Elementos Esenciales de La Banca Central
Elementos Esenciales de La Banca Central
Elementos Esenciales de La Banca Central
Política Económica
1
Regularmente cuando se hace referencia a la Política Monetaria, se refiere también a la Política Cambiaria y
Crediticia
2
La era de oro del mercado común centroamericano (los años 60`s – 70`s ), se basó en la teoría de la
dependencia que afirma que los mercados favorecen a los países industrializados, que siguen comprando
materias primas baratas en los países en vías de desarrollo, poseen la tecnología que necesitan los países menos
preponderantemente hacia adentro), en 1985 la Comisión plantea ciertas
recomendaciones3 que, en términos generales concuerdan con los Programas de
Ajuste Estructural, entre ellas: una reconversión, basada en una menor iniciativa
gubernamental a través de un mayor compromiso con el sector privado 4; realizar
un mayor esfuerzo por crear un clima favorable a la inversión nacional y extranjera,
principalmente mediante menores regularizaciones al capital privado; así como la
liberalización de la política comercial. Dentro de las recomendaciones llevadas a
cabo por ejemplo esta la creación de la ventanilla única de exportaciones, así como
la privatización de AVIATECA.
desarrollados y tienen el suficiente poder económico para permitir la entrada de bienes procedentes de estos
países sólo cuando les conviene. Este planteamiento fortaleció la creencia del Tercer Mundo en las virtudes
del desarrollo autóctono. Los países menos industrializados sólo podrían crecer si se protegían con barreras
arancelarias a las exportaciones provenientes del mundo industrializado; los gobiernos tenían que tener mayor
intervención en la planificación para promover el crecimiento económico, lo que implicaba que las empresas
del sector público realizaban aquellas inversiones que el sector privado no arriesgaba.
3
Para mayor profundización al respecto véase a J. R. López, El Ajuste Estructural de Centroamérica, Un
Enfoque Comparativo. FLACSO, 1989.
4
El objetivo era la reducción de la inversión pública para que teóricamente los recursos puedan ser asignados
de mejor manera, específicamente al sector privado.
sobrevaluados crearon distorsiones en favor de insumos importados, en detrimento
de las exportaciones, industrias no competitivas en terceros mercados que, originó
crónicos déficit en las balanzas comerciales; además existieron precios subsidiados
no rentables, lo que estableció una industria costosamente protegida que,
consecuentemente presionó hacia el alza en los déficit fiscales.
Aunque con algunas modificaciones tanto el plan Kissinger como las PAE´s, así
como el Consenso de Washington5 apuntan a mantener la estabilidad
macroeconómica y menguar las expansiones y contracciones severas en la
economía, es decir, evitar aquellos movimientos bruscos en el nivel de producción
total, empleo y en los precios. A pesar de estos planes y programas, en el país se
ha observado durante la última década la coordinación parcial entre la política
Monetaria y Fiscal, y que además está se encuentra supeditada a presiones
internacionales6.
5
Los diez principios del Consenso de Washington se suelen relacionar con tres ejes fundamentales de acción:
el papel del Estado, la apertura externa y el mercado y libre competencia.
6
Ello es fácil de observar, aun más con los comentarios del presidente del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), Enrique Iglesias, en conferencia que dirigió (2004) al congreso de la República donde subrayo que los
países de la región son tomadores de Política Económica.
privatizaciones, la desregularización y los derechos de propiedad. Este Consenso
que durante la última década ha sido la orientación predominante de las políticas
económicas en todo el mundo y más aun en los países subdesarrollados. Su autor
John Williamson hacia hincapié en la estabilidad de precios, con el fin de regresar
a los países a la senda del desarrollo sostenible y medidas de ajuste estructural
para mejorar la eficiencia y la competitividad7. Guatemala no fue la excepción, de
allí que durante la última década se observaran cambios institucionales y
macroeconómicos importantes que giraron en torno a cambios en la política
económica, cambios que fueron respaldados fuertemente por instituciones
internacionales (BM y FMI) y que se vieron fortalecidos con créditos vinculados a
estas reformas y condicionados a su aplicación.
7
Birdsall, Nancy y de la Torre, Augusto. El disenso de Washington. Políticas Económicas para la Equidad
Social en Latinoamérica 2001. Páginas 11-13.
8
Articulo 3 del Decreto Número 16 – 2002 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del
Banco de Guatemala.
es aquélla que se orienta al incremento en la circulación de dinero, lo que provoca
una reducción en la tasa de interés y facilita la disponibilidad de crédito que
consecuentemente anima la inversión privada y el gasto de la población.
Si bien es cierto que como argumento Lenin, la mejor manera de destruir el sistema
capitalista es corrompiendo su moneda, o expresado en términos de Keynes a
medida que avanza la inflación y se experimentan grandes fluctuaciones el valor
real de la moneda de un mes a otro, todas las relaciones permanentes entre
deudores y acreedores, que constituyen el fundamento último del capitalismo, se
desbaratan tanto que pierden todo su sentido y el proceso de obtención de riqueza
degenera y acaba convirtiéndose en un juego y una lotería9; es decir, la estabilidad
en los precios es insoslayable, en el sentido que esta puede provocar distorsiones
en los precios relativos y producción, así como una redistribución de la renta, y al
parecer la tasa óptima de inflación10que fija la autoridad Monetaria, es
indispensable. El problema no radica en mantener controlada la inflación, sino los
mecanismos para su control. Al respecto, siempre que se incrementa la liquidez
bancaria y / o existen excedentes de liquidez provocados por los desvíos de la
emisión Monetaria por encima del corredor programado y con ello una amenaza en
las tasas de inflación, el BANGUAT toma medidas contundentes para frenarla,
reduciendo la oferta de dinero, consecuentemente elevando los tipos de interés,
9
Citado por Samuelson, Paul/Nordhaus, William. Economía. Decimosexta edición. McGrawHill, 1999. Página
577.
10
Se considera como aquella donde el nivel de precios es predecible y levemente ascendente, puesto que crea
un clima posible para un crecimiento económico saludable.
frenando con ello el crecimiento de la producción real y aumentando el desempleo,
a través del uso de OMA´s como mecanismos de estabilización por el lado
monetario11.
11
Según el BANGUAT las OMA´s constituyen la variable de ajuste del programa monetario, las cuales
consideran los factores monetizantes y desmonetizantes previstos, a efecto de compatibilizar la oferta de
emisión Monetaria con su respectiva demanda programada. Por otra parte hay además otros eventos que no
son recurrentes y por tanto son imprevistos pero que afectan significativamente la política Monetaria entre
ellos se pueden citar algunos ejemplos: el incremento de las reservas internacionales y la reducción de los
depósitos del sector público, el incremento aunque ya se empieza a hacer recurrente en los precios del petróleo,
así como algunos otros shocks externos
12
De hecho inclusive desde 1983 cuando presidía el gobierno Ríos Montt, se iniciaron platicas con el FMI
para la obtención de un crédito contingente, comprometiéndose el gobierno a implementar el programa de
estabilización, reducir el Gasto Público y hacer reformas tributarias (se crea el IVA a una tasa del 10%).
13
Reforma al Articulo 133 de la constitución de la república de Guatemala.
14
Resolución JM-889-93 del 20 de diciembre 1993.
Consecuentemente se dio como resultado un cambio en los financistas del déficit
público, e incidió notablemente en el control que se torno independiente de la
política Monetaria, es decir, los resultados inflacionarios ya no dependían de la
vinculación directa con emisión inorgánica para cubrir los déficit presupuestarios.
15
Aquí se hace una separación de la Política Monetaria (Crediticia y Cambiaria), aunque la política Monetaria
manejada por el BANGUAT se centra en el control de la inflación y producto de ello, las políticas Crediticia
y Cambiaria dependen del logro de la primera.
16
A nivel más teórico esta asociado con la “Trinidad imposible”, esto es, que la economía tiene libre movilidad
de capitales, un tipo de cambio determinado y, que se maneja con objetivos de metas de inflación que rige en
última instancia la política Monetaria, lo que implica que difícilmente se puede mantener un nivel óptimo entre
la política Monetaria, Cambiaria y Crediticia.
17
La diferencia real entre los niveles inflacionarios de la década de los 80`s y 90`s ha sido la reducción en la
volatilidad de la inflación, más que el nivel medio de la misma, el cual no ha variado mucho. Véase Tabla 4,
Anexos.
pobreza, ya que en virtud de los matices que envuelve el fenómeno puede
convertirse en crónica18.
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
-51980 1985 1990 1995 2000 2005
Años
18
Véase inciso 3.2.
19
En el año de 1980 existían 219 agencias, para 1985 aumentó a 246, en 1990 eran 276, en 1995 ya eran 662,
mientras que para el año 2000 ya el número de agencias bancarias alcanzaban las 1164. Además resulta bastante
interesante ver como en 60 años se crearon 18 bancos y 276 agencias, mientras que solamente en 10 años
(1991-2000) se crearon 14 bancos y 889 agencias. Aunado a ello, se eliminaron los bancos nacionales de
desarrollo y con ello se restringe aun más la posibilidad de la mayor parte de empresarios (micro, pequeños y
medianos), agricultores, etc., de acceder al crédito, ya que las requisitos que imponen para el mismo ahora,
difícilmente pueden llenarlos.
20
En la intermediación financiera, el costo de captación de fondos prestables es la tasa de interés pasiva, y el
producto de su colocación es la tasa de interés activa.
En cualquier estrategia de crecimiento y desarrollo económico, el sector financiero
es de vital trascendencia, en el sentido que las actividades de investigación,
desarrollo tecnológico, creación de infraestructura, ejecución de proyectos, etc., se
sustentan en gran medida en un sistema financiero sólido que, manifieste un spread
bancario relativamente eficiente.
30
25
20
15
10
0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
AÑOS
21
Rodas Anleu, Raymundo. Op. Cit.
Al respecto, la política Crediticia y, con ello la intermediación financiera no solo debe
ser cortoplacista, más bien debe convertirse en un instrumento de largo plazo, cuyo
fin último sea el bienestar social. Según León Curiel, las instituciones bancarias al
conceder prestamos permiten asegurar la sobre vivencia de la planta productiva;
apoyar la mediana y pequeña empresa estimulando el crecimiento y la capacidad
competitiva; crear y estimular nuevas formas de crédito, para ayudar a empresas
que afrontan problemas de deudas internas; y apoyar programas de interés social
para la población en general, como programas de vivienda, crédito rural, y la
producción de granos básicos, entre otros22.
22
Citado por Cancino Toledo en el árticulo Importancia del Sistema Bancario en el Proceso de Reactivación
Económica de la Revista Presencia “Problemática del Sector Financiero “, Mayo – Agosto 2002. León Curiel,
Alfonso. Planeación y Gestión del Crédito Bancario. Editorial Trillas, México 1985. Páginas 113-114. 46
Aunque no hay un consenso bien establecido para la fijación de este concepto, es el presentado arriba el que
se utilizara en el análisis del presente informe. (Existen desacuerdos en como expresar al Tipo de Cambio Real,
como la relaciones de bienes comerciables entre los no comerciables o viceversa, o bien como el producto del
tipo de cambio nominal por la relación de los precios internos /externos por mencionar algunos. Para una
ampliación sobre esta discusión ver a Escorpión. El Concepto e Interpretación del Tipo de Cambio
Real. Primer Ciclo de Jornadas Económicas. Guatemala Abril de 1992. )
23
Edwards, Sebastián. Vergara, Rodrigo. Política Montería y Estabilidad Macroeconómica en Guatemala.
Noviembre 2004.
Cuadro 1 Tipo de Cambio 1980 - 2003 (último día del año)
Año Compra Venta Año Compra Venta
24
Esto es que un tipo de cambio apreciado o sobre apreciado mina la competitividad, mientras que uno
depreciado la promueve. En este sentido el tipo de cambio real es un indicador cualitativo de la dirección hacia
la cual se esta moviendo la competitividad.
25
Antes de ello existían tres tipos de mercados cambiarios: el de pagos esenciales, el de licitación y el de divisas
libres.
26
Desde la perspectiva Fiscal básicamente con la exención de impuestos.
Este sector se ha visto seriamente desfavorecido, debido a la recurrencia en la baja
de los precios de los principales productos de exportación. Además han
argumentado que el tipo de cambio se ha mantenido sobre apreciado con la
finalidad de justificar sus demandas27. Hay que resaltar que en las actuales
condiciones del mercado internacional, se privilegian las ventajas competitivas
sobre las ventajas comparativas, lo que potencia los esfuerzos de este sector, es
decir, precisa condiciones de competitividad a costa de depreciar el quetzal 28. Lo
que resulta contradictorio en un mundo globalizado, ya que esto mina en buena
medida los esfuerzos por desarrollar nuevas estrategias de diversificación,
procesos más eficientes de producción y comercialización, en fin, hacer que la
producción sea más eficiente en términos de productividad29.
27
Por otra parte desde mediados del año 2003, la AGEXPRONT viene sugiriendo que la autoridad Monetaria
maneje un tipo de cambio neutral, esto es, que se deprecie el tipo de cambio según sea la inflación de las
economías con quien se transan bienes y servicios o de la moneda más vehicular con la cual se hacen
transacciones, en este caso Estados Unidos.
28
La fijación del tipo de cambio por encima de su nivel de equilibrio con el objetivo de fomentar las
exportaciones conduce a perpetuar la inflación a través del círculo vicioso de inflación depreciación
Cambiaria. (Según Edwards el tipo de cambio esta sobre apreciado para 2004 entre 5% - 6%, pero no amerita
intervención del BANGUAT)
29
Existen estudios que relacionan el tipo de cambio real y el crecimiento de las exportaciones, los cuales tienen
por objeto revisar la experiencia exitosa durante tres décadas de Alemania, Japón, Corea y España, llegando a
la conclusión que el éxito exportador se logró a largo plazo con una apreciación de sus monedas. El Concepto
e interpretación del Tipo de Cambio Real con una aplicación para Honduras. Primer Ciclo de Jornadas
Económicas, BANGUAT. Guatemala Abril 1992.
Compras Ventas Compras Ventas Compras Ventas
1994 130.9 85.9 45.0 4,819.2 4,702.6
1995 62.5 82.0 19.5 7,212.9 7,199.5
1996 180.3 86.0 94.3 8,366.0 8,346.1
1997 62.8 265.5 202.7 11,266.9 11,269.7
1998 2.9 587.9 585.0 11,966.0 11,978.0
1999 0.0 435.5 435.5 12,999.0 13,010.0
2000 536.5 52.8 483.7 15,076.0 15,073.0
2001 2.2 23.7 21.5 15,330.0 15,278.0
2002 70.3 0.0 70.3 14,163.0 14,118.0
2003 0.0 9.8 9.8 12,375.7 12,241.8
Fuente: Elaboración propia con datos del BANGUAT en WWW.banguat.gob.gt
En este sentido apunta Cancino Toledo, presentar la estabilidad del tipo de cambio
como un logro macroeconómico es inconsecuente, puesto que ha sido resultado de
la desinversión que ha experimentado el país, ha efecto de la entrada de capitales
foráneos atraídos por las altas tasas de interés, estimuladas en buena medida por
las OMA´s, así como la entrada de recursos provenientes del proceso de
privatización.
30
Elemento que resulta mucho más preocupante si se analizan los impactos que pueden tener el Tratado de
Libre Comercio con USA, especialmente en la Cuenta Corriente.
significativamente en el largo plazo lo que implica deterioros en materia de
productividad31.
Está productividad deberá ser perceptible ante todo en la reducción del déficit de la
cuenta corriente, que actualmente se considera como no sostenible (por encima del
4% de PIB56), esto a sido compensado por el flujo de capitales externos estimulados
por las tasas de interés altas que ha su vez están determinadas en buena parte por
las OMA`s32; flujos que han incidido en la apreciación Cambiaria, que ha su vez son
estimulados por las oportunidades especulativas que presenta.
Por otra parte, subyacen regularmente en el análisis del tipo de cambio el descalce
del sistema financiero en moneda extranjera 33, ello es lo que originó entre otras
cosas las crisis financieras internacionales (Asiática, Del Tequila, México), producto
de la liberalización financiera a ultranza, sin prever los resultados nefastos que
31
Véase para una ampliación sobre el tema: El Concepto e interpretación del Tipo de Cambio Real con una
aplicación para Honduras. Primer Ciclo de Jornadas Económicas, BANGUAT. Guatemala Abril 1992. 56
Según estudios realizados para que se tenga sostenibilidad externa se requiere que el máximo del déficit en
Cuenta Corriente llegue a el 2% del PIB. El Saldo en Cuenta Corriente entre 1989 y 2002 mostró los siguientes
Valores: -5.3; -3.9; -2.3; -7.8; -6.6; -5.4; -3.4; -2.9; -3.6; -5.2; -5.5; -5.5; -6.0; -5.3.
32
Aunque la tasa de interés que Guatemala ofrece esta determinada entre otras cosas, por la tasa de interés
externa, el riesgo devaluatorio del tipo de cambio, el riesgo de país, y algún tipo de control sobre los capitales
que explícitamente no cuenta el país, esto formalmente se puede expresar: i = i* + E (dev) + p + Tx.
33
Esto es, que los bancos del sistema financiero nacional deben de asegurarse que aquellos clientes que toman
prestado en moneda extranjera podrán pagar, aun cuando se produzca una depreciación importante de la
moneda local.
pueden tener la depreciación sobre el sector financiero y que incidirán en última
instancia en el sector productivo de la economía. Al respecto se puede afirmar que
el miedo a flotar que exhibe el tipo de cambio en Guatemala a hecho las de un
control sobre el sistema financiero nacional, no obstante, es necesario crear
mecanismos que den certeza y, que no sea discrecional la toma de decisiones en
materia Cambiaria34.
34
al respecto Edwards (2004) recomienda un sistema de Flotación administrada ampliada el cual consiste en :
en que el mercado determine el tipo de cambio, sin embargo el BANGUAT tiene la potestad de intervenir para
reducir la volatilidad Cambiaria (pero no para sostener un tipo de cambio a determinado nivel). El sistema se
implementa a través de un sistema de metas de inflación, por último el sistema evita el descalce en moneda
extranjera en sistema financiero, por tanto debe de asegurarse que el sistema financiero no sea vulnerable a
fluctuaciones sustanciales en el tipo de cambio.
35
Decreto 94-2000. Ley de Libre Negociación de Divisas, donde se formalizó la eliminación del principio de
concentración de divisas. Para ampliar sobre las posturas diferentes al respecto inmediatamente después de la
vigencia de esta ley. Véase PROPEC Economía. La Modernización del Sistema Financiero en Guatemala
“Repercusiones de la Nueva Ley de Libre Negociación de Divisas” Guatemala Noviembre 2001.
36
La mayor parte de los residentes nacionales se refugiaron en USA producto del conflicto armado interno, sin
embargo, otro buen contingente a emigrado por efectos de la no absorción de la economía o que los recursos
que perciben son insuficientes para mantener la calidad de vida que ostentan y que no pueden obtener en el
país.
empresas, por mencionar algunos de los efectos que tiene. En este sentido,
estudios37 han mostrado la importancia de las remesas que envían
aproximadamente 1,237,162 de guatemaltecos38 que representan
aproximadamente el 5% de PIB, aunado a la desaceleración que ha venido
experimentando la economía, este flujo de ingresos ha venido a compensar aunque
parcialmente las condiciones en que vive la mayor parte de la población.
37
Véase PNUD. Guatemala, Una Agenda Para el Desarrollo Humano. Guatemala 2003.
38
Estimación correspondiente al año 2002, y para el año 2004 según la Organización Internacional para las
Migraciones (OIM) hay 1,312,000 guatemaltecos en el extranjero.
39
También en la época precedente se orientó fundamentalmente al objetivo de consolidar el proceso de
estabilización, no obstante también se propició la reactivación de la actividad económica, ente todo por los
acontecimientos en la década pérdida.
propiciar condiciones favorables para el logro del crecimiento ordenado de la
economía.
40
Más no con el argumento de propiciar las condiciones favorables para el crecimiento ordenado de la
economía ya que ello implica un crecimiento sostenido de la producción y empleo. Aspecto que como se verá
más adelante no ha sido de esa forma.
41
Entre ellos cita Musgrave R y P Musgrave (Finanzas Públicas en Teoría y Práctica) un ambiente competitivo
donde exista una utilización eficiente de los recursos, cuando la competencia no es eficiente ya que los costos
son decrecientes (Monopolios Naturales), el mercado debe existir con la protección y la estructura legal
prevista por el Estado, la existencia de bienes que no pueden ser provistos por el mercado, y en términos más
generales se justifica esta política en virtud de los fallos del mercado.
La política Fiscal puede ser de carácter expansiva cuando se reducen los impuestos
o se aumenta el gasto público para estimular la demanda agregada, y contractiva
cuando se aumentan los impuestos o se reduce el gasto público.
Aunque las medidas que adopta el Ministerio de Finanzas Públicas (MFP) sobre los
ingresos o gastos públicos afectan a la economía en muchas formas y estas pueden
estar diseñadas para diferentes objetivos, es posible presentar algunos objetivos
políticos más o menos definidos con relación a la función que desempeñan, es
decir, la función Asignación, Distribución y Estabilización. Al respecto los objetivos
Fiscales básicos son: el Crecimiento Económico, la Equidad en la Distribución del
Ingreso y la Estabilidad Económica.
42
Véase Castro Mazariegos, Maria Concepción. Op. Cit. Página 29.
43
Acción concentrada de varios órganos para realizar una función o simplemente la coordinación de varias
actividades para un logro determinado.
lógicamente de la política económica en su conjunto y por tanto el fin último que
persigue, es decir, el logro del mejoramiento del bienestar social y económico de la
población guatemalteca, que necesariamente incidirá en la reducción de la pobreza
y extrema pobreza.
Respecto a los ingresos que tiene el fisco, son de dos tipos básicamente, los
corrientes, que se caracterizan por su recurrencia y que no provocan
endeudamiento, y los ingresos de capital, que afectan el pasivo estatal, crean
endeudamiento o disminuyen el patrimonio mediante la venta de activos.
Una parte bastante considerable de los ingresos para el Estado son los impuestos
y, ante todo los impuestos indirectos, de allí que sea fundamental darle seguimiento
a la Política Tributaria, ya que a través de esta, es como el Estado puede suministrar
bienes sociales y meritorios y, subvencionar a la parte de la población que tienen
menos ingresos, o que vive en situación de pobreza, tratando a su vez de que la
tributación no halla de fijarse a un nivel tal, que perjudique la actividad privada, en
grado que aumente el desempleo. En otras palabras, el objetivo básico que debería
de tener la Política Tributaría es, la reasignación de los recursos económicos de los
44
La realización y materialización del Bienestar Económico y social de toda la población.
contribuyentes del Estado. Al respecto la tributación puede ser de tipo, regresivo,
progresivo o proporcional45.
45
Regresivo = la mayor parte de los impuestos son dirigidos al consumo. Progresivo = en donde predominan
los impuestos directos y proporcional = que los impuestos son equitativos para cada nivel de ingreso. Para
En el período analizado los impuestos indirectos representaron más del 77% del
total de la carga impositiva, mientras que solamente menos del 23% se refieren a
los impuestos directos, claro, la tendencia básicamente siguió siendo la misma
una ampliación sobre el tema ver “La política Fiscal y su incidencia en la redistribución del ingreso en
Guatemala “ Archila, Romeo. Guatemala 1998.
71
Ver La política Fiscal en Guatemala Volumen 1, Guatemala Octubre de 1999. Páginas 192-221.
72
Si se adiciona este componente la carga tributaria sube cerca del 1% del PIB, Véase Rodas, Martini.
Diagnostico de la Política Fiscal.
desde el inicio de la década, ya que en 1990 el total de impuestos indirectos
bordeaba también el 77% (76.661%), aunque hubo ciertos cambios respecto a la
tendencia que, por cierto incrementaron esta relación, por ejemplo en los años 1994
y 1995; Sin embargo, desde el inicio de la década no se puede ver un avance en
esta materia, es decir, no se ha evidenciado en la política tributaria una consistente
medida por distribuir la renta de mejor manera. Además la determinación que
arrojan los impuestos indirectos versus la de los impuestos directos es mucho más
fuerte (0.9737 y 0.8558 en su orden) lo que no hace más constatar lo anterior, han
crecido más proporcionalmente los impuestos indirectos que los directos respecto
al total de los ingresos tributarios para el Estado.
15000
12000
9000
6000
3000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Años
22,81%
77,19%
A Pesar de ello, hay estudios que han demostrado que gran parte del problema de
los ingresos Fiscales proviene precisamente de las exenciones y exoneraciones
Fiscales, así como de la evasión y elusión Fiscal47, por lo que el primer paso
evidentemente seria que el MFP apoyado por las diferentes instancias
competentes, hagan cumplir las leyes y disposiciones fiscales, con lo cual se
resolvería solo parte del problema fiscal, sin embargo, ello aumentaría la cuantía
de los recursos financieros del Estado, lo cual podría incidir, si se utiliza
racionalmente en la reducción del déficit fiscal, y ante todo de incrementar el gasto
46
Más aun si se considera que la renta generada por los interés producto del ahorro o que se destine al ahorro
esta libre de imposición.
47
Según Larrain en un estudio para el BID en el 2004, Guatemala era el peor país en esa materia a nivel
Centroamericano y el 4 peor calificado en Latinoamérica. Larrain, Felipe. Guatemala los Desafíos del
Crecimiento. 2004.
en Inversión y aun más en destinos prioritarios para mejorar las condiciones de vida
de la población, sin embargo, no alteraría significativamente la estructura tributaria,
que es la génesis para un efectivo cumplimiento la función Distribución.
Años % Años %
48
Relaciona el total de los ingresos Tributarios y el PIB.
49
Las metas indicativas descritas en el acuerdo sobre el cronograma para la implementación, cumplimiento y
verificación de los acuerdos de paz sobre la Carga tributaria eran las siguientes: en 1997: 8.6%, 1998: 10%,
1999: 11.4% y para el año 2000 un 12%. Además se determina el compromiso de atacar la evasión y
defraudación Fiscal como principal factor de injusticia e inequidad.
mientras que respecto a las variaciones de los ingresos tributarios es bastante débil
la relación, lo cual en parte es imputable a que los lineamientos estaban
encaminados ha reducir el déficit precisamente a partir de reducciones en los
gastos. Lo que resulta mucho más preocupante si se compara a Guatemala con
países de Latinoamérica de ingresos medios-bajos, ya que el porcentaje promedio
respecto al PIB de ellos osciló entre un 18.8% y un 21% en su orden para 199850.
Los gastos por su parte han mostrado un comportamiento si bien menos volátil en
la década, existe evidencia respecto a la década anterior que los gastos han
disminuido significativamente, especialmente los gastos en inversión, que al final
es el que incrementa el capital social básico en el país, ello producto entre otras
cosas de, la participación tan alta que experimentó el Estado fruto de sus políticas,
ante todo lo relacionado con la función Asignación51, con ella el Estado subvencionó
la producción nacional en línea con los preceptos económicos de tiempos
precedentes, lo cual evidentemente condicionó el carácter perturbador de los
desequilibrio macroeconómicos, principalmente desde la arista fiscal52.
50
Si se compara con la metodología utilizada por el FMI la recaudación tributaria de Guatemala es
sustancialmente menor que la del promedio de la Región Centroamericana y República Dominicana (10.3
Versus 13.0 como porcentaje del PIB). Véase Anexos, Tabla 7.
51
Véase inciso 2.2.2.2. Función Asignación.
52
Véase Inciso 1.1. Entorno Regional.
Por otra parte, la composición total de la deuda también a presionado hacia el alza
la tasa de interés, aunque ha disminuido la deuda interna como proporción del PIB
durante el transcurso de la década, pasando de 1990 al 2000 de 11.9% a 5.9%;
mientras que la deuda externa ha disminuido, aunque no tanto como la interna,
variando de 19.7% a 13.2% para el mismo período.
Cuadro 5 Gastos Ejecutados del Gobierno Central 1990 –2000 (en
millones de Quetzales)
Años Total Funcionamiento1/ Capital Deuda
Pública2/ Variación Relativa
Total Funcionamiento Capital Deuda
Pública
De la misma forma que la carga tributaria, los acuerdos de paz fijan algunas metas,
contenidas en el Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y función del ejército
en una sociedad democrática, así como en el Acuerdo Sobre Aspectos
Socioeconómico y Situación Agraria. En ellos se encuentra que el gasto público
como fracción del PIB debería aumentarse en un 50% de lo destinado en 1995 al
Organismo Judicial y al Ministerio Público, de la misma manera para el gasto en
Seguridad Pública, mientras que, para el ejército se deberían de reducir en un 33%
el número de efectivos para 1997 y para 1999; se deberá registrar un ahorro del
33% del presupuesto registrado para 1995. En materia propiamente social se fijaron
también metas sociales de gasto público como proporción del PIB, tanto para
educación como para salud se debía de registrar incrementos del 50% del
presupuesto que tuvo en 1995, mientras que a partir de 1997 se debería asignar a
la política de vivienda no menos del 1.5% de los ingresos tributarios
presupuestados.
53
Que no implica que deban de ser en términos estrictamente absolutos, si no en forma de máximos y mínimos
o en términos relativos sobre alguna variable, pero ante todo que esta, sobre la cual se fijan las metas sean
realistas.
porcentual respecto del PIB, lo que los condiciona en cierta medida a sacrificar los
recursos que no han podido gastar eficientemente.
Por tanto, no solo se debe aumentar el monto del presupuesto a los ministerios de
Gobernación, Salud, Educación y Vivienda entre otros, si no que además se debe
de ser más eficiente en la ejecución del gasto.
54
Banco Mundial. Op Cit. Página 168.
55
Véase Tabla 6 Anexos.
56
Para el 2000 – 2001 el Gasto Social promedio en América Latina era de 13.8% como fracción del PIB,
mientras que Guatemala solo llego al 6.2%, Véase Tabla 6 Anexos.
Ingreso, e incidir positivamente en el mejoramiento de las condiciones de vida de
los guatemaltecos, más aun observando los parámetros latinoamericanos.
57
Se entenderá como aquellos gastos realizados en cuatro servicios básicos: educación, salud, seguridad social
y vivienda.
58
Niños que están 2 desviaciones típicas o más debajo de la media (talla para edad).
en 1990 de 31.5%59 a 24.6% en el 2001, En contra se esta dejando al sector
trabajador que tiene como principal ocupación la agricultura en el país sin seguridad
social.
59
Porcentaje de la Población Económicamente Activa (PEA). Cotizantes del IGSS.
promedio de América Latina. La media latinoamericana gasta el 4.4% de PIB en
educación, Guatemala solo gasta 2.4%, ahora si se quiere hacer más dramática la
tragedia, se puede cotejar ha Estados Unidos donde se gastan en promedio unos
US $ 7,000 por año, a México y Costa Rica se gastan en su orden US $ 800; $600;
mientras que en Guatemala solo se gastan US $ 150.0.
Expuesto lo anterior, es evidente que los recursos destinados para el gasto social
son insuficientes indistintamente de las metas fijadas por los acuerdos de paz, ya
que solo al hacer la comparación a nivel latinoamericano en cada uno de ellos el
país esta muy por debajo de la media, sin embargo estos incrementos deben ir
acompaños de cambios estructurales que modifiquen el comportamiento de los
beneficiados del gasto social. En adición a lo anterior, se puede decir que los
acuerdos de paz fijaban básicamente el piso, es decir el nivel mínimo, asimismo se
basaban en una tasa de crecimiento sostenida del PIB del 6%, además de
estimaban una Carga tributaria del orden del 12% para el año 2000.
60
Tasa de homicidios por cada 100,000 habitantes.
2.2.2.2. Función Asignación
El gasto público hay que entenderlo como un instrumento de política fiscal, a través
del cual el gobierno pretende manipular la demanda agregada y cumplir con la
función de distribución del ingreso61, asignación y estabilización. Precisamente este
instrumento fue el que provocó, por su uso excesivo e irracional durante la década
de los 80´s los crecientes y volátiles déficit presupuestarios en toda
América Latina incluyendo Guatemala. Este hecho fue el que impulso dentro de las
sugerencias del Consenso de Washington y que efectivamente se emplearon, se
redujera la función asignación del Estado y con ella se diera el proceso de
privatización de la economía, para que el sector privado, ya sea nacional o no, fuera
más competitivo y eficiente para que desembocara con ello en beneficios a la mayor
parte de la población guatemalteca. Esto necesariamente trajo consigo no solo
cambios respecto al total de los ingresos, sino también respecto al incremento
precio en los servicios que antes fueron públicos, en yuxtaposición con la mejora
en la calidad y alcance de los mismos, aunque esto no se dio de manera
homogénea respecto a las empresas que se privatizaron. En otras palabras, el
proceso trajo consigo beneficios a la población, los costos son cuantiosos, ya que
el aumentó en el precio de los servicios ha sido bastante considerable, además de
la discriminación indirecta en estos servicios hacen producto de los altos precios,
así como de la merma que trajo para el Estado respecto a los ingresos no tributarios.
61
Casto Mazariegos. Maria Concepción. Op Cit. Página 30.
62
Entre otras GUATEL, Activos de Empresa Eléctrica, FEGUA, AVIATECA, INDECA, BANDESA,
Correos, ETC.
incremento en el déficit, en contra del potencial que se hubiera creado, si se utilizara
al menos en infraestructura63.
63
La ampliación presupuestaria aprobada mediante el decreto 15-99 del Congreso de la República fue
derogada. Los recursos que se contemplaban en dicha ampliación eran los captados de las privatizaciones de
los activos del Estado y, tenían como destino programas y proyectos de reconstrucción de la infraestructura
física y, del aparato productivo del país que entre otros fueron dañados por la tormenta tropical Mitch. 91 Los
gastos corrientes o de funcionamiento comprenden el pago de salarios, la compra de bienes y servicios, además
también se incluyen los gastos en Inversión, así como el servicio de la deuda y las transferencias.
1992 5735.5 53985.4 10.62
64
Ver Archila , Romeo. Op cit. Páginas 32 – 36.
particular de su composición65, pueden redundar en aportes significativos al
proceso de crecimiento de la economía.
65
Los gastos de funcionamiento se componen principalmente de Gastos de operación (Sueldos y salarios,
servicios no personales, materiales y suministros, maquinaria y equipo y otros), Transferencias (al sector
privado, al sector público, y al sector externo), e Intereses y Comisiones por deuda. Mientras que los gastos
de capital se clasifican en Inversión Directa (Sueldos y salarios, servicios no personales, materiales y
suministros, maquinaria y equipo, construcciones por contrato y otros), e Inversión Indirecta (transferencias de
capital y desembolsos financieros).
66
Véase Cuadro 6.
67
Véase Cuadro 6.
Si se toma el crecimiento económico de la última década, y se contraponen los
impuestos y los gastos fiscales, no se evidencia una clara tendencia o puesto de
forma distinta, no se observa una estrategia encaminada a mermar las ondas
cíclicas en la economía , por un lado, se ponen medidas tendientes a aumentar los
impuestos, adicionalmente con disposiciones a reducir el gasto público 68, ya que se
considera al Estado como muy grande. Por otra parte se le han mutilado funciones
que por la naturaleza del libre mercado teóricamente no le pertenecen. En palabras
más precisas, no existe una política expansiva o recesiva global del sector público.
se evidencia en la trayectoria después de la década pérdida, las oscilaciones del
gasto y de los impuestos fundamentalmente se han movido en la misma dirección
y no como se presentan cuando se quiere incidir sobre el ciclo económico, ello es
imputable entre otras cosas que la política fiscal ha sido de corto plazo.
68
Aunque por definición este comportamiento de los gastos e impuestos correspondería a una política
restrictiva, esta además de coincidir con esta condición, también y posiblemente sea la principal condición para
considerarse como política restrictiva, debe ser congruente con un aumentó acelerado en el crecimiento
económico, cuestión que no sucede, ya que por lo observado durante el último quinquenio la economía ha
pasado un período recesivo. Por otra parte como se vera se han implementado medidas para aumentar los
impuestos, sin embargo estas no han sido efectivas.
indicadores básicos, tales como el ingreso percápita (cayendo inclusive a cifras de
crecimiento negativas) y, ante todo en la pobreza.
La Función Estabilización mostró de acuerdo con la política fiscal por el lado de los
ingresos tributarios entre1990 - 1994 una expansión71, aun ha pesar de la reforma
69
Véase inciso 2.2.2.1. página 43.
70
Según los “Acuerdos de Paz” la recaudación tributaria debe cumplir con ciertos principios entre los cuales
están, un sistema tributario que sea “justo, equitativo e igualmente progresivo”; Universal y obligatorio y, que
estimule el ahorro y la inversión.
71
Más que por la disminución de las tasas impositivas, por la desaceleración en los recaudado, además los
acontecimientos de mayo de 1993 (Autogolpe de estado) confirma que el rendimiento en los resultados
tributarios más que depender en estricto sentido de las tasas de los impuestos o de decisiones económico
financieras, dependen estrechamente de los factores de confianza y clima político que prevalezca. Para una
ampliación Véase Valdéz, Fernando. Palencia, Mayra. Los dominios del poder, La encrucijada Tributaria.
FLACSO. 1998.
tributaria de 1992. Con la reforma tributaria de 1994 y después con variaciones y
creación de nuevos impuestos la política fue de corte contractivo, y ello es
observable principalmente con las variaciones por un lado del IVA, así como por las
variaciones en el ISR no solo en el monto recaudado, sino además por las
modificaciones legislativas72. En este sentido, se puede observar en la gráfica 6 que
existe un exceso de los ingresos tributarios sobre los gastos totales desde 1994
hasta 1997, derivado principalmente de una mejoría de los ingresos de carácter
extraordinario73, producto del incremento al IVA del 7% al 10% que se implemento
a partir del 1 de enero de 1996 y del impuesto de Solidaridad Extraordinario y
Temporal74 (ISET) a partir del 1 de Junio de 1996. Este último (impuesto directo),
constituyó un importante bastión de los ingresos tributarios durante su vigencia,
representando respecto al total de los ingresos tributarios el 6.2% y 9.8% (1996;
1997). Derivado de la importancia que cobró el ISET durante su vigencia, en 1998
se incorpora al sistema impositivo el Decreto 99-98, mediante el cual se crea el
impuesto a las empresas mercantiles o agropecuarias (IEMA), que aunque en el
primer año de vigencia logró menos importancia que el ISET en el año 1997 ya que
este bordeó los Q 976.6 millones, mientras que el IEMA en 1998 generó ingresos
por Q 722.4 millones75; solamente el 6.3% de los ingresos tributarios, aunque para
los años 1999 - 2002 representó el 8.1%, 8.6%,10.34%, 13.8%. Se observan
incrementos sustanciales desde el 2001, ello se deriva principalmente de la reforma
tributaria aprobada por el congreso de la república en agosto del 2001.
72
Además las exportaciones se vieron significativamente beneficiadas ya que en el marco de las PAE´s durante
la reforma tributaria de 1992 se crea la figura del crédito Fiscal y se modifica en 1994 para los sujetos que se
dediquen a la exportación. Para una ampliación Véase los artículos 23 y 25 del decreto 27 – 92. Ley del
Impuesto al Valor Agregado.
73
Aunque en términos mucho más amplios se podría decir que es efecto de la reforma tributaria de 1994.
74
El impuesto fue temporal únicamente para los años de 1996 y 1997.
75
Un elemento de suma importancia tomar en consideración en este tipo de impuestos directos (ISET y el
IEMA) es que se asegura el pago del impuesto mínimo que fuera acreditadle al pago del ISR, por parte de
algunas personas que no pagan ISR y/o declaran reiteradamente pérdidas.
Gráfica 6a/ Variación anual PIB, Gasto, Ingreso Tributario a Precios
Corrientes 1990 - 2000
50
40
30
20
10
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
-10
a
/ La Gráfica se realizó a precios de cada año, ya que las variaciones a precios de 1958 del PIB respecto a la
tendencia son bastante tenues, mientras que la de los ingresos y gastos son mucho más volátiles, por lo que no
se logra apreciar una relación en los movimientos en estas variables.
Fuente: Elaboración propia con datos del BANGUAT y el Ministerio de Finanzas
Públicas
La Política Fiscal por el lado del gasto ha sido entre 1992 – 1996 de carácter
contractivo; mientras que, entre 1996 – 1999 a sido de carácter expansivo. A partir
de 1992 empieza a decaer el gasto hasta 1996, ello derivado de los efectos del
programa de modernización económica y de la política de racionalización y
reordenamiento tributario en el marco de las políticas de estabilización y ajuste
estructural Iniciada con Serrano Elías, seguida por Ramiro de León y, Álvaro Arzú.
Estas políticas tenían por objetivo entre otras cosas reducir la capacidad del Estado
de cumplir con la función asignación, no solo con la mayor austeridad, sino que
además con la mutilación de los servicios que le brindaba a la población. Al respecto
estas políticas trataban de orientarse en la función estabilización y por tanto se
debía de reducir el papel del estado en la economía, iniciando con los gastos. Ya
para 1997 los gastos totales eran superiores a los ingresos tributarios, aun a pesar
del incremento en la tasa el IVA en 1996, esto entre otras cosas, por los efectos
inerciales de los compromisos adquiridos ante la comunidad internacional
derivados de los Acuerdos de Paz. De allí, que justamente sean los cuatro años
posteriores a los acuerdos de paz cuando se evidencia el exceso de gasto sobre
los ingresos tributarios.
76
Citado por Gutiérrez Montúfar, Marco Antonio. La coordinación de la Política Monetaria y Fiscal. Guatemala
Noviembre 2000.
lleve un mayor peso relativo, ante todo al tratarse cualquier mejoramiento en las
condiciones de estabilización.
Por su parte la política monetaria busca incidir en el costo del dinero y con ello sobre
la actividad económica, manipulando la oferta monetaria, lo cual provoca
variaciones en el nivel general de precios y en el empleo77, mientras que, la política
fiscal es la que implementa el sector público respecto a los ingresos y gastos, así
como el endeudamiento para cumplir con las funciones que la economía le asigne
y, que están influidas irremediablemente por factores sociales, políticos e
ideológicos, entre otros y, que no obedecen forzosamente a condiciones
económicas y, que tiene consecuencias significativas sobre la economía 106. Tanto
la política monetaria como la fiscal tienen sutiles y profundos efectos sobre la
economía, haciendo variar la demanda agregada, dependiendo de la agresividad
de las mismas; sin embargo, sus efectos no son predecibles ni en magnitud, ni en
temporalidad, ello se vuelve una característica implícita en las políticas de
estabilización. Por tanto, es imposible aislar el impacto cruzado que tiene cada
una de las políticas, así como de sus instrumentos sobre la economía 78. No
obstante, al observar la poca coordinación entre ambas políticas, los efectos de
acuerdo a la teoría del modelo IS – LM, se han cumplido al menos en la dirección
hacia donde se ha desplazado principalmente la tasa de interés, esto es, los efectos
contrarios de ambas políticas (por ejemplo el aumentó del gasto a partir de 1996 y
una política Monetaria restrictiva) han incrementado la tasa de interés en el
transcurso de la década. Aunque ciertas variables intermedias mejoraron y de
hecho cumplieron con las metas establecidas, independientemente por cada ente
competente (BANGUAT Y MFP), pero la coordinación fue poco apreciable y, en
último caso privilegió ante todo el corto plazo, de allí que la política monetaria y la
política de estabilización se privilegiara, menospreciando el largo plazo, mejorar la
77
Véase páginas 23 y 24. 106
Véase páginas 36 y 37.
78
Aunque el modelo más común para analizar los impacto de la política económica, es él IS – LM, así como el
modelo del equilibrio general, donde la política Fiscal y Monetaria tiene efectos importantes sobre la
distribución del ingreso, mutilando básicamente la función asignación y poner al
servicio de la meta inflacionaria, la política crediticia y cambiaria.
demanda agregada; estos no son sino más que simples aproximaciones a la realidad donde existen muchas
complicaciones a considerar en el esquema (por ejemplo las políticas escalonadas y los efectos de los rezagos),
pero que, mediante los modelos econométricos a gran escala (MEGE`s) se pueden realizar simulaciones, al
respecto hay una interesante postura de Robert Lucas Conocida como “la Critica de Lucas a la Teoría de la
Política Económica”, la cual tiene como argumento central la no utilización de las Expectativas Racionales
dentro de los modelos. Véase para profundizar Sachs Larrain. Macroeconomía en la Economía Global 1994,
Capítulos 12-14 y 19. En Guatemala se ha hecho poco al respecto, entre otras cosas por la deficiencia en las
cifras estadísticas, no obstante, se espera que con la actualización de las cuentas nacionales se lleguen a mejorar
los resultados.
108
Consenso porque tenía el respaldo del tesoro de los Estados Unidos, e instituciones internacionales con sede
en Washington, el FMI, BM y el BID.
Como era de esperarse, los cambios de política económica derivados de los
funestos años 80 recibieron respaldo de las instituciones que lo promovieron, ante
todo del FMI, BM y BID con créditos vinculados a las reformas y supeditados a su
aplicación.
79
Aunque en términos generales afecto a toda la política económica.
80
Al referirse a la eficiencia y productividad sé esta haciendo alusión a la producción por unidad de factor o, a
la productividad con que se usan los recursos o factores de la producción.
81
En esta sección se toma la media únicamente para efectos descriptivos y no explicativos, en virtud de los
defectos que posee esta medida de posición, es decir que es muy sensible a los valores extremos. Ver cifras en
anexos, sobre la media, la dispersión, así como los valores máximos y mínimos.
82
Para el inicio de la década, se observó un incremento en el ritmo inflacionario, atípico derivado de la
agudización del déficit presupuestario, producto de la financiación del BANGUAT, por lo que para el cálculo
de la media se aisló, incluyéndolo arroja un valor de 15.64. Véase Gráfica 2.
a reducciones en el gasto que, ha incrementos en los ingresos, ante todo los
tributarios. Por otra parte la política Crediticia del BANGUAT a incidido
notoriamente en los valores medios de la tasa de interés, tanto activa como la
pasiva, después de la puesta en marcha de la liberalización financiera, para la tasa
activa los valores estuvieron en el orden de 13.4%; 21.16% y 15.52%; mientras que
las tasas pasivas demostraron estar en el orden de 10.6%; 11.51% y 6.08%; lo que
evidencia marcadamente un aumentó en el spread bancario, producto de pérdida
de eficiencia en el sistema bancario, lo que incide evidentemente sobre la inversión
(especulativa y real) y el ahorro.