Estado, democratizacin y ciudadana*

Guillermo O'Donnell**

Para comprender adecuadamente diversos procesos de democratizacin,

deben ser revisadas las concepciones corrientes sobre el Estado,
especialmente en lo referido a la dimensin legal del mismo. Resultan
verificables varios contrastes entre democracias representativas y
consolidadas y las formas democrticas -es decir, polirquicas-
emergentes en muchos pases recientemente democratizados. Desde
esta perspectiva, se produce una serie de fenmenos no teorizados hasta
ahora, excepto en tanto desviaciones de un patrn supuestamente modal
de democratizacin. Conceptos como democracia delegativa, ciudadana
de baja intensidad y un Estado que combina elementos democrticos y
autoritarios pueden introducirse en funcin del anlisis de tales fenmenos.
~
En las dos ltimas dcadas, el derrumbe de varias clases de sistemas
autoritarios ha conducido al surgimiento de una cantidad de democracias.
Ellas son democracias; son democracias polticas, o ms exactamente y
siguiendo la definicin clsica de Robert Dahl', son poliarquas. Diversas
contribuciones han mostrado que existen varios tipos de poliarquas.
Como lo demostr pioneramente Arendt Liphart-, ellas difieren entre
s hasta en dimensiones tan importantes como si se basan en reglas
mayoritarias o ms consensuales para el acceso a la responsabilidad
pblica y su ejercicio. Pero esas poliarquas tienen una caracterstica en
comn: todas son democracias representativas, institucionalizadas. En
cambio, la mayor parte de los pases recientemente democratizados no

M! 25
 Capacidades Estnta/es. Diez textos f/llIllallle/ltll/es Cuitlenno O'DoIII'c//

se est encaminando hacia regmenes democrticos representativos, caracterizar esos casos sobre la base de la ausencia de ciertos atributos
institucionalizados, ni parece probable que lo vaya a hacer en el futuro puede implicar una teleologa que obstaculizara una conceptualizacin
previsible. Son poliarquas, pero de un tipo diferente. Y sobre este tipo no apropiada de los diferentes tipos de democracia surgidos. Con
se ha teorizado. El presente texto es un intento preliminar de contribuir frecuencia, otras corrientes ms orientadas hacia las polticas y hacia
a esa teorizacirr'. Este ejercicio se puede justificar con dos razones: en las lites ofrecen recomendaciones tiles para los lderes polticos
primer lugar, una teora adecuada de la poliarqua debe abarcar todas democratizadores, pero la viabilidad de esas recetas depende del contexto
las democracias (polticas) existentes, no solo las representativas, las particular donde aquellos se encuentran.
institucionalizadas. En segundo lugar, puesto que muchas de las nuevas
democracias tienen una dinmica poltica particular, no se puede Aunque el bagaje conceptual de las ciencias polticas puede ser satisfactorio
asumir que sus impactos sociales sern similares a los de las poliarquas para las democracias liberales normales o poliarquas, estoy convencido
representativas, institucionalizadas, presentes y pasadas". de que para analizar la situacin actual y las expectativas de muchas
democracias nuevas de Asia, frica, Amrica Latina y Europa central
El Estado y las nuevas democracias y oriental tenemos que volver atrs y repasar algunos conocimientos
bsicos de sociologa poltica y legal. El anlisis que se presentar a
Por una parte, las tipologas recientes de las nuevas democracias, continuacin se basa en una premisa: los Estados estn entrelazados con
basadas en caractersticas de los regmenes autoritarios precedentes y/o sus sociedades respectivas de complejas y variadas maneras; esa insercin
en las modalidades de la primera transicin, tienen escasa capacidad de conduce a que los rasgos de cada uno de ellos y de cada sociedad tengan
prediccin en cuanto a lo que ocurre una vez que se instala el primer un enorme influjo sobre el tipo de democracia posible de consolidarse (si
gobierno electo democrticamente. En lo que respecta a los pases en que es que se consolida) o sobre la consolidacin o fracaso de la democracia
se centra este trabajo -Argentina, Brasil y Per-, el primero fue un caso a largo plazo. Estas afirmaciones son ms bien obvias, pero no hemos
de transicin por colapso, mientras que el segundo tuvo la transicin seguido adecuadamente sus implicaciones desde el punto de vista de la
ms larga y probablemente la ms negociada (aunque no se pact problemtica de la democratizacin. En parte eso se debe a que manejamos
formalmente) que se conozca; por otra parte, Argentina y Brasil tenan conceptos (especialmente, los relativos al Estado) que, en la forma en que
regmenes burocrtico-autoritarios excluyentes, mientras que Per era han sido formulados en la mayor parte de la literatura contempornea, no
un caso de populismo militar-autoritario incorporante. A pesar de estas constituyen de mucha ayuda para nuestro tema.
y otras diferencias, hoy en da parece claro que en el perodo posterior a
la instalacin de la democracia, esos pases (al igual que Ecuador, Bolivia, Es un error asociar el Estado con el aparato estatal, o el sector pblico, o
Repblica Dominicana, Filipinas, todos los pases de frica y Asia oriental la suma de las burocracias pblicas, que indudablemente son partes del
en procesos de democratizacin o liberalizacin y la mayora de los pases Estado, pero no constituyen el todo. El Estado es tambin, y 11.() menos
poscomunistas) comparten caractersticas importantes, todas las cuales primariamente, un conjunto de relaciones sociales que establece cierto
convergen en su situacin no nstitucionalizada>". orden en un territorio determinado y finalmente lo respalda con una
garanta coercitiva centralizada. Muchas de esas relaciones se formalizan
En relacin con esos pases, la descripcin no ha ido mucho ms mediante un sistema legal provisto y respaldado por el Estado. El sistema
all de indicar los atributos de los que carecen (representatividad, legal es una dimensin constitutiva del Estado y del orden que este establece
institucionalizacin y otros por el estilo), junto con un relato de sus y garantiza en el territorio dado. No se trata de lU1 orden igualitario,
diferentes desventuras polticas y econmicas. Esas contribuciones son socialmente imparcial; tanto bajo el capitalismo como bajo el socialismo
valiosas, pero no brindan los indicios tericos que necesitamos. Adems, burocrtico, ese orden respalda y ayuda a reproducir relaciones de poder

INI
26 27
 Capacidades Estatales. Diez textos [nndamentnies

que son sistemticamente asimtricas. Pero es un orden, en el sentido en

que compromete mltiples relaciones sociales sobre la base de normas y
Cnilienno O'Dnlllle//

El reconocimiento de la ley como una dimensin constitutiva del Estado

ha sido obstaculizado por los diversos enfoques que han predominado en
-
expectativas estables (si bien no necesariamente aprobadas). En uno de esos la ciencia poltica anglosajona desde la revolucin conductivista, Por
momentos en que el lenguaje corriente expresa las relaciones de poder con otra parte, a pesar de las contribuciones de autores como Max Weber y
que est entrelazado, cuando en el centro poltico se toman decisiones (las Hermann Heller, los enfoques que prevalecieron en Europa continental
rdenes dadas), esas decisiones generalmente dan orden, en el sentido eran rgidamente legalista s; se basaban en un anlisis formalista de la ley
en que son mandatos que se obedecen generalmente. Esa aquiescencia ratifica escrita, que prestaba poca atencin a sus aspectos sociolgicos y polticos.
y reproduce el orden social existente. Las relaciones sociales, incluyendo De una u otra forma, esas dos grandes tradiciones no han logrado percibir
aquellas de la aquiescencia diaria y preconsciente con la autoridad poltica, al Estado como la realidad compleja que connotan sus dimensiones
pueden basarse, como argumenta Weber, en la tradicin, el miedo al castigo, organizacional/burocrtica y legaL
los clculos pragmticos, la habituacin, la legitimidad y/o la eficacia de
la ley. La eficacia de la ley sobre un territorio determinado se compone de Existe todava otra dimensin del Estado: la ideolgica. El Estado
innumerables conductas hechas hbito que, por lo general, conscientemente (o ms exactamente, el aparato estatal) pretende ser, y normalmente se
o no, son compatibles con la prescripcin de la ley", Esa eficacia se basa en piensa que es, un Estado para la nacin. El Estado alega en diversas
una expectativa muy extendida, confirmada por la evidencia ejemplarizante, formas -desde los discursos explcitos hasta la recurrente invocacin
de que, de ser necesario, la autoridad central investida con los poderes del simbolismo de la independencia de la nacin- que es el creador del
pertinentes har cumplir esa ley. Esta es la estructura que sustenta ~l orden orden que discutimos anteriormente. Nosotros vemos que ese orden es
establecido y garantizado por el Estado-nacin contemporneo. Vemos que desigual en todas las sociedades, aun cuando desde el pice del Estado
la ley (incluyendo los patrones de habituacin a que conduce la expectativa se sostenga que resulta igual para todos los miembros de la nacin. Pero
de que esta se aplicar regularmente) es un elemento constitutivo del Estado: ese aspecto de encubrimiento parcial (respaldado por la ley que estructura
es la parte del Estado que proporciona la urdimbre regular y subyacente las desigualdades implicadas en ese orden) no evita la verificacin de dos
del orden social que existe en un territorio determinado. aspectos fundamentales. En primer lugar, como ya se destac, ese orden es
verdaderamente un orden, en efecto, el supremo bien colectivo: suministra
Tanto en la tradicin europea continental como en la anglosajona, la leyes, una predecibilidad social generalizada; respaldada a la larga por acciones
finalmente, una dimensin codificada sujeta a las interpretaciones de los decisivas de las burocracias pblicas pertinentes. En segundo lugar, aun
profesionales. La ley tiene sus propias manifestaciones organizacionales, cuando no se extienda a otras relaciones sociales, la igualdad garantizada
altamente ritualizadas e institucionalizadas en las democracias a todos los miembros de una nacin en trminos de ciudadana es crucial
contemporneas. El Congreso es, en principio, el lugar en que se discuten y para el ejercicio de los derechos polticos que connota el funcionamiento
promulgan las principales leyes del pas, y al poder judicial le corresponde de la democracia, y tambin para la eficacia de las garantas personales
discutir y solucionar los conflictos de inters y, finalmente, las disputas consagradas en la tradicin liberal.
sobre el significado mismo de la comunidad poltica. As como ocurre
tambin con otros aspectos del Estado, el Congreso y el poder judicial Desde la perspectiva que estoy proponiendo, la ciudadana no se
son las materializaciones perceptibles (en forma de organizacin) del reduce a los confines (definidos con estrechez, como en casi toda
fenmeno ms extenso, que consiste en la eficacia social de la ley. la literatura contempornea) de lo poltico. La ciudadana entra en
juego, por ejemplo, cuando en una relacin contractual, cualquiera
de las partes, que sienta que tiene motivos de queja legtimos, cuenta
con la posibilidad de recurrir o no a una entidad pblica legalmente

28 29
 Capacidades Eslala/es. Diez texto [untuuncntales Cuillerrno O'DO/lI/ell

competente, y de la cual puede esperar un trato justo, para que grande y de que eso conduce a numerosas consecuencias negativas.
intervenga y falle en ese caso. Incluso en el mbito aparentemente Pero en este contexto, el antnimo de grande no es pequeo, sino
ms privado del derecho privado (consuetudinario), el sistema legal magro, es decir, un conjunto eficiente y menos poderoso de organismos
pone la dimensin pblica connotada por la virtual remisin de tal pblicos, que est en capacidad de crear bases firmes para la democracia,
relacin a una entidad del Estado debidamente autorizada, para que de resolver progresivamente las principales cuestiones de la igualdad
esta la juzgue legalmente. Esa dimensin intrnsecamente pblica de social y de generar las condiciones para alcanzar tasas de crecimiento
las relaciones privadas (o lo que es igual, la urdimbre de las relaciones econmico adecuadas a los efectos de mantener el progreso en las reas
por parte del Estado como ley) se viola, por ejemplo, cuando a de la democracia y de la igualdad social. La segunda dimensin se refiere
un campesino se le niega de facto el acceso al poder judicial para a la fuerza o debilidad del Estado como un todo, es decir, no solo del
entablar una accin contra el terrateniente. Este derecho privado aparato estatal, pero incluyndolo tambin. Un aparato estatal grande
debe considerarse tan constitutivo de la ciudadana como el derecho o pequeo puede o no establecer eficazmente su legalidad sobre el
pblico de votar sin coercin. territorio que le corresponde; conforme al punto de vista que estoy
proponiendo, un Estado fuerte, independientemente del tamao de sus
Argentina, Brasil y Per (al igual que otros pases de Amrica Latina y burocracias, es aquel que establece eficazmente esa legalidad y que no es
otras regiones) no estn atravesando solamente una grave crisis social y percibido por la mayora de la poblacin simplemente como un terreno
econmica. Aunque con diferente cronologa e intensidad, los tres pases para la consecucin de intereses particulares. Ms adelante plantear que,
estn sufriendo tambin una profunda crisis de sus Estados. Una crisis casi siempre inadvertidamente, pero con consecuencias nefastas de todo
que existe en las tres dimensiones que ya hemos discutido: la dimensin tipo (incluso para el xito de largo plazo de las polticas econmicas que
del Estado como un conjunto de burocracias capaces de cumplir con sus inspiran esos intentos, para no mencionar el logro de una democracia
obligaciones con una eficiencia razonable, la dimensin de la eficacia de institucionalizada), los intentos actuales de reducir el tamao y los dficits
la ley y la dimensin de la credibilidad del alegato de que los organismos del Estado como burocracia tambin estn destruyendo el Estado como
estatales normalmente orientan sus decisiones por una cierta concepcin ley y la legitimacin ideolgica del Estado.
del bien comn", Esos pases estn viviendo la crisis prolongada de un
patrn de acumulacin de capital centrado en el Estado y orientado Las teoras actuales del Estado a menudo dan por sentado una suposicin
hacia adentro, y de la posicin del Estado en ese patrn. En cambio, que se repite en las actuales teoras sobre la democracia: a saber, que
en circunstancias que no nos conciernen aqu, algunos pases (Espaa, existe un alto grado de homogeneidad en el alcance)'tanto territorial como
Portugal, Carea del Sur, Taiwn y Chile, entre los recientemente funcional, del Estado y del orden social que este sustenta. No se plantea
democratizados o liberalizados) fueron capaces de esquivar esa crisis (y si se hace, raras veces se discute) si ese orden, y las rdenes emitidas
generalizada. Estos pases emergieron como economas orientadas a la por los organismos estatales, tienen la misma eficacia a lo largo de todo el
exportacin e integradas activamente a la economa mundial. Para esta territorio nacional y a travs de todos los estratos sociales existentes" En
faena contaron (con variaciones que no puedo discutir aqu) con un ningn pas se ha alcanzado por completo el ideal de la igualdad ante la
aparato estatal magro, pero influyente y vigoroso. ley; vase, por ejemplo, el fenmeno universal de los prejuicios clasistas
en la administracin de justicia. Pero los pases escandinavos estn muy
Con demasiada frecuencia los debates contemporneos confunden cerca de la homogeneidad total, mientras que Estados Unidos, tanto
dos dimensiones distintas. Una de ellas se relaciona con el tamao y la territorial como funcionalmente, est cerca del lmite ms bajo en.tre las
influencia relativa del aparato estatal. No hay duda de que en la mayora democracias contemporneas institucionalizadas.
de los pases recientemente democratizados, el Estado es demasiado

30 31
 Capacidades Esta/Ies, Diez textos [undnntentnle Cniltcrmo 0'00/111e11

En Latinoamrica, los pases que presentan una homogeneidad relacin con el anterior perodo autoritario) no reflejan nicamente W1 grave
relativamente alta (especialmente territorial) son los que tienen una proceso de decadencia urbana. Tambin expresan la ineptitud creciente del
tradicin democrtica ms antigua y slida: Costa Rica, Chile y Uruguay. Estado para poner en vigor sus propias regulaciones", Muchos espacios
Per constituye el polo opuesto. Bolivia y Ecuador estn cerca de la pblicos desaparecen tanto porque los invade la desesperada miseria de
heterogeneidad extrema. Brasil y Mxico, a pesar de las dcadas de muchos como por los peligros que significa hacer uso de ellos. El miedo, la
gobierno autoritario centralizante, tambin son casos de heterogeneidad inseguridad, la reclusin de las urbanizaciones de los ricos y las tribulaciones
alta, tanto territorial como funcional. Argentina, junto con Venezuela del transporte pblico acortan los espacios pblicos y llevan a una forma
y Colombia (dos democracias bastante antiguas, pero actualmente en perversa de privatizacin que, como veremos, tiene contrapartes cercanas
dificultades), se encuentra en algn punto en el medio de esa secuencia. en otras esferas. Sin duda, esos y otros males no son nuevos, y algunos son
ms agudos en un pas determinado que en otros, pero han empeorado -no
Qu ocurre cuando la eficacia de la ley se extiende muy irregularmente (si solo en Latinoamrica- con la superposicin de una crisis inmensa sobre
no desaparece del todo) a travs del territorio y de las relaciones funcionales un proceso endeble de democratizacin.
(incluyendo relaciones de clase, tnicas y de gnero) que supuestamente
regula? Qu clase de Estado (y de sociedad) es ese? Cmo influye esa Consideremos esas regiones donde los poderes locales (tanto los
situacin en la clase de democracia que pueda surgir? formalmente pblicos como los de facto) establecen circuitos de poder
que funcionan conforme a reglas incompatibles (cuando no antagnicas)
En este ensayo me limitar a discutir algunos temas relacionados con la crisis con las leyes que supuestamente regulan el territorio nacional. Hablamos
del Estado en las tres dimensiones que identifiqu anteriormente. En esas de sistemas de poder privado (o, mejor an, de poder privatizado, pues
situaciones,los Estados ineficacescoexisten con esferas de poder autnomas algunos de los actores principales ocupan posiciones pblicas), donde
y basadas tambin en un territorio. Los Estados se vuelven ostensiblemente no tienen vigencia muchos de los derechos y garantas de la legalidad
incapaces de promulgar regulaciones para la vida social que sean eficaces democrtica. Eso se extiende a numerosas relaciones privadas, en las
a lo largo de sus jurisdicciones y de sus sistemas de estratificacin. Las cuales por lo general los asuntos se deciden incluso con intervencin
provincias o distritos situados en la periferia de los centros urbanos del poder judicial sobre la base de las patentes asimetras de poder que
nacionales,normalmente ms duramente afectados por las crisiseconmicas existen entre las partes. Esas regiones -que estoy tentado de llamar
y dotados de burocracias ms dbiles, crean (o refuerzan) sistemas localesde neofeudalizadas- contienen organismos estatales a nivel nacional,
poder que tienden a llegar a extremos de conduccin violenta, personalista provincial y municipal. Pero la obliteracin de l~ legalidad priva a los
(patrimonial o incluso sultanstica), abierta a toda suerte de prcticas circuitos de poder regionales, que incluye a las agencias estatales, de la
violentas y arbitrarias. En muchas democracias emergentes, la eficaciade un dimensin pblica, legtima, sin la cual desaparece el Estado-nacin y el
orden nacional representado por la ley y la autoridad del Estado se desvanece orden que este sustenta. Es posible que el error de objetivar el Estado no
en cuanto lIDO se aleja de los centros urbanos nacionales. Pero incluso all sea evidente cuando se teoriza sobre pases homogneos, pero se vuelve
se evidencia tambin la evaporacin funcional y territorial de la dimensin claro cuando a causa de la obliteracin de su dimensin pblica, ciertos
pblica del Estado. El aumento de la criminalidad, las intervenciones ilcitas organismos estatales pasan a ser parte de circuitos de poder que estn
de la polica en los vecindarios pobres, la prctica habitual de la tortura e perversamente privatizados". El nordeste y toda la regin amaznica
incluso ejecuciones sumarias de sospechosos de crmenes que provienen de Brasil, la zona de la sierra en Per y varias provincias del centro y
de sectores pobres o estigmatizados, la negacin de derechos de la mujer y noroeste de Argentina son ejemplos de la evaporacin de la dimensin
de diversas minoras, la impunidad del trfico de drogas y el gran nmero pblica del Estado y, en consecuencia, de la curiosa objetivaci.n del
de nios abandonados en las calles (todo lo cual denota escaso progreso en Estado como un ente conformado exclusivamente por organismos que,

~ll 32 33
 Cnpucidadcs Estntnie Diez textos [undatueumles
Cuillermo O'Dmlllell

en esas regiones, son de hecho parte de circuitos de poder privatizados y

a menudo sultansticos. La presencia de esos circuitos de poder se repite en el centro de la vida
poltica nacional, comenzando con el Congreso, la institucin que
Aunque esas caractersticas de Amrica Latina son bien conocidas, supuestamente es la fuente de la legalidad existente y que abarca el
que yo sepa no ha habido ningn intento de vincularlas con los tipos territorio nacional. En general, los intereses de los legisladores marrones
de democracia que surgieron en Argentina, Brasil, Per y otros pases son muy acotados: mantener el sistema de dominacin privatizada que
similares en Latinoamrica o en cualquier otra parte. Imaginmonos los eligi y canalizar hacia ese sistema tantos recursos estatales como
un mapa de cada pas en donde las reas azules sealen un alto nivel sea posible. Por lo tanto, tienden a ser, en su desempeo, conservadores
de presencia del Estado (en trminos de un conjunto de burocracias y oportunistas. Su xito depende del intercambio de favores con el
razonablemente eficaces y de la eficacia de una legalidad debidamente gobierno y las diversas burocracias, y cuando el poder ejecutivo es dbil
sancionada) tanto territorial como funcional; el color verde significara un y necesita cierto apoyo del Congreso, a menudo, obtienen el control de
nivel alto de penetracin' territorial, pero una presencia significativamente los organismos estatales que suministran esos recursos. Eso aumenta la
baja desde el punto de vista funcional y de clase; el color marrn indicara fragmentacin y los dficits =-Ias manchas marrones invaden incluso la
un nivel muy bajo o nulo en ambas dimensiones. En este sentido, el mapa cspide burocrtica del Estado-. Ms an, el juego que practican esos
de Noruega mostrara un predominio del color azul; el de Estados Unidos, individuos (dentro y fuera del Congreso) se aprovecha de la existencia
una combinacin de azul y verde, con importantes manchas marrones en de. partidos polticos que no solamente son muy pobres en contenido
el sur y en las grandes ciudades; en los de Brasil y Per, predominara el ideolgico (lo que no es necesariamente malo de por s), sino que adems
marrn; y en el de Argentina, la extensin del marrn sera menor -pero son totalmente oportunistas en sus posiciones, carecen de disciplina. Y
si tuviramos una serie cronolgica de mapas, veramos que esas secciones cuando cambiar de partido o crear partidos nuevos es algo que se puede
marrones han crecido en los ltimos tiempos-u. hacer virtualmente sin costo alguno, la regla es el transformismo extremo.
Algunos estudios recientes han sealado las consecuencias perniciosas
En las reas marrones, hay elecciones, gobernadores y legisladores tanto que tiene esta prctica (entre otras reas) en el funcionamiento del
nacionales como estaduales (adems, en muchos casos esas regiones Congreso y en el surgimiento de un sistema de partidos razonablemente
estn excesivamente representadas en las legislaturas nacionales). Las estable": difcilmente una perspectiva favorable para institucionalizar la
fracciones polticas que funcionan en esas zonas, aun cuando pueden democracia. Por razones obvias, tambin esos polticos convergen con las
ser normalmente miembros de los partidos nacionales, no son ms que orientaciones delegativas, cesaristas del Ejecutivo, en su hostilidad hacia
maquinarias personalistas, ansiosamente dependientes de las prebendas cualquier forma de responsabilidad horizontal. Aurt cuando algunas veces
que puedan extraer de los organismos estatales nacionales y locales. Esas tienen conflictos graves con el gobierno, trabajan conjuntamente con este
fracciones y los gobiernos locales funcionan basados en fenmenos tales para evitar que surjan instituciones representativas slidas.
como el personalismo, amiguismo, prebendalismo, clientelismo y otros
por el estilo. Como saben muy bien los antroplogos, ese es un mundo que Hasta cierto punto el rgimen que resulta de all es muy representativo.
funciona segn un conjunto de reglas pormenorizado, aunque no escrito, Es consistente con la realidad de pases cuyos patrones de representacin
donde (en contraste con las sociedades tradicionales) con burocracias poltica los hace an ms heterogneos. Pero el problema es que esa
estatales, algunas de ellas grandes y complejas, o tambin extremadamente representatividad implica la introyeccin del autoritarismo entendido
politizadas y pobremente remuneradas, el significado mismo del trmino aqu como la negacin del carcter pblico y de la legalidad eficaz de un
corrupcin se vuelve confuso. Estado democrtico y, en consecuencia, de la ciudadana en el mero centro
del poder poltico de esos pases".

34
~ 35
 Cmmcidode Estatales. Diez textos f"l1rlmlle/ltllles Cnitlenno O'Dolll1ell

Nuestro ejercicio de colorear mapas suscita algunos interrogantes Eso se puede observar si se razona a contrario. El contexto autoritario
importantes, ninguno de los cuales vaya responder aqu. Qu tipos de tiene una caracterstica fundamental: all no existe (y si es que existe, no
Estado son los que existen en los pases donde dominan las reas marrones? tiene verdadera eficacia, o se puede anular ad hoc, o est subordinado a
Qu tipo de rgimen democrtico, si lo hubiera, puede constituirse en reglas secretas y/o al capricho de los gobernantes) un sistema legal que
semejante heterogeneidad? Hasta dnde podemos extrapolar a esos casos garantice la eficacia de los derechos y garantas que los individuos y
las teoras del Estado y de la democracia que dan por sentado pases mucho grupos pueden enarbolar contra los gobernantes, el aparato estatal y otros
ms homogneos? En su sentido ms amplio, esas preguntas han tenido que ocupan la cspide de la jerarqua social y poltica existente. Esta es una
un papel central en los intentos comparativos de las ciencias sociales. Pero legalidad truncada: aun en el caso de un autoritarismo institucionalizado,
ahora que la percepcin generalizada de una victoria del capitalismo, y no contiene la garanta de su propia aplicacin contra los gobernantes y
quiz de la democracia, ha conducido a que se las deje de lado, es preciso otros dirigentes. Tal cosa afecta una dimensin constitutiva del Estado: el
revitalizarlas y especificadas. Puede que estemos cayendo de nuevo en tipo de legalidad (que, en casos extremos, puede implicar la arbitrariedad
algunos errores de los aos 60, cuando muchas teoras y comparaciones absoluta) que urde el orden particular que se impone a un territorio. Desde
eran superficiales, cuando no etnocntricas: consistan en la aplicacin este punto de vista, no veo cmo podemos eludir la conclusin de que el
de paradigmas de supuesta validez universal que ignoraban la variacin Estado tambin puede ser autoritario.
estructurada que se puede encontrar fuera del mundo desarrollado. Hoy
en da, los economistas de la corriente predominante presentan sntomas Para m, el caso contrario es igualmente claro. Siempre que un sistema legal
claros de ese problema, pero los socilogos y los politlogos tampoco estn incluya los derechos y garantas del constitucionalismo occidental y existan
libres de ellos. poderes pblicos con la capacidad y disposicin de imponer esos derechos
y garantas incluso contra otros poderes pblicos, el Estado y el orden que
Debemos recordar que en un orden democrtico que funcione l ayuda a implantar y reproducir son democrticos. Frente a la legalidad
apropiadamente, la legalidad es universalista: cualquiera puede invocada truncada del Estado autoritario, la legalidad del Estado democrtico est
con xito, independientemente de su posicin en la sociedad. Volviendo entera, como 10 sostuvo Hans Kelsen en un contexto un tanto diferente;
a una discusin bastante antigua, se pueden aplicar los adjetivos ella cierra su propio circuito con la aplicacin universalista de sus reglas,
democrtico y autoritario al Estado o deben reservarse exclusivamente incluso contra otras instituciones del Estado. Eso es lo que ocurre en las
para el rgimen? Por supuesto que eso depende de cmo se definan el reas azules y lo que no ocurre en las extensas (y crecientes) reas marrones
Estado y el rgimen. Con respecto al segundo, vaya repetir la definicin de muchas democracias recientes.
propuesta junto con Schmitter: el conjunto de patrones, explcitos o no,
que determina la forma y los canales de acceso a las principales posiciones En los pases que tienen reas marrones extensas, las democracias se basan
gubernamentales, las caractersticas de los actores admitidos y de los en un Estado esquizofrnico; uno que, funcional y territorialmente, combina
excluidos de ese acceso, y los recursos (y) estrategias que ellos pueden en forma compleja caractersticas democrticas y autoritarias. Es un Estado
usar para alcanzarlo>. Con algunas variaciones, esa clase de definicin cuyos componentes de legalidad democrtica y, por consiguiente, de su
subsiste pacficamente en la literatura sobre el tema. Pero, como ya vimos, carcter pblico y de ciudadanas, se desvanecen en las fronteras de varias
la definicin de Estado es problemtica. Contra la opinin reinante, lo regiones y de relaciones interclasistas y tnicas.
que estoy planteando lleva a la conclusin de que adjetivos tales como
democrtico o autoritario son pertinentes no solo para el rgimen, Como una forma poltica eficaz en un territorio determinado,la democracia
sino tambin para el Estado. est necesariamente vinculada a la ciudadana, y esta solo puede existir
dentro de la legalidad de un Estado democrtico. La universalizacin

36 37
 Copacidadc Estatales. Diez textos [undaiuentales Guilermo O'DOIlIIell

total de la ciudadana es un ideal al que se acercan, en mayor o menor condiciones polticas especficaspara la existencia de la poliarqua. Pero los
grado de proximidad, las democracias realmente existentes. Pero no campesinos, los habitantes de los barrios pobres, los indgenas, las mujeres
deberan desestimarse las grandes (y crecientes) reas marrones de y dems, muchas veces no logran un trato justo de la justicia, o no pueden
muchas democracias nuevas por considerarlas irrelevantes para las teoras obtener los servicios de los organismos estatales a los que tienen derecho,
del Estado y de la democracia que nosotros manejamos. Ni tampoco o no estn libres de la violencia policial, o... una larga lista de etcteras.
deberamos suponer que la democracia poltica y/o el cambio econmico Esas son restricciones extrapolirquicas, pero todava polticamente
tienen una especie de virtud inherente, por cuyo efecto se eliminaran esas relevantes; ellas connotan la ineficacia del Estado como ley, la reduccin
reas. Aqu no se trata, como en las democracias institucionalizadas, de de ciertas garantas y derechos que son tan constitutivos de la ciudadana
unos cuantos componentes autoritarios de un Estado que todava puede como el poder votar sin coaccin. El resultado es una disyuncin curiosa:
considerarse democrtico; en los pases que nos ataen, la dimensin en muchas reas marrones, se respetan los derechos democrticos, los
autoritaria se entre mezcla de forma compleja y poderosa con la dimensin derechos participativos de la poliarqua, pero se viola sistemticamente el
democrtica. Esa mezcla demanda una reconceptualizacin del Estado componente liberal de la democracia. Una situacin en la cual uno puede
mismo y de la democracia (y el rgimen) particular existente. votar libremente y confiar en que ese voto se escrutar limpiamente, pero
donde no puede esperarse un trato justo de la polica o de la administracin
Un Estado que no es capaz de hacer valer su legalidad sustenta una de justicia, pone seriamente en duda el componente liberal de esa
democracia con baja intensidad de ciudadana. En la mayora de las reas democracia y cercena gravemente la ciudadana". Esa disyuncin es la otra
marrones de los pases recientemente democratizados, se respetan los cara de la moneda de la poderosa mezcla de componentes democrticos y
derechos polticos de la poliarqua. Por lo general, los individuos pueden autoritarios de esos Estados.
votar sin coercin directa, el conteo de sus votos se realiza limpiamente;
en principio, pueden crear casi cualquier tipo de organizacin, pueden La denegacin de derechos liberales a (casi siempre pero no
expresar sus opiniones sin censura y pueden transitar libremente dentro exclusivamente) los sectores pobres o desposedos en otro sentido es
y fuera del territorio nacional. En esas regiones se encuentran esos y analticamente diferente de la variacin de niveles de democratizacin
otros atributos de la poliarqua. Y esa es la diferencia entre, digamos, social y econmica, y no necesariamente guarda relacin con ellos. Pero,
Polonia y Argentina, por un lado, y Rumania y Guatemala, por otro; empricamente, varias formas de discriminacin y de pobreza extendida,
independientemente de lo que digan sus respectivas constituciones, el as como su contraparte, la disparidad extrema en la distribucin de los
funcionamiento real de la vida poltica de esos dos ltimos pases los recursos (no solo econmicos), van de la mano con la ciudadana de baja
descalifica como poliarquas. intensidad". Aqu se entra en el tema de.las condiciones socialesnecesarias
para ejercer la ciudadana: cmo se puede capacitar a los ms dbiles y a
Entre los pases que satisfacen los criterios de la poliarqua, se puede los ms pobres, aun si siguen siendo pobres, en trminos consistentes con
distinguir diferentes niveles y dimensiones de democratizacin. Esas la legalidad democrtica y, de esta manera, obtener su ciudadana plena,
variaciones se relacionan con asuntos de equidad e igualdad en varias democrtica y liberal? Hasta una definicin poltica de democracia (como
esferas sociales (o, lo que es equivalente, con la democratizacin social la que recomienda la mayora de los autores contemporneos y a la cual me
y econmica}". Pero el concepto de ciudadana de baja intensidad no se apego aqu) debe tomar en cuenta la pregunta de hasta qu punto se ejerce
refiere a esos asuntos muy importantes, es cierto. Este concepto alude realmente la ciudadana en un territorio determinado. Eso -permtanme
especficamente a la esfera poltica, a la teora poltica de la democracia insistir en un punto que conduce a malentendidos- no significa per se
poltica, o poliarqua. Como se mencion anteriormente, en las reas cunto lamenta uno las injusticias sociales y cunto le gustara remediarlas;
marrones de las democracias nuevas, por lo general, se cumplen las el argumento se refiere a las consecuencias de esas condiciones sociales

\1 38 39
 Capacidades E.<lnlnlcs. Diez textos [undnmentaie Cuitienno O'Oo/l/le11

para el tipo de poliarqua y para el grado de ciudadana con el que estamos antiestatistas que predominan observan esos cargos cuando menos con
tratando en cada caso. desconfianza y la prensa, al igual que la opinin pblica, est repleta de
ancdotas (demasiadas veces ciertas) sobre su holgazanera, incompetencia,
En las secciones siguientes, voy a examinar, en la forma altamente despreocupacin y corrupcin. Si hace algn tiempo ser funcionario
abreviada que el espacio permite, algunos temas relacionados en primer pblico era un signo de esta tus, hoy en da es prcticamente lo contrario.
lugar con la crisis del Estado y en segundo lugar, con un cierto tipo de
crisis econmica. Ese examen nos permitir alcanzar una perspectiva ms Probablemente, el cambio en las expectativas es todava peor. Antes de la
concreta sobre algunos asuntos planteados en esta seccin. crisis, ser funcionario pblico significaba estar haciendo carrera. Es decir,
trabajar en un contexto que aseguraba un camino predecible hacia los
Sobre algunos aspectos de la crisis del Estado ascensos y recibir un ingreso mensual y varios beneficios adicionales que
permitan llevar un slido estilo de vida de clase media (que usualmente
Existe abundante evidencia de que la cnSIS socioeconmica inclua una buena casa y la posibilidad de pagar la educacin universitaria
extraordinariamente grave que est padeciendo la mayora de los pases de los hijos). Con excepcin de algunos bolsillos privilegiados (tpicamente
recientemente democratizados fomenta la propagacin de las regiones los del Banco Central), eso dej de ser cierto en los pases afectados por la
marrones. Esa propagacin no se deriva solamente de varios procesos crisis actual. Un cuadro verdaderamente sombro surge de la decapitacin
de desintegracin social y econmica; tambin es el resultado de una de las burocracias ms importantes y especializadas debido al xodo de
profunda crisis del Estado -como legalidad eficaz, como un conjunto de los individuos ms calificados, de la politizacin de esas posiciones, de las
burocracias y como un agente legitimado del inters comn-o Pero tambin numerosas y siempre fracasadas racionalizaciones y reorganizaciones,
se deriva del fuerte antiestatismo de las ideas y polticas neoliberales", y y de la decadencia espectacular de la planta fsica (probablemente, no hay
especialmente de su empeo en reducir a cualquier costo el tamao de las nada ms desalentador que pasar el da aporreando el teclado de una
burocracias estatales y el dficit fiscal. mquina de escribir vieja y desvencijada en una oficina cuya pintura y
mobiliario no se han renovado en aos). Esta situacin favorece la existencia
Actualmente, se estn haciendo muchos esfuerzos para reducir el dficit de una burocracia poco motivada e inepta que, a su vez, retroalimenta las
fiscal. Por el lado de los gastos, los aspectos ms relevantes han sido la innumerables ancdotas que respaldan el ataque frontal al Estado y que
privatizacin y los intentos de librarse del personal excedente. Pero corroe el respaldo poltico necesario para que la poltica del gobierno hacia
esto ltimo no ha resultado fcil, en parte, porque en la mayora de los su propia burocracia fuera ms balanceada. ~
casos esos cargos estn amparados jurdicamente y, en parte, porque se
ha demostrado que la oposicin de los sindicatos de las empresas puede Adems, cuando la inflacin es elevada y errtica, los empleados estatales
resultar costosa para los gobiernos frgiles. Ms eficaces para reducir el pueden perder en un mes hasta un 30, 40 o incluso 50 % de sus ingresos
dficit fiscal han sido las polticas que provocaron una cada abrupta de los reales. En esas condiciones no pueden menos que exigir un reajuste
salarios de la mayora de los empleados pblicos. inmediato. Van a la huelga y realizan manifestaciones de protesta, algunas
veces violentas. Y el resultado es la paralizacin frecuente de servicios
Adems del descenso vertiginoso de los salarios, existen muchas otras pblicos que son esenciales. Las consecuencias de esas protestas se sienten
seales de una degradacin severa del funcionamiento y del concepto ms fuertemente en las grandes ciudades, que son los centros del poder
mismo del servicio pblico. Muchos de los funcionarios ms capaces y la poltica. Esas protestas contribuyen bastante a aumentar la sensacin
se pasaron al sector privado. Y en cuanto a los que se quedaron, su de que los gobiernos democrticos y los polticos son incapaces de
estatus descendi tan vertiginosamente como sus salarios: las ideologas prevenir el caos y el ulterior deterioro econmico general -o de que

40 41
 Capacidades Eetntolc Diez textos [unduntcntates Guitlenno O'Dollllell

incluso lo evadan por razones de demagogia-o Adems, la conducta como para sus patronos) para abandonar el sector formal; en perodos de
racional -y desesperada- de los empleados del Estado alimenta la incertidumbre laboral y de disminucin de los salarios, el agudo deterioro
imagen generalizada de una burocracia pblica ingobernable, que se de la mayora de las polticas sociales (observado tanto en Amrica
interesa mucho ms por defender sus privilegios que por cumplir con Latina como en-los pases poscomunistas) se suma a los infortunios de
sus obligaciones. Finalmente, aun cuando la evidencia de estos hechos es vastos segmentos de la poblacin. Adems, el impuesto sobre la renta
impresionante, las huelgas y otras protestas de los empleados pblicos y la contribucin a la seguridad social que deben pagar los empleados
provocan la hostilidad de los sectores populares y de muchos segmentos del sector formal entraan una tasa impositiva onerosa, que muy pocos
de la clase media, porque paralizan y causan un mayor deterioro de los pagan, pero que nominalmente funciona para toda la economa, y as
servicios pblicos esenciales. La ira de esos sectores, que dependen ms aumentan los incentivos para la evasin de impuestos y disminuye el
que las clases altas de la mayora de los servicios, crea una divisin que costo relativo del soborno. El resultado son las protestas generalizadas
favorece la ofensiva antiestatista, que mezcla la tarea (necesaria) de lograr contra los impuestos excesivos, a la vez que disminuye el ingreso global
un aparato estatal ms magro con el debilitamiento (suicida) del Estado en del Estado por concepto de impuestos, y los impuestos directos (esos
todas sus dimensiones. en que, supuestamente, debe hacer nfasis un gobierno democrtico)
se desploman an ms violentamente. La larga agona del modelo de
La contraccin de los ingresos personales, la disminucin de las acumulacin de capital centrado en el Estado y basado en la sustitucin de
posibilidades de hacer carrera, las malas condiciones laborales y un clima las importaciones nos ha legado un dinosaurio que es incapaz incluso de
poltico hostil y, al mismo tiempo, las incontables intervenciones que alimentarse a s mismo, mientras las soluciones actualmente en marcha
emprende el Estado son un abono perfecto para un crecimiento gigantesco conducen hacia un ente anmico que puede ser igualmente incapaz
de la corrupcin. En muchas oficinas hay pocas cosas que funcionen sin de sustentar la democracia, los niveles decentes de igualdad social y el
crecimiento econmico.
pagos extras, insignificantes para los ricos, pero que afectan duramente
a los pobres. En lo ms alto de la burocracia, e incluso en los niveles
medios, la corrupcin entraa enormes cantidades de dinero que despojan Sobre ciertas crisis econmicas
los escasos recursos pblicos. Por aadidura, cuando algunos actos de
corrupcin se vuelven escndalos pblicos, socavan la confianza no solo Aqu voy a discutir una clase particular de crisis: la que sufren 105 pases
en el funcionamiento y en el papel del Estado, sino tambin en gobiernos -Argentina, Brasil y Per- que se encerraron voluntariamente en
que parecen incapaces de corregir esa situacin, cuando no son cmplices un patrn de inflacin elevada y recurrente" (llegando finalmente a la
activos de la misma. lperinflacin), puntuado por repetidos intentos de controlar el alza de
precios y de emprender reformas estructurales del tipo recomendado
La solucin temporal de los gobiernos desesperados por conseguir fondos actualmente por los organismos crediticio s internacionales. Por fortuna,
ha sido el incremento de los impuestos indirectos y de los precios de se trata de un conjunto pequeo de naciones, pero varios pases
los servicios pblicos. Pero esas medidas fomentan la inflacin y tienen poscomunistas y algunos africanos parecen haber ya cado o estar a
consecuencias deletreas en cuanto a la distribucin. En trminos del punto de hacerlo en ese patrn. Se puede dar por sentado que mientras
impuesto sobre la renta, la nica manera sencilla de aplicarlo es mediante ms larga y ms profunda sea la crisis, y mientras menor sea la confianza
las retenciones en los salarios del sector formal de la economa (que en la capacidad del gobierno para solucionarla, ms racional se vuelve
incluye a los empleados pblicos). Si tenemos en cuenta, por aadidura, para todos el actuar: 1) a niveles altamente desagregados, especialmente
que los empleados de ese sector son los principales contribuyentes a la con relacin a los organismos estatales que pueden solucionar o aliviar
seguridad social, el resultado es un incentivo poderoso (tanto para ellos las consecuencias de la crisis para una empresa o sector dado; 2) con

v 42
43
 Capacidades estatales. Diez textos [undantcntoles Cuiermo O'Dol/l/ell

horizontes extremadamente cortoplacistas; 3) con la presuncin de que entraan el saqueo de los recursos del aparato estatal. Para los que
todo el mundo va a hacer lo mismo. Un gigantesco (a nivel nacional) intervienen en ese juego, las polticas econmicas amplias y de largo plazo,
dilema del prisionero persiste cuando una crisis profunda y prolongada negociadas y puestas en prctica con la participacin de asociaciones de
le ensea a cada agente las siguientes lecciones: 1) la inflacin seguir representacin de intereses muy colectivas, carecen de importancia; como
siendo alta, pero es prcticamente imposible predecir las fluctuaciones que el gobierno tambin tiene que bailar al son de la crisis, su capacidad para
va a experimentar a mediano plazo, para no hablar de a la larga; 2) entre la formulacin de esas polticas es muy limitada y con frecuencia, la puesta
esas fluctuaciones no se pueden excluir algunos perodos de inflacin en prctica se cancela o la derrotan las estrategias desagregadas que
extremadamente alta o hiperinflacin (digamos tasas del 50 % o ms por acabamos de describir. Lo verdaderamente importante para defenderse a
mes); 3) en algn momento el gobierno va a hacer alguna intervencin uno mismo, y para beneficiarse a la larga con la crisis, es (bsicamente para
drstica para tratar de controlar la inflacin, pero es probable que capitalistas, pero no exclusivamente) tener un acceso franco y rpido a los
fracase; 4) las expectativas para el futuro de la economa son sumamente organismos estatales que pueden proporcionar los recursos que se desean.
pesimistas; 5) los pronsticos sobre la situacin econmica futura de cada La coalicin ms nfima, capaz de obtener las decisiones apropiadas de
agente dependen de su capacidad para adaptarse astuta y oportunamente un organismo pblico dado, consigue privilegios y favores de todo tipo.
a las condiciones impuestas por los factores anteriores. y hay que obtener esas ventajas rpidamente -de lo contrario, se las
tragar la inflacin continua-o En esa situacin la estrategia racional
Aunque existe una escasez de estudios al micronivel apropiado, cualquiera se compone de una doble desagregacin: en primer lugar, actuar en
que haya vivido en esas condiciones sabe que es un mundo duro, solitario o aliarse al menor conjunto de agentes posible para lograr el
abominable. Racionalmente, la estrategia predominante es hacer lo que resultado que se desea; en segundo lugar, colonizar los organismos
haga falta para protegerse de las prdidas que presagia una inflacin alta estatales que pueden proporcionar los beneficios que se buscan, evitando
y errtica. Permanecer pasivo y/o no tener las condiciones necesarias para terrenos ms colectivos y/o pblicos que nicamente complicaran el
correr a la misma velocidad que la inflacin garantiza prdidas fuertes -al logro de los beneficios particulares esperados. Varios procesos registrados
lmite de la bancarrota para algunos o de una cada en la pobreza abismal por la literatura especializada, tales como la prdida de cohesin de las
para otros-o identidades colectivas populares, el colapso de partidos histricamente
arraigados y la menguada importancia de las organizaciones capitalistas,
Es un mundo del slvese quien pueda, y entrar en el juego significa, al son expresiones de las consecuencias colectivas perversas de la conducta
mismo tiempo, reforzar las reglas segn las cuales se juega. El fenmeno racional defensiva.
primario, bsico es la prdida del sentimiento de solidaridad, la
desolidarizacin. Cada agente racional acta a nivel de desagregacin Los capitalistas de Argentina y de Per cuentan con una ventaja importante.
y con el horizonte temporal que juzgue ms eficaz para sus jugadas Eseno es un juego nuevo para ellos; nicamente han aumentado la premura,
defensivas. El horizonte temporal adecuado es el de cortsimo plazo: las apuestas y el nivel de desagregacin. Los capitalistas de esos pases, o de
qu sentido tendra sacrificar ganancias a corto plazo por otras a largo cualquier otra parte de Amrica Latina, tienen una larga experiencia en eso
plazo cuando la situacin futura del mundo es francamente impredecible de vivir de la liberalidad del Estado y de colonizar sus instituciones. No
y abstenerse de maximizar las ganancias de corto plazo podra provocar necesitan encontrar muchas contrapartes nuevas dentro de las burocracias
prdidas fuertes? Algunos agentes, difciles de identificar y ubicar a partir pblicas ni inventar nuevas maneras de involucrarse con ellas en formas
de los datos disponibles, se llenan los bolsillos. Existen diversas maneras varias de corrupcin mutua. Pero hoy en da, la profundidad de la crisis ha
de lograr eso, pero las oportunidades son extremadamente desiguales a agravado todos esos males. En primer lugar, est la evidencia de un gran
travs de las diferentes clases sociales. Algunas de las vas ms importantes aumento de la corrupcin. En segundo lugar, una enorme fragmentacin

1,4 45
~
 Capacidades Estatac Diez tcxtosfundatnentcle
Gnillenno O'Dcnnel!

del aparato estatal -o lo que es igual, una prdida aguda de autonoma,

no frente a la clase capitalista, sino frente a los innumerables segmentos recae sobre muchos segmentos de los sectores medios. Yalgunas veces esos
en que se ha ido desagregando esa clase al comps de la crisis-o Esas clamores tienen matices de fondo que no son exactamente consistentes con
consecuencias de la crisis econmica multiplican los problemas, al tiempo el respaldo a la democracia. En esa situacin, el gobierno proyecta una
que la consecuente desintegracin del aparato estatal torna a este an ms imagen singular que combina la omnipotencia con la ms pura impotencia.
incapaz de resolver aquella. Por un lado, cada intento de solucionar la crisis se anuncia con bombos y
platillos como el que justifica los nuevos sacrificios que se le exigen a la
Cada espiral de la crisis es distinta a la anterior. Los actores aprenden. Los poblacin, porque esa vez s se va a lograr el xito. Por otro lado, aparte
que tuvieron la astucia necesaria para sobrevivir, y hasta para progresar, del celebrado respiro que ofrece un descenso de la inflacin (generalmente
pueden comprar a precio de ganga los bienes de los perdedores. La a un alto precio en trminos de la actividad econmica y la distribucin),
rpida concentracin de capital en esos pases refleja las ganancias de pronto se pone en evidencia que el gobierno no va a ser capaz de poner
los supervivientes darwinianos. Los agentes dan por sentado que como en prctica otras polticas que tambin son necesarias. Ese es otro factor
los intentos previos de estabilizacin fracasaron (y como el gobierno se que contribuye a acortar los horizontes temporales y a empeorar las
debilit an ms con esos fracasos), los futuros esfuerzos del gobierno expectativas que dan dinamismo al juego de conjunto.
tambin fracasarn. Por consiguiente, esos agentes protegen sus apuestas
contra esa supuesta gran probabilidad de un futuro fracaso de las polticas En.esas condiciones, una sociedad tiene una muy fea imagen de s misma.
gubernamentales, lo que lgicamente aumenta la posibilidad de que Uno podra coleccionar miles de expresiones del profundo malestar que
ocurra ese fracaso. viene a continuacin. La evidencia de la proliferacin del oportunismo,
la codicia, la falta de solidaridad y la corrupcin no devuelve una imagen
En cuanto a los gobiernos, mientras ms son las espirales, con mayor feliz. Adems, muchas de esas acciones indican un flagrante desprecio
desesperacin tratan de encontrar una salida a la crisis. Pero la de las leyes. Cuando se vuelve patente que muchos estn violando las
desintegracin concomitante del aparato estatal, los dficits fiscales cada leyes, y que por lo general nadie paga por eso, la leccin aprendida socava
vez mayores, una opinin pblica hostil, los partidos polticos que tratan de todava ms la predecibilidad de las relaciones sociales; la proliferacin
anticipar ganancias electorales criticando acerbamente al gobierno (lo que del oportunismo y la anarqua hacen que aumente todo tipo de costos de
incluye tambin a lderes del mismo partido gobernante que temen verse transaccin y la urdimbre de la sociedad, lograda por el Estado como ley,
arrastrados al abismo de su impopularidad) y las maniobras previsoras se debilita con cada curva de la espiral.
de poderosos actores econmicos, todo disminuye la probabilidad de que
la prxima poltica intentada pueda tener xito. Eso significa igualmente A continuacin vienen las denuncias enconadas y los llamados
que, en una economa con niveles crecientes de inmunizacin, el prximo desesperados a superar la crisis moral. Los medios de comunicacin y las
intento de estabilizacin ser una intervencin ms radical que la anterior. conversaciones cotidianas se llenan de exhortaciones a restituir la unidad
El valor de las apuestas aumenta con cada ronda del juego. nacional, a la panacea de los pactos socioeconmicos (en los que ningn
actor racional entrara de buena fe dadas esas condiciones), a moralizar
La repeticin de los fracasos prolonga el proceso de seleccin darwiniana, la administracin y las empresas pblicas, y cosas por el estilo. Las crticas
que cada vez es ms sencillo debido a la disminuida capacidad del gobierno moralistas y las exhortaciones piadosas -independientemente de lo
para controlar las consecuencias de sus polticas en la distribucin. Se valiosas que son como indicadores de que los valores bsicos de la moral
escuchan sobre todo clamores difusos sobre la extincin de la clase pblica sobreviven de alguna manera- ignoran que la accin social est
media, porque en trminos relativos el mayor impacto de las polticas atrapada en un colosal dilema de prisionero". Ms an, esas expresiones
pueden ir in crescendo hasta llegar a una verdadera condena de toda la

46
~ 47
 Capacidades Estatales. Diez textos [undamentales Guillernro O'Dolll1e!1

situacin, que incluye una democracia que funciona insatisfactoriamente actores organizados que demandan un acceso legtimo al proceso. No
en tantos aspectos. obstante, la extrema desagregacin con que es racional actuar en la crisis
actual debilita la representatividad de la mayora de las organizaciones
La colrica atomizacin de la sociedad es la otra cara de la misma moneda de intereses, quin puede realmente hablar en nombre de otro en estos
de la crisis del Estado, no solo como conjunto de burocracias, sino tambin pases?, qu ego puede convencer a un alter de que lo acordado entre los
y an ms como la fuente legtima de la predecibilidad social. Asimismo, dos ser respetado por aquellos que l afirma representar? La atomizacin
la crisis conduce a una credibilidad menguante del Estado como agente de la sociedad refleja y acenta la desintegracin del Estado".
legtimo de los intereses del pas; el Estado luce cada vez ms como un
aparato oneroso, que permite su despojo por parte de los poderosos. La Cmo se puede lograr una representacin poltica de este mundo de
desintegracin del aparato estatal y la eficacia menguante del Estado como actores de conductas extremadamente desagregadas, oportunistas y
ley tornan a los gobiernos incapaces de ejecutar ni siquiera polticas con cortoplacistas? Cules pueden ser las amarras y enlaces con las instituciones
un grado mnimo de complejidad. No es nada fcil decir qu segmentos (de representacin de intereses y las propiamente polticas, tales como los
del Estado deben recibir prioridad para hacerlos ms eficientes, o poner partidos y el Congreso) que estructuran las relaciones entre el Estado y la
en prctica una poltica industrial, o decidir el nivel y la secuencia de la sociedad en las democracias institucionalizadas? Qu representatividad
apertura financiera y comercial de la economa, o acordar polticas salariales y, ms ampliamente, cules identidades colectivas pueden sobrevivir a
y de empleo, o etctera, etctera... Sin esta reestructuracin, ni las actuales esas tormentas? La respuesta es que, en cuanto al logro de instituciones
polticas neoliberales ni las polticas alternativas pueden tener xito. de representatividad y responsabilidad, los progresos son muy pocos, si es
que los hay. Por el contrario, unidas a causas histricas de races profundas
Para que esas polticas no solamente se decidan (la parte ms sencilla, en esos pases, la atomizacin de la sociedad y del Estado, la propagacin
obviamente), sino que adems se pongan en ejecucin, es necesario que se de las reas marrones y de sus formas peculiares de impulsar sus intereses y
cumplan tres requisitos: 1) Tanto los agentes privados como los pblicos la inmensa urgencia y complejidad de los problemas que hay que enfrentar
deben tener como mnimo un plazo mediano como horizonte temporal alimentan las tendencias delega tivas, las tendencias plebiscitarias de esas
relevante. Pero en las condiciones que estamos discutiendo, es improbable democracias. La pulverizacin de la sociedad en innumerables actores
que este sea el caso. Incluso es difcil que los lderes del gobierno tengan un racional-oportunistas y su enojo ante una situacin que parece causada
horizonte temporal que no sea el de corto plazo, porque la crisis significa, por todos -y, por lo tanto, aparentemente por nadie- tiene su chivo
en primer trmino, que ellos deben dirigir toda su atencin a extinguir expiatorio fundamental: el Estado y el gobierno. Ese'sentimiento colectivo
los fuegos que brotan por doquier y, en segundo lugar, que sus puestos es un suelo frtil para las ideologas antiestatistas simplistas y, por otra
estn constantemente en peligro. 2) Si se quiere que la estabilizacin y parte, impulsa la abismal prdida de prestigio del gobierno democrtico,
especialmente las polticas estructurales sean algo ms que una vulgar de sus tambaleantes instituciones y de todos los polticos. Claro est que
traslacin de cualquier inters que tenga acceso a ellos, los agentes esas evaluaciones estn bien fundamentadas: los mencionados fracasos
estatales pertinentes deben ser capaces de reunir y analizar informacin del gobierno, sus desatinos y vacilaciones, su omnipotencia impotente
compleja, estar suficientemente motivados en la bsqueda de alguna y, con demasiada frecuencia, la evidencia de su corrupcin, as como el
definicin del inters pblico y considerar su papel en la elaboracin de deprimente espectculo que ofrecen (tambin con demasiada frecuencia)
esas polticas como un episodio gratificante en sus carreras. Como vimos, los polticos, dentro y fuera del Congreso, y los partidos polticos brindan
con la excepcin de algunas reas organizacionales, esas condiciones no la oportunidad perfecta para la exculpacin de la sociedad mediante una
estn dadas hoy en da. 3) Algunas polticas solo pueden implementarse proyeccin sobre los mltiples males del Estado y del gobierno.
exitosamente pasando por negociaciones complejas con los diferentes

'11 49
1I 48
 Capocidode Estntales. Diez textos fundamentotes Cuillenno O'Dollllcll

Lo menos que se puede decir de esos problemas es, en primer lugar, que no consecuencias distribucionales de polticas ms ambiguas y menos duras
ayudan a avanzar hacia una democracia consolidada, institucionalizada; no han sido mejores que las del rgimen de Pinochet. Ms an, los recursos
en segundo lugar, que hacen extremadamente difcil la puesta en prctica con que cuenta actualmente el gobierno chileno para aliviar los problemas
de polticas complejas, de largo plazo y negociadas multilateralmente, de inequidad son relativamente mayores que los de estos tres pases. Por
que podran sacar a esos pases del atolladero; y en tercer lugar, que ltimo, el hecho de que Chile estuviese hace algn tiempo atrapado en
(ciertamente no solo en Amrica Latina) esos problemas interactan las espirales descritas aqu, y ya no lo est ms, significa (aunque no es la
fuertemente con la tradicin de un estilo cesarista, antiinstitucional y nica razn, pues existen otras ms histricas que no puedo detallar aqu)
delegativo de formular polticas. que su Estado est en mejor forma para encargarse de las cuestiones de
equidad y desarrollo heredadas.
Cmo se puede lograr una representacin poltica de este mundo de actores
de conductas extremadamente desagregadas, oportunistas y cortoplacistas? Otro pas similar podra ser Mxico. Pero la inflacin con sus mltiples
En este punto es preciso plantear una pregunta que est pendiente: dislocaciones sociales, nunca fue tan alta en Mxico como en Argentina,
existe alguna forma de salir de esas espirales descendente s? O, ms Brasil o Per (o, si a eso vamos, como lo es hoy en da en casi toda la
explcitamente, en qu punto y bajo qu condiciones podra encontrarse antigua Unin Sovitica); el PRI proporcion un instrumento para. la
esa salida? Tenemos que recordar que estamos tratando con pases implementacin de polticas que fue ms eficaz que todo lo disponible
(Argentina, Brasil y Per) que tuvieron el infortunio de padecer un patrn para esos pases, y los intereses geopolticos de EE.UU. estn colaborando
de inflacin alta y recurrente, puntuado por perodos de hiperinflacin o para que ese pas navegue, todava penosa e inciertamente, pero con
poco menos (dependiendo de definiciones que no necesito rebatir aqu), y relativa mayor facilidad, hacia el logro de los objetivos de largo plazo de
que soportaron varios programas de estabilizacin carentes de xito. sus polticas actuales. Otro pas sera Bolivia, donde la implementacin
de las polticas que lograron controlar la inflacin y liberalizar el comercio
Un pas que experiment hace poco esos problemas, pero que parece haber y las finanzas (pero no, al menos hasta ahora, recuperar el crecimiento
encontrado una salida, es Chile. Con una eficiencia que habra admirado y las inversiones) estuvo acompaada de una represin brutal que
Lenn, las polticas del rgimen de Pinochet lograron la destruccin de casi difcilmente se puede considerar compatible con la democracia.
todo lo que quedaba (despus del gobierno de Allende) de una burguesa Argentina es un candidato ms reciente a formar parte de esta lista. Si se
orientada al mercado interno, a la sustitucin de las importaciones -y enfocan los casos del Cono Sur americano, qu tienen en comn Chile,
que estaba demasiado agradecida por haber sido salvada como clase como Bolivia y Argentina? Pues, sencillamente, que la crisis de esos pases -el
para ponerse a organizar ninguna oposicin concertada-o Desde luego, el primero bajo un rgimen autoritario y los dos ltimos bajo gobiernos
gobierno de Pinochet tambin reprimi brutalmente los sindicatos obreros elegidos democrticamente- toc fondo. Y qu es el fondo? Es la
y los partidos polticos que podran haber articulado una oposicin eficaz convergencia de los siguientes factores: 1) un Estado que como principio
a sus polticas. En ese desierto de sociedades, se incurri en enormes costos del orden tiene una autoridad minscula sobre la conducta de muchos
sociales y se puso en prctica la mayor parte del programa neoliberal, aun actores, que como burocracia llega a lmites extremos de desintegracin
cuando con varios cambios y accidentes. El gobierno democrtico chileno e ineficacia y que, en algn momento del tiempo, se vuelve incapaz de
encara el problema todava grave, pero menos angustiante, de tener que mantener la moneda nacional; 2) un movimiento obrero completamente
mantener baja la inflacin, tasas razonables de crecimiento econmico y derrotado en el sentido de que ya no es capaz de oponerse a las polticas
una imagen internacional favorable. Asimismo, enfrenta el problema de neoliberales, excepto con protestas desagregadas y efmeras; 3) una clase
cmo mitigar las desigualdades que intensificara el rgimen autoritario. capitalista que sustancialmente se devor as misma, con los ganadores
Pero la realidad es que, en pases tales como Brasil, Argentina y Per, las metamorfosendose en conglomerados centrados financieramente

, ~
50 si
 C"II(/cirlnrles Estatales. Diez textos jU/lrlnlllmtn/es Cniltermo 0'001111<,11

y orientados hacia afuera (junto con los ramos del comercio y los que el de continuar las espirales hasta llegar al fondo del pozo, el grado
profesionales que proveen el consumo suntuoso); y 4) un sentimiento de destruccin econmica de Brasil sera mucho mayor que el de los otros
generalizado de que la vida bajo una inflacin continua e incierta es tan pases mencionados. Adems, socialmente, en contraste con la situacin
insoportable que cualquier solucin es preferible, incluso si esa solucin que exista en los pases del Cono Sur antes de sus propias espirales, en
ratifica un mundo an ms desigual en el que se han perdido muchas Brasil ya hay un vasto segmento de la poblacin que literalmente no puede
formas de sociabilidad solidaria. En ese punto, quienquiera que trate caer ms bajo.
de controlar la inflacin e iniciar la reestructuracin aconsejada por
las ideas neoliberales no tendr que enfrentar la oposicin de poderosas La capacidad brasilea de resistencia sera una ventaja si existiera una
coaliciones obstruccionistas, como habra sido el caso poco tiempo atrs: mejor alternativa al curso de los acontecimientos. Pero la nica alternativa
las fracciones ms importantes de la burguesa ya no tienen intereses sobre la mesa es continuar repitiendo un patrn de acumulacin de capital
que antagonicen esas polticas, las diferentes representaciones de los dirigido por el Estado que luce agotado. Claro est que los protagonistas
intereses de la clase media y popular son dbiles y estn fraccionadas, de este juego pueden seguir despojando el dinosaurio, pero eso solo sirve
y los empleados pblicos que sobrevivieron a sus propias tribulaciones para acelerar las espirales, no puede continuar indefinidamente y tiene
pueden ahora tener esperanzas de mejorar su situacin. consecuencias distribucionales perversas.

La pulverizacin de la sociedad y del aparato estatal, junto con la demanda

Una conclusin parcial
primordial de regresar a un mundo social ordenado, termina por eliminar
las resistencias que, reacia pero eficazmente, alimentaron los giros previos Existen alternativas a la crisis que describ? El dilema de prisionero tiene W1a
de la espiral. dinmica poderosa: ni las invocaciones al altruismo y a la unidad nacional,
ni las propuestas que presuponen solidaridades amplias e identidades
En Chile esto ocurri por los efectos combinados de la crisis que se desat firmes, sern suficientes. Si hay una solucin, probablemente, esta reside en
bajo el gobierno de la Unidad Popular y las polticas represivas y decididas encontrar reas que tengan un impacto importante sobre la situacin general
del perodo de Pinochet. En Bolivia y Argentina, resulta no poco irnico y en las cuales W1a accin hbil (particularmente, por parte del gobierno)
que, despus de la hiperinflacin, el fin de las espirales (el fin aparente, muy pueda alargar los horizontes temporales (y, en consecuencia, el mbito de las
lejos de ser un hecho todava) haya llegado con presidentes provenientes solidaridades) de los actores cruciales. El invento ms conocido para lograr
de partidos tales como el MNR y el peronismo; probablemente, esos ese fin es el fortalecimiento de las instituciones sociales y polticas. Pero
presidentes, y solamente ellos, se vieron forzados a completar la derrota bajo las condiciones que he descrito, esa es una tarea francamente difcil. En
de los movimientos obreros respectivos. el mundo contemporneo, la jubilosa celebracin del advenimiento de la
democracia tiene que complementarse con W1sobrio reconocimiento de las
Y Brasil? De los pases discutidos aqu, Brasil fue el ltimo en caer en inmensas dificultades que entraa necesariamente su institucionalizacin y su
ese tipo de crisis. Eso se debi en gran parte a que el mayor tamao de arraigo en la sociedad. Como lo han demostrado Hait, Per y Tailandia, esos
su mercado interno y el mayor dinamismo de su desempeo econmico experimentos son frgiles. Asimismo, contra ciertas proclamaciones, ms bien
crearon una economa ms compleja e industrializada que la de sus vecinos. prematuras, del final de la historia, no existen fuerzas inmanentes que guen
En una paradoja de xito>", esa ventaja puede terminar resultando las nuevas democracias hacia una forma institucionalizada y representativa,
una maldicin. En Brasil existen muchos agentes poderosos capaces de y hacia la eliminacin de sus reas marrones y de los mltiples males que las
bloquear las polticas ms o menos neoliberales que, no obstante, se han sustentan. A largo plazo, las nuevas democracias pueden dividirse entre las
ensayado y se seguirn ensayando. A la inversa, si no hubiera otro camino que siguen el rumbo afortunado y aquellas que retroceden a W1autoritarismo

~. 52 53
 Capacidades Cotatales, Diez textos [undmnentalcs
Cuillernm O'Oollllell
extremo. Pero las democracias delegativas, la responsabilidad horizontal
las citas ms indispensables. Pido disculpas a los muchos autores que dej implcitos.
dbil, los Estados esquizofrnicos, las reas marrones y la ciudadana de baja En mi libro les expresar el reconocimiento debido.
intensidad son parte del futuro previsible de muchas nuevas democracias.
2. A. Liphart: Consociational Dernocracy en World Politics N.O21, pp. 207-25, 1/1968;
Y Democracies. Patterns of Majoritarian and Consens Gowernment in Twenty-One
Countries, Yale University Press, New Haven, 1984.
Notas
* "Estado, democratizacin y ciudadana", Guillermo O'Donnell. 3.Adems de su carcter bastante esquemtico, este texto tiene una limitacin
Primera edicin en espaol 1993 Revista Nueva Sociedad. importante: no abordo factores internacionales y tras nacionales a pesar de que a
menudo entran implcitamente en mi discusin.
** Las ideas presentadas en este trabajo tienen mucho que agradecer a las
reuniones y a los diversos intercambios del proyecto East-South System 4. Una consecuencia de no abordar los factores internacionales, y solo muy de pasada
Transformation, patrocinado por la MacArthur Foundation. Estoy especialmente los factores histricos, es que no podr discutir aqu una presuposicin que a veces
agradecido al director de ese proyecto, Adam Przeworski, por sus numerosas se cuela en la literatura sobre el asunto: que las democracias nuevas solo estn
crticas y sugerencias. Przeworski puli algunas de las ideas de este texto y las atravesando etapas por las que antes ya pasaron las democracias institucionalizadas.
incluy en un volumen (Sustoinoble Democrocy, prximo a aparecer), del cual Enotro trabajo (O'Donnell, 1992),las caracteric como democracias delegativas, para
5,

es autor principal. Present una versin previa de este texto en la conferencia contrastarlas con las institucionalizadas (o, lo que es igual, consolidadas, establecidas
Democracia, mercados y reformas estructurales en Amrica Latina, celebrada o representativas). Con el trmino delegativa sealo una concepcin y prctica del
en Buenos Aires, en marzo de 1992, bajo el patrocinio del North-South Center y el poder ejecutivo que presupone que este tiene el derecho, delegado por el electorado,
CEDES;tambin, en la conferencia sobre Economic Liberalization and Democratic de hacer lo que le parezca adecuado para el pas. Tambin afirmo que las democracias
Consolidation, patrocinada por el Social Science Research Council para el proyecto delegativas son inherentemente hostiles a los patrones de representacin normales
Democratization and Economic Reform y celebrada en Boloa-Forli, en abril en las democracias establecidas, a la creacin y fortalecimiento de instituciones
de 1992. Agradezco los valiosos comentarios recibidos durante esa conferencia, polticas y, especialmente, a lo que denomino responsabilidad horizontal. Con esto
incluyendo los de Carlos Acua, Eduardo Gamarra y William Smith, codirectores del ltimo me refiero al control cotidiano de la validez y la legalidad de las acciones del
primero de los proyectos mencionados. Tengo que agradecer muy especialmente Ejecutivo por parte de otros organismos pblicos que son razonablemente autnomos
a Laurence Whitehead, director del proyecto SSCR,no solo por sus tiles crticas y del mismo. Adems, como veremos, el componente liberal de esas democracias es muy
sugerencias, sino tambin por sus generosos esfuerzos para hacer que el original dbil. Algunos autores tienden a confundir la democracia delegativa con el populismo.
en ingls fuera razonablemente legible +si no lo logr del todo, ciertamente no es Por supuesto que ambos comparten varias caractersticas importantes, pero, al menos
culpa suya-o Tambin les doy las gracias a mis colegas del CEBRAP,San Pablo, y del en Amrica Latina, el populismo implic una ampliacin (aun cuando se la controle
Kellog Institute por varias discusiones esclarecedoras. Debo prevenir al lector desde verticalmente) de la participacin y de la organizacin poltica popular y coexisti con
el principio. El presente texto contiene ideas que estn desarrolladas en forma perodos de expansin dinmica de la economa domstica,,.En cambio, la democracia
sucinta. Actualmente, escribo un libro en el cual se tratan ms adecuadamente delegativa tiende tpicamente a despolitizar la poblacin -excepto durante los breves
estas y otras ideas, as como sus referentes empricos. Me decid a publicar este momentos en los cuales demanda su apoyo plebiscitario- y actualmente, coexiste
trabajo una vez que la gentil insistencia de varios colegas me persuadi de que, con perodos de severa crisis econmica. Mientras mi texto anterior fue bsicamente
aun en su forma presente, tena sentido ofrecer a la discusin mis opiniones un ejercicio tipolgico, en este considero algunos procesos de la sociedad que
sobre algunos temas y problemas que considero se han dejado de lado, a un costo parecen estar estrechamente vinculados con el surgimiento y funcionamiento de las
bastante alto, en los estudios actuales sobre la democratizacin. Dado el carcter democracias delegativas.
de este texto, limit las citas al mnimo posible: pido disculpas a los muchos
autores que dej implcitos; los argumentos que presento aqu recurren a diversas 6. Estoy usando un lenguaje cauto porque aqu no puedo abordar los diferentes
corrientes de la literatura especializada y a muchas contribuciones valiosas a las matices y clasificaciones que tendra que incluir un tratamiento ms amplio de esta
cuales reconozco debidamente en mi libro. cuestin. Para una buena discusin de estos asuntos, V. R. Cotterell: The Sociology of
Law:An Introduction, Butteworths, Londres, 1984.
1 V. especialmente R. Dahl: Polyarchy: Participation and Opposition, Yale University
Press, New Haven, 1971.A causa del carcter esquemtico de este ensayo, me limito a 7. Muchos pases poscomunistas experimentan el problema adicional y enorme de
que ni siquiera sus fronteras geogrficas estn fuera de discusin y de que varias
segmentaciones tnicas y religiosas impiden incluso niveles mnimos de alianza entre

Ih, 54
55
 Capacidades Fstotales. Diez textos [undtuuentalcs
Guillermo O'Oo/1l1el1

los Estados respectivos. A este respecto, mientras varios pases latinoamericanos 13 Consideremos los problemas polticos actuales de Italia, supuestamente la ms
estn atravesando procesos de erosin aguda de un Estado-nacin ya establecido, heterognea de las democracias institucionalizadas (con la excepcin de la India, si es
varios .pases poscomunistas estn encarando el problema an ms angustiante que todava se puede considerar ese pas extremadamente heterogneo como parte del
de comenzar a construir un Estado-nacin en circunstancias sociales y econmicas grupo), pero ms homognea que la mayora de los pases que estoy tratando aqu. Esos
altamente incompatibles. problemas estn muy vinculados con las reas marrones italianas y con la peneacin de
representantes legales e ilegales de esas reas en su centro nacional. En EE.UU.,cualquiera
8. Realmente, la penetracin estatal fue una de las crisis conceptualizadas en
sea la opinin que merece su gobierno republicano, parece indiscutible que, en la
las famosas series de volmenes de los aos 60 sobre Political Development del
dcada pasada, las reas marrones (particularmente alrededor de las grandes ciudades)
Social Science Research Council (v. especialmente J. LaPalombara: Penetration: A
experimentaron un crecimiento preocupante. Adems, esos problemas estn apareciendo
Crisis of Governmental Capacity en L. Binder, et al: Crises and Sequences in Political
tambin en otros pases ricos, en vinculacin con una serie de transformaciones globales
Development, Priceton University Press, Princeton, 1971, pp. 20S-32). Ese tambin es un
(especialmente econmicas). Pero en el presente texto, deseo hacer nfasis en algunos
tema central en Huntington: Political Order in Changing Societies, Yale University Press,
factores especficos de algunos pases que acentan enormemente esos problemas.
New Haven, 1968. Pero mientras esos trabajos tratan sobre la expansin de cualquier
Nuevamente, y como siempre, las comparaciones son una cuestin de matices.
clase de autoridad central, mi discusin en este caso se refiere a la eficacia del tipo de
legalidad que se supone debe implantar un Estado democrtico. 14. G. O'Donnell y P.Schmitter: Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions
aboutUncertain Democracies, vol. IV de O'Donnell, Schmitter y L. Whitehead (eds.):
9. Claro est que en estos casos hay gradaciones. Por ejemplo, Estados Unidos se
Transitions from Authoritarian Rule: Prospects iot Democracy, Johns Hopki ns Press,
presenta como un caso en el que algunos de esos problemas proliferaban en el
Baltimore, 1986, red. castellana: Paids, Buenos Aires. 1988], p. 73, n.1.
pasado -y no se han eliminado por completo hoy en da-o Pero all (al igual que
anteriormente en Inglaterra), esos problemas motivaron la creacin de un servicio 15. Transitions from ..., vol. IV, cit.

civil nacional apoltico y bastante eficiente. En cambio, acentuando algunos de los

16. Como lo expres Alan Ware: El derecho de las democracias liberales al ttulo
efectos trgicos, pero mayormente ignorados, de la profunda crisis que atraviesan
de democracias liberales reposa en el alegato de que tienen procedimientos, tanto
algunos pases y de las polticas econmicas vigentes, lo que est ocurriendo en esos
bien establecidos como accesibles, para proteger las libertades de los ciudadanos
pases es justamente lo contrario: la destruccin de todas las burocracias estatales
(<<Liberal Democracy: One Form or Many? en Political Studies N.O 40,1992, pp. 130-45).
eficaces y de las nociones de servicio pblico que pudieran existir.
17. La pobreza extendida y la elevada desigualdad social que se encuentran en casi
10. Un indicio importante es el grado en que prosperan las principales operaciones
toda Amrica Latina y en el resto del Tercer Mundo (el sedimento de una larga
del narcotrflco en esas regiones, a menudo en alianzas con las autoridades locales
historia, acentuado por la crisis actual y las polticas econmicas) es diferente del
y nacionales establecidas all. Esa convergencia (y la de numerosas actividades
proceso acelerado de desigualacin que tiene lugar en los pases poscomunistas;
criminales) acenta all an ms la privatizacin perversa.
independientemente de cul de esos patrones va a resultar ms explosivo, el ltimo
11 Debe tenerse en cuenta que las medidas de homogeneidad que estoy sugiriendo no apunta hacia democracias que, prcticamente desde el momento mismo de su
significan necesariamente la existencia de una nacionalidad nica bajo un Estado (por inauguracin, estn padeciendo un abrupto descenso de su ciudadana.
ejemplo, el color predominante de Blgica es el azul). La desintegracin de imperios
18. Con polticas neoliberales me refiero a aquellas por las que abogan las
supranacionales como la Unin Sovitica y Yugoslavia pueden conducir o no, en las
instituciones crediticias internacionales y las teoras neoclsicas predominantes. Esas
unidades emergentes respectivas, a Estados que son homogneos en el sentido que
polticas han ido experimentando cambios, presumiblemente a causa de la variadsima
estoy especificando aqu. Por ejemplo, el debilitamiento de la autoridad pblica y la
crnica de su aplicacin, pero en su centro persiste una inclinacin antiestatista muy
extendida desobediencia de las leyes emitidas en Rusia significan que, aun cuando
fuerte -e indiscriminada-. Para una crtica de esas polticas, V. especialmente Adam
esa unidad puede ser ms nacional, en el sentido de contener una poblacin ms
Przeworski et al: Sustainable Democracy, en prensa; (aunque concuerdo con la crtica
homognea, desde el punto de vista de las dimensiones de estatalidad que estoy
y soy uno de los autores del libro, es tico aadir que no particip en la parte del
proponiendo, podra estar ciertamente dominada por el color marrn. Para una
volumen que contiene ese anlisis). V. tambin A. Przeworski: The Neoliberal Fallacy
descripcin brillante del enmarronamiento veloz y extensivo de la Rusia de hoy, V. P. en Journal of Democracy N.O 3,7-1992, pp. 45-59.
Reddaway: Russia on the Brink en New York Review of Books, 28/1/93, pp. 30-35.
19. Me refiero a perodos no menores de tres aos cuando el promedio de inflacin
12. V. especialmente S. Mainwaring: Politicians, Parties, and Electoral Systems: Brazil in
mensual estuvo por encima del20 %, con picos de tres dgitos por mes.
Comparative Perspective, Kellog Institute Working Paper N.O 141,1990.

i\',
I~ 1'1
56
57
 Cnpacidndet; Estntnlcs. Diez tcxtos f/l/lr/nmclltn/es

20. Aunque no puedo extenderme aqu en esta argumentacin, debe observarse

que ninguna de las condiciones identificadas por la literatura especializada como
soluciones conducente-cooperativas al dilema de prisionero puede mantenerse en la
situacin que estoy describiendo.

21 Uno no debera olvidar los efectos de la crisis y de la ideologa antiestatista Capacidad estatal en Amrica Latina*
indiscriminada que subyace en las polticas econmicas actuales que repercutirn a ms
largo plazo sobre factores que son cruciales para mantener el crecimiento econmico.
Me refiero particularmente a las polticas en materia de educacin, salud, ciencia y
tecnologa, y a la modernizacin de la infraestuctura fsica. Pero para emprender esas Mauricio Crdenas**
polticas se requiere un aparato estatal razonablemente magro y eficiente.

22. Discut las evidentes paradojas de xito de Brasil en Transitions, Continuities, and
Paradoxes en S. Mainwaring, G. O'Donnell y J. S. Valenzuela (eds.): Issues in Democratic
Consolidation: The New South American Democracies in Comparative Perspective.
University of Notre Dame Press, Notre Dame, pp. 17-56, 1992.

Referencias El debate sobre el papel del Estado en el desarrollo econmico de Amrica

Latina cambia de la defensa del activismo de Estado a la visin minimalista
Cotterrell, R. (1984). The Sociology of Law: An Introduction. Londres: Butterworths.
que enfatiza las ventajas de la liberacin del mercado y de la privatizacin.
Dahl, R. (1971). Polyarchy. Participation and Opposition. New Haven: Yale University
Con demasiada frecuencia, esta controversia ideolgicamente impulsada
Press.
entre los mecanismos del mercado y la intervencin estatal asume que el
Huntington, S. (1968). Political Order in Changing Societies. New Haven: Yale University gobierno es capaz de proporcionar todo lo que la sociedad le exige. En
Press. lugar de preguntarse si el Estado debera estar o no en la estrategia de
Lapalombara, J. (1971). Penetration: A crisis of government capacity, en Binder; L. et al. desarrollo, este trabajo aborda el interrogante ms bsico acerca de qu
Crises and Sequences in Political Development. Princeton: Princeton University Press. es lo que impulsa la capacidad estatal, definida como la habilidad de un
Lijphart, A. (1984). Democracies.
Patterns of Majoritarian and consensus Government in Estado para brindar bienes pblicos y para respaldar a la economa con un
Twenty-One Countries. New Haven: Yale University Press. marco legal fiable. A pesar de que existe una intensa controversia sobre su
Mainwaring, Scott, Guillermo O'Donnell, y Samuel Valenzuela eds. (1992). Issues in rol, el Estado latinoamericano ha sido extremadamente dbil en trminos
Democratic Consolidaron; The New South American Democracies in Comparative de las mediciones de capacidad ms bsicas. Esto es lo sobresaliente de la
Perspective. Notre Dame: University of Notre Dame Press. regin comparada con otras experiencias de desarrollo ms exitosas.
O'Donnell, G. y Schmiter, P. (1986). Transitions from Authoritarian Rule: Tentative
Conclusion about Uncertain Democracies, en O'Donnell, G., Schmitter, P. y Whitehead, El trmino capacidad estatal ha sido utilizado en las ciencias sociales con
L. (cornps.). Transitions from Authoritarian Rule: Prospects iot Democracy, Vol. IV, mltiples interpretaciones y significados. En la literatura econmica ms
saltimore johns Hopkins University Press. reciente, se ha trazado una diferencia entre capacidad estatal legal y
Reddaway, P. (1993). The Neoliberal Fallacy. New York Review of Books. fiscal.La capacidad legal abarca lo que hoy se conoce como instituciones
Przeworski, A. (1992). The Neoliberal Fallacy, }ournal of Democracy, 3, 3, (julio). contratantes (es decir, instituciones que respaldan contratos privados) y
como instituciones de derechos de propiedad (es decir, instituciones
Przeworski, A. et al. Sustainable Democracy (en prensa).
que limitan la expropiacin del gobierno), segn la terminologa de Daron
Ware, A. ('1992). Liberal Democracy: One Form or Many? Political Studies, 40. Acemoglu y Simon Johnson (2005)1.En este ensayo, sobre la base del

1.11
58 59