La Cava

ARGENTINA DOCUMENTO 3 SEBASTIAN ERNESTO TEDESCHI
El caso de Villa La Cava 111

(Gran Buenos Aires, Argentina).
Estudio sobre el Programa de Renovacin Urbana
del Barrio La Cava y el Programa Arraigo
(1984-1999)
El origen de Villa La Cava

La villa de emergencia La Cava1 se localiza en el partido de Beccar,
Municipio de San Isidro. Esta localidad forma parte del Gran
Buenos Aires2. Se encuentra a unos 25 kilmetros del centro de
la Capital Federal. El Municipio tiene una extensin de 48 km2
y una poblacin de alrededor de 300 mil habitantes, lo que repre-
senta una densidad de 6.250 hab./km2. Sus caractersticas lo ubi-
can como eminentemente residencial, aunque presenta zonas
industriales en disminucin.
La zona del Municipio es un lugar tradicional de vivienda de

familias de clase alta y media alta de la Argentina. Sin embargo,
1 Se llaman villas de emergencia a asentamientos precarios instalados

en tierras ocupadas irregularmente, fiscales o privadas, con
construcciones de muy baja calidad, lotes irregulares, carencia de
servicios pblicos y equipamiento comunitario.
2 El conurbano bonaerense es la regin compuesta por 24 municipios
que rodean la Ciudad de Buenos Aires en un radio de 50 kilmetros
aproximadamente. Est integrado por los municipios de Almirante
Brown, Avellaneda, Berazategui, Esteban Echeverra, Ezeiza, Florencio
Varela, Hurlingham, Ituzaing, Jos C. Paz, La Matanza, Lans, Lomas
de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Morn, Quilmes, San
Fernando, San Isidro, San Martn, San Miguel, Tigre, Tres de Febrero y
Vicente Lpez. En esta rea vive aproximadamente el 30% de la
poblacin del pas.
en su actual alcance geogrfico se encuentran barrios de clase media y barrios empobre-
cidos y marginales3.
La superficie que ocupa Villa La Cava es de 19,12 hectreas incluidas las reas libres. El
112 espacio edificado se estructura alrededor de una cancha de ftbol, un rea rectangular de
tierra apisonada, perfectamente delimitada por las viviendas que la circundan. En uno de
Sebastin Ernesto TEDESCHI
sus laterales se encuentra una capilla anderoga, que fue construida por iniciativa de la
comunidad paraguaya. Hay otro local que funciona como bar, juegos de saln como pool
y metegol. Desde all se organizan los campeonatos de ftbol y torneos con equipos de
otros barrios. Es uno de los ms importantes centros de encuentro de la Villa (Zapiola,
2002). Gran parte de la actividad social es desarrollada por la Parroquia Nuestra Seora
de La Cava. En la iglesia hay un comedor donde asisten 1.500 personas y un espacio
educativo para 1.200 nios y adolescentes. Adems, funciona la Casa de Galilea, un
centro de desarrollo humano donde se ofrecen distintos programas para chicos en riesgo
de desercin escolar, para fortalecer lazos familiares, para mejoramiento de viviendas,
entre otros. Tambin se brindan remedios, alimentos y ropa a los ms pobres y a la
tercera edad a travs de Critas de la Dicesis de San Isidro4.
El barrio no est urbanizado en toda su extensin, apenas hay dos calles abiertas; posee redes
de servicio pblico muy limitadas de agua potable y electricidad; no dispone de desages de
alcantarillado ni pluviales. Tal situacin afecta los derechos a la salud (falta de condiciones
de higiene y saneamiento, imposibilidad del ingreso de ambulancias, entre otras), al am-
biente sano, y a la seguridad (imposibilidad del ingreso de medios policiales ni bomberos).
El entorno de la Villa est constituido por zonas de viviendas de clase media y, en ciertos
sectores, por viviendas de alta calidad, lo que produce un fuerte contraste. La situacin es
producto de la alta valorizacin de la tierra circundante que se fue produciendo durante
las dcadas de los cincuenta y sesenta. Los terrenos de La Cava quedan como un rema-
nente encerrado, que marca una realidad totalmente diferente en cuanto a los aspectos
sociales y urbansticos. Por uno de sus laterales limita con un barrio privado, cercado por
un muro de seis metros, en cuyo tope hay un cable que conduce 12 voltios de electricidad
para evitar que los pobres invadan esos nuevos parasos habitacionales (Zapiola, 2002).
La Villa est rodeada por fbricas abandonadas, fruto del desarrollo industrial de la dca-
da de los cuarenta, que luego fueron quedando inactivas, en un proceso ininterrumpido
3 En todo el distrito se cuentan alrededor de 11 villas, siendo La Cava el barrio ms populoso.

4 Para mayor informacin sobre la actividad social de Villa La Cava se puede consultar la pgina
Web http://www.barriolacava.org.ar
desde 1970 hasta la fecha. Muchos de sus habitantes fueron obreros en esas fbricas y
poco a poco se fueron transformando en desempleados o en cuentapropistas marginales.
No se han registrado conflictos con relacin a la preservacin ambiental, pero no se han

realizado estudios sobre la contaminacin de las tierras. El territorio que ocupa la Villa ha 113
sido desde siempre negado, ni siquiera aparece en los mapas de la zona, pese a que sus habitan-
El caso de Villa La Cava (Gran Buenos Aires, Argentina)

tes figuren habitualmente en los titulares de los diarios de mayor circulacin del pas como
responsables de todos los delitos que se producen en el conurbano norte de Buenos Aires.
En 1887, en el rea central que hoy ocupa el barrio (sector de La Cava Grande), se
instal la Fbrica de Ladrillos San Isidro. De all proviene la gran excavacin de tierra
que hoy se observa con un desnivel de hasta cinco metros bajo el nivel de la calle.
Tambin se la conoce como el Pozo y cubre algo menos de un tercio de la superficie de
la Villa. Se accede al pozo desde distintos puntos por escaleras precarias de cemento y
baldosa y se transita por estrechos pasillos.
En 1922, la Empresa Estatal de Agua y Saneamiento Obras Sanitarias de la Nacin (OSN)

comenz sus actividades en la zona. Recin en 1940 se produjo la primera instalacin
poblacional de obreros perforadores que la empresa traa del interior del pas y asentaba
en el predio de su propiedad en el sector Este que hoy se conoce como Quinta del Nio
(limitada por las avenidas Roln y Neyer). Estos obreros se desplazaban con sus familias
y pertenencias, en principio como una poblacin itinerante, segn las necesidades de la
Empresa, para luego asentarse definitivamente en el predio mencionado (Zapiola, s.f.).
Los lotes para cada familia medan 20 metros de largo por 8 de ancho, con una casilla de
madera. Haba piletas comunes para el lavado de ropa y un lugar para esparcimiento y
baile. La asignacin del lote fue verbal, razn por la cual los pobladores jams accedie-
ron a escrituras regulares de propiedad. An hoy, los hijos de estos obreros manifiestan
tener derechos de propiedad sobre estas tierras (Zapiola, s.f.). En 1957, segn registros de
la poca, en el barrio haba 206 casillas, todas numeradas y registradas en un libro. Este
fue el comienzo de lo que hoy es la villa de emergencia de mayor extensin del Munici-
pio de San Isidro. En los siguientes aos, y como consecuencia del desarrollo de la cons-
truccin de la autopista Panamericana, los sucesivos gobiernos autorizaron el alojamiento
de los operarios en los mencionados terrenos.
Si nos remontamos cronolgicamente a los aos que estamos mencionando, la descrip-

cin geogrfica de la zona es identificada por los vecinos como de grandes lagunas con
juncos y caas donde los nios se baaban en aguas transparentes y cazaban ranas como
parte de sus entretenimientos. Fueron grandes humedales, donde descargaban natural-
mente las aguas de lluvia de las lomas de San Isidro a travs de algunos zanjones, como
Alto Per (tramo inferior), y los arroyos Pavn y Gauto. Al ser tierras bajas que se
anegaban con las grande lluvias fueron desechadas por los sectores de mayor poder
adquisitivo y aprovechadas por familias humildes que migraron desde el interior en bus-
ca de trabajo y mayor bienestar (Zapiola, s.f.).
114 Posteriormente se fueron incorporando nuevos habitantes de forma tal que, a comienzos
de la dcada de los ochenta, aproximadamente 1.500 familias habitaban el predio. En la
actualidad se calcula que viven alrededor de dos mil familias (una poblacin que ronda
las 8.500 personas). La mayora de sus habitantes procede de las provincias del Noreste
del pas y una importante colonia de familias proviene de Paraguay, Bolivia, Chile y un
TABLA La Cava. Datos de poblacin

1
Sector Superficie Total de Densidad rea libre
(hectreas) habitantes (hab. / ha) (hectreas)
Fuente Asociacin para el Apoyo a Comunidades (APAC), con base en el Censo Nacional 2001.
20 de Junio 2,78 1788 521,28

20 Privada 0,65 2847 465,95
La Cava 6,11
La Montaa 3,5 1344 384
La Isla 2,23 718 321,97
Quinta del Nio 3,85 1856 482,07
Total bruto 19,12 8.553 447
Total neto 15,77 8.553 542,35 3,35
TOTAL 1.383.052
Cantidad de habitantes Cantidad de viviendas Promedio Habitantes por vivienda
8.553 1.854 viviendas 4,6
menor nmero de peruanos. Estos inmigrantes pertenecen en su mayora a las familias

ms antiguas del barrio y muchos de ellos ya estn por la segunda y tercera generacin
de descendientes nacidos en Argentina, precisamente en el barrio.
En un principio, la ocupacin fue bastante ordenada, en la poca en que OSN distribua

las precarias casillas entre sus empleados temporarios. Luego, esas familias se fueron
asentando y, en la medida en que sus parientes y amigos del interior del pas fueron
siendo desplazados del rea rural de las provincias del interior, fruto de la industrializa-
cin y el acelerado proceso de urbanizacin argentino, fueron llegando a Buenos Aires y
asentndose en el fondo de los lotes de los primeros ocupantes y en las reas inundables.
Con el tiempo, el proceso de densificacin poblacional fue acelerndose por las genera-
ciones posteriores. En cada lote, los hijos formaban nuevas familias y, frente a la ausen-
cia de polticas habitacionales, tenan que hacerse un lugar dentro del barrio. As, poco a
poco, el barrio fue hacinndose.
En medio de este proceso que en forma continua se desarroll durante casi seis dcadas de 115
existencia del barrio, hubo desde un comienzo un mercado informal de compra y venta de

lotes y casas tanto entre vecinos del barrio, como con vecinos de otros barrios populares y
villas. Al barrio tambin vinieron a adquirir casas sectores de clase media en proceso de
empobrecimiento, que compraron una casa a un bajo precio como estrategia de supervi-
vencia econmica hasta que superasen la crisis econmica. La estrategia inicialmente
pensada como de transicin, se transform en definitiva ante el empeoramiento de las
condiciones econmicas del pas y la falta de oferta de viviendas a precio accesible.
Los frustrados planes de vivienda

El plan de Renovacin Urbana
del Barrio La Cava (primer plan)
En 1972, durante la dictadura militar que gobern a la Argentina entre 1966 y 1973,
hubo un fuerte intento del gobierno por erradicar la Villa, frenado por una incipiente
organizacin que reuna a todos los lderes de las villas de Buenos Aires. La resistencia de
los vecinos y el apoyo popular a su reclamo logr impedir que el gobierno militar trasla-
dara a las familias a otros lugares. El gobierno popular de 1973 asumi el poder del pas
por la va democrtica, luego de un proceso altamente participativo y en un clima de
fuerte politizacin de la sociedad con reclamos de urgentes cambios sociales. Los jvenes
militantes, polticos, universitarios e intelectuales iban a los barrios populares a compar-
tir experiencias de educacin y compromiso social. El movimiento obrero vena de aos
de lucha contra la dictadura y junto con aquellos sectores de clase media presionaban
por profundas reformas sociales en el pas.
En ese marco poltico, el primer antecedente jurdico que puso de manifiesto la voluntad
estatal de brindar una solucin habitacional para el barrio La Cava fue la Resolucin del
16 de diciembre de 1974 de la entonces empresa pblica Obras Sanitarias de la Nacin
(OSN), misma entidad que haba dado inicio a la ocupacin. En dicha Resolucin se
dispuso acordar la venta a la Secretara de Estado de Vivienda y Urbanismo de la Na-
cin5 de los predios ubicados en la interseccin de la Avenida Roln y la calle Tomkinson
de la localidad de Beccar, San Isidro, a fin de implementar un plan de vivienda destinado
5 Luego se denominara Secretara de Vivienda y Ordenamiento Ambiental.

a la renovacin urbana del barrio La Cava, en el marco de un plan ms amplio con-
ducente a solucionar el agudo problema habitacional existente en el pas6.
En esa oportunidad se firm un boleto de compraventa por el que la Secretara de Vivien-

116 da y Ordenamiento Ambiental (SVOA) pag la suma de 15 millones de pesos7, que inclua
la cancelacin del total del precio de venta de los terrenos que ocupa en un 90% el barrio,
ms un rea de unas 4,5 hectreas ocupada por el Club Hpico del Norte8 y la Agrupacin
Tradicional Argentina El Lazo9. Entonces, para posibilitar la realizacin del plan men-
cionado, OSN decidi declarar la caducidad de los permisos de ocupacin precaria otorga-
dos a favor de dichas entidades, instaladas en los predios desde la dcada de los sesenta, y
orden su desocupacin y entrega inmediata10. Desde el momento en que fueron notifica-
das estas disposiciones, la ocupacin de los predios se convirti en ilegtima11. Sin embar-
go, la dictadura militar que usurp el gobierno en 1976 interrumpi esta operacin12.
Con la recuperacin del gobierno democrtico en 1984, el problema de la vivienda y

la degradacin de las condiciones de vida en los barrios populares volvi a aparecer en la
agenda oficial, aunque tmidamente13. Este es el verdadero nacimiento del Programa de
6 Esa manifestacin surge de la demanda presentada por los abogados del IVBA contra la
Asociacin Tradicional Argentina El Lazo, ante el Juzgado Civil No. 9 del Departamento Judicial
de San Isidro, Argentina.
7 Ley 18.188.
8 Es un centro donde se practican deportes hpicos, entre cuyos asociados se encontraban personas
de la alta sociedad de Argentina y ejecutivos de importantes empresas multinacionales.
9 Es una entidad tradicionalista que promueve la vigencia de las tradiciones gauchescas de
Argentina. Se debe aclarar que no todo el terreno de esta entidad era de la empresa Obras
Sanitarias, sino slo el correspondiente a su cancha de vareo.
10 Resoluciones No. 53.748 y 54.190 del 13 de noviembre y del 9 de diciembre de 1974, de OSN.
11 Dicha cita corresponde al texto de la demanda promovida por el IVBA contra estas entidades. En
la sentencia dictada en dicha causa se declar que al decretarse la caducidad del permiso de
ocupacin precaria de que gozaba la demandada, caducidad dispuesta el 13 de noviembre de 1974
y por la que se conceda el plazo de 30 das para la desocupacin (...), la ocupacin devino
ilegtima (considerando 1, cuarto prrafo). Idntico prrafo se reproduce en la sentencia que
orden el desalojo del Club Hpico del Norte.
12 Segn manifiesta Antonia Zapiola en el texto citado, en los aos del proceso militar (1977-1980)
se construy un elevado muro en la calle Isabel La Catlica, que separa la zona residencial de la
ciudad, ocultando la Villa a los que por all transitan. Este gobierno decidi erradicar otras villas
del Partido, como la Villa Santa Rita, razn por la cual traslad a muchas familias a Villa La
Cava, intensificando su densidad poblacional y ocupando lugares libres. Narran los vecinos que en
enero de 1980 hubo un intento de desalojo compulsivo en La Cava por parte del gobierno militar,
con complicidad de miembros de la Sociedad de Fomento, quienes sealaban las casillas a
desalojar. Las mujeres se movilizaron a protestar ante la Intendencia, lo que abort esta iniciativa.
13 En 1983, en plena campaa electoral, el entonces candidato a presidente Ral Alfonsn visit el
barrio La Cava y prometi all la regularizacin de la villa de emergencia.
Renovacin Urbana del Barrio La Cava, que se instrumenta a travs del Fondo Nacional
de la Vivienda (Fonavi).
Dicho Fondo haba sido creado en 1972, pero fue finalmente instrumentado en forma
efectiva en 197714. El Fonavi se organiz con una administracin centralizada de los 117
fondos en Secretara de Vivienda de la Nacin y una distribucin territorial de la gestin

basada en los Institutos Provinciales de Vivienda15. Hasta 1992, cuando se federaliz el
sistema, el Fonavi haba construido un promedio de 32 mil viviendas al ao (Cravino,
Fernndez Wagner y Varela, s.f.), sin conocerse la demanda subjetiva de la poblacin, ya
que no estaba prevista por el sistema.
El Fonavi creaba un sistema de financiamiento de la construccin de viviendas (desde el

Gobierno Nacional a las provincias). Las provincias16 ejecutaban el programa, dispo-
niendo tierras de su erario para la construccin de las viviendas.
Esta poltica de financiamiento requera que el Gobierno Nacional transfiriese fondos a

las provincias y, en este caso, la propia Provincia de Buenos Aires tena que ejecutar la
obra. En el caso de Villa La Cava, el Estado nacional en ese momento propietario del
terreno deba ceder su propiedad a la Provincia para poder efectivizar la construccin de
las viviendas.
En 1984, el Gobierno Nacional, a travs de la Secretara de Vivienda y Ordenamiento

Ambiental (SVOA), dependiente del entonces Ministerio de Salud y Accin Social, convi-
no con el Gobierno Provincial (Instituto de la Vivienda) la realizacin de un estudio para
la implementacin de un plan de vivienda para Villa La Cava. Para ello, en primer lugar,
se firm un contrato para el financiamiento de un equipo tcnico que diseara el proyec-
to por el cual el Gobierno Federal pag la suma de 3.631.664 pesos argentinos17. El
14 La Ley 21.581 estableca una contribucin salarial al Fondo del 5%, a aportar en partes iguales
por empleadores y empleados, ms aportes de los trabajadores autnomos (20%). La Ley
especificaba que el destino del financiamiento eran sectores de poblacin de recursos
insuficientes (definido vagamente como: quienes no alcancen a cubrir la amortizacin de una
vivienda econmica en 30 aos).
15 En la Provincia de Buenos Aires se llama Instituto de la Vivienda de Buenos Aires (IVBA).
16 En el mbito de la Provincia de Buenos Aires, este operativo se verifica a travs del IVBA,
organismo encargado de ejecutar la poltica habitacional y de constituirse como rgano de
aplicacin de la Ley 21.581 (cf. art. 2 inc. a y c Decreto Ley 9.573/80 y sus modificatorias).
Al respecto, el IVBA, para el cumplimiento de sus fines tiene a su cargo la funcin de
administrar los fondos asignados con sujecin a las normas vigentes y a los convenios
suscriptos por la Provincia de Buenos Aires, as como tambin los que las leyes nacionales y/o
provinciales generales o particulares destinen para el cumplimiento de los objetivos y
finalidades que le impone al citado organismo la presente ley (art. 3 inc. a).
17 Ver Expediente 1.693/84 y Resolucin SVOA No. 795/84.
resultado de este proceso fue la creacin del Programa de Renovacin Urbana del Barrio
La Cava18, para ser desarrollado en seis etapas sucesivas y continuas de construccin de
viviendas de inters social. El plan contemplaba la construccin de viviendas para todos
los habitantes y la urbanizacin de todo el predio en donde estaba asentada la Villa que
118
fuera de propiedad pblica. Un presupuesto adjunto contemplaba financiamiento para el
sistema de abastecimiento de agua, de desages de alcantarillado, red elctrica, alumbra-

do pblico, provisin de gas, red vehicular y desages pluviales19.
El plan prevea la entrega de los ttulos de propiedad a las familias de las nuevas unida-
des construidas, una vez que estas terminasen de pagar el precio en cuotas establecido por
el Gobierno.
Para posibilitar la realizacin del plan, el 26 de noviembre de 1986, SVOA cedi el boleto
de compraventa (de los lotes ocupados por El Club Hpico del Norte y la Asociacin
Tradicional Argentina El Lazo) que haba celebrado con OSN al IVBA, a efectos de
posibilitar la ejecucin de un programa habitacional a financiar con recursos del
Fonavi20.
Las tres primeras etapas del plan se circunscribieron a los terrenos ubicados hacia el Este
de la Avenida Roln, entre las calles Tomkinson e Intendente Neyer de Beccar, San
Isidro21, y las restantes tres etapas estaban destinadas a ser realizadas en los predios
ubicados al Oeste de la Avenida Roln22, donde actualmente est asentado el 90% de la
Villa La Cava23. La utilizacin de terrenos suplementarios se explica por el gran hacina-
miento en que vivan y viven an hoy los vecinos y porque una porcin importante de las
tierras se inunda frecuentemente, como consecuencia de la depresin del terreno y erro-
res en el diseo de las pocas obras de desage pluvial que hay en el barrio (Zapiola y
Escurra, 2003).
El desarrollo progresivo de este plan prevea que los terrenos liberados por la mudanza de
las familias adjudicatarias de las primeras tres etapas seran utilizados para la ejecucin
de las tres etapas restantes. De esta manera se estableca una continuidad en la que la
18 Ver Resolucin SVOA No. 795/84 y sus sucesivas recadas en el Expediente 1.693/84 anexo VI y
expedientes IVBA 2416-6540/83, 2416-6540/84, 2416-6885/84, 2416-5582/84 y 2416-1951/86.
19 Conforme surge de la Resolucin SVOA No. 549/91, Anexo 1.
20 Ver clusula segunda de la cesin del boleto de compraventa entre la SVOA y el IVBA.
21 Identificados con la nomenclatura catastral: C. VIII; S. E.; Fr. IV; Parcelas 6a y 7a y Fr. VI;
Parcelas 1, 2 y 3.
22 Identificado con la nomenclatura catastral: C. VII; S. B.; Fr. II. Parcelas 1a, 1c, 2, 3, 4, 25c y 27.
23 El 10% restante corresponde al sector 20 de Junio.
MAPA Plano del sector. Ilustracin de Pablo Asa, Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)
1
119

RECUADROEl sector 20 de Junio
1
La nica rea excluida del plan fue el sector 20 lias, y otras que se fueron sumando, permane-
de Junio, debido a que su titular era un propie- cen en el sector. La Sra. Alvear don esas tie-
tario privado, y el plan no contemplaba estas rras a una asociacin de religiosas Voluntarias
situaciones, pese a que existan otras herra- de Hospitales (las Damas Rosadas), las que a
mientas jurdicas como la expropiacin para su vez habran iniciado gestiones, que nunca
garantizar la seguridad de la tenencia de los llegaron a concretarse, para transferirlas al
habitantes. Esta franja de tierra, aproxima- Municipio. Sobre estas tierras recaen impor-
damente un 3,40% de la totalidad del terre- tantes sumas de dinero correspondientes a ta-
no que ocupa la Villa, es propiedad privada. sas municipales e impuestos provinciales
La historia oral cuenta que el 20 de junio de impagos. Esta donacin segn informacin
1973, luego de una gran inundacin del pozo verbal de los vecinos tiene como cargo que:
de la Villa, un lder vecinal solicit la autori- una vez construidas viviendas definitivas se les
zacin a la Sra. Alvear de Santa Coloma para reconoce a los vecinos la titularidad del domi-
instalar a un grupo de familias (procedentes nio de la tierra (Zapiola, s.f.). Segn surge de
de La Cava) afectadas por la inundacin, en un reciente informe legal, an no se ha en-
una parte alta de su propiedad, colindante contrado la documentacin que determine
con el asentamiento. Se produce as la forma- claramente el dominio del inmueble ni su cir-
cin del sector 20 de Junio, cuyo nombre se cunstancia impositiva (CELS, 2003).
debe a la fecha del asentamiento. Estas fami-
MAPALas etapas de desarrollo del Plan. Ilustracin de Pablo Asa, Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)
2
120
realizacin de los primeros tres tramos era condicin indispensable para la culminacin
de la totalidad del proceso. En el plano que sigue se representa esta situacin.
En este predio, el IVBA comenz a implementar un plan de vivienda, del cual slo se
ejecut la primera etapa (ver infografa ms arriba). En sta se construyeron viviendas
para unas 280 familias de la Villa La Cava (originariamente eran 276, pero luego se
agregaron cuatro ms). Las viviendas24 se entregaron en 1989, pero las familias todava
hoy no cuentan con los ttulos de propiedad. Las familias del barrio no participaron en
ninguna instancia del diseo de las unidades habitacionales, ni se les consult para
conocer sus necesidades o preocupaciones (Zapiola, s.f.).
Para iniciar la segunda etapa, el Gobierno Federal transfiri las tierras correspondientes
al IVBA que estaban ocupadas ilegtimamente por dos entidades (Agrupacin Tradicio-
nal Argentina El Lazo y Club Hpico del Norte). A fin de posibilitar la escrituracin, el
IVBA decidi asumir las deudas existentes por concepto de servicios vencidos de Obras
Sanitarias de la Nacin y Municipalidad adquiridas por los terrenos en cuestin25.
24 Segn relata Antonia Zapiola en la obra citada, las viviendas construidas consistieron en dplex
de dos, tres y cuatro dormitorios, planta baja y primer piso. Los departamentos grandes en
segundo y tercer piso y los departamentos de dos dormitorios contaban con todos los servicios de
infraestructura necesarios y alto grado de terminacin y fueron adjudicados segn el nmero de
integrantes de cada grupo familiar.
25 Ver al respecto la Resolucin No. 2.859 de fecha 18 de diciembre de 1990 del IVBA, citada en la
escritura de 18 de abril de 1991.
Sin embargo, cuando la segunda etapa del plan ya se encontraba en marcha26 incluso
con la licitacin para la construccin de 194 viviendas adjudicadas a una empresa cons-
tructora27, el proyecto se detuvo porque requera resolver dos juicios de desalojo que el
Gobierno de la Provincia de Buenos Aires haba iniciado en 1991 en contra de la Agru-
121
pacin Tradicional Argentina El Lazo y el Club Hpico del Norte. El plan de viviendas se

paraliz frente a la resistencia de las instituciones a desocupar los terrenos destinados al
plan (parcelas 6a y 7a de la Fraccin IV). Precisamente sobre estos terrenos se construi-
ran el segundo y tercer tramo del plan.
Los juicios de desalojo tuvieron una sentencia favorable al Gobierno Provincial28 . Sin
embargo, los efectos de esta sentencia fueron suspendidos, sine die, por pedido de las
partes29. Dicha suspensin qued supeditada a que las entidades demandadas pagaran el
precio que el IVBA debera desembolsar para adquirir otro predio a 400 metros de los
reclamados30. Slo en dicho caso, la Provincia le enajenara a dichas entidades los terre-
26 Ver la aprobacin de la solicitud de financiamiento para la realizacin de la segunda etapa del

Programa de Renovacin Urbana del Barrio La Cava por un total de 21.548.288.310 australes
para construccin de viviendas, 1.113.276.127 australes para realizacin de obras de
infraestructura y 792.613.287 australes para nexo de agua potable, desages cloacales,
electricidad y alumbrado pblico (Art. 1 y Anexo I de la Resolucin 549/91 de la SVOA de 15 de
noviembre de 1991).
27 La preadjudicacin de la segunda etapa del Programa de Renovacin Urbana del Barrio La Cava
se hizo a favor de la empresa Dalla Marta y Galli S.A., para la construccin de 194 viviendas (cf.
manifestacin de los abogados de la Fiscala de Estado de la Provincia de Buenos Aires en las
demandas de desalojo obrantes en los expedientes Instituto de la Vivienda c/ Club Hpico del
Norte s/ desalojo, Expte. 24.247; e Instituto de la Vivienda c/ Agrupacin Tradicional El Lazo
s/ desalojo, Expte. 24.248, que tramitan por ante el Juzgado en lo Civil y Comercial de Primera
Instancia No. 9, Secretara No. 10, del Departamento Judicial de San Isidro, Provincia de Buenos
Aires, y Resolucin 549/91 de la SVOA de 15 de noviembre de 1991.
28 Ver autos Instituto de la Vivienda c/ Club Hpico del Norte s/ desalojo, Expte. 24.247, donde la
juez interviniente declar que la actora ya construy alrededor de 280 viviendas en parte de las
tierras adquiridas segn escritura de fs. 79/85, entre las que se halla el terreno ocupado por la
demandada. Tambin est admitido que se ha encarado la erradicacin de La Cava y para
continuar ese plan, se construir no slo en los terrenos ocupados por el club sino tambin en
restantes parcelas del bien, ocupadas por otros. Posteriormente, para desestimar el planteo
argido por la demandada de abuso de derecho, la magistrada afirm que ... no hay sorpresa ni
abuso en el reclamo (...) mxime cuando el objetivo final es la construccin de viviendas para
erradicar una villa de emergencia.
29 De acuerdo con el preacuerdo judicial celebrado el 5 de junio de 1992 entre la Subsecretara de
Urbanismo y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires a cargo del IVBA, el Club Hpico del
Norte y la Agrupacin Tradicional Argentina El Lazo. Este preacuerdo no fue homologado en
sede judicial y slo fue agregado al expediente.
30 Ubicado en la localidad de Beccar, Provincia de Buenos Aires, identificado catastralmente como
Circ. VIII Seccin E Parcela 3 (clusulas 2 y 4), denominado popularmente Los Caos. Aos
ms tarde, en 1986, se construy un plan de vivienda que explicaremos ms adelante bajo el ttulo
El Barrio Angelita.
nos ilegalmente ocupados. Esta clusula era de cumplimiento imposible31, ya que los
terrenos en cuestin eran propiedad del Gobierno Federal y ya haban sido puestos a
disponibilidad seis meses antes mediante el Programa Arraigo, para ser vendidos a precio
subsidiado a los propios vecinos del Barrio La Cava32.
122
Hoy, luego de 13 aos de celebrado dicho preacuerdo, tanto el IVBA como las entidades
que ocupan ilegalmente los terrenos no han realizado acto alguno tendiente a
instrumentar las obligaciones asumidas en dicha ocasin, por lo que la nica accin real
del convenio ha sido suspender los efectos de las sentencias que ordenaban el lanzamien-
to. Por el contrario, no se ha efectuado enajenacin alguna, el proyecto qued suspendi-
do ipso facto y se ha paralizado completamente el plan de vivienda del IVBA.
Esta parlisis motiv la creacin del Centro Comunitario Pro-Vivienda La Cava, que
mantuvo vivo el reclamo hasta la fecha. A fines de 2003, la Asociacin Tradicional
Argentina El Lazo intent obtener una donacin gratuita de las tierras que ocupaban
ilegalmente. Iniciaron un expediente en la Provincia y obtuvieron un nuevo permiso
precario por medio de un decreto del Gobernador de la Provincia. Enterados, los vecinos
organizados en la reciente Comisin de Tierras iniciaron varios procesos judiciales con
el acompaamiento de la Asociacin para el Apoyo a Comunidades (APAC) y el patroci-
nio del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). Por medio de una Medida Prelimi-
nar Anticipada consiguieron dejar sin efecto el decreto y luego obtuvieron un nuevo
decreto mediante el cual el Gobernador anul el acto anterior y reconoci la vigencia de
los derechos que surgan del plan instrumentado 20 aos atrs. La comisin de vecinos
inici luego una demanda originaria ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
tendiente a reclamar la instrumentacin de un plan de vivienda, fundndose en el dere-
cho a la vivienda digna, protegido por el sistema jurdico argentino.
Esta parlisis tuvo como consecuencia directa la interrupcin del Programa de Renova-
cin Urbana del Barrio La Cava; los aproximadamente 8.500 habitantes de la Villa La
Cava quedaron sin ninguna respuesta de los gobiernos provincial y nacional.
Desde 1992 hasta la fecha, el Centro Comunitario Pro-Vivienda La Cava junto con otros
vecinos de la Villa han efectuado numerosos reclamos en relacin con la continuidad del
31 Las condiciones establecidas en las clusulas 2 y 4 del preacuerdo, indispensables para que la
Provincia pudiera transferir el dominio de los predios en cuestin, eran de imposible
cumplimiento, ya que seis meses antes de la celebracin del mencionado preacuerdo ese inmueble
haba sido afectado al Programa Arraigo que implementa el Ministerio de Desarrollo Social de la
Nacin (Anexo I del Decreto 156/92 del 20 de enero de 1992, publicado en el BO el 29-01-92.
Aos ms tarde, por un acuerdo del Programa Arraigo con la Provincia de Buenos Aires, se
instrument un plan de vivienda en este predio (Barrio Angelita).
32 Anexo I del Decreto 156/92, del 20 de enero de 1992, publicado en el BO el 29-01-92.
plan de vivienda paralizado, de acuerdo con lo relatado anteriormente. En 2003, en el
marco del proyecto de desarrollo comunitario La Cava de Villa a Barrio, de la ONG APAC,
se conform una comisin de vecinos que contina concienciando a sus vecinos y recla-
mando a las autoridades el cumplimento de su derecho a la vivienda adecuada y a la ciudad.
123

Transformaciones de las polticas pblicas urbanas
en la dcada de los noventa
Desde comienzos de la dcada de los noventa empieza a operarse un cuadro complejo de
profundas transformaciones del rea metropolitana de Buenos Aires que provocan que los
mercados habitacionales urbanos vuelvan a colocarse como centro de la especulacin.
En el estudio Notas sobre la poltica habitacional en el rea metropolitana de Buenos

Aires en los aos 90, Cravino, Fernndez Wagner y Varela sealan que:
Quienes tienen poder adquisitivo son el objetivo de los nuevos emprendimientos inmo-
biliarios urbanos del capital concentrado. Quienes tienen la necesidad como prioridad
son el objetivo de clientelismo poltico, de propietarios que promueven la ocupacin de
sus tierras, de prestamistas usureros, de locatarios y proveedores, que obtienen ganan-
cias generalmente vendiendo productos subparmetros, sobrevaluados u obligados a
autoproducir su suelo urbano. Tres aspectos se distinguen claramente:
a. Una violenta transformacin de los mercados inmobiliarios, que encarecen la tierra,

el transporte y los servicios, es decir, el habitar la ciudad en general;
b. Una apropiacin de mayor superficie urbana por habitante por parte de los sectores
sociales altos, que condicionan el espacio residencial contiguo habitado tanto por
sectores medios, como de bajos ingresos;
c. La generacin de nuevos y complejos problemas ambientales y urbanos como resul-
tado de los nuevos emprendimientos urbansticos.
Hay dos de las cuatro razones atribuidas como fundacionales de las nuevas polticas
habitacionales en el texto de Cravino, Fernndez Wagner y Varela (2003) que tienen
una clara aplicacin al caso de Villa La Cava. La primera razn es que la profunda
reforma del Estado, que se acentu a partir de 1989, permiti la venta de tierras ociosas,
dentro de la lgica de las privatizaciones. Esto tiene que ver tanto con el modelo de
estado mnimo y eficiente, como con el objetivo de ingreso de dinero fresco para paliar
el dficit fiscal y pagar los compromisos de la deuda externa. Respecto de las tierras
ocupadas por sectores pobres, a stas no se las poda lanzar al mercado para darle un uso
productivo o de urbanizacin de sectores solventes.
La segunda razn es que los lineamientos fijados por los organismos internacionales de
crdito que propusieron, en trminos generales, polticas sociales focalizadas y
especficamente en cuanto a poltica de vivienda, tendan a soluciones habitacionales
que apuntaban a patrones mnimos de hbitat, lo que no se relacionaba necesariamente
con la construccin de viviendas, como tradicionalmente se haba realizado.
Otro factor que tuvo una influencia significativa fue la privatizacin de la mayora de las
124 empresas estatales que provean servicios pblicos domiciliarios, a saber: electricidad, agua
potable y desages de alcantarillado, gas y telfonos. Si bien se vendieron derechos a
favor de diferentes empresas por servicio, cada empresa privada se constituy como mono-
polio en cada zona del territorio asignada. Las nuevas empresas concesionarias de los
servicios firmaron convenios marco con el Gobierno en los que se comprometan a am-
pliar las redes de servicios. Sin embargo, no se las oblig a garantizar la universalidad de
los servicios y ni siquiera se control la realizacin de inversiones para extender los
servicios a los barrios precarios.
El Programa Arraigo (segundo programa)

En 1989, por medio de la Ley 23.697 (de emergencia econmica y reforma del Estado) en
sus artculos 61 y 62, se regula el procedimiento de enajenacin de los inmuebles de juris-
diccin del Poder Ejecutivo Nacional, posibilitando la transferencia a ttulo oneroso a sus
ocupantes. Luego, el Poder Ejecutivo Nacional, mediante el Decreto 846 del 02-05-91, cre
la Comisin de Tierras Fiscales Nacionales (Programa Arraigo) con el objetivo de impulsar
todas aquellas acciones tendientes a lograr la regularizacin de la tenencia urbana y social
de las tierras fiscales nacionales a travs de su transferencia a favor de los actuales ocupan-
tes, y de promover la participacin de las organizaciones sociales destinatarias del progra-
ma, mediante la realizacin de mesas de concertacin nacionales, provinciales o de distritos.
Por medio de la Ley Nacional de Tierras 23.967 y su Decreto Reglamentario 591/92 se

establece el cuerpo normativo que regula la transferencia de tierras fiscales nacionales a
favor de los estados provinciales y, en ese entonces, la municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires, para su posterior venta a los actuales ocupantes o incorporacin a los planes provin-
ciales de vivienda social para familias de recursos insuficientes. La Comisin de Tierras
Fiscales Nacionales (Programa Arraigo) resulta el organismo ejecutor de dicha Ley.
As, el Estado nacional propici que las tierras de su propiedad declaradas innecesarias y
ocupadas por pobladores fueran vendidas a stos o a las organizaciones que los represen-
tan, con el cargo de construccin de viviendas.
Unos aos ms tarde, mediante el Decreto PEN No. 597/97, el Presidente del Programa
Arraigo fue facultado para suscribir, en representacin del Estado nacional, las escrituras
pblicas traslativas de dominio por las cuales se realice enajenacin de inmuebles33.
33 En el marco de la Ley 23.967, su reglamentacin, y del Decreto 1.085/94 del Poder Ejecutivo
Nacional, entre otros.
Luego de la ltima modificacin de la Ley de Ministerios, este organismo fue transferido
a la rbita de la Secretara de Polticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social.
El Programa Arraigo, a pesar de que en su formulacin actual parece contemplar fines

ms abarcadores34, cuando fue originado slo impulsaba acciones tendientes a lograr la 125
regularizacin de la tenencia de las tierras fiscales nacionales, mediante la transferencia

de la propiedad35 a favor de los ocupantes en barrios populares y villas.
Con el acento puesto en la transferencia del ttulo de propiedad, el Programa no contem-

pl inicialmente la provisin del sistema de abastecimiento de agua y alcantarillado,
alumbrado pblico y recoleccin de basuras, dejando la resolucin de estos problemas en
manos de los propios vecinos y la buena voluntad de los municipios. En su versin actual
incluye aspectos urbansticos. Segn el folleto explicativo del Programa:
Afirmadas la participacin social y la seguridad jurdica, condiciones necesarias pero

no suficientes, el desarrollo complementario de programas, planes y acciones urbano-
ambientales, destinados a la definitiva transformacin de los diferentes tipos de asenta-
mientos carenciales y marginales en barrios y sectores residenciales plenamente
integrados al tejido urbano y social de las ciudades, coordinando e interactuando, para
ello, con los distintos organismos del Estado nacional y de las provincias y municipios.
34 En un folleto que hoy reparte el Programa establece que: el Programa Arraigo, para el
cumplimiento de su misin y funciones puede encuadrarse en dos grandes campos. El primero,
referido a la regularizacin de las tierras que habita la poblacin objetivo, y el segundo, referido a
la produccin y/o recuperacin del hbitat popular. En la prctica, existen muchas acciones en
las cuales ambas instancias actan simultneamente y son interdependientes. Para el desarrollo
de estos programas, este organismo promueve la firma de convenios con las provincias y la
conformacin de unidades ejecutoras locales. Esto facilita la tarea de regularizacin de la tenencia
de la tierra, habida cuenta que el proceso de transferencia y escrituracin involucra a mltiples
organismos de nivel provincial y municipal como, por ejemplo, catastro y registro de inmuebles,
hidrulica, geodesia, escribana provincial, rentas de la provincia. Asimismo, las acciones de
recuperacin y mejoramiento del hbitat requieren una mxima coordinacin con aquellas
emprendidas por provincias y municipios y la confluencia en una planificacin comn. Asimismo,
en su extravagante formulacin actual, contempla la regularizacin de la tenencia de la tierra y
social (lo que, segn el folleto explicativo, incluye una serie de lneas de accin destinadas a cubrir
todos los pasos tcnicos, legales y administrativos para identificar los bienes y llegar a la escritura
traslativa de dominio, as como toda la tarea de tipo social destinada tanto a la adecuada
caracterizacin de la poblacin y sus necesidades, como al fortalecimiento y promocin de las
organizaciones sociales que cumplen un rol protagnico en todo este proceso).
35 Segn el folleto repartido por el Programa, partiendo de la titularidad de la tierra que ocupan los
asentamientos y barrios carenciales, el Programa Arraigo coordina acciones concatenadas en una
estrategia de arraigo territorial, vivienda digna y desarrollo urbano-ambiental sustentable. Es
as como el Programa Arraigo basa su gestin en la propiedad de la tierra. La tenencia de la
tierra como el paso inicial y necesario de todo proceso de mejoramiento del hbitat, afirmando la
seguridad jurdica y la insercin social de sus habitantes (la cogestin participativa, el trabajo
conjunto y articulado de las diversas instancias estatales y la concertacin con las organizaciones
sociales de los vecinos de los asentamientos, fortaleciendo los procesos de participacin
comunitaria).
Villa La Cava entr en los alcances de este Decreto36 y la Asociacin Mutual de Tierras
y Viviendas La Cava Ltda. compr las tierras ocupadas37 del barrio La Cava al Programa
Arraigo.
126 En diciembre de 1992, el Estado Federal y la Asociacin Mutual de Tierras y Viviendas

de La Cava firmaron un boleto de compraventa por medio del cual se transfirieron a la

Mutual los inmuebles designados catastralmente como: Circunscripcin VII; Seccin B;
Fraccin II - Parcelas 1a / 1c / 2 / 3 / 4 / 25c y 27. En la clusula primera del boleto se
estableci que el dominio se transfera con destino a la construccin de viviendas y que
la venta se realizaba en el estado de ocupacin en que se encontraba. Por su parte, en la
clusula quinta se estableci:
Es condicin esencial de la presente compraventa que la compradora destine los

inmuebles adquiridos a la construccin de viviendas para los adjudicatarios, quienes
debern ocupar las unidades con sus grupos convivientes, debiendo quedar prohibida la
cesin de los boletos o la enajenacin de las unidades adjudicadas antes de transcurridos
cinco aos desde las respectivas adjudicaciones. La compradora se obliga a adjudicar a
los ocupantes que sean o no asociados a la misma y que figuren en el listado de
adjudicatarios requerido en la clusula cuarta, la titularidad de las parcelas que resulten
de la urbanizacin...
A su vez, la clusula sptima expresa:
La falta de cumplimiento por la compradora de cualquiera de las obligaciones a su

cargo originadas en la presente operacin, habilitar a la vendedora a considerar resuel-
ta la venta en los trminos del artculo 1.204 del Cdigo Civil, quedando a favor de sta
todas las sumas abonadas hasta ese momento por la compradora en concepto de clu-
sula penal.
En noviembre de 1993, mediante un acta celebrada entre la Mutual y el Estado nacional,

aquella entr formalmente en posesin del inmueble indiviso.
36 El Decreto 156/92, dentro de los terrenos a transferir a sus ocupantes, menciona los ubicados
dentro del permetro delimitado por las calles Tomkinson, Roln, Intendente Neyer y Hudson. La
nomenclatura catastral de este predio es la siguiente: Circunscripcin VII; Seccin B; Fraccin II -
Parcelas 1a / 1c / 2 / 3 / 4 / 25c y 27.
37 El precio de venta fue de US$750 mil. Sin embargo, slo se abonaron US$225 mil a travs de un
subsidio que entreg a la Secretara de Desarrollo Social de la Nacin, y el resto ms los intereses se
acumularon como deuda que nunca fue saldada. Esto quiere decir que el Gobierno Federal se pag
a s mismo por segunda vez. La Mutual de Vecinos no pagaba las cuotas y usaba el dinero para
hacer actividad poltica en el barrio a favor del partido que ocupaba el Gobierno Federal.
Los terrenos sealados por el decreto del Pro-
grama Arraigo eran los que se encontraban
MAPASector 20 de Junio. Ilustracin de Pablo Asa,
bajo la jurisdiccin de Obras Sanitarias de la Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)
Nacin, a excepcin de la Parcela 25c, bajo la 3 127
jurisdiccin del Estado Nacional38.

Con la excusa del retraso en los pagos de la
Mutual al Gobierno Federal, el Municipio de
San Isidro comenz a desarrollar una serie de
medidas tendientes a adquirir las tierras de la
Villa. El 28 de abril de 2000 se celebr un acuer-
do entre el Programa Arraigo, la Mutual y la
Municipalidad de San Isidro por el cual la
Municipalidad se comprometi a realizar las
obras de apertura de vas pblicas, as como a
confeccionar, tramitar, visar y lograr la apro-
bacin final de los planos de medida y subdivi-
sin tendientes a la determinacin de las reas
destinadas a las calles pblicas, espacios ver-
des y reservas de uso comunitario.
El 30 de noviembre del mismo ao, la Mutual

cedi a la Municipalidad de San Isidro todos
los derechos, acciones y obligaciones que
pudieren corresponderle con relacin al boleto
RECUADRO
El Barrio Angelita
2
38 Informe sobre la situacin legal del barrio La En 1998, el Programa Arraigo, a travs de la
Cava. Centro de Estudios Legales y Sociales - Mutual, construy un complejo habitacio-
Asociacin para el Apoyo a Comunidades nal de 211 viviendas en tierras anexadas39
(APAC). Documento de trabajo del Proyecto por un decreto presidencial al Programa,
La Cava de Villa a Barrio, diciembre de 2003. tambin propiedad de Obras Sanitarias de
39 Estas son las polmicas tierras denominadas Los la Nacin, pero distante siete cuadras de Vi-
Caos cuyo precio de compra deba ser pagado lla La Cava. Las viviendas fueron adjudica-
por el Club Hpico del Norte y la Agrupacin das a familias de La Cava que estaban al da
Tradicional Argentina El Lazo como condicin con el pago a la Mutual de la cuota del pre-
para suspender los efectos de la sentencia de cio de la tierra ms un adicional para la
desalojo que los condenaba a abandonar el rea administracin de la Mutual. Estas fueron
que ocupaban ilegalmente, requerida para la condiciones del Programa Arraigo y se libe-
realizacin de las etapas 2 y 3 del Programa de r una franja de tierra colindante con el
Renovacin Urbana de 1984 (explicado ms espacio ya vacante. Aqu no se sigui con
arriba). rigurosidad el criterio establecido en la pri-
mera entrega, pues la adjudicacin tambin
se efectu a personas que habitaban en otras
reas de la Villa, pero que tenan al da las
cuotas con la Mutual (Zapiola, s.f.).
de compraventa celebrado con el Programa Arraigo, la cual prest conformidad con
dicha cesin40. Una reciente investigacin del CELS y APAC informa que los mandatos
de las autoridades de la Mutual se encontraban vencidos en el momento de ceder los
derechos, por lo que, prima facie, esta cesin sera nula.
128
Finalmente, el 17 de septiembre de 2001 se celebr el contrato de compraventa de inmuebles
y escrituracin entre la Comisin de Tierras Fiscales Nacionales (Programa Arraigo) y

la Municipalidad de San Isidro. En dicha ocasin, la escribana autorizante hizo constar
la existencia de una condicin en el boleto de compraventa original entre el Programa
Arraigo y la Mutual, y transcribi la clusula quinta de dicho boleto, donde consta que es
condicin esencial del mismo que los inmuebles se destinen a la construccin de vivien-
das para sus adjudicatarios. De ese modo, el Municipio qued como propietario de las
tierras, a un precio muy bajo, solo 550 mil dlares41.
Sin embargo, luego de obtenida la compra de las tierras, el Municipio nunca adopt
medida alguna tendiente a regularizar el barrio. Mientras tanto, ha abandonado toda
obra de infraestructura y mantenimiento de los servicios bsicos, para desalentar la per-
manencia de los vecinos all. A partir de 2003 y hasta fines de 2004, la situacin se
agrav ya que en abierta contradiccin con las obligaciones jurdicas asumidas la
Municipalidad de San Isidro anunci en varias oportunidades que iba a erradicar la Villa,
ofreciendo a los pobladores viviendas individuales en otras localidades o en otras provin-
cias de Argentina. Esto produjo una serie de reclamos de la Comisin de Tierras del
Barrio y el Centro Comunitario Pro-Vivienda La Cava, con el acompaamiento de APAC
y el CELS.
40 En el contrato de cesin, la Municipalidad de San Isidro se oblig a realizar acciones y gestiones

para lograr, en forma directa, o por intermedio de terceros, que los miembros de la Mutual
puedan concretar una solucin habitacional (clusula tercera). En dicha ocasin, la Mutual
manifest que no se encontraba en condiciones econmico-financieras de realizar las acciones
necesarias para destinar los inmuebles adquiridos a la construccin de los inmuebles para los
adjudicatarios.
El acto se complet con la cesin del boleto de compraventa que fue ratificada por una Asamblea
Extraordinaria de la Mutual, celebrada el 19 de enero de 2001. Por su parte, tambin fue
ratificada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de San Isidro, el 16 de febrero de 2001.
En la exposicin de motivos de la ordenanza respectiva se expres que el nico destino que puede
drsele a las tierras adquiridas es el de brindar solucin habitacional a sus actuales ocupantes, ya
que esa fue condicin de venta originaria y mantenida en la cesin, y que la Municipalidad se
obliga a mantener sus planes sociales en el asentamiento, y a reconocer el derecho de los actuales
ocupantes para acceder a la vivienda.
41 Es curioso que para realizar esta operacin no se utilizaron los mecanismos habituales en una
escrituracin entre dos personas pblicas, recurrindose a un escribano privado. Crece la sorpresa
al saber que en una entrevista que tuve con las autoridades nacionales del Programa me indicaron
que ellos no tenan copia de la escritura de compraventa.
La situacin actual
El 5 de enero de 2005 se firm un convenio entre el Gobierno Federal y la Provincia de
Buenos Aires que crea el Programa de Urbanizacin de Villas y prev la construccin de
1.854 viviendas en Villa La Cava, entre otros asentamientos.
129
Sin embargo, a la fecha de cierre de este escrito, el Municipio estaba haciendo fuertes

presiones sobre el Gobierno Federal para frenar las licitaciones que permitieran iniciar las
actividades de construccin. Es notable que el 21 de marzo de 2005 fueron abiertos los
procesos de licitacin para la construccin de viviendas, mejoramiento e infraestructura
de todas las villas de San Isidro mencionadas en el Convenio (Villa Uruguay, Bajo Boulogne,
Covicom y Villa Cava Chica), menos el de Villa La Cava. Los vecinos, patrocinados por el
CELS, de manera reiterada han pedido informacin sobre los proyectos que tienen el
Gobierno Nacional y el Municipio, pero hasta el momento no han tenido respuesta.
El marco jurdico argentino

relativo a vivienda y propiedad
De acuerdo con su formulacin, ni el Programa de Renovacin Urbana del Barrio La
Cava (primer programa), ni el Programa Arraigo (segundo programa) fueron instrumen-
tados desde una perspectiva del derecho constitucional a la vivienda adecuada.
El derecho a una vivienda digna est protegido por la Constitucin Nacional mediante
el artculo 14 bis in fine42, que establece que El Estado otorgar los beneficios de la
seguridad social, que tendr carcter integral e irrenunciable. En especial, la ley estable-
cer: ...el acceso a una vivienda digna.
El alcance del derecho a la vivienda se complement con la Reforma de 1994 que incor-
por una serie de tratados internacionales de derechos humanos a la Constitucin Na-
cional con jerarqua constitucional43 mediante su artculo 75 inciso 22.
Entre los instrumentos incorporados que mejor protegen el derecho a la vivienda est el
Pacto Internacional de Derechos Econmicos y Culturales en su Artculo 11, primer prra-
fo44. En idntico sentido lo protegen, entre otros, la Declaracin Universal de Derechos
42 Que fue introducido por la Reforma Constitucional de 1958. Esa reforma slo incorpor ese
artculo y slo fue un vestigio de una Reforma anterior de 1949 que protega en forma ms
abarcadora y detallada los derechos sociales.
43 Esto quiere decir que las normas de la Constitucin Nacional y las de los tratados internacionales a
ella incorporados se encuentran en un plano de igualdad en lo que respecta a su valor jurdico:
ambos gozan de la mayor jerarqua normativa dentro del ordenamiento jurdico interno.
44 All se expresa que Los Estados parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona
a un nivel adecuado de vida para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados
y a una mejora continua de las condiciones de existencia....
Humanos (Artculo 25), la Declaracin Americana sobre Derechos y Deberes del Hom-
bre (Artculo XI) y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Artculo 26, que
remite a las normas sociales de la Carta de la OEA).
130 Una interpretacin coherente del marco jurdico debera comprender que todas las nor-
mas que instrumentaron planes de vivienda, en el caso del Programa de Renovacin
Urbana del Barrio La Cava dentro del marco de la Ley 21.581 (Fonavi)45 y el Programa
Arraigo, deben ser interpretadas como aplicaciones de la norma constitucional que pro-
tege el derecho a la vivienda digna o adecuada. Este ltimo programa se focaliza en el
derecho de propiedad como si esta fuera la nica forma jurdica existente de garanta de
la seguridad de la tenencia de los bienes inmuebles.
Por otra parte, la realizacin de los actos jurdicos y suscripcin de convenios tendientes
a desarrollar un plan de vivienda en seis etapas para Villa La Cava (primer programa) o
la venta a precio subsidiado de tierras fiscales (segundo programa) no podra justificarse
como una gracia del poder pblico, sino como cumplimiento de la obligacin estatal de
garantizar una vivienda mnima en el marco de proteccin de los derechos a una vivien-
da digna y a un hbitat adecuado, al que nos hemos referido anteriormente.
Por su parte, el derecho a la propiedad privada est protegido en los artculos 14 y 17 de la

Constitucin Nacional desde su versin original en 1852/6046. Asimismo, el Cdigo Civil,
con sus ms de cuatro mil artculos, puede entenderse como su instrumentacin. La Ar-
gentina es uno de los pases donde se encuentra ms fuertemente anclado el concepto
decimonnico de liberalismo clsico de propiedad privada. Es as que la funcin social de
la propiedad no aparece en el texto de la Constitucin, y slo podra ser interpretado a
partir de la incorporacin constitucional de 1994 referida en los prrafos anteriores de
45 Esta Ley, que crea el rgimen de financiamiento del Fondo Nacional de la Vivienda, en su Artculo
4. expresa que Los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda sern destinados exclusivamente
a financiar total o parcialmente (...) la construccin de viviendas econmicas para familias de
recursos insuficientes (Inciso a), y la ejecucin de obras de urbanizacin, de infraestructura, de
servicios, de equipamiento comunitario y otras complementarias destinadas al desarrollo de
programas comprendidos en la presente Ley (Inciso. b). Por ello, hoy se puede interpretar que el
sistema jurdico interno ha establecido el contenido del mandato constitucional en trminos del
alcance del derecho a la vivienda digna y los sujetos que deben recibir un trato prioritario como
destinatarios de la poltica que se implemente.
46 Si bien su formulacin en el texto lo protege como derecho a la propiedad conforme a las leyes
que reglamenten su ejercicio. Este derecho es ampliamente reglamentado por el Cdigo Civil
como propiedad privada. Una reforma de la Constitucin en 1949 modific este criterio y
estableci la funcin social de la propiedad. Sin embargo, esta modificacin fue suspendida por el
golpe militar de 1955 y formalmente eliminada y reemplazada por la antigua formulacin en la
Convencin Constitucional de 1957.
la Declaracin Universal de Derechos Humanos. Este marco jurdico explica por qu en la
Argentina no se ha avanzado en polticas de reforma agraria y reforma urbana.
Lamentablemente, la cultura jurdica tradicional de nuestros magistrados cada vez que

tiene que analizar conflictos planteados por vecinos de los barrios ms pobres, slo con- 131
sidera el marco jurdico de proteccin del derecho a la propiedad privada y en contadas

ocasiones ha utilizado o formulado alguna referencia al derecho a la vivienda adecuada.
El impacto local y escala

de los programas implementados
Tanto el Programa de Renovacin Urbana del Barrio La Cava (1984), en el marco del
Fonavi, como el Programa Arraigo (1990) son de alcance nacional. El primero, en el
marco de una poltica de vivienda nacional, que requera el diseo especfico de planes por
barrio, en este caso, La Cava. El segundo se reduca a la entrega de la propiedad de la tierra
a los moradores, prestando una importancia casi nula a la regularizacin urbanstica.
Por otra parte, la instrumentacin del primer programa era azarosa, dependa del
financiamiento pblico y de la capacidad de lobby de lderes polticos para seleccionar
barrios populares para regularizar, en donde ellos tenan un trabajo de clientela poltica.
En cambio, el Programa Arraigo establece aparentemente una solucin general para
todos los asentamientos informales sobre tierras fiscales nacionales, aunque no pudo
eludir situaciones de clientelismo poltico en la organizacin de las cooperativas o mutuales
de vecinos.
El impacto de las iniciativas no fue slo nulo (por no haber concretado sus objetivos o
haberlo hecho en pequea medida, con la construccin de algunas viviendas), sino nefas-
to, al exponer a los vecinos al riesgo de expulsin del rea, contrariando frontalmente los
objetivos iniciales. En definitiva, el resultado obtenido fue opuesto al planteado.
La transferencia de dominio termin, en la prctica, en un mecanismo para eludir el

problema, cuando debiera impulsar la regularizacin. Es un ejemplo interesantsimo de
cmo un instrumento concebido como facilitador puede aplicarse en sentido opuesto,
anulando esfuerzos emprendidos a lo largo de dcadas.
La participacin de los pobladores

en su interaccin con los programas
Desde hace ms de 20 aos existe el Centro Comunitario Pro-Vivienda La Cava. Es una
entidad formada por los vecinos del barrio, sin identificacin partidaria (algunos de sus
integrantes han participado en diferentes partidos polticos, pero esas divergencias no
los separaron al momento de promover una mejora en la calidad de vida y especialmente
en solucionar el problema habitacional de sus vecinos). El Centro Comunitario ha teni-
do una importante actuacin en la negociacin con el Gobierno Provincial para la rea-
lizacin del Plan de Renovacin Urbana del Barrio La Cava, en la distribucin de las 280
viviendas entregadas en la primera etapa y en mantener vivo el reclamo jurdico y social
132
para la continuacin del plan de vivienda. Durante todo este tiempo ha estado liderado
por Tolentino Domnguez y Hugo Amanquez.
Es importante destacar que la mayora de sus dirigentes no ocup ninguna de las casas
entregadas por el plan de vivienda y continan viviendo en la Villa, ya que consideran
que los lderes deben ser los ltimos en habitar las viviendas que obtengan47.
Durante 2004, la Comisin de Vecinos solicit en varias ocasiones audiencia con el In-
tendente para informarse sobre los proyectos del Gobierno, pero nunca obtuvo respuesta.
Un caso bien diferente es el de la Mutual de Tierra y Viviendas del Barrio La Cava Ltda.,
surgida como consecuencia del Programa Arraigo, ya no tan espontnea como el Centro
Comunitario y con la impronta de las nuevas autoridades polticas nacionales de la
poca48. La Mutual surgi como un requisito del entonces nuevo Programa Arraigo, y sus
lderes eran vinculados polticamente con el Director Nacional del Programa. A diferen-
cia de la otra organizacin barrial, sus lderes, las familias amigas de los lderes y sus
familiares fueron beneficiados por la nica entrega de viviendas que produjo este plan en
1999 en el barrio bautizado Angelita49, en donde se construyeron 211 unidades de vivien-
da. Durante ms de cuatro aos, esta Mutual cobr cuotas mensuales a ms de 700
vecinos para la entrega de la propiedad de las tierras que provendra del Programa Arrai-
go. Sin embargo, ese dinero nunca fue utilizado para pagar al Gobierno Nacional, sino
para que la Mutual hiciera actividades polticas y sociales a favor del barrio y de la
clientela del grupo poltico barrial favorable al entonces presidente Carlos Menem.
Conclusiones
Las distintas propuestas de regularizacin del barrio nunca pudieron culminarse. Para anali-
zar los obstculos que lo impidieron debemos considerar diferentes parmetros.
47 De acuerdo con el testimonio brindado por Tolentino Domnguez y Eduardo Amanquez, con
quienes trabaj durante dos aos en la Comisin de Tierras como abogado, acompaando los
conflictos con los Gobiernos Nacional, Provincial y Municipal por los planes de urbanizacin y
vivienda para La Cava.
48 Durante el gobierno de Carlos Menem.
49 Nombre dado al barrio, y supuestamente votado por todos los vecinos, en homenaje a la madre del
presidente de la Mutual.
El caso de Villa La Cava es una muestra ejemplar que permite desmentir la idea de
progreso lineal y la falaz creencia de que el hombre siempre aprende de sus errores. Los
pobladores del barrio fueron consolidndose como comunidad, a pesar del deterioro en el
ingreso de sus habitantes y la degradacin de su entorno industrial-productivo.
133
Inversamente, los gobiernos actuantes, con sus distintas formas de abordaje del proble-

ma de los barrios informales, fueron empeorando la calidad de sus respuestas.
Para analizar este fracaso voy a presentar tres grandes variables que van a aparecer en la
mayora de las conclusiones que posteriormente se detallan. Finalmente plantear algu-
nas lecciones que se pueden extraer de la experiencia.
Un primer vector de anlisis est constituido por el parmetro polticas diseadas, anun-
ciadas y ejecutadas. En ciertas circunstancias, el poder pblico anuncia que va a erradi-
car la Villa; en otros, que va a radicarla. En perodos electorales, el gobierno local les
prometa a los vecinos de los barrios acomodados, en reuniones privadas, que iba a
relocalizar a los habitantes de la peligrosa Villa, identificando a todos sus habitantes
con algunas pocas bandas de personas que realizan actividades delictivas; por otra parte,
cuando iba a visitar el barrio, prometa mejoras lentas y graduales.
El concepto de poder pblico hace referencia a una pluralidad indefinida de sujetos y esto
constituye la segunda variable de anlisis. La Argentina est organizada
institucionalmente como un rgimen constitucional federal, de modo que prevalece en el
mbito federal (el Estado Nacional), en 24 provincias (estados provinciales) y, finalmen-
te, en los municipios, como entidades autnomas dentro de las provincias. A su vez, en
cada uno de estos niveles del Estado existe la clsica diferenciacin de funciones. As, en
el Estado Federal y los provinciales existen el Poder Ejecutivo (diferentes secretaras,
programas, etc.), el Poder Legislativo y el Poder Judicial (jueces, fiscales), mientras en los
municipios slo existe un Poder Ejecutivo y un Legislativo. Todos ellos con distintas
actitudes, perspectivas, miradas y respuestas al problema. En general, es frecuente que
estos distintos actores dentro del sector pblico impulsen polticas en amplia contradic-
cin unos con otros. As pues, un juez civil provincial percibe el conflicto como una
violacin de la propiedad privada y otro como una violacin al derecho a la vivienda,
mientras que la Secretara de Accin Social distribuye un plan de alimentos, y el Munici-
pio, antes de las elecciones, pavimenta algunos pasillos interiores del barrio, y luego de
las elecciones no paga el servicio de limpieza de las calles pblicas del barrio para des-
alentar a los vecinos a continuar viviendo en el lugar. El Estado Provincial anuncia que
quiere construir viviendas, pero su rea legal no impulsa una accin judicial dirigida a
recuperar tierras fiscales para construir esas viviendas en el barrio. El Estado Federal
gasta fondos en comprar un terreno, lo cede a la Provincia para que con financiacin del
Gobierno Federal construya viviendas, pero sus instituciones de control no verifican que
los predios son utilizados para otro fin y, por lo tanto, se malversan los fondos pblicos.
A toda esta maraa de sujetos pblicos con lgicas endogmicas se debe agregar un
134 factor que ha vuelto complejo el papel del poder pblico: el proceso de privatizacin de la
mayora de los servicios pblicos durante la dcada de los noventa. Las nuevas empresas
quedaron vinculadas al Gobierno Nacional, a los gobiernos provinciales y municipales

por medio de un marco contractual. De modo tal que la red de agua potable, desages,
electricidad, correos, para mencionar los ms significativos dentro de un plan de regula-
rizacin, pertenecen a empresas privadas. Cuando los vecinos reclaman mejorar la red de
agua o de electricidad, las empresas manifiestan no estar obligadas. Cuando los vecinos
proponen mejorar el servicio pagando una tarifa adecuada a su nivel de ingresos o tarifa
social, las empresas no aceptan, todo ello frente a la anuencia del poder pblico que en
nada interviene en este proceso de negociacin. Estas diferentes posiciones de los sujetos
pblicos y pblico-privado se viven en forma simultnea y completamente desarticulada.
El tercer parmetro lo constituye el par democracia-dictadura. Esta variable muestra

que en determinados momentos de mayor fuerza del poder popular, sobre todo en los dos
ltimos retornos al sistema institucional democrtico, derrotadas las dictaduras, en la
Argentina se dio un impulso a polticas inclusivas. Luego de las dictaduras, o curiosa-
mente transcurridos los primeros aos de romance democrtico y la consolidacin de la
nueva clase poltica, esos impulsos caen en el olvido y comienzan los negocios econmi-
cos y polticos con los barrios populares.
Estas claves de anlisis atraviesan de modo transversal la mayora de las conclusiones

que surgen del examen de estas experiencias frustradas de regularizacin, que pasamos a
explicar.
En primer lugar, por razones polticas propias de la compleja organizacin institucional

del pas, la voluntad del poder pblico respecto de Villa La Cava siempre fue divergente.
Por un lado, nunca coincidieron las propuestas del Gobierno Nacional, del Gobierno
Provincial y del Gobierno Municipal. Esta divergencia se ve agravada si se observa que
ninguna de las instancias de los actores pblicos ha tenido voluntad real de avanzar en
este proceso. La mezcla de intereses pblicos e intereses privados, junto con la poca
claridad acerca de los crditos que poda obtener cada sector del Estado, impidieron un
impulso decidido, aun para los planes que fueron instrumentados, para los cuales incluso
se tenan fondos disponibles, como ocurri con la segunda etapa del primer programa
implementado en 1984.
En 1991 coexisten los dos programas y se da cierta competencia entre ellos, pero final-
mente el segundo, con mayor voluntad poltica, logra desplazar al primero, desperdiciando
todo el gasto con infraestructura y los fondos que se hallaban disponibles para urbanizar
el barrio.
En segundo lugar, los programas de vivienda o titulacin propuestos para la Villa jams
han respetado los parmetros internacionales de derechos humanos relativos al derecho 135
a la vivienda adecuada, incorporados en la Constitucin. Ello, adems de ser inconve-

niente por las consecuencias legales para el Gobierno50, ha sido una muestra de la parcia-
lidad en la concepcin de regularizacin que tuvieron los planes oficiales. O se centraban
en la construccin de la vivienda, sin considerar la seguridad de la tenencia de sus desti-
natarios, o pretendan transferir el ttulo de dominio, pero sin condiciones de infraestruc-
tura urbana y, en todos los casos, siempre sin participacin de los vecinos.
Efectivamente, en tercer lugar, encontramos que en ninguno de los dos planes formula-
dos para el barrio se ha teniendo en cuenta seriamente la participacin de los vecinos en
el diseo y control del cumplimiento de los planes. Jams se ha consultado a los vecinos.
Ms bien, desde los Gobiernos Federal, Provincial y Municipal se ha optado por trabajar
con punteros polticos con la intencin de obtener crditos polticos incrementados,
tolerando situaciones de manipulacin de los pobladores ansiosos de una solucin a su
problema de vivienda.
Sin embargo, los vecinos organizados, con altibajos, han mantenido vivos sus reclamos
durante los ltimos 20 aos para conseguir mejores viviendas y la urbanizacin del ba-
rrio. En los ltimos tres aos, a partir de un proyecto de movilizacin, educacin popular
y organizacin en relacin con el derecho a la vivienda, realizado por la organizacin no
gubernamental APAC, los pobladores han establecido un dilogo permanente con el
Gobierno Provincial y estn planeando conjuntamente la apertura de algunas calles y la
construccin de nuevas viviendas. Tambin estn en dilogo con las empresas de electri-
cidad y agua para mejorar la provisin de servicios, sin obtener mejores resultados. Por el
momento, el Municipio no se anima a insistir en sus propuestas de erradicarlos, pero
intenta impedir que los vecinos avancen en su proyecto de urbanizacin.
Fruto de ese proyecto, la Comisin de Tierras, formada en octubre de 2003, ha tomado con-
tacto con el Gobierno Provincial para solicitarle que comience un proceso de urbanizacin
50 El creciente desarrollo del derecho internacional est avanzando en un proceso de mayor

responsabilizacin de los Estados respecto al incumplimiento de los tratados de derechos
humanos. As, ya existen procedimientos de denuncias individuales ante la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos, donde se han declarado admisibles casos vinculados a la
violacin del derecho a la vivienda. Por otra parte, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales y el Relator Especial de Derecho a la Vivienda de la ONU han efectuado severas
recomendaciones a muchos Estados que violan el derecho a la vivienda, comprometiendo la
responsabilidad internacional del Estado.
del barrio y reactive los viejos programas de vivienda y urbanizacin. Tambin ha hecho
gestiones ante las autoridades actuales del Programa Arraigo para que promuevan el cum-
plimiento del cargo contractual que surge del acuerdo aludido de continuar la transfe-
136 rencia del dominio a sus moradores. Para ello se han presentado acciones judiciales con el
fin de recuperar tierras contiguas a la zona que podran solucionar el hacinamiento del
barrio en un futuro plan, con resultado favorable. En este ltimo tiempo los vecinos pre-
sentaron varios pedidos de informes al Municipio sin obtener ninguna respuesta.
En cuarto lugar, ninguna de las propuestas contempl un enfoque integral del problema,
devolviendo a los vecinos pobres los problemas no resueltos en el mbito gubernamental.
Si bien en el Programa de Renovacin Urbana (1984) estaban contemplados los aspectos
legales y urbansticos, no se consider la regularizacin social. De modo que hoy las
pocas personas que viven en los departamentos construidos durante la primera etapa del
plan, padecen condiciones de vida muy similares a las de sus vecinos de la Villa. Por su
parte, a ms de 15 aos de culminadas las obras, la regularizacin legal an no llega y, en
consecuencia, los habitantes carecen de un ttulo que garantice la seguridad de la tenen-
cia. La amenaza de desalojo cuelga como espada de Damocles sobre la cabeza de los
pobladores, que slo pueden calmar su temor con las reiteradas promesas verbales de los
funcionarios de que no van a desalojarlos, pero sin un ttulo jurdico formal que garanti-
ce su seguridad definitiva.
En quinto lugar, siempre existi una fuerte presin del sector inmobiliario especulativo y,
en los ltimos aos, de un grupo multinacional de hipermercados para expulsar a los
vecinos que hace ms de 40 aos viven en el lugar. El primero porque las 19 hectreas que
ocupa el barrio tienen un alto valor, ya que estn ubicadas en una de las zonas del Gran
Buenos Aires donde se concentra la poblacin con ms altos ingresos del pas. El segun-
do, si bien no est interesado en las tierras, no quiere que el barrio est tan cerca de su
futuro emprendimiento, que por otra parte causara un terrible impacto ambiental en
todo el Municipio, de no ejecutarse extensas obras de infraestructura por valores siderales.
Esto ha motivado una alianza de los vecinos pobres de Villa La Cava, con los vecinos
de clase media de los barrios colindantes, con el inters comn de enfrentar estos
embates de grupos privados sobre sus condiciones de vida urbanas. Los primeros, para no
ser desalojados de donde viven, los segundos, para no sufrir el impacto ambiental de las
obras, adems del impacto econmico sobre los pequeos comercios. Asociaciones de
ambos barrios han comenzado desde hace dos aos un camino de apoyo mutuo en sus
respectivos reclamos, por una ciudad inclusiva y sustentable. Si bien es una experiencia
incipiente, y no todos tienen clara conciencia del valor estratgico del acuerdo, es una
alentadora prctica de convergencia de intereses.
En sexto lugar, tambin ha existido una fuerte presin desde los barrios vecinos de mayor
nivel adquisitivo por expulsar a los habitantes de Villa La Cava de ese Municipio dife-
rente. Estos, estimulados por los medios de prensa ms importantes del pas, se han
ocupado del barrio mayoritariamente para responsabilizar a sus habitantes de todos los
137
delitos que ocurren en la zona norte del conurbano. Esta imagen intenta ser desmentida

por las nuevas estrategias que han desarrollado los lderes de Villa La Cava de acerca-
miento a los barrios de clase media. A ello se le debe agregar que, luego de la crisis
argentina de 2001 y durante los ltimos dos aos, la mirada sensible hacia los pobres
se apoder de muchos medios masivos de comunicacin, dando origen a decenas de art-
culos periodsticos y programas de televisin que intentan reflejar la visin de los propios
vecinos de la Villa acerca de sus problemas.
De todas estas conclusiones podemos obtener los siguientes aprendizajes, que se formu-
lan en sentido hipottico:
1. Toda poltica de regularizacin debe lograr una voluntad poltica coincidente entre
los distintos actores pblicos. En este sentido, el Gobierno Federal de Argentina
tiene herramientas poderosas para convencer a las voluntades discordantes: una
mayor cantidad de recursos financieros y una influencia ms fuerte sobre la opinin
pblica, que podra utilizar para desequilibrar la balanza a favor de sus posiciones.
Por otra parte, no siempre este Estado ms poderoso puede orientar su voluntad
poltica a favor de la mejora de las condiciones de los barrios. Por esta razn, la
estrategia fundamental para lograr una voluntad poltica coincidente a favor de un
programa de regularizacin debe apostar a mejorar la calidad del dilogo
intrainstitucional. La conformacin de comisiones de trabajo con cuadros tcnicos
de los distintos niveles e instancias del poder pblico puede romper las lgicas
endogmicas de la burocracia y avanzar en la construccin de abordajes pblicos
de los problemas sociales.
2. Se debe procurar que las acciones que se implementan desde un programa pblico
correspondan a los fines buscados; a veces se trata simplemente de cumplir la ley y
respetar los derechos de las personas. Hay una idea equivocada que sostiene que el
derecho a la vivienda es muy costoso y no se puede implementar. Sin embargo, si se
analizan las consecuencias del incumplimiento del derecho a la vivienda adecuada
en el caso de Villa La Cava, se puede observar claramente que la inobservancia de los
patrones de derecho a la vivienda adecuada son an ms costosos. Resolver parcial-
mente los problemas slo es econmico a corto plazo, pero la vida de los barrios y de
las personas que los habitan es bastante ms larga que ese corto plazo. La eficacia
del Gobierno en su actuacin tiene como parte de sus requisitos evitar riesgos jurdi-
cos, asumiendo el cumplimiento del derecho a la vivienda adecuada.
3. La participacin de los vecinos es una pieza fundamental en todo plan de regulariza-
cin. Los errores y desajustes en los programas, los intereses del sector de mercado
ms especulativo y la mala calidad de la gestin de los programas pueden ser adver-
tidos por los vecinos que participan de los procesos. Quienes mejor conocen los pro-
blemas sociales, urbanos y legales de los barrios son sus propios moradores y sus
organizaciones. Muchas soluciones creativas que surgen de los propios vecinos pue-
138 den mejorar los programas pblicos. Todo ello sin desmerecer un principio funda-
mental de las polticas pblicas en regmenes que pretenden legitimidad democrtica,
cual es el requisito de que los afectados por las polticas participen en su diseo. Esta
participacin no reemplaza ni disminuye la responsabilidad del Gobierno en gestio-
nar adecuadamente los recursos y dar soluciones a los problemas que se presentan.
Muchas veces, el Gobierno suele convocar a la sociedad civil slo cuando no sabe
cmo actuar y para disminuir responsabilidades.
4. Los programas de regularizacin deben proponer una estrategia integral que abarque
la regularizacin social, urbanstica y legal. Los casos que aqu analizamos muestran
claramente cmo estos intentos frustrados de alcance parcial, una vez interrumpidos,
slo consiguieron empeorar la situacin del barrio. Las condiciones de vida de las
personas que viven en las unidades de vivienda que fueron entregadas en 1989 y 1999
son bastante similares a las de los vecinos de la Villa, y no han logrado vencer las
barreras de segregacin social con el resto de vecinos del Municipio.
5. El Gobierno Federal debe impulsar polticas urbanas junto con las provincias y muni-
cipios. Se deben adoptar normas jurdicas tendientes a limitar el avance del sector
especulativo sobre las reas que pueden ser regularizadas. Se puede aprender de expe-
riencias de otros pases como el Brasil, que ha creado instrumentos en una norma
general el Estatuto de la Ciudad, que brinda la posibilidad de que en los planes
directores de los municipios se creen zonas de reserva para vivienda social. Esto
puede ser un buen remedio para limitar las reas de accin especulativa del mercado
inmobiliario.
6. Se deben fomentar polticas de integracin social, comenzando por brindar espacios
de encuentro y participacin en el mbito local, que permitan la maduracin de una
opinin pblica que considere las diferencias como virtudes. Muchas iniciativas de
regularizacin generan reacciones de los barrios vecinos que demonizan a los barrios
populares. Conociendo a las personas y compartiendo espacios de discusin, los sec-
tores medios pueden comenzar a valorar los beneficios colectivos de la regularizacin
de los barrios.
PORTO ALEGRE, BRASIL, MAYO DE 2005

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CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES Expediente Judicial Instituto de la Vivienda c/ Club 139
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trabajo del proyecto La Cava de Villa a Barrio.
Demanda originaria ante la Corte Suprema de Justicia
Asociacin para el Apoyo a Comunidades (APAC).
de la Nacin presentada por el autor, junto con los
abogados Vctor Abramovich, Luis Campos y Diego
Morales en el caso: Quiones, Amalia c/ Estado
Nacional Secretara de Vivienda y contra la
Provincia de Buenos Aires, Instituto de la
Vivienda, noviembre de 2003.

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ARGENTINA DOCUMENTO 3 SEBASTIAN ERNESTO TEDESCHI

El caso de Villa La Cava 111

El origen de Villa La Cava

La zona del Municipio es un lugar tradicional de vivienda de

1 Se llaman villas de emergencia a asentamientos precarios instalados

3 En todo el distrito se cuentan alrededor de 11 villas, siendo La Cava el barrio ms populoso.

No se han registrado conflictos con relacin a la preservacin ambiental, pero no se han

El caso de Villa La Cava (Gran Buenos Aires, Argentina)

En 1922, la Empresa Estatal de Agua y Saneamiento Obras Sanitarias de la Nacin (OSN)

Si nos remontamos cronolgicamente a los aos que estamos mencionando, la descrip-

TABLA La Cava. Datos de poblacin

20 de Junio 2,78 1788 521,28

Cantidad de habitantes Cantidad de viviendas Promedio Habitantes por vivienda

8.553 1.854 viviendas 4,6

menor nmero de peruanos. Estos inmigrantes pertenecen en su mayora a las familias

En un principio, la ocupacin fue bastante ordenada, en la poca en que OSN distribua

El caso de Villa La Cava (Gran Buenos Aires, Argentina)

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5 Luego se denominara Secretara de Vivienda y Ordenamiento Ambiental.

En esa oportunidad se firm un boleto de compraventa por el que la Secretara de Vivien-

Con la recuperacin del gobierno democrtico en 1984, el problema de la vivienda y

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Esta poltica de financiamiento requera que el Gobierno Nacional transfiriese fondos a

En 1984, el Gobierno Nacional, a travs de la Secretara de Vivienda y Ordenamiento

sistema de abastecimiento de agua, de desages de alcantarillado, red elctrica, alumbra-

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26 Ver la aprobacin de la solicitud de financiamiento para la realizacin de la segunda etapa del

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Con el acento puesto en la transferencia del ttulo de propiedad, el Programa no contem-

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126 En diciembre de 1992, el Estado Federal y la Asociacin Mutual de Tierras y Viviendas

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A su vez, la clusula sptima expresa:

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El 30 de noviembre del mismo ao, la Mutual

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