el costo total de los insumos tanto econmicos como
ecolgicos. Ahora bien, la proteccin del medio ambiente en la prctica va ligada de
acuerdo a los incentivos o desincentivos econmicos, pero para corregir esto, se
proponen eliminar los subsidios que fomentan el despilfarro de energa, agua y otros
recursos naturales. Tambin se necesitaran cambios en el sistema tributario, de tal
manera que los impuestos se apliquen a la contaminacin y al consumo de recursos y no
al trabajo, a la propiedad y a las utilidades y ste es un concepto que ya se ha empezado
a discutir en diversos pases de Amrica Latina 400.
El desarrollo sostenible constituye un gran desafo para los empresarios y, al mismo
tiempo, una enorme oportunidad pera estos. Con l se abre ampliamente el espacio para
mltiple innovaciones tecnolgicas, productos, mercados y mecanismos financieros.
La presin poltica de la que es objeto el tema del medio ambiente en Amrica Latina
aumenta rpidamente, instituciones multinacionales como el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo, vinculan sus crditos cada da ms al cumplimiento de las
medidas, siempre ms estrictas de proteccin al medio ambiente. Las asociaciones
locales y los medios de difusin avivan el debate en torno al tema y la burocracia estatal
en esta rea se incrementa constantemente. No es posible cerrar los ojos ante esta
realidad y las experiencias realizadas en Europa y los Estados Unidos muestran que esto
tendra, probablemente, consecuencias negativas para el sector empresarial. Por ello,
los empresarios deben desempear un papel activo en la determinacin de la poltica
ambiental, ya que conocen mejor la relacin entre el desarrollo y las inversiones, la
importancia de la innovacin y los peligros y oportunidades que entraa el progreso
tecnolgico.
Las empresas deben asumir una posicin de compromiso activo frente a la prevencin
de los problemas ecolgicos, y adoptar medidas encaminadas a la proteccin del
entorno. Algunas veces lo harn para sustraerse a eventuales sanciones como respuesta
400

HONTY, Gerardo; GUDYNAS, Eduardo. Agrocombustibles y desarrollo sostenible en Amrica

Latina y el Caribe: situacin, desafios y opciones de accin. CLAES, 2007.

188

a incentivos, pero lo importante es que haya un cambio de actitud que favorezca el uso
de tecnologa y procedimientos que protejan al medio ambiente.
Por ltimo, la poltica de mejoramiento de la productividad y la competitividad est
encaminada a mejorar la rentabilidad social de la industria minera, basada en
explotaciones con las mejores prcticas, generadoras de empleo, que desarrollen su
actividad con altos niveles de seguridad industrial y salud ocupacional, que garanticen
al minero de pequea escala los excedentes econmicos suficientes para elevar su
calidad de vida. A su vez, esta poltica tambin espera potenciar los esfuerzos del estado
para elevar el nivel de la productividad y competitividad de las explotaciones mineras
tradicionales legales existentes en el territorio nacional, mediante la modernizacin
tcnica y empresarial de dichas explotaciones, e incrementar y diversificar la presencia
de productos mineros en el mercado internacional.
Estas polticas debern guiar el posicionamiento del sector en el aparato productivo del
pas basado en una industria minera desarrollada, y con las mejores prcticas posibles
que genere beneficios para la sociedad 401.
Conclusin
Contar con infraestructura, para el inversionista del sector minero, es uno de los
factores que tiene mayor trascendencia, pues se procuran comercializar los
productos minerales alrededor del mundo donde la industria est ms interesada
de obtenerlos a un mayor valor econmico, por tanto sera uno de los elementos
ms importantes a la hora de tomar la decisin de invertir.
Colombia, es un pas que tiene grandes carencias en el desarrollo de obras y las
existentes se encuentran pendientes de reconstruir debido al deterioro por el paso
del tiempo, obras que son urgentes para entablar negociaciones en cualquiera de
los sectores de la economa.
La Ley 1508 del 10 de enero de 2012 402, estableci el rgimen jurdico de las
Asociaciones Pblico Privadas 403, como instrumentos de vinculacin de capital
401

Ministerio
de
Minas
y
Energa.
Polticas
Sectoriales.
[En
lnea]
http://www.minminas.gov.co/minminas/minas.jsp?cargaHome=3&id_categoria=110. [Consultado el 16
de marzo de 2014].
402
Colombia. CONGRESO DE LA REPUBLICA Ley 1508 del 10 de enero de 2012, Por medio del cual
se establece el rgimen Jurdico de de las Asociaciones Pblico Privadas, se dictan normas orgnicas de
presupuesto
y
se
dictan
otras
disposiciones.
[En
lnea]
http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Leyes/Documents/Ley150810012012.pdf [Consultado el da 12
de noviembre de 2012]
403
Colombia. CONGRESO DE LA REPUBLICA Ley 1508 del 10 de enero de 2012. [En lnea]
http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Leyes/Documents/Ley150810012012.pdf [Consultado el da 12
de noviembre de 2012]. Artculo 1. Definicin. Las Asociaciones Pblico Privadas son un instrumento de
vinculacin de capital privado, que se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona

189

privado como fuente de financiacin alternativa a la deuda y que contribuir a

optimizar el uso de los recursos pblicos en beneficio del sector minero.
Es evidente la relacin del sector minero con el desarrollo econmico del pas,
pues los titulares mineros estaran dispuestos a realizar inversin en adecuacin
de vas ferroviarias, que no slo beneficiara para la exportacin de minerales,
sino a todos los sectores de la economa.

natural o jurdica de derecho privado, para la provisin de bienes pblicos y de sus servicios relacionados,
que involucra la retencin y transferencia, riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionados
con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio.

190

3. PERSPECTIVA ACTUAL DEL SECTOR MINERO COLOMBIANO

El sector minero colombiano se encuentra en un proceso de mutacin, evolucin y
transformacin, y el gobierno nacional ha emprendido grandes esfuerzos con el fin que
ste, se consolide como uno de los sectores que lideren la economa nacional, Ycomo lo
establece Carrier 404, nuestra sociedad se encuentra en un proceso de marcada mutacin
y cada da son ms los ndices que nos muestran que las estructuras polticas,
econmicas, sociales y culturales se estn modificando.
Con la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 y la falta de expedicin
de la Ley modificatoria del Cdigo de Minas, hizo que el gobierno nacional, expidiera
diversas disposiciones para reglamentar los aspectos tcnicos del Cdigo de Minas y
regular los requisitos para la presentacin de las Propuestas de Contrato de Concesin,
debido a la nueva apertura de la ventanilla nica de radicacin, que se llev a cabo el
da 2 de julio de 2013. As mismo, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
expidi un Decreto que reserva de manera temporal unas reas limitando el acceso para
la obtencin de los ttulos mineros.
Tabla No. 12. Nuevas Disposiciones Mineras y Ambientales
No.
1

Disposicin

Fecha de
Tema
expedicin
Resolucin No. 0205 22 de marzo de Por el cual se establece el
de 2013 de la 2013
procedimiento para la declaracin
Agencia Nacional de
y delimitacin de reas de
Minera
Reserva Especial de que trata el
artculo 31 del Cdigo de Minas.
Decreto No. 0934 de 9 de mayo de 2013 Por el cual se reglamenta el
2013 del Ministerio
artculo 37 de la Ley 685 de
de Minas y Energa
2001.La decisin de limitar las
zonas excluidas y restringidas de
la minera le competen en forma
exclusiva a las autoridades
mineras y ambientales.
Decreto No. 0933 de 9 de mayo de 2013 Por
el
cual
se
dictan
2013 del Ministerio
disposiciones en materia de
de Minas y Energa
formalizacin
de
minera
tradicional y se modifican unas

404

CARRIER, Alain. Globalizacin y gestin poltica: hacia una democracia reactiva. Ars Boni et Aequi,
2011, vol. 7, No 2, p. 239-256.

191

definiciones del Glosario Minero.

Por el cual se reglamentan los
artculos 271, 273, 274 de la Ley
685 de 2001. Consejo de Estado,
Sala
de
lo
Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera.
Consejero
Ponente:
Jaime
Orlando Santofimio Gamboa del
26 de febrero de 2014. Resolvi
la Suspensin Provisional de los
efectos del artculo 5 del Decreto
935 de mayo de 293 modificado
por el artculo 1 del Decreto 1300
de 1300.
de Por
medio
del
cual
se
reglamentan los artculos 73, 75,
76 y 77 de la Ley 685 de 2001 y
108 de la Ley 1450 de 2011. Para
las prrrogas del periodo de
exploracin y del contrato de
concesin se deber allegar
informacin adicional.
Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso
Administrativo,
Seccin
Tercera.
Consejero
Ponente:
Mauricio
Fajardo
Gmez del 24 de enero de 2014
Resolvi
la
Suspensin
Provisional a nuevos requisitos
para obtener la prrroga de los
contratos de concesin, que segn
el Consejo de Estado exceden la
facultad reglamentaria:
Literal e) numeral 3.1 artculo 4 Acreditar la inversin en nuevas
tecnologas. Literal a) numeral
3.3 artculo 4 - Mantener o
mejorar los empleos con que se
cuenta al momento de la
prrroga. Literal a) numeral 3.5
artculo 4 - No haber sido
sancionado por la Autoridad
Minera o ambiental.
de Por el cual se reglamentan las

Decreto No. 0935 de 9 de mayo de 2013

2013 del Ministerio
de Minas y Energa

Decreto No. 0943 14 de mayo

del
2013
del 2013
Ministerio de Minas
y Energa

Decreto

1120

de 31

de mayo
192

2013 Ministerio de 2013

Ambiente
y
Desarrollo
Sostenible

unidades ambientales costeras

(UAC)
y
las
comisiones
conjuntas, se establecen las reglas
de procedimiento y criterios para
reglamentar la restriccin de
ciertas actividades en pastos
marinos, y se dictan otras
disposiciones.
11 de Junio de 2013 Por el cual se establecen los
lineamientos para la utilizacin
del sistema de radicacin de
propuestas de contrato de
concesin.
19 de junio de 2013 Por medio del cual se designan
algunos proyectos mineros como
de inters nacional.

Resolucin No. 391

de 2013 de la
Agencia Nacional de
Minera

Resolucin
VSC
000592 del 2013 de
la Agencia Nacional
de Minera
Decreto No. 1300 de 21 de junio de 2013
2013 del Ministerio
de Minas y Energa

10

11

12

Resolucin No. 420 21 de junio de 2013

del 2013 de la
Agencia Nacional de
Minera
Resolucin No. 428 26 de junio de 2013
del 2013 de la
Agencia Nacional de
Minera
Decreto No. 1374 de 27 de junio de 2013
2013 del Ministerio
193

Por el cual se modifica el artculo

5 del Decreto No. 935 del 9 de
mayo de 2013. Documentos para
la demostracin de la capacidad
econmica. Consejo de Estado,
Sala
de
lo
Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera.
Consejero
Ponente:
Jaime
Orlando Santofimio Gamboa del
26 de febrero de 2014. Resolvi
la Suspensin Provisional de los
efectos del artculo 5 del Decreto
935 de mayo de 293 modificado
por el artculo 1 del Decreto 1300
de 1300.
Por medio del cual se establece y
adopta la minuta de contrato
nico de concesin minera.
Por medio de la cual se adoptan
los trminos de referencia
sealados en el literal f del
artculo 271, los artculos 278,
339 y 340 del Cdigo de Minas y
se dictan otras disposiciones.
Por el cual se establecen los
parmetros para el sealamiento

13

de
Ambiente
y
Desarrollo
Sostenible
Resolucin No. 0705 28 de junio de 2013
de
2013
del
Ministerio
de
Ambiente
y
Desarrollo
Sostenible

14

Decreto No. 1414 de 2 de julio de 2013

2013 del Ministerio
de Minas y Energa

15

Resolucin No. 0761 12 de julio de 2013

de
2013
del
Ministerio
de
Ambiente
y
Desarrollo
Sostenible
Resolucin No. 551 9 de agosto de 2013
de 2013 de la
Agencia Nacional de
Minera

16

17

Decreto 480 del 6 de marzo de 2014

Ministerio de Minas
y Energa.

194

de unas reservas de recursos

naturales de manera temporal.
Por medio del cual se establecen
unas reservas de recursos
naturales de manera temporal
como zonas de proteccin y
desarrollo de los recursos
naturales renovables o del
ambiente y se dictan otras
disposiciones.
Por medio del cual se reglamenta
parcialmente el artculo 108 de la
Ley 1450 de 2011. Establece las
condiciones de las reas sujetas a
delimitacin que son las reas
libres que tienen potencial minero
y las reas que queden libres
como terminacin de un ttulo
minero o por cualquier causa.
Por medio de la cual se adopta la
cartografa oficial y se modifica
el artculo segundo, inciso
primero de la Resolucin No. 705
de 2013.
Por medio de la cual se modifica
el artculo 8 de la Resolucin
nmero 428 del 26 de junio de
2013, que determina la manera
como se realizar la evaluacin
del nivel de endeudamiento del
proponente.
Por medio del cual reglament las
condiciones y requisitos para la
celebracin y ejecucin de los
subcontratos de formalizacin
minera, atendiendo a lo dispuesto
en el artculo 11 de la Ley 1658
de 2013, Ley del Mercurio,
regulando las condiciones y
requisitos para la celebracin y
ejecucin por parte del titular
minero y de los mineros

formalizados.
*Fuente: Creacin propia

Ahora bien, debido a la importancia que revisten dichas regulaciones para el

otorgamiento de los ttulos mineros y la continuidad de los mismos, en la actualidad,
realizaremos un anlisis de los efectos principales de las reglamentaciones, con el fin de
determinar los impactos que traern para el sector minero, y como se afectan la
seguridad y la estabilidad jurdica para adelantar los proyectos mineros.
3.1.

Sealamiento reservas de recursos naturales de manera temporal como zonas de

proteccin y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible mediante Decreto No.1374 del 27 de

junio de 2013 405, estableci los parmetros para el sealamiento de unas reservas de
recursos naturales de manera temporal, con lo cual se quera proteger la diversidad e
integridad del ambiente, conservar las reas de especial importancia ecolgica,
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y garantizar su
conservacin y restauracin deberes constitucionales del Estado, contenidos en los
artculos 79 406 y 80 407 de la Constitucin Poltica Colombiana.
Dicha declaratoria, responde al inters del gobierno nacional de dar alcance al concepto
de equidad generacional, donde se deben integrar los tiempos generacionales desde una
doble perspectiva. Los tiempos para la generacin y para la regeneracin de un recurso
de gnesis actual (tradicionalmente llamado recursos renovables), y los tiempos
transgeneracionales de la sociedad humana 408.
Ahora bien, segn SCOLNIK El concepto de recursos es esencialmente dinmico, los
trminos que definen los recursos minerales cantidad, Ley, tipo, etc. -. Deben
405

Colombia MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE. Decreto No.1374 de

2013 expedido el da 27 de junio de 2013.
406

Constitucin Poltica Colombiana Artculo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un
ambiente sano. La ley garantizar la participacin de la comunidad en las decisiones que puedan
afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las reas de
especial importancia ecolgica y fomentar la educacin para el logro de estos fines.
407

Constitucin Poltica Colombiana Artculo 80. El Estado planificar el manejo y aprovechamiento de

los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o
sustitucin. Adems, deber prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las
sanciones legales y exigir la reparacin de los daos causados. As mismo, cooperar con otras naciones
en la proteccin de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.
408 MORELLO, Jorge; De la problemtica, ambiental. Conceptos para un manejo integrado de los
recursos naturales. Los problemas del conocimiento y la perspectiva ambiental del desarrollo, 1986, vol.
2, p. 309-344.

195

considerarse como variables dependientes del tiempo a medida que evolucionan las
condiciones econmicas, tecnolgicas, etc 409.
Como sucede con el resto de los principales problemas ambientales reconocidos, la
prdida de biodiversidad ha cimbrado los crculos acadmicos contemporneos, ha
cuestionado buena parte de los paradigmas de las disciplinas relacionadas con el
problema y ha estimulado la proposicin de diferentes enfoques, mtodos y conceptos.
Ello ha sido as porque, la conservacin y uso correcto de la diversidad bitica del
planeta requiere de informacin confiable y precisa, es decir, requiere de la
investigacin cientfica 410.
En relacin con el texto del artculo 34 del Cdigo de Minas 411, resaltaremos lo
siguiente:
Artculo 34. Zonas excluibles de la minera. No podrn ejecutarse trabajos y
obras de exploracin y explotacin mineras en zonas declaradas y delimitadas
conforme a la normatividad vigente como de proteccin y desarrollo de los
recursos naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las
disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y
obras.
Las zonas de exclusin mencionadas sern las que se constituyan conforme a las
disposiciones vigentes, como reas que integran el sistema de parques nacionales
naturales, parques naturales de carcter regional y zonas de reserva forestales.
Estas zonas para producir estos efectos, debern ser delimitadas
geogrficamente por la autoridad ambiental con base en estudios tcnicos,
sociales y ambientales con la colaboracin de la autoridad minera, en aquellas
reas de inters minero.
Para que puedan excluirse o restringirse trabajos y obras de exploracin y
explotacin mineras en las zonas de proteccin y desarrollo de los recursos
naturales renovables o del ambiente, el acto que las declare deber estar
expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o
restriccin en relacin con las actividades mineras.
409

SCOLNIK, Hugo D., et al. Catstrofe o nueva sociedad?: modelo mundial latinoamericano. Ciid,
1977.
410
TOLEDO, Vctor M. La diversidad biolgica de Mxico. Nuevos retos para la investigacin de los
noventa. Ciencias, 2009, No 034.
411

Colombia. CONGRESO DE LA REPBLICA. Ley 685 de 2001 de 15 de agosto de 2012. Diario

Oficial No. 44.545, de 8 de septiembre de 2001. Por la cual se expide el Cdigo de Minas y se dictan
otras disposiciones. Artculo 34.

196

No obstante, la autoridad minera previo acto administrativo fundamentado de la

autoridad ambiental que decrete la sustraccin del rea requerida, podr
autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artculo, con excepcin
de los parques, puedan adelantarse actividades mineras en forma restringida o
slo por determinados mtodos y sistemas de extraccin que no afecten los
objetivos de la zona de exclusin. Para tal efecto, el interesado en el Contrato de
Concesin deber presentar los estudios que demuestren la compatibilidad de las
actividades mineras con tales objetivos. (Negrilla fuera del texto).
En relacin con el contenido de este artculo, el Consejo de Estado en sentencia de la
Seccin Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo 412, explica sus alcances de la
siguiente manera:
En tal virtud, el artculo 34 de la Ley 685 de 2001 es claro en disponer que la
competencia para delimitar geogrficamente est radicada en la autoridad
ambiental (ratione materiae).
Sin embargo dicha atribucin est sujeta al cumplimiento de dos exigencias
simultneas:
Por una parte que la decisin se haga con base en estudios tcnicos, sociales y
ambientales y de otro lado, que dichos estudios se adelanten con la
colaboracin de la autoridad minera.
Teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley 685 de 2001 y en la sentencia antes descrita,
nos proponemos realizar un anlisis de los aspectos que consideramos no han sido
tenidos en cuenta para tomar la decisin de declaratoria de las zonas de reserva
temporal, como quiera que dicha disposicin contiene efectos excluyentes, siempre que
se den unas condiciones, como son la delimitacin geogrfica y adelantarse con base en
estudios tcnicos, sociales y ambientales, y con la colaboracin de la autoridad minera,
condiciones que a nuestro entender no se han cumplido con dicha declaratoria.
3.1.1. El movimiento de la poltica basada en la evidencia 413
Las reas protegidas son esenciales para el manejo y conservacin del medio ambiente,
porque constituyen un elemento para impulsar el desarrollo sostenible, y fue en la
cumbre de la Tierra (Organizacin en Rio de Janeiro, junio de 1992), en donde se
empez hablar de involucrar los actores sociales en la gobernanza ambiental,
412

Colombia. CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, 23 de

junio de 2010, Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio.
413
FLORES-CRESPO, Pedro. Investigacin educativa y polticas pblicas en Mxico: una relacin
amorfa y elusiva. Revista Electrnica Sinctica, 2009, No 33, p. 1-13.

197

entendida como el conjunto de reglas, practicas, entidades institucionales, que enmarcan

la gestin del medio ambiente en sus distintas modalidades (conservacin, proteccin,
explotacin de recursos naturales, etc.) 414.
Por tanto, se determina que la mejor forma de administrar aquellas reas, es bajo el
amparo de normas legales y de polticas pblicas claramente definidas. Sin embargo,
este nivel sistmico no es suficiente y no garantiza una gobernanza eficiente, sin la
participacin de los actores en los procesos democrticos. Por tanto, la poltica de
conservacin eficiente depender de la relacin entre estructuras de poder estables y
procesos de toma de decisin y de gestin democrticos 415.
La limitacin de las actividades extractivas en las reservas, debe corresponder a estudios
fundamentados en los cuales se pueda determinar la importancia de la limitacin, con
base en investigaciones que orienten la toma de la decisin, Segn Sandra Nutley, el
movimiento de una poltica basada en la evidencia 416, puede concebirse desde una
metodologa particular para producir una forma determinada de evidencia conocida
como systematic reviews hasta enfoques ms amplios que, supuestamente, contribuyen
a tomar slidas decisiones sobre polticas, programas y proyectos por tener la mejor
evidencia disponible en las etapas de diseo e implementacin de la poltica.
As mismo, se deben realizar revisiones sistemticas que proponen identificar
investigaciones que giran en torno a una pregunta de investigacin y que tendrn que ser
evaluadas y seleccionadas, y cuyos hallazgos tendrn que ser sintetizados para poder
utilizar la evidencia como un recurso valioso en el proceso de poltica pblica 417.
Las revisiones sistemticas, segn el Centro de Coordinacin e Informacin de
Evidencia en Poltica y Prcticas de la Universidad de Londres, Inglaterra (EPPI, por
sus siglas en ingls), poseen varias caractersticas, como el hecho de ser exhaustivas
para reducir los sesgos; as, las conclusiones de este ejercicio no sern resultado slo de
las investigaciones ms accesibles o de aquellas que el autor elija de modo arbitrario 418.

414

FONTAINE, Guillaume; NARVEZ, Ivn. Problemas de la gobernanza ambiental en el Ecuador.

Yasun en el siglo XXI. El estado ecuatoriano y la conservacin de la Amazonia, G. Fontaine e I. Narvez
(coords.), FLACSO, Quito.[Links], 2007.
415

FONTAINE, Guillaume; VAN VLIET, Geert; PASQUIS, Richard. Prlogo Experiencias recientes y
retos para las polticas ambientales en Amrica Latina. Polticas ambientales y gobernabilidad en Amrica
Latina, 2007, p. 9-25.
416

Nutley, S., Walter, I. y Davies, H. (2007). Using evidence. How research can inform public services.
Gran Bretaa: The Policy Press.
417
FLORES-CRESPO, Pedro. Investigacin educativa y polticas pblicas en Mxico: una relacin
amorfa y elusiva. Revista Electrnica Sinctica, 2009, no 33, p. 1-13.
418
FLORES-CRESPO, Ibid.

198

Por lo anterior, el fundamento del Decreto No.1374 del 27 de junio de 2013 419, no ha
sido el correcto para limitar el acceso a las reas de reserva, pues aunque se afirma que
la decisin es tomada con base en estudios, obligacin que ha fijado la Ley 685 de
2001, la Ley 1450 de 2011 y las Sentencias C- 443 de 2009 420 y C- 339 de 2002 421,
dichos estudios no han sido presentados como sustento de dicha declaratoria.
As mismo, atendiendo al principio de coordinacin y colaboracin administrativa, los
estudios tcnicos, sociales y ambientales, debieron llevarse a cabo con la colaboracin
de la autoridad minera, y no existe evidencia de dicha concertacin, por tanto
contraviene las disposiciones que la misma Ley a fijado para blindar de decisiones
parciales las limitaciones a la explotacin de recursos naturales renovables, que cada
vez son mayores.
De esta manera, la decisin tomada por la autoridad ambiental, se percibe como reactiva
a un proceso de apertura del acceso a la radicacin de propuesta de contrato de
concesin, limitacin que dur ms de dos (2) aos, tiempo en el cual la autoridad
ambiental debi identificar las zonas en las cuales se debera realizar dicha restriccin y
realizar la exclusin de manera definitiva.
Los gremios se pronunciaron al respecto el 10 de julio de 2013 422, enviando al Ministro
de Minas y Energa un oficio, en el cual sometieron a consideracin algunos
argumentos identificados en el sector, relacionados con la constitucionalidad, legalidad
y conveniencia del dicho Decreto, y de la Resolucin No. 0705 del 28 de junio de
2013 423, de la siguiente manera:
El inters de la industria minera es contar con una legislacin ambiental clara,
definida, oportuna y tcnicamente establecida y las medidas que se han tomado
han tenido un efecto adverso sobre la confianza inversionista y el desarrollo de
419

Colombia MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE. Decreto No.1374 de

2013 expedida el da 27 de junio de 2013.
420
Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-443/09. ref.: Expediente No. D-7419.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 34 (parcial) de la Ley 685 de 2001 por la cual se
expide el Cdigo de Minas. Magistrado Ponente: Dr. Humberto Antonio Sierra Porto. Bogot, D.C.,
ocho (8) de julio de dos mil nueve (2009).
421

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-339/02. ref.: Expediente No. D-3767.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 3 parcial, 4, 18 parcial, 34, 35 parcial literales a) y
c) y 36 parcial de la ley 685 de 2001- Cdigo de Minas-. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Araujo Rentera.
Bogot D.C., siete (7) de mayo de dos mil dos (2002).
422

Cmara Asomineros ANDI. Oficio remitido al seor Ministro de Minas y Energa. Bogot, julio 10 de
2013.
423

Colombia MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE. Resolucin No. 0705 de

2013 expedida el da 28 de junio de 2013.

199

proyectos mineros formales, dentro de las que se encuentra el cierre de la

ventanilla nica de radicacin de las propuestas de contrato de concesin y sus
continuas prrrogas hasta alcanzar ms de dos (2) aos, la no adjudicacin de
las reas declaradas como reserva estratgica, sumado al evidente retraso del
Ministerio de Ambiente en la delimitacin de las reas excluidas de la minera,
que demuestran la escasa planeacin econmica, tcnica y de recurso humano
que esta labor requiere para cumplir la facultad prevista en la ley 685 de 2001,
Ley 1382 de 2010 y la Ley 1450 de 2011.
() La principal preocupacin que asiste al sector con la normativa expedida,
es que su objetivo fundamental, es impedir el ejercicio de la actividad minera
modificando de manera inesperada el modelo de desarrollo socioeconmico del
pas.
Estiman que dicha declaratoria afectara ms del cincuenta por ciento (50%) de
las propuestas, procesos en formalizacin e incluso el esfuerzo del Estado en las
Rondas Mineras.
Teniendo en cuenta lo anterior, es incongruente la declaratoria temporal de las reas de
reserva, con el discurso del Presidente de la Repblica emitido el pasado mes de mayo
en el Congreso Internacional de Minera y Petrleo 424, en el cual se afirm:
Que el sector minero energtico responsable y sostenible es el principal
financiador de la transformacin que estamos teniendo en Colombia, pues es un
sector crucial para este pas y sin sus aportes, que alcanzaron los 31,7 billones
de pesos entre regalas, impuestos y dividendos-, quedara imposible construir
un pas ms justo, moderno y seguro.
As mismo, el Presidente Santos afirmo:
El gobierno va a seguir trabajando para que el sector crezca; este gobierno va
a seguir respaldando al sector, porque valoramos su aporte, porque
necesitamos sus recursos y la energa que producen y que se convierten adems,
en una de las prioridades para todo el mundo, en ms empleo.
De esta manera se viola de modo directo el principio de seguridad jurdica, como lo
establece Humberto vila, pues la seguridad jurdica en su acepcin normativa
preponderante, en normaprincipio, establece un estado de cosas a buscar mediante la
adopcin de conductas que produzcan efectos que contribuyan a su promocin gradual,
y como se puede constatar en este caso, la intencin del gobierno nacional es claramente
distinta a las decisiones que toma, sometiendo al inversionista a la incertidumbre
respecto de lo que espera que suceda y por el contrario de reducir la vaguedad y
424

VILA, Humberto. Teora de la Seguridad jurdica. Ctedra de Cultura jurdica Marcial Pons, Madrid,
2012. P. 569.

200

ambigedad frente a poder o no realizar su proyecto minero, cada vez sta va en

aumento.
3.1.2. Principio de precaucin
As mismo el Decreto No.1374 del 27 de junio de 2013 425, se fundamenta en las normas
constitucionales y en las previsiones del Convenio de las Naciones Unidas sobre la
Diversidad Biolgica, reflejadas en la Ley 99 de 1993, que consagran dentro de los
principios generales que deben seguir la poltica ambiental colombiana, el principio de
precaucin, conforme el cual, cuando exista peligro de dao grave e irreversible, la falta
de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin
de medidas eficaces para impedir la degradacin del medio ambiente.
La Corte Constitucional en Sentencia C-293 de 2002 426 declar constitucional el
principio de precaucin contenido en la Ley 99 de 1993, y seal que con su aplicacin
no se violan los artculos constitucionales relacionados con el trabajo, la propiedad y
derechos adquiridos. Por tanto, la autoridad ambiental, acudiendo al principio de
precaucin, puede proceder a la suspensin de la obra o actividad que desarrolla el
particular, mediante un acto administrativo motivado, si de tal actividad se deriva un
dao o peligro para los recursos naturales o la salud humana, as no exista la certeza
cientfica absoluta.
3.1.2.1.

Dificultades en la implementacin del principio de precaucin 427

El principal problema que presenta el principio de precaucin consiste en que la

proteccin de los recursos naturales constantemente se encuentra en contradiccin con
el desarrollo, la tecnologa, la ciencia y la economa; esto hace que el derecho ambiental
se convierta en un lmite adicional a la libertad de empresa y a la autonoma, lo que
dificulta su aplicacin, pues enfrenta intereses opuestos que han estado en conflicto
desde que surgi la preocupacin por el medio ambiente.

425

Colombia. MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE. Decreto No.1374 de

2013 expedida el da 27 de junio de 2013.
426

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-293 de 2002. Del 23 de abril de 2002.

Referencia: expediente D-3748, Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artculos 1, numeral 6
(parcial); y, 85, numeral 2 y pargrafo 3 (parcial), de la Ley 99 de 1993, "Por la cual se crea el Ministerio
del Medio Ambiente, se reordena el Sector Pblico encargado de la gestin y conservacin del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se
dictan otras disposiciones". Actor: Ricardo Vanegas Sierra. Magistrado Ponente: Alfredo Beltrn Sierra.
427

ARCILA SALAZAR, Beatriz. El principio de precaucin y su aplicacin judicial. Revista de la

Facultad de Derecho y Ciencias Polticas, 2010, vol. 39, no 111, p. 283-304.

201

Este conflicto ha llevado a que la proteccin del medio ambiente tenga una naturaleza
pendular: en ocasiones se sacrifica el medio ambiente en pro del desarrollo, y en otras
ocasiones, se sacrifica el desarrollo en pro del medio ambiente.
Los criterios para favorecer a uno u otro, varan dependiendo la metodologa. La
dificultad que se presenta es que bajo estas metodologas siempre se deja un espacio al
azar, porque no es posible determinar con exactitud cules son los efectos que cierta
actividad ocasionar al ambiente y la opcin frente a esa incertidumbre, en la mayora
de los casos, se somete a un criterio subjetivo, el de la autoridad administrativa, y queda
sujeta la proteccin o el sacrificio de los recursos naturales a la decisin del funcionario
de turno.
No obstante, en la prctica, lo normal es que frente al conflicto entre desarrollo y
ambiente, las decisiones que se tomen sean resueltas a favor de la actividad que pueden
generar el dao 428; as por ejemplo, si en el proceso de extraccin del petrleo existen
dudas acerca de los riesgos que pueda tener el ambiente y ste est expuesto a un
posible dao grave e irresistible, el principio de precaucin impone tomar las medidas
necesarias, incluso la suspensin de la actividad. Pero esta decisin genera demasiadas
consecuencias, no slo de carcter econmico, sino tambin social, como es la cesacin
laboral de quienes estn vinculados directamente o indirectamente a la actividad con
todas las implicaciones que esto representa, tambin se puede dar una disminucin de
recursos para la comunidad por concepto de regalas, lo que genera menor inversin
social, menor desarrollo y ms pobreza. Estos costos no estn dispuestos a ser asumidos
por las autoridades y la comunidad en general, con el fin de proteger el medio ambiente.
Otra dificultad que se presenta al momento de aplicar el principio de precaucin,
consiste en que el mismo, constituye una limitacin a la libertad de empresa y a la libre
iniciativa privada, limitacin que se hace efectiva por las autoridades, lo que puede ser
tomado como un ejercicio abusivo por parte del Estado en su funcin de vigilancia,
control y administracin de los recursos naturales.
Por lo anterior, los funcionarios deben permanecer ajenos al conflicto del desarrollo y el
medio ambiente, porque la normatividad vigente impone la obligacin de aplicar el
principio de precaucin, lo que significa que se deben poner a salvo los recursos
naturales, sin tener en cuenta las consecuencias sociales, econmicas o cientficas que
esto represente.

428

Burgos, M.S. (2009). Algunas reflexiones sobre el principio de precaucin y su fuerza vinculante en
varios autores. Lecturas sobre el Derecho del Medio Ambiente. Tomo IX (127-162) Bogot Universidad
Externado de Colombia.

202

3.1.3. Derechos Adquiridos

As mismo el Decreto No.1374 del 27 de junio de 2013 429, no establece si se restringir
la minera en las reas donde existen ttulos mineros vigentes, y por tanto se
desconocern los derechos adquiridos de los titulares mineros. Con relacin a esta
incertidumbre el principio de seguridad jurdica busca precisamente garantizar, un
estado ideal de respetabilidad del ser humano, permitindole planificar y concebir su
futuro 430, pues el Estado frente a dichas disposiciones puede limitar los derechos que se
han alcanzado, por parte de los titulares, conforme a las disposiciones legales para el
efecto y no pueden por ello ser vctimas del engao, la frustracin, la sorpresa y la
arbitrariedad con relacin al Derecho 431. Lo fundamental es que la inclusin de una
nueva disposicin prohibitiva para la minera en ciertas zonas, no afecte los derechos
mineros obtenidos en virtud de un contrato de concesin suscrito y perfeccionado,
conforme a las leyes vigentes al momento de su otorgamiento. Por este motivo, Garlicki
menciona que la seguridad jurdica, en Polonia, incorpora aquello que la jurisprudencia
denomina Principios de la Legislacin decente 432.
En las diferentes disposiciones normativas mineras, ha sido evidente y plausible el
propsito de estimular el desarrollo de la industria minera nacional, con la expedicin
de la Ley 685 de 2001, se hizo la invitacin a los nacionales y extranjeros para que
invirtieran su dinero y emplearan su tiempo y sus energas en abrirle a Colombia nuevos
y prometedores horizontes econmicos mediante, la exploracin y explotacin de los
yacimientos mineros, pero las innumerables restricciones ambientales vulneran los
derechos adquiridos y con ellos la intensin de continuar desarrollando actividades
econmicas en nuestro pas, as lo establece Vanossi 433 afirmando que esta situacin se
define con una ecuacin a mayor seguridad jurdica para el capital, mayor posibilidad
de desarrollo econmico futuro, a efectos que puede soslayarse la interpretacin
fundamental que debe tener el Estado en la cuestin, habida cuenta que modernamente
no puede entenderse un sistema econmico que no repose en reglas claramente
establecidas para el comportamiento de los agentes econmicos.
Como bien lo explica el tratadista Pascuale Fiore en su obra de La Irretroactividad e
Interpretacin de las Leyes 434,
429

Colombia. MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE. Decreto No.1374 de

2013 expedida el da 27 de junio de 2013.

430

RAZ, Joseph. The rule of law and its virtue. Law Quarterly Review, 1977, vol. 93, p. 195-211.

431

VALEMBOIS, Anne-Laure. La constitutionnalisation de l'exigence de scurit juridique en droit

franais. LGDJ, 2005.
432
Garlicki, Constitution et scurit juridique - pologne, Annuaire International de justice Constituonnelle
1999, Pars:Economica, 2000, P. 241.
433
VANOSSI, Jorge Reinaldo. El estado de derecho en el constitucionalismo social. 1987. P. 218.
434
FIORE, Pascuale. De la irretroactividad e interpretacin de las leyes. Estudio crtico y de legislacin
comparada. Editorial Reus, 2009. P. 38, 48 y 55

203

La ley puede desenvolver, conservar, mudar, modificar, destruir el pasado; lo

que no puede es reducir a la nada los derechos perfectos individualmente
adquiridos antes de haber empezado a regir () El derecho adquirido en
atencin a la ley nueva, del cual aqu nos ocupamos, es el derecho perfecto,
aquel que se debe tener por nacido por el ejercicio integralmente realizado o
por haberse ntegramente verificado todas las circunstancias del acto idneo,
segn la ley en vigor para atribuir dicho derecho. Esta tampoco podra tener
autoridad para reducir a la nada los derechos ya definitivamente adquiridos
antes de que existiera tal prohibicin ().

As mismo, tampoco es vlida la apreciacin, en relacin con la minera, segn la cual

los derechos individuales y los intereses privados deben ceder frente a los derechos
colectivos y el inters general. En los ttulos mineros no solo existen derechos en cabeza
del titular minero, sino la realizacin de una actividad que es igualmente de utilidad
pblica e inters general. Por tanto, se trata de la coexistencia de bienes jurdicos de
igual jerarqua, tal y como lo prescribe el principio del desarrollo sostenible. La
viabilidad de esa coexistencia, no es una ficcin inventada por la industria extractiva,
sino un mandato constitucional y legal, contenido tanto en la Ley 99 de 1993 como en la
Ley 685 de 2001.
En este entendido, debe ser claro, que en caso de que la valoracin de los bienes
jurdicos protegidos, indique que debe darse prioridad a uno sobre otro y como
consecuencia de ello, los titulares mineros llegaran a ser despojados de los derechos
legtimamente adquiridos, nacera a favor del titular un derecho a ser compensado por
el Estado.
3.2.

Unidades ambientales costeras (UAC), reglamentacin de pastos marinos

Colombia en los ltimos cinco aos ha mostrado un creciente nivel de conflictividad

social, asociado principalmente con la presencia de industrias extractivas, en particular
la industria minera 435. Esto sucede cuando el pas, a pesar de la crisis financiera
internacional, atraviesa un alto crecimiento econmico, promovido principalmente por
la inversin privada, y una reduccin sostenida de los niveles de pobreza monetaria 436.

435

Dialogo
y
Prevencin
Garanta
de
Desarrollo.
www2.pcm.gob.pe/popup_PCM/willaqniki.pdf. (Consultado el 3 de abril de 2013).
436

[En

lnea].

Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe. Revista CAPAL. [En lnea].
www.eclac.cl/publicaciones/xml/7/39127/RVE100Completo.pdf. (Consultado el 8 de abril de 2013).

204

En los ltimos 40 aos 437, el deterioro ambiental se ha convertido en un tema recurrente

y de debate permanente tanto a nivel poltico como acadmico. El cambio ambiental,
que atraviesa el planeta en general, obliga a repensar en las prcticas cotidianas de las
personas, en la actividad productiva de los pases y sobre todo en los modelos de
desarrollo que imperan en cada pas. Sin embargo, para las poblaciones que comparten
o van a compartir sus territorios con industrias mineras, perciben que los cambios
ambientales en general, son o pueden ser producidos por estas industrias que se asientan
en sus territorios.
De esta manera la autoridad ambiental ha desarrollado diferentes regulaciones, con el
fin de evitar el deterioro ecolgico en zonas de especial importancia ambiental, como es
el caso de los pastos marinos.
Con relacin a la exploracin y explotacin minera en dichas zonas, el gobierno
nacional ha expedido una serie de regulaciones para evitar el deterioro ambiental en los
pastos marinos, atendiendo a lo dispuesto en el artculo 164 del Decreto Ley 2811 de
1974 - Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio
Ambiente, el cual establece:
Corresponde al Estado la proteccin del ambiente marino, constituido por las
aguas, por el suelo, el subsuelo y el espacio areo del mar territorial y el de la
zona econmica, y por las playas y recursos naturales renovables de la zona.
Esta proteccin se realizar con las medidas necesarias para impedir o prevenir
la contaminacin de la zona con sustancias que pueden poner en peligro la
salud humana, perjudicar los recursos hidrobiolgicos y menoscabar las
posibilidades de esparcimiento o entorpecer los usos legtimos del mar.
Como se puede observar, la proteccin va orientada a la conservacin de dichos
espacios con el fin de impedir la contaminacin, pues en el caso especfico de los pastos
marinos, estos juegan un papel importante para mantener el equilibrio en ecosistemas
costeros tropicales, pues son productores primarios y proveen sustancias para muchos
organismos arrecifales 438.
As mismo, la Ley 1450 de 2011, Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en su artculo
207, seal que:
437

En la conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano realizada en Estocolmo en 1972, por
primera vez se discute el estado del medio ambiente mundial.
438

Pastos Marinos Seagrass. [En lnea]. http://www.icmyl.unam.mx/arrecifes/seagrass.html. (Consultado

el 29 de septiembre de 2013).

205

En pastos marinos, se podr restringir parcial o totalmente el desarrollo de

actividades mineras, de exploracin y explotacin de hidrocarburos, acuicultura
y pesca industrial de arrastre con base en estudios tcnicos, econmicos,
sociales y ambientales adoptados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial o quien haga sus veces.
Por ello a partir de la Ley 1450 de 2011, se le otorgaron funciones de autoridad
ambiental marina a doce (12) Corporaciones Autnomas Regionales que en Colombia
tienen lmites costeros en sus jurisdicciones, las cuales tienen hoy a personal calificado
finiquitando lo que ser el Plan de Ordenamiento y Manejo Integrado de las Unidades
Ambientales Costeras (Pomiuac), que es el instrumento de planificacin mediante el
cual, la Comisin Conjunta o la autoridad ambiental competente, define y orienta la
ordenacin y manejo ambiental de las Unidades Ambientales Costeras. Lo anterior,
pues los pastos marinos impulsan la reproduccin de peces y ayudan a la circulacin de
nutrientes en las profundidades del mar. Por ello las zonas a las cuales se les dar
prioridad son a las zonas del Norte Chocoano, Baud San Juan, el Complejo de
Malaga Buenaventura, La Alta Guajira, la Sierra Nevada de Santa Marta, y el Golfo
de Morrosquillo y Darin 439.
As mismo el da 31 de mayo de 2013, fue expedido el Decreto 1120 el cual tiene como
objeto reglamentar las Unidades Ambientales Costeras (UAC), as como las Comisiones
Conjuntas, para establecer las reglas de procedimiento y los criterios para la restriccin
de ciertas actividades en pastos marinos.
Por su parte el captulo XV del Cdigo de Minas, desarrolla el artculo 102 de la
Constitucin Poltica Colombiana, el cual permite que se realice actividad minera en
espacios marinos, sobre los cuales ejerce jurisdiccin el Estado colombiano, los cuales
se encuentra plenamente definidos dentro de la Ley 685 de 2001, como espacios
marinos, como son el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental y la
zona econmica exclusiva, proyectos que tienen que contar con un concepto previo y
favorable por parte del Invemar. Por ello, los titulares mineros, de acuerdo a los estudios
tcnicos, sociales y ambientales que se realicen, podrn ser objeto de restricciones
parciales o totales en cuanto al desarrollo de actividades mineras, por tanto
consideramos que el concepto que debe otorgar el Invemar ser desfavorable en donde
no se podr realizar actividad de exploracin o explotacin minera y por ello no se
otorgar el contrato de concesin, y en el caso de restricciones parciales, en el trmite
439

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Direccin de Planeacin, Informacin y

Coordinacin
Regional.
Informe
de
Gestin
Vigencia
de
2008.
[En
lnea].
www.minambiente.gov.co/.../3580_150509_INFORME_GESTION_200... (Consultado el 15 de abril de
2013).

206

de licenciamiento ambiental del proyecto minero se deber realizar una adecuacin a la

actividad minera con el fin de adelantar dicho proyecto.
3.3.

reas de Reserva Especial

La Agencia Nacional de Minera mediante Resolucin No. 0205 del 22 de mayo de

2013, estableci el procedimiento para la declaracin y delimitacin de reas de reserva
especial de que trata el artculo 31 del Cdigo de Minas, modificado por el Decreto 019
de 2012, el cual expresa:
La autoridad Minera o quien haga sus veces, por motivo de orden social o
econmico, determinados en cada caso, de oficio o por solicitud expresa de
la comunidad minera, en aquellas reas en donde existan explotaciones
tradicionales de minera informal, delimitar zonas en las cuales
temporalmente no se admitirn nuevas propuestas, sobre todos o algunos
minerales. Su objeto ser adelantar estudios geolgicos- mineros y
desarrollar proyectos mineros estratgicos para el pas y su puesta en
marcha. En todo caso, estos estudios geolgico-mineros y la iniciacin de
los respectivos proyectos no podrn tardar ms de dos (2) aos. La
concesin slo se otorgar a las mismas comunidades que hayan ejercido
las explotaciones mineras tradicionales, as hubiere solicitud de terceros.
Todo lo anterior, sin perjuicio de los ttulos mineros vigentes.
El objeto de dicho acto administrativo es establecer el procedimiento para el estudio de
las solicitudes de reas de reserva especial, su declaratoria, delimitacin y otorgamiento
de los contratos especiales de concesin.
As mismo, se determina que quienes podrn presentar la solicitud de declaratoria y
delimitacin de reas de reserva especial, son aquellas comunidades que adelanten
minera tradicional, es decir, que acrediten los siguientes requisitos:
a. Que los trabajos mineros se han adelantado en forma contina durante cinco (5)
aos, los cuales debieron transcurrir dentro de los diez (10) aos anteriores a la
presentacin de la solicitud.
b. La existencia de la mina de diez (10) aos anteriores a la presentacin de la
solicitud.
As mismo, el artculo 248 de la Ley 685 de 2001, establece que el Gobierno Nacional,
con base en los resultados de los estudios geolgico-mineros de que trata el artculo 31
del Cdigo de Minas, a travs de las entidades estatales adscritas o vinculadas al sector
de Minas y Energa, organizar dentro de las zonas que hubieren sido declaradas
reservas especiales, proyectos mineros orientados al aprovechamiento racional de los
recursos mineros all existentes. As mismo, seala que las acciones previstas para los
207

proyectos de minera especial, se desarrollarn mediante contratos especiales de

concesin, cuyos trminos y caractersticas sern sealados por el Gobierno.
De esta manera se ratifica la posibilidad que tienen los mineros tradicionales de acceder
a las reas en las cuales se han adelantado actividades extractivas por muchos aos, con
lo cual el gobierno nacional, pretende asegurar y vincular de manera formal a los
mineros tradicionales de nuestro pas.
As mismo, esta disposicin obedece a la Decisin 774 del 30 de julio de 2012 del
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores ante la Comunidad Andina de
Naciones, en la cual se adopt la Poltica Andina de Lucha Contra la Minera Ilegal,
en la que se consider que para alcanzar los objetivos de desarrollo econmico y social
de la regin era urgente empezar armonizar de manera gradual las polticas econmicas
y sociales y la aproximacin de las legislaciones nacionales, para lograr el mximo
aprovechamiento y preservacin de los recursos naturales y del medio ambiente, pues la
minera ilegal constituye un problema de carcter multidimensional el cual es una grave
amenaza para la paz, la seguridad, la gobernabilidad, la economa y la estabilidad de los
pases miembros 440.
Es as como el gobierno nacional ahora debe tomar las medidas indicadas para que este
problema que hasta hace muy poco era tomado como una contingencia pasajera,
producto de las necesidades de los menos favorecidos en los sitios donde se encontraban
los minerales, ahora se trate de un foco que genera grandes inconvenientes en todos los
pases de la regin.
La actividad minera ilegalmente desarrollada est provocando graves daos, en muchos
casos irreversibles, a la salud de la poblacin, al medio ambiente y los recursos
naturales, ocasionando, entre otros, la prdida de la cobertura vegetal y el suelo frtil, la
contaminacin de recursos hdricos, la alteracin de ecosistemas naturales y graves
afectaciones a la biodiversidad; y esta situacin est comprometiendo zonas sensibles
como son las de Integracin Fronteriza de la Comunidad Andina, especialmente en lo
que respecta a las cuencas hidrogrficas compartidas.
Dicha poltica dej claro que los pases miembros se encuentran plenamente facultados
para decomisar, incautar, inmovilizar, destruir, demoler, inutilizar y neutralizar, los
bienes, maquinaria, equipos e insumos utilizados en la minera ilegal, por lo cual los
gobiernos se encuentran en la obligacin de reglamentar los procedimientos para
realizarlo. Fue as como el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, expidi el
Decreto No. 2261 del 2 de noviembre de 2012 441, por medio del cual se adoptaron
440

Trigsima Quinta Reunin del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en forma
ampliada con los Representantes Titulares ante La Comisin de la Comunidad Andina. Decisin 774 del
3 de mayo de 2012. Cartagena de Indias Colombia. Poltica Andina de Lucha contra la Minera Ilegal.
441
Trigsima Quinta Reunin del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en forma
ampliada con los Representantes Titulares ante La Comisin de la Comunidad Andina. Ibid.

208

medidas administrativas para garantizar la prevencin y control de la minera ilegal con

el objeto de controlar y fiscalizar la importacin, exportacin, transporte, distribucin y
comercializacin de maquinaria minera y la limitacin de realizar la importacin de las
mercancas usadas solo en situaciones particulares.
As mismo, se han incluido acciones de los ministerios como es el de transporte el cual
pretende fortalecer medidas para evitar la movilizacin o trnsito de las minerales
ilegalmente explotados, y los ministerios de Salud y Proteccin Social, Minas y
Energa, Ambiente y Desarrollo Sostenible y Comercio e Industria y Turismo trabajan
mancomunadamente en la reglamentacin de los permisos para la tenencia y
almacenamiento de sustancias qumicas como cianuro, mercurio y arsnico, con lo cual
se pretende contar con medidas que de manera previa evitaran los impactos ambientales
que en la actualidad se estn viendo reflejados en algunos sitios donde se desarrolla
actividad minera sin el lleno de los requisitos ambientales y mineros.
Por su parte, el Ministerio de Defensa Nacional expidi el Decreto 2235 de 2012 442, por
medio del cual se orden la destruccin de la maquinaria pesada y sus partes cuando se
realice exploracin y explotacin de minerales sin contar con ttulo minero inscrito en el
Registro Minero Nacional, entendiendo como maquinaria pesada las dragas,
retroexcavadoras, buldceres u otro tipo de maquinaria de arranque de mineral, con la
correspondiente iniciacin de los procesos penales y administrativos a que haya lugar,
otorgndole a la Polica Nacional la competencia para ejecutar la medida de destruccin
de la maquinaria pesada. As mismo la DIAN, expidi la Resolucin No. 001 de
2013 443, por la cual se reglamentan las condiciones de otorgamiento de las licencias de
importacin de maquinaria utilizada en la minera.
De esta manera el gobierno nacional apunta hacia la ejecucin de medidas que harn
que de manera efectiva se pueda controlar la explotacin ilegal dentro del territorio
nacional y los impactos negativos en la regin no se continen presentando, pues las
medidas existentes, hasta hace muy poco, hacan que se percibiera la impunidad en las
ejecucin de actividades ilegales que sin duda contribuy para que la regin tomara
decisiones con el fin de limitarlas y precaver la necesidad que los gobiernos colaboraran
en esta lucha.

442

Colombia. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Decreto 2235 de 2012 expedida el da 30 de

octubre de 2012. Publicada en el Diario Oficial No. 48599 del 30 de octubre de 2012.
443

Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales. Resolucin 1 de 2013. Expedida el da 12 de agosto de

2013.

209

3.4.

Planes de Ordenamiento Territorial

El Decreto 0934 del 9 de mayo de 2013, reglament el artculo 37 de la Ley 685 de

2001, en el cual se establece que el ordenamiento minero no hace parte del
ordenamiento territorial y por ende no puede ser regulado por las competencias de las
entidades territoriales.
El artculo 109 de la Ley 1450 de 2011 dispuso que es la autoridad minera la
competente para elaborar y expedir el Plan de Ordenamiento Minero con base en las
polticas, normas, determinantes y directrices establecidas en materia ambiental y
ordenamiento del territorio, expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Territorial.
El artculo 37 de la Ley 685 de 2001, establece que ninguna autoridad regional,
seccional o local podr establecer zonas del territorio que queden permanente o
transitoriamente excluidas de la minera, esta prohibicin comprende los planes de
ordenamiento territorial de que trata el artculo 38 del Cdigo de Minas, que en forma
expresa dispone que en la elaboracin, modificacin y ejecucin de los planes de
ordenamiento territorial, la autoridad competente se sujetar a la informacin geolgica
minera disponible sobre las zonas respectivas, as como lo dispuesto en el Cdigo de
Minas sobre las zonas de reservas especiales y zonas excluidas de la minera.
En este mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en Sentencia C-891 de
2002 444 en la cual expres:
De conformidad con el citado texto legal la decisin de establecer zonas
excluidas de la minera compete exclusivamente a las autoridades ambiental y
minera (artculos 34 y 35 en concordancia con el artculo 122 de la Ley 685 de
2001) labor que sta que se enmarca en el mbito de sus funciones
constitucionales y legales. Al respecto la Corte ya se pronunci en la sentencia
C-418/02 sobre la constitucionalidad del artculo 122 ibidem, segn el cual es la
autoridad minera la encargada de sealar y delimitar, dentro de los territorios
indgenas, las zonas mineras indgenas, en la inteligencia de que se deber
respetar la participacin de las comunidades en dicha labor de identificacin de
las respectivas zonas.
Por tanto, el Decreto 0934 del 9 de mayo de 2013, establece que el competente para
sealar las zonas excluidas y restringidas de minera son las autoridades ambientales y
mineras con base en estudios tcnicos, econmicos, sociales y ambientales y dando
444

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-891 de 2002. Referencia: expediente D-4022,

Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 2, 3 (parcial), 5, 6, 11 (parcial), 35 (parcial), 37, 39,
48, 58, 59, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 261, 267 (parcial), 271 (parcial), 275 y 332 de la Ley
685 de 2001 - Cdigo de Minas -. Actor: Edith Magnolia Bastidas Caldern. Magistrado Ponente. Jaime
Araujo Renteria

210

aplicacin al principio de desarrollo sostenible de conformidad con los artculos 34 y 35

de la Ley 685 de 2001.
As mismo establece, que los Planes de Ordenamiento Territorial, planes bsicos de
ordenamiento territorial o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y
distritos, no podrn incluir disposiciones que impliquen un ordenamiento de la actividad
minera en el mbito de su jurisdiccin, salvo previa aprobacin de las autoridades
nacionales.
En desarrollo de lo anterior, los Consejos Municipales y las Asambleas
Departamentales, no podrn establecer zonas del territorio que queden
permanentemente o transitoriamente excluidas de la minera mediante Acuerdos
Municipales u Ordenanzas Departamentales respectivamente, por exceder el mbito de
sus competencias.
Dicha disposicin la toma el Ministerio de Minas y Energa, debido a las limitaciones a
la minera que se han presentado en los municipios del Jardn, Tmesis y Urrao en el
Departamento de Antioquia, y Bogot en el departamento de Cundinamarca 445, que
desde agosto de 2012, intenta prohibir la explotacin minera, pues en el caso de los
municipios de Antioquia se entiende que la vocacin es agrcola. Con este Decreto
aparentemente quedara sin peso un acuerdo aprobado hace seis meses en el Concejo de
Jardn, que le cierra las puertas a la extraccin de minerales en el municipio. Y la misma
suerte correra para los municipios de Tmesis y Urrao, ubicados tambin en el suroeste
de Antioquia, que haban tomado decisiones similares 446.
Aunque es cierto que el Cdigo de Minas, seala que las autoridades locales no tienen
competencia para excluir la minera a travs de sus Planes de Ordenamiento Territorial
(POT), una sentencia posterior del Consejo de Estado, del 18 de marzo de 2010447,
establece cules son las actividades que un municipio, bajo ninguna condicin, podra
prohibir en su Plan de Ordenamiento Territorial y la minera no aparece en ese listado.
En este sentido, excluir la actividad extractiva de los Planes de Ordenamiento Territorial
no sera ilegal.

445

Colombia Alcalde Mayor de Bogot, Decreto 364 de 26 de agosto de 2013. Por el cual se modifican
excepcionalmente las normas urbansticas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot D.C. adoptado
mediante Decreto Distrital 619 de 2000, revisado por el Decreto Distrital 469 de 2003 y compilado por el
decreto Distrital 190 de 2004. Artculos 122, 123 y 124.
446

El Espectador http://www.elespectador.com/noticias/medio-ambiente/articulo-422660-municipios-nopodran-decidir-sobre-mineria
447

Colombia. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

SECCION PRIMERA. Radicacin nmero: 11001-03-24-000-2005-00185-01. Consejero ponente:
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA. Bogot, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez
(2010).

211

La sentencia del 18 de marzo de 2010 del Consejo de Estado con respecto al Decreto
2201 de 2003, expres lo siguiente:
En otras palabras, el Decreto le est dando desarrollo a las determinantes
sealadas en el artculo 10 de la Ley 388 de 1997, en cuanto se trate de los
mencionados asuntos, obras o actividades que correspondan a esas
determinantes, cuya ejecucin le corresponda a la nacin, los cuales deben ser
tenidos en cuenta como norma de superior jerarqua en la elaboracin de los
planes de ordenamiento territorial por los municipios en virtud de dicho artculo
y no del decreto.
Conviene recabar que los proyectos, obras o actividades considerados por el
legislador de utilidad pblica, indicados en el artculo 1 del decreto acusado,
no pueden ser ms que del contenido y para los objetos o fines sealados en las
cuatro determinantes del reglamentado artculo 10, lo que significa que no
gozan de la preeminencia prevista en este artculo 10 de la Ley 388, los
proyectos, obras o actividades que no guarden relacin o no se enmarquen en
esas cuatro determinantes (...)
(...) De suerte que el Decreto pudo o no haberse expedido y de todos modos
tales asuntos siguen siendo parte de las normas de superior jerarqua
constituidas por las aludidas determinantes, ya que en ellas de suyo estn
comprendidos Los proyectos, obras o actividades consideradas por el
legislador de utilidad pblica e inters social cuya ejecucin corresponda a la
Nacin, por cuanto unos y otras usualmente estn referidos a aspectos
ambientales, de prevencin y proteccin de la poblacin, conservacin del
patrimonio ambiental, cultural, arquitectnico, etc., o a infraestructuras bsicas
relativas a la red val nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de
abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energa.
Que de acuerdo con el fallo citado, las actividades que se consideran de superior
jerarqua por los POT, son las que expresamente se encuentran contempladas en el
artculo 10 de la Ley 388 de 1997, dentro de las cuales no se encuentra las actividades
mineras.
El Consejo de Estado de esta manera deja de lado, en esta sentencia el anlisis del
artculo 58 de la Constitucin Poltica Colombiana, en el cual se declar como de
utilidad pblica e inters social la industria minera en todas sus ramas y fases, artculo
desarrollado por la Ley 685 de 2001 en su artculo 13, desarrollando un conflicto que ha
suscitado limitaciones y extralimitaciones en las entidades territoriales, por la aplicacin
de una Ley contraria a las disposiciones constitucionales.
Por lo anterior, en este caso se somete en trminos de la aplicacin estricta de la Ley
contraria a la Constitucin, a situaciones que sin duda afectan la culminacin de los
212

proyectos mineros y a que las decisiones de los Planes de Ordenamiento Territorial

vulneren los preceptos constitucionales por interpretaciones contrarias que realizan las
altas Cortes. Por ello uno de los requisitos para que se configure la seguridad jurdica, es
que existan jueces independientes y eficientes, es decir que se pueda llegar a instancias
judiciales de interpretacin mxima coherente. Y, sobre todo, cuando hay problemas de
interpretacin constitucional de por medio, en que hay que acceder hasta el interprete
final de la Constitucin, donde debe contarse con todo el contorno que asegure un
pronunciamiento absolutamente coherente con la letra y con el espritu de la
Constitucin 448.
En el caso de los municipios de Cundinamarca y de la Sabana de Bogot, ellas se
imponen con carcter especial a la facultad reglamentaria de los respectivos Concejos
Municipales, pero no la anulan, dado que los recursos naturales de esos municipios, por
sus caractersticas, constituyen, y as lo defini el mismo legislador, recursos de inters
ecolgico nacional, que exigen una proteccin especial en cuanto bienes constitutivos
del patrimonio nacional, cuyo uso compromete el presente y el futuro de la Nacin
entera, lo que amerita una accin coordinada y dirigida por parte del Estado, tendiente a
preservarlos y salvaguardarlos, que impida que la actividad normativa reglamentaria
que tienen a su cargo las entidades territoriales, se surta de manera aislada y
contradictoria 449.
El diseo de polticas, que incluye la imposicin de principios y directrices, y la
reglamentacin de su implementacin en las entidades territoriales, son competencia del
Estado y de los municipios respectivamente, sin que por ello puedan entenderse como
funciones excluyentes, pues el legislador, tal como se ha establecido, en lo relacionado
con la preservacin y proteccin del medio ambiente, est habilitado para producir
normas reguladoras de carcter general, siempre que con sus disposiciones no interfiera,
obstruya o impida el ejercicio de la competencia reglamentaria que, respecto de las
mismas, el Constituyente radic en las corporaciones de eleccin popular de los
municipios 450.
448

VANOSSI, Jorge Reinaldo. El estado de derecho en el constitucionalismo social. 1987. P. 218.

449

CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia C-534/96. Referencia: Expediente D-1171.

Accin pblica de inconstitucionalidad contra el artculo 61 (parcial) de la Ley 99 de 1993, "Por la cual se
crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Pblico encargado de la gestin y
conservacin del medio ambiente y los recursos renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental
SINA, y se dictan otras disposiciones. "Actor: Andrs Vanegas Moller. Magistrado Ponente: Dr. FABIO
MORON DIAZ. Santaf de Bogot, D.C., octubre diecisis (16) de mil novecientos noventa y seis (1996).
450

Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia C-534/96. Referencia: Expediente

D-1171. Accin pblica de inconstitucionalidad contra el artculo 61 (parcial) de la Ley 99 de 1993, "Por
la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Pblico encargado de la gestin y
conservacin del medio ambiente y los recursos renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental
SINA, y se dictan otras disposiciones. "Actor: Andrs Vanegas Moller. Magistrado Ponente: Dr. FABIO
MORON DIAZ. Santaf de Bogot, D.C., octubre diecisis (16) de mil novecientos noventa y seis (1996).

213

Para algunos expertos como Rodrigo Negrete, abogado especialista en temas

ambientales, el decreto viola la Constitucin Poltica, concretamente frente al rgimen
de autonoma de los entes territoriales, la facultad de planificar y ordenar el suelo y el
territorio, y defender su patrimonio ecolgico. Adems va en contra, de los fines
esenciales del Estado que buscan garantizar los derechos e intereses generales de los
habitantes del pas, desconoce el derecho fundamental a un ambiente sano y el principio
de progresividad que no permite la expedicin de normas regresivas que privilegian a
ciertos actores en detrimento de derechos fundamentales y colectivos ya
conquistados 451.
Contina advirtindose por parte de quienes han intervenido:
La Secretara de Ambiente de Bogot seal que demandar el decreto porque
la Corte Constitucional haba sealado que en el desarrollo de las actividades
mineras deben respetarse las disposiciones que tomen los municipios respecto a
su ordenamiento territorial.
Otra es la posicin del Ministerio de Minas, a travs de Juan Jos Parada, Jefe
de la Oficina Jurdica, donde insisten en que la razn del decreto es promover el
orden y la participacin de las autoridades ambientales. Los alcaldes no
pueden prohibir la minera a travs de reas excluidas. El decreto establece las
competencias y evita el desorden que se estaba presentando.
Seguramente no quieren minera, pero tambin tenemos que mirar la otra cara
de la moneda y el pas no puede irse en contra de unos proyectos que tiene
derechos adquiridos, dice Parada. Para Negrete el tema va ms all: Qu
pasa con los procesos locales, con el patrimonio ecolgico, cultural y
arqueolgico? Cada municipio debe poder defender y tener determinacin en
funcin de sus propios intereses y no es posible que el ordenamiento ambiental y
territorial del pas tenga que hacerse en torno a los ttulos mineros 452.
Por ello la discusin persiste alrededor de s las entidades territoriales pueden o no
establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la
minera, haciendo que cada vez los proyectos mineros no se puedan adelantar por parte
de sus titulares.

451

El Espectador.com 18 mayo 2013 Municios no podrn decidir sobre la minera, [en lnea]
http://www.elespectador.com/noticias/medio-ambiente/articulo-422660-municipios-no-podran-decidirsobre-mineria. [Consultado el da 19 de mayo de 2013].
452
El Espectador.com 18 mayo 2013 Municios no podrn decidir sobre la minera, [en lnea]
http://www.elespectador.com/noticias/medio-ambiente/articulo-422660-municipios-no-podran-decidirsobre-mineria. [Consultado el da 19 de mayo de 2013].

214

3.5.

Minerales de inters estratgico

En el Decreto 1414 del 2 de julio de 2013 del Ministerio de Minas y Energa, se

reglament parcialmente el artculo 108 de la Ley 1450 de 2011, el cual establece lo
siguiente:
Artculo 108. La autoridad minera determinar los minerales de inters
estratgico para el pas, respecto de los cuales se podr delimitar reas
especiales en reas que se encuentre libres, sobre las cuales no se recibirn
nuevas propuestas ni se suscribirn contratos de concesin minera.
Lo anterior con el fin de que estas reas sean otorgadas en contrato de
concesin especial a travs de un proceso de seleccin objetiva, en el cual la
autoridad minera establecer en los trminos de referencia, las
contraprestaciones econmicas mnimas distintas de las regalas, que los
interesados deben ofrecer ().
De conformidad con el numeral 14 del Decreto 4134 de 2011, corresponde a la Agencia
Nacional de Minera la funcin de reservar reas con potencial minero, con el fin de
otorgarlas en Contratos de Concesin. As mismo, el numeral 8 del artculo 4 del
Decreto 4131 de 2011 453, corresponde al Servicio Geolgico Colombiano la funcin de
realizar la identificacin, el inventario y la caracterizacin de las zonas de mayor
potencial de recursos naturales del subsuelo ().
En el Decreto 1414 del 2 de julio de 2013, as mismo se establece la condicin de las
reas sujetas a delimitacin o incorporacin de nuevas zonas que cumplan las siguientes
condiciones:
a. reas libres que segn la caracterizacin efectuada por el servicio Geolgico
Colombiano tienen potencial minero para la exploracin y explotacin de
minerales estratgicos.
b. reas que queden libres como consecuencia de la terminacin del ttulo minero
por cualquier causa, una vez se encuentren en firme los correspondientes actos
administrativos de terminacin y la informacin contenida en el Programa de
Trabajos y Obras a que se refiere el artculo 84 de la Ley 685 de 2001, se debe
evidenciar que existe un yacimiento promisorio de minerales estratgicos.
Con lo anterior el gobierno nacional, intenta dejar de aplicar el principio contenido en el
artculo 16 del Cdigo de Minas Primero en el tiempo primero en el derecho, el cual
confiere a la primera solicitud presentada mientras se halle en trmite, un derecho de
prelacin o preferencia para obtener dicha concesin, si rene para el efecto, los
453

Ministerio de Minas y Energa, Decreto 4131 del 3 de noviembre de 2011, publicada en el Diario
Oficial No.48.242 de 3 de noviembre de 2011. Por el cual se cambia la Naturaleza Jurdica del Instituto
Colombiano de Geologa y Minera (Ingeominas).

215

requisitos legales, y lo enmarca ahora bajo un proceso especial de seleccin objetiva,

con el cual se busca, que el Estado colombiano, logre elegir el mejor contratista que
desarrollar el proyecto minero con mayores beneficios en trminos econmicos,
sociales y ambientales. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha
dicho que el principio de seleccin objetiva implica que la escogencia se hace al
ofrecimiento ms favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en
consideracin factores de afecto o de inters y, en general, cualquier clase de
motivacin subjetiva 454.
Con lo anterior, el Estado intenta propiciar la seleccin de los concesionarios mineros,
conforme a la investigacin geolgica regional y global del subsuelo, a travs de la
identificacin de afloramientos, la cartografa geolgica, los estudios geofsicos y
geoqumicos y la investigacin superficial, tal como lo ordena el artculo 42 455 y 336 456
de la Ley 685 de 2001, con el objeto de obtener, completar y profundizar el
conocimiento del potencial del pas en los recursos mineros del suelo y del subsuelo, y
de esta manera obtener el mayor beneficio, a travs de la actividad minera, teniendo un
conocimiento previo de las reas y determinando su potencial antes de la celebracin
del contrato de concesin.
3.6.

Sistema de Radicacin de Propuestas de Contrato de Concesin

La Resolucin 391 del 14 de junio de 2013, estableci los lineamientos para la

utilizacin del sistema de radicacin de propuestas de Contrato de Concesin,
atendiendo a la Directiva Presidencial No. 4 del 3 de abril de 2012, sobre Eficiencia
Administrativa y Lineamientos de la Poltica Cero Papel en la Administracin Pblica,
el Decreto 019 de 2012, con el cual se dictan las normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trmites innecesarios existentes en la administracin
pblica, en el cual las autoridades deben incentivar el uso de tecnologas de la
informacin y las comunicaciones, a efectos de que los procedimientos se adelanten con
diligencia, dentro de los trminos legales y sin dilaciones injustificadas.
En dicha resolucin se establecieron los lineamientos para la utilizacin del sistema de
radicacin de las propuesta de contrato de concesin a travs de medios electrnicos va
internet, para ser considerados en reas libres para otorgar en los trminos y condiciones

454

Colombia CORTE SUPREMA DE JUSTICIA; Sala de casacin penal; Sentencia No. 30933 de mayo
26 de 2010.
455
Colombia. CONGRESO DE LA REPBLICA. Ley 685 de 2001. Cdigo de Minas. Artculo 42
Investigacin del subsuelo
456

Colombia. CONGRESO DE LA REPBLICA. Ley 685 de 2001. Cdigo de Minas. Artculo 336
Sistema Nacional de Informacin Minera

216

de los Decretos 1829 de 2012 457 y 935 de 2013 458 y por la resolucin nmero 0299 de
2012 459.
As mismo, en el artculo 6 se establece como causal de rechazo, la no presentacin de
los documentos soporte dentro de los tres (3) das siguientes a la fecha en que se realiz
la radicacin a la Propuesta de Contrato de Concesin, segn lo establecido en el
procedimiento de la resolucin nmero 0299 de 2012, causal que fue instituida en el
artculo 2 del Decreto 0935 de 2013.
Teniendo en cuenta lo anterior, nos proponemos analizar esta decisin de la siguiente
manera:
3.7.

La ley establece en forma taxativa las causales de rechazo

El artculo 274 del Cdigo de Minas, establece que la propuesta de contrato de

concesin se rechazar si no se cumple con todos los requisitos de la propuesta, es decir,
los establecidos en el artculo 271 de la Ley 685 de 2001, causales que tienen un alcance
restrictivo y taxativo.
Artculo 274. Rechazo de la propuesta. La propuesta ser rechazada si el rea
pedida en su totalidad se hallare ubicada en los lugares y zonas sealadas en el
artculo 34 de este Cdigo, si no hubiere obtenido las autorizaciones y
conceptos que la norma exige; si se superpone totalmente a propuestas o
contratos anteriores, si no cumple con los requisitos de la propuesta o si al
requerirse subsanar sus deficiencias no se atiende tal requerimiento. En caso de
hallarse ubicada parcialmente, podr admitirse por el rea restante si as lo
acepta el proponente.
Por lo anterior, es evidente que el inters del legislador era precisar, las causales de
rechazo para evitar precisamente, las arbitrariedades al momento de la declaracin en la
propuesta de contrato de concesin. Por tanto consideramos que es un error de la
administracin, incluir por va de decreto una causal ms de rechazo, cuando la Ley 685
de 2001 no la contempl. De esta manera, el principio de seguridad jurdica, que rige la
actuacin de la administracin, exige un criterio claro y uniforme, tal y como lo

457

Colombia. MINISTERIO DE MINAS Y ENERGA, Decreto 1829 del 31 de agosto de 2012,

publicada en el Diario Oficial No.48.539 del 31 de agosto de 2012. Por el cual se establece un sistema de
radicacin de contratos.
458
Colombia. PRESIDENCIA DE LA REPBLICA. Decreto 935 del 9 de mayo de 2013, publicado en el
Diario Oficial No.48.785 del 9 de mayo de 2013. Por el cual se reglamentan los artculos 271, 273 y 274
de la Ley 685 de 2001.
459
Colombia. AGENCIA NACIONAL DE MINERA. Resolucin No. 0299 de 2012 del 27 de
septiembre de 2012.Por medio de la cual se adoptan medidas para la presentacin de propuestas de
Contrato de Concesin, Autorizaciones Temporales y solicitudes de Legalizacin de Minera Tradicional
a travs de medios electrnicos y se dictan otras disposiciones.

217

establece Vanossi 460 de cmo consolidar la seguridad jurdica, se debe terminar con los
abusos en el dictado de los decretos, la decreto-mana, para la cual hay que
reglamentar su ejercicio. Segn dicen los diarios parecera que algn da la Corte va a
salir de su largo sueo y va a poner coto a este abuso.
Como lo establece Manuel Fernando Quinche respecto del abuso con los decretos
reglamentarios 461 Obsrvese que se trata de un decreto de contenido legislativo en la
medida que no reglamenta nada, sino que por el contrario introduce mandatos (como
introducir una causal de rechazo de las propuestas de contrato de concesin), el cual
est reservado a la ley. En este sentido se hace un uso abusivo de la potestad
reglamentaria en la medida en que en que mediante una maniobra mimtica (presentar
como reglamentario un decreto que realmente tiene contenidos de ley) se evita el
control que deba realizar la Corte Constitucional para entregrselo al Consejo de
Estado, en donde en trminos reales no hay control.
3.8.

Decreto 943 de 2013

El da 14 de mayo de 2013 fue expedido el Decreto 943 de 2013, por medio del cual, se
reglamentan los artculos 73, 75, 76 y 77 de la Ley 685 de 2001 y 108 de la Ley 1450 de
2011, en lo referente a las prrrogas del periodo de exploracin y del contrato de
concesin, en el cual se establece la obligacin de allegar informacin adicional, con el
objetivo que sea otorgada dicha prrroga. Este Decreto fue demandado con pretensin
de nulidad simple el 2 de julio de 2013, y dentro de los argumentos expuestos por el
demandante, se determin que dicha regulacin hace ms gravosa la situacin del
concesionario minero, disminuyndosele sus derechos, vulnerando el alcance de la
potestad reglamentaria y la ley minera vigente.
El Decreto 943 de 2013, establece en el numeral 4 los criterios para la evaluacin
tcnica de la prrroga del contrato de concesin, en el cual se determina que para llevar
a cabo una evaluacin objetiva de la solicitud de la extensin del contrato de concesin,
el titular deber acreditar el uso de nuevas tecnologas con el fin de alcanzar nuevos
niveles de produccin y lograr un mayor aprovechamiento del recurso minero existente.
La demanda establece que ninguna norma del Cdigo de Minas, determina que para
acceder a la prrroga del contrato de concesin, es necesario acreditar el uso de nuevas
tecnologas, por tanto el decreto reglamentario tampoco puede exigirlo, pues se excede
460

VANOSSI, Jorge Reinaldo. El estado de derecho en el constitucionalismo social. 1987. P. 229.

461

QUINCHE RAMREZ, Manuel Fernando. La seguridad jurdica frente a sentencias definitivas. Tutela
contra sentencias. Revista Estudios Socio-Jurdicos, 2010, vol. 12, No 1, P. 108.

218

la potestad reglamentaria, viola la ley minera vigente pues constituye un requisito

adicional no contemplado y desconoce la autonoma empresarial prevista en el artculo
60 de la Ley 685 de 2001.
As mismo el literal a) en los aspectos sociales, establece la obligacin de verificar que
el nmero de empleos que ofrece el proyecto se mantenga durante la prrroga del ttulo
minero y que por lo menos se mejoren los existentes, requisito que tampoco fue incluido
dentro de la Ley 685 de 2001, y que hace parte del ejercicio empresarial y de libre
iniciativa privada con que cuenta el titular minero 462, establecido en el artculo 333 de la
Constitucin Poltica, desconociendo la autonoma que tiene el empresario a celebrar los
contratos laborales que libremente considere.
En el literal a) se contemplan los aspectos jurdicos en el cual se fija la obligacin de
comprobar que el beneficiario del ttulo minero no haya sido sancionado por el
incumplimiento de las obligaciones minero ambientales establecidas en el contrato de
concesin y que la autoridad ambiental no haya sancionado el incumplimiento de las
obligaciones de la Licencia Ambiental, con lo cual excede de igual manera lo dispuesto
en la Ley 685 de 2001 y las competencias que le fueron asignadas a la autoridad minera,
pues de ninguna manera puede entrar a determinar cumplimiento o no que le compete
revisar a la autoridad ambiental con lo cual queda al criterio del funcionario de turno
otorgar o no la prrroga del contrato de concesin.
Al respecto la corte constitucional seal en la Sentencia C-028 de 1997 que:
La potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribucin constitucional
inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en
cualquier tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable
para que la Administracin cumpla con su funcin de ejecucin de la ley. Sin
embargo, esta facultad no es absoluta pues encuentra su lmite y radio de accin
en la Constitucin y en la Ley, es por ello que no puede alterar o modificar el
contenido y el espritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no
ejecuta la Administracin, as como tampoco puede reglamentar materias cuyo
contenido est reservado al legislador 463. (El subrayado el mio).

462

CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia C-197 de 2012. La Corte ha sostenido que

el artculo 333 reconoce dos tipos de libertades: La libertad de empresa y la libre competencia. La
libertada de empresa es la facultad de las personas de (.) afectar o destinar bienes de cualquier
tipo(principalmente capital) para la realizacin de actividades econmicas para la produccin e
intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organizacin tpicas del mundo
econmico contemporneo con vistas a la obtencin de beneficio o ganancia. Esta libertad comprende,
entre otras garantas, (I) La libertad contractual, es decir la capacidad de celebrar los acuerdos que sean
necesarios para el desarrollo de la actividad econmica, y (II) la libre iniciativa privada. (El subrayado es
mo).
463
Corte Constitucional. Sentencia C-028 de 1997. M.P Alejandro Martnez Caballero, Consideracin
jurdica No. 7.

219

Por lo anterior se puede observar que la Ley 685 de 2001, estableci en el artculo 60, la
autonoma empresarial de que gozan los titulares mineros, la cual incluye la completa
independencia tcnica, industrial, econmica y comercial que le puede dar al proyecto el
concesionario, razn por la cual dicho decreto no puede modificar el contenido
legislativo del tema que est regulando y hacer exigencias para el otorgamiento de las
prrrogas, cuando en este sentido contraria los mandatos legales dispuestos en el
Cdigo de Minas, aun cuando la referida modificacin lo que busca es imponer
obligaciones al titular minero con el fin de darle continuidad al contrato de concesin.
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, el da
24 de enero de 2014, resolvi la Suspensin Provisional a los nuevos requisitos para
obtener la prrroga de los contratos de concesin, pues advirti que dicho Decreto
excede la facultad reglamentaria respecto del literal e) numeral 3.1 artculo 4 - Acreditar
la inversin en nuevas tecnologas. Literal a) numeral 3.3 artculo 4 - Mantener o
mejorar los empleos con que se cuenta al momento de la prrroga. Literal a) numeral
3.5 artculo 4 - No haber sido sancionado por la Autoridad Minera o ambiental.
3.9.

Ley de Restitucin de Tierras y la Continuidad de los Proyectos Mineros

Con la expedicin de la Ley 1448 de 2011, Ley de vctimas y restitucin de tierras, el

Congreso de la Repblica quiso garantizar los derecho de las vctimas del conflicto
armado, y por primera vez en la historia colombiana asegurar la reparacin de las
mismas, lo cual se convirti en prioridad para el gobierno, con el fin de ponerle punto
final a las injusticias propinadas contra quienes han vivido en carne propia el dolor de la
guerra, debido a la debilidad del Estado.
La Ley de restitucin de tierras tiene como objeto establecer medidas judiciales,
administrativas, sociales y econmicas; individuales como colectivas, en beneficio de
las vctimas respecto de las violaciones sufridas las cuales hicieron que las victimas
fueran despojadas o abandonaran sus territorios de origen.
La Ley 1448 de 2011 es una ley transicional que regir por diez (10) aos, al cabo de
los cuales el Congreso de la Repblica, deber determinar si se ampla su trmino o no.
Aunque en sus inicios el proyecto de ley fue calificado como excesivamente ambicioso,
tuvo su trmite en el Congreso de la Repblica, logrndose la expedicin de la ley y
posteriormente la de los decretos reglamentarios. A la fecha se han proferido ms de
doscientos (200) fallos, en los cuales se ha podido determinar que existen unas falencias
en su aplicacin, como es la falta de retorno de las vctimas a los lugares despojados o
abandonados y que el real inters de estos, es lograr una indemnizacin por parte del
Gobierno Nacional.

220

Tabla 13. Decretos Reglamentarios Ley 1448 de 2011

No.
1
2

7
8

Decretos Reglamentarios

Tema

Decreto
2244
de
(junio 28 de 2011)

2011 Por el cual se adicionan unas funciones al

centro de memoria histrica y se dictan otras
disposiciones
Resolucin 240 de 2011 del Por la cual se adoptan disposiciones en
Ministro de Agricultura y virtud del captulo III del ttulo IV de la ley
Desarrollo
Rural 1448 de 2011.
(01 de septiembre de 2011)
Decreto
4155
de
2011 Por el cual se transforma la Agencia
(3 de noviembre de 2011) Presidencial para la Accin Social y la
Cooperacin Internacional (accin social) en
el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, perteneciente al sector
administrativo de inclusin social y
reconciliacin, y se fija su objetivo y
estructura.
Decreto-Ley 4633 de 2011 Por medio del cual se dictan medidas de
(9 de diciembre de 2011) asistencia, atencin, reparacin integral y de
restitucin de derechos territoriales a las
vctimas pertenecientes a los pueblos y
comunidades indgenas.
Decreto
4634
de
2011 Por el cual se dictan medidas de asistencia,
(9 de diciembre de 2011) atencin, reparacin integral y restitucin de
tierras a las vctimas pertenecientes al pueblo
Rom o gitano.
Decreto-Ley 4635 de 2011 Por el cual se dictan medidas de asistencia,
(9 de diciembre de 2011) atencin, reparacin integral y de restitucin
de tierras a las vctimas pertenecientes a
comunidades
negras,
afrocolombianas,
raizales y palenqueras.
Decreto
4829
de
2011 Por el cual se reglamenta el captulo III del
(20 de diciembre de 2011) ttulo IV de la ley 1448 de 2011 en relacin
con la restitucin de tierras.
Decreto
4800
de
2011 Por el cual se reglamenta la ley 1448 de
(20 de diciembre de 2011) 2011 y se dictan otras disposiciones.

*Fuente creacin propia.

221

Ahora bien, dentro del proceso de restitucin de tierras, se agota una primera etapa que
es la macrofocalizacin en la cual las instancias de seguridad del Estado, de acuerdo a
unos estudios de inteligencia, toman la determinacin de los predios que pueden ser
intervenidos, y posteriormente se realiza una microfocalizacin a nivel territorial que
con base a un anlisis se determina la pertinencia de la medida de proteccin y surge la
oportunidad procesal para oponerse, una vez surtido el trmite en el literal m) del
artculo 91 de dicha Ley, se faculta al juez de restitucin de tierras para declarar la
nulidad de los actos administrativos que extingan o reconozcan derechos individuales o
colectivos, o modifiquen situaciones jurdicas particulares y concretas, incluyendo los
permisos, concesiones y autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos
naturales que se hubieran otorgado sobre el predio respectivo.
A la luz de lo anterior, los jueces de restitucin de tierras han iniciado la solicitud de
suspensin de los ttulos mineros y propuestas de contrato de concesin, como medidas
cautelares, las cuales ya han sido recibidas por la autoridad minera, sin que sta se haya
constituido como opositora dentro del trmite, lo cual deja en una inminente inseguridad
jurdica a los titulares mineros, pues se entra a cuestionar la procedencia y continuidad
de los ttulos, cuando es el Estado, el nico competente, como propietario del subsuelo,
para determinar a quin le otorga la concesin y la determinacin de finalizarlos, la cual
es sealada por la Ley.
Esta inadvertida falla en la expedicin de la Ley 1448, confunde los derechos que se
tiene sobre el suelo, los cuales estn en disputa y deben ser garantizados a las vctimas
del conflicto; y los derechos sobre el subsuelo que de ninguna manera pueden ser
limitados por terceros aun cuando sean reconocidos como vctimas.
Dicha discusin contemplada por la ley de restitucin de tierras, debe tener lugar en el
tema de la negociacin de las servidumbres mineras y expropiaciones administrativas,
las cuales comprometen la propiedad del suelo del rea donde se ejecuta el proyecto
minero, pues en algunos casos el pago realizado pudo hacerse a favor de quien no se
deba, aun cuando el titular minero logre demostrar la buena fe exenta de culpa. En la
prctica la Unidad de Restitucin de Tierras, est vinculando al tercero que realiz el
pago, como hecho generador de ilegalidad, dejando sin ninguna validez las
negociaciones realizadas. As mismo en cuanto a la socializacin del proyecto minero,
en el caso de contarse con un fallo que reconozca la restitucin a favor de una vctima,
es evidente que dicha persona al no tener la oportunidad de intervenir exija la
posibilidad de hacerlo.
Por lo anterior, en la actualidad se desconoce que la minera es una actividad de utilidad
pblica e inters social, como lo seala la Constitucin Poltica, y el juez no puede
decidir sobre los recursos del subsuelo colombiano. Por ello la Agencia Nacional de
Minera deber oponerse en el tiempo procesal con el fin de lograr salvaguardar los
derechos mineros y defender su posicin dentro de los procesos de restitucin, dada la
solidez de la sentencia a que se enfrenta, de lo contrario se desconocern los derechos
222

adquiridos de los titulares mineros en una pretendida y garantista regulacin que busca
restablecer el tejido social.
Conclusin
Una vez analizados algunos aspectos que se han incluido en las reglamentaciones de
reciente expedicin, podemos observar que las limitaciones a la actividad minera son
cada vez mayores, aun sin el cumplimiento y acatamiento de lo dispuesto en la
Constitucin Poltica y la Ley, lo cual hace que los titulares mineros cada vez se vean
expuestos a situaciones que ponen en riesgo la inversin realizada en cada uno de los
proyectos.
Por lo anterior podemos afirmar, que aunque la suscripcin de los contratos de
concesin permite la iniciacin de las labores mineras en las reas solicitadas, tambin
confluyen innumerables disposiciones que hacen que el documento contractual no sea el
nico instrumento en el cual se base su relacin con el Estado, permitiendo que de
manera repetitiva se cambien las reglas de juego inicial a los inversionistas a situaciones
que impidan lograr las proyecciones econmicas que inicialmente fueron tenidas en
cuenta para iniciar la inversin en el sector minero.

223

CONCLUSIONES
El trabajo de investigacin presentado tuvo como objetivo principal analizar la
reglamentacin jurdica y el tratamiento del contrato nico de concesin minera en el
ordenamiento jurdico colombiano, con el fin de establecer si existe estabilidad jurdica
y seguridad jurdica para desarrollar una actividad minera en nuestro pas. Para el logro
del objetivo utilizamos el mtodo de investigacin cualitativa y por medio de tcnicas y
procedimientos se abord dicha problemtica, como nos proponemos explicar:
Iniciamos nuestra investigacin realizando el anlisis de la evolucin histrica
constitucional del derecho minero colombiano, desde de sus inicios, teniendo en cuenta
que el fundamento de cada una de las disposiciones normativas que se han expedido
tienen como base los preceptos constitucionales. Nuestro objetivo primario fue realizar
su estudio, con el fin de orientar la investigacin respecto de la necesidad que tena el
Estado de efectuar un cambio para percibir beneficios econmicos, por medio los
recursos naturales no renovables.
Como consecuencia de las variaciones constitucionales, nos propusimos ahondar el
anlisis en el desarrollo legislativo y las distintas modificaciones normativas,
reglamentaciones, conceptos jurdicos y evidencia de casos, en los cuales el
inversionista ha tenido que afrontar condiciones que afectan el ejercicio de derechos
adquiridos frente a la ejecucin de un ttulo minero, en los cuales se observ gran
variacin de posiciones jurdicas y la vulnerabilidad a que se ven expuestos los
inversionistas mineros frente a la modificacin normativa y regulatoria constante, lo
cual se percibe como un impedimento para realizar actividades mineras en el territorio
nacional, pues la contraposicin de normas en la ejecucin del negocio minero hace que
no sea atractivo invertir en Colombia para realizar actividades mineras.
Analizamos la industria minera en Colombia, con lo cual pudimos comprobar la
incidencia directa de las polticas pblicas en la definicin particular de los negocios, y
el inters del gobierno nacional en desarrollar un plan que reorganice el sector y de
manera definitiva se de inclusin social de quienes dependen de la actividad extractiva
de minerales en nuestro pas, con lo cual se observa una clara afectacin que tiene esta
posicin frente a los mineros formales que han suscrito contratos de concesin con el
Estado.
Por tanto se debe precisar que el sector tiene grandes expectativas de crecimiento pero
requiere terminar de posicionarse como destino competitivo para la inversin. Por ello
la seguridad y estabilidad jurdicas, deben ser el objetivo del gobierno nacional, pues en
ste momento el cambio normativo peridico, realizado por personas que carecen de
conocimiento en el sector, el cambio de instituciones mineras, la mala redaccin de la
norma que da la posibilidad de fijar criterios por medio de conceptos que toman las
diferentes autoridades mineras delegadas, hacen que sin duda se concluya que no existe
224

las condiciones esperadas para realizar una inversin dentro del territorio nacional. Lo
anterior sumado a las incontables restricciones ambientales para la ejecucin de los
proyectos mineros, as como la falta de infraestructura, hacen que se pierda la
conviccin en las decisiones que toman los inversionistas y como consecuencia no se
invierta en minera en Colombia.
As mismo, la bsqueda de una mayor competitividad del sector minero, no debe
significar una acelerada degradacin ambiental, por ello es conveniente, un marco
regulatorio que posibilite un desarrollo sostenible del sector en armona con el medio
ambiente, que las decisiones se tomen de manera organizada y mancomunada entre la
autoridad minera y ambiental, para evitar que se den disposiciones contradictorias que
van en detrimento de quien pretende adelantar de manera formal la actividad minera.
Los beneficios del esquema de contratacin minera, solo podrn lograrse en la medida
en que se adecue el marco jurdico regulatorio, y se d adems un manejo institucional
adecuado, de manera que permita al inversionista obtener el rendimiento de su
inversin, pero a su vez genere ciertas e indiscutibles ventajas para el Estado como
propietario del recurso.
En este orden de ideas, consideramos que el Contrato de Concesin Minero
Colombiano, no brinda seguridad y estabilidad jurdica para quienes desarrollan un
proyecto minero, pues el negocio jurdico, en s mismo, no est determinando todas las
obligaciones y derechos de quienes lo suscriben, sino que est siendo objeto de
normatividad, disposiciones en varias normas que regulan la actividad y diversas
autoridades que hacen que los titulares mineros se encuentren cada vez ms
desprovistos de garantas para adelantar la actividad, por tanto no existen condiciones
estables en todo el periodo en que se adelanta el proyecto minero, pues se trata de un
problema sistmico que pone en riesgo la inversin realizada.
Con la expedicin de la Ley 963 de 2005, Por medio de la cual se instaur la Ley de
estabilidad jurdica para los inversionistas en Colombia, el Estado acepta que no existe
estabilidad de normas y de interpretaciones, poniendo en evidencia la gran inseguridad
jurdica, con la que cuenta una inversionista a la hora de decidir adelantar un proyecto
en nuestro pas y con su posterior derogatoria a travs del artculo 166 de la Ley 1607
de 2012, se confirma que el Estado no se encuentra preparado para garantizar
estabilidad de reglas para un proyecto en particular .
Por lo anterior, el inversionista a la hora de interesarse por adelantar un proyecto
minero, tendra que estar preparado para la multiplicidad de cambios normativos,
regulatorios y de conceptos que abundan en la actualidad, y esto hace que la inversin ni
siquiera ingrese por exhibirse la necesidad de cubrir de garantas el negocio pues el
mensaje que actualmente se da, es que las circunstancias pueden variar y por ello no se
hacen atractivas las condiciones para invertir.

225

RECOMENDACIONES

Una vez culminado el trabajo de investigacin, consideramos que existen numerosos

aspectos que requieren de especial atencin por parte del gobierno nacional, de lo
contrario el sector minero se encontrar desprovisto de un futuro promisorio y no se
percibirn los ingresos tan esperados para beneficio de la colectividad.
En primer lugar es fundamental disear polticas de Estado que incrementen la
produccin y comercializacin de minerales, teniendo en cuenta que es una
actividad por medio de la cual se pueden desarrollar otros sectores de la
economa nacional. Dichas polticas deben ser expedidas con fundamento
investigaciones y anlisis, las cuales permitan ser aplicadas por periodos de
tiempo considerables, pues lo que buscan los inversionistas es que exista
permanencia en las decisiones que se toman, con el fin de iniciar un proyecto
minero.
Se debe continuar atrayendo la inversin extranjera en la actividad minera de los
proyectos, por las cuantiosas inversiones que ello demanda, sin descuidar desde
luego la pequea y mediana minera que tiene alto ingrediente social, pero se
debe definir legalmente el inters del gobierno nacional y lograr que las
decisiones se mantengan en el tiempo y se pueda organizar el sector minero
colombiano.
El Congreso de la Repblica y el ejecutivo deben realizar un anlisis real de las
condiciones que se presentan en la actualidad en el negocio minero colombiano,
y efectuar un trabajo conjunto para examinar la incidencia de los cambios
normativos, en temas especficos como es el desarrollo de la actividad ilegal de
la explotacin minera, pues se estn presentando innumerables daos
ambientales y en los yacimientos mineros, y esta situacin est afectando en
gran medida a los titulares mineros.
Se deben fortalecer las medidas de seguimiento a la explotacin ilegal con el fin
de legalizar a quienes puedan demostrar la categora de mineros tradicionales y
hacer ms drsticas las sanciones por impactos ambientales negativos y por el
detrimento econmico que se le est causando a la nacin.
Es necesario continuar implementando tecnologas en la explotacin para el
desarrollo eficiente de la actividad minera, y de esta manera evitar al mximo la
esterilizacin de zonas potencialmente explotables. As mismo, resultara muy
conveniente el seguimiento estricto de las normas tcnicas para actividad
minera, con el fin de lograr una orientada organizacin debido a la exigencia y
cumplimiento estricto de lo dispuesto por la autoridad minera nacional.
226

Sera muy conveniente reducir trmites innecesarios y establecer claridad en las

reglas de juego, as mismo consideramos que el cambio de autoridad minera no
lograr garantizar que se evacuen de manera organizada cada uno de los trmites
pendientes en beneficio de la actividad minera, si no se lograra depurar el un
Sistema Catastro Minero para que responda a los requerimientos del sector
minero colombiano.
En cuanto a los trminos del contrato de concesin, consideramos de gran
utilidad el aumento del trmino de su duracin, porque ello permite mayor
posibilidad de recuperar inversiones y mitigar impactos negativos coyunturales,
por tanto pensamos que uno de las modificaciones del cdigo de minas debera
ser el otorgamiento de los ttulos mineros hasta tanto se agote el yacimiento
minero, haciendo ms drsticos los seguimientos que se realizan a los
cumplimientos, por parte de los titulares.
Es indispensable seguir adecuando no solo la legislacin minera propiamente,
sino todas aquellas normas que incentiven el sector minero, para as lograr un
aumento en su competitividad tanto a nivel internacional como nacional y de
esta manera mejorar los beneficios que este sector produce en la economa
colombiana, pero las modificaciones deben atender a reales anlisis jurdicos y
tcnicos, que consulten a los especialistas, gremios, con estudios econmicos,
sociales, polticos, y de esta manera erradicar la improvisacin en la cual se ha
visto sumergido el sector minero.

227

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artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones sobre el
rrgimen de rregalas y compensaciones.
Colombia. CONGRESO DE LA REPBLICA. Ley 141 de 1994 de 28 de junio de
1994. Diario Oficial No. 41.414, de 30 de julio de 1994. Por la cual se crean el Fondo
Nacional de Regalas, la Comisin Nacional de Regalas, se regula el derecho del
Estado a percibir regalas por la explotacin de recursos naturales no renovables, se
establecen las reglas para su liquidacin y distribucin y se dictan otras disposiciones.
Colombia. CONGRESO DE LA REPBLICA. Ley 57 de 1987 de 24 de diciembre de
1987. Diario Oficial No. 38.164, de 24 de diciembre de 1987. por la cual se reviste al
Presidente de la Repblica de facultades extraordinarias para expedir el Cdigo de
Minas, para ajustar y adecuar a sus preceptos algunas funciones del Ministerio de Minas
y Energa y de sus organismos adscritos o vinculados, para dictar normas de carcter
tributario, cambiario y otras disposiciones, de conformidad con el numeral 12 del
Artculo 76 de la Constitucin Nacional.
Colombia. CONGRESO DE LA REPBLICA. Ley 963 de 2005 de 8 de julio de
2005.Diario Oficial No. 45.963 de 08 de julio de 2005. Por la cual se instaura una ley de
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de reserva forestal y se delegan unas funciones. Aprobado por la Resolucin Nacional
076 de 1977.
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enero de 2012. Por la Cual se determinan unos minerales estratgicos para el pas.

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febrero de 2012. Por medio de la cual se declaran y delimitan unas reas estratgicas
mineras y se toman otras determinaciones.
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se reglamenta parcialmente la Ley 1382 de 2010.
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0755 de 2012. Por medio de la cual se establecen determinaciones respecto al uso y
funcionamiento de la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Ro
Bogot y se modifica la Resolucin nmero 511 de 2012. Ministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, Publicada en el Diario Oficial No. 48454 de junio 7 de 2012. [En
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Por medio de la cual se establece el procedimiento para la realinderacin de la Reserva
Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del ro Bogot y se adoptan otras
determinaciones.
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2013, publicada en el Diario Oficial No.48.790 del 14 de mayo de 2013. Por el cual se
reglamentan los artculos 74, 75, 76, y 77 de la Ley 685 de 2001 y 108 de la Lay 1450
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Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-175/09. Referencia: Expediente
D-7308. Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1152 de 2007, por la cual se
dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones. Actores: Gustavo Galln Giraldo,
Ftima Esparza Caldern y Astrid Orjuela Ruiz. Magistrado Ponente: Dr. LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA. Bogot D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil nueve
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Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-242/06. Demanda de
inconstitucionalidad contra Ley 963 de 2005, Por la cual se instaura una ley de
estabilidad jurdica para los inversionistas en Colombia. Actora: Nelson Ivn Zamudio
Arenas. Magistrada Ponente: Dra. CLARA INS VARGAS HERNNDEZ.
Colombia. CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Sentencia SU-039/97,
Referencia: expediente T-84771. Demandante: Jaime Crdoba Trivio, Defensor
del Pueblo, en representacin de varias personas integrantes del Grupo tnico
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de Minas. Actor: Leonardo Ariosto Quijano Lozano Magistrado Ponente: Luis Ernesto
Vargas Silva.
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Ftima Esparza Caldern, Astrid Orjuela Ruiz y Mateo Gmez Vsquez. Magistrado
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la Minera. Industria Minera en Sudamrica Situacin Actual y Perspectivas. (19 de
mayo de 2011: Cartagena de Indias 2011) VII Congreso internacional de Minera,
petrleo y Energa 2011.
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MALO. Revista Anales de la Universidad de Antioquia. Seguridad jurdica e
inseguridad econmica. Editorial Universidad de Antioqua enero a junio 1965.
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CREMADES, Bernardo y CAIRNS, David. Revista internacional de arbitraje. Ensayos,
La seguridad jurdica de las inversiones extranjeras: La proteccin contractual y de los
tratados. Junio Diciembre de 2004. Espaa. P 65.
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MADRID MALO, Nstor. Revista Anales de la Universidad de Antioquia. Seguridad
jurdica e inseguridad econmica. Medelln: Editorial Universidad de Antioqua enero a
junio, 1965. P. 152.
Pequea minera mira la tecnologa. En: Revista Mundo Minero. Bogot. No. 006 (Julio
- Agosto de 2012); 48 p.
REVOLLO BRAVO, Alberto. Clasificacin legal de las minas en Colombia. Revista
del Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario, Marzo Mayo de 1959. Nmero
499.Bogot. P. 79.
Artculos Peridico
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La minera ilegal: un problema difcil de resolver.
246

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Universidad de Barcelona (2005). P. 482.
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H. Kelsen, Teora pura del derecho (trad. R. J. Vernengo, Mexico D. F., UNAM, 1986),
P. 260.

247

GLOSARIO

Autoridad Ambiental: Son las Corporaciones Autnomas Regionales, las autoridades

ambientales a que se refiere el artculo 13 de la Ley 768 de 2002, la autoridad ambiental
de Buenaventura de que trata el artculo 124 de la Ley 1617 de 2013, Parques
Nacionales Naturales de Colombia y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
Contrato de Concesin Minero: El contrato de concesin minero es el que se celebra
entre el Estado y un particular para efectuar, por cuenta y riesgo de este, los estudios,
trabajos y obras de exploracin de minerales de propiedad estatal que puedan
encontrarse dentro de una zona determinada y para explotarlos en los trminos y
condiciones establecidos en este Cdigo. Este contrato es distinto al de obra pblica y al
de concesin de servicio pblico.
El contrato de concesin comprende dentro de su objeto las fases de exploracin
tcnica, explotacin econmica, beneficio de los minerales por cuenta y riesgo del
concesionario y el cierre o abandono de los trabajos y obras correspondientes 475.
Contratos de estabilidad jurdica son acuerdos celebrados entre los inversores,
nacionales o extranjeros, y el Estado colombiano, cuyo objeto consiste en garantizar "
a los inversionistas que los suscriban, que si durante su vigencia se modifica en forma
adversa a estos alguna de las normas que haya sido identificada en los contratos como
determinante de la inversin, los inversionistas tendrn derecho a que se les continen
aplicando dichas normas por el trmino de duracin del contrato respectivo" .
En tales contratos debe hacerse una referencia expresa y taxativa a las normas y a las
interpretaciones vinculantes que respecto de ellas hayan efectuado autoridades
administrativas, todo lo cual debe ser determinante de la inversin, vale decir, que las
normas indicadas, cuya estabilidad y vigencia se garantiza por medio del contrato debe
ser de tal entidad que sin su existencia y alcance regulatorio probablemente la inversin
no se hubiera efectuado.
Fiscalizacin: Conjunto de actividades adelantadas por la Autoridad Minera o sus
delegadas o quien estas contraten, para verificar la forma y condiciones en que se
realizan las actividades mineras, teniendo en cuenta los aspectos tcnicos, operativos y
475

El Congreso de Colombia, Ley 685 de 2001, 15 de agosto de 2001."Por la cual se expide el Cdigo de
Minas y se dictan otras disposiciones". Artculo 45. Definicin.

248

ambientales; sin perjuicio de que estos sean igualmente vigilados en cualquier tiempo
manera y oportunidad por la autoridad ambiental o sus auditores autorizados con el fin
de garantizar que su aprovechamiento se realice en armona con los principios y normas
de explotacin racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente, dentro
de un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento econmico y
social del pas 476.
Mina Para los efectos de este Cdigo se entender por mina, el yacimiento, formacin o
criadero de minerales o de materias fsiles, til y aprovechable econmicamente, ya se
encuentre en el suelo o el subsuelo. Tambin para los mismos efectos, se entender por
mineral la sustancia cristalina, por lo general inorgnica, con caractersticas fsicas y
qumicas propias debido a un agrupamiento atmico especfico 477.
Seguridad Jurdica: la certeza respecto del contenido de las normas jurdicas vigentes
y respecto del hecho de que las normas jurdicas vigentes son aplicadas de acuerdo con
su contenido 478. Esta definicin es de tipo lexicogrfico, puesto que da cuenta de uno de
los modos en que el trmino es usado habitualmente.
La definicin Radbruch y Kelsen: para el primero, la seguridad jurdica no es la
seguridad por medio del derecho, la seguridad que el derecho nos confiere al garantizar
nuestra vida o nuestros bienes contra el asesinato o el robo, etc., sino la seguridad del
derecho mismo 479; para el segundo, la seguridad jurdica consiste en que las
decisiones de los tribunales son previsibles hasta cierto grado, y por ende, calculables,
de suerte que los sujetos sometidos al derecho pueden orientarse en su comportamiento
segn las decisiones judiciales previsibles 480.
Seguimiento a ttulos mineros: Conjunto de actividades adelantadas por la Autoridad
Minera, sus delegadas o quien estas contraten, tendientes a verificar el cumplimiento de
las obligaciones emanadas de los ttulos mineros sin importar el rgimen jurdico que
les sea aplicable 481.

476

Ministerio de Minas y Energa, Resolucin 180801 de 2011, del 19 de mayo de 2011, "Por medio de la
cual se determina el alcance de las inspecciones de fiscalizacin en campo, se fijan las tarifas, el
procedimiento para su cobro y se adoptan otras determinaciones".
477

El Congreso de Colombia, Ley 685 de 2001, 15 de agosto de 2001."Por la cual se expide el Cdigo de
Minas y se dictan otras disposiciones". Artculo 10. Definicin de Mina y Mineral.
478
Garca Manrique, Ricardo. Acerca del Valor Moral de la Seguridad Jurdica. Universidad de Barcelona
(2005). P. 482.
479

G. Radbruch, Introduccin a la filosofa del derecho, cit., pg. 40.

H. Kelsen, Teora pura del derecho (trad. R. J. Vernengo, Mexico D. F., UNAM, 1986), pg. 260.
481
Colombia. MINISTERIO DE MINAS Y ENERGA, Resolucin 180801 de 2011, del 19 de mayo de
2011, "Por medio de la cual se determina el alcance de las inspecciones de fiscalizacin en campo, se
fijan las tarifas, el procedimiento para su cobro y se adoptan otras determinaciones".
480

249

Unidad Ambiental Costera (UAC): rea de la zona costera definida geogrficamente

para su ordenacin y manejo, que contiene ecosistemas con caractersticas propias y
distintivas, con condiciones similares y de conectividad en cuanto a sus aspectos
estructurales y funcionales.
Zona Costera: Son espacios del territorio nacional formadas por una franja de anchura
variable de tierra firme y espacio marino en donde se presentan procesos de interaccin
entre el mar y la tierra.

250