Atlas de Vulnerabilidad de La Paz PDF

Sébastien Hardy
Atlas de la vulnerabilidad
de la aglomeración de L a Pa z
Prólogo de Javier Marcelo Arroyo Jiménez

Atlas realizado por el servicio de cartografía de la Dirección de información y de cultura científicas para el Sur, IRD France-Nord.
Coordinación editorial
Catherine Valton
Cartografía
Stéphanie Guislain, Catherine Valton
Relectura
Yolande Cavallazzi
Maquetación, diagramación y diseño de tapa

Catherine Valton
Responsable del servicio de cartografía

Marcia Mathieu de Andrade
Traducción al castellano
Noemí Larrazábal Córdova
Todas las fotografías del Atlas fueron tomadas por Sébastien Hardy.
Tapa: La Cordillera Real de los Andes, con el Huayna Potosí (6.088 m), domina el altiplano donde se extiende, a más de 4.000 m, la ciudad de El Alto, la zona alta de la aglomeración.
En el valle del río Choqueyapu, dominado por El Alto, la ciudad de La Paz, la parte baja de la aglomeración, donde la densificación se adapta a la topografía.
Contratapa: Los desastres a menudo afectan a la aglomeración y requieren recursos extraordinarios para manejar emergencias.
© IRD, 2013
ISBN de la primera edición francesa: 978-2-7099-1828-2
© De la presente edición: IRD / IFEA / IIGEO-UMSA / Plural editores / PIEB

Este volumen corresponde al tomo 327 de la Colección «Travaux de l’Institut Français d’Études Andines» (ISSN 0768-424X)
D.L.: 4-1-661-15
ISBN : 978-99954-1-646-1
Prohibida la reproducción parcial o total sin el permiso de los editores.
Producción
Plural editores
Av. Ecuador 2337 esq. Rosendo Gutiérrez
Teléfono (591 2) 2411018, Casilla 5097, La Paz-Bolivia
E-mail: plural@plural.bo / www.plural.bo
Impreso en Bolivia
 Contenido
Agradecimientos ……………………………………………………………….……………… 5 Capitulo 2 - Un conjunto urbano vulnerable
Los eventos ocurridos ……………………………………………………………..………… 60

Prólogo ……………………………………………………..........……………………...………… 7 Lámina 8 - La tormenta de granizo del 19 de febrero de 2002 …………………………… 60
Dos eventos típicos de los accidentes y catástrofes …………………………..…………… 64
Introducción …………………………………………………………………………………… 11 Una vulnerabilidad ligada a la exposición a las amenazas ………………………… 67

Los bajos y los altos de la aglomeración paceña Lámina 9 - Las condiciones físicas …………………………………………..……………… 67
Lámina 10 - Los espacios expuestos a la ocurrencia de amenazas de origen natural ...… 70
Lámina 11 - Las amenazas antrópicas: la peligrosidad de las actividades …………..…… 74
Capítulo 1 - Dos municipalidades, un territorio urbano
Una vulnerabilidad ligada a la accesibilidad ………………………………..………… 78
¿Qué es la aglomeración de La Paz? ………………………………….............………… 22 Lámina 12 - La accesibilidad: un factor de vulnerabilidad que no se debe descuidar ..… 78
Lámina 1 - Los límites administrativos ………………………………………....…………… 22
Una población vulnerable ………………………………………………………….……… 84
Lámina 2 - La densidad poblacional en 2001 ……………………………….....…………… 24
Lámina 13 - Las construcciones de adobe ……………………………………..…………… 84
Lámina 3 - La recolección y el tratamiento de desechos …………….……….…………… 27
Lámina 14 - Los hogares sin habitación destinada específicamente a la cocina ………… 88
Lámina 4 - La producción y distribución de agua potable ……………………...………… 32
Lámina 15 - Los hogares sin conexión a la red pública de electricidad ………………… 90
La dinámica urbana …………………………………………………….....………………… 37 Lámina 16 - Los hogares sin conexión a la red pública de agua potable ………………..… 92
La distribución de la población en dos momentos diferentes ……………….…………… 37 Lámina 17 - Los hogares sin teléfono ………………………………………………..……… 94
Lámina 5a - La población de noche Lámina 18 - Los hogares sin vehículo automóvil ……………………………………..…… 97
Lámina 5b - La población de día Lámina 19 - La población recientemente instalada en la aglomeración ………...……… 100
Lámina 6 - La evaluación de la mancha urbana 1976-2006 ……………......……………… 43 Lámina 20 - La población con bajo nivel de instrucción ……………………....………… 103
El peso demográfico de La Paz y El Alto ……………………………...........……………… 48 La población joven y la adulta mayor ………………………………………………...…… 106
Lámina 7 - La evolución de la jearquía urbana boliviana …………………….....………… 50 Lámina 21a - La población menor de 6 años
Lámina 21b - La población de 65 años y más
Poblaciones socialmente diferenciadas ……………………………….......…………… 54
El análisis de dos imágenes satelitales: La Ceja 1956 y 2006 ………………...…………… 54 Una vulnerabilidad ligada a los elementos del funcionamiento urbano …..…… 110
La estructura de la población …………………………………………………...…………… 56 Lámina 22 - El aprovisionamiento de energía eléctrica …………………………......…… 110
Atlas de la vulnérabilité de l’agglomération de La Paz  3

Capítulo 3 - De las políticas de prevención hacia la preparación
ante los desastres
La prevención vía planificación ………………………………………………………… 116

Lámina 23 - La constructibilidad …………………………………………………………… 116
Una multitud de acciones para paliar la inoperancia de la planificación

preventiva ……………………………………………………………………………..……… 120
Lámina 24 - Los programas de prevención ………………………………………….......… 120
Lámina 25 - El sistema de alerta temprana …………………………………………...…… 125
¿Cómo mejorar la política de gestión de riesgo?………………….................……… 129

Lámina 26 - El Centro de Operaciones de Emergencias (COE) ………………….……… 129
Lámina 27 - Los centros de salud ……………………………………………………...…… 134
Lámina 28 - Los centros de salud 24 h/24 ………………………………………………… 137
Lámina 29 - Los servicios de lucha contra incendios ………………………..…………… 140
¿De qué manera una reflexión sobre los recursos conduce hasta una com-
prensión de la vulnerabilidad territorial?………………………….........……….……… 145
Lámina 30 - La exposición de los centros de salud a las amenazas ……………..……… 145
Lámina 31 - La accesibilidad de los centros de salud ……………………………..……… 148
Lámina 32 - La accesibilidad del Centro de Operaciones de Emergencias (COE) …...… 151
Conclusión general …………………………………………………………………....…… 155
Lista de siglas …………………………………………………………………………....…… 157
Bibliografía …………………………………………………………………………......……… 158
Índices ……………………………………………………………………………...…………… 163
4  Contenido
 Agradecimientos
Esta obra, que restituye algunos resultados de las actividades de investi- El personal de la administración municipal de La Paz y el personal de
gación científica realizadas en el marco del programa PACIVUR del Instituto El Alto se han puesto especialmente a disposición para colaborar en los
de Investigación para el Desarrollo (IRD, por sus siglas en francés), se ha trabajos de investigación de maneras muy diversas. Sin la gran implicación
llevado a cabo con el concurso de un gran número de personas en Bolivia de Marcelo Arroyo quien supo movilizar al personal de los servicios de
y en Francia, a quienes deseo agradecer. la alcaldía de La Paz, sin la ayuda de Carlos Condori del COE de El Alto,
este atlas probablemente no habría visto el día, por falta de datos. Deseo,
En primer lugar, agradezco a los numerosos organismos públicos y pri- asimismo, expresar todo mi reconocimiento a los alcaldes de La Paz –Juan
vados que han aceptado responder a las encuestas, proveer información y del Granado Cossio, luego Luis Revilla Herrero– y de El Alto –Fanor Nava–
datos para la realización de esta obra. Soy consciente de las obligaciones quienes aceptaron y autorizaron con mucho entusiasmo toda esta aventura
que pesan sobre los responsables de esos organismos para los cuales el en la aglomeración. Confiaron en mí, aunque a menudo no podía garantizar
paso del tiempo es muy distinto del de un equipo de investigación. Pero dónde desembocarían los trabajos.
gracias a su participación, esta obra puede restituir una investigación
cuya línea de mira es trabajar, así sea modestamente, en el desarrollo. Por Por sus funciones como por su fina comprensión del interés de los
ello, la investigación ha buscado sustentarse en lo concreto, partiendo del trabajos realizados, Franklin Condori del Viceministerio de Defensa Civil
funcionamiento cotidiano de la aglomeración de La Paz, el cual nos lo han me abrió muchas puertas, facilitando considerablemente la recolección de
transmitido quienes lo conocen bien, en particular: EPSAS S.A., Autoridad datos.
de Fiscalización y Control Social de Electricidad, Cámara Departamental
de Industria de La Paz, SEDUCA, SEDES La Paz, INE, COLINA, SABENPE, Mi sincera gratitud se dirige a todas las personas que han dado su tiempo,
TERSA, BRGM, Unidad de Bomberos de La Paz y Unidad de Bomberos de han contribuido con suss conocimientos y que de una manera u otra me
El Alto (PNB). han apoyado. A veces se trata de un sencillo vecino de la aglomeración
Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz  5

encontrado durante una visita de terreno. El intercambio que pudimos tener permiten ofrecer el esclarecimiento que propone esta obra sobre la aglo-
le habrá parecido tal vez insignificante, pero seguramente habrá contri- meración de La Paz.
buido a nutrir la reflexión y los conocimientos sobre el funcionamiento
cotidiano de la aglomeración. La participación de los estudiantes ha sido posible gracias a mis colegas
docentes universitarios, como los de mi laboratorio PRODIG o los de Bolivia
Agradezco particularmente a los estudiantes que han participado en este (Javier Núñez-Villalba, Bertha Gozálvez, Godofredo Sandoval), y tuvieron
proyecto de investigación. En efecto, una de las misiones del IRD es for- un gran papel dirigiendo hacia mí y coasesorando a esos estudiantes.
mar jóvenes en investigación por medio de la investigación. El proyecto de
investigación establecido en La Paz por el equipo del programa PACIVUR Patrick Pigeon, geógrafo de la universidad de Savoie, así como Pauline
ha tenido un cuidado muy escrupuloso en involucrar a estudiantes en las Gluski, Pascale Metzger, Pierre Vernier y Robert D’Ercole del equipo
actividades de investigación. De una manera u otra, sus trabajos, cuyas refe- PACIVUR, han contribuido a la elaboración de este trabajo por sus observa-
rencias aparecen en la bibliografía, han contribuido a alimentar el proyecto ciones críticas y constructivas, su ayuda en algunos procesamientos por los
de investigación. cuales les agradezco, al igual que a Yolande Cavallazzi quien aceptó releer
el documento final. Dominique Couret, geógrafo del IRD, ha dedicado
Estos estudiantes provienen de instituciones bolivianas: Diana Rojas mucha atención a mi trabajo y ha formulado sugerencias para mejorarlo.
Morales, Julia Sillo Condori, Adhemar Conde Cosme (Universidad Mayor
de San Andrés); Yuly Ramírez Linachi, Paulino Tarqui (Universidad Mayor Deseo expresar todo mi reconocimiento al personal del IRD: a la vez al
de El Alto), o europeas: Adrien Bourbon, Jean Vettraino (universidad Paris personal de la sede, de la representación en Bolivia y del centro Francia-
1‑ Panthéon‑Sorbonne); Gauthier Chol, Jérémy Jégouzo (universidad Paul- Norte en Bondy. Cada uno en su nivel participó de esta investigación y
Valéry-Montpellier 3); Vincent Préioni (universidad de Franche-Comté); puso el corazón en el despliegue de las misiones del IRD. El personal
Élodie Combaz, Kévin Pereira, Nicolas Pernet (universidad Aix-Marseille); administrativo me ha permitido trabajar in situ disponiendo todo, en la
Lucie Million (École nationale de travaux publics de l’État); Juliette Berger, medida de sus recursos, para que las condiciones de esta investigación sean
Leïla Hamidi (universidad de Tours); Clément Kamouly (École normale óptimas. El personal técnico, por su parte, me ha favorecido con una ayuda
supérieure de Lyon); Simon Gallais (universidad de Orléans); Chloé Barret multidimensional, hecha de competencias de alta calidad acumuladas en el
(universidad de Savoie); Michael Eichholz (Rheinische Friedrich-Wilhelms- tiempo largo de la historia del establecimiento. Dirijo en particular mis pro-
Universität Bonn). Ellos fueron beneficiados con diversas becas de estu- fundos agradecimientos al servicio cartografía del IRD (Dirección de infor-
dios, entre las cuales las que el Instituto Francés de Estudios Andinos mación y de cultura científicas para el Sur): Marcia Mathieu de Andrade,
(IFEA) destina a los estudiantes andinos. Sus trabajos son importantes Catherine Valton, Élisabeth Habert, Stéphanie Guislain y Éric Opigez. Que
pues reunidos forman un conjunto coherente de datos y de análisis que su paciencia y su profesionalismo sean hoy recompensados.
6  Agradecimientos
 Prólogo
En la agenda nacional, la prevención de desastres ha tomado una gran tarse en el futuro sobre todo por la invasión de asentamientos humanos
relevancia, debido principalmente a la diversidad de fenómenos que pue- en las laderas.
den causar desastres en nuestro territorio. La Paz no es ajena a esta pro- En 1977 las consultoras francesas BRGM y BCEOM, como parte del Plan
blemática; sus características físicas, sumadas a la ocupación inadecuada del de Desarrollo Urbano de la Ciudad de La Paz, realizaron los estudios más
territorio, han generado alta vulnerabilidad. serios sobre las condiciones físicas de los suelos de la cuenca, estableciendo
La Paz se encuentra principalmente expuesta a amenazas de origen natu- que más del 62% del área se encuentra conformada por terrenos con con-
ral como deslizamientos, inundaciones, mazamorras sin descartar eventua- diciones desfavorables para fines constructivos (mapa de constructibilidad),
lidades sísmicas; de igual modo a amenazas de origen antrópico no inten- recomendando que para cualquier planificación urbana se tomen en cuenta
cional como los incendios estructurales, accidentes tecnológicos (derrame los criterios geotécnicos.
de combustible, explosiones de gas, etc.). En 1985, ante el incremento notable de los riesgos naturales, y con
La configuración geológica sumada a las condiciones topográficas e financiamiento del Banco Mundial otorgado al Proyecto de Fortalecimiento
hidrológicas es responsable de que la ciudad se halle frecuentemente Municipal, se realizó una evaluación cualitativa y cuantitativa sobre la
afectada por fenómenos de inestabilidad que han ocasionado invalorables importancia socioeconómica de los fenómenos más destructores.
pérdidas materiales e incluso han llegado a cobrar vidas humanas. Mediante un análisis exhaustivo de los periódicos de la ciudad entre
La información disponible permite asegurar que la ocurrencia de los años de 1981 a 1986, se llegó a elaborar una lista de los principales
fenómenos adversos en la ciudad de La Paz ha evolucionado en forma eventos naturales con producción de daños que mostró la relación directa
paralela al crecimiento urbano. Los primeros estudios geológicos serios existente entre la ocurrencia de los fenómenos naturales desastrosos y las
sobre el valle de La Paz datan del año 1952 y fueron realizados por lluvias; el mayor número de daños es producido por inundaciones, luego
Ernest Dobrovolny, quien al referirse a los fenómenos de inestabilidad por deslizamientos, con menor frecuencia aparecen las mazamorras y los
mencionaba a dos grandes deslizamientos registrados históricamente en sifonamientos, lo que no significa que sus efectos sean menos desastrosos.
los días de la conquista y relacionados al área actualmente ocupada por En el periodo de 1981 a 1986, por fenómenos geodinámicos, se regi-
los barrios de Tembladerani y Santa Bárbara; por otra parte alertaba sobre straron un promedio anual de 213 viviendas afectadas, 6 muertos y 2.033
la ocurrencia de nuevos fenómenos de inestabilidad que podrían presen- personas damnificadas. En diciembre de 1990 se produjo el desbordamiento

del río Choqueyapu a la altura de la calle Bueno, área ubicada en el centro una serie de problemas, como las inundaciones, la existencia de pozos cie-
de la ciudad, poniendo en peligro las edificaciones situadas en la margen gos que agravan las infiltraciones y que recargan la napa, la contaminación
aledaña a la calle Federico Suazo. Al siguiente año, en 1991, se repite el de suelo, agua y aire, el desplazamiento de sectores sociales más pobres
fenómeno destrozando tres edificaciones y poniendo en riesgo a las conti- por la demanda de espacio para vivienda de la clase media o de industrias,
guas viviendas. el proceso de urbanización no planificado, lo que pone de manifiesto las
En el año 1991 se crea la Dirección de Control y Manejo de Cuencas amenazas y vulnerabilidades de origen natural y antrópico de esta urbe.
(DICOMAC) con apoyo de la Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit La mancha urbana en 2006 indica que el crecimiento espacial se efectúa en
(GTZ) y con la función de controlar y regular los principales ríos y sus adelante más bien en El Alto, sin embargo el proceso de urbanización sigue
afluentes existentes en la ciudad de La Paz. siendo muy desordenado; las propuestas de planificación urbanística del ter-
En los años 1992 y 1993, la DICOMAC elaboró el Primer Plan de ritorio estuvieron basadas especialmente en una nueva división de los distri-
Prevención y Emergencias; cabe indicar que para su elaboración no se tos. Otro aspecto importante a destacar es que en El Alto, existe un desborde
contaba aún con toda la información necesaria, situación que mejoró con horizontal hacia áreas rurales y, por otra parte, hacia los municipios vecinos.
el tiempo y la experiencia. Un evento que mostró la vulnerabilidad de la ciudad de El Alto fue la inun-
Los planes de atención de emergencias, a partir de 1992 han incorpora- dación que dañó severamente al barrio Huayna Potosí, acaecida en enero de
do aspectos técnicos de prevención, organización, planificación, que han 2008, mostrando en este sentido, que las catástrofes provocadas por inunda-
resultado en un avance en la eficiencia de la atención de las emergencias. ciones pueden producirse y afectar severamente a la población de barrio o
Es importante mencionar que los planes de emergencias son anuales, por un área específica, sin que sus efectos tengan un alcance a nivel municipal.
tanto dinámicos en el tiempo y van adecuándose a la situación cambiante Es así que entre 2007 y 2008, las autoridades municipales alteñas estable-
del municipio. cieron, con la ayuda financiera de la Oficina Humanitaria de la Comisión
Durante el año 2000, en la gestión del alcalde Juan del Granado Cossío, Europea (ECHO), un programa preparativo frente a desastres (DIPECHO),
se elaboró el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) del Municipio de La Paz muy ambicioso, en dos distritos situados al norte de la ciudad (distritos 5 y
para el periodo 2001 a 2005, con una amplia participación ciudadana y un 6), donde se pudo sensibilizar hacia los riesgos a la población vulnerable.
enfoque distinto. En los años 2008 a 2011, los eventos físicos que mani- Se sabe que las interacciones existentes entre los territorios de El Alto y
festaron su potencialidad destructiva se expresaron en los movimientos de La Paz son complejas pero que deben ser abordadas como un todo. El
geodinámicos que hallaron el caldo de cultivo en la vulnerabilidad de los acercamiento de estos dos territorios va desde el aprovisionamiento de agua
elementos socioeconómicos expuestos y predispuestos. Las zonas afectadas potable además de las relaciones de la población con el espacio a partir
y dañadas por la materialización de estos eventos fueron: Retamani II y III, de algunas formas de desplazamientos cotidianos y de la red colectora de
Las Dalias, Huanu Huanuni, Retamani I, Alpacoma ladrillera y, finalmente, aguas servidas para limitar las infiltraciones y contribuir de esta manera a
el deslizamiento complejo de Pampahasi-Callapa. estabilizar las vertientes de la hoyada paceña.
El Alto, por su parte, es una ciudad que ha sufrido muchos cambios físi- Empero, el abordaje de la temática de áreas urbanas, amerita la imple-
cos, demográficos y sociales desde su creación. Su rápido crecimiento atrajo mentación de una lógica donde el estudio y la reflexión no solo envuelvan
8  Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz

los ritmos de crecimiento de la mancha urbana o del crecimiento vegetativo sin embargo, es indispensable invertir más recursos para transitar pronto
de nuestro territorio, sino abra la necesidad de repensar en fenómenos tales a un “Territorio seguro y resiliente” tal cual lo plantea el Plan integral “La
como la movilidad espacial y los usos de suelo del área urbana, donde los Paz 2040” en su eje “La Paz segura, protegida y resiliente” y en su subeje
niveles de oscilación demográfica a nivel distrital muestran una atracción o “Gestión integral del riesgo” donde se busca prever, reducir y controlar
expulsión poblacional. de manera permanente los factores de riesgo de desastre y sus efectos,
Este criterio nos muestra que las áreas denominadas urbanas son áreas de en consonancia e integración al logro del desarrollo humano, económico,
atracción poblacional, elevando de esta forma la importancia de su inter- ambiental y territorial, y sostenible.
vención ya que se constituyen en un eje articulador a nivel urbano regional. Estamos en un momento en el que la gestión municipal ha reconocido
Así, una estructura urbana fuertemente condicionada por el marco físico la importancia del territorio, de promover la sostenibilidad en todas las
natural determina altos costos de urbanización, notables impactos sociales, fases del ordenamiento territorial, principalmente en lo que respecta al
inseguridad, emergencia permanente en la época de lluvias para varias desarrollo urbano.
zonas de la ciudad, un mercado inmobiliario muy dinámico y la configura- Por tanto, la apuesta por la sostenibilidad unida a mejorar la calidad de vida
ción de una estructura altamente segregada, tanto física como socialmente. son elementos seguros para alcanzar y garantizar el futuro de los municipios
En este sentido, el crecimiento horizontal y vertical de la mancha urba- de La Paz y El Alto. En este contexto y frente a otros emprendimientos de
na, la densificación poblacional y el incremento de la actividad económica orden territorial, que en muchos casos solo han dado respuestas a presiones e
genera altos volúmenes de residuos sólidos y aguas residuales. A estas intereses sectoriales, debemos hacernos la pregunta: ¿Qué será más adelante?,
condiciones se suman sistemas de agua potable y alcantarillado inadecua- en los incontables minutos, días, años que suelen vivir las ciudades y que
dos, con la existencia de tramos con tuberías de concreto en la red de todavía les quedan por vivir, cuando posiblemente muchos habremos partido
alcantarillado sanitario pluvial, sin mantenimiento ni renovación, y la imple- y sean otros los ojos que miren las ciudades por nosotros y sean otros quienes
mentación de servicios básicos sin criterio de riesgo. En estas condiciones, presencien asombrados las transformaciones, el crecimiento y los cambios que
se requiere, además, un manejo hidráulico efectivo que permita brindar se habrán operado y que muchos no soñamos ni siquiera remotamente.
seguridad a la ciudad y a los asentamientos humanos establecidos. Es importante en esta línea, reflexionar en la imagen de la región metro-
La exposición de los elementos socioeconómicos en condiciones de vulne- politana consolidada fundamentalmente gracias a la articulación entre La
rabilidad para reducir el nivel de debilidad, tiene que ver con la eliminación Paz y El Alto, que nos brindará en el futuro el principal curso de acción
de las barreras geopolíticas, dentro este contexto deben prevalecer los acuer- para alcanzar el desarrollo de ambos municipios, a partir de intereses
dos ya sea políticos o económicos entre los límites de los municipios y obtener comunes y una agenda compartida que establezca planes conjuntos y arti-
beneficios mutuos. Esta es una de las claves para mejorar la gestión de riesgos. culados, políticas y proyectos estratégicos implementados y que a partir de
Así, se reconoce la importancia de establecer estrategias y programas su ejecución beneficien al municipio y a la región (por ejemplo: transporte,
de largo alcance enfocados a la prevención y no sólo a focalizar recursos agua, manejo y disposición de residuos sólidos).
para la atención de las emergencias y la reconstrucción. Sin duda en los Es así que comprender y cuantificar los peligros, evaluar la vulnerabilidad
últimos años, en el municipio de la Paz se ha avanzado en este sentido; y, con ello, establecer los niveles de riesgo, es sin duda el paso decisivo
Prólogo  9
para establecer procedimientos y medidas eficaces de mitigación para un proceso más bien mecánico de la gestión de la situación de emergencia.
reducir sus efectos. En ese sentido, es prioritario desarrollar herramientas El Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz, representa
y procedimientos para diagnosticar los niveles de peligro y de riesgo que una importante contribución para la construcción de una agenda pública
tiene nuestro municipio a través de documentos como el Atlas de la vulne- integradora, ya que refleja el resultado de trabajos de investigación ejecu-
rabilidad de la aglomeración de La Paz concebido como una herramienta tados de manera conjunta y en coordinación con autoridades y técnicos
estratégica que permite la integración de información de dos municipios del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz y del Gobierno Autónomo
hermanos como son La Paz y El Alto, sobre los peligros y riesgos a nivel Municipal de El Alto, con el propósito de establecer una base de informa-
municipal que se traducen en un conjunto de mapas con información reco- ción útil para el soporte a la toma de decisiones y la formulación de políti-
pilada durante casi seis años, empleando para ello bases de datos, además cas vinculadas a la gestión del riesgo con una visión articuladora que atañe
de sistemas de información geográfica. al conglomerado La Paz - El Alto.
El paso importante que ahora habrá que dar con este trabajo, es integrar Es evidente la relevancia y la contribución de este documento para la
grupos locales de técnicos y especialistas de ambos municipios. De lograrse planificación urbana y la gestión del riesgo para los municipios de La Paz
esta dinámica, se habrán dado pasos firmes para avanzar rápidamente hacia y El Alto, sin embargo, se debe reconocer que el principal desafío para sus
la integración de información que contribuya a la prevención de riesgos autoridades, es aprovechar la información y los hallazgos que presenta el
para el desarrollo del país, y, principalmente, para el bienestar de la socie- Atlas, para estructurar propuestas y acciones de política pública que favo-
dad que está expuesta a los fenómenos y factores de riesgo. rezcan en la reducción del riesgo y permitan mejorar las condiciones en que
Los aspectos tratados en este documento develan en qué medida la viven los habitantes de estas urbes.
gestión de una situación de crisis es una problemática compleja. Mientras
que el número de desastres y daños no deja de aumentar, la gestión de
las crisis se revela a menudo como una problemática poco desarrollada,
particularmente a escala de la aglomeración La Paz - El Alto. Sin embargo, Javier Marcelo Arroyo Jiménez
el Atlas muestra también que las crisis ponen en evidencia los defectos de Investigador
previsión, de preparación, el desconocimiento de los lugares afectados y Gobierno Autónomo Municipal de La Paz
de sus capacidades de administrar situaciones de emergencia y de crisis, la
mala articulación entre el nivel nacional y, entre los escalones municipales,
entre las autoridades y la población. Esos son hechos muy concretos que
confluyen en una improvisación de la gestión de la emergencia que no se
apoya en conocimientos sólidos, particularmente sobre las dimensiones
espaciales y territoriales que permiten esclarecer la complejidad de las situa-
ciones de emergencia y la incertidumbre que las caracteriza. Las necesida-
des concretas de las poblaciones son así rara vez interrogadas, favoreciendo

 Introducción
Los bajos y los altos de la aglomeración aunque solo fuera debido a su organización general, vuelve
paceña a las dos ciudades dependientes una de la otra (figura 1). Por
ejemplo, casi todas las líneas de transporte colectivo unen a El
Cuando un viajero desembarca en La Paz, de donde sea Alto con La Paz y, por otra parte, la mayoría de las empresas
que llegue –o casi (los Yungas constituyen obstáculos para el que realizan el transporte colectivo están instaladas en El Alto
transporte masivo)– y cualquiera que sea el medio de transporte y sus choferes residen ahí.
por el cual haya optado, comienza por atravesar la ciudad
de El Alto, situada en el altiplano boliviano, para enseguida El Alto presenta todas las características de la ciudad
emprender un descenso sobre las vertientes abruptas de un periférica. Vista de manera general, es el dormitorio de la
valle profundo que no tiene salida y donde se ha desarrollado población más pobre de las dos ciudades. Alberga igualmente
la ciudad de La Paz (ilustración 1). En el plano de la movilidad, a las actividades más nocivas y las más consumidoras de
la ciudad de El Alto es pues completamente indisociable de la espacio. Está claramente poco equipada, tanto en redes
de La Paz, a pequeña pero también a gran escala: el transporte, (agua, electricidad, vías de circulación, etc.) como en
equipamiento colectivo (servicios administrativos, espacios
verdes, establecimientos escolares, establecimientos de
salud, etc.). Los habitantes de El Alto –los alteños– están
obligados a ir frecuentemente a La Paz, a “bajar a la ciudad”,
como ellos llaman a ese desplazamiento.
En cuanto a los habitantes de La Paz, los desplazamientos
hacia El Alto son mucho menos frecuentes. En realidad,
raros son los paceños que tienen un buen conocimiento del
territorio alteño. A menudo, cuando mucho, lo atraviesan
para salir de La Paz, para ir hacia las otras ciudades bolivianas,
© IRD/S. Hardy
Ilustración 1 hasta el Perú o a Chile, utilizando los buses interurbanos
El aterrizaje en el aeropuerto de la aglomeración
de La Paz permite distinguir El Alto (plano)
o accediendo al aeropuerto internacional. Alguna vez, se
y La Paz (la hoyada). aventuran hasta la Feria 16 de Julio, el mercado mejor

70° O 60° O
10° S Figura 1
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La aglomeración de La Paz en Bolivia
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Fuente: mapa topografica IGM (Bolivia), hoja La Paz (SE 19-3), 1/250 000, 1969
aprovisionado de toda Bolivia, que se realiza dos veces Pero la relación no es únicamente la de una
por semana, para descubrir lo que es inencontrable en complementariedad funcional, por último más bien clásica,
La Paz. Un puñado de paceños, esencialmente personas entre una ciudad centro, La Paz, y su periferia urbana, El
con muchos diplomas, ocupan cargos ejecutivos en las Alto. La temática de los riesgos y de la vulnerabilidad urbana
empresas instaladas en El Alto. permite demostrarlo. En efecto, cuando sobreviene un evento
12  Atlas de la vulnérabilité de l’agglomération de La Paz

de origen natural o antrópico que provoca una situación de sufrir daños, sino también la propensión de las sociedades
desastre, no es solamente el espacio damnificado el que urbanas a originarlos, a amplificarlos, a hacer de ellos
debe tomarse en cuenta, sino también el espacio donde el los vectores de nuevas vulnerabilidades (D’Ercole et al.,
evento sobreviene y el espacio hasta el cual se extienden 2009a). Esta dinámica particular es consecuencia de varios
sus consecuencias directas e indirectas. Por tanto, se trata factores: una exposición creciente a amenazas destructoras
de considerar el conjunto del tejido urbano a partir de debido a una fuerte expansión urbana; una transformación
interacciones más complejas que las de la complementariedad urbana que no integra las condiciones locales de desarrollo
funcional. Es por ello que conviene interesarse en los bajos o que no está pensada para el largo plazo; un aumento de
y en los altos de la aglomeración paceña, en un análisis que la pobreza y de la exclusión social; una disminución de
abarca a las dos ciudades a la vez, ya que la pareja La Paz-El los recursos asignados al desarrollo urbano preventivo que
Alto es al mismo tiempo disociada e indisociable en el plano hace, entre otras cosas, que los sistemas de gestión de las
morfológico, funcional, socioeconómico y cultural. crisis se vuelvan inoperantes.
Riesgo, amenaza, vulnerabilidad Las situaciones de emergencia y de crisis y su gestión
La temática de los riesgos de origen natural o antrópico De estas constataciones resulta que, si bien es útil
parece más actual cada día. En efecto, los daños que provocan mantener el rumbo de una investigación en la prevención,
aumentan año tras año (Blaikie et al, 1994; Dubois-Maury y especialmente para mejorar la planificación urbana
Chaline, 2002; Pelling, 2003; Pigeon, 2007) e interrogan a los preventiva, se ha hecho esencial reflexionar igualmente
modelos de desarrollo a través del mundo (Davis, 2006). acerca de las situaciones de emergencia y de la manera
Frente a esta situación, la respuesta más usual se ha de mejorar los sistemas de gestión de las crisis,1 para no
construido a partir de una definición del riesgo establecida abandonar a las ciudades, especialmente las de las regiones
en torno a la pareja amenaza-vulnerabilidad, que ha llevado a del Sur, a su suerte.
intervenir ante todo sobre la amenaza (Pigeon, 2005; Metzger Ahora bien, en este ámbito, la investigación ha tratado muy
y D’Ercole, 2009a; Hardy, 2009a). En efecto, gran parte de los poco las dimensiones espaciales y territoriales de la gestión
trabajos de investigación está dedicada a establecer un mejor de crisis que, sin embargo, permiten mostrar la complejidad
conocimiento de la amenaza, a pesar de que este enfoque de las situaciones de emergencia y la incertidumbre que las
resulta insuficiente (Hardy, 2009a). Este no permite abordar caracteriza, considerando la multiplicidad y la imbricación de
de manera eficaz la complejidad y la incertidumbre (Pigeon, los espacios, los actores y los territorios comprometidos en
2007). En este contexto, es pertinente trasladar la cuestión una gestión de crisis. Este procedimiento puede fácilmente
de los riesgos hacia la comprensión de lo que genera la dar como resultado herramientas de planificación preventiva
1Las crisis corresponden a «situaciones de desajuste organi- vulnerabilidad (D’Ercole et al., 2009a). centradas en la emergencia y la crisis.
zativo y de desórdenes en cadena que afectan a lo social, lo
económico y el ambiente” (Dubois-Maury y Chaline, 2009). “Son En las ciudades de las regiones del Sur, la vulnerabilidad En la aglomeración de La Paz, se encuentra información
rupturas o fuertes perturbaciones, en dimensiones materiales y
está en gran mutación y se intensifica en la mayoría de los sobre la gestión de crisis, pero está dispersa entre las
logísticas, pero también económicas, sociales y/o sanitarias”
(Metzger y D’Ercole, 2009a). casos. Esta vulnerabilidad no es solamente la posibilidad de instituciones, en diferentes formatos. En muchos casos,
Introducción  13
solo se trata de información preliminar, incompleta o de realizar en común trabajos de investigación sobre la
insuficientemente detallada, a veces georreferenciada pero vulnerabilidad en la aglomeración de La Paz4 en Bolivia.
sin metadatos de calidad, etc., como para ser útiles en una Esos trabajos de investigación se insertan de manera más
toma de decisiones lo más eficaz posible. Sobre todo, esa general en los del programa PACIVUR.
información no está organizada en una base única, de modo
que acabe en productos (mapas, datos, análisis) fácilmente Esta cooperación se expresa perfectamente en esta obra
utilizables, actualizables, y útiles para la preparación y la ya que presenta los resultados de trabajos realizados a la vez
toma de decisiones ante un evento. por investigadores experimentados, operadores municipales
y por jóvenes investigadores, andinos y franceses. Gracias
Por otra parte, las fragilidades actuales en el campo a becas (particularmente del Instituto Francés de Estudios
preventivo no se compensan con una capacidad suficiente Andinos, IFEA), a apoyos a la investigación (del IRD) y
para administrar las situaciones de emergencia y de crisis. a un terreno (la aglomeración de La Paz) –verdadero
Si bien existen Planes de prevención, no se ha pensado laboratorio de experiencias cuyo acceso ha facilitado
realmente en ninguna coordinación entre los diferentes el GAMLP–, todos han podido realizar trabajos sobre la
actores de los diferentes espacios de la aglomeración, a temática de la vulnerabilidad y del riesgo a fin de fortalecer
pesar de los vínculos territoriales que existen. el potencial andino de investigación acerca de una cuestión
Por lo tanto, la eficacia de la gestión de una crisis depende con consecuencias tan importantes para el desarrollo de
en gran parte de la calidad de la articulación entre las las sociedades de la región. Aunque cada investigador del
necesidades de auxilio situadas en los espacios vulnerables programa PACIVUR en Bolivia haya trabajado sobre un
y la oferta de recursos para el manejo de la crisis. Se trata aspecto particular de la vulnerabilidad en la aglomeración
entonces de posicionarse en la emergencia y de desarrollar una de La Paz, los trabajos de unos han alimentado los de los
reflexión sobre lo que es útil y esencial para la respuesta y la otros: el espíritu de equipo ha permitido a cada uno avanzar
recuperación rápida. Es por ello que uno de los productos de en su propia vía al mismo tiempo que hacía avanzar la del
la base de datos de PACIVUR2 ha sido la producción de mapas otro, en provecho de la comprensión de la vulnerabilidad
temáticos para ayudar a la respuesta y a la recuperación, tanto de la aglomeración.
como a la evaluación de la vulnerabilidad de la aglomeración Al asociarse con un administrador de los riesgos (GAMLP),
ante el impacto de un evento. el procedimiento de investigación que se había proyectado
adoptó voluntariamente un marcado cariz de investigación
2Programa andino de formación y de investigación sobre
El planteamiento y el interés de la investigación aplicada, sin por ello renunciar a su objetivo científico de las vulnerabilidades en medio urbano, UMR-8586 PRODIG IRD,
científica en cooperación generalización. Simplemente, no se trató de reflexionar universidad Paris 1.
3Designación de la administración del municipio.
acerca del riesgo de manera teórica, sino más bien de 4Se puede considerar, a partir del estudio de la bibliografía
En febrero de 2008, el Gobierno Autónomo Municipal observar lo que este es para el administrador, de analizarlo existente (Cuadros, 2003; Benavides, 2005; Blanes, 2006; Hardy,
2009a), que otros municipios participan en la aglomeración,
de La Paz (GAMLP3) y el Instituto de investigación para con él a partir del terreno para, en cambio, poder aplicar un como Viacha, Achocalla, Mecapaca, Laja, Palca, Pucarani.
Por ejemplo, Achocalla provee de productos alimentarios a
el desarrollo (IRD, por sus siglas en francés) firmaron un procedimiento de investigación capaz de llegar a resultados
una buena parte de la aglomeración, Viacha en materiales
convenio de cooperación científica y técnica con el objetivo útiles y, de ser posible, utilizables al ser aplicables por el de construcción, etc.

asociado. Se espera, sin embargo, que el procedimiento inserte y encuentre su lugar en la producción científica
contribuya a su manera a alimentar una reflexión más sobre el tema del riesgo, pero también que difunda la
teórica sobre lo que es el riesgo. reflexión científica de un equipo de investigación.
Uno de los productos de programa PACIVUR ha sido pues La aglomeración de La Paz: verdadero laboratorio
la construcción de una base de datos georreferenciados, sobre las vulnerabilidades en medio urbano
cuyo objetivo es reunir, crear, organizar información útil
para ayudar a la preparación de la aglomeración de La Paz La aglomeración de La Paz presenta múltiples intereses
ante la hipótesis de la ocurrencia de un evento catastrófico. para un equipo de investigaciones que desea trabajar
Se ha tratado particularmente de facilitar la toma de sobre la vulnerabilidad y el riesgo en medio urbano. Serán
decisiones de los diferentes actores políticos, administrativos expuestos a lo largo de la obra, pero ya podemos evocar
y operativos de la gestión de crisis. El objetivo era ayudar los principales.
a mejorar el conocimiento y el manejo de la información
sobre el riesgo en relación con la preparación, la respuesta A fines de los años 70, el equipo municipal de entonces
y la recuperación en caso de desastre. había emprendido una reflexión sobre el riesgo de origen
natural y sus vínculos con el desarrollo urbano encargando
Esta obra no es una conclusión de un programa de un estudio: una línea de crédito del Banco Mundial le
investigación científica en cooperación. Ciertamente, había permitido reunir un equipo compuesto por geólogos,
sintetiza diferentes trabajos de investigación sobre la hidrólogos, economistas, urbanistas y geógrafos, franceses
aglomeración de La Paz realizados en el marco de un y bolivianos, que varios meses más tarde entregaría el Plan
convenio de cooperación científica y técnica. Pero en de Desarrollo Urbano (BRGM et al., 1977).
realidad, no sino un primer balance, establecido por su En febrero de 2008, cuando comenzaron los trabajos de
carácter pedagógico, destinado al asociado, pero también de investigación en el marco del convenio de cooperación
manera más general para los administradores de los riesgos suscrito entre el GAMLP y el IRD, se constató un gran
en los países del Sur y del Norte, así como para los otros aumento de la urbanización en la aglomeración de La
investigadores que se interesan en esta temática. En efecto, Paz, desde fines de los años 70, en zonas no aptas para la
el interés de la investigación para el desarrollo radica en urbanización (Hardy, 2009c). Paralelamente, se observó que
la utilidad de resultados que salen de un procedimiento los eventos –algunos menores, otros catastróficos– no dejaron
científico pensado en varios niveles. Primero, el balance que de dañar a la ciudad (D’Ercole et al., 2009b). La tormenta
establece esta obra alcanzará su objetivo si el análisis de la de granizo del 19 de febrero de 2002 es de aquellos que
vulnerabilidad y del riesgo que se efectúa suscita el interés marcaron fuertemente los espíritus. Se recuerda igualmente
de los administradores de la aglomeración para que ellos el deslizamiento de tierra en el sector de Llojeta de marzo
alimenten luego sus decisiones a partir de estos primeros de 2003, seguramente porque se produjo un año después
resultados y para que sientan el interés de continuar la de la tormenta de granizo de 2002. Pero ¿quién recuerda los
reflexión trazada. Deseamos igualmente que la obra se deslizamientos que lo precedieron: enero de 1981, diciembre
de 1982, abril de 1986, enero de 1987 (Desinventar, 2007)? Figura 2
Esos eventos fueron olvidados porque no tenían los atributos 11.000 Intervenciones de emergencia efectuadas
por el GAMLP e inversión en prevención de
de la catástrofe –es por ello que se los califica como menores. riesgos
Sin embargo, los daños acumulados que representan esos
9.000
eventos no carecen de interés.
Ante esta situación, los servicios municipales no tuvieron 7.000

otra elección posible que la de enfrentar la emergencia
construyendo obras de ingeniería destinadas a resistir a las
dinámicas de los procesos físicos (amenazas). Las sumas 5.000
invertidas en la construcción de esas obras de resistencia

fueron importantes.
3.000
Sin embargo, las obras no permitieron invertir la tendencia
al aumento de los daños. Para el municipio de La Paz,
se perfila incluso una tendencia –que precisa todavía ser 1.000
minuciosamente verificada (en un período más largo que el
0
de 2000 a 2004 para el cual los datos están por el momento
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
disponibles)– donde la curva del daño sigue estrechamente Años
la misma evolución que la curva de la construcción de las Sumas invertidas en prevención Número de intervenciones
de riesgos (en miles US $) de emergencia
obras (figura 2), hecho ya observado en otros terrenos
Fuente: Dossier estadístico del municipio de La Paz 2000-2005
(Pigeon, 2007).
5Ya con la creación del ministerio de Urbanismo y Vivienda,
Aunque resulte paradójico, esta situación se explica intervenir: comprensión de la necesidad de reglamentar el partido del Movimiento nacionalista revolucionario (MNR)
había iniciado la distribución de terrenos situados en la peri-
entre los factores de interpretaciones posibles. El contexto el uso del suelo en función de la aptitud de los terrenos feria urbana a sus partidarios (haciendo de ellos casi unos pre-
bendados), sin tomar en cuenta las condiciones de habitabi-
político boliviano de fines de los años 70 y de la década para ser construidos (aptitud establecida en función de la
lidad en esas periferias (Mayorga, 1997: 228) y en particular, la
de los 80 no permitió a la ciudad, que alberga al gobierno dinámica de los procesos físicos: deslizamiento de tierra, exposición a las amenazas en el caso de las vertientes del valle
de La Paz. Luego, la inestabilidad política de los años 1980 y
boliviano, poner en práctica todas las conclusiones del inundación, erosión, etc.) y construcción de obras de 1990 reforzó la ocupación no controlada de las periferias urba-
estudio compuesto de 43 tomos que había encargado a ingeniería (diques, drenajes, gaviones, etc.) para frenar los nas de La Paz. Por ejemplo, entre 1987 y 1997, el municipio de
La Paz estuvo gobernado por trece alcaldes diferentes (hasta
fines de los años 70. Es por ello que la urbanización ha procesos físicos que producen daños. 1994, el mandato de alcalde era muy corto: dos años [Baby,
continuado avanzando y a menudo en espacios que, sin Dado que el control del suelo fue muy parcialmente 1995: 55]). La competencia por el acceso al poder ha llevado
a los administradores políticos a autorizar por olas la legaliza-
embargo, habían sido identificados como no edificables. establecido,5 los administradores de riesgos no tuvieron ción de terrenos ocupados sobre las vertientes (GMLP, 2007)
más que un recurso: la construcción de obras de ingeniería. para asegurarse una base electoral, una vez más sin tomar
en cuenta la exposición a las amenazas. Una vez en el poder,
No obstante, el Plan de Desarrollo Urbano ha modificado Ahora bien, hasta el presente, las obras de protección, los alcaldes a menudo tomaban conciencia del problema
del riesgo, pero no estaban verdaderamente en condiciones
profundamente la actitud frente al riesgo de los diferentes por muy útiles que sean en algunos casos, han mostrado
de establecer un plan de gobierno para responder a él y de
servicios de la municipalidad de La Paz capaces de limitaciones considerables (Dauphiné y Provitolo, 2007). hacerlo respetar (Mayorga, 1997: 287-288).

Incluso plantearon algunas cuestiones relativas a sus efectos limitaron la pérdida de atractividad de la ciudad, a costa de
no previstos sobre el aumento de los daños (Pigeon, 2005). un aumento de la manifestación de los riesgos en La Paz,
En vista de esta constatación, cabe preguntarse ¿por qué pero también en El Alto.
la municipalidad de La Paz tomó una vía que consiste en
intensificar la urbanización a pesar de los daños? Esta hipótesis llevó al equipo de investigadores del
programa PACIVUR a plantear una pregunta inicial,
Con esta obra, planteamos la hipótesis de que el relativamente simple: ¿qué se hace para reducir la
contexto boliviano presiona fuertemente al municipio de vulnerabilidad de una ciudad que está en esta situación?
La Paz y explica la política de gestión de los riesgos en la Si la planificación preventiva urbana sigue siendo un ideal
aglomeración. Durante una buena parte del siglo XX, La Paz de mediano y largo plazo para reducir la vulnerabilidad de
ha dominado ampliamente la jerarquía urbana boliviana. una ciudad, a corto plazo, en cuanto equipo de investigación
En 1900, el censo de población indicaba que sobre las 22 que trabaja dentro de una perspectiva de desarrollo,
ciudades más pobladas del país, La Paz ocupaba el primer tenemos la obligación de responder a la demanda social
rango, con una población tres veces más numerosa que la frente al riesgo –lo que es todavía más cierto para el
segunda (Potosí). En 2001, no ocupa más que el segundo asociado, administrador urbano. Pero entonces, ¿qué se
lugar: Santa Cruz de la Sierra, decimoquinta ciudad en 1900, puede proponer cuando por un lado, una gran parte de
ya es primera; El Alto, que no existía en 1900, es actualmente los espacios urbanizados de La Paz se exponen a amenazas
tercera6 (Baby, 1995; Montes de Oca, 2005: 62). de origen natural de ocurrencia rápida que es imposible
La hegemonía de La Paz ha sido entonces progresivamente eliminar; y por otro lado, es casi imposible desplazar a las
disputada, a dos escalas. Por una parte, en el escenario poblaciones de los espacios urbanizados expuestos al daño
nacional, a partir de mediados de los años 50, Santa Cruz en ausencia de una política nacional y local de vivienda y
de la Sierra drena hacia ella cada vez más migrantes que de reubicación?
provienen de las mesetas andinas atraídas por su desarrollo
económico. Por otra parte, a escala de la aglomeración, Habiendo constatado que los sistemas preventivos en
a partir de la reforma agraria de 1953 y de manera la aglomeración revelan una eficacia limitada, nos pareció
incontestable desde principios de la década de los 80, el entonces importante reflexionar sobre las situaciones de
espacio constructible se hace escaso en La Paz, haciendo de emergencia y sobre la manera de mejorar los sistemas de
El Alto el receptáculo del crecimiento urbano. gestión de las crisis para limitar el daño.
Confrontadas a una situación en la que el crecimiento
disminuye, reduciendo en esa medida las posibilidades de En ese ámbito de la gestión de las situaciones de emergencia
aumento de las recaudaciones fiscales, las autoridades de y de las crisis que pueden derivarse de ellas, la investigación
La Paz reaccionaron manifestando un profundo dejar-hacer se ha desarrollado notablemente durante los últimos quince
en la urbanización de la tierra, cuando no la favorecieron años, en particular por las ciencias sociales. Sin embargo, ha
6Según las proyecciones realizadas por el INE, El Alto pasó
por medio de trabajos de protección cuya eficacia queda abordado muy poco las dimensiones espaciales y territoriales
al segundo lugar de la jerarquía urbana nacional en 2008,
delante de La Paz. aún por demostrar. No obstante, actuando de esa forma, de la gestión de las crisis que, sin embargo, permiten
mostrar la complejidad de las situaciones de emergencia y la de eventos que acarrearon daños han permitido colocar en
incertidumbre que las caracteriza. el centro de la reflexión la emergencia y la crisis. En efecto,
Es por eso que el programa PACIVUR en Bolivia comenzó el análisis retrospectivo de los eventos permite diferenciar
a trabajar sobre las dimensiones espaciales y territoriales espacios –espacios en que sobreviene el evento, espacios
que operan en la gestión de las situaciones de crisis, de riesgo7– y de ese modo, lleva a interrogarse sobre los
interrogándose al mismo tiempo sobre las vulnerabilidades factores que condujeron a una situación de emergencia y/o
de los sistemas de gestión de las crisis que pueden de crisis.
actualizarse a partir de esta aproximación.
Con mucha frecuencia, cuando se abordan los riesgos, se lo Por otra parte, la reflexión espacial invita también a plantear
hace un poco a la manera de los tests de laboratorio (Beck, la hipótesis según la cual hay espacios que permiten el
2001: 123-126), por ejemplo queriendo identificar por medio retorno a una situación normal, es decir espacios de gestión
de indicadores cuál es la población vulnerable, como si se de la emergencia y/o de la crisis. Estos últimos pueden ser
tratara de una característica intrínseca. Ahora bien, numerosos diferentes de los otros espacios ya identificados o, por el
ejemplos muestran, al contrario, que las condiciones de contrario, estar imbricados en ellos.
vulnerabilidad varían: en función del espacio en el cual uno
se encuentra, en función de la temporalidad, etc. Así, en el Concluimos que las dimensiones espaciales de la gestión
caso de la aglomeración de La Paz, una persona pobre está de crisis producen vulnerabilidad, construida por la
expuesta a daños durante el día mientras trabaja en La Paz, articulación espacial y funcional de dos tipos de espacios
mientras que residiendo en El Alto, no lo está durante la noche. por identificar. Esta conclusión lleva a reflexionar sobre la
incertidumbre de la gestión de crisis y sobre su integración
En general, cuando se aborda el efecto producido por en la planificación preventiva urbana.
los riesgos, se lo hace de manera artificial: se cruzan datos, En la segunda etapa, la proposición es volver a situar
sin verdaderamente pensar en el interés y en la pertinencia esta reflexión en el contexto paradigmático de los
de los cruces. Nuestro enfoque es mucho más pragmático, riesgos. Si la producción científica en materia de riesgos
específico de la investigación aplicada. Se sustenta en el puede considerarse abundante, llega a conclusiones que
cruce de datos, pero a partir de eventos pasados vividos rara vez son tomadas en cuenta por los responsables
–la consideración de los tiempos largos de Braudel–, para de tomar decisiones y no permite reducir los riesgos de
comprender la situación actual y dar una idea del futuro. manera eficaz. Por ejemplo, los fracasos en materia de
Esto es, para retomar los términos de Beck, una “experiencia planificación urbana preventiva son significativos en La Paz
sobre el hombre” (Beck, 2001). y, en numerosos casos, no es por no haber sensibilizado
a los administradores urbanos. Porque las amenazas son
¿Por qué esta obra? muy numerosas, porque estas entran en interacción y
cubren casi todo el territorio, las autoridades de La Paz
7Por espacio de riesgo se entiende un espacio donde al me-
En este texto, se trata primero de mostrar cómo las se encuentran desprovistas, tienen dificultades para definir
nos uno de los elementos necesarios para el funcionamiento
preocupaciones operativas ligadas al análisis retrospectivo prioridades, para enfocar acciones y para adoptar una urbano está presente y es posible que sea dañado y perdido.

política de prevención de los riesgos eficaz. Ahora bien, el suficiente de su buen funcionamiento. Otros parámetros
concepto de riesgo expresa la posibilidad de perder aquello deben considerarse para determinar su vulnerabilidad. El
a lo que se da importancia. análisis de la vulnerabilidad de los elementos-recurso de la
gestión de la emergencia y la crisis conduce a interrogarse
Por ello, el planteamiento de investigación operativa, sobre la vulnerabilidad del territorio.
que consiste simplemente en interrogarse primero sobre
lo que es importante para luego intentar comprender por Adoptando esta metodología para el conjunto de los
qué y cómo se corre el riesgo de perderlo, parece de elementos-recurso, se puede mejorar considerablemente el
buen sentido. Ante la imposibilidad concreta de utilizar conocimiento de la vulnerabilidad territorial y, de esa forma,
los conocimientos sobre las amenazas que constituyen la herramienta de gestión de las situaciones de emergencia
lo esencial de los trabajos disponibles sobre los riesgos y de crisis. Se mejora así la eficacia de la política de gestión
en La Paz, frente a la inconsistencia de los análisis de de los riesgos en la municipalidad de La Paz esperando
vulnerabilidad y ante la necesidad concreta de los reducir la incertidumbre ligada a los riesgos.
responsables administrativos de enfocar su política de
prevención, se impuso la idea de que la prevención Dos municipios, dos escalas, un territorio urbano
de los riesgos en medio urbano pasaba primero por la
identificación de lo que del territorio de La Paz está en Desde el inicio de la investigación, nos preguntamos
juego. En efecto, si la investigación pretende contribuir a sobre la escala espacial a la cual debíamos trabajar. En
la prevención de los riesgos, comenzar por identificar lo efecto, aun si el convenio de cooperación fue suscrito entre
que se quiere proteger, los elementos más importantes, el GAMLP y el IRD, el municipio de La Paz solo constituye
parece de buen sentido. Los elementos de gestión de la una parte del conjunto del tejido urbano aglomerado, como
emergencia y de la crisis son un ejemplo de ello. en numerosos otros casos urbanos (Lévy et al., 2003: 48-
49). En consecuencia, para que los resultados tengan cierta
En tercer lugar, expondremos el procedimiento de análisis pertinencia, nos pareció necesario extender los análisis al
de los espacios de emergencia y de crisis y de su gestión, conjunto del tejido urbano, es decir hasta donde existe
siguiendo diferentes etapas: identificación de los espacios ruptura morfológica entre la fachada de las construcciones
vulnerables y de los espacios que disponen de recursos urbanas y el espacio rural, sin vínculo necesario con los
para controlar una situación de emergencia y de crisis; límites administrativos. Para comprender lo que recubre la
reflexión sobre las herramientas de ayuda a la gestión de la aglomeración de La Paz, es pues necesario hacer un rápido
emergencia y la crisis; análisis de su vulnerabilidad; análisis desvío por la historia de su construcción.
de la vulnerabilidad territorial. Por ejemplo, los espacios-
recurso de la gestión de emergencia y crisis concentran los Desde su fundación en 1548 (Ticona, 2007: 42), Nuestra
centros de decisión y los recursos operativos necesarios para Señora de La Paz ha pasado por diferentes fases de expansión
poner en marcha el socorro. Identificar los espacios recurso urbana. Por ejemplo, los Conquistadores habían instalado
de la gestión de la emergencia y la crisis no es una garantía primero la ciudad en el altiplano, a cerca de 40 km al norte
del sitio actual, pero abandonaron ese emplazamiento 1992) porque las autoridades municipales no estuvieron en
inicial algunos meses después (en 1549), debido a daños condiciones de equipar el espacio urbano que se construía
en los edificios y los cultivos provocados por los rigores con el mismo ritmo rápido del crecimiento urbano. En
del clima (Mayorga, 1997: 227; Arbona y Kohl, 2004: 256): menos de 60 años, El Alto ha multiplicado su población por
voluminosas nevadas, temperaturas muy bajas, borrascas más de 80, haciéndola pasar de 11 000 habitantes en 1950
glaciales. Los Conquistadores la relocalizaron en la hoyada a más de 896 773 habitantes estimados en 2008, superando
atravesada por el torrente Choqueyapu, al abrigo de los el número de habitantes del histórico municipio de La Paz
vientos. Aunque poco propicio para la expansión urbana, (INE, 2008).
este emplazamiento favoreció el desarrollo de actividades
necesarias para el proceso de conquista (Benavides, 2005: Partiendo de esas constataciones, nos pareció que para
68-69), provocando una fase lenta, continua y controlada interesarse en La Paz, había que tomar en cuenta el conjunto
de expansión demográfico-espacial. del tejido urbano subtendido por relaciones de intercambio
Con la Independencia y sobre todo a partir del fin de la imbricadas. Así, entendemos por aglomeración de La Paz
Guerra federal (1899), el ritmo de la expansión urbana de La a los municipios de La Paz y de El Alto. Por razones de
Paz entró en una nueva fase, mucho más rápida. La ciudad disponibilidad de datos necesarios para los trabajos de
que ya amparaba a la sede del gobierno y las dos cámaras investigación, no nos interesamos en los otros municipios,
de la Asamblea, atrajo nuevas actividades: administrativas, aunque las relaciones existen.
financieras, comerciales, intelectuales. Se dotó igualmente
de nuevos equipamientos: estaciones ferroviarias, industrias, Los datos son bastante numerosos para La Paz y una
etc. De tal modo que el espacio comenzó a faltar y algunos parte es relativamente de fácil acceso gracias al convenio
equipamientos fueron instalados fuera de la hoyada: en de cooperación entre el GAMLP y el IRD. En cambio, son
1923, la Escuela de aviación fue instalada sobre la meseta menos numerosos para el municipio de El Alto (GAMEA8)
de El Alto, comandando la construcción del aeropuerto de y también de menos fácil acceso (Hardy, 2009d). Son casi
la ciudad y trayendo consigo la localización de actividades inexistentes para los otros municipios. En consecuencia,
de transporte (Urquizo, 2006: 36). cuando ha sido posible, los análisis se han efectuado a
Las diferentes crisis que experimentaron las regiones del escala de la aglomeración de La Paz entendida como la
altiplano boliviano –reforma agraria a partir de agosto de imbricación de los municipios de La Paz y de El Alto. Por
1953, caída de la actividad minera durante la década de tanto, en el mismo territorio compuesto por dos municipios,
1980 (Franqueville, 2000; Arbona y Kohl, 2004)– llevaron la calidad de la información es a menudo muy heterogénea.
a sus habitantes a migrar por olas sucesivas hacia La Pero es interés de esta obra el intentar tomar en cuenta
Paz y, debido al llenado del espacio de esta, de manera diferentes escalas, de representar los datos para esas escalas,
centrífuga, a instalarse en sus alrededores. Por desborde a fin de analizar las dinámicas espaciales que estructuran la
urbano en dirección al altiplano tanto como por razones gestión de los riesgos de un mismo territorio.
funcionales, El Alto se volvió un barrio de La Paz, pero
marginal (Sandoval y Sostres, 1989; Sandoval y Ayllón, 8Designación de la administración del municipio.

Capítulo 1
Dos municipalidades, un territorio urbano

¿Qué es la aglomeración de La Paz?
E l empleo del nombre La Paz mueve a confusión. En sentido estricto, el nombre designa a la ciudad epónima que alberga
al poder ejecutivo y legislativo del Estado boliviano. Pero el nombre evoca también un espacio urbanizado cuyos límites
son complejos de circunscribir con precisión. Entonces, para abordar la realidad urbana, se hablará mejor de la aglome-
ración de La Paz que agrega las ciudades de La Paz y El Alto, dos municipios autónomos, con características y modos de
funcionamiento diferentes, sin interacción institucional establecida. Sin embargo, no hay ninguna duda de que la aglome-
ración paceña forma un territorio urbano único, siempre que se cuente con los elementos para descifrarla
Los límites administrativos su administración por dos municipalidades diferentes. Esta

Lámina 1 situación provoca regularmente problemas. En función de
los casos y de sus intereses, la población reivindica su per-
La Paz y El Alto son los dos principales municipios que tenencia ya sea a La Paz (por ejemplo, para la conexión a
componen la aglomeración de La Paz. Pero, la existencia algunos servicios, o el acceso a establecimientos públicos
de dos municipios distintos es reciente. En efecto, fue pro- de enseñanza o de salud, considerados de mejor calidad
gresivamente, entre 1985 y 1988, primero con la ley del 6 en La Paz), ya sea a El Alto (por ejemplo para el pago
de marzo de 1985, luego con la del 20 de septiembre de del impuesto sobre bienes inmuebles, considerado menos
1988, que el legislador boliviano decidió constituir los bar- controlado en El Alto. 9El 6 de marzo de 1985, El Alto es instituido como capital de
la IV sección municipal del departamento de La Paz. Luego,
rios de El Alto en un municipio autónomo, independiente Administrativamente, la separación es no obstante real. la Ley 651 del 20 de septiembre de 1988 eleva a El Alto al
del de La Paz9. Estableciendo dos municipios, el legisla- Además de la existencia de dos municipalidades autóno- rango de municipio autónomo y ratifica su separación de La
Paz. No obstante, habrá que esperar la Ley denominada de
dor ha reforzado una divergencia, que puede observarse mas, la organización de su respectivo territorio es bas- Participación Popular de 1995, que busca dar una mayor auto-
nomía a los municipios, para que El Alto adquiera su autonomía
especialmente a partir del crecimiento del espacio urbano tante diferente. La Paz está dividida en siete macrodis-
financiera, que hasta entonces estaba reservada, según la ley
paceño. Así, dio lugar a políticas urbanas muy distintas en tritos11 urbanos (Cotahuma, Max Paredes, Periférica, San de municipalidades de 1985, solo a las ciudades capitales de
departamento, en el caso que nos interesa: La Paz.
el espacio. Antonio, Sur, Mallasa, Centro) y dos rurales (Hampaturi y 10La definición legal de límites municipales para El Alto pone
No obstante, esta separación administrativa permanece Zongo), los dos últimos representan más del 90%12 de la por defecto los de La Paz, que le son limítrofes. Pero dado que
La Paz stricto sensu no tiene sus límites municipales legalmente
incompleta. En efecto, si bien el legislador ha definido los superficie total del municipio. Por su parte, El Alto está reconocidos, impugna, entre otros, sus límites con El Alto.
límites espaciales del municipio de El Alto, no ha realizado dividido en distritos urbanos (distritos 1 a 8) y rurales, 11El término macrodistrito empleado por las autoridades
municipales de La Paz corresponde a la misma entidad legal
el mismo trabajo para el de La Paz10 –como para la casi tota- cuyos límites se redefinen frecuentemente, en función de que el de distrito empleado en El Alto. Por comodidad en la
lidad de los otros municipios del país. Por consiguiente, en la velocidad de la urbanización (por ejemplo, los distritos cartografía de este libro, se designará a ambos con el término
común de distrito. No obstante, el término de distrito existe en
algunos lugares limítrofes entre los dos municipios, puede rurales 11 y 14, presentes en el mapa, están ya urbani- La Paz: designa a una subdivisión dentro de un macrodistrito,
subdivisión a la cual nunca se hará referencia en este libro.
existir ambigüedad en cuanto a la pertenencia municipal, zados). Macrodistritos y distritos son administrados por
121 832 km² sobre los 2 012 que el municipio de La Paz
provocando la marginación de esos lugares o, al contrario, alcaldes delegados cuyos poderes son más bien simbóli- reconoce.

Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz
Los límites administrativos
16°25' S
PUCARANI Dis tr ito 1 3
hacia el valle de Zongo
Pe r iféric a Hamp atur i

hacia el lago Titicaca
y el Perú Distr ito 1 4
Espacio
Dis tr ito 5 protegido
San Anto nio
Dist rit o 7
Dis tr ito 6
La Ceja
E L AL T O
Max
L A PA Z
16°30' S
Paredes Cent r o
Aeropuerto
Dis tr ito 4
Cot a hum a
Dis tr ito 1
Su r
L A JA Distr ito 3
hacia Palca
PALCA
Dis tr ito 2
Dis tr ito 1 1
Mal las a
16°35' S
V I A C HA
ACHOCALLA
hacia Mecapaca
Distrito 8
L A JA
Límite de municipalidad Municipalidad
M E C A PA CA
Límite de distrito C ent ro Distrito
Vía principal La Ceja Lugar

© IRD 2013
hacia Oruro, Potosí, Cochabamba, 0 2 km

Santa Cruz, Argentina y Chile
68°20' O 68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuentes: GAMLP, 2011; GAMEA, 2011

Capítulo 1 - Dos municipalidades, un territorio urbano  Lámina 1
cos, ya que son designados por el alcalde de La Paz en La densidad poblacional en 2001 Cuadro 1
Distribución de superficies por nivel de densidad
el caso de la municipalidad epónima, y por las juntas de Lámina 2
Superficie
vecinos13 en El Alto. Densidad
en km 2
en %
A una escala mayor, los dos municipios están estructura- Con una media de 136 habitantes por hectárea15, el mapa
Baja 178,0 76,6
dos en barrios que corresponden al marco de vida de refe- de la densidad poblacional, creado a partir de los datos del
Mediana 45,5 19,5
rencia de la población paceña. Estos barrios están a su vez censo nacional de población de 2001, indica que la aglo- Elevada 9,0 3,9
subdivididos en Organizaciones Territoriales de Base (OTB) meración de La Paz no presenta un nivel de densidad muy Total 232,5 100,0
desde la ley de Participación Popular de 1995. Se trata de elevado. Fuente: INE, 2001
escalas territoriales de gestión en las cuales los residentes La densidad se distribuye de manera concéntrica: es ele-
deciden colectivamente (en torno a las juntas de vecinos) vada en un espacio restringido al centro de la aglomera-
sobre el uso del presupuesto que el Estado les asigna a tra- ción, para progresivamente disminuir en dirección de las
vés de las autoridades municipales. La OTB es utilizada por periferias.
la población de modos diferentes como referente espacial y Así, en algunos barrios (3,9% de la superficie total de
sus límites fluctúan con mucha frecuencia en función de las la aglomeración) (cuadro 1), alcanza un nivel máximo
relaciones de fuerza entre vecinos (Pernet, 2007). comprendido entre 223 y 500 habitantes por hectárea: San
Más bien, ha sido la red vial el factor que ha contribuido Pedro, Gran Poder, Sopocachi, San Jorge, en la margen de-
decisivamente al establecimiento de las delimitaciones ad- recha del torrente La Paz; Miraflores y sus prolongaciones
ministrativas entre los dos municipios. Sinuosas y en gene- en la margen izquierda. Además del centro histórico, se
ral de dirección norte-sur en La Paz, las vías han tenido un trata de barrios planificados que comenzaron a construirse
gran papel en la división de los macrodistritos. Al contrario, desde mediados del siglo XIX y donde las edificaciones han
la red vial alteña, posterior a la de La Paz, es semi radial, or- podido progresivamente ganar en altura (ilustración 2). 13Es una organización legal desde la ley de Participación
Popular de 1995 que agrupa a los habitantes que viven en un
ganizada a partir del lugar llamado La Ceja14: estructura, con El espacio donde la densidad de la población es infe- vecindario. Es el vecindario el que define el espacio en el cual
el aeropuerto, los límites trazados a cordel de los distritos. rior a 95 habitantes por hectárea presenta un contraste sor- opera la junta. Las funciones de una Junta de vecinos son muy
variadas y diversas de una junta a otra. Al principio, en El Alto,
Pequeña particularidad: las principales vías alteñas permi- prendente con el precedente: se trata de la mayor parte de las juntas reprodujeron entre migrantes llegados a la ciudad las
solidaridades rurales dejadas atrás. Apoyándose en esas soli-
ten la entrada y la salida del municipio de La Paz, pues este la aglomeración (76,6% de la superficie total de la misma),
daridades los vecinos han podido construir su barrio: trabajos
último tiene una red vial sin salida (no existe posibilidad más bien en sus periferias. Aunque bien comunicados por colectivos para construir una calle, edificar un inmueble que
albergará a la escuela, etc. En los hechos, en El Alto, la Junta
alguna de continuar avanzando más allá de los Yungas al las vías camineras, como en el caso del barrio Río Seco de Vecinos es verdaderamente la unidad que administra el
Este, y de Mecapaca y Palca al Sur y Sureste). o también San Juan, esos barrios son demasiado recientes espacio.
14Este término designa al accidente topográfico que une
para que su espacio esté ya densamente poblado. Se trata La Paz a El Alto, es decir el reborde del Altiplano que da
todavía de espacios de apariencia rural, a menudo con la sobre las pendientes del valle ahondado por el Río La Paz. El
nombre del lugar hace referencia a la polisemia del término
topografía muy accidentada (sucesión de pequeñas depre- « ceja de La Paz », que tiene además una forma redondeada
siones que necesitarían trabajos de relleno) para hacerlos que marca el reborde de la hoyada. Por extensión, La Ceja
se ha convertido en el nombre del barrio de El Alto que está
fácilmente urbanizables (ilustración 3). situado en las proximidades.
15En comparación, París intramuros (sin los bosques de
Entre ambos se sitúa un espacio de forma concéntrica
Vincennes y de Boulogne) presenta, en 1999, una densidad
que abarca el 19,5% de la superficie total de la aglomera- media de 245 habitantes por hectárea.

La densidad poblacional en 2001

y el Perú
Espacio
protegido
Río Seco
Antofagasta
16 de Julio Gran Poder Miraflores
16°30' S
Centro histórico
San Pedro
Aeropuerto
Sopocachi
San Jorge
hacia Palca
San Juán
Número de habitantes por hectárea

y por zona de censo
16°35' S 500
223
95
3
hacia Mecapaca
Límite de municipalidad
Límite de distrito
Río Seco Barrio
Vía principal
hacia Oruro, Potosí, Cochabamba,
© IRD 2013
Santa Cruz, Argentina y Chile 0 2 km

68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuente: INE, 2001

Ilustración 2 ción, situado en posición central en la aglomeración, donde
Principales barrios densos del centro
la densidad poblacional se escalona entre 95 y 223 habi-
tantes por hectárea. El mapa pone en evidencia la continui-
dad de la densidad entre los tejidos urbanos de La Paz y El
Alto, a pesar del límite administrativo. No existe ninguna
diferencia notable entre los barrios Antofagasta de La Paz
y 16 de Julio de El Alto, que presentan una densidad com-
parable. Solo la presencia del aeropuerto, en el centro de
la aglomeración, crea un corte neto en el tejido urbano,
© IRD/S. Hardy
mientras que la topografía, a veces abrupta en esta parte de
la aglomeración, no llega a hacerlo. El paisaje urbano es el
de pequeños barrios bastante bien equipados, todavía en
Ilustración 3
proceso de densificación (ilustración 4).
Los barrios periféricos de carácter semi rural
El mapa de la densidad indica que existe una lógica de
conjunto en la distribución de la población paceña. El cam-
bio de escala de observación –pasar de la habitual obser-
vación de cada uno de los municipios (Garfias y Mazurek,
2005; Garfias et al., 2006) a la observación del conjunto de la
aglomeración– es un procedimiento poco habitual, que sin
embargo da cuenta de las continuidades y de las comple-
mentariedades entre esos dos espacios de la aglomeración,
© IRD/S. Hardy
a pesar de las divisiones administrativas y topográficas.
Ilustración 4
Barrios más extendidos, con densidad media
© IRD/S. Hardy

La recolección y el tratamiento lado (selección previa de los desechos, recubrimiento pro-
de desechos gresivo, etc.). Actualmente está cerrada, pero sigue siendo
Lámina 3 objeto de múltiples intervenciones (recuperación de lixivia-
dos, de gases). La segunda, desde su apertura en 2006, fue
La recolección y el tratamiento de los desechos ilustran pensada para limitar los daños ambientales (membranas de
otro aspecto del funcionamiento actual de la aglomeración impermeabilización entre el terreno y los desechos, recu-
paceña y los retos que enfrenta. Contrariamente a la pro- peración de lixiviados y de gases). Una tercera celda recibe
ducción y a la distribución de agua potable, la recolección y los desechos patógenos (médicos, de mataderos). Unos
el tratamiento de desechos son tareas atribuidas a cada una estanques recuperan una parte de los lixiviados para tra-
de las municipalidades de la aglomeración. Para ello, cada tarlos antes de liberarlos en los torrentes de la cuenca ver-
una dispone de equipos específicos. tiente. Por su parte, el botadero Nuevo Jardín-Alpacoma18
fue abierto en 2004. Instalado en el límite del municipio de
La aglomeración cuenta con dos principales botaderos de Achocalla, está compuesto igualmente por tres celdas de
desechos: Villa Ingenio en El Alto y Nuevo Jardín-Alpacoma entierro de desechos (dos para los desechos llamados clási-
en La Paz.16 cos y una para los patógenos), pero también dispone de zo-
El botadero de Villa Ingenio,17 creado hace más de 20 nas destinadas a la selección de los desechos, a estanques
años, recibe alrededor de 145 000 toneladas de desechos de recuperación y de tratamiento de lixiviados. El botadero
por año. Se compone de varias celdas para el entierro de recibe alrededor de 180 000 toneladas de desechos por año.
desechos (ilustración 5). La primera es calificada de salvaje,
pues el entierro de los desechos no siempre ha sido contro- Esos dos botaderos tienen en común, por una parte, estar
cercados por la urbanización (avance de la urbanización
de El Alto hacia el Norte y avance de la urbanización de
Ilustración 5 Achocalla y de La Paz atenazando a la planta de Alpacoma)
El botadero Villa Ingenio de El Alto
lo que provoca problemas de espacio disponible para la
extensión de las descargas y conflictos con el vecindario;
y, por otra parte, estar situados en espacios muy poco pro-
picios para la actividad de entierro de desechos (marcados
declives, escorrentía de las aguas pluviales) que provocan
16Los servicios del municipio de La Paz todavía utilizan la
antigua descarga Jardín Botánico-Mallasa, actualmente en daños ambientales.
proceso de rehabilitación (vegetalización de las celdas de
depósito de desechos donde alrededor de 2,5 millones de
toneladas de desechos fueron depositadas entre 1991 y 2004), La descripción de esos dos equipamientos pone de relieve
pero para llevar a cabo experimentaciones como la lombricul- igualmente las disparidades socioespaciales que enfrentan
tura destinada a eliminar los desechos orgánicos.
© IRD/S. Hardy
17El botadero de Villa Ingenio fue otorgado en concesión a las poblaciones de los dos municipios. Mientras que El Alto
la empresa privada COLINA en 2006.
cuenta en 2001 casi tantos habitantes como La Paz (649 958
18El botadero de Alpacoma fue otorgado en concesión a la
empresa privada TERSA en 2006. frente a 793 293), la cantidad de desechos depositados en
Capítulo 1 - Dos municipalidades, un territorio urbano  27

el botadero es claramente más elevada en La Paz. Más allá La Paz están repartidos en los espacios de difícil acceso, en
del diferencial de nivel de vida entre las poblaciones, esta El Alto están más bien situados a lo largo de las calles prin-
situación traduce no una menor cantidad de desechos pro- cipales y no en los barrios menos cubiertos por el servicio
ducidos por los habitantes de El Alto con relación a La Paz, de recolección de desechos.
sino una recolección menos eficiente. La importancia otorgada por las autoridades municipales
En La Paz, la recolección de los desechos es más eficiente. a la recolección de desechos revela también la diferencia
Por una parte, las autoridades municipales establecieron un de nivel del problema que estos representan para cada
contrato de concesión para la recolección de desechos que una de las municipalidades. Cuando los desechos no son
obliga a la empresa adjudicataria (SABENPE) a rendir cuen- correctamente recogidos, la población se deshace de ellos
tas regularmente de sus actividades a los servicios munici- abandonándolos a una distancia que les evita las molestias,
pales responsables (SIREMU). Por otra parte, en los barrios sin que por ello la distancia recorrida sea muy larga (ilus-
donde los camiones recogedores tienen dificultades para tración 7). Es por eso que los lechos de los torrentes y los
recolectar los desechos (fuertes declives; calles de tierra, barrancos constituyen a menudo los lugares preferidos por
barrosas durante la estación de lluvias; baja densidad de la población para librarse de los desechos. Esos lugares
habitantes), los servicios de la alcaldía de La Paz impusie- atenúan las molestias visuales, olfativas, patógenas, que ge-
ron su equipamiento con contenedores (ilustración 6) en neran los desechos, los cuales, además, son transportados
los cuales la población deposita los desechos que luego con frecuencia por las aguas de escorrentía pluvial hacia
son recogidos por los camiones. El mismo sistema fue insta- otros lugares. No obstante, considerando la topografía y las
lado en El Alto, pero como indica el mapa, hay claramente obras de ingeniería de la municipalidad de La Paz, los bota-
menos contenedores de desechos en El Alto. Y si bien en deros salvajes de desechos en esos lugares son factores que
Ilustración 6
Un contenedor instalado en uno de los barrios de La Paz donde el Ilustración 7
declive hace difícil la recolección de los desechos por los camiones. El abandono de los desechos en las inmediaciones de los torrentes.
© IRD/S. Hardy
© IRD/S. Hardy

La recolección y el tratamiento de desechos
Los botaderos y
EL ALTO Villa Ingenio EL ALTO
Los colectores de desechos
(143 296 t)
los contenedores
PUCARANI LA PAZ PUCARANI LA PAZ

Villa
El Carmen
San
Ballivian Pedro
Centro histórico
16°30' S 16°30' S 6 de
Marzo
Aeropuerto Aéroport
Villa Adela
Ciudad
LAJA LAJA Satélite
San Miguel
Nuevo Jardín-Alpacoma
(177 650 t) Número de colectores
de desechos por barrio
46 - 89
VIACHA VIACHA
16°35' S 16°35' S
14 - 35
Botadero
(tonelaje depositado en 2010)
ACHOCALLA 1 - 13 ACHOCALLA
MECAPACA MECAPACA
Contenedor Villa Adela Barrio
2 km LAJA Municipalidad 2 km
68°15' O 68°10' O 68°5' O 68°15' O 68°10' O 68°5' O
Límite de distrito
Vía principal
Los compradores/revendedores EL ALTO Zona urbana EL ALTO Las empresas de valorización
de desechos valorizables Espacio protegido
PUCARANI PUCARANI LA PAZ

LA PAZ
16°30' S 16°30' S
Aeropuerto Aeropuerto
LAJA LAJA
16°35' S VIACHA 16°35' S VIACHA
ACHOCALLA ACHOCALLA
Comprador/revendor MECAPACA MECAPACA
de desechos valorizables Empresa de valorización
© IRD 2013
2 km 2 km
68°15' O 68°10' O 68°5' O 68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuentes: COLINA, 2011; SABENPE, 2011; TERSA, 2011

favorecen el riesgo de inundación y de deslizamientos de desechos que se depositarán en el botadero, especialmente
tierra. En los lechos de los torrentes, los desechos se agluti- para prolongar su vida útil. Por otra parte, la recolección de
nan, impiden a las aguas discurrir y/o favorecen la llegada desechos valorizables crea empleo, al mismo tiempo que
brutal de un gran volumen de agua tras la ruptura del tapón favorece su mejor eliminación en los espacios públicos más
creado por los desechos. Los dos fenómenos provocan frecuentados (centro histórico; San Pedro y sus numero-
inundaciones localizadas. La acumulación de desechos en sas zonas comerciales; lo mismo en Villa El Carmen, San
los barrancos crea a lo largo del tiempo vertientes artificiales Miguel, parte comercial del sur de la ciudad).
poco estables, que se deslizarán fácilmente, arrastrando por
efecto de la gravedad otros terrenos que dañarán los espa- La casi inexistencia de colectores en El Alto traduce las
cios situados más abajo. Los dos fenómenos son frecuentes diferencias socioeconómicas entre las poblaciones de los
en La Paz y explican una parte de los daños censados en dos municipios. La población alteña, más pobre, produce
el municipio (D’Ercole et al., 2009b). En El Alto, no están también menos desechos valorizables. De hecho, los colec-
ausentes, en vista de la topografía, pero esos fenómenos tores están presentes en los espacios alteños que pueden
se desplazan más bien hacia los municipios situados aguas proveer ese tipo de desechos: en Ciudad Satélite donde
abajo, en primer lugar Viacha. Contrariamente a El Alto, La vive una población de clase media y en los espacios comer-
Paz tiene entonces un interés más inmediato en organizar ciales de la ciudad (a lo largo de la Avenida 6 de marzo; en
lo mejor posible la recolección de desechos. los barrios Ballivián y Villa Adela).
La recolección de los desechos en la aglomeración no Esta primera lectura que diferencia a La Paz de El Alto
está organizada de manera que sean diferenciados en ca- respecto a la cuestión de los desechos, muestra sobre todo
tegorías, exceptuando los desechos patógenos y algunas las diferencias de políticas públicas adoptadas y aplicadas
experiencias realizadas en La Paz, particularmente con las por dos municipalidades distintas. Pero, cuando se observa
pilas. A pesar de ello, algunos desechos son una fuente de la etapa posterior a la recolección, es decir la valorización
ingresos cuando pueden valorizarse. Es el caso del papel, de los desechos, los lazos funcionales entre La Paz y El Alto
del cartón, del plástico de las botellas, del vidrio, de los reaparecen inmediatamente.
metales, etc. La observación de la repartición de los colec- Si bien todavía hay muy pocos desechos valorizables en
tores de desechos clasificados en la aglomeración demues- El Alto, las empresas que se han especializado en su com-
tra una vez más el mejor tratamiento de este tema en La pra y reventa ya son numerosas, representando cerca del
Paz que en El Alto. En efecto, datos recogidos en 2010 ante 33% del total de empresas de la aglomeración.
organismos públicos y privados indican que hay numerosos En cuanto a las empresas cuya actividad consiste en re-
colectores de este tipo en La Paz, bastante bien repartidos ciclar los desechos, hay 15 instaladas en El Alto y 6 en
en todo el municipio, mientras que son casi inexistentes en La Paz. En efecto, este tipo de actividad implica disponer
El Alto (Berger y Hamidi, 2011). Aunque no todos los colec- del espacio suficiente para poner en marcha el proceso
tores de desechos hayan sido registrados, el mapa traduce de transformación de un desecho en materia valorizada.
la voluntad de las autoridades de La Paz para reducir los Ese proceso genera daños ambientales, mejor aceptados en

El Alto, donde son menos controlados por las autoridades establecimiento de acciones de gestión más eficaz y más
municipales y donde el tejido urbano mezcla más a me- lógica a esta escala espacial. Por el momento, con el sis-
nudo actividades industriales, comerciales y residenciales. tema institucional existente, las municipalidades no tienen
Por otra parte, este tipo de actividad implica estar conec- los instrumentos necesarios para tomar decisiones de plani-
tado a las vías de comunicación para hacer llegar, y luego ficación y de inversión en común. Si existen tentativas para
expedir, materias pesadas. Aun cuando la ausencia de datos construir una intercomunalidad, estas no han desembocado
cuantitativos confiables no permite cartografiar los flujos aún en resultados significativos. Se ha intentado con los
de desechos valorizables que van de La Paz a El Alto, si se desechos: con el fin de la vida útil del botadero de Villa
toma en cuenta la distribución de los colectores de dese- Ingenio y sus problemas de extensión, por una parte, la
chos, se entiende que son considerables. La combinación ausencia de terreno en La Paz, por otra, las dos munici-
de esos tres grandes criterios es muy favorable para El Alto, palidades iniciaron conversaciones sobre la posibilidad de
donde esas actividades se localizan a lo largo de las vías crear un botadero intercomunal, en Achocalla o en Viacha.
situadas al sur del aeropuerto, mientras que en La Paz, las Pero esos dos municipios, cuya organización de la recolec-
pocas empresas están situadas en las cercanías de las vías ción y del tratamiento de desechos es más precaria que en
que salen de la ciudad, espacios más industrializados. La Paz y en El Alto, rechazan por el momento la idea de un
botadero común a la aglomeración en su territorio, debido
Esta cartografía de la recolección y del tratamiento de a los daños que esta actividad genera. Sin embargo, una
desechos muestra la complejidad de la interpretación de parte de los fenómenos catastróficos identificados en esos
los datos disponibles y la función de las escalas espaciales dos municipios son resultado de la transferencia del riesgo
seleccionadas. Examinando solo la actividad clásica de re- desde los municipios situados en las partes altas, a saber El
colección de desechos, se observa una lógica de dos políti- Alto y La Paz.19 Pero por el momento, solo la lógica econó-
cas municipales distintas que diferencian a la aglomeración. mica de corto plazo prevalece y permite crear algunos lazos
Pero la lógica económica, igualmente, da cuenta de una es- funcionales entre los diversos espacios de los municipios
pecialización de los espacios dentro de la aglomeración, la de la aglomeración.
cual pone de relieve la importancia de los lazos funcionales
que se tejen cada día en el seno de una única aglomera-
ción, pero que no siempre son observados por sus actores.
Mientras la aglomeración no es objeto de ningún recono-
cimiento institucional, el análisis de datos sobre los dese-
chos, su recolección y su tratamiento en el espacio cubierto
por la aglomeración destaca cuán fuertes se hacen cada
día las interacciones entre los municipios que la compo-
19Por ejemplo, el desborde del torrente Pallina entre octu-
bre de 2000 y marzo de 2001, principalmente provocado por nen. Pero el tema de los desechos muestra también que
la acumulación de los desechos de El Alto en el territorio de
los instrumentos legales no permiten el acercamiento. El
Viacha. Este fenómeno inundó 13 barrios de Viacha, dañando
282 viviendas. contexto institucional en la aglomeración crea frenos al

La producción y distribución de agua potable Ilustración 8
Lámina 4 Captación del agua pluvial y glaciar
(Huayna Potosí) en Milluni.
La lógica de complementariedad entre los municipios de

La Paz y El Alto se muestra perfectamente a través del análi-
sis de la producción y la distribución del agua potable en
la aglomeración.
Los habitantes de la aglomeración están mayoritariamente
© IRD/S. Hardy
aprovisionados de agua potable por el gran sistema de La
Paz-El Alto (del 83,6% de la población en 200: el 81% en
El Alto y el 85,7% en La Paz); esta es una organización que
produce de forma continua grandes volúmenes de agua po- únicamente destinada a la red de distribución del centro
table distribuidos a los consumidores por medio de una red de La Paz. El agua puede, no obstante, ser desviada aguas
de canalizaciones. A pesar de reivindicaciones esporádicas arriba, para ser tratada, luego distribuida, por la planta de El
que modifican su arquitectura administrativa, desde 2008 el Alto (subsistema Achachicala que alimenta a cerca de 284
gran sistema está bajo responsabilidad de una sola empresa 000 habitantes). Por último, el agua captada en Pucarani es
constituida en sociedad anónima: EPSAS S.A. Esta última tratada en El Alto donde alimenta la red de distribución de
organiza la producción y la distribución del agua potable agua potable de El Alto, así como la de los barrios situados
sin distinguir a los dos municipios (Hardy, 2009b; 2009e). sobre las vertientes occidentales del municipio de La Paz.
En El Alto, una serie de 30 pozos captan también agua de la
El mapa del aprovisionamiento de agua potable muestra, napa freática que se potabiliza en la planta de Tilata antes
en efecto, que la empresa administradora capta el recurso de ser inyectada en la red de El Alto (subsistema El Alto,
agua (que proviene de la escorrentía pluvial, y más pun- 915 000 habitantes).
tualmente glaciar) tanto en el territorio municipal de La
Paz (Pampahasi), en el de El Alto (Milluni) (ilustración 8), Gran sistema La Paz-El Alto Figura 3
Comuna/fuente Funcionamiento del gran sistema de
como en el de Pucarani. Sin embargo, las operaciones de La Paz El Alto Pucarani/El Alto producción y de distribución de agua potable
captación, potabilización, almacenamiento y distribución Sub-sistema Sub-sistema Sub-sistema
explican la subdivisión técnica del gran sistema La Paz-El Hampaturi-Pampahasi Milluni-Achachicala Tilata-El Alto
Alto en tres subsistemas (figura 3). Así, el agua captada en Espacios

alimentados laderas
Hampaturi es transportada para su potabilización en una La Paz La Paz El Alto occidentales
de La Paz
planta localizada en La Paz (planta de Pampahasi), antes de Número
de habitantes 620.000 295.000
ser enteramente distribuida por red en toda la parte sureste abastecidos habitantes habitantes
del municipio (subsistema Hampaturi que alimenta a cer-

272.000 hab. 284.000 hab. 915.000 hab.
ca de 272 000 habitantes). En cambio, el agua captada en 1.471.000 habitantes
Milluni es potabilizada en la planta de Achachicala y es casi Fuente: equipo PACIVUR a partir de datos de EPSAS, 2011

La producción y la distribución de agua potable
Sistema de producción de agua proviniendo
de Pucarani proviniendo
de Milluni proviniendo
PUCARANI
PUCARANI de Hampaturi
LA PAZ
EL ALTO
16°20' S
Milluni
Hampaturi
El Alto
Achachicala L A PAZ
EL ALTO
Espacio
protegido
16°30' S
Pampahasi
16°30' S
2 km Aeropuerto
68°10' O 68° O
Canalización
Embalse LAJ A
Planta de tratamiento de agua potable Puchuckollo

Planta de tratamiento de aguas servidas
Pozo
Tilata
Pequeño sistema local independiente
de producción y de distribuccion
16°35' S
Gran sistema de producción y de distribución de agua
Subsistema Milluni-Achachicala AC H O C ALLA

Subsistema Pucarani-El Alto
VIACHA
Subsistema Hampaturi-Pampahasi
Espacio urbano no abastecido

por el gran sistema ME C APA C A
Límite de distrito
© IRD 2013
0 2 km
68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuente: EPSAS, 2011

La historia de la constitución del gran sistema de produc- Ilustración 9
ción y de distribución de agua potable en la aglomeración Instalaciones de la planta de potabilización
de El Alto
explica la unicidad territorial de administración por una sola
empresa. En efecto, el gran sistema que funciona actual-
mente nació de la progresiva puesta en red, a partir de 1906,
de pozos y captaciones de resurgencias, desparramados en
la ciudad, con el objetivo de adoptar el modelo higienista
de producción y de distribución de agua potable venido de
© IRD/S. Hardy
Europa. Así, la municipalidad de La Paz ha administrado pri-
mero cinco sistemas por gravedad, aislados unos de otros,
dispersos sobre su territorio. Con la creación de la empresa
municipal SAMAPA20 en 1966, siguiendo los consejos de los
servicios de cooperación alemana, se establecieron tres sis- agua producida por los 30 pozos de Tilata, las dos plantas
temas técnicos, asumiendo cada uno la cadena que va de de El Alto no producirían suficiente agua potable para la
la captación a la distribución de agua potable –los subsiste- demanda alteña todavía en fuerte aumento. En ese caso,
mas El Alto, Achachicala y Pampahasi–, administrados por por el lado paceño, habría que encontrar cómo alimentar
una sola entidad: SAMAPA. En tanto que en 1966, solamente de agua a los barrios centrales actualmente atendidos por
el 10% de los 495 000 habitantes de la aglomeración tenía Milluni, o sea el consumo de más de 284 000 habitantes.
acceso al agua potable distribuida por la red de la municipa- El aumento de los caudales captados en Hampaturi podría
lidad, en 1982, a pesar del aumento poblacional, el 65% de suplir a ello, a condición de resolver un problema técnico
la población estaba conectado a la red. Desde ese punto de ligado a la distribución.21 Finalmente, la parte alta de las
vista, el modelo del gran sistema ha cumplido sus promesas vertientes occidentales es alimentada por el sistema de El
de producción y distribución de grandes volúmenes de agua Alto. En ese caso, separar producción y red de El Alto y de
potable de buena calidad (ilustración 9). La Paz implicaría para la Municipalidad de La Paz encon-
trar los recursos de agua para alimentar a cerca de 295 000
Lo fundamental de la red fue entonces instalado antes de habitantes, en condiciones técnicas de distribución poco
la creación del municipio de El Alto. En 1985, si bien desde fáciles. En suma, la separación obligaría a La Paz a encon- 20Servicio autónomo municipal de agua potable y alcanta-
un punto de vista técnico era posible separar la red de agua trar cómo proveer de agua a 579 000 habitantes. rillado, creada por Decreto Ley Nº 7597. Tiene una identidad
jurídica y un patrimonio propio, así como una autonomía de
de El Alto de la red de La Paz, desde un punto de vista Por otra parte, una separación sobre la base de los límites gestión operativa y administrativa. Tras un período transitorio
funcional esa separación era bastante delicada de llevar a municipales necesita repensar el financiamiento del servicio. de cuatro años, la municipalidad de La Paz transfirió definiti-
vamente el conjunto de los servicios de aprovisionamiento de
cabo, sin siquiera hablar de su costo. En efecto, actualmente, una perecuación tarifaria permite fi- agua a SAMAPA.
Primero, la separación implica resolver el problema de nanciar la extensión de la red de distribución. Considerando 21La red de distribución de agua funciona por gravedad. Si
se tuviera alimentar los sistemas que atienden a los barrios del
las captaciones. Los mayores volúmenes de agua, tratados las modalidades el crecimiento demográfico-espacial, la pe- centro y de las vertientes occidentales de La Paz, sería nece-
sario instalar potentes bombas para subir el agua y transferirla
en El Alto, provienen del municipio de Pucarani. Aun uti- recuación se opera en beneficio del equipamiento de El Alto,
hacia esos sistemas. La operación es técnicamente posible,
lizando el agua que actualmente proviene de Milluni y el el cual es pagado por los consumidores más ricos, principal- pero sería muy onerosa.

mente localizados en La Paz. La separación obligaría pues tema está dañado, los otros subsistemas le prestan ayuda
a los consumidores alteños a autofinanciar la extensión de realizando transferencias entre ellos. Por ejemplo, EPSAS
la red, aun cuando su volumen de consumo de agua po- despacha camiones-cisterna que se aprovisionan en los
table es en promedio muy bajo comparado con el de La Paz subsistemas que continúan produciendo agua potable, para
(Poupeau, 2008). Sin subvención, esta situación provocaría luego distribuirla a las poblaciones del subsistema dañado.
un alza muy fuerte de las tarifas de agua en El Alto. Es lo que se produjo cuando el deslizamiento de tierra de
A través de esas dos observaciones, es posible darse enero de 2008 y también en febrero de 2011 (Hardy, 2009e;
cuenta de las complementariedades que se han tejido pro- 2011). En el caso del deslizamiento de tierra de enero de
gresivamente entre los diferentes espacios municipales en 2008, EPSAS pudo inclusive transferir agua potable desde
la producción y la distribución de agua potable, que justi- la red de distribución del subsistema de El Alto hacia una
fican un enfoque unificado de la aglomeración de La Paz. parte de la red del subsistema Pampahasi (Hardy, 2009e).
Por tanto, la separación no es, por el momento, una opción La separación del sistema de producción y de distribución
que haya que considerar. Por otra parte, haría vulnerable de agua potable de la aglomeración entre los dos munici-
a la población. En efecto, con una distinción del sistema pios complejizaría más la puesta en marcha de la capacidad
actual entre los dos municipios, realizar las transferencias actual de administrar situaciones de emergencia, aumen-
de un subsistema a otro se volvería complicado. tando de hecho la vulnerabilidad de la población.
Por ejemplo, el espacio atendido por el subsistema
Achachicala concentra lo principal de los empleos formales Sin embargo, otro nivel de observaciones en torno al
de la aglomeración. Durante las noches y los fines de se- tratamiento de aguas servidas y de los pequeños sistemas
mana, la lentificación de las actividades provoca una dismi- de producción y de distribución de agua potable destaca
nución de la demanda de agua potable. En cambio, en esos la precariedad de las complementariedades territoriales
momentos, los trabajadores están en sus casas y en ellas evocadas.
consumen agua. Esto explica un aumento de la demanda El servicio de recolección de aguas servidas es deficiente:
en El Alto, para responder a la cual el subsistema epónimo la red está mucho menos extendida que la de distribución
tiene dificultades. Como una parte del agua que proviene de agua potable, y muy pocos habitantes están conectados
de Milluni pasa por El Alto antes de llegar a Achachicala, las a aquella. Por consiguiente, la mayoría de los consumidores
noches y los fines de semana esa parte del agua de Milluni de agua de la aglomeración vierte sus aguas servidas en
es transferida hacia la planta de potabilización de El Alto de fosas sépticas y en pozos ciegos (Peirera, 2007; Cochet,
donde luego es distribuida (Millon, 2010). Por consiguiente, 2009), contribuyendo así ampliamente a la inestabilidad de
la separación aumentaría en la vida diaria la vulnerabilidad los terrenos urbanizados. Existe sin embargo una planta
de la población, vinculada a las dificultades temporales de de tratamiento de aguas servidas, localizada en la parte
producción de agua potable. oriental de la aglomeración, en el municipio de El Alto:
Puchuckollo. Aunque la capacidad y la calidad del trata-
En caso de catástrofe, la vulnerabilidad de la población miento de las aguas servidas son bajas, la polución alteña
sería todavía más evidente. Actualmente, cuando un subsis- está en parte contenida. En cambio, en ausencia de una

instalación idéntica en La Paz (debido a las restricciones del sistema encuentra dificultades por estar dañado, no tener que
lugar, Puchuckollo no puede tratar sino las aguas recogidas aprovisionar a esas pocas decenas de miles de habitantes de
en El Alto), las aguas servidas son recolectadas por la red los pequeños sistemas es un verdadero alivio. En caso de ca-
de torrentes y vertidas aguas abajo, sin tratamiento, provo- tástrofe, los beneficiarios de los pequeños sistemas a menudo
cando polución en una de las zonas de producción hortí- solo tienen que administrar problemas técnicos menores que
cola de la aglomeración. Paradójicamente, un mejor acceso rara vez les privan de agua. Aquellos de los pequeños sistemas
al agua y un mayor consumo de agua potable en La Paz que tienen caudales suficientemente grandes de agua pue-
significan también consecuencias ambientales claramente den, por otra parte, transformarse en recursos para aprovisio-
más negativas que en El Alto. nar temporalmente a elementos más importantes del funcio-
Más interesante aún: los pequeños sistemas de produc- namiento urbano, localizados en las proximidades. Se trata
ción y de distribución de agua potable. Están presentes en de elementos habitualmente alimentados por el gran sistema
toda la aglomeración, pero son mal conocidos. Se trata de como las escuelas, los centros de salud y cuyo paro provoca
sistemas que funcionan con tecnologías más bien simples: con frecuencia una situación de crisis que puede fácilmente
captan generalmente bajos caudales de agua de resurgen- propagarse a toda la aglomeración.
cias y de pozos, que potabilizan y distribuyen localmente Por otra parte, los pequeños sistemas permiten a una
(ilustración 10). Eran al menos 80 en 2008, sabiendo que parte no insignificante de la población de la aglomeración
son muy difíciles de identificar (no todos están registrados aprovisionarse de agua, a un costo muy bajo, sin por ello
ante autoridades a cargo). Se los encuentra sobre todo en las constituir una amenaza para el gran sistema cuya capacidad
zonas urbanas no cubiertas por el gran sistema, a saber las actual de funcionamiento no puede aumentar.
periferias sin conexión a la red (espacios semiurbanos de El El análisis del mapa de aprovisionamiento de agua potable
Alto y de La Paz) y las zonas urbanas no constructibles (ver- muestra así que las interacciones que existen entre los territo-
tientes occidentales de La Paz); pero a veces se los encuentra rios de El Alto y de La Paz son complejas, cualquiera que sea
también en las zonas urbanas atendidas por el gran sistema. la escala analizada. Expresa la importancia de abordar la aglo-
Operan con organizaciones muy variadas, que van del comi- meración también como un todo, más allá de las apariencias.
té de agua a la cooperativa (Eichholz, 2010).
Al leer esta descripción, los pequeños sistemas no pare-
cen constituir un elemento esencial a escala de la aglomera-
ción. Son, sin embargo, muy importantes por varios motivos.
Primeramente, solo para El Alto, en 2001, sobre los 165 320
hogares encuestados, el 3,6% declaraba aprovisionarse de agua
mediante esa forma de acceso (Hardy, 2009b). Los consumi-
dores de agua proveniente de esos pequeños sistemas son
© IRD/S. Hardy
pues numerosos. Luego, los pequeños sistemas constituyen

Ilustración 10
verdaderas alternativas de aprovisionamiento de agua en caso
Simplicidad de las instalaciones del pequeño
de catástrofe. En efecto, cuando el funcionamiento del gran sistema de la Cooperativa (Niño Kollo Alto).

La dinámica urbana
L La aglomeración de La Paz no es un objeto estático. Está atravesada por diferentes dinámicas que conviene
desenmarañar para dar cuenta de su funcionamiento. Esas dinámicas tienen que aprehenderse a varias escalas. Por
una parte, conviene reubicar a la aglomeración en la jerarquía urbana boliviana: su evolución explica la importancia del
acercamiento entre los municipios de La Paz y de El Alto. A escala de la aglomeración, los análisis demográfico y espacial
permiten establecer las convergencias entre los dos municipios, pero también dar una imagen de las relaciones de la
población con el espacio a partir de algunas formas de desplazamientos cotidianos.
La distribución de la población en dos presencia de calles principales: el eje hacia el sur-sureste

momentos diferentes de La Paz, el del norte de La Paz hacia los yungas, y el del
Láminas 5a y 5b sur de El Alto hacia Oruro. Aparte de esos tres tipos de
localización, la población está dispersa.
Generalmente, los mapas de distribución de la población
representan a la población del municipio de La Paz, sin Durante el día, una parte importante de la población no
la de El Alto, e inversamente. Procesando los datos del está en su hogar (al menos 471 050 personas) (cuadro 2),
censo nacional de población de 2001, un primer mapa sino en el trabajo, en la escuela, etc. Esa es la razón por
titulado “La población de noche” localiza el conjunto de la cual, además de la cartografía de la distribución de la
la población de la aglomeración cuando está presente en población, que se puede calificar “de noche”, obtenida por
su hogar (alrededor de 1428 000 personas), a escala de el procesamiento de los datos del censo nacional, resulta
las zonas censales. Confirma lo que el mapa de densidad interesante realizar una cartografía de distribución de la
poblacional indicaba, a saber la marcada continuidad entre población “de día”. Para eso, es necesario recurrir a datos
los tejidos urbanos de La Paz y los de El Alto, a pesar del distintos de los del censo nacional de población.
límite administrativo. En efecto, se observa en este mapa de
distribución de la población de noche un primer espacio
Cuadro 2
donde la población se concentra entre el centro de La Paz Composición de la población de día y de la población de noche
y el centro de El Alto (al Este del aeropuerto), haciendo casi por municipalidad
imperceptible la leve discontinuidad que impone la vertiente Población de día

Municipalidad Población de noche
abrupta que separa a los dos municipios. A continuación, Trabajadores formales Escolares Total
la población se distribuye de manera bastante homogénea La Paz 104.958 122.850 227.808 789.545
El Alto 14.568 228.674 243.242 638.172
pero menos concentrada, al norte y al sur de El Alto, a
Total 119.526 351.524 471.050 1.427.717
ambos lados del aeropuerto. Fuera de esos dos espacios,
Fuentes: INE, 2001; GAMLP, 2007; Cámara Departamental de Industria de La Paz , 2004;
la distribución de la población responde a la lógica de la SEDUCA, 2009

La población de noche
Hacia el valle de Zongo

y el Perú Espacio
protegido
16°30' S
Aeropuerto
hacia Palca
Número de personas
por zona de censo
16°35' S
3.001 - 5.000
1.501 - 3.000
hacia Mecapaca
Límite externo de las zonas

de censo
Vía principal
© IRD 2013
68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuentes: INE, 2001; GAMLP, 2007; Cámara Departamental de Industria de La Paz, 2004; SEDUCA, 2009
Lámina 5a  Capítulo 1 - Dos municipalidades, un territorio urbano
La población de día
Villa El Carmen
y el Perú
Espacio Villa Fátima
protegido
Alto Lima
Pura Pura
Villa
Mejillones Villa
Esperanza Villa Ballivián
Los Andes
16 de Julio Centro
16°30' S histórico
Villa 12 de Julio
San Pedro Miraflores
Aeropuerto 12
de
Octubre San Jorge
Villa Alemania
hacia Palca
Santiago
Número de personas San Miguel

por zona de censo
Kenko
5.001 - 9.747
3.001 - 5.000
1.501 - 3.000
Senkata
501 - 1.500
16°35' S
4 - 500
hacia Mecapaca
Límite externa de las zonas

de censo
Kenko Barrio
Vía principal

© IRD 2013

68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuentes: INE, 2001; GAMLP, 2007; Cámara Departamental de Industria de La Paz , 2004; SEDUCA, 2009
Capítulo 1 - Dos municipalidades, un territorio urbano  Lámina 5b
En el transcurso del año 2007, la Oficialía Mayor de las empresas; empleos de las actividades comerciales). En
Promoción Económica22 del Gobierno Autónomo Municipal efecto, sobre cerca de 120.000 empleos formales, el 88%
de La Paz (GAMLP) realizó un censo que distingue tres está localizado en el municipio de La Paz. Con respecto a
actividades económicas: hotelería, industria y servicios. La esto, es importante destacar que numerosos trabajadores en
ficha de registro estaba organizada en siete campos que La Paz residen en El Alto y se desplazan entonces cada día
permitieron localizar en el espacio los establecimientos hábil para ir a su lugar de empleo. La lectura de la figura 4,
económicos y calificarlos (actividad precisa, número de de variación de la población entre la noche y el día, muestra
empleados, días y horarios de funcionamiento, equipamiento claramente este fenómeno: los aumentos de población se
disponible, etc.). Por otra parte, a partir de los datos sobre efectúan principalmente en beneficio de los espacios de
las actividades económicas de El Alto, recolectadas por la La Paz, sobre todo los del centro y secundariamente una
Cámara Departamental de Industria de La Paz23 en 2004, se banda que prolonga este espacio hacia el norte, una parte
realizó un procesamiento bastante similar al de los datos del espacio de la zona sur del municipio y dos espacios
de La Paz para localizar a los trabajadores del sector formal sobre la vertiente noreste del municipio. Se trata de los
de El Alto. barrios de San Miguel, Los Andes, San Jorge, Miraflores.
Para completar esta primera aproximación a la distribución Por ejemplo, Los Andes reúne importantes actividades
de la población de día, se añadió, y eso concierne a los días comerciales, al igual que San Miguel. San Jorge concentra
hábiles, la localización de los niños escolarizados. Para ello, actividades de servicios, más bien del sector privado. El
la base del SEDUCA de La Paz permite saber que para el barrio de Miraflores acoge a los principales establecimientos
año escolar 2009, 351.524 niños están escolarizados en médicos del municipio y atrae actividades de servicios
establecimientos públicos y privados de La Paz y de El Alto ligados al sector médico. El Alto tiene también sus espacios
hasta el último curso de la enseñanza secundaria. que concentran actividades comerciales de importancia:
La cartografía que resulta de esta base de datos inédita 12 de Octubre, Santiago, Alto Lima y Villa Ballivián, estos
–trabajadores formales y niños– no es por cierto la de la dos últimos cobijando lo principal de la Feria 16 de Julio,
población de día en su totalidad, pero su análisis provee ya bisemanal, ciertamente la más grande y diversificada de
algunas indicaciones interesantes. Bolivia.
Un tercer tipo de concentración de día destaca nuevamente
El análisis del mapa de la población de día muestra la la importancia de las calles principales: en una aglomeración
fuerte concentración de población de día en el centro de La donde la topografía complica la circulación, las empresas
Paz. Contrariamente a la repartición de noche, la población comerciales e industriales privilegian la proximidad de las
de día está mucho más circunscrita en el espacio. Se trata calles principales. Esto es bastante visible en El Alto, al norte
principalmente de algunos lugares en y alrededor del y al sur del aeropuerto, a lo largo de las calles en dirección
centro histórico de La Paz (Casco Urbano Central –CUC– al Perú (Villa 12 de Julio, Villa Esperanza, Villa Mejillones)
y barrio de San Pedro) que concentran las actividades y al centro del país (Kenko, Senkata, Villa Alemania),
22Dirección general de promoción económica.
terciarias (empleos de la administración del Estado, del respectivamente, donde las concentraciones de la población
23Censo de actividades industriales realizado por la Cámara
departamento y del municipio y empleos de las sedes de en forma de rosarios representan los principales lugares de Departamental de Industrias de La Paz.

Figura 4
Estimación de la variación de la población
entre la noche y el día en
la aglomeración paceña
Espacio
protegido
16°30' S
Aeropuerto
Variación de la poblacion
entre la noche y el día
Población de día multiplicada, por:
4,6
16°35' S
3
Aumento 2
1,5
1
0,5
Pérdida
0,75
Límite de la municipalidad
0 2 km
68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuentes: INE, 2001; GAMLP, 2007; Cámara Departamental de Industria de La Paz, 2004; SEDUCA, 2009
actividades comerciales e industriales de la aglomeración. La gracias a la presencia de un establecimiento de servicios

misma lógica es visible en el noreste de La Paz en dirección de producción y distribución de agua (EPSAS S.A.) que
a los Yungas, donde se concentran las actividades ligadas emplea a más de 550 personas. Sin embargo, no todos
al comercio con los valles tropicales del departamento. los empleados están en las instalaciones de la sede: se
En cuanto al barrio de Villa Fátima, alberga actividades distribuyen en diferentes sitios de la empresa en La Paz y El
industriales en grandes establecimientos, como fábricas de Alto, pero son administrativamente contabilizados en ella.
textiles, que atraen actividades de servicios dependientes.
Pura Pura es un barrio de actividades industriales de La Fuera de esos tres tipos de espacios, la concentración
Paz, que aprovecha de la proximidad del camino hacia El de la población de día refleja más la localización de los
Alto. En cuanto al barrio de Villa El Carmen, se hace visible establecimientos educativos, mejor repartidos en el espacio

de los dos municipios. Como sucede con los empleados En efecto, si se considera que la población es el elemento
del sector formal, algunos de los niños escolarizados en La más importante que hay que proteger ante un evento de
Paz provienen de El Alto, pero el fenómeno es mucho más origen natural o antrópico que pudiera causar daños en
marginal ya que como lo indica el mapa de repartición de medio urbano, primero se la debe poder localizar con
la población de día, la oferta educativa es amplia y bien precisión. Con la distribución de la población de día y
distribuida en el municipio de El Alto, aun si a menudo de noche, los administradores urbanos disponen de una
se la considera como de menor calidad. Por otra parte, herramienta que les da la posibilidad de ajustar en el
dado que es difícil inscribir a un niño en un municipio espacio las acciones de gestión de los riesgos, como la
distinto del lugar de su residencia, al menos en el sector distribución de los elementos que pueden ser útiles para
público, puede estimarse que los casos de desplazamientos el auxilio de la población en situación de emergencia
cotidianos ligados a la escolaridad son más bien marginales. (ambulancias, centros de salud, brigadas de los organismos
de socorro, etc.) y la distribución de esta población. Esta
La comparación de los mapas de distribución de la información elemental permite a las autoridades controlar
población de día y de noche invita a formular nuevos mejor las incertidumbres ligadas a una situación de
comentarios. Primeramente, la distribución de la población emergencia que puede sobrevenir en cualquier momento
difiere significativamente entre la noche y el día, favoreciendo del día o de la noche.
más a La Paz, aun considerando que algunos espacios de El
Alto se afirman gracias a actividades comerciales e industriales
destinadas al funcionamiento de la aglomeración. En La Paz,
la distribución se opera sobre todo en beneficio del centro
histórico, de sus alrededores y de la zona sur de la ciudad.
Aunque la suma de la población de día no es idéntica a la
de noche, debido a la ausencia de datos completos de la
población de día, la variación da una indicación general de
los flujos de los desplazamientos cotidianos de la población
durante los días laborables (ilustración 11). Por lo demás,
a pesar de sus numerosas imperfecciones inherentes a los
datos, esta cartografía elemental de la población de día
indica también a los administradores urbanos dónde se
concentra una parte de la población en los días hábiles.
Esta información abre la reflexión, por ejemplo, sobre la
localización y las características de los medios disponibles
Ilustración 11
© IRD/S. Hardy
en situación de urgencia en esos espacios, para dar ayuda a

Plaza Pérez Velasco, punto de ruptura de
la población de día y de noche. Así, pone a la luz algunos carga para las poblaciones que vienen
factores de la vulnerabilidad de la aglomeración. de El Alto y La Paz.

La evolución de la mancha urbana 1976-2006 de marginales ya que no tenían ni servicios ni infraestructu-
Lámina 6 ra elemental. A partir de 1957, comenzaron a construirse lo-
teamientos destinados a cuerpos de funcionarios del Estado
El mapa de la evolución de la mancha urbana indica (sobre todo policías y aduaneros): Ciudad Satélite, Villa
cuáles han sido las grandes etapas de la urbanización de Santa Rosa, Rosas Pampas (Getino y Medinaceli, 2005). Se
la aglomeración paceña entre 1976 y 2006. Algunas etapas contaban 11 barrios en 1964, 75 en 1980 y 140 en 1984;
son comunes a los dos principales municipios que la com- cerca de 300 en 1995.
ponen, otras son propias de cada uno de ellos. Por su parte, en 1976, el paisaje paceño se organizaba
alrededor de un centro histórico y de sus extensiones (San
En 1976, la aglomeración se extendía desde el fondo del Pedro, Sopocachi, Miraflores) donde las construcciones
valle ocupado por el torrente Choqueyapu (llamado tam- habían comenzado a densificarse en altura cediendo lugar
bién La Paz) donde la ciudad de La Paz se instaló,24 hasta el a las actividades terciarias. Progresivamente desplazada del
reborde de la meseta altiplánica que la rodea al oeste. Hasta centro, la función residencial había comenzado a ir al asal-
1985, existían dos lógicas funcionales entre los diferentes to, por una parte, de las vertientes occidentales y orientales
espacios de la aglomeración. Por ejemplo, desde el primer del valle, ocupándolas de manera más bien espontánea
tercio del siglo XX, grandes empresas25 se habían instalado (Llojeta, San Antonio); por otra parte, del fondo del valle en
sobre la meseta que dominaba a La Paz. Con esta locali- dirección al sur donde la urbanización está controlada por
zación, estas aprovechaban de la disponibilidad de vastas las poblaciones acomodadas (Obrajes, San Miguel).
superficies edificables en terreno plano y de la presencia
de un polo logístico consolidado (punto de convergencia La reforma agraria de 1953, luego la privatización de las
de las principales rutas y vías férreas nacionales, aeropuer- minas en 1985 (Franqueville, 2000; Arbona y Kohl, 2004),
to, servicio aduanero). La mancha urbana de 1976 traducía así como las limitaciones topográficas del terreno de La
esas lógicas funcionales comunes. Paz favorecieron la urbanización de El Alto. Sus actuales
En El Alto, la mancha urbana se desarrolló alrededor de habitantes migraron por olas sucesivas primero hacia la
la principal infraestructura del transporte (aeropuerto, vías ciudad de La Paz y, debido a la saturación poblacional del
camineras nacionales, a menudo acompañadas de vías fer- espacio de esta, de manera centrífuga, fueron instalándose
roviarias). En 1976, el paisaje alteño era sobre todo indus- en sus alrededores. Entonces, el crecimiento de El Alto se
trial y poco denso. Puntualmente, viviendas autoconstrui- explica primero por un desborde demográfico operado
24Los Conquistadores fundaron Nuestra Señora de La Paz
en 1548 en el Altiplano. Algunos meses más tarde, la des- das, más raramente loteamientos residenciales planificados, desde La Paz, por la llegada intermitente de olas migra-
plazaron unos cuarenta kilómetros hasta el valle del torrente se habían insinuado entre los espacios industriales. En torias, y finalmente, por el crecimiento natural de una po-
Choqueyapu, con el fin de proteger a la ciudad del rigor del
clima del Altiplano (borrascas glaciales de viento, bajas tem- efecto, desde fines de los años 40, El Alto es una extensión blación cuya estructura ha permanecido muy joven. Pero,
peraturas, precipitaciones de nieve) que en aquel entonces de La Paz por desborde urbano (Sandoval y Sostres, 1989; las reivindicaciones de su población no fueron tomadas en
había dañado los edificios y los cultivos.
25La empresa de navegación del lago Titicaca, la empresa Sandoval y Ayllón, 1992). Por ejemplo, Villa Dolores fue el cuenta seriamente por las autoridades municipales paceñas:
ferroviaria La Paz-Guaqui, la compañía nacional de aviación
primer barrio de El Alto en nacer, en 1944, edificado de ma- ninguna política urbana estaba destinada a administrar el
(LAB) en torno al aeropuerto creado en 1935, la empresa na-
cional del petróleo boliviano (YPFB). nera espontánea. En 1952, se contaban 6 barrios calificados desarrollo alteño (servicios elementales, infraestructura) y

los problemas sociales que provocaba (Baby, 1995: 43). Sin la nueva municipalidad de El Alto era pobre en recursos
embargo, el Plan de Desarrollo Urbano26 (PDU) de 1977 (Obermaier, 1999: 63), más aún porque la recaudación de
constataba que El Alto proveía el 8% de los ingresos fiscales impuestos es difícil ahí.27 La municipalidad no había logra-
del municipio, mientras que en retorno solo se beneficiaba do estructurar un equipo suficientemente experimentado
con inversiones de un nivel del 5% del total. Por su parte, para responder a la situación, pese a que el fuerte creci-
los barrios residenciales acomodados del sur de la ciudad miento demográfico espacial exigía actuar a la vez rápida
proveían el 10% de las recaudaciones fiscales y recibían y eficazmente. La inexperiencia de los jóvenes técnicos de
el 22% de las inversiones (BRGM et al., 1977). De hecho, la municipalidad alteña explica en parte las incoherencias
entre 1976 y 1996, la planificación urbana ha sido amplia- actuales de la urbanización. Habituados a estar librados a
mente deficitaria (Durán et al., 2007). Hasta 1988, la heren- sí mismos, los habitantes aceptaban mal las decisiones de
cia hispánica de segregación de las poblaciones (Mayorga, urbanismo adoptadas por las instancias municipales. Ante
1997) explica que los barrios habitados principalmente por la debilidad del poder municipal por establecer las grandes
poblaciones de origen indígena (mayoritariamente Aymara orientaciones urbanas a seguir, de los técnicos municipales
y Quechua) como los de El Alto, no hayan sido objeto de para aplicar los reglamentos, la urbanización ha estado pre-
una planificación rigurosa. Es en ese contexto de divergen- dominantemente en manos de las juntas de vecinos. En El
cias crecientes que los alteños condujeron al legislador a Alto, los vecinos son muy organizados y activos. El Alto se
constiutir a los barrios de El Alto en un municipio, estable- ha construido, por lo demás, gracias a las luchas tenaces de
ciendo dos espacios bien distintos. sus habitantes. Es esta imagen la que a menudo se retiene
de El Alto: una ciudad que se caracteriza por movilizaciones
A partir de 1996, la descripción de la mancha urbana lleva a populares que reivindican la satisfacción de las demandas
distinguir a los dos municipios y sus dinámicas. La evolución de sus habitantes, escapando así a las autoridades represen-
de la mancha urbana es tanto más divergente entre El Alto y La tativas legales (García Linera, 2006; Poupeau, 2007; 2008).
Paz cuanto la creación de límites municipales a partir de 1988 La urbanización alteña es el producto de los mismos veci-
alzó en la aglomeración una frontera administrativa haciendo nos. Ellos, con frecuencia, autoconstruyeron su vivienda,
que ambas partes apliquen políticas urbanas distintas. en terrenos cuya propiedad generalmente no estaba toda-
En 1996, la mancha urbana de El Alto se caracterizaba vía legalizada (Durán et al., 2007). Pero, además, existe un
por su forma semicircular adosada al borde del valle en el mercado urbano de tierras particularmente dinámico, en
Este. Se extendía hacia el Norte, el Oeste y el Sur, a partir manos de loteadores que venden ilegalmente terrenos a los
de las vías camineras radiales que rodeaban al aeropuerto. recién llegados, obligando a menudo a los servicios muni-
Esta descripción esconde, no obstante, las dificultades para cipales a establecer acta de la urbanización a posteriori.
controlar el crecimiento urbano, provocadas por la crea- Esos loteadores no se preocupan de las consecuencias a
ción de la municipalidad de El Alto en 1988. En efecto, mediano y largo plazo, de lotear un terreno en el lecho
26Plan de desarrollo urbano.
a partir de 1988, se trataba de organizar nuevos servicios mayor de un curso de agua por ejemplo. 27Ver, por ejemplo, el caso de las protestas del 8 de sep-
tiembre de 2003 contra los formularios llamados Maya y Paya:
municipales: planificación, catastro, urbanismo, etc., que En una segunda etapa, estructurados en junta de vecinos,
ese proyecto de la Alcaldía debía conducir a un aumento de
hasta entonces eran servicios operados desde La Paz. Pero, al menos desde la década de 1950, los habitantes de un bar- la fiscalidad local (García Linera, 2006).

La evolución de la mancha urbana 1976-2006
E L A LT O
PUCARANI
L A PA Z

y el Perú Villa El Carmen
Espacio
protegido
16°30' S Centro histórico

San Antonio
San Pedro Miraflores
Aeropuerto
Sopocachi
Ciudad Satélite
Villa Dolores Llojeta Obrajes Bella
LAJA hacia Palca
Vista Achumani
Santa Rosa Chasquipampa
Rosas Pampas Ovejuyo
Seguëncoma San Miguel Cota Cota
Mallasa
Superficie urbana
16°35' S El Alto La Paz VIACHA
1976
ACHOCALLA
1996
hacia Mecapaca
2006
M E C A PA C A
Llojeta Barrio
Vía principal
© IRD 2013

68°15' O 68°10' O 68°5' O

rio naciente concertaban para exigir la instalación de los ser- no es por ocupación progresiva de las zonas rurales de
vicios, como la electricidad y el agua. Realizaban también los municipios vecinos (Chasquipampa, Ovejuyo, Mallasa)
trabajos colectivos, destinados al equipamiento de su barrio, (Urquizo, 2006; Vettraino, 2012) o por la urbanización cada
generalmente los fines de semana, con autofinanciamiento: vez más peligrosa de las vertientes que termina a menudo
empedrado de calles, construcción de una sede social para el en eventos catastróficos (Hardy, 2011).
barrio, aceras, construcción de una plaza de barrio con juegos En El Alto, la mancha urbana continúa progresando según
para los niños y terrenos deportivos, etc. Los servicios munici- la dinámica semicircular observada desde 1996, a partir de
pales se encontraban a menudo confrontados a la obligación las vías camineras radiales. Ocupa los espacios rurales peri-
de levantar ulteriormente el acta jurídica de esta urbanización féricos y desborda ya sobre los municipios vecinos como
alteña, aunque las normas promulgadas no eran respetadas. Achocalla (ilustración 12) y Viacha (Urquizo, 2006). El pro-
Ese proceso de urbanización explica que la mancha urbana ceso de urbanización sigue siendo muy desordenado. Sin
alteña se caracterice actualmente por un paisaje desordenado, embargo, las autoridades municipales y nacionales han em-
poco denso, mezclando las actividades industriales, comer- prendido tentativas de mejoramiento de la urbanización. Por
ciales, residenciales y la infraestructura urbana. ejemplo, la Fundación católica Cuerpo de Cristo fue designa-
Por su lado, entre 1976 y 1996, la mancha urbana de La da por la presidencia de la República, a través de la comisión
Paz fortalece su forma lineal norte-sur, a lo largo del valle boliviana encargada de combatir la pobreza, de planificar el
del torrente Choqueyapu y de sus principales afluentes. desarrollo de El Alto. La institución produjo varios documen-
Cuando las políticas de vivienda eran casi inexistentes tos, entre los cuales un Plan de regulación en junio de 1999
(Durán et al., 2007), por oportunismo político en un pe- y un Plan de urbanización en junio de 2000. Esos análisis han
ríodo de gran inestabilidad municipal, los alcaldes paceños permitido especialmente reflexionar sobre el uso del suelo,
sucesivos (Mayorga, 1997: 287) no intervinieron contra la
urbanización ilegal de las vertientes abruptas y de los lechos Ilustración 12
mayores de los torrentes (GMLP, 2007), que sin embargo Desborde urbano de la meseta alteña hacia el municipio
de Achocalla.
estaban declarados inconstructibles (BRGM et al., 1977). Las
poblaciones en busca de una vivienda pudieron entonces
instalarse en zonas expuestas a las amenazas de origen natu-
ral. De esta manera, las vertientes del valle se llenaron (Villa
El Carmen, Bella Vista), al igual que los lechos mayores
de los afluentes del Choqueyapu (Següencoma, Achumani,
Cota Cota): las primeras en beneficio de las poblaciones
pobres, y los segundos, de las poblaciones acomodadas.
© IRD/S. Hardy
La mancha urbana en 2006 indica que el crecimiento es-
pacial se efectúa en adelante más bien en El Alto. En efecto,
el espacio paceño está lleno y ya es difícil extenderlo, si

partiendo de la constatación de su no control (Obermaier, En La Paz, la evolución del tejido urbano entre 1996
1999: 36): división de los terrenos que desde el principio y 2006 se expresó sobre todo en la saturación del espa-
no respetan las formas y los tamaños adecuados; construc- cio por densificación, aun cuando normalmente este es
ción de barrios que no tienen en cuenta la topografía ni las inconstructible. La municipalidad paceña ha ampliado las
actividades; equipamiento de los barrios realizado por los obras de ingeniería destinadas a facilitar la urbanización
habitantes, desarticulados del resto del tejido urbano; estruc- residencial permitiendo especialmente la construcción de
tura vial deficitaria y sin continuidad; bajas densidades que infraestructura de transporte necesaria para la intensifica-
vuelven difícil un equipamiento eficaz (ilustración 13); etc. ción de la urbanización (ilustración 14). Secundariamente,
Las propuestas de planificación urbanística del territorio, ba- la ocupación progresiva de los espacios rurales de los
sadas en una mejor distribución de las poblaciones y de sus municipios vecinos ha favorecido también la expansión
actividades en El Alto, a través especialmente de una nueva urbana paceña, en las partes sur y sureste de la aglo-
división de los distritos (Obermaier, 1999: 64-68) a pesar de meración, pero provocando conflictos entre los munici-
las necesidades constatadas, nunca han sido plenamente pios alrededor de los límites municipales (Urquizo, 2006).
aceptadas por las poblaciones, y por tanto aplicadas. Esto Estos últimos traducen finalmente el hecho de que la
contribuye a explicar por qué siguen construyéndose vivien- dinámica de evolución del tejido urbano corresponde ya
das en las cercanías de las fábricas, en los lechos de los cur- a la de una aglomeración considerada en su conjunto,
sos de agua, en antiguos botaderos, lo que justifica en parte donde los espacios se especializan en ciertas funciones
las manifestaciones de los riesgos (Hardy, 2008). A fines de (residenciales, industriales, comerciales, agrícolas, de di-
2011, el municipio de El Alto cuenta más de 700 barrios. versión, etc.).
Ilustración 13 Ilustración 14
El paisaje semi urbano poco denso del barrio ilegal Santa Rosa en Canalización del Río Choqueyapu para permitir la construcción de
el distrito 6 de El Alto. las vías norte-sur esenciales para la urbanización paceña.
© IRD/S. Hardy
© IRD/S. Hardy

El peso demográfico de La Paz y de El Alto mientras que El Alto alcanza una tasa muy superior con
9,5%. En efecto, aunque La Paz se benefició primero con
Para realizar un análisis pertinente, la dinámica la llegada de los migrantes, se pobló aceleradamente, muy
demográfica debe ser aprehendida a escala de La Paz y a pronto se vio sin disponibilidad de terrenos urbanizables
escala de El Alto, pero también de una manera conjunta, a para hacer frente a la demanda. El crecimiento urbano se
fin de permitir comparaciones y aportar explicaciones a los vuelve a desplegar rápidamente hacia El Alto, que recibe
fenómenos observados. olas de nuevos habitantes.
Considerada en el tiempo, la evolución de la población La separación de las dos ciudades en 1988 marcó sus
de La Paz muestra un crecimiento progresivo entre 1950 diferenciaciones en términos de dinamismo demográfico.
y 1992, luego su clara ralentización (figura 5). Durante el Si entre 1992 y 2001, el crecimiento promedio anual de la
período mencionado, La Paz ha sido el receptáculo de las población boliviana fue del 2,74%, se elevó a 5,05% en El
migraciones de poblaciones pobres ligadas a las reformas Alto, mientras que apenas alcanzaba el 1,1% en La Paz.
agrarias de los años 50 y a la crisis de la actividad minera Entre 1992 y las proyecciones de población efectuadas
de mediados de los años 80. para 2008, la población de La Paz siguió creciendo, pero
En cambio, entre 1950 y 1976, el crecimiento mucho más lentamente que en los períodos precedentes.
demográfico de El Alto es moderado. El Alto es por Sus actividades industriales (sobre todo ligadas a la industria
entonces una zona urbana de La Paz abandonada. Si textil) y comerciales, que enfrentan la competencia de Figura 5
Evolución de la población de La Paz, de El Alto
bien algunas zonas fueron urbanizadas precozmente, las de Santa Cruz, están en declinación. La Paz debe su y del conjunto de la aglomeración entre 1950
sus habitantes debieron esperar largo tiempo antes de crecimiento principalmente a la actividad administrativa del y 2008
obtener servicios e infraestructura urbanos, hechos que Estado que, garantizándole empleos estables, mantiene una
2.000.000
frenaron el crecimiento de El Alto durante este período. población que se renueva gracias a un nivel de vida más
Por ejemplo, el barrio 16 de julio se creó en 1950, pero elevado que el promedio boliviano, gracias a un acceso a 1.750.000
no será conectado a la red de electricidad sino a partir de servicios e infraestructura de mejor calidad. Ese nivel de 1.500.000
Número de habitantes
1955 y a la red de agua potable sino a partir de 1957. En vida ha sido mantenido en desmedro de la población más 1.250.000
1970, la alcaldía de La Paz comenzó a desconcentrar una pobre, que se ha refugiado en El Alto donde, a pesar de
1.000.000
pequeña parte de sus servicios hacia El Alto instalando algunas condiciones de vida muy duras, ha encontrado
750.000
un anexo, pero numerosos trámites siguieron obligando ventajas para desarrollarse (mercado de tierras disponible,
a los habitantes de El Alto a dirigirse al centro de La poco controlado y todavía barato, buena infraestructura de 500.000
Paz. Los fenómenos que explican el fuerte crecimiento comunicación con La Paz y el resto del país, etc.). Desde hace 250,000
de la población alteña a partir de 1976 son la progresión algunos años, las migraciones rurales constituyen menos el 0
1950 1976 1992 2001 2008
del éxodo rural en el Altiplano y los sobresaltos de la factor de explicación de la tasa de crecimiento demográfico Años
crisis de las actividades mineras. Si entre 1976 y 1992, el de El Alto que la supresión de las barreras familiares de una Población de La Paz
crecimiento promedio anual de la población boliviana es población todavía muy joven que encuentra en El Alto el Población de El Alto Otra población
del 2,11%, esa tasa es claramente inferior en La Paz (1,8%), espacio donde desplegarse. Fuentes: INE, 2001; Montes de Oca, 2005

A pesar de la atracción que ejerce la ciudad de Santa de terreno apto para la construcción, lo que hizo que
Cruz sobre la población boliviana, la coyuntura económica este último se volviera demasiado oneroso impidiendo su
y política en el Altiplano, asociada al fenómeno de adquisición a una gran parte de los migrantes que vinieron
aglomeración ha permitido la fuerte progresión de la a instalarse a La Paz. Entonces se instalaron sobre terrenos
población de la aglomeración de La Paz desde 1950. La no constructibles, vendidos por loteadores o por sus
densidad progresa poco, pero la aglomeración se extiende propietarios (comunidades rurales, individuos), a menudo
espacialmente, vertiéndose y englobando a partir de sin siquiera saber que los títulos de propiedad otorgados no
1992 a las poblaciones de los municipios vecinos como eran legales. Los migrantes demasiado pobres para acceder
Viacha, Achocalla, Mecapaca, Laja. Las proyecciones a ese mercado inmobiliario ilegal paceño encontraron un
demográficas efectuadas en 2010 por el Instituto Nacional lugar para vivir en El Alto, donde el terreno disponible
de Estadística (INE) daban un peso demográfico a El parecía ilimitado. Ahí también compraron los terrenos a
Alto (896.773 habitantes) ya superior al de La Paz (839 loteadores o a los propietarios, con frecuencia sin recibir
905) en la aglomeración. Las observaciones efectuadas de documentos legales a cambio. En 1976, por ese mecanismo,
la urbanización alteña con relación a la paceña parecen 2 700 hectáreas estaban urbanizadas en El Alto. Entonces,
confirmar esas proyecciones. en 1976, con relación a 1942, la superficie urbana de La
Paz, incluida la de El Alto, se multiplicó por 3,2 en 34 años.
Esta dinámica demográfica se expresa también en
términos de ocupación del espacio. En 1942, El Alto está En 1992, tuvo lugar la separación entre los municipios
todavía compuesto solo de algunos espacios dispersos con de La Paz y de El Alto. La superficie urbana paceña siguió
vocación industrial y de servicios. Entonces se compatibilizó progresando, casi duplicándose en solo 16 años (6 400
únicamente la superficie de La Paz, o sea 1.850 hectáreas hectáreas), mientras que la de El Alto hacía más que duplicarse
urbanizadas,28 lo que mostraba una muy fuerte concentración (6 000 hectáreas, es decir una superficie multiplicada por
de la población en el espacio urbano.29 2,2 en 16 años). Esta vez, lo que explica principalmente la
extensión espacial de los dos municipios es la expulsión de
A partir de 1976, la evolución de la superficie urbanizada familias de mineros, ligada a la crisis que atravesó el sector
indicaba ya el mecanismo que actualmente opera en a mediados de los años 80. En La Paz, a pesar del desborde
28En esta obra, salvo mención explícita, se hará siempre re-
la aglomeración. En 1976, la superficie urbanizada de urbano, básicamente por razones electoralistas, los terrenos
ferencia a la superficie urbanizada de los dos municipios, cal- La Paz se ha prácticamente duplicado con relación a no urbanizables continuaron acogiendo familias. Y El Alto,
culada en el año 2007 a partir de la interpretación de una ima-
gen satelital. Esto porque en ausencia de límites municipales 1942, multiplicado por 1,8 en 34 años. Esta observación en razón de las dificultades encontradas por las autoridades
reconocidos por La Paz, la superficie total (espacios urbaniza- indica que el crecimiento demográfico provocado por la para controlar la urbanización, continuó acogiendo a las
dos y espacios rurales) indicada en los documentos publicados
por la municipalidad de La Paz incluye a veces espacios de expulsión de campesinos luego de la reforma agraria de familias más desprovistas que no encontraban en La Paz un
otros municipios. En cambio, interpretando el espacio urbano 1953 se debía menos a la densificación del tejido urbano lugar para establecer su vivienda.
a partir de una imagen satelital, se logra corregir ese problema
parcialmente. que al despliegue espacial. El funcionamiento del mercado
29A título de comparación, en 2012, París intramuros tiene
de tierras paceño explicaba esta situación. En efecto, este Lo notable en 2007, no es que La Paz como El Alto haya
una superficie de 10 539 hectáreas (105,4 km²), 8692,8 sin los
bosques de Vincennes y de Boulogne. era bastante rígido, particularmente en razón de la escasez continuado extendiéndose, sino la divergencia de dos

municipios. El espacio urbanizado paceño se ha multiplicado La evolución de la jerarquía urbana boliviana
solamente por 1,1 en 15 años (7 316,6 hectáreas). En cambio, Lámina 7
El Alto continuó duplicando su espacio urbanizado (13 411
hectáreas, es decir una multiplicación superior a 2,2) durante Para comprender la dinámica demográfico-espacial actual
el mismo lapso de tiempo, alcanzando una superficie en el seno de la aglomeración de La Paz, es necesario
urbanizada casi dos veces la de La Paz. Entre 1992 y 2007, reubicarla en el contexto de la evolución de la jerarquía
la divergencia entre los dos municipios se explica, de una urbana boliviana en un tiempo más largo (de 1900 a 2001).
parte, por una ralentización del aumento de la población
paceña, en beneficio de El Alto, y por la densificación de Hasta 1950, la trama urbana boliviana reflejaba la herencia
su espacio, de otra parte, mientras que El Alto todavía se del período colonial y de la Independencia. Bolivia no era
extiende predominantemente de manera horizontal. urbana y las ciudades eran centros al servicio del mundo
rural y minero. Sucre (ilustración 15), capital fantasma,
Actualmente, dos mecanismos distintos son observables en prestaba, al igual que Cochabamba (ilustración 16), Santa
la aglomeración. Hay una densificación en el municipio de Cruz, Tarija y Trinidad, servicios a sus áreas rurales. Potosí
La Paz, aun si de manera marginal el espacio urbanizado (ilustración 17), el centro urbano de la época colonial
aumenta también desbordándose sobre los municipios gracias a las actividades mineras, estaba ya perdiendo
vecinos (Mecapaca, Achocalla, Palca). En El Alto, un desborde velocidad, arrastrando a Oruro (ilustración 18) en su estela.
horizontal, por una parte hacia sus propios espacios rurales Durante este período, solo La Paz supo salir airosa de la
obliga a las autoridades municipales a declarar, regularmente, situación: beneficiaria de las guerras de la Independencia,
urbanos espacios anteriormente clasificados como rurales y,
por otra parte, hacia los municipios vecinos, donde el control
de la urbanización es siempre menos estricto que en La Paz Ilustración 15
Sucre, una ciudad colonial adormecida.
e incluso que en El Alto.
© IRD/S. Hardy
La evolución de la jerarquía urbana boliviana
Departamentos
2 BRASIL
1 - La Paz
PERU 2 - Pando
1900 1950 1976 1
3
3 - Beni
4 - Santa Cruz
5 4 5 - Cochabamba
Cobija Cobija 6
6 - Oruro
CHILE 7 8 7 - Potosí
9 PARAGUAY 8 - Chuquisaca
ARGENTINA 9 - Tarija
Trinidad Trinidad Trinidad

La Paz
La Paz
lago
La Paz lago lago
Titicaca Titicaca Titicaca
Cochabamba Cochabamba
Cochabamba
Santa Cruz
Santa Cruz Santa Cruz
Oruro
Oruro Oruro
Sucre Sucre Sucre
Potosí Potosí Potosí
200 km 200 km 200 km

Tarija Tarija Tarija
Número de habitantes
por capital de departamento
1.436.935
1988 1992 2001

530.000
Cobija Cobija Cobija
110.000
10.000
Trinidad Trinidad La Paz Trinidad

lago La Paz lago La Paz lago
Titicaca Titicaca Titicaca
Cochabamba
Cochabamba Cochabamba
Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz
Oruro Oruro
Sucre Oruro
Sucre
Sucre
Potosí Potosí Potosí
200 km 200 km 200 km

Tarija Tarija Tarija
© IRD 2013
Fuente: INE, 2001

Ilustración 16 Ilustración 17
El Palacio del gobernador del departamento situado en la plaza de Potosí sigue marcado por el Cerro Rico y la explotación de sus filones
armas de Cochabamba vuelve a ocupar un edificio de estilo colonial. de plata.
© IRD/S. Hardy
© IRD/S. Hardy
logró progresivamente albergar a los poderes ejecutivo ciudades, reforzando el eje La Paz, Cochabamba y Santa
y legislativo y se transformó en el centro administrativo Cruz. En 1992, 8 ciudades superan los 100 000 habitantes:
ineludible. Gracias a su crecimiento demográfico más La Paz, Santa Cruz, Cochabamba, Oruro, Potosí, Sucre,
rápido que el de las otras ciudades, La Paz se impuso a Tarija y Trinidad. Durante este período, si bien la jerarquía
la cabeza de la red urbana boliviana y se convirtió en el urbana no fue afectada fundamentalmente, en cambio las
centro industrial y comercial que aprovisionaba al resto del dinámicas urbanas sí fueron modificadas.
país. El eje urbano histórico compuesto por las ciudades de Entre 1950 y mediados de los años 80, la reforma agraria
Potosí-Sucre, Oruro y La Paz, dejó progresivamente su lugar (1953), seguida por la crisis de la actividad minera (1985)
a un nuevo eje urbano estructurante del país, compuesto favorecieron la urbanización, pero haciendo converger
por las ciudades de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz hacia las principales ciudades bolivianas a poblaciones
(Schoop, 1981). empobrecidas que buscaban refugio. La Paz fue el caso
más emblemático de esta modalidad de crecimiento, con
La población boliviana se hizo mayoritariamente urbana la aparición repentina de barrios ilegales, autoconstruidos,
solo entre los censos de 1976 y de 1992. El 41,7% vivía en desprovistos de infraestructura urbana y de servicios. Para
la ciudad en 1950, frente al 57,6% en 1992. Es decir que el enfrentar esos problemas, con la ayuda del gobierno central,
cambio hacia una población boliviana predominantemente las autoridades municipales fueron llevadas a encargar un
urbana fue rápido en el tiempo y se limitó a algunas Plan de Desarrollo Urbano a fines de los años 70.

Ilustración 18 más grande. Fue suplantada por Santa Cruz (1 135 526
Con la declinación de la explotación de las minas de estaño, la ciudad
frente a 793 293 habitantes). Esto expresa la pérdida del
de Oruro apuesta al turismo, particularmente gracias a su carnaval
reconocido como Patrimonio cultural de la humanidad por la UNESCO. dinamismo demográfico-espacial de La Paz que se enfrenta
a una baja de su atractividad económica ligada a la no
renovación de sus actividades industriales y comerciales y
a la falta de terrenos urbanizables. Pero esta pérdida de
dinamismo debe ser relativizada por la entrada de El Alto
(649 958 habitantes en 2001) –que se vuelve una ciudad
entre 1985 y 1988– en la jerarquía urbana de una parte de
su espacio.
Por otra parte, el periodo cubierto entre 1992 y 2001
marca la emergencia del fenómeno de las aglomeraciones
urbanas en Bolivia. Asociadas, La Paz y El Alto constituyen
© IRD/S. Hardy
la primera aglomeración urbana, seguida muy de cerca por
la aglomeración de Santa Cruz (Santa Cruz, La Guardia,
Cotoca, Montero) que gana importancia económica y
demográfica. La tercera aglomeración boliviana está
compuesta por las ciudades de Cochabamba, Quillacollo
Solo Santa Cruz, cuyas áreas rurales se beneficiaron de y Sacaba. Solas, esas tres aglomeraciones concentran más
incitaciones al desarrollo de frentes pioneros agrícolas, del 67% de la población urbana total en 2001 (Montes de
recibió durante ese periodo a poblaciones que llegaron Oca, 2005). Las otras grandes ciudades bolivianas están
para trabajar en una industria agroalimentaria naciente. claramente menos pobladas y son muy dependientes del
En este contexto, no es anodino que durante el mismo dinamismo de las actividades económicas de su espacio:
periodo, el Comité de Obras Públicas de Santa Cruz hubiera agrícola para Tarija, Sucre, Trinidad; minera para Potosí y
encargado un Plan de Regulación que se habrá corregido Oruro. En cuanto a Cobija, su posición fronteriza entre el
varias veces, en función del crecimiento urbano (Sandoval Perú y el Brasil hace de ella una ciudad muy dependiente
et Ayllon, 1992). de los intercambios transfronterizos y, por tanto, de las
relaciones entre los Estados.
Entre 1992 y 2001, la jerarquía urbana boliviana cambia
globalmente poco, pues ocho ciudades bolivianas, ya las
más pobladas en el período precedente, concentran en
2001 al 72% de la población urbana. El eje urbano La Paz-
Cochabamba-Santa Cruz resultó incluso fortalecido. No
obstante, el hecho urbano se modificó profundamente
durante este periodo. La Paz ya no es la ciudad boliviana

Poblaciones socialmente diferenciadas
A En tanto que la dinámica urbana desvela por toques la unidad de funcionamiento de la aglomeración, el análisis de
la población pone, al contrario, en evidencia las diferencias sociales que recorren a la aglomeración. El vivir en El Alto
no es comparable al vivir en La Paz y la población percibe bien esas diferencias. Esto se expresa en el comportamiento
demográfico. Es también interesante ver lo que sucede en la frontera entre las dos ciudades. De ese punto de vista, el
zoom sobre el lugar de confluencia que impone la topografía particular de la aglomeración –La Ceja– muestra la vida,
a la vez diferente y complementaria, que se despliega a ambos lados de los límites administrativos de los dos municipios.
El análisis de dos imágenes satelitales: de logística. Por ejemplo, la estación ferroviaria con sus
La Ceja 1956 y 2006 vías de clasificación y sus edificios para el almacenamiento
de mercadería, especialmente de productos petroleros, es
Primero, La Ceja es un lugar simbólico. El término traduce fácil de localizar en el cuarto izquierdo bajo de la imagen.
el hecho de que La Ceja constituye el borde superior de la Con el desmantelamiento de una parte de la red ferroviaria
depresión causada por el valle del torrente Choqueyapu boliviana, esta función logística antes asignada a este espacio
donde la ciudad de La Paz fue instalada en 1549. Se trata actualmente ha desaparecido, pero el cuarto que lo ha
entonces del lugar que domina al conjunto del valle y que reemplazado y que mezcla espacio residencial y actividades
le da acceso al Altiplano, y de ahí al resto del país y a la
costa del Pacífico. Las imágenes satelitales de 1956 y de 2006
muestran ese punto de contacto entre la depresión y la meseta
andina. Una ruptura de pendiente formada desde el borde de
la meseta en dirección al fondo del valle es muy visible. La
línea de ruptura de pendiente que corre entre la meseta y
la depresión marca aquí no solamente el límite topográfico
abrupto (ilustración 19) entre los dos principales municipios
de la aglomeración, sino también sus límites administrativos.
Esta descripción del lugar explica asimismo por qué La Ceja
es un lugar estratégico, a la vez del punto de vista de la ciudad 30El valle de La Paz es casi un callejón sin salida. Una ruta no
apta para el transporte masivo de pasajeros y de mercaderías
de La Paz como del de El Alto. Esta última, controlando La permite acceder al valle de los Yungas, al noreste. Otra ruta
Ilustración 19
Ceja, controla la principal vía de entrada y de salida de toda la permite, vía Achocalla al suroeste, volver a subir al Altiplano,
La ruptura de la pendiente pero tampoco es apta para el transporte masivo de pasaje-
© IRD/S. Hardy
logística de La Paz.30 La imagen de 1956 ilustra bastante bien entre el borde de la meseta ros y de mercaderías. Por el momento, solo la vía denominada
alteña y la depresión del valle Autopista, que une la Plaza Pérez Velasco, situada al norte del
esta situación. Los pocos edificios y la infraestructura visible, Choqueyapu, que marca el centro histórico de La Paz, hasta La Ceja permite esos dos tipos
situados al norte del aeropuerto, corresponden a elementos límite entre El Alto y La Paz. de transporte.

Figura 6
La Ceja vista desde el cielo en dos fechas: 1956 y 2006 La Ceja, 1956 La Ceja, 2006
Fuentes: IGM, 1956; 2006
industriales, conserva la huella en su nombre: Ferropetrol. principales vías son las mismas que son observables en 2006,
Por otra parte, la función ferroviaria ha sido ampliamente salvo que ya están asfaltadas, ampliadas, equipadas como
reemplazada por la del transporte caminero, de mercaderías por ejemplo con el peaje a la entrada/salida de la Autopista,
pero sobre todo de pasajeros entre las dos ciudades. La Ceja trazada en los años 70, o bien con vías de circunvalación
es, en efecto, el punto de ruptura de carga entre las diferentes destinadas a dar fluidez a los intercambios de vehículos que
líneas de transporte colectivo que provienen de todos los llegan de las diferentes direcciones del Altiplano.
barrios de El Alto y aquellas que se dirigen a los principales
barrios de La Paz. La comparación en el tiempo entre las dos imágenes
satelitales refuerza igualmente la idea, ya desarrollada, de la
En la imagen de 1956, se distingue igualmente las principales ocupación del espacio paceño y alteño al paso del aumento
vías que convergían ya desde el oeste, el sur y el sureste de de la población. Pero muestra también de manera irrefutable
la meseta hacia la vía de entrada/salida de la ciudad de La la especialización funcional del espacio que se ha operado
Paz, actualmente la Autopista,31 explicando en parte por qué entre las dos ciudades.
El Alto se ha especializado en las actividades ligadas a la En 2006, la ocupación de las vertientes de la depresión es
31Autopista construida en los años 70. logística del transporte de mercaderías y de pasajeros. Esas muy distinta de la de la meseta. Las vertientes están ocupadas

por edificios de pequeña dimensión, predominantemente La estructura de la población Figura 7
Pirámide de edades, La Paz, 2001
con vocación residencial, apretados los unos contra los
otros, adaptándose así a los fuertes declives de la topografía, La observación de las pirámides de edad de las pobla- Tramos de edades
La Paz La Paz
intentando, al mismo tiempo, mantener el plano en forma ciones de La Paz y de El Alto en 2001 precisa las diferencias El Alto
85 y más
El Alto
80 - 84
de damero típico de La Paz. Por el contrario, la meseta está de dinámicas demográficas entre los dos municipios de la 75 - 79
70 - 74
ocupada por edificios de gran dimensión, con vocación aglomeración. Hombres 65 - 69 Mujeres
60 - 64
industrial y logística, entre los cuales se insertan a veces 55 - 59
50 - 54
edificios más pequeños destinados a la vivienda, con La distribución de la población de La Paz por grupos de 45 - 49
40 - 44
parcelas mucho menos ordenadas que en La Paz, dando edad (figura 7) en el conjunto es todavía de forma pira- 35 - 39
una impresión de urbanización menos controlada, tanto más midal, colocando de entrada a La Paz en la lista de las 30 - 34
25 - 29
cuanto el espacio parece seccionado en forma de grades ciudades de los países en desarrollo donde la población es 20 - 24
15 - 19
islotes por las principales vías de comunicación. joven y numerosa. Sin embargo, en el detalle, se observa 10 - 14
5-9
que la transición demográfica se ha iniciado. En efecto, la 0-4
Si bien a primera vista esos espacios de La Paz y de El base de la pirámide se estrecha, indicando una baja, lenta 40 20 0 0
en miles de habitantes
20 40
Alto, observables en las imágenes satelitales de 1956 y 2006, pero visible, del número de los menores de 20 años en el
Fuente: INE, 2001
parecen no tener nada en común, reforzando la idea de que conjunto de la población, desde principios de los años 80.
hay dos ciudades distintas, separadas una de la otra, el análisis Al otro extremo, a partir de 45 años, la población que al-
de esas imágenes muestra también, casi paradójicamente, los canzó este grupo de edad disminuye rápidamente, indican-
estrechos lazos funcionales que se tejieron entre estas dos do una esperanza de vida al nacer baja, propia de los países
ciudades a lo largo del proceso de urbanización de cada en vías de desarrollo. Se debe precisar que para la gran
una de ellas, lazos que las hacen fuertemente dependientes mayoría de esas poblaciones mayores, se trata de los prime-
la una de la otra. Aunque muchos indicios llevan a pensar ros migrantes de origen rural llegados a la ciudad luego de
que los motores de la urbanización de las dos ciudades son la reforma agraria de 1953 y que tuvieron condiciones más
demasiado distintos para aproximarlas, otros señalan, al bien difíciles durante su juventud. Las cohortes de pobla-
contrario, que existe, más allá de esos procesos, una lógica ción más numerosas son entonces aquellas comprendidas
macroespacial funcional que las reúne. Incuestionablemente, entre 20 y 44 años, es decir aquellas que provienen de los
La Ceja está en el centro de la aglomeración paceña.32 padres que migraron a la ciudad, que fueron las primeras
en beneficiarse con un mejor acceso a la salud y a la edu-
32Una prueba adicional estriba en el hecho de que en 2008,
cación, lo que se tradujo para ellas en una disminución de durante la redacción de la nueva Constitución boliviana, nu-
su tasa de mortalidad infantil, un aumento de su esperanza merosos habitantes de La Paz y de El Alto, protestando contra
una propuesta de reinstalar los poderes ejecutivo y legislativo
de vida, sin que esos factores sean tomados en cuenta por en la capital constitucional Sucre, se reunieron en el punto de
sus padres que mantuvieron un índice de fecundidad más confluencia de las dos ciudades, es decir La Ceja. Este evento
muestra que las poblaciones y las autoridades de las dos ciu-
elevado de lo que las nuevas condiciones de vida en la ciudades son absolutamente conscientes de los intereses que las
unen. La pérdida de la principal función paceña, la capita-
dad exigían. El comportamiento demográfico de este grupo
lidad, tendría consecuencias también perjudiciales para las
de edad explica la evolución de la población de La Paz actividades alteñas (Hardy, 2009c).

Figura 8 Figura 9
Pirámide de edades, El Alto, 2001 Pirámide de edades, aglomeración total, 2001
Tramos de edades Tramos de edades

El Alto El Alto
85 y más 85 y más
La Paz 80 - 84 La Paz
80 - 84
75 - 79 Hombres 75 - 79 Mujeres
70 - 74 70 - 74
Hombres 65 - 69 Mujeres 65 - 69
60 - 64 60 - 64
55 - 59 55 - 59
50 - 54 50 - 54
45 - 49 45 - 49
40 - 44 40 - 44
35 - 39 35 - 39
30 - 34 30 - 34
25 - 29 25 - 29
20 - 24 20 - 24
15 - 19 15 - 19
10 - 14 10 - 14
5-9 5-9
0-4 0-4
40 20 0 0 20 40 80 60 40 20 0 0 20 40 60 80
en miles de habitantes en miles de habitantes
Fuente: INE, 2001 Fuente: INE, 2001
desde el censo de 1992, época a partir de la cual comienza que mantiene comportamientos demográficos determina-
también a tener niños, más tardíamente y en menor número dos por sus condiciones de vida anteriores, en las cuales
(2,7 niños por mujer en 2001). la mortalidad infantil era elevada y los niños constituían
una ayuda necesaria para la supervivencia de la familia.
La distribución de la población por grupos de edad de Por otra parte, más recientemente instalada en la ciudad,
El Alto (figura 8) no es comparable en absoluto a la de La esta población alteña tiene también un menor nivel de ins-
Paz. Es de forma piramidal, con una base ancha y que se trucción escolar. Goza de una mejor atención médica que
estrecha progresivamente subiendo en los grupos de edad reduce significativamente su tasa de mortalidad, especial-
superiores. La población alteña es joven y muy fecunda. El mente infantil, sin por ello beneficiarse con una escolaridad
desencadenamiento de la transición demográfica es todavía más larga que retrasaría la edad de los primeros embarazos
reciente. La población de menos de 5 años es claramente (4,2 niños por mujer en 2001), pues es también claramente
más numerosa (105 953 individuos) que en La Paz (93 581), más pobre que la población paceña y entra por tanto más
mientras que la población de más de 40 años es mucho pronto a la vida activa.
menos numerosa, prácticamente la mitad (109 560 frente a
202 036 individuos). Esta situación encuentra una explica- Otra diferencia notable en la estructura de la población
ción en el hecho de que El Alto alberga a una parte toda- por grupos de edad entre La Paz y El Alto (figura 9) es la
vía importante de población recientemente instalada en la relación entre hombres y mujeres en la población. Aunque al
ciudad tras haber migrado de las zonas rurales y mineras, nacer los niños son más numerosos que las niñas, se supone

que el equilibrio entre los dos sexos se restablece bastante La base es ancha, aunque levemente desequilibrada entre
rápido. Ahora bien, la observación de las pirámides de edad los hombres y las mujeres en beneficio de estas últimas. Se
indica que en los grupos de edad comprendidos entre 15 y mantiene ancha hasta el grupo de los de 24 años, dejando
54 años, las mujeres son claramente más numerosas que los a los jóvenes el tiempo de escolarizarse mejor, particular-
hombres en La Paz que en el Alto. Esta situación se explica mente gracias a las inversiones realizadas por las muni-
por el mercado del empleo. La Paz es una ciudad que enve- cipalidades en la construcción de escuelas. Con frecuen-
jece donde la demanda de servicios aumenta, lo que es favo- cia, ellos pueden incluso estudiar después de la educación
rable al empleo femenino. Las mujeres migran todavía hacia secundaria. Paralelamente, migrantes jóvenes se instalan
La Paz, solas desde su juventud, pues ahí ellas encuentran en El alto donde los hombres poco calificados encuentran
empleo (en los servicios personales, en el comercio, en los empleo en los sectores de la industria y el transporte nece-
empleos de oficina poco calificados, etc.), mientras que los sarios para el funcionamiento de la aglomeración.
hombres tenderían más bien a partir hacia otras ciudades del A partir de los 24 años, los que no encuentran empleos en
país para encontrar uno. La relación hombre-mujer en la ciu- una aglomeración con una dinámica económica vacilante
dad de La Paz es desequilibrada hacia el lado de las mujeres. con relación a otras ciudades bolivianas, la dejan para ten-
En cambio, la situación en El Alto es más equilibrada, refle- tar su suerte en otra parte, mientras que las mujeres todavía
jando en la mayoría de los casos la instalación de familias ya encuentran empleo en el sector terciario poco calificado.
constituidas. Los hombres alteños encuentran empleos poco Pasada esta edad, la llegada de migrantes disminuye.
calificados que son todavía ofrecidos por La Paz (la construc- Por último, la población de la aglomeración envejece mejor
ción) o destinados a La Paz, pero implantados en El Alto que en el resto del país, mostrando un mejoramiento en el
(los transportes, la industria agroalimentaria), mientras que acceso a la salud con dos municipalidades que han invertido
las mujeres se ocupan del hogar. para cubrir su territorio con centros de salud de primer nivel
donde los cuidados son a menudo gratuitos, al tiempo que
Esas diferencias de estructuras demográficas entre las ciu- van mejorando una oferta de cuidados más especializados.
dades de La Paz y de El Alto hacen finalmente a los dos En el conjunto, más allá de las diferencias, existen po-
municipios bastante complementarios uno del otro, como derosas complementariedades demográficas entre los dos
indica la pirámide de edad de la aglomeración en 2001. municipios de la aglomeración.

Capítulo 2
Un conjunto urbano vulnerable

Los eventos ocurridos
L a presentación de algunos eventos catastróficos que han ocurrido en la aglomeración paceña –tormenta de granizo,
deslizamiento de tierra, inundación– ilustra los daños que esta puede experimentar: pérdidas humanas y materiales,
disfunciones urbanas de diversa naturaleza y amplitud. Cartografiar esos eventos pasados da lugar al establecimiento
de relaciones entre los espacios donde el evento ocurrió y los espacios dañados: la concomitancia no es necesaria, pues
los espacios dañados pueden a veces estar muy alejados de los espacios de ocurrencia del evento. Los espacios en crisis
pueden también revelarse como espacios no directamente dañados por el evento.
La tormenta de granizo del 19 de febrero 41mm, de los cuales 39,4 mm cayeron en solo una hora. Es
de 2002 el evento más fuerte registrado desde 1976, fecha en la cual
Lámina 8 el volumen había alcanzado 32 mm (OPS, 2002).
La tormenta de granizo provocó varias inundaciones y
El 19 de febrero de 2002, entre las 14:20 horas y las 15:45, deslizamientos de tierra en la ciudad de La Paz, ocasionando
una tormenta de granizo se abate sobre la parte central de a su vez grandes daños. Los detalles varían de un organismo
la ciudad de La Paz. Se trata de un fenómeno meteorológico a otro, pero se puede contar al menos 69 muertos – la mayor
más bien habitual en la estación de lluvias (diciembre- parte fue de vendedoras de las calles del sector informal
marzo). El ascenso de un aire algo más húmedo que en –, 130 heridos y 50 desaparecidos. Los daños estructurales
el resto del año se ve favorecido por las temperaturas fueron evaluados en 10 millones de $US (daños de vías de
medias más calientes del verano andino. Este puede, no comunicación, vehículos, edificios públicos y privados), sin
obstante, mostrarse muy agresivo, forzado localmente por hablar de los cortes de energía eléctrica y de agua potable
la topografía del valle. Este aire, violentamente propulsado (Villegas, 2002; OPS, 2002; GMLP, 2007; Nathan, 2009: 340)
hacia las alturas, se condensa muy rápidamente en contacto que agravaron las disfunciones de la fase de emergencia.
con el aire más frío que encuentra al elevarse. Su humedad Además, alrededor de 200 familias fueron obligadas a
se transforma entonces en hielo, desencadenando las abandonar su vivienda siniestrada (Combaz, 2007).
tormentas de granizo localizadas sobre la aglomeración
paceña. Al cartografiar los espacios urbanos afectados el 19 de
El 19 de febrero de 2002, la masa nubosa sobre La Paz febrero de 2002, se constata que la tormenta de granizo no
presentaba una altura de 10 kilómetros, alimentando una afectó de manera homogénea el territorio de la aglomeración
tormenta de granizo que duró una hora y veinticinco minutos, de La Paz. En primer lugar, el mapa indica cuáles fueron
duración en que la temperatura media en el suelo pasó de 13 los principales lugares inundados. Están principalmente
a 8 grados Celsius (Villegas, 2002: 19). Aquel día, el volumen localizados en el centro histórico de la aglomeración, luego
total de las precipitaciones registradas alcanzó una altura de en Obrajes y en Mallasa.

La tormenta de granizo del 19 de febrero de 2002
hacia el valle
de Zongo
Espacio
protegido

y Perú
Túnel San Francisco

La Ceja Vita Calle Mercado (Honda)
Cementerio
16°30' S Mercado Subterráneo

Rodríguez Centro Miraflores
historico
Aeropuerto
Av. Arce
Av. Costanera Obrajes

Calle 17 de Obrajes
Av. Costanera
Cuartel de bomberos
Actores municipales (oficina

del alcalde, Centro de Operación Calacoto
de emergencias…) La Florida
Hospital público Río Abajo
Aranjuez
Centro público de salud
Vita Lugares dañados
Accesibilidad difícil
Accesibilidad nula
Mallasa
Obrajes Barrio
16°35' S
Vía principal
Límite de la zona urbana

© IRD 2013
hacia Oruro, Potosí, Cochabamba, 0 2 km hacia

Santa Cruz, Argentina y Chile Mecapaca
68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuentes: GAMLP, 2011 ; GAMEA, 2011

Capítulo 2 - Un conjunto urbano vulnerable  Lámina 8
Esta distribución espacial se explica, en una primera hidráulica, que se supone debían proteger de la exposición
aproximación, por el proceso meteorológico: la tormenta a la inundación. De aguas arriba a aguas abajo del valle de
de granizo se concentró sobre el centro y la parte noreste La Paz, los acondicionamientos humanos (canalizaciones,
de la ciudad, antes que las aguas de escorrentía pluvial gaviones, etc.), así como las modalidades de ocupación de
confluyan al fondo del valle, es decir en la parte sur de la los terrenos, favorecen el daño, al menos tanto como los
ciudad. propios fenómenos físicos, y están ligados a ellos.
Las aguas pluviales, tras haber discurrido sobre las Por otra parte, el mapa muestra igualmente el interés de
vertientes poco estables del norte del valle, se concentraron diferenciar los espacios donde la amenaza se desencadenó
enseguida en el torrente Choqueyapu: se trata de un canal de los espacios afectados por el desencadenamiento de la
cubierto que recorre el centro, y en el cual se descargan amenaza. Muestra que la amenaza se desencadenó en el
las aguas del sistema de evacuación pluvial. Ese sistema centro, que es también el principal espacio directamente
técnico de evacuación de las aguas pluviales, que no cubre afectado. Este último reúne empleos formales (administración
sino una pequeña superficie de la ciudad, básicamente el del Estado, del departamento y del municipio; sedes del
centro, se satura rápidamente, no habiendo sido calibrado Banco central y de los principales bancos bolivianos, etc.)
para soportar a la vez la función de evacuación de las aguas y empleos informales (puestos de venta de alimentos y
pluviales y servidas. Además, los chubascos con granizos bebidas; lustrabotas; etc.). Por sus características, este espacio
provocan fácilmente la obstrucción de las bocas de tormenta, genera flujos intensos, favoreciendo la convergencia de la
obligando a las aguas de escorrentía a concentrarse en las población en él. Concentra entonces elementos esenciales,
calles, por donde corren provocando daños. cuya pérdida es susceptible de provocar graves dificultades.
Un poco más abajo, hacia el fondo del valle, a la altura Se constata por ejemplo en el mapa que los principales
del barrio de Obrajes, donde el torrente Choqueyapu está actores municipales de la gestión de las situaciones de crisis
solamente canalizado, el declive de su perfil longitudinal están instalados en esta parte de la ciudad. No pudieron
se estabiliza, hasta casi desaparecer. Las aguas drenadas entonces cumplir plenamente su papel al comienzo de la
en el centro llegan entonces violentamente a Obrajes, casi situación de crisis.
bajo presión debido al efecto de drenaje de las obras de
ingeniería hidráulica del centro, en un lugar donde el poco Pero la cartografía indica igualmente que espacios alejados
declive del torrente desacelera el impulso de la evacuación del lugar de desencadenamiento de la amenaza fueron
de las aguas. En esta parte de la ciudad, el torrente entra también afectados, indirectamente. Se trata de espacios
fácilmente en crecida, inundando espacios donde la situados en El Alto, en el norte y al sur del aeropuerto
infraestructura es numerosa y muy expuesta al daño. Esos donde cualquier desplazamiento se volvió casi imposible,
barrios de la parte sur de la ciudad fueron, en efecto, especialmente con pérdidas económicas importantes. En
edificados en el lecho mayor del torrente Choqueyapu y en realidad, esos espacios fueron afectados por la transferencia
el lecho mayor de sus afluentes. Esa opción de urbanismo de la vulnerabilidad de un espacio de la aglomeración hacia
se justificó por la realización de obras de ingeniería otro. Para comprenderlo, basta recordar que la red vial de

la aglomeración paceña es longitudinal, orientada del norte de accesibilidad desde y hacia las otras partes de la
al sur en la ciudad de La Paz. Si bien en El Alto la red aglomeración, particularmente El Alto. Los medios de
caminera es de forma radial, rodeando el aeropuerto por auxilio presentes en El Alto, los bomberos por ejemplo,
el norte y el sur, en La Ceja se estrecha como embudo para no eran de ninguna utilidad para ayudar a la resolución
conectarse a la red longitudinal de La Paz. Las dos redes de la situación de crisis en La Paz. Este caso muestra que
están interconectadas, especialmente porque las empresas las vías de comunicación constituyen un elemento de la
concesionarias de las líneas de transporte público de La Paz vulnerabilidad estructural de la aglomeración transfiriendo
son casi todas alteñas. Un problema en una u otra ciudad la vulnerabilidad de los espacios directamente afectados
de la aglomeración puede interrumpir la interconexión. El por la amenaza a otros que se encuentran indirectamente
19 de febrero de 2002, el espacio del centro concentraba afectados, a pesar de no haber estado en el centro de la
en pleno día un tráfico vehicular denso respondiendo ocurrencia de la amenaza (Hardy, 2009f).
a las necesidades de movilidad de los habitantes que Este ejemplo demuestra, por último, que la identificación
venían al centro de la aglomeración a hacer sus compras de los espacios donde la amenaza puede sobrevenir es
preparatorias del carnaval. Con la escorrentía pluvial en las necesaria, pero no suficiente para identificar los espacios
calzadas, los choferes perdieron el control de los vehículos, donde podrá sobrevenir la crisis. Entonces, en el desarrollo
que obstruyeron calles estrechas con pendientes abruptas, de una catástrofe existen varios tipos de espacios en juego,
trabando considerablemente el desplazamiento de otros que conviene diferenciar para administrar mejor los riesgos
vehículos en este espacio del centro, en primer lugar los en la aglomeración de La Paz.
de socorro. La concentración de la granizada sobre el
centro provocó la pérdida de algunos tramos de las vías
de comunicación y, luego, de la movilidad en esta parte
central de la red vial, lo cual provocó a su vez la pérdida
de accesibilidad a otros espacios de la ciudad, como
Miraflores, que concentra los principales recursos médicos
de la aglomeración, especialmente necesarios en El Alto.
Otro ejemplo: el camino que unía el barrio La Florida al de
Aranjuez, en la parte sur de la ciudad, fue destruido en un
largo de 70 metros, aislando a Aranjuez del resto de la ciudad.
Las inundaciones interrumpieron la movilidad en vías de
comunicación consideradas esenciales para una rápida
resolución de la situación en los espacios directamente
afectados, pero también para el funcionamiento normal del
resto de la aglomeración.
En consecuencia, la pérdida de vías de comunicación
en el centro de La Paz significó también la pérdida
Capítulo 2 - Un conjunto urbano vulnerable  63

Dos eventos típicos de los accidentes y 2011. En efecto, a consecuencia del fenómeno La Niña, la
catástrofes región andina recibió precipitaciones más voluminosas que
de costumbre, y que se concentraron en algunas semanas.
Como lo indica la cartografía de los eventos que En febrero, cayó un tercio de las precipitaciones anuales,
provocaron accidentes y catástrofes entre 1970 y 2011, o sea dos veces más de lo habitual. Ahora bien, el suelo
la aglomeración de La Paz confronta regularmente daños en el valle excavado por erosión regresiva del torrente
asociados a la mayoría de deslizamientos de terreno e Choqueyapu, sobre el cual la ciudad fue construida, es,
inundaciones urbanas. Se trata, en el conjunto, de eventos en su gran mayoría, suelto (BRGM et al., 1977: A2). Las
relativamente menores, al menos en número de muertos. voluminosas precipitaciones de 2011 no hicieron sino dar
Pero esos eventos son puntuados por episodios mayores, un empujoncito al desencadenamiento del movimiento de
raros pero violentos como por ejemplo el deslizamiento tierra. Si bien el nicho de arranque está situado en la parte
de Cotahuma que, en 1996, mató a 40 personas, o las noreste de La Paz, su movimiento lento alcanzó el lecho
inundaciones del 19 de febrero de 2002 (76 muertos,33 más menor del torrente Irpavi que fue parcialmente desviado
de 5.000 personas afectadas). bajo el empuje del pie del deslizamiento de tierra que se
Dos fotografías, una de un deslizamiento de tierra y otra produjo de manera perpendicular a su lecho.
de una inundación, ayudan a explicar los factores que Por otra parte, la catástrofe se transmitió rápidamente
generan las situaciones de crisis en la aglomeración paceña. a otros espacios de la ciudad, destacando la diferencia
En la noche del 26 al 27 de febrero de 2011, un movimiento

de tierra, lento pero destructor, obligaba a los habitantes de
algunos barrios construidos sobre la vertiente sureste del valle
del torrente Choqueyapu (Valle de las Flores) –Pampahasi,
Callapa, Kaliri, Jokoni e Irpavi– a evacuar de emergencia. Ilustración 20
La evaluación de los daños destaca la amplitud del evento: Destrucción resultante del movimiento de tierra
del 26-27 de febrero de 2011 al costado del valle
cerca de 6.000 habitantes fueron albergados en refugios tras del Choqueyapu-La Paz.
la destrucción o el daño de su vivienda; la infraestructura
pública (escuelas, centros de salud, caminos, etc.) fue
también destruida y/o dañada (ilustración 20), en un
espacio urbano de más de 140 hectáreas. Esos daños fueron
evaluados en 67 millones de euros por las autoridades del
Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.
Apoyándose en argumentos científicos, las autoridades
© IRD/S. Hardy
municipales explicaron la ocurrencia de la catástrofe por
los altos volúmenes de precipitaciones que cayeron sobre
la ciudad entre fines del año 2010 y principios del año 3369 según los datos del GMLP.

Ilustración 21 barrio Retamani había sido igualmente destruido por un
Zona Huyana Potosí parcialmente destruida
por una crecida relámpago del Río Seco.
deslizamiento de terreno con modalidades idénticas. Las
consecuencias se habían propagado también al resto de la
aglomeración con el corte, entre otras, de la avenida Zavaleta
que une el barrio de Miraflores, punto de concentración de
los principales establecimientos hospitalarios, a la parte sur
de la aglomeración.
La fotografía de la inundación que dañó severamente

al barrio Huayna Potosí, situado en la ciudad de El Alto,
© IRD/S. Hardy
en enero de 2008 (ilustración 21) muestra un evento
bastante frecuente en la aglomeración, salvo que es muy
poco asociado al espacio alteño. En efecto, respecto a las
condiciones físicas, los desbordes de los torrentes de La
Paz son recurrentes en la estación de lluvias, provocando
a menudo inundaciones cuyas consecuencias se propagan
conceptual que se debe establecer entre espacio de frecuentemente en toda la aglomeración. En comparación,
ocurrencia de la amenaza y espacio proclive a riesgos, la ciudad de El Alto es percibida por la mayoría de los
este último pudiendo estar muy alejado del espacio de paceños, que no la conocen, como un espacio plano, sin
ocurrencia de la amenaza. Fue así como la distribución de torrente. Por consiguiente, no concibe que accidentes y
agua potable por red, que llega a alrededor de 300 000 catástrofes provocados por inundaciones puedan producirse
habitantes en la parte sureste de la ciudad (red Hampaturi- en esta ciudad, con mayor razón porque sus consecuencias
Pampahasi), fue interrumpida durante varias semanas, no se propagan a menudo más allá del barrio afectado por
pues el movimiento de tierra arrancó una canalización de la amenaza.
distribución de agua potable que hubo que reemplazar. Sin embargo, el accidente de Huayna Potosí de enero
No obstante, numerosas dificultades geotécnicas hicieron de 2008 es grave. El evento se desató en plena noche,
lentos los trabajos de reparación, dejando a una gran parte hacia las 22:40: una lámina de agua desbordante del lecho
de los barrios del sureste de la ciudad de La Paz sin el canalizado del torrente Seco barrió una parte del barrio. Su
agua habitualmente distribuida por la red, a pesar de que energía destruyó y se llevó partes enteras de edificios, sin
muchos de ellos se encuentran muy distantes del espacio embargo de estar construidos con ladrillos cementados. En
de ocurrencia de la amenaza. esta parte de la aglomeración todavía poco equipada, por
Aun si las consecuencias del deslizamiento de tierra del ejemplo en iluminación pública, el acontecimiento de un
26 de febrero de 2011 no son menores, las modalidades de evento como ese en plena noche provocó un movimiento
este evento son frecuentes en La Paz. Ya habían cobrado de pánico, reforzado por la casi ausencia de un sistema de
40 víctimas en Cotahuma en 1996. En febrero de 2009, el gestión de situaciones de crisis en la ciudad de El Alto y por

la enorme dificultad para acceder con vehículos a muchos
barrios alteños. Aquí, fue ante todo la solidaridad de los
habitantes, estructurada en torno a su junta de vecinos, lo
que permitió la evacuación de los siniestrados, su albergue,
alimentación y primeros auxilios.
Solo en un segundo tiempo, y con pocos medios, se
desplegaron los auxilios municipales, particularmente
proveyendo material para ayudar a reconstruir en el mismo
lugar los edificios destruidos, a pesar de que habían sido
edificados en el lecho mayor del torrente Seco. Los trabajos
de elevación de los diques que canalizan el torrente,
emprendidos por las autoridades municipales alteñas bajo
la presión de los habitantes de Huayna Potosí, permitieron
seguramente justificar la reurbanización de una zona que
sin embargo es fuertemente expuesta a la inundación.
Esos dos eventos son bastante típicos de los accidentes, y

a veces catástrofes, que se producen en la aglomeración de
La Paz. Muy conocidos en la ciudad de La Paz, sorprenden
todavía en El Alto, cuando son relatados, a propósito de una
urbanización más reciente que desconoce las condiciones
físicas en las cuales se desarrolla. Sus consecuencias tienen
sin embargo la misma capacidad de propagarse al resto de
la aglomeración que aquellas ligadas a eventos que ocurren
en La Paz. Por ejemplo, una inundación del complejo de
almacenamiento y de distribución de hidrocarburos de
Senkata podría si no privar, dificultar el aprovisionamiento de
gas y carburantes del conjunto de la aglomeración y, entonces,
tornándola vulnerable y perturbando profundamente su
funcionamiento.

Una vulnerabilidad ligada a la exposición a las amenazas
P ara explicar los eventos catastróficos que provocan daños en la aglomeración, se apela constantemente a las
condiciones físicas. Más que la altitud, que supera los 4 000 metros en El Alto, impresiona el declive: 800 metros de
desnivel entre el reborde de la meseta y el fondo del valle, es decir vertientes cuya pendiente supera el 8% en promedio.
En esas condiciones, el poder de escorrentía de las aguas pluviales sobre suelo inestable explica la recurrencia de las
inundaciones y deslizamientos de tierra. Sin embargo, esta visión pasa por alto el papel de las actividades humanas
en los eventos catastróficos. Por último, el establecimiento de una cartografía de las actividades peligrosas permite
atraer la atención sobre la urgente necesidad de integrar ese tipo de amenaza en la política de gestión de riesgos de la
aglomeración.
Las condiciones físicas erosión regresiva en las formaciones sedimentarias blandas

Lámina 9 cuaternarias del Altiplano boliviano. Drenaje principal de una
vasta cuenca vertiente muy ramificada cuyas aguas llegan
La aglomeración de La Paz presenta condiciones físicas al Amazonas, tras haber recorrido los ríos Beni y Madera
muy singulares, al punto que estas son casi sistemáticamente (Bourges et al., 1995), fluye del norte al sur atravesando la
evocadas para explicar los eventos de origen natural que ciudad de La Paz donde recibe los aportes de numerosos
provocan accidentes y catástrofes en ella. Esas condiciones afluentes, de corrientes a veces subterráneas, como los
físicas constituyen uno de los factores de explicación de torrentes Orkojahuira, Irpavi, Achumani, Huayñajahuira. Su
los procesos físicos que operan en la aglomeración y para flujo, ligado al régimen de precipitaciones en esta parte
comprender su peso y evitar así cualquier determinismo, de los Andes, es intermitente y depende de la alternancia
conviene presentarlas brevemente. de un verano húmedo de diciembre a marzo y de una
estación seca de mayo a septiembre. Aunque está situado
La aglomeración de La Paz se desarrolla sobre dos grandes en la cuenca amazónica, la pluviometría es baja debido a la
unidades físicas. Al oeste, una meseta situada a más de 4 000 altitud y a la posición de abrigo detrás de la Cordillera Real.
metros de altitud, cerrada del noroeste al sureste por la Cordillera Medido a lo largo de un período de más de 70 años, el nivel
Real cuya cima culmina a más de 6 400 metros (Illimani), con de precipitación anual promedio alcanza los 570 milímetros,
interfluvios bastante planos, y que se inclina ligeramente del de los cuales el 70% cae entre diciembre y marzo (Ramírez
noroeste al sureste. Esa meseta alteña está profundamente et al., 1995: 394), frecuentemente como tempestad: 41
cortada al este por un torrente que forma un valle con vertientes mm el 19 de febrero de 2002 en 1,5 h ; 19,4 mm el 17 de
convexo- cóncavas, algo abruptas en la parte alta, donde la diciembre de 2006; 15 mm el 31 de enero de 2007; 13,5
aglomeración de La Paz comenzó a edificarse. mm el 19 de febrero de 2007 (SENAMHI, 2006; 2007). Los
El valle está excavado por el torrente Choqueyapu, torrentes, ayudados por un declive muy marcado –el valle
también conocido con el nombre de torrente La Paz, por se escalona de 4 000 a 3 200 metros a lo largo de una

distancia muy corta– y una carga importante de materiales agua glacial provenientes de la Cordillera tienen en El Alto
desprendidos aguas arriba que favorecen la erosión, han un papel más importante. Menos cargados de materiales de
cortado a menudo profundamente las formaciones para arrastre que los de La Paz, formaron lechos mayores mucho
constituir lechos mayores angostos. La erosión es tanto más anchos cuya profundidad se reduce al avanzar hacia el
más intensa cuanto la energía con la que llegan las aguas sur (ilustración 22).
de escorrentía pluvial cargadas de materiales actúa sobre
formaciones sedimentarias movedizas. En La Paz como en El Alto, dado que esos torrentes sirven
de colectores de las aguas servidas, el agua ya corre todo
Extendiéndose sobre el Altiplano, la aglomeración se el año. Por otra parte, su trazo a lo largo y a lo ancho hoy
integró también a otra cuenca vertiente, la del torrente en día está principalmente formado por muchos trabajos de
Catari, que discurre sobre una meseta situada entre 4 000 diques y drenajes, desde aguas arriba hasta La Paz, que han
y 4 300 metros de altitud, del noreste al suroeste, hasta el antropomorfizado su curso (ilustración 23).
lago Titicaca. La altitud y la ausencia de posición de abrigo
le dan a la meseta alteña un clima semiárido más frío, Esos datos pueden hacer pensar que a gran escala, las dos
soleado y ventoso que el fondo del valle del Choqueyapu. ciudades están frente a condiciones físicas muy diferentes
Las temperaturas nocturnas son a menudo negativas y las y, por lo tanto, a procesos físicos cuyas eventuales
precipitaciones caen frecuentemente como nieve o como consecuencias no tendrían nada en común. Pero eso sería
tormentas de granizo. Los torrentes que atraviesan la ciudad olvidar muy rápido que las dos ciudades forman una sola Ilustración 23
Construcción de drenajes en La Paz.
de El Alto, como el Seco y el Seke, tienen un régimen aglomeración donde se reparten las funciones urbanas.
bastante similar al de los de La Paz, aunque los aportes de Si los procesos físicos desencadenan un evento que daña
una parte del territorio urbano, sus consecuencias son
Ilustración 22 totalmente susceptibles de transferirse a otra parte en la
El corte del Río Seco en la parte aguas arriba de El Alto y la Cordillera Real aglomeración. Por otra parte, sería olvidar asimismo que, a
en segundo plano.
pesar de que las condiciones físicas sean factores de gran
peso, los factores humanos tienen a menudo un papel no
despreciable en el desencadenamiento de los eventos.
© IRD/S. Hardy
© IRD/S. Hardy

Las condiciones físicas
Elevacion
Illimani (en metros)
6 462 m 6 500
E l A l t o L a P a z
5 500
3 911 m Río Seke Río Seco 3 806 m 4 340 m 4 110 m

Elevacion 4 500
(en metros) ✈ Río La Paz Río Palca Río Vilaque
3 500 3 500
2 500 2 500
68°20' O 68°10' O 68°00’ O 67°50’ O
± 69 km
A B
Huayna Potosí
Extensión de la zona urbana 6 088 m
Zona urbana
Principal localidad
✈ Aeropuerto
4 340 m Cota de altura
m
2k
±5
© IRD 2013
± 77 km
Fuentes: mapa topográfico IGM (Bolivia), hoja La Paz (SE 19-3), 1/250 000, 1969; CIAT-CSI SRTM website (http://srtm.csi.cgiar.org)
Los espacios expuestos a la ocurrencia Contrariamente al GAMLP, para construir el mapa de los
de amenazas de origen natural espacios expuestos a la ocurrencia de amenazas de origen
Lámina 10 natural, nosotros elegimos no ponderar las amenazas, por
diversas razones. Por una parte, aunque se trata de procesos
La aglomeración de La Paz está expuesta a la ocurrencia de físicos, en muchos casos, su dinámica está a menudo bajo
amenazas de origen natural muy variadas: precipitaciones, influencia de las mutaciones de poblamiento (Pigeon, 2005;
deslizamientos de tierra, inundaciones. Desde el 2010), como las que están en proceso en la aglomeración
desplazamiento de La Paz al valle del torrente Choqueyapu, de La Paz. Por cierto, existen amenazas cuyo origen o
esas amenazas fueron descritas y analizadas, lo que permite trayectorias no son antropizables (Pigeon, 2005: 90), pero
que los lugares donde se manifiestan puedan cartografiarse. la urbanización antropiza los sitios utilizados y tiende a
antropizar también, aunque su origen fuera natural, algunos
En el municipio de La Paz, las amenazas de origen natural procesos físicos a gran escala en el momento mismo en que
son bien conocidas. Con el estudio encargado al Bureau interactúan con el poblamiento humano (Pigeon, 2007).
de Recherche Géologique et Minière (BRGM) en 1977 su Por ejemplo, a partir del 13 de febrero de 2009, un
conocimiento y su localización (Hardy, 2009c) mejoraron deslizamiento de tierra en los barrios Retamani II y III,
considerablemente. Ese conocimiento a pequeña escala situados sobre la vertiente noreste del valle del Choqueyapu,
progresivamente ha sido profundizado a mayor escala por provocó en algunos días la destrucción de al menos 70 casas
los servicios de la municipalidad a cargo de los riesgos. Estos y la evacuación de al menos 700 habitantes. El evento fue
últimos han publicado, por ejemplo, un nuevo mapa de calificado como natural por los administradores de riesgos del
amenazas de origen natural en 2004, regularmente modificado GAMLP, al mismo tiempo que comentaron abundantemente
con los nuevos datos disponibles. En parte eso es lo que cuánto, en ausencia de un sistema de alcantarillado en esos
refleja el mapa de los espacios expuestos a la ocurrencia de barrios, la filtración de las aguas servidas desde las fosas
amenazas de origen natural. Este se construyó tomando en sépticas a menudo mal construidas por los habitantes
cuenta y reinterpretando los datos del BRGM y de los servicios favoreció el inicio del deslizamiento. Con este ejemplo, se
municipales. En efecto, los datos creados por el Gobierno perciben las dificultades para diferenciar en la dinámica
Municipal de La Paz (GAMLP) en 2004 identificaban las amenazas del deslizamiento el componente natural del antrópico.
capaces de dañar el territorio urbano del municipio. El GAMLP Por esta razón, nuestra opción de no ponderar destaca la
retuvo once amenazas diferentes: inundación, flujos de barro incertidumbre en torno a la probabilidad de manifestación
(mazmorras), deslizamiento de tierra (ocurrido, susceptible de la amenaza, de la recurrencia y de la intensidad, ligada a
simple, susceptible complejo), derrumbe, erosión superficial, la antropización de los procesos físicos en cuestión.
erosión subterránea, erosión a la vez subterránea y superficial,
hundimiento, sifonamiento. En 2004, para la construcción Por otra parte, en 1977, la BRGM que había sido contratado
de ese mapa, el equipo del GAMLP había ponderado esas por la municipalidad de La Paz, gracias a un préstamo del
amenazas en función de la probabilidad de manifestación, de Banco Mundial, para realizar un Plan de desarrollo urbano
la recurrencia y de la intensidad (Ayala et al., 2004). que ya incluía un amplio componente sobre los riesgos

Los espacios expuestos a la ocurrencia de amenazas de origen natural
E L A LT O
PUCARANI
L A PA Z
Unión
Alianza
Espacio Barrio
protegido Petrolero
Cusicancha
Munaypata
Bautista
Saavedra
16°30' S
i
an
um
co
h
Ac
Se
Aeropuerto R ío
R ío
ke
Se
Rí o
Retamani
hu
ir a Irpavi
Río Ir vi
Villa Dolores Tejada ja
Obrajes
pa
hu
a
LAJA Alpacoma R. C
Achumani
Villa Exaltación
Rosas Pampas añ ira
R í o Hu a j a hu
El Pedregal
Kenko
Chijini Aranjuez
Mallasilla R ío L
a
Mallasa az
Amenazas de origen natural
P
Deslizamientos de tierra
16°35' S Inundaciones Andino
VIACHA ACHOCALLA
Deslizamientos de tierra e inundaciones
Junthuma
Límite de distrito
LAJA Municipalidad M E C A PA C A
Andino Barrio Luis Espinal
Red hidrográfica
Zona urbana
© IRD 2013
0 2 km
68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuentes: GAMLP, 2011 ; GAMEA, 2011

naturales. En esa ocasión, se había elaborado un mapa de que atraviesan El Alto, así como la de terrenos inestables,
constructibilidad a escala de la ciudad de aquella época. particularmente los que servían de vertedero al borde de
Había sintetizado toda la información geológica disponible la vertiente oeste del valle del Choqueyapu. Ampliando
para determinar en tres clases la aptitud de los terrenos para esos datos de 2008 con otros provenientes de los servicios
ser construidos (edificable, edificable con restricciones, municipales de El Alto y, como para el caso de La Paz,
no edificable). Cuando se compara este mapa con el de considerando las amenazas no antropizadas, completamos
amenazas producido por los servicios municipales en el mapa de los espacios expuestos a la ocurrencia de
1977, se observa que los sectores designados como no amenazas de origen natural para el municipio de El Alto.
edificables en 1977 ya no son considerados muy expuestos
en 2004: por ejemplo, Munaypata, Aranjuez, Mallasilla, El Las diferentes amenazas han sido cartografiadas todas al
Pedregal, Barrio Petrolero. Es cierto que los conocimientos mismo tiempo en el espacio de la aglomeración y agrupadas
geológicos se han afinado en poco menos de 30 años y, por en tres categorías: deslizamiento de tierra, inundación, y
su parte, las técnicas de construcción han mejorado. Pero la concomitancia posible de los dos procesos físicos en el
no es menos cierto que las diferencias en la espacialización espacio. El mapa de los espacios expuestos a la ocurrencia
de los niveles de exposición a las amenazas entre el mapa de amenazas de origen natural construido de esta manera
elaborado por la BGRM y el que elaboró el GAMLP son suscita varios comentarios.
grandes. Así, no siendo especialistas en las cuestiones de las
amenazas, preferimos, aun considerando los trabajos más La ciudad de La Paz está mucho más expuesta que El Alto.
recientes del equipo del GAMLP (y sobre todo más útiles La topografía y la geología paceña explican ampliamente
para el objetivo de construcción de un mapa de exposición este hecho.
a las amenazas de origen natural), no ponderarlas. La parte superior de las vertientes occidentales, la mayor
parte de las vertientes orientales, así como las vertientes
Por último, el estudio realizado por la BGRM, a pesar de norte, están amenazadas por los deslizamientos de tierra.
que preveía la expansión espacial de la ciudad, no cubre El perfil geológico paceño está, en efecto, compuesto de
cerca del 30% de la superficie actualmente construida (Hardy, formaciones sedimentarias cuaternarias blandas que se
2009c). Además, los servicios municipales de El Alto no deslizan tanto más fácilmente cuanto las precipitaciones,
disponen del nivel de pericia de largo plazo que tienen los aun si no son importantes en promedio anual (menos de
de La Paz. Siendo la urbanización mucho más reciente en 600 milímetros), o aportan brutalmente un gran volumen de
El Alto, la topografía relativamente plana, la ocurrencia de agua que las satura inmediatamente y las hace deslizarse, o
amenazas de origen natural es muy débilmente percibida, aportan progresivamente durante toda la estación de lluvias
tanto más cuanto los eventos catastróficos a menudo no (diciembre-marzo) el agua que satura progresivamente
fueron documentados. Pero un estudio realizado en 2008 las formaciones, particularmente las arcillas y las hace
en los distritos 5 y 6 (Hardy, 2008) mostró, al contrario, que deslizarse lentamente llevando con ellas los terrenos que las
el proceso de urbanización no planificado había conducido recubren. Cualquiera que sea el caso, las características del
a la ocupación de los lechos mayores de los torrentes declive a gran escala influyen en el efecto de gravedad que

contribuye al desequilibrio de las formaciones existentes y Ilustración 24
Los hundimientos son recurrentes en La Paz y provocan daños
luego al inicio del deslizamiento. importantes a las estructuras, particularmente viales.
Por su parte, el lecho mayor del torrente Choqueyapu y los

de sus numerosos afluentes constituyen espacios afectados
por la ocurrencia de inundación, la mayor parte del tiempo
en forma de crecida-relámpago provocada, respecto a la
topografía, por la energía con que el agua de escorrentía
pluvial llega así concentrada. Los tiempos de concentración
son reducidos en esta hoyada escarpada, poco protegida
por una cubierta vegetal tenue. Los espacios situados entre
© IRD/S. Hardy
Obrajes y Mallasa son particularmente expuestos, pues el
Choqueyapu recibe ahí las aguas de sus principales afluentes,
mientras que el declive se atenúa, dos factores que conjugados
favorecen la ocurrencia de inundaciones extendidas. Aguas
arriba de los torrentes, el elevado declive y la energía liberada cercanas al borde del valle del Choqueyapu, que a veces se
por precipitaciones de importantes volúmenes de agua desmoronan como en Cusicancha o Unión Alianza.
concentrados en un tiempo muy corto favorecen los derrubios
y, por consiguiente, la concomitancia de los deslizamientos de Pero la amenaza más recurrente en El Alto es la inundación.
tierra y de las inundaciones, como sucede aguas arriba de La meseta está atravesada por torrentes de dirección noreste
Achumani o Irpavi. La red hidrológica superficial y subterránea y suroeste que provienen de la Cordillera Real. En el norte
provoca también, con la escorrentía del agua pluvial sobre de la ciudad, algunos de esos torrentes como el Seco y el
las formaciones blandas, un intenso derrubio, inestabilidad Seke cortan profundamente la meseta antes que su perfil
y, a veces, deslizamiento de tierra, así como hundimientos respectivo se suavice para permitirles atravesar el resto
(ilustración 24) (Franqueville, 2000: 156). de la ciudad de El Alto, hasta hacerse casi imperceptibles,
especialmente cuando el régimen pluviométrico los vuelve
La ciudad de El Alto en parte se edificó sobre el borde intermitentes. Muchísimas áreas de barrios de El Alto
del valle del Choqueyapu. Toda una franja que corre del fueron edificadas en los lechos mayores de los torrentes.
norte al sur, a lo largo de los límites con La Paz, luego A lo largo del tiempo, los tramos de torrentes, que sirven
Achocalla, está expuesta al deslizamiento de tierra. de drenaje principal de evacuación de las aguas servidas,
Algunos barrios como Rosas Pampa y Tejada Alpacoma fueron canalizados, antropizando el proceso que llega a
son regularmente afectados por el deslizamiento de la la inundación cuando esta se produce. Es por esta razón
parte alta de las vertientes del valle. Otros barrios de El que los espacios involucrados en ese proceso no fueron
Alto fueron edificados sobre terraplenes de depósitos de considerados como expuestos a las amenazas naturales en
desechos no controlados, mal realizados en depresiones el mapa.

En cambio, en algunos lugares de El Alto, la napa freática está Las amenazas antrópicas: la peligrosidad
a veces muy cerca de la superficie del suelo. La toponimia lo de las actividades
indica a veces designando a esos lugares de manera similar a Lámina 11
Señor de la Laguna, especie de turberas. Durante la estación de
lluvias, la napa puede aflorar y, lenta y largamente, inundar los Generalmente, en Bolivia, el término riesgo se emplea casi
barrios que se edificaron por encima o en sus inmediaciones. exclusivamente para evocar amenazas de origen natural.
Es el caso de los barrios Bautista Saavedra, Villa Dolores, Villa Sin embargo, existen otros tipos de amenazas como las de
Exaltación, Kenco, Chijini, Andino, Junthuma, Luis Espinal. La origen antrópico para las cuales a menudo no hay o hay
existencia de pozos ciegos, como de infiltraciones, participan pocos datos disponibles para cuantificarlas y caracterizarlas.
también en la recarga de la napa. La base de datos Desinventar34 registra algunos eventos
de ese tipo que provocaron accidentes y desastres, pero
El mapa de los espacios expuestos a la ocurrencia de no permite cartografiar los lugares peligrosos, es decir
amenazas de origen natural aporta entonces un diagnóstico los lugares que generan las amenazas antrópicas. Por
actual: cuando se desencadene la o las amenazas, el daño del consiguiente, ninguna cartografía de amenazas de origen
espacio afectado será efectivo, sin que se pueda precisar la antrópico está disponible en la aglomeración de La Paz, por
amplitud. En efecto, una buena parte de la aglomeración está lo que no existe ninguna política para administrarlas.
ya urbanizada y por tanto alberga elementos susceptibles
de sufrir daños: población, centros de salud, sistema de En la aglomeración de La Paz, sin embargo, las amenazas
aprovisionamiento de agua potable, etc. Por consiguiente, antrópicas son diversas, numerosas y muy presentes en
ahora es necesario intervenir con prioridad en esos espacios todo el espacio. Por ejemplo, pese a que la aglomeración ha
que albergan elementos, y no sobre los espacios de perdido relativamente su carácter industrial en beneficio de
amenazas, orientando hacia aquellos las medidas de gestión Santa Cruz, la actividad industrial continúa siendo un sector
de los riesgos. A corto plazo, las emergencias se manifestarán económico importante. Por otra parte, se trata con mucha
en esos espacios que albergan elementos. frecuencia de actividades que evolucionaron poco, que
En cambio, en los espacios aún no urbanizados, el mapa emplean técnicas obsoletas y peligrosas o con consecuencias
de los espacios expuestos a la ocurrencia de amenazas de peligrosas. Así, la industria textil, particularmente la de la
origen natural tiene más bien el carácter de documento de rama del cuero (tanería, curtido en blanco, tintorería, etc.)
planificación: en los sectores aún no urbanizados, el daño es todavía muy activa en la aglomeración. Esta actividad
permanece como potencial dado que aún no hay elementos es realizada principalmente por una multitud de pequeñas
susceptibles de sufrir daño. No obstante, si las autoridades empresas artesanales, poco cuidadosas y/o capaces de
municipales de La Paz y/o de El Alto prevén urbanizar esos respetar la legislación existente en materia de producción
espacios, tendrán entonces que tomar en cuenta la posible industrial, provocando una considerable contaminación. De
ocurrencia de amenazas de origen natural para evaluar los la misma manera, existen en la aglomeración numerosas
daños posibles, inclusive la pérdida, de los elementos que empresas artesanales, pequeñas, especializadas en el
se habrán previsto en el lugar. trabajo de los metales, que generan igualmente mucha 34Ver D’Ercole et al., 2009b

Las amenazas antrópicas: la peligrosidad de las actividades
hacia el lago Titicaca Villa El Carmen

y el Perú
Espacio
protegido Villa Fátima
Achachicala
Miraflores
Los Andes
Rosario
16 de Julio Gran Poder
16°30' S
Belén Santa Barbara San Antonio
San Pedro
Aeropuerto
Sopocachi
hacia Palca
Santiago
San Miguel
Fábricas
Panorámica
Nivel de peligrosidad
Senkata
Elevado
16°35' S Medio
Bajo
Límite de municipalidad hacia Mecapaca
Límite de distrito
Senkata Barrio
Vía principal
Zona urbana
© IRD 2013

68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuentes: Cámara Departamental de Industria de La Paz , 2004; GAMLP, 2007; Desinventar, 2007
contaminación. Otro ejemplo: desde hace algunos años, de las amenazas de origen antrópico, con mayor razón
la presencia de estaciones de servicio que distribuyen porque solo toma en cuenta las actividades económicas
hidrocarburos líquidos y gaseosos se ha incrementado, sin formales registradas y no analiza el conjunto de mecanismos
dar la impresión de que su apertura haya estado sometida que hacen que una actividad se vuelva peligrosa. El mapa
al respeto de algunas reglas elementales de seguridad como elaborado establece no obstante una fotografía de los
las de distancia respecto a edificaciones que acogen público espacios de la aglomeración más peligrosos en función del
o a las residencias. Ahora bien, las estaciones de servicio número de empresas cuya actividad fue identificada como
son amenazas de origen antrópico en la medida en que su peligrosa para la población. El nivel de peligrosidad refleja
actividad puede provocar incendios y/o contaminación que el número de empresas que ejercen una actividad peligrosa
podría resultar peligrosa para la población. presente en el espacio considerado. Entre 1 a 20 empresas,
el nivel de peligrosidad fue calificado de bajo; de 20 a 66,
Hecha esta constatación, el establecimiento de un mapa fue calificado de medio, y más de 66 empresas de fuerte.
de amenazas de origen antrópico se convierte en una
herramienta de preparación contra catástrofes y de gestión Contrariamente a las ideas más difundidas, no son los
preventiva. El mapa permite localizar anticipadamente espacios de la ciudad de El Alto los que exponen más
problemas eventuales y recursos necesarios para su a la población a los peligros de origen antrópico. La
resolución. Puede también ayudar a reflexionar acerca del anterioridad de la urbanización y del desarrollo económico
uso actual y futuro del suelo. influye todavía ampliamente en la ciudad de La Paz en
El establecimiento de un mapa de ese tipo no es, sin cuanto al criterio de la presencia de un número grande
embargo, una operación fácil. Para paliar la ausencia de de empresas, particularmente las peligrosas. Así, algunos
un censo específico de las amenazas de origen antrópico, barrios muy cercanos al centro de La Paz, como Rosario,
utilizamos los datos resultantes del censo de actividades Gran Poder, San Pedro, Belén y Santa Bárbara, presentan
económicas realizado en 2007 por la Oficialía Mayor de un elevado nivel de peligrosidad ya que concentran todavía
Promoción Económica del Gobierno Autónomo Municipal un gran número de empresas pequeñas pero peligrosas,
de La Paz (GAMLP) y los de la Cámara Departamental de particularmente aquellas ligadas a la rama del cuero.
Industrias de La Paz de 2004 que abarcan a la ciudad de El
Alto. Se localizó en el espacio a las empresas identificadas Alrededor de ese primer espacio exclusivamente
previamente en función de su tipo de actividad económica paceño, muy condensado, se despliega un espacio algo
para seleccionar únicamente a las que fueron consideradas más extendido donde el nivel de peligrosidad de origen
como las más peligrosas. Por ejemplo, las actividades de antrópico es considerado como medio. Abarca los barrios
servicios como las tiendas de venta de alimentos al detalle, colindantes del primer espacio identificado, a saber Los
los cafés, etc., no fueron calificadas como actividades Andes, Sopocachi, Miraflores, Villa San Antonio, Villa
peligrosas. Es por ello que el mapa de amenazas de origen Fátima. Otros pocos espacios tienen el mismo perfil como
antrópico resultante se llama mapa de peligrosidad de las San Miguel – donde a pesar del carácter residencial de esta
actividades. No representa sino muy parcialmente la realidad parte de la ciudad, las actividades peligrosas, debido a su

instalación no controlada como ocurre con las estaciones Esta cartografía de las amenazas antrópicas a partir del
de servicio, están muy presentes – pero y sobre todo en El criterio de la concentración de empresas con actividades
Alto, Villa 16 de Julio y Santiago. peligrosas para la población es imperfecta, pero constituye
un primer esfuerzo para atraer la atención sobre la necesidad
En el resto del espacio paceño y alteño la concentración de integrar ese tipo de amenaza en la política de gestión de
de actividades peligrosas es mucho menos elevada. Eso no riesgos de la aglomeración.
significa que no hay ningún peligro y que las autoridades Por ejemplo, el peligro que representa Senkata no puede
a cargo de la gestión de riesgos deban desinteresarse ser administrado solo a escala de la ciudad de El Alto.
de ellos. En El Alto, Senkata, Panorámica y Fábricas son Primero porque Senkata es un elemento cuya pérdida
espacios que concentran pocas empresas peligrosas, pero afectará a toda la aglomeración de La Paz; pero también
en cambio su actividad es particularmente peligrosa. Es, porque administrar un problema en Senkata requiere al
por ejemplo, en Senkata donde se almacenan y se tratan menos la movilización de los medios de las dos ciudades,
todos los hidrocarburos líquidos y gaseosos que luego se de manera concertada y coordinada. Ahora bien, por el
distribuyen en la aglomeración (ilustración 25). La misma momento, la forma de la relación institucional entre las
situación existe en La Paz, en lugares como Villa El Carmen dos principales municipalidades de la aglomeración no
y Achachicala. lo permite. Una vez más, este ejemplo demuestra que la
gestión de riesgos invita a pasar a otra escala, la de la
aglomeración urbana.
Ilustración 25
El almacenamiento de hidrocarburos vuelve a Senkata, en El Alto,
particularmente peligroso para toda la aglomeración.
© IRD/S. Hardy

Una vulnerabilidad ligada a la accesibilidad
E vocar los riesgos en la aglomeración paceña consiste muy a menudo en utilizar el argumento de la naturaleza. Sin
embargo, existen otros argumentos, como el de la accesibilidad. En un lugar con fuertes declives, donde las vías
de circulación, estrechas y sinuosas, a menudo están configuradas como callejones sin salida, la accesibilidad de los
espacios de la aglomeración es importante cuando sobreviene un evento de origen natural o antrópico. Establecer la
accesibilidad de los espacios de la aglomeración contribuye pues a informar sobre una forma de vulnerabilidad de la
población muy poco observada
La accesibilidad: un factor de vulnerabilidad La accesibilidad del espacio se basa en la idea simple

que no se debe descuidar de que el espacio no siendo uniforme, algunas de sus
Lámina 12 partes son más accesibles que otras. La presencia de
cursos de agua que atravesar, de pendientes con fuerte
Los trabajos que tratan la vulnerabilidad a menudo toman declive, un bajo número de vías de circulación, un tráfico
en cuenta únicamente las características socioeconómicas más grande que en otras partes, etc. son características
de la población. Es el caso del mapa de vulnerabilidad que diferencian el espacio, lo dividen, en función de
global de la población de La Paz, publicado en 2004 por la facilidad con la cual la población puede desplazarse
el GAMLP (Ayala et al., 2004), que constituye una síntesis en él. Cuando en el seno de una aglomeración existe
que espacializa ese tipo de datos: población desocupada, una porción de espacio menos accesible que otra, la
densidad de población, tasa de crecimiento demográfico, población tendrá entonces más dificultades que en otras
promedio de años de estudios, analfabetismo, índice de partes para entrar y salir de esta porción de espacio y
necesidades básicas insatisfechas. poder alcanzar otra porción.
Existen, sin embargo, muchos otros factores que
informan sobre el nivel de vulnerabilidad de la población. La ausencia de algunas funciones en una porción de
Ciertamente, estos son más difíciles de construir que los espacio de una aglomeración menos accesible que otras
más clásicamente extraídos de los censos de población, vuelve más complicado que en otras partes el acceso a esas
pero también son muy interesantes y complementarios de funciones. Por ejemplo, si un espacio menos accesible no
los primeros, para comprender cómo el funcionamiento está dotado de un centro de atención médica, la población
de una aglomeración puede fragilizarse y, junto con él, que se encuentra en él tendrá que desplazarse para acceder
su población. La accesibilidad de la población al espacio a este equipamiento emplazado en otra porción del espacio
es uno de esos factores de vulnerabilidad que llaman de la aglomeración. Sin embargo, tendrá más dificultades
particularmente la atención. para acceder a este que otras poblaciones que viven en
un espacio que igualmente carece de ese equipamiento

La accesibilidad: un factor de vulnerabilidad que no se debe descuidar
E L A LT O
PUCARANI
L A PA Z

y el Perú
Espacio
protegido
La Ceja
Pampahasi
Gran Poder Miraflores
16°30' S
ni
ma
Pérez Velazco
co
hu
Ac
Se
Aeropuerto Río
R ío
ke Avenida
Se Hernando Siles
Rí o
Bolonia
Avenida
Río Irpa vi
Ciudad Satélite Avenida
ir a Libertador Irpavi
hu Kantutani
ja
hu Obrajes
a
LAJA R. C hacia Palca
Avenida Costanera
Ovejuyo
añ ira
R í o Hu a j a hu
Accesibilidad Aranjuez
Buena Mallasa Río La
az
P
Mediana
Mala
16°35' S Muy mala
VIACHA
ACHOCALLA
Límite de distrito hacia Mecapaca
LAJA Municipalidad M E C A PA C A
Obrajes Barrio
Vía principal
Red hidrográfica
© IRD 2013

68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuente: INE, 2001

pero desde donde ellas pueden en cambio entrar y salir, de –la vía en dirección a Río Abajo permanece también sin
alguna manera, desplazarse, más fácilmente. salida desde que la intensa urbanización de las zonas de
Aranjuez, Mallasa y Achocalla atenúa sus efectos.
A partir de esta idea, se ha realizado una cartografía de Las vías del norte del valle son entonces las únicas que
los espacios de la aglomeración de La Paz, establecida en permiten salir de él:
función de su nivel de accesibilidad. Representa cuencas –una en dirección nor-noreste permite acceder a los valles
de accesibilidad jerarquizada en cuatro niveles: buena, de los Yungas. El acceso a los Yungas se efectúa por una ruta
mediana, mala y muy mala. sinuosa, estrecha, con marcados declives, frecuentemente
La realización de esta jerarquización de la accesibilidad dañada por movimientos de masa. Atraviesa un conjunto
del espacio se apoya en un análisis fino del espacio de montañoso de 1 100 kilómetros de largo y de 150 a 400
la aglomeración de La Paz. Toma en cuenta muchos kilómetros de ancho – la Cordillera Real – de dirección nor-
criterios: físicos, como los datos orográficos e hidrológicos noroeste/sur-sureste, situado al este de La Paz. La Cordillera
(importancia del declive, densidad de la red hidrográfica, Real separa el Altiplano de los llanos amazónicos, con
etc.), asociados al criterio de la configuración general de la cumbres que superan los 6 000 metros (Huayna Potosí,
red vial urbana (número vías, su amplitud, su sinuosidad, Condoriri, Illimani, Illampu), y con declives superiores a
el tráfico que soportan, etc.). Superponiendo esas distintas 30 grados. Para recorrer los 94 kilómetros que unen La Paz
informaciones, se han representado cuencas de accesibilidad a los Yungas, la ruta debe franquear un cuello situado a
de la aglomeración de La Paz (Nuñez-Villalba y Demoraes, alrededor de 5 200 metros de altitud a 25 kilómetros de La
2009; Gallais, 2010; Préioni, 2010). Paz, antes de volver a bajar hacia los valles profundamente
entallados, escalonados entre 1 000 y 2 500 metros de altitud.
El mapa de las cuencas de accesibilidad merece varios Esta distancia se recorre en más de dos horas en vehículo
comentarios. De manera general, el emplazamiento de la cuando la distancia a vuelo de pájaro no es sino de cerca
aglomeración de La Paz dificulta la movilidad. El centro de de 50 kilómetros. Los fuertes declives obligaron a construir
la aglomeración se ha desarrollado en un profundo valle una carretera muy sinuosa, a costa de un mantenimiento
cortado por numerosos torrentes. Las altitudes se escalonan más elevado, que alarga la distancia entre los dos puntos
entre 4 445 metros al norte y 3 007 metros al sur en una que hay que unir. Ahora bien, esta vía hacia los Yungas es
corta distancia, lo que explica los marcados declives. Las importante, ya que sirve para aprovisionar con productos
posibilidades de acceso a este valle son poco numerosas y tropicales el valle de La Paz y el Altiplano, y permite también
más bien difíciles. acceder a la ciudad de Trinidad en la Amazonia boliviana.
Las vías situadas en la parte sur de la aglomeración son Soporta así un tráfico promedio de cerca de 800 vehículos
vías sin salida, que sirven casi exclusivamente para el por día en 2005. Los fuertes declives de los Yungas fueron
aprovisionamiento de la ciudad en hortalizas: no obstante valorizadas por la compañía productora de
–la vía hacia el municipio de Palca (que atraviesa Ovejuyo) electricidad para La Paz (COBEE) que instaló en el valle
es de tierra apenas el tejido urbano pierde densidad, se del torrente Zongo una decena de plantas hidroeléctricas
vuelve sinuosa y estrecha, y no permite ir más allá de Palca; por conductos forzados. El acceso a los Yungas condiciona

entonces igualmente el aprovisionamiento eléctrico de la ligada a numerosos obstáculos orográficos e hidrográficos,
aglomeración de La Paz; acentuados por barreras restrictivas de origen antrópico
–la otra vía, situada al nor-noroeste permite acceder al (calzadas poco amplias, calles sin salida, etc.) (ilustración
Altiplano. El Altiplano –una vasta meseta situada a más de 4 26). En el municipio de La Paz, los numerosos torrentes
000 metros de altitud – presenta una topografía suavemente dividen el tejido urbano en muchas entidades a veces de
ondulada favorable a la circulación. Del Altiplano parten muy difícil acceso. Así, las principales vías de circulación
las carreteras que dan acceso al Perú, al sur minero del están dispuestas longitudinalmente, instaladas en el lecho
Altiplano (Oruro, Potosí) y a los valles centrales de mayor del torrente Choqueyapu. Según la amplitud del
Bolivia (Cochabamba, Sucre) hacia la Argentina y a Chile. lecho mayor y la presencia o no de un obstáculo orográfico,
Estructuradas como radiales desde el lugar llamado “La las vías pueden desdoblarse (Avenida Costanera y Avenida
Ceja”, se trata de rutas estratégicas tanto para las actividades Hernando Siles) o, al contrario, estrecharse para hacerse
comerciales como industriales y agrícolas. También sobre única, estrecha y sinuosa (Avenida Libertador). Esas vías
el Altiplano ha podido desarrollarse el aeropuerto nacional longitudinales son esenciales para los desplazamientos en
e internacional de La Paz. Pero para acceder al Altiplano La Paz, justificando adaptaciones a veces costosas, como el
desde La Paz, se debe atravesar la vertiente occidental del túnel del Colegio Americano que permite el paso de una
valle con elevado declive, y cuyo suelo es inestable. La única vía que une la parte norte de la ciudad a su parte sur, por
vía capaz de soportar un tráfico elevado, particularmente la Avenida Kantutani.
de vehículos pesados, es la autopista La Paz-El Alto en
servicio desde 1978 que conecta el norte de La Paz (desde
la Plaza Pérez Velasco) a El Alto (La Ceja). A pesar de tener
Ilustración 26
una longitud de doce kilómetros, no franquea más que una La mayoría de las calles de la aglomeración son de tierra, estrechas,
sinuosas y pendientes, lo que complica el acceso de un punto a otro
distancia de apenas tres kilómetros a vuelo de pájaro. Dado de la aglomeración.
que el desborde urbano de La Paz se produjo principalmente
sobre el Altiplano, El Alto se ha convertido en una zona
residencial pobre de la aglomeración. La autopista La Paz-
El Alto soporta entonces también un importante tráfico
pendular. Se cuenta un promedio de 22 000 vehículos que
la recorren por día.
Estas distintas informaciones permiten comprender la escala

más fina de las cuencas de accesibilidad, particularmente
porque, en el conjunto, la accesibilidad de las porciones de
© IRD/S. Hardy
espacios de la aglomeración va más bien de mediana a mala.
Incluso dentro de la aglomeración, los desplazamientos
pueden hacerse difíciles por la fragmentación topográfica

El profundo corte que hace el torrente Choqueyapu De manera general, los obstáculos orográficos e
complica también los desplazamientos transversales dentro hidrológicos compartimentan fuertemente el espacio de
de la ciudad. Obliga, para unir la parte oeste de La Paz a su La Paz en sectores donde las conexiones transversales son
parte este, a cruzar el puente Las Américas de 250 metros difíciles, hasta inexistentes. Esos obstáculos a menudo son
de largo (ilustración 27), o el muy reciente puente Trillizos, convertidos en parques y en zonas de protección.
o también a realizar largos desvíos, particularmente por el El centro de La Paz y las porciones de espacios
norte, donde la concentración de las principales actividades adyacentes presentan un buen nivel de accesibilidad
comerciales aumenta sensiblemente los tiempos de a escala local. En esta porción de la aglomeración, las
desplazamiento. Más al sur, para unir por ejemplo la ribera calles son a menudo estrechas y sinuosas, atestadas por el
izquierda del valle de Irpavi a la meseta de Pampahasi tráfico vehicular, pero son numerosas, en buen estado, lo
situada al noroeste, es necesario hacer una desviación, que que reduce significativamente las debilidades. Esa cuenca
rodea un obstáculo orográfico con fuertes declives. Se debe alberga muchísimas funciones urbanas, particularmente en
entonces volver a descender en dirección suroeste para los principales centros hospitalarios públicos y privados
cruzar el puente de Bolonia situado en Obrajes, y luego situados en Miraflores.
volver a subir con dirección noroeste hacia Pampahasi.
En el municipio de El Alto, la hidrología y la orografía no
constituyen verdaderamente obstáculos para la circulación.
Es verdad que hay que franquear dos torrentes, como el
Seke y el Seco para ir en dirección al Perú. Sin embargo, las
soluciones técnicas son fáciles de aplicar y también poco
Ilustración 27
Los puentes son elementos fundamentales en la accesibilidad onerosas cuando se las compara con las que son necesarias
paceña. Sin embargo sólo hay dos que permiten unir las dos en La Paz. En cambio, obstáculos de orden antrópico
vertientes este-oeste del valle.
complican los desplazamientos. Es el caso del aeropuerto,
equipamiento presente mucho antes de la urbanización
de El Alto, que constituye un verdadero obstáculo que
las vías de circulación tienen que evitar. La presencia del
aeropuerto explica también que las vías de forma semi radial
se concentren todas en La Ceja, provocando un efecto de
embudo, a la entrada/salida de la autopista La Paz-El Alto,
y un embotellamiento casi permanente en ese nudo de
circulación que sin embargo es de gran importancia como
plataforma de oferta de transporte. Por último, el tráfico de
© IRD/S. Hardy
minibuses, principal sistema de transporte colectivo para

toda la aglomeración, recarga las principales vías camineras
en torno al aeropuerto complicando los desplazamientos.

Unir la parte norte a la parte sur de El Alto obliga entonces un factor de la vulnerabilidad de la franja acomodada de la
a desviaciones bastante largas por el este o por el oeste, que población, que habitualmente no se observa.
concentran el tráfico sobre algunos tramos y lo hacen poco
fluido. Esas limitaciones explican por qué la mayoría de las En ausencia de datos precisos comparables entre los
cuencas están clasificadas como teniendo una accesibilidad municipios de La Paz y de El Alto (menos recuentos de
de mala a mediana y que no haya sino dos cuencas con vehículos en El Alto que en La Paz, etc.), el mapa de
buena accesibilidad alrededor de Ciudad Satélite y al sur del accesibilidad de la aglomeración de La Paz es todavía
aeropuerto donde la red vial es de bastante buena calidad al perfectible. Pero ya ofrece una posibilidad de aprehender
mismo tiempo que soporta un tráfico más moderado. Toda la vulnerabilidad de la población en la aglomeración de La
la parte noreste de El Alto constituye incluso una cuenca Paz desde un ángulo innovador.
donde la accesibilidad es muy mala: vías camineras de
tierra intransitables apenas llueve, donde porciones enteras
no se conectan a otras vías, que tienen que franquear los
torrentes Seke y Seco muy encajonados en esos espacios.
Las cuencas de accesibilidad informan sobre una

forma de vulnerabilidad de la población que los factores
socioeconómicos no ofrecen. El mapa muestra, por ejemplo,
que las poblaciones más bien acomodadas e instruidas, no
visibles en los mapas de vulnerabilidad socioeconómica,
Ilustración 28
viven en porciones de espacios de la aglomeración donde Un deslizamiento de tierra puede provocar la pérdida de una vía de
la accesibilidad es mediana (parte sur de La Paz) o buena circulación importante y, por tanto, la accesibilidad entre espacios de
la aglomeración, incluso su aislamiento.
(Ciudad satélite). En cambio, para acceder a otras porciones
de la aglomeración como el centro de La Paz, deben
atravesar porciones de espacios donde la accesibilidad es
mala. Su acceso a algunas funciones de la aglomeración
como las de salud de Miraflores es pues frágil. El nivel
de accesibilidad del espacio de la aglomeración las hace
entonces vulnerables. La tormenta de granizo de febrero de
2002, al destruir y/o inundar porciones de vías de circulación
y puentes, aisló algunas cuencas de las demás (ilustración
28). La parte sur de La Paz no fue muy dañada, pero su
© IRD/S. Hardy
población ya no tenía acceso a las funciones de salud
debido a la pérdida de accesibilidad a los otros espacios
de la aglomeración. La accesibilidad espacial sacó a la luz

Una población vulnerable
L a vulnerabilidad es con frecuencia tratada por medio de factores socioeconómicos que atañen a la población.
Aquí, los factores seleccionados lo fueron de manera de calificar lo mejor posible aquello que hace a la población
verdaderamente vulnerable y que al mismo tiempo la diferencia más. Se trata de factores económicos --material de
construcción de la vivienda, acceso a los servicios públicos de agua potable y de electricidad, equipamiento del
que disponen los hogares– y sociales —edad de la población, nivel de instrucción, antigüedad de la instalación en la
aglomeración. Esta selección de factores socioeconómicos informa directamente sobre la vulnerabilidad de la población.
Por ejemplo, ¿dónde dispone la población de un vehículo para dirigirse a un hospital en caso de desastre en un contexto
donde casi no hay ambulancias?
Las construcciones de adobe

Lámina 13
En una aglomeración que cuenta alrededor de 1 428 000

habitantes en 2001, la construcción no es homogénea de un
barrio a otro. A falta de datos sobre la riqueza de los habi-
tantes, las diferencias de calidad de la construcción infor-
man indirectamente del nivel económico de sus ocupantes. Ilustración 29
El último censo nacional de población realizado en 2001 El adobe sigue siendo el material de construcción de viviendas más
utilizado en la aglomeración.
informa del tipo de material empleado para construir la vi-
vienda censada. Entre los distintos tipos, propone la opción
del adobe. Se trata de un ladrillo de arcilla obtenido por
secado al sol, sin cocción (ilustración 29). Ese material de
construcción es común en La Paz, sobre todo empleado en
las construcciones de hábitat antiguo y en las de hábitat po-
pular. El empleo de la arcilla es fácil, pues está presente a
poca profundidad casi en todas partes en la aglomeración.
El ladrillo de adobe es pues muy barato. Por lo demás,
la técnica de la construcción en arcilla está difundida y
© IRD/S. Hardy
dominada. Finalmente, los ladrillos de adobe presentan la
ventaja de proteger bastante bien de los rigores del clima
paceño.

Las construcciones de adobe
Santa
Rosa
hacia el lago Titicaca Mercurio

y el Perú Alto Pura Pura
Espacio
Huayna Potosí Alto Lima
Bautista La Ceja Miraflores

Saavedra Tunari Los Andes
16 de Julio
16°30' S Centro histórico Callalpa
San Pedro
Aeropuerto 12 de Kupini
Octubre Tacagua Sopocachi
San Jorge
Villa Adela Ciudad Satélite

Pasankeri Irpavi
Villa Bolivar
Obrajes
Cosmos 79 hacia Palca
Achumani
Santiago Villa Exaltación
Villa Primavera
Alpacoma Calacoto Ovejuyo
Nuevo Horizontes San Miguel
Fábricas
Pucarani
Porcentaje de hogares con Mallasa
casas construidas en adobe
(por zona de censo)
97,5
16°35' S 70,4
42,9
1,3 Topater
Ninguna construcción en adobe
hacia Mecapaca
Límite de distrito
Topater Barrio
Vía principal
© IRD 2013

68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuente: INE, 2001

El mapa de las construcciones de adobe en la aglomera- como Santa Rosa, Bautista Saavedra, Cosmos 79, Fábricas,
ción de La Paz destaca una diferencia muy marcada entre Topáter, Villa Exaltación. Esos barrios recientes, ocupados
el municipio de La Paz y el de El Alto. Mientras que el por familias salidas de la familia ampliada y de las últimas
empleo del adobe está muy ampliamente difundido en las olas de migrantes que salen del Altiplano, se parecen en
construcciones en El Alto, su empleo es menos importante muchos aspectos a pueblos rurales y están bastante mal
en La Paz y mucho más circunscrito a algunos espacios del equipados. Se construyen progresivamente por medio de
municipio. Menos del 42,9% de las construcciones del cen- la compra de parcelas agrícolas que primero son cercadas,
tro histórico del municipio de La Paz y de los barrios que lo antes de la edificación de las viviendas al ritmo de las fluc-
circundan (Sopocachi, San Jorge, Miraflores, San Pedro, Vil- tuaciones de los ingresos de esas jóvenes familias.
la Fátima) son de adobe. Esos espacios están ocupados por Pero muchos barrios no periféricos de El Alto todavía
construcciones más bien recientes, a menudo por edificios están en gran medida compuestos por construcciones de
compuestos de numerosos pisos, de hormigón, asociando adobe, como Alto Lima, Huayna Potosí, Tunari. Se trata de
viviendas bien equipadas y oficinas de organismos públicos barrios intermedios situados entre el corazón urbano alteño
y privados. En esos espacios, las construcciones de adobe y las periferias, donde las poblaciones ya están instaladas
corresponden a edificaciones antiguas, pero que son pro- un tiempo suficientemente largo como para poder invertir
gresivamente destruidas para precisamente dar lugar a nue- con seguridad en el equipamiento del hogar, antes de pro-
vas construcciones de hormigón. ceder a una futura etapa de consolidación.
Aun si la construcción de edificios cobra cada vez mayor Esos barrios con construcciones de adobe no son sin
amplitud en esos espacios, particularmente en Obrajes y embargo exclusivamente alteños. Se observan algunos en
Calacoto, la parte sur-sureste de la ciudad está todavía com- La Paz, pero sus dinámicas son diferentes. Excepto Ove-
puesta por pequeñas edificaciones de hormigón de tipo juyo, que es una zona rural en proceso de urbanización
villa, pero esto se observa ya casi exclusivamente en San por clases medias paceñas que invierten en terrenos para
Miguel, Mallasa, Achumani, Irpavi. edificar, sin tener necesariamente los medios para hacerlo,
Esta dinámica de desarrollo de inmuebles de hormigón los otros barrios de La Paz donde el adobe predomina son
comienza igualmente a marcar a El Alto, principalmente en zonas reconocidas como muy expuestas al riesgo de des-
los barrios centrales cercanos a La Ceja, como 12 de Octu- lizamiento de tierra e identificadas como no edificables.
bre, Villa Bolívar, y Santiago. Esta indica el carácter cada Se trata de los barrios de Kupini, Callapa, Pasankeri, Alto
vez más urbano, equipado y rico de algunos barrios de Tacagua, Alto Pura Pura. Sus habitantes, además del hecho
este municipio donde ya vive una burguesía alteña y donde de que con frecuencia son pobres, invierten lo mínimo en
se desarrollan servicios que le están destinados como las su vivienda para conservar sus pocos ahorros y estar en
agencias bancarias, diversas tiendas permanentes, etc. condiciones de enfrentar la ocurrencia de un desastre que
les obligaría a rehacer su vida en otra parte.
Por el contrario, una gran parte del municipio de El Alto En el resto del espacio urbano de La Paz, es decir en las
está compuesta por construcciones donde el adobe predo- vertientes este y oeste, el adobe representa entre el 42,9
mina en más del 70,4%. Se trata de los barrios periféricos y el 70,4% de las construcciones. Se trata de los barrios

populares de la ciudad. En realidad, en esos espacios, las la que el empleo de hormigón garantiza la cohesión de la
construcciones mezclan a menudo hormigón y adobe. El estructura.
adobe generalmente permite construir una vivienda inicial, El uso del adobe puede también interpretarse como un
más bien elemental, con la finalidad de ocupar rápida- comportamiento económico racional ya que permite, en
mente la parcela y así evitar su apropiación por otras per- caso de daño, un reemplazo a mínimo costo de las estructu-
sonas. Luego, cuando los ingresos del hogar lo permiten, la ras. Sería de alguna manera una estrategia de resiliencia es-
construcción es mejorada con la edificación de nuevas pie- tablecida por una parte de la población de la aglomeración.
zas de manera horizontal o vertical, privilegiando entonces
el hormigón y el ladrillo cocido.
Esta situación es también la que prevalece en el corazón
de El Alto, en los barrios comprendidos entre el borde del
valle del Choqueyapu y las partes norte y sur en torno al
aeropuerto: Villa 16 de Julio, Ciudad Satélite, Los Andes,
Villa Bolívar; y en algunos barrios menos centrales pero
cuya edificación fue planificada como Mercurio, Villa Adela,
Villa Primavera, Nuevos Horizontes, Pucarani. La mayoría
de esos barrios están entre los primeros en haber sido edi-
ficados. Si bien al comienzo pudieron ser precarios, sus
habitantes los consolidaron progresivamente a lo largo del
tiempo, al punto de ser actualmente barrios buscados por
la calidad de su equipamiento, al mismo tiempo que siguen
siendo populares y todavía accesibles.
Esos barrios populares forman finalmente un espacio bas-
tante continuo y homogéneo entre La Paz y El Alto, des-
tacando una vez más el carácter artificial de la separación
administrativa entre las dos entidades municipales.
La presentación de los espacios de la aglomeración

donde el adobe se emplea como material de construcción
indica una forma de precariedad económica de los ho-
gares, al mismo tiempo que su daño potencial. En caso de
incendio, de deslizamiento de tierra, de inundación, etc.,
la susceptibilidad de daño de una vivienda construida con
adobe será mucho más elevada que la de una vivienda
cuyos muros fueron edificados con ladrillos cocidos y en

Los hogares sin habitación destinada En cambio, en El Alto, esta situación, en que los barrios
específicamente a la cocina tienen una tasa de un hogar sobre tres que no dispone de una
Lámina 14 habitación exclusivamente destinada a la cocina, es la más
difundida. Excepto los barrios consolidados de Ciudad Satélite,
El censo nacional de población realizado en 2001 ofrece Villa 16 de Julio, Villa Bolívar, Villa Adela, los habitantes de la
información relativa a la presencia en el hogar de una mayoría de los barrios alteños parecen tener otras prioridades
habitación específicamente destinada a la cocina. En el antes que la de contar con una habitación destinada a la cocina.
espíritu de las autoridades bolivianas, la introducción de ese No obstante, puede pensarse que rápidamente destinan una
criterio en la lista de preguntas del censo era una manera de habitación a la cocina, probablemente apenas las necesidades
evaluar uno de los aspectos de la precariedad del hogar. La elementales son satisfechas, pues los barrios donde menos de
ausencia de cocina significa, en efecto, que ninguna pieza un tercio de los hogares no tiene cocina son en realidad poco
específica está destinada a la preparación de las comidas. Esta numerosos. Están en la periferia, pero no por ello se trata
se efectúa entonces en una pieza de la vivienda que tiene de todos los barrios periféricos: Topáter, Fábricas, Bautista
otras funciones: dormir, estar, a menudo trabajar. Ese criterio Saavedra, Huayna Potosí, Santa Rosa, Senkata son barrios
informa acertadamente sobre los medios económicos de los vastos, pero aún poco poblados.
que dispone un hogar y de sus condiciones generales de vida.
Los barrios de La Paz donde menos de un tercio de los
A partir de este dato, construimos un mapa que indica la hogares no tiene cocina son aquellos situados en la parte alta
parte de los hogares de la aglomeración que no disponen de las vertientes del valle del Choqueyapu, expuestos a riesgos
de una habitación específicamente destinada a la cocina. y legalmente no constructibles: Alpacoma, Calajahuira, San
Este mapa indica primero que la mayoría de hogares Simón, Las Delicias, San Martín, Alto Tacagua, Antofagasta.
dispone de una habitación destinada a la cocina. Ese es el Sus habitantes parecen limitar una inversión costosa y que
caso en la mayoría de los barrios de La Paz, sin embargo podría ser fácilmente perdida en caso de desastre.
con una relativa degradación de la situación a medida que
uno se aleja de los barrios centrales. Es así que los barrios El criterio de habitar un hogar que posee o no una habitación
situados en la parte alta de las vertientes occidentales y destinada específicamente a la cocina echa luz sobre la
orientales, pero también en el extremo norte y sureste de vulnerabilidad de la población. Cuando existe presencia
La Paz, tienen una tasa de un hogar sobre tres que no de niños que tienen que desarrollarse en una habitación
dispone de una habitación exclusivamente dedicada a multifuncional, la susceptibilidad de un accidente aumenta
la función de cocinar. Se trata principalmente de barrios dado que por sus juegos ellos pueden involuntariamente
todavía en construcción, con gran frecuencia compuestos provocarlo. Por esas razones, los hogares sin cocina parecen
por pequeñas viviendas de una o dos habitaciones en las ser un buen indicador de vulnerabilidad. El mapa que resulta
cuales destinar una habitación exclusivamente a la cocina de ello puede, por ejemplo, indicar a los bomberos dónde
no es todavía una prioridad en las inversiones que se deben está presente la probabilidad de tener que intervenir por
realizar para consolidar la vivienda. incendios domésticos y localizar mejor sus medios.

Los hogares sin habitación específicamente destinada a la cocina

San Martín
Calajahuira
Santa
Rosa

y el Perú
Las Delicias
Espacio
Huayna Potosí protegido
San Simón
Bautista
Saavedra Antofagasta
16 de Julio
16°30' S
Aeropuerto
Tacagua
Ciudad Satélite
Villa Adela
Villa Bolívar
hacia Palca
Alpacoma
Fábricas
Porcentaje de hogares sin habitación Senkata

específicamente destinada a la cocina
(por zona de censo)
16°35' S
64,5
31,1
Topater
17,2
0,9 hacia Mecapaca
Límite de distrito
Topater Barrio
Vía principal
© IRD 2013

68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuente: INE, 2001

Los hogares sin conexión a la red pública En cambio, en las periferias de La Paz, la situación es
de electricidad diferente. Con mayor frecuencia, sus habitantes pueden
Lámina 15 pagar la conexión y el consumo de electricidad, pero
entonces sea porque los barrios no están todavía equipados
Contrariamente a las ideas que prevalecen acerca de (El Pedregal, Ovejuyo, Las Rosas) debido a que la
las ciudades en los países situados en los Sures, estas urbanización progresa más rápidamente que la instalación
están, al menos las más grandes, bastante bien dotadas en de los servicios, sea porque –y esta es la situación más
equipamiento y servicios urbanos. El último censo nacional corriente– están expuestos a los riesgos y por tanto no
de población de 2001 proporciona información relativa a los son elegibles para la instalación de los servicios (Callalpa,
hogares de la aglomeración de La Paz que están conectados Chicani, Chinchaya, Calajahuira, San Simón, Las Delicias,
a la red de electricidad. A partir de esta información, se ha Pasankeri, Llojeta, Alpacoma).
construido un mapa de hogares que no están conectados,
siempre siguiendo el objetivo de caracterizar a los hogares El criterio de los hogares no conectados a la red de
de la aglomeración. El resultado se acerca bastante al que electricidad permite también determinar cómo un hogar se
se espera de una gran ciudad ya que la gran mayoría de expone al daño de origen antrópico, a saber, el riesgo de
los espacios de la aglomeración está ocupada por hogares incendio.
que en un 89,3% tienen conexión a la red de electricidad. En efecto, los hogares sin electricidad recurren, aunque
Esta situación se observa tanto en la paz como en El Alto, solo fuera para la preparación de las comidas, a otras
confirmando la similitud ya señalada entre los dos municipios fuentes de energía: gas, kerosén, carbón de madera, etc.
respecto a muchos criterios. Son sus periferias respectivas Ahora bien, esas fuentes alternativas pueden provocar más
las que están relativamente menos bien conectadas, con fácilmente incendios en las viviendas, sobre todo cuando
una degradación de la tasa de conexión más importante en están aparejadas a otras características de la vivienda,
El Alto: sin ser mayoritarios, los espacios donde un tercio como por ejemplo en el caso en que la preparación de
de los hogares, y a veces mucho más, no están conectados, las comidas se realiza en la misma habitación donde
son más numerosos en la periferia que en La Paz. En las viven y juegan los niños. Desde ese punto de vista, son
razones esgrimidas para explicar esta menor conexión en la las periferias pobres de El Alto las que se revelan más
periferia radica la divergencia. vulnerables al riesgo de incendio.
En las periferias de El Alto, particularmente en los barrios

Nueva Asunción, Bautista Saavedra, San Felipe de Seke,
San Augustín, Topáter, a veces hasta dos hogares sobre
tres no están conectados a la red eléctrica. Las redes de
distribución de electricidad con frecuencia están instaladas,
pero los habitantes todavía no tienen los recursos para
pagar la conexión y luego el consumo de energía.

Los hogares sin conexión a la red pública de electricidad
Calajahuira

y el Perú
Las Delicias
Nueva Asunción Espacio
protegido
San Simón
Chinchaya
Chicani
Bautista
Saavedra
16°30' S Callalpa
Aeropuerto
San Felipe de Seke
Pasankeri
Llojeta
Las Rosas
San Augustín hacia Palca
Alpacoma Ovejuyo
El Pedregal
Porcentaje de hogares sin conexión

a la red pública de electricidad
(por zona de censo)
16°35' S
96,7
36
Topater
10,7
0,3 hacia Mecapaca
Límite de distrito
Topater Barrio
Vía principal
© IRD 2013

68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuente: INE, 2001

Los hogares sin conexión a la red pública resurgencias, o recogiendo de los torrentes, o por medio de
de agua potable reservorios provistos por un camión cisterna. La fuente de
Lámina 16 aprovisionamiento determina la calidad del agua consumida
en el hogar.
El censo nacional de población de 2001 provee datos
sobre los hogares que disponen de una conexión a la red Los espacios donde la tasa de hogares sin conexión a
de producción y de distribución de agua potable, todavía la red pública de agua potable es superior a 47,3%, hasta
llamada gran sistema. Como se precisó en una lámina representar el 95% de los hogares, están localizados en
anterior, el 83,6% de la población total de la aglomeración todos los extremos de la aglomeración. Esta observación
tiene acceso al agua potable por red. Se trata de un nivel se explica de diversas maneras. Volvemos a encontrar las
de acceso elevado en Bolivia, pero no es excepcional en razones ya evocadas para otros servicios ligados a redes.
una gran ciudad, incluso de un país del Sur, a pesar de que Por una parte, debido a la rapidez con la que algunos
este servicio urbano necesita inversiones claramente más barrios de La Paz se urbanizan, por razones técnicas de
costosas y complejas que para la instalación de una red de extensión de la red de agua potable, esos barrios de La
distribución de electricidad. Por otra parte, impide percibir Paz todavía no están conectados a ella. Se trata de barrios
la diversidad de accesos al agua por red. Efectivamente, es como Aranjuez, El Pedregal, Ovejuyo, Los Rosales, donde
necesario tener presente que esa tasa no significa que esos los habitantes tienen los recursos necesarios para exigir a
hogares están todos equipados con un grifo dentro de su la empresa pública la instalación de la red de distribución
vivienda. Los grifos pueden estar simplemente instalados de agua potable.
en el terreno, fuera de la vivienda. Los hogares tienen a Otras razones deben ser consideradas para comprender
veces acceso a la red por medio de una conexión en casa por qué algunos barrios tienen una tasa de hogares sin
de un vecino o por un grifo público instalado en el barrio. conexión a la red pública de agua potable comprendida
En esta óptica, resulta más interesante cartografiar los entre el 47,3% y el 95% del total de hogares. Se trata a
espacios donde las tasas de no conexión a la red son menudo de barrios urbanizados desde hace mucho tiempo,
más elevadas, pues revelan el nivel de precariedad de las pero situados en espacios expuestos a diferentes riesgos
condiciones de vida de los habitantes. El mapa que resulta y, como tales, considerados como inconstructibles. La
de ello destaca una vez más la homogeneidad entre los empresa de distribución de agua potable no está por ello
espacios de La Paz y los de El Alto. Menos del 15% de autorizada a conectar las viviendas de esos barrios a la red:
los hogares situados en una amplia mayoría del espacio Alpacoma, Llojeta, Callalpa, Chicani, San Simón, Calajahuira,
de la aglomeración que va del oeste del aeropuerto en El Las Delicias, San Martín, Pantisirca, Alto Tacagua.
Alto al sureste de La Paz debe recurrir a otras fuentes de Por último, algunos barrios periféricos en El Alto como
aprovisionamiento de agua potable distintas de las que Topáter, Bautista Saavedra, San Felipe de Seke, presentan
ofrece la red pública. Se aprovisionan entonces por medio tasas de no conexión muy elevadas, ligadas a la ausencia
de redes instaladas por cooperativas de agua privadas, de de una red de distribución. En esos barrios, aun si la
pozos individuales, o también directamente por medio de urbanización progresa rápidamente, contrariamente a la

Los hogares sin conexión a la red pública de agua potable

San Martín
Calajahuira
Pantisirca
y el Perú
Las Delicias
Espacio
protegido
San Simón
Chicani
Bautista
Saavedra
16°30' S Callalpa
Aeropuerto
Tacagua
San Felipe de Seke Los Rosales
Llojeta
hacia Palca
Alpacoma Ovejuyo
El Pedregal
Aranjuez
Porcentaje de hogares sin conexión

a la red pública de agua potable
(por zona de censo)
16°35' S
95
47,3
Topater
15
0,3 hacia Mecapaca
Límite de distrito
Topater Barrio
Vía principal
© IRD 2013

68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuente: INE, 2001

situación paceña, los habitantes no tienen los recursos Los hogares sin teléfono
para pagar la conexión a la red ni un consumo importante Lámina 17
de agua potable. La empresa no encuentra incentivo para
instalar rápidamente la red de distribución. El censo nacional de población de 2001 provee datos
sobre los hogares que disponen de una conexión telefónica,
Los espacios donde la tasa de hogares sin conexión a sea por teléfono alámbrico, sea por teléfono celular, sin
la red pública de agua potable está comprendida entre que se pueda identificar uno u otro. Aunque en 2001 el
el 15 y el 47,3% son poco numerosos y poco extensos. uso del teléfono celular era menos corriente que hoy en
Están en posición intermedia entre los barrios con alto día, considerando la infraestructura disponible, es probable
número de conexiones y los barrios con pocas conexiones. que ese modo estuviera ya más difundido que el teléfono
Probablemente se explican, por una parte, por razones alámbrico, sobre todo en los barrios más recientes y en los
técnicas de extensión de la red y, por otra parte, por la más populares.
capacidad de los hogares de pagar la conexión a la red, que A partir de esos datos, se ha elaborado el mapa de los
es costosa y representa un esfuerzo financiero considerable espacios que no disponen de conexión telefónica. La
para muchos de ellos. observación del mapa indica que el acceso a una conexión
telefónica es un criterio particularmente discriminante entre
La conexión a la red de distribución de agua potable los hogares de la aglomeración.
revela la precariedad de un hogar, al mismo tiempo En el municipio de La Paz, las situaciones son muy
que enseña mucho sobre la gestión de una situación de contrastadas. Los espacios donde menos del 40,5% de los
emergencia. En caso de incendio, de necesidad de recurrir hogares están sin teléfono son poco numerosos y poco
a cuidados médicos de emergencia, etc., el acceso al agua extensos. Se trata de los espacios más consolidados de la
de la red pública es una garantía de mayor capacidad aglomeración: el centro de La Paz y sus alrededores (San
para enfrentar las dificultades que en el caso en que el Pedro, San Sebastián, Sopocachi, San Jorge, Miraflores, Villa
agua debe ser sacada de un pozo o transportada desde Copacabana, Villa Fátima), así como la parte sur de la ciudad
una fuente pública. En esta perspectiva, respecto al mapa, (Obrajes, Calacoto, Aranjuez, San Miguel, Achumani, Irpavi).
pocos espacios pueden considerarse vulnerables ya que el Son barrios donde las redes alámbricas están instaladas
acceso al agua potable no plantea globalmente mayores desde hace tiempo y donde los hogares tienen los recursos
dificultades, excepto algunos espacios periféricos donde necesarios para consumir tiempo de conversación. Son
en caso de desastre, estos corren el riesgo, además, de igualmente espacios donde están instaladas las empresas,
tener que administrar dificultades de aprovisionamiento de particularmente las de servicios que hacen un gran uso
agua ligadas a la ausencia de red. Esta situación es menos del teléfono. Por otra parte, la concentración de hogares y
preocupante para los individuos que para los servicios de empresas que tienen los recursos necesarios estimula a las
emergencia, que tienen grandes necesidades de agua como empresas de telefonía a equipar igualmente esos mismos
los bomberos y los centros de atención médica. espacios en redes celulares, con la garantía de que el costo
será muy pronto amortizado por el consumo.

Los hogares sin teléfono

San Martín
Calajahuira
Santa
Rosa

y el Perú
Las Delicias
Espacio
Villa Ingenio Alto Lima
Chinchaya
Villa Salomé
Villa Mejillones
Villa Ballivián Villa Copacabana Cosmos
Bautista San Sebastián
Saavedra Tunari Los Andes Antofagasta
16 de Julio Miraflores
16°30' S Gran Poder Callalpa
San Antonio
San Pedro
Aeropuerto 12 de
Octubre Tacagua Sopocachi
Tembladerani San Jorge
Villa Alemania Ciudad Satélite
Villa Adela Pasankeri Irpavi
Villa Dolores Meseta de Achumani
Llojeta Obrajes Las Rosas
Villa Achumani hacia Palca
Santiago Exaltación
Alpacoma Ovejuyo
Calacoto San Miguel
El Pedregal
Fábricas
Aranjuez
Senkata
Porcentaje de hogares sin teléfono
(por zona de censo)
16°35' S
99,3
72,4
Topater
40,5
5,2 hacia Mecapaca
Límite de distrito
Topater Barrio
Vía principal
© IRD 2013

Santa Cruz, Argentina y el Chile 0 2 km
68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuente: INE, 2001

En El Alto, este tipo de espacio solo existe en un lugar: de los recursos económicos de sus habitantes que de su
Ciudad Satélite. Se trata del barrio mejor equipado de El Alto, distancia al centro y de su baja densidad, dos factores que
ocupado por familias provenientes de la clase media, situado no alientan a los operadores a invertir allí en infraestructura
en las proximidades de las antenas que soportan, entre otras, la cuya amortización será larga.
infraestructura de telefonía celular, de donde tiene su nombre. Entre esos dos grandes tipos de espacios, el mapa señala
aquellos que tienen una tasa media de hogares sin teléfono
Casi la totalidad del resto del espacio de El Alto se caracteriza, comprendida entre el 40,5 y el 72,4% de los hogares. Son
al contrario, por una tasa muy elevada de espacios donde los espacios urbanos consolidados, compuestos de hogares
hogares no tienen conexión telefónica, comprendida entre potencialmente consumidores de servicios telefónicos como
el 72,4 y el 99,3% del total de hogares. No se trata sólo de Villa 16 de Julio, 12 de Octubre, Villa Adela en El Alto; Gran
periferias recientemente urbanizadas o pobres como Bautista Poder, Tembladerani, El Pedregal, Meseta de Achumani,
Saavedra, Fábricas, Topáter, Senkata, Villa Exaltación, Alto Villa San Antonio, en La Paz. La tasa media de hogares
Lima, Santa Rosa, Villa Ingenio. Espacios más céntricos, como con teléfono resalta una vez más el bajo equipamiento en
aquellos que encierran al aeropuerto, como los barrios Los servicios telefónicos de esos espacios.
Andes, Villa Ballivián, Villa Mejillones, Tunari, Villa Alemania,
Villa Dolores, Santiago, están igualmente muy mal equipados A través de esta descripción del mapa, uno se da cuenta
en telefonía, a pesar de que sus poblaciones tienen los recursos de que el criterio de tasa de hogares sin teléfono es
necesarios para consumir este servicio. Se trata entonces de un particularmente interesante. Aunque es antiguo con relación a
problema de equipamiento de esos espacios. las transformaciones recientes de difusión del uso del teléfono
celular, destacan muy bien la capacidad de un hogar de
Los espacios paceños que presentan una tasa muy apelar a los medios de auxilio en caso de necesidad. Sin línea
elevada de hogares sin teléfono están situados en lo alto de telefónica, fija o celular, es difícil advertirles de las dificultades
las vertientes oeste, norte y este del valle excavado por el encontradas y por consiguiente, es difícil que los servicios
Choqueyapu: Antofagasta, Alto Tacagua, Pasankeri, Llojeta, de auxilio puedan intervenir rápidamente. Ahora bien, en
Alpacoma, Callalpa, Cosmos, Villa Salomé, Chinchaya, situación de emergencia, la rapidez de intervención de los
Calajahuira, Las Delicias, San Martín. Son barrios pobres medios de auxilio es un factor esencial para limitar los daños.
donde los operadores de telefonía alámbrica tanto Por otra parte, el censo nacional de población de 2001
como celular no tienen incentivo alguno para invertir en reúne telefonía alámbrica y telefonía celular en un mismo
equipamientos. Los espacios de lo alto de las vertientes campo, sin distinción uno de otro. Sin embargo, esta
occidentales forman una ruptura entre dos espacios diferenciación podría ser preciosa. El 19 febrero de 2002,
medianamente equipados en infraestructura telefónica, el una de las numerosas consecuencias de la tormenta de
de La Paz y el de El Alto. granizo había sido la interrupción de las comunicaciones
Los espacios que comprenden a los barrios situados en celulares. En caso de emergencia, la capacidad de los
la periferia de La Paz, como Las Rosas y Ovejuyo están hogares de avisar a los medios de auxilio pudo depender
sobre todo mal equipados en telefonía, menos a causa de su equipamiento con una línea de teléfono alámbrica.

Los hogares sin vehículo automóvil algunos espacios que se distinguen. Una parte del barrio
Lámina 18 Villa 16 de Julio, una parte de Santiago y 12 de Octubre
son espacios donde la actividad comercial es elevada. Esta
En las grandes ciudades de los países del Sur, a pesar de última es predominantemente familiar justificando que por
la extensión urbana observada, la tasa de equipamiento de sus actividades económicas, esos hogares estén mejor equi-
los hogares con vehículo automóvil generalmente perma- pados que el conjunto de los otros hogares alteños: ellos
nece baja (Diaz Olvera et al., 2002). poseen vehículos para proveerse directamente del produc-
El análisis del censo nacional de población de 2001, que tor los productos que comercializan. Ciudad Satélite, el
provee datos sobre el equipamiento de los hogares con Kenko y Villa Adela son más bien espacios donde la pobla-
vehículo automóvil, permite formular la misma constata- ción tiene recursos más elevados que el resto de la pobla-
ción en la aglomeración paceña. Globalmente, muy pocos ción alteña, lo que le permite equiparse con un bien menos
hogares están equipados con vehículo automóvil en 2001. prioritario para la gran mayoría de hogares del municipio.
Sobre 366 165 hogares censados en la aglomeración, sólo En los otros espacios alteños, los vehículos están práctica-
53 602 tienen al menos un vehículo automóvil, o sea me- mente ausentes. Esta situación se explica por una parte, por
nos de un hogar sobre siete. La topografía paceña con sus los bajos recursos de los que disponen esos hogares y, por
declives tan pronunciados que a veces impiden el acceso a otra parte, por el estado de la red vial. Aun si un vehículo
algunos espacios a los vehículos automóviles que carecen automóvil mejoraría significativamente su movilidad y por
de un sistema de cuatro ruedas motrices, conjugada a la ello sus condiciones de vida (mejor acceso al empleo, a la
presencia más baja de oxígeno en el aire para hacer funcio- educación, a la salud, etc.) (Diaz Olvera et al., 2002), sus
nar correctamente los vehículos de combustión, no per- bajos recursos no les permiten dar prioridad a la adquisi-
miten optimizar la inversión en la compra de un vehículo ción de ese bien. Ellos deben contentarse con la oferta de
automóvil. Eso explica en parte por qué los hogares que no transporte colectivo al cual tienen acceso.
tienen un vehículo son tan numerosos en la aglomeración.
Por otra parte, la distribución de hogares que poseen un En el municipio de La Paz, la situación es más contras-
vehículo automóvil muestra que el 74% de esos hogares tada. Se distinguen espacios donde los hogares sin vehícu-
está localizado en el municipio de La Paz. Existen pues pro- lo automóvil son más bien pocos, con tasas comprendidas
fundas disparidades espaciales en términos de distribución entre el 26,4 y el 67,8% de los hogares. Se trata de los espa-
de hogares equipados con vehículo automóvil entre los dos cios donde reside la población más acomodada de la aglo-
municipios de la aglomeración. Y dentro de los mismos meración: San Jorge, Miraflores, la parte baja de Sopocachi,
municipios, los hogares equipados con vehículo automóvil Obrajes, Calacoto, San Miguel, Irpavi, Achumani, Los
no se reparten de manera homogénea. Rosales, Mallasa. Esta población puede muy fácilmente des-
plazarse en toda la aglomeración, accediendo a los empleos
En el municipio de El Alto, la casi totalidad de los espacios calificados y a los servicios propuestos en ella, particular-
se caracteriza por hogares donde la tasa no equipamiento mente los empleos de ejecutivos en las grandes industrias
con vehículo está comprendida entre el 87 y el 98,8%. Salvo de El Alto, aunque a menudo no frecuente más que una

parte muy restringida de los espacios a los cuales tiene los medios de auxilio que disponen de vehículos para des-
potencialmente acceso. Cuando los hijos cursan la enseñan- plazarse y los espacios donde los hogares son los menos
za superior, muchos de esos hogares están equipados con motorizados y dependientes de una ayuda que provendrá
más de un vehículo. En el resto de los espacios paceños, del exterior. Por ejemplo, los espacios donde los hogares
la tasa de hogares sin vehículo aumenta fuertemente. En son muy poco motorizados son aquellos que tienen mayor
San Pedro, Gran Poder, Pura Pura, Villa Fátima, Villa San necesidad de ambulancias o de centros médicos de prime-
Antonio, Chasquipampa, la tasa de hogares sin vehículo ros auxilios. Actualmente, estos dos recursos de gestión de
está comprendida entre el 67,8 y el 87%. Los pocos vehí- situaciones de emergencia están principalmente concentra-
culos que se encuentran pertenecen a menudo a grandes dos en Miraflores, donde precisamente la tasa de hogares
comerciantes instalados en esos espacios o a chóferes de sin vehículo es una de las más bajas de toda la aglomera-
taxi que utilizan su vehículo para sus actividades comer- ción. Esta constatación debe permitir reflexionar en una
ciales. Los otros espacios, localizados en posición perifé- mejor adecuación espacial entre recursos y necesidades de
rica, las vertientes oeste, norte y este, se caracterizan por la población, para reducir significativamente la vulnerabili-
hogares sin vehículo (entre el 87 y el 98,8% de la totalidad dad de la población de la aglomeración.
de hogares). Se trata de los espacios donde los hogares
tienen los recursos más bajos de la aglomeración, y que no
pueden invertir en un bien como un vehículo. Al igual que
en la mayoría de los hogares de los espacios alteños, sus
desplazamientos están muy ligados a la oferta de transporte
colectivo existente.
Este mapa de los hogares sin vehículo automóvil, además

del interés de caracterizar a la población de la aglome-
ración, saca a la luz uno de los múltiples factores de su
vulnerabilidad. En efecto, en una situación de emergencia
provocada por un evento de origen natural o antrópico,
la ausencia de vehículo en el hogar significa que sus ocu-
pantes no pueden desplazarse hacia los medios de auxilio:
son totalmente dependientes de la llegada de estos últimos
hasta ellos. Por otra parte, algunos espacios de la aglo-
meración se caracterizan por una accesibilidad reducida,
que demorará la llegada del auxilio. Esas dos informaciones
conjugadas tendrían que incitar a las autoridades a reflexio-
nar sobre la adecuación espacial entre los recursos necesa-
rios para la gestión de una situación de emergencia, como

Los hogares sin vehículo automóvil

y el Perú
Espacio
protegido Villa Fatima
Pura Pura
16°30' S Gran Poder
San Antonio
San Pedro
Aeropuerto 12 de
Octubre Sopocachi
San Jorge Los Rosales
Ciudad Satélite
Villa Adela Irpavi
Obrajes
hacia Palca
Achumani
Santiago
Chasquipampa
Calacoto San Miguel
Kenko
Mallasa
Porcentaje de hogares
sin vehículo automovil
(por zona de censo)
16°35' S
98,8
87
67,8
26,4 hacia Mecapaca
Límite de distrito
Irpavi Barrio
Vía principal
© IRD 2013

68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuente: INE, 2001

La población recientemente instalada entre 1992 y 2001) explica ampliamente esta situación.
en la aglomeración Desde cierto punto de vista, El Alto ofrece condiciones
Lámina 19 de instalación más favorables a los recién llegados: uno
consigue vivienda más fácilmente, en mejores condiciones
En una gran ciudad de un país del Sur, los movimientos y a menor costo que en La Paz. Dado que esas condiciones
migratorios de los espacios rurales hacia los espacios son más fáciles de acceso en la periferia de El Alto que en
urbanos se mantienen en un nivel todavía muy elevado, su centro, esta población de nuevos migrantes se instala
particularmente en un país como Bolivia donde la tasa de entonces mayoritariamente en los espacios periféricos
urbanización permanece en un 62% del total de la población como Santa Rosa, Bautista Saavedra, San Felipe de Seke,
en 2001. El censo nacional de población realizado en 2001 Fábricas, Senkata, Topáter donde la proporción de
proporciona el dato sobre el número de personas instaladas habitantes recientemente instalados está comprendida entre
recientemente –hace menos de cinco años– en el municipio el 18,5 y el 35,5% de la población. Por el contrario, en
de La Paz y en el de El Alto. Cartografíado a escala de los espacios más antiguamente urbanizados como Ciudad
la aglomeración, este dato permite comprender en cuáles Satélite, Villa 16 de Julio, Villa Ballivián, Los Andes, la
espacios esta categoría de la población está más presente. proporción de la población recientemente instalada está
comprendida solo entre el 6,1 y el 11,7% de la población.
Sobre un total de 1 427 717 habitantes censados en 2001, el Esta encuentra mayor dificultad para implantarse en esos
12,5% (179 224 habitantes) está instalado en la aglomeración barrios en condiciones que considere favorables. Entre
hace menos de cinco años. El municipio de La Paz acoge esas dos situaciones, el resto de El Alto comprende una
al 5,83% de esos nuevos habitantes (83 333 habitantes) y proporción de población recientemente instalada entre el
el de El Alto al 6,71% (95 891 habitantes), mientras que en 11,7 y el 18,5% de la población, lo que no es insignificante.
2001 su peso demográfico en la aglomeración es inferior al
de La Paz. Esas diferentes constataciones merecen algunas En cambio, las oportunidades de empleo, el acceso a
precisiones. la atención médica y a la educación y la movilidad son
Primeramente, se debe subrayar que más de un habitante menos buenos en El Alto que en La Paz. Estos últimos
sobre ocho habita en la aglomeración hace menos de cinco factores explican, considerando las diferencias en la
años. Es una proporción bastante elevada de la población evolución demográfica, por qué el municipio de La Paz
total que tiene una experiencia muy limitada en el tiempo se mantiene a un nivel todavía tan elevado de recepción
de los diferentes espacios urbanos de la aglomeración y, de nuevos migrantes. La Paz sigue atrayendo a recién
sobre todo, de los diferentes fenómenos que los construyen. llegados que se instalan en condiciones a menudo más
Por otra parte, se observa que El Alto atrae, precarias que las de El Alto, particularmente en términos
proporcionalmente a su peso demográfico dentro de la de vivienda. Ellos buscan implantarse duraderamente en la
aglomeración, más nuevos habitantes que La Paz. La tasa aglomeración, pero como las oportunidades de empleo son
de crecimiento demográfico anual de El Alto más elevada más numerosas en La Paz que en El Alto, muchos migrantes
que la de La Paz (5,05% frente a 1,1% respectivamente optan, en un primer tiempo, por instalarse en La Paz,

La población recientemente instalada en la aglomeración
Calajahuira
Santa
Rosa

y el Perú
Espacio
protegido
Bautista Villa Ballivián

Saavedra Los Andes
16°30' S
Aeropuerto
Sopocachi
San Felipe de Seke San Jorge
Ciudad Satélite Irpavi

Obrajes
hacia Palca
Colmil Achumani
Calacoto San Miguel
Fábricas
Senkata
Porcentaje de la población migrante
(por zona de censo)
16°35' S
35,5
18,5
Topater
11,7
6,1 hacia Mecapaca
Límite de distrito
Topater Barrio
Vía principal
© IRD 2013

68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuente: INE, 2001

mientras encuentran una fuente de ingresos que les permita recientemente instalados en el municipio, en función de la
si lo logran, instalarse en un segundo tiempo en El Alto, proximidad de los grandes establecimientos de educación
haciendo entonces venir a toda la familia que a menudo superior: Miraflores, Sopocachi y Irpavi.
se queda en el lugar de emigración. Poco importa si vivir
en La Paz significa también vivir en espacios expuestos a El criterio de la población recientemente instalada en
eventos catastróficos de origen natural o antrópico ya que la aglomeración permite localizar los espacios donde el
el objetivo es ante todo lograr implantarse duraderamente nivel de conocimientos del entorno urbano en el cual la
en la aglomeración. Por lo demás, generalmente esta población vive es seguramente más bajo que en otra parte.
población está muy recientemente instalada en La Paz Aunque los movimientos migratorios hacia la aglomeración
como para conocer los peligros a los cuales se expone. tienen tendencia a disminuir, el mapa realizado indica
Aparte Calajahuira y los barrios degradados del centro que hay todavía una parte de población migrante que no
del municipio, esta población no se concentra en algunos es insignificante en la aglomeración. En consecuencia, la
espacios, sino que más bien tiene tendencia a dispersarse población que vive hace poco menos de cinco años en la
de manera intersticial, haciendo difícil su localización. No aglomeración de La Paz, no necesariamente tiene un buen
obstante, en un caso, su localización es bastante lógica: las conocimiento del entorno urbano, y puede por tanto estar
empleadas domésticas son a menudo jóvenes muchachas expuesta a amenazas de origen natural o antrópico debido
recién llegadas. Entonces, se las encuentra masivamente en a su falta de experiencia de eventos pasados que hayan
los espacios donde la población puede emplearlas dándoles provocado desastres. Esta ausencia de conocimientos sobre
vivienda: Obrajes, Calacoto, San Miguel, Achumani, Irpavi lo que podría ocurrir hace a esta población más vulnerable
en la parte sur de la ciudad. que al resto, pues no está en condiciones de responder
La población instalada hace menos de cinco años de manera muy eficaz en caso de emergencia, lo que
en la aglomeración contabiliza también a la población significa que necesitará de una ayuda particular en caso de
extranjera. Siendo La Paz la sede del gobierno, alberga a presentarse esa situación.
las embajadas y sobre todo a su personal extranjero. En Cartografiar a la población recientemente instalada
cuanto a los trabajadores de empresas privadas, aunque en la aglomeración permite indicar a las autoridades los
trabajen en las grandes industrias en El Alto, a menudo son espacios donde pueden establecer medidas de prevención
mejor remunerados que el promedio de la población de la destinadas a una categoría particular de la población, como
aglomeración, tanto que eligen mayoritariamente instalarse por ejemplo campañas preventivas informando sobre las
en La Paz en lugar de hacerlo en El Alto, para aprovechar catástrofes que pueden sobrevenir en esos espacios y sobre
de sus distracciones. Esos dos tipos de habitantes pueden las medidas que la población puede adoptar para reducir
localizarse en los barrios ya citados de la parte sur de la los daños potenciales.
ciudad y en los barrios centrales como San Jorge, Sopocachi
y Miraflores.
Por último, la oferta educativa de La Paz justifica
también algunas concentraciones espaciales de habitantes

La población con bajo nivel de instrucción pero también espacios más céntricos, mejor equipados
Lámina 20 como Villa Ballivián, Alto Lima, Los Andes, Tunari. Estos
últimos se han beneficiado con mejoras en el plano de la
Los datos del censo nacional de población de 2001 infraestructura y de la vivienda, debido a las movilizaciones
permiten cartografiar el porcentaje de la población poco de su población, sin que estas últimas hayan podido
instruida. Se trata de la población de la aglomeración de verdaderamente invertir todavía en la elevación de su nivel
seis años y más, que no tiene ninguna escolaridad o que ha de instrucción (ilustración 30). En un espacio intermedio,
tenido un recorrido escolar que le ha llevado, en el mejor inmediatamente al este y al sur del aeropuerto, la parte
caso, a validar los estudios primarios en su conjunto. En esta de la población poco instruida es algo menos importante,
situación se encuentran 620 681 habitantes: lo que significa comprendida entre el 34,8 y el 48,7% de la población total.
que el 43% de la población total de la aglomeración tiene Se trata de los barrios más comerciales de la aglomeración
un nivel de instrucción bastante bajo. donde los miembros de las familias están escolarizados al
El mapa elaborado indica que la población poco instruida mínimo con la finalidad de facilitar sus actividades: Villa 16
se reparte de manera muy desequilibrada en la aglomeración. de Agosto, 12 de Octubre, Santiago, Villa Bolívar.
Mucho menos representada en el municipio de La Paz, En La Paz, la cartografía indica una repartición centro-
donde algo más de un tercio (37,4%) de la población tiene periferia de la población poco instruida. Poco representada
poca instrucción, está en cambio masivamente presente
en El Alto, donde casi la mitad de la población (323.813
habitantes o sea el 49,82%) es poco instruida.
Ilustración 30
Las escuelas públicas son todavía muy poco numerosas y dotadas de
Una lectura del mapa a una escala más grande muestra personal para dar una instrucción elemental a toda la población.
que en el seno mismo de los municipios de La Paz y de

El Alto, la población poco instruida se reparte de maneras
muy diversas en los espacios.
En El Alto, Ciudad Satélite y Villa Adela aparecen como
espacios de excepción con una proporción de población
poco instruida comprendida solamente entre el 17,1 y el
34,8% de la población. Una vez más, uno se da cuenta de
que la población de esos dos espacios es bastante diferente
del resto de la población del municipio. En todo el resto,
la proporción de población poco instruida supera el 34,8%
para situarse entre el 48,7 y el 67,6% en la gran mayoría de
© IRD/S. Hardy
los espacios del municipio: los espacios ya señalados por
albergar a una población precaria como Santa Rosa, Bautista
Saavedra, San Felipe de Seke, Fábricas, Topáter, Senkata,

(menos del 34,8% de la población total) en el centro y en sus Más allá del conocimiento social de los espacios de la
alrededores, así como en el área meridional de la ciudad, aglomeración, la cartografía de la población poco instruida
la parte de la población poco instruida está comprendida es interesante en la medida en que el nivel de instrucción
entre 34,8 y el 48,7% del total en los contrafuertes bajos de la población influye en su estado de preparación y de
de las vertientes (Llojeta, Tembladerani, Los Andes, El respuesta a los desastres. En efecto, la población poco
Tejar, Achachicala, Villa Pabón, Bajo San Antonio, Bella instruida no tiene forzosamente la capacidad de comprender
Vista, Chasquipampa, Mallasilla). Se trata de espacios la complejidad de los mecanismos de daño a los cuales se
que corresponden a barrios populares que mezclan a expone y, por consiguiente, la importancia de prepararse
poblaciones instaladas de larga data que no tuvieron una para la ocurrencia de desastres. De la misma forma, en
escolaridad prolongada, con poblaciones, a menudo sus caso de situación de emergencia, no necesariamente tiene
hijos o recién venidos de otros barrios, que tuvieron una la misma capacidad que la población más instruida para
escolarización a veces larga. Chasquipampa es un buen comprender las instrucciones de evacuación y, por tanto,
ejemplo, ya que se trata de un espacio rural habitado por para ejecutarlas. Por ejemplo, a partir del 26 de febrero
campesinos con bajo nivel de instrucción, que ha sido de 2011, un deslizamiento de tierra se desencadenó en el
progresivamente alcanzado por la urbanización paceña, espacio cubierto entre los barrios de Callapa y de Irpavi.
con la instalación progresiva de jóvenes urbanos con nivel Si el nicho de arranque está situado en la parte noreste
de instrucción a menudo muy avanzado (ilustración 31). de La Paz, el deslizamiento afecta a un espacio inmenso
(más de 100 ha de tejido urbano) que se extiende hasta
el sureste del municipio. Las autoridades encargadas de
administrar el desastre tropezaron con más dificultades en
Ilustración 31 los barrios populares como Callapa para hacer comprender
La población boliviana por lo general es poco instruida, en particular a sus habitantes la necesidad de evacuar (más de 5 000
las mujeres, las personas de mayor edad y los más pobres.
personas fueron acogidas en refugios), las modalidades
de esta evacuación, así como las medidas temporales que
estaban adoptándose para ayudarles (Hardy, 2011). El nivel
de instrucción no es el único factor de explicación –evacuar
es más fácil para poblaciones más acomodadas, como las
del barrio de Irpavi, pues pueden contar más fácilmente
con sus redes familiares para ser acogidos en otro lugar
que no sea un refugio– pero hay que tomarlo en cuenta
en una combinación con otros factores que explican la
© IRD/S. Hardy
vulnerabilidad socioeconómica de la población de la

aglomeración de La Paz.

La población con bajo nivel de instrucción

y el Perú
Espacio
protegido
Alto Lima
Achachicala
Villa Pabón
Villa Ballivián
Bautista
Saavedra Tunari Los Andes Los Andes
Villa El Tejar
16°30' S 16 de Agosto Callalpa
San Antonio
Aeropuerto 12 de
Octubre
San Felipe de Seke Tembladerani
Villa Adela Ciudad Satélite

Irpavi
Villa Bolívar
Llojeta Bella Vista hacia Palca
Santiago
Santa Rosa Chasquipampa
Fábricas
Mallasilla
Porcentaje de la población Senkata
poco instruida
(por zona de censo)
16°35' S
67,6
48,7
Topater
34,8
17,1 hacia Mecapaca
Límite de distrito
Topater Barrio
Vía principal
© IRD 2013

68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuente: INE, 2001

La población joven y la adulta mayor al 15,5%. Esta observación da una idea de las necesidades
Láminas 21a y 21b específicas de equipamiento destinado a esta parte de la
población: guarderías, escuelas, etc.
Los datos del censo nacional de población de 2001 En La Paz, encontramos nuevamente una repartición
permiten cartografiar a la población en función de su edad. de la población menor de seis años que adopta la forma
A partir de esos datos, dos mapas se han elaborado: uno de centro-periferia. En los barrios centrales de La Paz y
representa la parte de la población de menos de seis años sus alrededores, así como en la parte sur de la ciudad, la
en la población total y el otro representa la parte de la proporción de la población que tiene menos de seis años
población de 65 años y más en la población total de la está comprendida entre el 5,4 y el 11,8% de la población
aglomeración de La Paz. total. En términos de superficie, se trata de la mayoría del
espacio del municipio. Esta parte de la población de menos
La población de menos de seis años constituye el de seis años aumenta en dirección a las vertientes del valle.
13,8% de la población total de la aglomeración. Pero la Comprendida entre el 11,8 y el 15,5% de la población
representación de la repartición de esta población muestra en la parte baja de las vertientes (Llojeta, Tembladerani,
una situación contrastada entre los municipios de La Paz Achachicala, Las Delicias, Chuquiaguillo, San Simón,
y de El Alto. Como ya lo indicaba la pirámide de edades, Pacasa, Callapa, Los Rosales, Chasquipampa, Jupapina),
la población joven es menos numerosa en La Paz que en alcanza a casi un cuarto de la población total (22,4%) en
El Alto, en valor absoluto como en valor relativo: el 16% los barrios situados en las partes altas de las vertientes,
de la población alteña tiene menos de seis años (104 131 pero esos barrios son poco numerosos y poco extensos.
habitantes) frente al 12% para la población paceña (95 380 Albergan a poblaciones que practican todavía actividades
habitantes). rurales como Kellumani y Ovejuyo o que reciben todavía
migrantes de origen rural como Alpacoma, Pasankeri, El
A escala de cada uno de los dos municipios, su repartición Tejar, Bosquecillo: esas poblaciones tienen más niños
muestra igualmente fuertes contrastes. pequeños que el promedio de La Paz.
Se observa un espacio muy restringido en forma de
media luna abierta al oeste, en las inmediaciones más La cartografía de la parte de la población de 65 años y más
próximas del aeropuerto, donde la población de menos de en la población total presenta una situación completamente
seis años está comprendida entre el 11,8 y el 15,5% de diferente de la de la población de menos de seis años.
la población total: barrios Los Andes, Villa 16 de Agosto, A escala de la aglomeración, la población de 65 años y
12 de Octubre, Santiago. En los barrios de Ciudad Satélite más (4,1% de la población total) representa el 5,4% de la
y una pequeñísima parte norte de Santiago, la situación población total de La Paz, pero más de dos veces menos que
es bastante comparable a la situación promedio de La en El Alto con solamente el 2,6% de la población de 65 años
Paz (al máximo un 11,8% de la población tiene menos de y más. El contraste entre los dos municipios es pues muy
seis años). En el resto de El Alto, o sea la mayor parte del marcado: por ejemplo, las necesidades de equipamiento
municipio, la proporción de la población joven es superior específico hacia esta categoría de la población (oferta de

atención geriátrica, etc.) son de orden totalmente diferente debido a la sordera, etc.), esos dos grupos necesitan ayuda.
entre los dos municipios. Por consiguiente, en caso de ocurrencia de un evento,
Dentro de cada uno de ellos, la repartición espacial de la necesitan de una asistencia específica para comprender el
población se muestra igualmente muy contrastada. significado de un mensaje de alerta y/o de consignas de
En La Paz, la parte de la población de 65 años y más evacuación, pero también para evacuar. Esos grupos no
está sobrerrepresentada en los barrios del centro y sus son autónomos en situación de desastre, y en la gestión
alrededores (San Pedro, San Jorge, Sopocachi, Miraflores) de esta situación es pues necesario prever para ellos una
y en la parte sur de la ciudad (Obrajes, Calacoto, San asistencia adecuada. Localizando a esos dos grupos en el
Miguel, Koani) con una proporción superior al 6,8%. Por espacio de la aglomeración, las autoridades a cargo de la
el contrario, en los espacios situados en las partes altas gestión de riesgos pueden anticipar esas especificidades:
de las vertientes del valle de La Paz (Ovejuyo, Kellumani, formar al personal de los organismos e instituciones para
Alpacoma, Las Delicias, Chuquiaguillo, San Simón, esta dificultad preparando mensajes específicos, prever
Pampahasi, San Martín, Cusicancha, Chamoco Chico), esta estructuras de acogida específicas (por ejemplo, los refugios
parte está subrepresentada, comprendiendo entre el 1,3 y que reciben numerosos niños pequeños pueden proponer
el 3,8% de la población total. estructuras de apoyo psicológico con personal formado
En El Alto, cuatro barrios se destacan del resto de la para esta problemática), etc. Este ejemplo muestra el interés
ciudad por tener una parte de población de 65 años y más que tiene elaborar una cartografía tan simple como la de la
comprendida entre el 3,8 y 16,8% de la población total: población, discriminando a la población más joven y a la
Ciudad Satélite, Villa 16 de Julio, Alto Lima y Villa Adela. de mayor edad del resto de la población, para ayudar a las
Estos barrios constituyen una verdadera excepción que se autoridades a cargo de la gestión de riesgos a prepararse
explica, en el caso de los tres primeros, por la anterioridad mejor para hacer frente a situaciones de desastre. Para ser
de su urbanización respecto a los otros barrios de El Alto; más eficiente en la gestión de riesgos, es entonces necesario
Villa Adela está organizada por la fundación católica Cuerpo diferenciar los medios que hay que desplegar en los
de Cristo lo que hace de esta un barrio verdaderamente espacios. Y la cartografía de la población ayuda a adelantar
muy diferente de todos los otros. una reflexión sobre la diferenciación de esos medios.
La cartografía de la población en función del criterio de

la edad permite reflexionar en términos de vulnerabilidad
frente a una situación de crisis.
Esos dos grupos de la población –los menores de seis años
y los de 65 años y más– tienen en común el ser bastante
dependientes del resto de la población. Por ejemplo, en
términos de desplazamiento (muy joven/muy viejo para
desplazarse solos), de comprensión de los acontecimientos
(incapaces de comprender, dificultades de comprender

La población menor de 6 años

San Martín
Chuquiaguillo
y el Perú
Espacio Las Delicias
protegido
Alto Lima Bosquecillo
Achachicala San Simón
Cusicancha Pacasa
Los Andes Pampahasi

16 de Julio El Tejar Miraflores
16°30' S Villa 16 de Agosto San Pedro Callalpa
Chamoco Chico
Kellumani
Aeropuerto 12 de
Octubre Sopocachi
Tembladerani San Jorge Los Rosales
Ciudad Satélite
Villa Adela Pasankeri Koani
Llojeta Obrajes hacia Palca
Santiago
Chasquipampa
Alpacoma Ovejuyo
Calacoto San Miguel
Porcentaje de la población
menor de 6 años
(por zona de censo)
16°35' S
22,4
15,5
Jupapina
11,8
5,4 hacia Mecapaca
Límite de distrito
Llojeta Barrio
Vía principal
© IRD 2013
68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuente: INE, 2001

Lámina 21a  Capítulo 2 - Un conjunto urbano vulnerable
La población de 65 años y más

San Martín
Chuquiaguillo
y el Peru
Espacio Las Delicias
protegido
Alto Lima Bosquecillo
Achachicala San Simón
Cusicancha Pacasa
Los Andes Pampahasi

16 de Julio El Tejar Miraflores
16°30' S Villa 16 de Agosto San Pedro Callapa
Chamoco Chico
Kellumani
Aeropuerto 12 de
Octubre Sopocachi
Tembladerani San Jorge Los Rosales
Ciudad Satélite
Villa Adela Pasankeri Koani
Llojeta Obrajes hacia Palca
Santiago
Chasquipampa
Alpacoma Ovejuyo
Calacoto San Miguel
Porcentaje de la población
de 65 años y más
(por zona de censo)
16°35' S
11,1
6,8
Jupapina
3,8
1,3 hacia Mecapaca
Límite de distrito
Llojeta Barrio
Vía principal
© IRD 2013

68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuente: INE, 2001

Capítulo 2 - Un conjunto urbano vulnerable  Lámina 21b
Una vulnerabilidad ligada a los elementos del funcionamiento urbano
A doptando un método sistémico, el análisis de riesgos lleva a considerar las interacciones entre los elementos del
funcionamiento urbano cuya disfunción puede provocar situaciones de crisis. Es el caso de la energía eléctrica. La
pérdida de aprovisionamiento de energía eléctrica puede acarrear la pérdida de aprovisionamiento de agua potable,
la pérdida de los servicios especializados de atención médica, etc. Comprender cómo funciona un elemento urbano,
equivale entonces a aprehender mejor la vulnerabilidad de este elemento, pero también las consecuencias de esta
vulnerabilidad para otros elementos del funcionamiento urbano, particularmente aquellos que son indispensables para
administrar una situación de crisis.
El aprovisionamiento de energía eléctrica riesgo para el funcionamiento de la aglomeración de La Paz.

Lámina 22 En efecto, sin energía eléctrica, los que resultan afectados son
los elementos fundamentales del funcionamiento urbano,
En 2009, la demanda de energía eléctrica para la como la aducción de agua, el sistema de atención médica o
aglomeración de La Paz se elevaba a 1163 gigawatts/hora también los sectores económicos y financieros. Por efecto
(GWh). Esa es casi la totalidad de la energía producida de transmisión, la pérdida o el mal funcionamiento de la
en la zona norte (1 423,08 GWh) (cuadro 3), espacio de provisión de energía eléctrica puede entonces provocar
producción eléctrica definido por el Sistema Interconectado importantes perturbaciones en diferentes sectores de la
Nacional (SIN). Los hogares de la aglomeración de La Paz aglomeración de La Paz. En situación de crisis, esta pérdida
tienen fácilmente acceso al servicio de aprovisionamiento de puede incluso tener consecuencias catastróficas
electricidad con el 91% de hogares que están aprovisionados
(AE, 2010), en detrimento de los espacios rurales. La pérdida Ahora bien, por su organización estructural, un sistema
de aprovisionamiento de energía eléctrica constituye un de provisión de energía eléctrica es ya muy vulnerable. Su
infraestructura, distribuida sobre un territorio, está en efecto
Cuadro 3 expuesta a diversos elementos perturbadores que pueden
La producción de energía eléctrica en 2010
poner en riesgo su buen funcionamiento y por tanto, el
Zona de producción Energía producida aprovisionamiento de energía eléctrica (Kamouly, 2012).
conectada al SIN en GWh en %
Para comprenderlo bien, conviene primeramente presentar
Zona norte 1.423,08 21
esta organización del sistema paceño.
Zona central 3.688,17 55
Zona sur 111,34 2
Zona oriental 1.439,21 22 La energía eléctrica consumida en la aglomeración de
Total 6 661,80 100 La Paz proviene de dos fuentes distintas: una parte es de
35Se emplean dos tecnologías diferentes: centrales de agua
Fuente: AE, 2010 origen hidroeléctrico35 y otra parte es de origen térmico. fluvial o en cascada y centrales por retención de agua.

El aprovisionamiento de energía eléctrica
Huaji
Cahua
Harca
Chururaqui
Santa Rosa Sainani Centrales hidroeléctricas
del valle de Zongo
Cuticucho 70% de la producción zona norte
16°10' S
Botijlaca
Tiquimani
Zongo
Centrales hidroeléctricas
Yanacachi
del valle de Taquesi
Líneas eléctricas locales
25% de la producción zona norte
Línea de distribucion, baja tensión
Línea HB (Hidroeléctrica Boliviana), alta tensión

Chojlla
Línea COBEE (Compañia Boliviana de Energía Eléctrica), alta tensión Alto Achachicala
Líneas de empalme al SIN Chuquiaguillo

(Sistema Interconectado Nacional )
16°30' S Línea del Norte

Aeropuerto
Línea del Sur
Potencia instalada producida por la central (en MW) 5% de la producción

zona norte
Kenko
51,1 Kenko
Central hidroeléctrica
25
7,3 Central térmica
Estación de transformación
Senkata
Laguna de retención de agua
Zona urbana 0 4 km
© IRD 2013
68°30' O 68°10' O 67°50' O
Fuentes: AE, 2010; equipo PACIVUR, 2010

Esta energía es mayormente producida en las cercanías de del Norte) hasta la estación de Alto Achachicala. En efecto,
la aglomeración, llamada zona norte en el sistema nacional hay una importante fluctuación anual de la producción
de producción y de distribución. Representa alrededor del hidroeléctrica provocada por el estiaje de los torrentes, cuyo
21% del total de la energía eléctrica producida en el país. máximo para la zona norte se alcanza en septiembre (figura
En el valle de Zongo, situado al noreste de la aglomeración, 10). Ahora bien, la potencia instalada de la central térmica
10 centrales hidroeléctricas de agua fluvial, instaladas en de El Alto no está en condiciones de compensar el déficit
el torrente Zongo, pertenecientes a la empresa COBEE de la producción hidroeléctrica. Por ello, durante esos
producen el 70% de la energía de la zona norte. Por otra períodos de estiaje, el empalme a la red nacional permite
parte, la empresa HB posee dos centrales por retención de obtener la energía eléctrica necesaria para el consumo de la
agua (Yanacachi y Chojlla) situadas en el valle del torrente aglomeración (Bourbon, 2010: 33). Por otra parte, un sistema
Taquesi que corresponden a las centrales hidroeléctricas basado en centrales hidroeléctricas es muy poco flexible.
más importantes del país con 38,4 y 51,1 megawatts (MW) En efecto, su producción está ligada a la disponibilidad de
en potencia instalada. Estas producen el 25% de la energía
de la zona norte. Esta producción de energía hidroeléctrica Figura 10
La fluctuación anual de la producción de energía eléctrica en la
se transporta hasta la aglomeración por medio de líneas de zona norte de Bolivia
alta tensión que recorren el valle de Zongo y el Taquesi, que Producción
máxima
pertenecen a cada una de las dos empresas productoras. Por 180
otra parte, una central térmica (Kenko) situada en El Alto,

que funciona a gas y que pertenece a la empresa COBEE, 150
completa el dispositivo de aprovisionamiento de energía
Producción bruta en GWh

eléctrica de la aglomeración de La Paz contribuyendo con 120
Producción
un 5% de la producción de energía de la zona norte. mínima
La energía hidroeléctrica y térmica producida se entrega a 90
una empresa de distribución: ELECTROPAZ.36 Esta reduce la

tensión de la energía principalmente en tres estaciones de 60
transformación (Alto Achachicala, Chuquiaguillo, Kenko) y

desde donde se distribuye luego a los hogares conectados 30
a la red.
0
ene. feb. mar. abr. may. jun. jul. ago. sept. oct. nov. dic.
A pesar de esta producción eléctrica local, una parte de la Mes
electricidad consumida proviene del resto del país gracias Producción eléctrica
al empalme de la aglomeración a dos líneas de transporte Central de Zongo Total de la producción de la zona norte
de electricidad de alta tensión de la red SIN. Una llega por Central de Chojlla Demanda promedia mensual
36La concesión para la distribución de la energía eléctrica
Central de Kenko Falta de producción se le dio en 1995. La empresa fue nacionalizada mediante
el sur de la aglomeración (línea del Sur) hasta la estación de
Decreto Supremo Nº 1148, 29 de diciembre de 2012 y actual-
transformación de Senkata; la otra llega por el norte (línea Fuente: AE, 2010 mente se denomina DELAPAZ.

agua. Ahora bien, la demanda de energía varía en 24 horas: para la producción es almacenada en lagunas de retención
en la aglomeración de La Paz, la demanda es baja entre la para permitir el funcionamiento de las centrales cuando
una y las seis de la mañana, mientras que es muy elevada el aporte de agua del torrente es bajo. El hecho de que
entre las 17 horas y medianoche. Para hacer frente a esta un solo torrente y un solo conducto alimenten con agua
variación, las empresas regulan su producción efectuando las centrales constituye un factor de vulnerabilidad ya que
liberaciones de agua que permiten producir más energía en el daño de este conducto o la desecación del torrente
algunas horas del día. Una vez efectuadas las liberaciones, paralizaría el conjunto de la producción y reduciría el
se debe reconstituir las reservas de agua. Por consiguiente, aprovisionamiento eléctrico de La Paz.
la pérdida de una central hidroeléctrica entre las 17 horas
y medianoche tiene consecuencias muy graves, pues ni las La alimentación de La Paz por solamente cuatro líneas
otras centrales hidroeléctricas ni la central Kenko tienen la de alta tensión constituye otro ejemplo de vulnerabilidad
capacidad de responder a la pérdida compensándola con estructural del sistema. Respecto a las líneas que garantizan
un aumento de su producción, cuando esa franja horaria el transporte de la producción de las centrales de la zona
corresponde a una mayor demanda de energía ligada al norte hasta La Paz, la línea Chojlla-Chuquiaguillo (115 kV)
alumbrado público, al sistema de regulación del tráfico permite evacuar la producción de Chojlla hasta la estación
caminero, etc. La pérdida de energía en ese momento del fuente de Chuquiaguillo.
día provocará entonces más problemas. Esta línea es esencial ya que es la única que evacúa
la producción del valle Taquesi. Si esta línea que
Un análisis sucinto de la vulnerabilidad del sistema de transporta el 25% de la producción de la zona norte fuera
aprovisionamiento de energía eléctrica destaca a menudo los desconectada, gran parte de la población paceña dejaría
puntos estructurales de debilidad. Por ejemplo, la pérdida, de ser aprovisionada. Entonces, lo que aquí constituye
cualquiera que sea la razón, de una central hidroeléctrica la vulnerabilidad de la línea es la falta de alternativas de
del grupo de producción del valle de Zongo provocaría una funcionamiento. Por otra parte, atraviesa la región de los
pérdida de producción y por tanto de aprovisionamiento de Yungas con cumbres que van hasta 5 000 m de altitud,
La Paz. Un daño de la central Huaji, la más importante en cuya accesibilidad está limitada a solamente algunas pistas.
términos de potencia del valle de Zongo, que paralizaría su En caso de falla de la línea, su restablecimiento puede ser
producción, disminuiría en un 10,3% la producción eléctrica complicado por la falta de accesibilidad a los postes.
de la zona norte. En período de estiaje, si las otras zonas Esos ejemplos de la vulnerabilidad estructural del sistema
de producción del país no pueden compensar esta pérdida, pueden multiplicarse. Sin embargo, es más interesante ver
la aglomeración sufrirá falta de energía eléctrica, afectando cuáles serían las consecuencias indirectas.
seriamente su funcionamiento.
Ahora bien, esos elementos de producción son En el caso del aprovisionamiento de energía eléctrica, los
vulnerables. Por ejemplo, las centrales hidroeléctricas de dos municipios aparecen nuevamente muy dependientes el
HB son alimentadas por una sola toma de agua en el uno del otro. Se distinguen así tres entradas de electricidad
torrente Taquesi. En período de estiaje, el agua necesaria a La Paz: una al norte, por la estación de Alto Achachicala;

una al sur, por la estación del Kenko; y una al noreste, por la carburante, las bombas de distribución de las estaciones de
estación de Chuquiaguillo. Las dos primeras estaciones están servicio necesitan electricidad... Este ejemplo muestra cómo,
en el territorio de El Alto, mientras que la segunda se sitúa aquel día, la vulnerabilidad se difundió en el territorio de la
en La Paz. El hecho de que la estación de transformación aglomeración por un efecto dominó ligado al funcionamiento
de Chuquiaguillo reciba al mismo tiempo la producción urbano, provocado por un simple corte de electricidad.
de Taquesi y de Zongo hace de esa estación un elemento Las causas más frecuentes de disfunciones están
esencial y vulnerable. Su pérdida o su falla provocarían un igualmente bastante bien identificadas por los registros
apagón considerable debido a una falta de alternativa de de la autoridad boliviana de regulación del sector de
funcionamiento, que afectaría tanto a El Alto como a La Paz ya producción y distribución de electricidad. Estas se deben
que la distribución por ELECTROPAZ no diferencia a los dos a eventos accidentales derivados de la mala protección
municipios. Por lo demás, en caso de problema, un protocolo o el mal aseguramiento de las líneas de distribución por
de gestión de la distribución en el territorio paceño puede el administrador. Del mismo modo, el mantenimiento de
ser activado para cortar la alimentación de algunos barrios de las líneas y su limpieza deben efectuarse regularmente
uno u otro municipio, sin diferenciarlos, para evitar que todo para evitar cualquier descarga al contacto con elementos
el sistema de la zona norte se desmorone en cascada. exteriores (espuma, empalmes informales, líneas caídas)
que ponen en contacto a las otras líneas pudiendo así crear
La observación de los registros de problemas establecidos una sobrecarga. Ahora bien, este mantenimiento falta, lo
por la autoridad boliviana de regulación del sector de que altera regularmente la distribución.
producción y distribución de la electricidad entre enero
y mayo de 2006 indica que la mayoría de los cortes son Figura 11
Número de cortes de aprovisionamiento de
inferiores a 15 minutos (figura 11). Los cortes cuya duración energía eléctrica en función de su duración
supera los 15 minutos representan el 45% del total, lo que
finalmente no es tan insignificante para el funcionamiento 1.000
urbano. Por ejemplo, el corte del 7 abril 2007 duró cuatro

horas y 40 minutos y afectó la actividad de los centros de 800
salud, de las empresas y servicios públicos, particularmente

Número de cortes
el sector del transporte (Bourbon, 2010: 48). Inclusive con 600
generadores de electricidad, los centros de salud necesitan

carburante para funcionar. Ahora bien, las reservas de 400
carburante no están dimensionadas para responder a un corte

de larga duración (Rojas, 2012). El hospital General de La Paz 200
posee un generador eléctrico que funciona con diesel para

aprovisionar con energía al servicio de emergencias. Pero 0
– de 15 15 16-30 31-60 61-90 91-150
las reservas de carburante le dan una autonomía energética Número de minutos
comprendida entre 3 y 5 horas. Por otra parte, para proveerse Fuente: AE, 2010

Capítulo 3
De las politicasde prevencion hacia

la preparación ante los desastres
La prevención vía planificación
P ara administrar los riesgos, los responsables de tomar decisiones, particularmente en un medio urbano donde el costo
de los daños tiene un papel determinante, deciden a veces tomar el camino de la prevención. Este reúne varios tipos
de acciones posibles. Desde la década de 1970, la municipalidad de La Paz ha querido explorar la prevención vía plani-
ficación, es decir, establecer, en función de los riesgos identificados, los espacios urbanizables. Más de 40 años después
de las primeras tentativas, el balance de la prevención vía planificación urbana es moderado.
La constructibilidad sucedieron a la cabeza de la municipalidad no esperaron

Lámina 23 la publicación de textos de ley para intentar controlar los
riesgos y limitar los daños.
Las políticas de gestión de riesgos en la aglomeración se Fue así como a principios de los años 1970, el alcalde
insertan en un marco legal nacional, el de la Ley Nº 2140 de La Paz, Mario Mercado Vaca Guzmán, quiso reducir los
de octubre de 2000 de reducción de riesgos, modificada daños ligados a los riesgos de origen natural por medio
en marzo de 2002 (Ley Nº 2335), luego nuevamente por de una mejor planificación territorial (Sandoval y Ayllón,
un decreto de agosto de 2002 que crea el Sistema Nacional 1992). En 1977, esta decisión se concretó en el PDU,
para la reducción de riesgos y atención de desastres y/o compuesto de diferentes diagnósticos y herramientas.
emergencias (Decreto Supremo Nº 26739). Este último Contiene particularmente los Usos de Suelo y Patrones de
define estrategias y competencias repartidas entre diferentes Asentamiento (USPA)37 destinado a organizar y a controlar
actores y niveles político-administrativos, entre los cuales los la ocupación territorial. Asimismo, el PDU contiene un
gobiernos municipales tienen un papel importante (Quiroga mapa de constructibilidad de los espacios elaborado por
et al., 2008: 9). Este marco legislativo ha sido enseguida la Oficina de Investigación Minera y Geológica (BRGM,
trasladado al nivel local mediante la Ley Nº 2028 que define por sus siglas en francés) en función de consideraciones
las competencias del gobierno municipal en materia de ligadas a los riesgos (aptitud de los suelos, inundación de
riesgos, particularmente la obligación de realizar programas los lechos mayores de los cursos de agua, etc.). Este mapa
destinados a reducir las causas y los efectos de los desastres. fue voluntariamente simplificado para facilitar su análisis.
Frente a esas obligaciones legales de administrar los riesgos,
las autoridades municipales de La Paz y de El Alto no El mapa de constructibilidad presenta un primer interés,
reaccionaron de la misma forma. Esta diferencia puede el de mostrar que en el momento de su elaboración, a fines
observarse analizando del mapa de constructibilidad. de los años 1970, El Alto era un espacio incluido en el
En La Paz, conscientes de que los riesgos alteraban municipio de La Paz. No obstante, los servicios municipales
el desarrollo de la ciudad, las administraciones que se paceños tomaban en cuenta al espacio alteño solo dentro 37Reglamento de uso del suelo.

La constructibilidad
Espacio
protegido
Rí
o
Ch
oq u
ey
oja huira
u
ap
O rk
16°30' S
San Antonio
Rí o
co
Se
Aeropuerto
R ío
ke
Se
ra
Rí o
ui
R. C oll pa ja h
Río Ir vi
Llojeta
pa
i
an
m
Achumani
chu
A
Rí o
Alpacoma Ovejuyo
Seguëncoma añ
R í o Hu a j a hu
ira
Aranjuez
Río
Aptitud de los espacios R ío Mallasa La
para la construcción A ch az
P
oc
a lla
Constructible
Constructible a condición de hacer
16°35' S
trabajos de acondicionamiento
No constructible
Límite de distrito
Llojeta Barrio
Red hidrográfica
Zona urbana
© IRD 2013
0 2 km
68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuentes: BRGM, 1977; GAMLP, 2011

Capítulo 3 - De las políticas de prevención hacia la preparación ante los desastres  Lámina 23
de los límites de la urbanización alcanzada en esa época de construcción claramente más elevado que en El Alto. Por
y susceptibles de ser alcanzados, lo que explica por qué tanto, son los habitantes más ricos de la aglomeración los
áreas enteras de El Alto no tienen aún ninguna información que tienen vivienda en La Paz, aunque, es verdad, aceptando
sobre la aptitud de los espacios para la construcción. Ese es también en contrapartida densidades siempre más elevadas,
el caso también, aunque en número menos importante, de y empujando a los menos ricos hacia El Alto . Los bajos de
algunos espacios urbanizados en La Paz. la aglomeración refuerzan así su diferencia con respecto a
los altos, la cual confiere a la aglomeración características
Por otra parte, este mapa informa sobre la aptitud de los bastante específicas respecto a los modelos de las ciudades
espacios para la construcción. A gran escala, este destaca un del Sur, pues los ricos están abajo y los pobres arriba.
elemento de diferenciación muy importante entre El Alto y
La Paz, a saber, que la disponibilidad de espacios aptos para Observando el mapa en detalle, es también interesante
ser construidos es mayoritariamente favorable al municipio notar que a pesar de la existencia de esta cartografía de la
de El Alto. Poniendo aparte algunos espacios que siguen los aptitud de los espacios para la construcción, una herramienta
principales torrentes como el Seco, y sus afluentes, así como muy bien elaborada para fines de los años 70, hoy en día
la existencia de líneas de falla, la mayor parte de los espacios al menos el 7,3% del tejido urbano existente está construido Ilustración 32
de El Alto abarcados por los estudios son totalmente aptos sobre terrenos que en 1977 estaban considerados como Algunos terrenos son edificables a condición de
respetar algunas normas: construir con ladrillos,
para ser construidos. En contraste, los espacios paceños son estrictamente no constructibles. Se trata tanto de las vertientes sobre un basamento de adobe, en espacios
muy poco propicios para la construcción. de La Paz como LLojeta, Alpacoma o San Antonio, barrios húmedos y con fuerte declive provoca a
menudo daños a los bienes.
Siguiendo un razonamiento lógico, y respecto a los donde residen familias con ingresos más bien bajos, como de
riesgos, a largo plazo, la urbanización debería entonces los barrios residenciales acomodados situados en la parte sur
efectuarse más bien en El Alto, en detrimento de La Paz. De (Seguëncoma, Aranjuez, Mallasa, Achumani, Ovejuyo). Estos
hecho, esta observación refuerza la tendencia de evolución últimos espacios ocupan incluso más superficie urbana. En
del crecimiento espacial de la mancha urbana ya evocada en efecto, el mapa elaborado por el BRGM ha sido reconstruido
el análisis de la lámina seis. siguiendo exactamente los límites del tejido urbano actual. Los
Esas constataciones paradójicamente no han sido un freno espacios que aparecen en color rojo y naranja en el mapa están
para la urbanización en La Paz. Más bien, contribuyeron ya urbanizados actualmente. El bajo control de la aplicación
a incrementar el grado de diferenciación social entre los de las normas municipales, particularmente por oportunismo
dos municipios. En efecto, los espacios considerados electoral en La Paz en el momento en que el crecimiento
constructibles en La Paz a fines de los años 70 están hoy en día urbano era muy fuerte (Montes De Oca, 2005), explica el
ampliamente urbanizados. Aquellos que son constructibles poco respeto de esas normas y, por tanto, la urbanización de
a condición de hacer en ellos trabajos de acondicionamiento los espacios declarados no constructibles (ilustración 32).
(cimientos profundos y reforzados, construcción de
© IRD/S. Hardy
gaviones, etc.) están también ya ampliamente urbanizados. Una parte de los eventos catastróficos registrados en la
Por consiguiente, construir actualmente en La Paz implica aglomeración proviene de esta negligencia ante un peligro,
demoler lo existente para reconstruir, lo que genera un costo que sin embargo, fue identificado hace mucho tiempo.

Como sucede muy a menudo, eso demuestra la tendencia servidas producidas por los habitantes de El Alto, y no
a relativizar un tipo de riesgo con respecto a otros. Habría colectadas por falta de infraestructura más adecuada. En ese
más riesgos en no ocupar un sitio pese a estar reconocido caso preciso, la vulnerabilidad identificable en las vertientes
como asociado a un riesgo. Es posible deducir de ello occidentales de La Paz resulta en parte de la transmisión
una propensión a aceptar la exposición a los eventos espacial de problemas alteños. Una política de gestión de
catastróficos, a cambio de ventajas compensatorias: por riesgos que se quisiera eficaz implicaría entonces tomar en
ejemplo, el alejamiento de los más pobres, el rechazo cuenta los diferentes aspectos de la vulnerabilidad territorial,
paceño de una decadencia urbana en un contexto nacional rápidamente presentados en este trabajo, sin restricción de
donde las ciudades entraron en competencia. los límites político-administrativos. Puesto que la mayoría
El mapa demuestra igualmente que, contrariamente a las de las vertientes son constructibles a condición de realizar
ideas recibidas, los más pobres no son siempre los que se las obras adecuadas, el municipio de La Paz ganaría, en
exponen más a los riesgos. Las poblaciones más ricas eluden particular desde un punto de vista estrictamente relativo a la
en gran medida las recomendaciones de urbanización y se tierra, ayudando al de El Alto a mejorar su red colectora de
exponen fuertemente a las catástrofes. Pero tienen medios aguas servidas para limitar las infiltraciones y contribuir de
para limitar sus consecuencias. En efecto, esta urbanización esta manera a estabilizar las vertientes de la hoyada paceña.
de espacios no constructibles genera a pesar de todo En ese juego, los municipios ganarían, cada uno a su escala,
costos elevados para la municipalidad, costos que tienen e incluso conseguirían un mayor beneficio al cooperar
forzosamente un impacto en la capacidad de inversión y, aumentando de hecho el dinamismo de la aglomeración.
luego, en la proyección nacional de la aglomeración.
Este mapa de constructibilidad muestra, por último, que la
Se observa todavía que las municipalidades de la reducción de la exposición de los bienes y de la población
aglomeración no aprovechan finalmente los documentos a catástrofes tropieza sin embargo con lagunas jurídicas que
de prevención de riesgos que ya existen, a una escala perturban profundamente la aplicación de las políticas de
metropolitana y que les son comunes al menos en parte. El gestión de riesgos. Por ejemplo, los trámites para obtener el
mapa de constructibilidad que establece un zonificación de título de propiedad de un terreno se realizan ante un organismo
las áreas constructibles y de aquellas donde la construcción nacional (Derechos Reales) que atribuye la propiedad sin
debe ser prohibida, en función de la aptitud de los suelos, de tomar en cuenta la aptitud de los espacios para la construcción,
la inundación de los lechos mayores de los cursos de agua, aunque el instrumento existe desde 1977. Los administradores
define espacios en los cuales las dos municipalidades podrían municipales tienen entonces muy pocos medios para limitar la
sin embargo realizar un trabajo común de gestión de riesgos. exposición a los riesgos. Ese contexto jurídico constituye una
Por ejemplo, los terrenos de las partes altas de las vertientes traba al desarrollo de una política de gestión de riesgos eficaz
occidentales de La Paz son susceptibles de deslizarse, a escala de la aglomeración. La capacidad de prevención de
transmitiendo los daños hacia abajo. La ocurrencia de esos riesgos de las instituciones locales se encuentra por ello muy
deslizamientos es susceptible de aumentar por el juego de disminuida, lo que explica un aspecto de la formación de los
la infiltración de las aguas de escorrentía y de las aguas riesgos en los territorios de la aglomeración.
Capítulo 3 - De las políticas de prevención hacia la preparación ante los desastres 119
Una multitud de acciones para paliar la inoperancia
de la planificación preventiva
F rente a los problemas generados por la prevención mediante la planificación, los responsables municipales de tomar
decisiones, obligados a administrar la inmediatez, eligieron precipitarse en acciones de gestión de riesgos más
pragmáticas. Entonces, la política de gestión de riesgos se reduce con frecuencia a programas de prevención que
privilegian la construcción de obras de ingeniería civil que se supone deben contener, si no hacer desaparecer, las
amenazas. Esas acciones los comprometen también a poner en marcha una vigilancia estrecha de los procesos físicos
que dan origen a las amenazas destructoras, sin medir forzosamente todas las dimensiones que implica una vigilancia
que se quisiera eficiente.
Los programas de prevención escala de la aglomeración, insiste igualmente en los proble-

Lámina 24 mas y prioridades de los espacios respectivos.
Ante la recurrencia de los eventos catastróficos que A gran escala, el mapa muestra que es posible estimar con
dañan el tejido urbano, las autoridades municipales de La bastante precisión el costo de las inversiones realizadas para
Paz tanto como las de El Alto intentaron reaccionar elabo- administrar los riesgos en el municipio de La Paz; en cambio,
rando y estableciendo programas de prevención de riesgos. no es posible obtener la misma información para El Alto.
Fueron más incitadas a hacerlo porque la ley actualmente En este municipio, por supuesto que hay inversiones que
considera al alcalde penalmente responsable cuando una permiten administrar los riesgos, pero no aparecen verdade-
negligencia en materia de gestión de riesgos se establece. ramente como tales en los presupuestos y en la comunica-
Más aún, tomaron conciencia de las consecuencias de las ción a los vecinos. Esas inversiones están consignadas en el
catástrofes en materia de daños, y sobre todo de dinamismo mismo rango que los equipamientos destinados a mejorar la
urbano a mediano y largo plazo. habitabilidad de los barrios alteños, es decir lo que demanda
El mapa de los programas de prevención eligió represen- la población: redes de evacuación de aguas servidas, tra-
tar lo que cada una de las municipalidades de la aglome- bajos de terraplenado, nivelación. En El Alto, invertir en la
ración realiza para administrar los riesgos de su espacio. instalación de drenajes significa transformar un torrente en
La información disponible en La Paz no es en absoluto del una red de alcantarillado, y no en una operación destinada
mismo orden cuantitativo y cualitativo que la disponible a controlar el desborde del torrente, aun cuando poner dre-
en El Alto. Aunque una vez más esta información traduce najes produce indirectamente ese efecto. Por esas razones,
la ausencia de una política común de gestión de riesgos a la lectura del presupuesto municipal de El Alto no permite

Los programas de prevención
Limana Pata
Pura Pura
Distrito 5
Las Delicias
Espacio
protegido
R.
Ch
oq
Distrito 6
ue
ap
y
u Pampahasi
16°30' S
co
Se
Aeropuerto Kupini
R ío
ni
ke ma
Se
hu
Rí o
Río A c
Pasankeri
R í o Irpa vi
Llojeta
Inversiones 2000-2009 en Bolivianos (Bs)
(Canalizaciones, drenajes, muros de contención)
80.952.900 Río H u a ña ja hui r a
55.000.000
15.000.000
7.000.000
319.103 Río
La
R ío az
A ch
P
oc
a lla
Programa de prevención
Barrio de Verdad
16°35' S
DIPECHO
Canalizaciones
Límite de distrito
Llojeta Barrio
Red hidrográfica
Zona urbana
© IRD 2013
0 2 km
68°15' O 68°10' O 68°5' O

identificar en detalle los espacios que se benefician o no con a la parte sur de la ciudad, donde la urbanización dispone de
inversiones para administrar los riesgos. espacios en los que puede todavía ampliarse, justificando de
Por el contrario, las autoridades paceñas comunican con esa manera los trabajos que ahí se realizan regularmente? En
gran detalle sobre las inversiones que se realizan para admi- efecto, dentro de esta lógica, las inversiones realizadas en el
nistrar los riesgos. A partir de una compilación de datos que centro y secundariamente en las vertientes favorecen final-
provienen del Dossier estadístico del municipio de La Paz mente a los espacios situados aguas abajo, que parecen mejor
(2000-2005) y del Compendio estadístico del Bicentenario protegidos ante la ocurrencia de daños.
(2000-2009), es posible representar las sumas invertidas
expresadas en bolivianos para la construcción de obras de La clara preferencia de parte de las autoridades muni-
ingeniería destinadas a administrar los riesgos en el munici- cipales paceñas por construir drenajes subterráneos para
pio de La Paz. Esas inversiones consisten básicamente en la canalizar los torrentes, en lugar de diques, particularmente
construcción de drenajes para controlar, incluso impedir los en el centro y en la parte sur de la ciudad, a pesar de las
desbordes de los torrentes, y de muros de contención para desventajas de los drenajes (costo, mantenimiento y capaci-
controlar los deslizamientos. Cartografiándolas, se identifi- dad de control) se explica por el hecho de que optando por
can los espacios donde esas inversiones han tenido prio- construir drenajes para evacuar las aguas de los torrentes, la
ridad entre 2000 y 2009. Se trata de los espacios centrales municipalidad escapa parcialmente a las restricciones que
del municipio, luego, de los espacios situados en su zona establecen sus propias ordenanzas. No existe en efecto res-
sur, con montos acumulados comprendidos entre 50 y 80 tricción alguna de construcción sobre los terraplenes. Con
millones de bolivianos.38 En comparación, las inversiones la construcción de drenajes, ya no es necesario definir una
en las vertientes occidentales, orientales y septentrionales, zona de extensión de crecida del torrente pues la evacua-
con alrededor de 15 millones cada una, son 3,5 veces me- ción es subterránea. La restricción de urbanización en una
nos elevadas. ¿Corresponderá esta lógica a una política que zona de 25 m a ambos lados del curso de agua ya no tiene
busca prevenir los riesgos en los espacios más vulnerables? razón de ser, creando de hecho terreno disponible para la
construcción. Ciertamente, los servicios municipales encar-
La lámina 10 indica que las vertientes oeste, este y norte son gados de la gestión de riesgos han percibido rápidamente
más vulnerables pues están más expuestas a la ocurrencia de los problemas que esta lógica ha provocado: aumento de la
amenazas de origen antrópico que los espacios centrales y exposición a la amenaza, aumento de los daños ligados a
sur de la ciudad. Por otra parte, si el material de construcción obras mal concebidas y aumento de los costos de la gestión
de la vivienda es uno de los marcadores de la pobreza y, de riesgos. Pero sus reservas pesan poco ante la opción de
por tanto, de la vulnerabilidad de la población, la lámina 13 aumentar la atractividad del municipio paceño en la óptica
muestra también que la población que reside en las vertientes de su desarrollo, particularmente liberando terreno para
oeste, este y norte es más vulnerable que la del centro y la construir en la parte sur de la ciudad.
del sur. Este simple análisis destaca que las inversiones más El mapa de los programas de prevención valoriza tam-
importantes no tienen como objetivo los espacios más vulne- bién los modos operativos de prevención de riesgos que
rables del municipio. Entonces, ¿las inversiones dan prioridad las autoridades municipales privilegian. El Alto como La Paz 38Es decir, cerca de 5,5 a 8 millones de euros

tienen en común el favorecer las operaciones que consisten Ilustración 33
El programa DIPECHO ha permitido a la municipalidad de El Alto iniciar
en construir puntualmente obras de ingeniería civil: canali- una gestión de riesgos a partir de un enfoque preventivo, pasando,
zaciones de torrentes que discurren sobre el territorio mu- entre otras acciones por una sensibilización de la población.
nicipal, inclusive colocación de drenajes; construcción de
muros de contención que van desde simples gaviones hasta
elevadas paredes de hormigón armado. En ese juego, aun
tomando en cuenta la dificultad de analizar la información
disponible en El Alto, la municipalidad de La Paz parece
muy adelantada. Actuando así, esta opta por una gestión de
riesgos cuya estrategia es cortoplacista: las operaciones son
visibles, pero costosas y, sobre todo, no integran el análisis
de un territorio cuyas lógicas de funcionamiento pueden
explicar la ocurrencia de las catástrofes. A veces, las muni-
© IRD/S. Hardy
cipalidades establecen a pesar de todo un modo operativo
de prevención de riesgos cuyas características están más
próximas de la planificación preventiva. El mismo permite
intervenir en varios de los componentes de funcionamiento
de un territorio dado.
Entre 2007 y 2008, las autoridades municipales alteñas
establecieron, con la ayuda financiera de la Oficina sobre las obras de ingeniería realizadas (ilustración 33).
Humanitaria de la Comisión Europea (ECHO), un pro- Por su parte, las autoridades municipales de La Paz, gra-
grama preparativo frente a desastres (DIPECHO), muy cias a un préstamo del Banco Mundial y a fondos de la
ambicioso, en dos distritos situados al norte de la ciudad Cooperación venezolana desarrollaron, a partir del primer
(distritos 5 y 6). En el marco de ese proyecto, antes de mandato del alcalde Juan del Granado Cosío (1999-2009),
emprender la construcción de obras de ingeniería civil, el programa titulado Barrios de Verdad. Se trata de un
las autoridades municipales, con ayuda de consultores, programa de mejoramiento de la habitabilidad de barrios
realizaron un diagnóstico territorial de la vulnerabilidad, paceños, seleccionados en función de distintos criterios,
es decir una identificación de los espacios susceptibles entre ellos la exposición a las amenazas de origen natural.
de ser dañados y de los elementos expuestos que permi- En el mapa, los espacios que se han beneficiado con ese
ten el funcionamiento urbano. A partir de este diagnós- programa son principalmente espacios situados sobre las
tico, el programa DIPECHO de El Alto pudo sensibilizar vertientes occidentales (Pasankeri, Llojeta), orientales (Las
hacia los riesgos a la población vulnerable, es decir, la Delicias, Pampahasi, Kupini) y septentrionales (Limana
población que vive en los espacios identificados como Pata, Pura Pura) de La Paz, particularmente en la parte
vulnerables. La prevención se afianzó así en el media- superior de las cuencas vertientes. En ese marco, se han
no plazo informando a la población con grandes letreros realizado diferentes acciones como estudios geológicos
detallados para comprender mejor los procesos físicos que En la práctica, operaciones conjuntas de gestión de ries-
conducen a la ocurrencia de las amenazas. Una parte del gos se revelan complicadas debido a la vulnerabilidad ins-
programa comprende igualmente una sensibilización de la titucional provocada por la ausencia de lazos legales entre
población hacia los riesgos. En talleres participativos, se las dos municipalidades. Con el sistema institucional exis-
invita a la población a identificar los riesgos a los cuales tente, las municipalidades no tienen los instrumentos nece-
se expone, a representarlos en mapas (espacialización de sarios para tomar decisiones de planificación y de inver-
los fenómenos), a identificar los recursos que son nece- sión en común. Por el momento, las municipalidades no
sarios para reducir sus consecuencias (centros de salud, pueden invertir excepto en su territorio de competencia, lo
brigada de primeros auxilios, etc.), a elaborar un plan de que muestra los escollos institucionales que deben supe-
evacuación en caso de catástrofe, etc. (ilustración 34). Aun rarse para llegar a políticas comunes de gestión de riesgos.
si la construcción de obras de ingeniería sigue siendo la Incluso una herramienta tan necesaria como un documento
respuesta más esperada por la población para administrar que identifique los factores de riesgo comunes, debido a
los riesgos y constituye así una parte de las operaciones las transmisiones, a escala de la aglomeración de La Paz,
realizadas en el marco del programa barrios de verdad, las es difícil de realizar a partir de la iniciativa propia de las
acciones de prevención no son anecdóticas y hacen del municipalidades. Esto las obligaría, en efecto, a intervenir
programa un elemento interesante en el abanico de herra- en territorios sobre los cuales no tienen ninguna competen-
mientas del GAMLP para administrar los riesgos. cia jurídica.
Una vez más, este mapa revela en segundo plano la total Ilustración 34
El programa Barrios de Verdad permite un mejoramiento de las
ausencia de acciones de gestión de riesgos que abarquen condiciones de habitabilidad de los barrios más pobres e integra un
a toda la aglomeración o, al menos, a espacios donde la componente de preparación preventiva de catástrofes, formando
particularmente a la población por evacuar.
transmisibilidad de la vulnerabilidad es identificable. Así,
las acciones realizadas para prevenir los deslizamientos de
tierra sobre los espacios situados en la vertiente oeste de
La Paz podrían ser mejoradas incluyendo en el análisis ter-
ritorial previo a las acciones los problemas eventualmente
transmitidos a causa de la contigüidad de los espacios con
aquellos situados en El Alto. Por ejemplo, las inundaciones
en los barrios del distrito 6 contribuyen a la fragilización de
los terrenos en las vertientes de La Paz. Construir obras de
ingeniería civil para limitar los deslizamientos de tierra, en
© IRD/S. Hardy
este caso, debe ir a la par con el drenaje y la instalación de
una red de alcantarillado sobre los terrenos situados en el
reborde de la hoyada, en El Alto.

El sistema de alerta temprana Ilustración 35
Una escala graduada de tres colores (amarillo, naranja, rojo) facilita la
Lámina 25 lectura del nivel de alerta antes un desborde que alcanza el agua de
un torrente.
Cualquiera que sea la escala considerada, la aglomera-
ción de La Paz sufre la ausencia de una reflexión profunda
concerniente a una política de gestión de riesgos que tenga
en cuenta un conocimiento del funcionamiento del territo-
rio, particularmente de la transmisibilidad de las vulnerabi-
lidades de un territorio a otro. Cada vez con mayor frecuen-
cia, la política de gestión de riesgos se concibe como la
previsión y la prevención de los eventos de origen natural
y no toma en cuenta el papel de los espacios clave sus-
ceptibles de generar situaciones de emergencia y/o crisis.
© IRD/S. Hardy
El análisis del mapa del Sistema de Alerta Temprana (SAT)
respalda esta observación.
En 2008, el GAMLP negoció con la cooperación bilate-

ral de la República Federal de Alemania el financiamiento físicas del municipio de La Paz, para ser eficiente, este sis-
de un Sistema de alerta temprana por un monto de 1 147 tema suponía la presencia casi permanente en el terreno
742 US$. Probablemente, las autoridades municipales de- de un personal experimentado, no solo capaz de leer el
ben esperar de ese sistema repercusiones importantes para nivel de agua, sino también de comprender, gracias a un
reducir el costo de los daños provocados por las catástrofes conocimiento acumulado, el comportamiento del torrente
de origen natural puesto que se trata de una inversión que vigilado. Demás está decir que el conjunto de esas condi-
representa ya cerca del 0,7% del presupuesto municipal ciones era difícil de reunir, lo que explica la sucesión de los
total del año 2008. eventos que provocaron catástrofes en La Paz. La compra
Hasta la compra del SAT, la previsión de la ocurrencia del SAT se justificó entonces por la necesidad de poner
de amenazas de origen natural capaces de provocar situa- remedio a esas dificultades.
ciones de catástrofe se realizaba de manera visual. Los servi-
cios municipales de gestión de riesgos habían, por ejemplo, El mapa indica que el SAT está compuesto de diferentes
instalado, basándose en la recurrencia de eventos pasados, instrumentos de medida repartidos en el conjunto del terri-
escalas de alerta en los lechos menores de los torrentes torio paceño: pluviómetros, sensores de radar y cámaras de
(ilustración 35). En función del nivel de agua alcanzado en video vigilancia (ilustración 36). Los datos son recogidos en
el lecho menor, los servicios municipales intentaban prever tiempo real, transmitidos y almacenados en un servidor del
el comportamiento del torrente y su capacidad de provo- GAMLP, donde se procesan automáticamente y se ponen a
car una situación catastrófica. En vista de las condiciones disposición de los servicios municipales de gestión de ries-
Ilustración 36 obtenido acumulando los factores de vulnerabilidad de la
La instalación de sensores a lo largo de los torrentes permite medir
en tiempo real la evolución del nivel de agua en el torrente y de dar
población utilizados en las láminas 13 a 22. En el mapa se
automáticamente la alerta a los responsables municipales de la gestión observa entonces que los espacios donde el nivel de vulne-
de crisis más allá del alcance de umbrales.
rabilidad de la población es más elevado están situados
en las vertientes occidentales, en los barrios Munaypata,
Chamoco Chico, Tembladerani y Tacagua. Refiriéndose a la
lámina 10, se trata de espacios expuestos a la ocurrencia de
deslizamientos de tierra. Sin embargo, no están equipados
con instrumentos destinados a vigilar los deslizamientos.
Del mismo modo, los barrios Alto Obrajes, San Miguel, Ir-
pavi, Achumani y Cota Cota fueron instrumentados cuando
la vulnerabilidad de la población es baja. Inclusive siguien-
do una lógica de cuencas vertientes, la selección de lugares
instrumentados no parece completamente coherente.
Primeramente, supondría no diferenciar El Alto de La Paz,
ya que una parte de los fenómenos físicos que provocan
los eventos catastróficos nace en El Alto (escorrentía plu-
© IRD/S. Hardy
vial, nichos de arranque, etc.). Ahora bien, siendo el SAT un
proyecto de la municipalidad de La Paz, la instrumentación
no toma absolutamente en cuenta el espacio alteño, y de ma-
nera voluntaria pues en la parte este, la municipalidad paceña
gos. Con este sistema, el GAMLP se ha puesto el objetivo de instaló instrumentos justamente fuera del espacio urbano. La
vigilar las cuencas vertientes de La Paz para poder prever la ausencia de vigilancia del espacio alteño relativiza entonces la
gestión de una eventual situación de crisis. fiabilidad de la previsibilidad de la ocurrencia de los eventos.
Sin embargo, observando a gran escala la distribución En segundo lugar, a escala de La Paz, los espacios vulne-
espacial de los instrumentos, se advierte que esta cubre rables y muy expuestos a las amenazas de origen natural,
sobre todo las cuencas vertientes de los torrentes La Paz, es decir, globalmente, las vertientes occidentales, septen-
Irpavi, Achumani y Huayñajahuira, dando la impresión de trionales y orientales, están claramente menos equipadas
que la parte sur de la ciudad está particularmente vigila- que los barrios situados en la parte sur de la ciudad. Esta
da, en desmedro de las vertientes occidentales, orientales observación plantea entonces en el fondo la cuestión de los
y septentrionales. Ahora bien, no se trata de los espacios espacios que los servicios municipales quieren vigilar con
donde la población es más vulnerable. el fin de limitar el daño. El mapa da francamente la impre-
sión de que se trata de la parte sur de la ciudad, es decir
En efecto, el mapa cruza la localización de los instrumen- aquella donde existen todavía terrenos disponibles para la
tos del SAT con el nivel de vulnerabilidad de la población, expansión urbana.

El sistema de alerta temprana
Espacio
protegido
Rí
o
Ch
oq u
ey
Munaypata u
ap
Río O rko j a hui r a

16°30' S
Chamoco
co
Chico
Se
Aeropuerto
R ío
ke
Se Tembladerani
Rí o
Tacagua
Alto Irpavi
ir a Obrajes
hu
Río Ir vi
ja
ni
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pa
u hu
a
R. C h
Ac
Achumani
R.
Cota Cota
San Miguel añ ira
R í o Hu a j a hu
Nivel de vulnerabilidad
de las poblaciones
(por zona de censo)
Río Río
Elevado A cho La
ca lla az
P
Mediano
Bajo
16°35' S
Instrumentos de medida
Para vigilar los desbordamientos
Para vigilar los deslizamientos
Límite de distrito
Irpavi Barrio
Red hidroeléctrica
© IRD 2013
0 2 km
68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuentes: GAMLP, 2011; INE, 2001

Este fortalecimiento del enfoque técnico de gestión de decisión para administrar situaciones de emergencia (ilus-
riesgos en La Paz se explica en parte por la ausencia de tración 37).
reflexión profunda sobre los eventos pasados que, por el Más allá del funcionamiento propio del SAT que siempre
contrario, pondría claramente en primer plano el papel de se puede mejorar (por ejemplo, instalando baterías en cada
las condiciones de vulnerabilidad. Por otra parte, atribuye aparato), vigilar implica, cuando hay un peligro identifi-
una (¿demasiado?) importante fiabilidad a la instrumenta- cado, actuar para reducirlo. Si bien el SAT permite pre-
ción, que un análisis de las condiciones de vulnerabilidad ver el desborde de un torrente y por tanto, anticiparse a
permitiría relativizar. él, es preciso señalar que las autoridades municipales no
Para no tomar más que un ejemplo, para funcionar, el han previsto acciones específicas tras la identificación del
SAT necesita energía eléctrica. Ahora bien, el desencade- peligro, como un protocolo de evacuación de la población.
namiento de una situación de crisis en la aglomeración a Este sería un verdadero complemento para el SAT, pero
menudo se debe a condiciones meteorológicas degrada- necesita un trabajo de prevención: informar y formar a la
das con relación a lo normal –violentas precipitaciones en población que podría estar expuesta al peligro, prever un
forma de tormentas de granizo – que provocan particular- recorrido para evacuar a esta población, tomando en cuen-
mente cortes de electricidad. Los instrumentos del SAT al ta sus especificidades (por ejemplo, la población joven y
no tener baterías autónomas, si se les priva de electricidad, adulta mayor señalada por las láminas 21a y 21b), prever
ya no están en condiciones de alimentar con datos a los lugares de acogida tras la evacuación, etc. El SAT puede
servicios municipales que entonces pierden esta ayuda a la pues ser un precioso instrumento de ayuda a la decisión
con la condición de tener presente que viene como com-
plemento de un trabajo minucioso y reflexivo de preven-
Ilustración 37 ción de riesgos que se planifica en el tiempo y que debe
Los instrumentos del SAT son de alto desempeño pero dependen de la renovarse sin cesar.
electricidad, lo que puede faltar en situación de crisis.
© IRD/S. Hardy

¿Cómo mejorar la política de gestión de riesgos?
L os gastos realizados para administrar los riesgos indican un aumento del costo de las inversiones en obras de ingeniería
civil y los programas de vigilancia, pero también un aumento de las intervenciones para administrar situaciones de
emergencia y/o de crisis. Para hacer más eficaz la gestión de riesgos, no basta construir obras y vigilar las amenazas, es
también necesario controlar bien los servicios de auxilio. Y ya se han hecho esfuerzos en La Paz como en El Alto con la
creación de los Centros de Operación de Emergencias (COE), pero para que estos últimos sean verdaderamente operativos,
es necesario dotarlos de herramientas que permitan conocer los recursos con los cuales pueden realmente contar.
El Centro de Operaciones de Emergencias al conjunto del personal del GAMLP y, por ejemplo, recur-
(COE) rir a procedimientos de emergencia para la adjudicación de
Lámina 26 licitaciones que la situación vuelve necesarias. Es pues una
instancia de gestión de emergencias, muy orientada hacia
La catástrofe del 19 febrero de 2002 (lámina 8) ha permitido soluciones técnicas y organizativas.
a las autoridades municipales de La Paz como de El Alto tomar Esta instancia permanente de coordinación técnica ha
conciencia de la debilidad de la organización de los auxilios. sido completada por un centro de operación de emergen-
La tormenta de granizo demostró la ineficacia organizativa de cias (COE) establecido progresivamente, a partir de la ex-
los medios de emergencia y de gestión de crisis que existían periencia de gestión de la crisis provocada por la tormenta
Ilustración 38 y que habían sido pensados en la década de 1970. de granizo de febrero de 2002. Apoyándose en la legisla-
El Centro de Operaciones de Emergencias del ción boliviana y en base al ejemplo paceño, el programa
del municipio de El Alto nació del deseo de las
autoridades alteñas de administrar mejor los Sacando lecciones de esta crisis, el GAMLP creó en 2005 DIPECHO ejecutado por las autoridades municipales entre
desastres que sobrevienen en el territorio que una instancia de coordinación técnica (Comité permanente 2007 y 2008 desembocó igualmente en la creación de un
está a su cargo.
de gestión de riesgos) para responder de manera más orga- COE en la municipalidad de El Alto (Hardy, 2008). El mapa
nizada a una situación de emergencia. Funcionarios de la representa esta organización y el funcionamiento de los
Dirección integral de riesgos, de la Dirección de manteni- COE de La Paz y de El Alto.
miento municipal, del grupo de intervención de emergencias
y de las alcaldías descentralizadas participan en ese Comité Para empezar, el mapa indica que el COE de La Paz, como
permanente. Este organiza sus actividades en función de el de El Alto (ilustración 38), está compuesto de diferentes
© IRD/S. Hardy
una gradación en cuatro niveles de alerta que determinan actores cuyo papel es ya sea de nivel político, es decir que
las grandes líneas de acción que deben ponerse en marcha. se trata de actores que toman las decisiones, ya sea operativo
En las situaciones más graves, el Comité puede movilizar con actores que ponen en marcha las decisiones adoptadas.
En primer lugar, el de La Paz comprende servicios muni- una organización más lúcida y pragmática para llegar más Ilustración 39
Un puesto de comando avanzado para manejar
cipales que, en febrero de 2002, se habían organizado en rápido o simplemente estar presente en los espacios consi- la coordinación de acciones de los distintos
comisiones, por grandes campos de acciones destinadas a derados como los más vulnerables (ilustración 39). No obs- actores implicados en la gestión de un evento
catastrófico de gran amplitud.
administrar la situación de crisis. Algunos servicios adminis- tante, parece también una confesión de la incapacidad de los
traban las operaciones llamadas humanitarias (salud, refu- administradores de las situaciones de emergencia y de crisis
gios, alimentación, apoyo psicológico). Otros garantizaban el para intervenir en algunos barrios que se encuentran perma-
apoyo logístico (transporte, comunicación, almacenamiento, nentemente aislados, sin acceso a los medios de emergencia
etc.). Finalmente, algunos garantizaron las operaciones de existentes. La ausencia de acciones de simulación de crisis
protección de la población (salvataje y evacuación, manteni- a nivel de los barrios cuestiona también la eficacia de esta
miento del orden, etc.). En segundo lugar, comprende el ni- organización descentralizada de la gestión de crisis.
© IRD/S. Hardy
vel de intervención política, particularmente con el gabinete Por otra parte, sin una reflexión profunda sobre lo que es
del alcalde, responsable de la toma de decisiones. De alguna una situación de emergencia y de crisis, tanto a nivel mu-
forma, esos diferentes actores representan recursos en caso nicipal como local y a nivel de la aglomeración, es difícil
de situación de emergencia y/o de crisis, es decir actores que aportar información a los diversos actores del COE para que
disponen de medios específicos que deben permitir enfren- prevean su gestión. Por ejemplo, si el mapa indica que hay
tar la situación y facilitar, por sus acciones complementarias, actores operativos para administrar situaciones de emergen-
el retorno a una situación considerada como normal. cia, repartidos en la aglomeración, este no precisa las com-
petencias y medios reales de los que disponen para actuar.
Esta experiencia de organización y administración de cri- El mapa muestra por ejemplo una fuerte presencia de fuer-
sis desembocó en una resolución municipal39 que creó el zas de policía en el municipio paceño, en particular en las
Comité de Operación de Emergencias (COE) de La Paz. vertientes occidentales, orientales y septentrionales. No obs-
Desde entonces, la organización del COE se ha reajustado en tante, esas fuerzas de policía a menudo no están ni equipa-
varias ocasiones en función de las nuevas experiencias. Así, das ni formadas para conducir una situación de emergencia
en agosto de 2006, por resolución municipal, la estructura y de crisis provocada por una catástrofe de origen natural
se ha descentralizado en los barrios considerados los más o antrópico. Su acción es entonces mucho más teórica que
vulnerables (COEB) y en los distritos (COEM). efectiva, lo que interroga acerca de la pertinencia de su pre-
sencia en el mapa.
Un análisis detallado del mapa del COE en el municipio de Por último, a pesar de la descentralización, muchos actores
La Paz pone a la luz una dispersión espacial de los diferentes operativos se mantienen presentes en la parte central de la
actores del COE. Poniendo aparte a los actores del nivel de ciudad de La Paz, haciendo de ella un territorio clave ya que
decisión política que se concentran más bien en el centro de disponen de recursos importantes para manejar una situa-
la aglomeración, particularmente en las oficinas del GAMLP, ción de emergencia, pero también un territorio que hay que
los actores operativos están muy dispersos. Esta dispersión proteger para que funcione cualquiera que sea la situación.
resulta, en parte, de la opción de descentralizar la gestión En menor medida, la parte sur de La Paz aparece como un
39Resolución municipal número 0344/2002 del 29 de no-
de riesgos. Esta descentralización del COE paceño expresa territorio que dispone de recursos suficientemente diversos viembre de 2002.

El Centro de Operaciones de Emergencias (COE)
Espacio
protegido

y Peru
Cuartel
Antofagasta
GAMLP
16°30' S
Alcaldía
Centro
Aeropuerto
Cuartel El Alto
GAMEA
Alcaldía
Límite de distrito hacia Palca
Vía principal
Límite de la zona urbana Cuartel Los Pinos
Nivel de intervención
Actores del COE
Operacional Político
Servicios municipales
Cuartel de las Fuerzas
Armadas Bolivianas
Cuartel de bomberos
Otros servicios
(agua, electricidad…)
Policía
© IRD 2013
hacia Mecapaca 0 2 km
Santa Cruz, Argentina y Chile 68°10' O 68°5' O

para ser, si no autónomo con relación al territorio del centro, actores. Ahora bien, diferentes estudios han establecido que
al menos capaz de hacer frente, en caso de aislamiento de este conocimiento recíproco de los actores facilita la gestión
los recursos del centro por ejemplo, a una situación de crisis. de las situaciones de emergencia y de crisis (Lagadec, 2007;
Acquier et al., 2008; Lutz y Lindell, 2008; Uhr et al., 2008;
El mapa del COE presagia igualmente los posibles proble- Crichton et al., 2009). Por otra parte, en el seno del COE,
mas de funcionamiento que puede restringir su eficacia. En los papeles asignados a cada uno son demasiado imprecisos
efecto, en el seno del COE, se encuentran tanto diferentes para provocar la plena adhesión de los actores. Por ejem-
órganos del GAMLP, como actores externos (diversas enti- plo, el papel del cuerpo de bomberos –que depende de la
dades de la Policía Nacional como el cuerpo de bomberos, Policía nacional– es evidente en casos de incendio dado que
la Cruz Roja boliviana, la Defensa Civil boliviana y diversas ninguno de los otros miembros del COE tiene el material
entidades de las Fuerzas Armadas bolivianas, las empresas necesario para hacer frente a ese evento. En cambio, en otras
encargadas del aprovisionamiento de agua y de electricidad, situaciones de emergencia y/o de crisis, su papel no está
etc.). Estos actores representan recursos de la administración muy claramente establecido. Por ejemplo, en el caso del des-
de situaciones de emergencia y/o de crisis, es decir organi- lizamiento de tierra acontecido en Retamani en febrero de
zaciones que disponen de medios específicos que permiten 2009, el grupo B.E.R.S.A. de los bomberos de La Paz inter-
enfrentar la situación y facilitar por sus acciones comple- vino a solicitud del GAMLP, pero solo algunos días después
mentarias, el retorno a una situación normal. Ahora bien, de la intervención de los grupos de salvataje del GAMLP. Esta
en La Paz, la coordinación entre esas dos grandes categorías observación concerniente a la definición del papel asignado
de actores –municipales y externos– no parece plenamente a cada uno de los actores miembros del COE vale para el
operativa. Por ejemplo, el GAMLP decidió renovar los planes conjunto de los actores externos, lo que conduce a otro nivel
de contingencia por tipo de evento (inundación, incendio, de explicación.
etc.) que se habían elaborado después de la tormenta de
granizo del 19 de febrero de 2002. Con esa finalidad, durante Cuando una situación de emergencia y/o de crisis se pre-
el año 2009, los responsables municipales trataron de reunir senta, los responsables del COE municipal apelan a las ins-
varias veces a los miembros del COE, sin lograr que estos tituciones que perciben como necesarias para enfrentar la
últimos asistan a cada una de las reuniones organizadas. En situación y restablecer lo más pronto posible una situación
esas condiciones, los actuales planes de contingencia son normal. Ahora bien, esta decisión no siempre se funda en un
parciales, inacabados y serán probablemente poco operati- conocimiento actualizado y sistemático de las competencias
vos el día en que deban ser ejecutados. y capacidades reales de los diferentes miembros del COE
(Jégouzo, 2009). Las autoridades municipales primero apelan
Tres razones de fondo explican los problemas de coor- a sus propios recursos antes de movilizar recursos externos.
dinación entre los actores del COE. Por una parte, la gran Por una parte porque, con toda lógica, el GAMLP conoce y
inestabilidad del personal responsable de los diferentes orga- controla mejor sus propios recursos que los de otros actores.
nismos –en particular los exteriores al GAMLP – hace difíciles Por otra parte, la población, que está organizada en podero-
el establecimiento y el seguimiento de las relaciones entre sas juntas vecinales va a pedir cuentas primero al GAMLP. Por

consiguiente, lleva a los responsables municipales a demos- recursos indispensables para la resolución de una situación
trar que hacen lo mejor que pueden para el bienestar de los de emergencia, pero que encuentran dificultades para tra-
habitantes. Así, en situación de emergencia, los responsables bajar juntos precisamente a causa de su número elevado y,
municipales buscan arreglar los problemas con los propios puede ser, de una falta, temporal, de experiencia y de visión
medios del GAMLP, aun si esos medios no son los más efi- del trabajo que hay que realizar en común. Una vez más, el
caces o los mejor adaptados si se considera el conjunto de mapa destaca cuán ilógica es la ausencia de coordinación
recursos teóricamente disponibles y movilizables. Muchas de los medios entre El Alto y La Paz, ya que numerosos
otras disfunciones de los recursos en situación de emergen- recursos paceños están finalmente muy cerca de El Alto e
cia y de crisis están ligadas a problemas institucionales y inversamente, salvo que los intercambios de recursos entre
organizativos. municipalidades no están previstos ni proyectados.
Por último, los recursos de administración de la crisis, ob-
En contraste con La Paz, la municipalidad de El Alto apa- servando de cerca a los actores, su nivel de intervención y
rece desprovista de actores ya que solo son cinco en el mapa. sus medios, se concentran finalmente en el centro de La Paz,
Esta debilidad puede en realidad constituir una ventaja en haciendo de este espacio un territorio clave para la resolu-
una situación de emergencia ya que la cadena de intercam- ción de situaciones de crisis, sobre cuya vulnerabilidad se
bios entre actores de la decisión – uno solo, el gabinete del debe por tanto reflexionar particularmente a fin de garantizar
alcalde de El Alto – y actores operativos es corta. Esta ven- su funcionamiento.
taja, sin embargo, solo tiene sentido si los actores operativos
tienen los medios de intervenir, lo que todavía no es el caso
en la municipalidad alteña.
Por otra parte, los actores del COE están dispersos en torno
al aeropuerto, que constituye un obstáculo para los despla-
zamientos intraurbanos. Por ejemplo, hacer que el cuartel
de bomberos llegue a un lugar de intervención situado al
noroeste de la municipalidad alteña puede tomar mucho
tiempo ya que la intervención implica rodear el aeropuerto,
aunque el tiempo de intervención es un factor clave de la
situación de emergencia y de crisis.
Para concluir, una primera lectura del mapa del COE da la

impresión de una organización muy pensada de los recursos
para administrar situaciones de emergencia y/o de crisis, así
como una amplia cobertura del territorio.
Pero su análisis revela, al contrario, las dificultades para
hacer trabajar en conjunto a numerosos actores que tienen
Los centros de salud pacientes que están afiliados a la caja de seguridad social
Lámina 27 de la que dependen por su trabajo: Caja Nacional de Salud
(CNS), diversas Cajas de seguridad social. Por ejemplo, las
Los centros de salud son estructuras a las cuales la pobla- empresas del sector petrolero financian una caja de seguro
ción recurre para recibir cuidados médicos y paramédicos. social destinada solo a sus empleados: la Caja Petrolera.
Están registrados de manera piramidal por el Ministerio de Esta caja tiene una red de centros de salud cuyo acceso está
Salud, desde centros que ofrecen atención corriente hasta exclusivamente reservado a los empleados del sector . Para
los hospitales más especializados. Constituyen uno de los resumir, la situación de dependencia del establecimiento de
recursos necesarios en situación de emergencia y de cri- salud determina cuáles son los pacientes que serán tratados
sis para facilitar un retorno a la normalidad. En efecto, la en él. A priori, la población más rica accede a todos los cen-
ocurrencia de un evento que provoca daños puede gene- tros de salud, incluidos los sectoriales. En cambio, la pobla-
rar heridos que hay que atender. El mapa de los centros ción más pobre solo accede a los cuidados que dispensan
de salud constituye pues una herramienta interesante para los establecimientos públicos. A la luz de su situación de
conocer los recursos de los que dispone la aglomeración dependencia, la repartición de los centros de salud toma
paceña en ese campo. otro sentido. Sobre 93 centros de salud en El Alto, muy
pocos tienen carácter privado o sectorial (44,1%), mientras
De una manera general, el mapa indica que hay 291 centros que en La Paz son numerosos (52%). En caso de desastre,
de salud repartidos de manera bastante homogénea sobre el la población alteña, globalmente más vulnerable, buscará
conjunto de la aglomeración. Sin embargo son menos nume- prioritariamente atención médica en los centros públicos,
rosos en El Alto (93) que en La Paz (198) (cuadro 4); y en El mientras que en La Paz, los heridos se repartirán más entre
Alto, las periferias están menos bien dotadas que los espacios centros de salud públicos y privados o sectoriales.
situados alrededor del aeropuerto. Las periferias paceñas tam-
bién están menos bien dotadas que la parte central de La Paz. Otro criterio cualitativo puede ser añadido al de situación
de dependencia: el número de camas del que dispone un
El mapa provee igualmente información cualitativa sobre los centro de salud. Este criterio da una idea sobre la capacidad
centros de salud, la cual ofrece un nivel de análisis más fino. de recepción de heridos en situación de emergencia y de
Primeramente, permite distinguir la situación de esos centros. crisis. Determina también el nivel de atención que se ofre-
Algunos son públicos, es decir que reciben fondos públi- cerá a los pacientes. En efecto, mientras más camas ofrece Cuadro 4
cos para funcionar, a cambio tienen una obligación de un centro de salud, más amplio será el abanico de servicios Número de centros de salud según propiedad
cuidado para cualquier paciente que se presente, gratui- médicos, incluyendo especialidades que van de la cirugía Estatuto La Paz El Alto Aglomeración
tamente al menos para los cuidados de base. Al contrario, ortopédica a la atención de quemados. Público 95 52 147
los centros privados y sectoriales no tienen esta obligación. Privado 75 35 110
Los primeros son pagantes (con excepciones para los cen- Con ese criterio, el mapa revela una profunda diferencia- Sectorial 28 6 34
tros de salud que dependen de una ONG o de una igle- ción entre La Paz y El Alto. De todos los centros de salud, Total 198 93 291
sia), mientras que los centros sectoriales solo reciben a los muy pocos en El Alto disponen de camas para hospitalizar a Fuente: SEDES, 2011

Los centros de salud
Max
Paredes
Espacio
protegido
Distrito 6
Centro
16°30' S
Aeropuerto
Hospital
Agramont Hospital general
Hospital Sur
Distrito 1 Boliviano-Holandés
Distrito 2
Número de camas
481
Estatuto
Privado
100
Sectorial
10
1 Público
16°35' S
Los centros de salud sin cama
Privado
Sectorial
Público
Límite de distrito
Centro Distrito
Zona urbana
© IRD 2013
0 2 km
68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuente: SEDES La Paz, 2010

los heridos: solo 45 (cuadro 5). Eso significa que la mayoría Pero si bien el financiamiento de la construcción de los cen-
de los centros de salud de El Alto ofrece únicamente consul- tros públicos depende de las municipalidades, la dotación de
tas médicas corrientes. Por otra parte, los pocos centros de personal depende del ministerio de salud que a menudo no
salud alteños que tienen un abanico de servicios más amplio tiene los medios, lo que favorece a lo ya existente, es decir
difícilmente alcanzan el centenar de camas y son sobre todo al equipamiento de La Paz.
privados. A excepción del distrito 2, estos se localizan en las
inmediaciones del aeropuerto, en los distritos 1 y 6, sien- La capacidad de internación (camas disponibles en un cen-
do los dos más importantes el hospital público Boliviano- tro de salud) constituye un criterio importante que se debe
Holandés y el hospital privado Agramont. tomar en cuenta en la gestión de una situación de emer-
En el municipio de La Paz, la oferta de centros de salud gencia y de crisis. En tal situación, los centros que tienen la
que tienen camas para hospitalizar heridos es más grande mayor capacidad de internación serán solicitados con prio-
(79) y la distribución espacial más homogénea. Cada uno ridad. Sin embargo, esos son los que, en situación normal,
de los distritos tiene más de un establecimiento con camas, tienen ya tasas elevadas de ocupación de las camas puesto
pero solo los distritos Centro y Max Paredes tienen centros que pocos otros centros ofrecen hospitalización de larga du-
públicos con camas. El distrito Sur solo ofrece centros cuya ración. Administrar la crisis implica entonces saber con bas-
capacidad de hospitalización es privada o sectorial. Con su tante precisión cuántas camas están verdaderamente dispo-
enorme concentración de camas de hospitalización, el barrio nibles en tiempo real en un centro de salud. Por otra parte,
de Miraflores aparece como un lugar estratégico para la oferta es necesario tener presente que sobre algo más de 3000 ca-
de atención médica ya que reúne, alrededor del hospital pú- mas disponibles en la aglomeración, alrededor del 82% están
blico general, compuesto de establecimientos especializados situadas en La Paz, particularmente en Miraflores, lo que no
como el Instituto del Tórax, el hospital del niño, el hospital significa que la mayoría de esas camas pertenezcan a centros
militar, etc., a varios centros de salud privados y sectoriales, públicos; eso plantea un problema de acceso a la atención
importantes tanto con relación al número de camas como al médica de urgencia de los heridos pobres en situación de
abanico de servicios ofrecidos (Chol, 2009). Es un territorio- emergencia y de crisis, acerca del cual las autoridades deben
recurso para la atención médica. En una situación de emer- reflexionar previamente. ¿Cómo proteger esos centros de
gencia y de crisis que supere ampliamente la escala munici- salud que son recursos de gestión de crisis? ¿Cómo garantizar
pal, la población de El Alto tendrá que dirigirse a Miraflores la accesibilidad a esos centros cualquiera que sea el espacio
para acceder a una atención médica muy específica que no de la aglomeración de donde proviene el herido?
se ofrece en ese municipio. Es igualmente posible imaginar
que en caso de accidente aéreo grave en el aeropuerto de Cuadro 5
El Alto, los heridos tendrán que ser transportados hacia la Equipamiento con camas - centros de salud
oferta de atención médica de Miraflores. Las autoridades es- Equipamiento La Paz El Alto Aglomeración
tán conscientes de esos problemas ya que intentan aumentar Sin cama 119 48 167
en El Alto la oferta de servicios médicos –abanico amplio y Con cama 79 45 124
Fuente: SEDES, 2011
número de camas disponibles–construyendo nuevos centros.

Los centros de salud 24 h/24 funcionan, el resto del tiempo, con enfermeras y, también
Lámina 28 en ese caso, a menudo algunas horas por día. No es raro
entonces encontrar centros de salud con la puerta cerrada.
Las autoridades municipales de La Paz han comprendido En efecto, si bien financiar las estructuras es competen-
el interés de identificar los medios para hacer frente a una cia de las municipalidades, la dotación de personal a esas
situación de emergencia y/o de crisis a partir de la expe- estructuras depende del ministerio de salud y de sus servi-
riencia del 19 febrero de 2002. Esos medios indispensables cios desconcentrados como el SEDES en el departamento
para permitir un retorno a una situación normal pueden de La Paz. Ahora bien, las autoridades municipales hicieron
ser definidos como los elementos-recurso de la gestión de estos últimos años un enorme esfuerzo financiero para re-
emergencias y de crisis o simplemente los recursos de ges- novar, construir y equipar centros de salud, sin que puedan
tión de emergencias y crisis. Los centros de salud ilustran funcionar plenamente porque el SEDES no tiene forzosa-
perfectamente lo que es un recurso de gestión de emer- mente a su disposición los medios para asignarles personal
gencias y de crisis. Estos son elementos totalmente indis- sanitario, especialmente médicos.
pensables. Por eso, registrar y espacializar a los centros de En consecuencia, para administrar lo mejor posible una
salud no es suficiente en una perspectiva de búsqueda de situación de emergencia y de crisis, no basta tener un mapa
eficacia en la gestión de una situación de emergencia y de que localice los centros de salud en función de su dependen-
crisis. Los elementos deben calificarse a partir de criterios cia y del número de camas del que disponen; es necesario
pertinentes a fin de determinar lo mejor posible aquellos sobre todo que el mapa indique los centros de salud donde
que constituyen los verdaderos recursos, aquellos sobre los exista la garantía de encontrar al menos un médico presente
cuales quienes toman decisiones puedan concentrar sus es- en cualquier momento. Esa es la información que provee
fuerzos, sobre todo cuando están limitados por los costos, este nuevo mapa. Sólo representa los centros de salud en los
para protegerlos contra toda interrupción cualquiera que cuales existe la seguridad de encontrar al menos un médico
sea su origen. La lámina 27 provee ya criterios de identifica- de guardia presente en el centro (y no solamente de guardia
ción de los recursos de salud para manejar una situación de desde su casa y movilizable en caso de emergencia).
emergencia y de crisis. El mapa de los centros de salud que
funcionan 24 horas sobre 24 introduce un nuevo criterio, Analizando el mapa en detalle, se observa que sobre los
verdaderamente determinante en la comprensión de lo que 198 centros de salud registrados en La Paz, solamente 71
es un espacio-recurso, en este caso en salud. son realmente útiles en situación de emergencia y/o de cri-
sis pues cuentan siempre con al menos un médico. La infor-
Los centros de salud, sean los de La Paz como los de El mación tranquilizadora, es que esos 71 centros son también
Alto, presentan una particularidad que hay que considerar los que poseen más camas disponibles para la hospitaliza-
cuando se analiza la capacidad de administrar los desastres ción: más de 3000 camas. Están muy concentrados en el
en el campo de la salud. No todos los centros tienen un distrito Centro, y particularmente en el barrio de Miraflores
médico presente a cualquier hora del día o de la noche. alrededor del complejo del hospital General (ilustración 40)
Muchos tienen un médico sólo algunas horas por semana y de propiedad pública, por tanto, apto para acoger a cual-
Ilustración 40
El hospital General es el centro de salud público abierto 24 horas sobre
norte del aeropuerto. El efecto de especialización de los
24 que cuenta con el mayor número de camas en la aglomeración. centros también debe tomarse en cuenta: por ejemplo, el
hospital Los Andes es una maternidad. Globalmente, en El
Alto, la capacidad de acoger heridos es baja y se concentra
alrededor del aeropuerto, dejando distritos sin medios y,
sobre todo, muy alejados del acceso a la atención de emer-
gencia como los distritos 7, 8, 11 y 14. La Paz, en particular
el hospital General público, es el lugar de referencia para la
atención de emergencia.
Entonces, Miraflores queda como el territorio-recurso
© IRD/S. Hardy
para la gestión de situaciones de emergencia y de crisis
en la aglomeración, aunque la política de salud es admi-
nistrada, sin ninguna coordinación, a escala de cada una
quier herido. En los otros distritos, los heridos solo tienen de las municipalidades y a escala del Estado central y de
acceso a centros privados o sectoriales, lo cual es muy limi- sus servicios descentralizados. Este ejemplo indica una vez
tante en situación de emergencia y/o de crisis. Esa consta- más la necesidad de pensar la gestión de emergencia y cri-
tación explica por qué los servicios de auxilio paceños lle- sis a escala de la aglomeración. El campo de la asistencia
van a los pacientes casi exclusivamente hacia el hospital médica y de la salud se considera elemento esencial en
General, incluso cuando las distancias que deben recorrer caso de situación de emergencia y/o de crisis (Lagadec,
desde un lugar periférico hasta Miraflores son muy largas, 2007). Su disfunción puede hacer ineficaces las operaciones
a pesar de los principios de supervivencia de los pacientes. de auxilio, lo que justifica la necesidad de tener el mejor
Por otra parte, algunos centros son tan especializados que control posible sobre él. Un conocimiento territorial del ele-
no necesariamente constituyen un recurso de gestión de mento-recurso centro de salud 24/24, construido a partir de
emergencias y de crisis. Ese es el caso, por ejemplo, del una reflexión sobre los criterios de su utilidad en situación
hospital psiquiátrico situado al sureste. de emergencia y/o de crisis (localización, características,
horarios de funcionamiento, etc.) puede claramente mejo-
En El Alto, sobre los 93 centros de salud, sólo 26 están rar la asistencia médica de emergencia. Innegablemente, el
abiertos 24 horas sobre 24, es decir menos del 28% de los conocimiento de los recursos de la gestión de crisis permite
centros, apenas 600 camas. Si el hospital publico Boliviano- hacer más operativo el funcionamiento de un COE muni-
Holandés tiene una buena capacidad de internación de pa- cipal. Adoptando esta metodología para el conjunto de los
cientes, seguido por el hospital Corea, la mayoría de las ca- elementos-recursos, se puede mejorar considerablemente
mas disponibles son de propiedad privada como el hospital el instrumento de gestión de situaciones de emergencia y/o
Corazón de Jesús al sur de El Alto y toda una concentración de crisis y, por consiguiente, la eficacia de la política de
de pequeños, pero eficaces centros de salud privados al gestión de riesgos en el municipio de La Paz.

Los centros de salud 24 h/24
Distrito 14
Espacio
protegido
Distrito 7
Hospital
Los Andes
Centro
Hospital
16°30' S psiquiátrico
Aeropuerto
Hospital general
Hospital
Boliviano-Holandés
Hospital
Corea
Hospital
Corazón de Jesus
Distrito 11

Número de camas
481
16°35' S Estatuto
Privado
100
Sectorial
10
2 Público Distrito 8
Límite de distrito
Centro Distrito
Zona urbana
© IRD 2013
0 2 km
68°15' O 68°10' O 68°5' O
Fuente: SEDES La Paz, 2010

Capítulo 3 - De las politicas de prevención hacia la preparacion ante los desastres  Lámina 28
Los servicios de lucha contra incendios Ilustración 41
En caso de desastre, los bomberos, que son miembros del COE,
Lámina 29 intervienen en las operaciones de auxilio.
En caso de incendio, en la aglomeración hay bomberos,

reunidos en cuarteles, que pertenecen al cuerpo de la
Policía Nacional boliviana (PNB) y que están mencionados
en los organigramas de funcionamiento del COE de
la municipalidad de La Paz y de la de El Alto. Esos
bomberos constituyen un recurso de gestión de crisis,
estando principalmente encargados de la prevención y de
la lucha contra los incendios, la vigilancia de materiales
© IRD/S. Hardy
peligrosos, pero también pueden intervenir en operaciones
de evacuación, de auxilio, de búsqueda y salvamento
en situación de desastre (ilustración 41). Cartografiar los
servicios contra incendios permite discernir las capacidades
reales de este actor de gestión de crisis.
un operador estimará los medios necesarios que se debe
El mapa de los servicios contra incendio revela que enviar para resolver el problema señalado.
la aglomeración de La Paz dispone de tres cuarteles
de bomberos.40 Para el municipio de La Paz, el cuartel En caso de situación de emergencia o de crisis, los servicios
Antofagasta –el principal– está situado en el centro de la contra incendios deben intervenir lo más rápidamente
ciudad, mientras que el llamado Los Pinos está situado en la posible. Para ello disponen de medios humanos y materiales,
parte sureste. En El Alto, el cuartel esté instalado en el borde muy dispares según los cuarteles (cuadro 6). A principios del
sureste del aeropuerto. El aeropuerto de El Alto dispone de año 2009, La Paz contaba con 48 bomberos permanentes,
su propio cuartel de bomberos, directamente administrado movilizables 24 horas sobre 24, y 26 voluntarios, mientras
por la empresa concesionaria del aeropuerto –SABSA–. El que El Alto solo podía alinear 25 bomberos permanentes. El
mapa da la impresión de que los servicios contra incendios personal de cada cuartel está organizado en dos brigadas:
están repartidos de manera bastante uniforme en el espacio la brigada de incendios y la B.E.R.S.A. (Brigada Especial de
de la aglomeración. Rescate, Salvamento y Auxilio). El personal elige entonces
una de esas dos especialidades para la cual recibe una
En caso de ocurrencia de un incendio o cualquier otro formación específica. La estación Antofagasta y la de El Alto
problema, los habitantes de la aglomeración pueden tienen igualmente, cada una, una brigada especializada
digitar el número único de llamada de los bomberos, el en explosivos y en materias peligrosas. El personal trabaja
40Un cuartel se ha establecido recientemente en la ruta a
119, para señalarlo. La comunicación se transmite al cuartel por ciclos de 48 horas, salvo los voluntarios que tienen
los Yungas, en el pueblo de Unduavi, con dos bomberos asig-
más próximo del lugar de emisión de la llamada, donde ciclos de 12 horas. Por ejemplo, en la estación Antofagasta, nados cada semana.

Los servicios de lucha contra incendios
Distrito 7
hacia el lago Titicaca Espacio

Distrito 5 protegido
y Perú Periférica
Distrito 14
Distrito 6
Max Paredes
Antofagasta
San Antonio
16°30' S Centro
Distrito 4 San Pedro

Aeropuerto Sopocachi
El Alto
Cotahuma
Distrito 1 Obrajes
Sur
Distrito 3
hacia Palca
Cuartel de bomberos Distrito 2 Calacoto Los Pinos
Estado de funcionamiento
de los hidrantes
En servicio
Fuera de servicio
Sin informacion
Mallasa
Límite de distrito
Sur Distrito
Obrajes Barrio
16°35' S
Distrito 8
hacia Mecapaca
Vía principal
© IRD 2013
Límite de zona urbana hacia Oruro, Potosí, Cochabamba, 0 2 km

68°15' O Santa Cruz, Argentina y Chile 68°10' O 68°5' O
Fuente: Unidad de Bomberos, 2011

hay en permanencia un grupo de 35 bomberos que trabaja Ilustración 42
Los medios materiales de los que disponen los bomberos de La Paz
durante 48 horas, antes de ser reemplazado por el segundo limitan en gran medida su capacidad de intervención.
grupo de 35 bomberos por otras 48 horas.
Si bien todos los cuarteles de la aglomeración disponen
de camiones cisterna de agua, no todos tienen camiones-
escala o ambulancias. El material de telecomunicaciones
también es bastante pobre. En el conjunto, el material
del que disponen es más bien viejo, que no garantiza su
buen funcionamiento: se trata a menudo de material de
segunda mano, que proviene de donaciones de cuarteles
extranjeros (ilustración 42). Los cuarteles pertenecen a
© IRD/S. Hardy
las municipalidades; sus presupuestos de funcionamiento
provistos por el estado y por el departamento son muy
insuficientes para el mantenimiento del material y la compra
de productos específicos.
son facturados a cada una de las municipalidades. En su
El mapa localiza también los hidrantes donde los gran mayoría, esos hidrantes son subterráneos, de modo
camiones cisterna de lucha contra incendios podrán que la difusión de su cartografía podría ayudar a nuevos
llenarse. La aglomeración de La Paz dispone de una red de reclutas del cuerpo de bomberos en el conocimiento de su
agua bajo presión constituida por canalizaciones a la cual localización (ilustración 43).
los bomberos se conectan a partir de hidrantes.41 La red y
los hidrantes están instalados y tienen que ser mantenidos El análisis del mapa muestra que la distribución de
por la empresa concesionaria del servicio de producción los hidrantes traduce algunas desigualdades espaciales.
y distribución de agua potable en la aglomeración (EPSAS Primero a pequeña escala, sobre un total de 102 bocas, el
S.A.). La instalación (3 500 US$/boca) y el mantenimiento municipio de La Paz cuenta con 80 y el de El Alto con 22.
Cuadro 6
Los medios humanos y materiales de los servicios de lucha contra incendios de la aglomeración
Vehículos Equipamiento Comunicaciones

Cuartel Bomberos 24h/24 Voluntarios
4x4 Camión Camioneta Moto Camión-cisterna Camión-escala Ambulancia Barco Central radio Celular
35 : 4 paramédicos 1 000 l.
Antofagasta (organizados en 2 turnos de 48h=70 pers.) 25 2 2 2 2 2 1 200 l. 1 (30 m) 2 4 1 7
13 : 1 paramédico
Los Pinos (organizados en 2 turnos de 48h=25 pers.) 1 1 - 1 - 1 800 l. - 1 - 1 6
25 : 1 paramédico 2 000 l.
El Alto - 1 1 - - 3 2 500 l. - - - 1 2 41Un hidrante es una toma de agua dispuesta en una red de
(organizados en 2 turnos de 48h=50 pers.)
5 500 l. agua bajo presión, que permite alimentar a los carros contra
Fuente: JÉGOUZO, 2009 incendios de los bomberos.

Ilustración 43 la carencia de productos específicos de lucha contra los
Un número muy bajo de espacios está equipado de hidrantes contra
incendios en estado de funcionamiento.
incendios industriales.
A escala del municipio de La Paz, se observan también

desigualdades espaciales. El distrito del Centro dispone de
32 hidrantes, bastante bien repartidos dentro del mismo
espacio, mientras que el de San Antonio no dispone sino
de uno. Cotahuma con sus 18 hidrantes aparece bien
dotado, salvo que estos están principalmente localizados
en el límite con el centro. Los distritos de Periférica y de
Max Paredes, con sus 14 y 6 hidrantes respectivamente, no
© IRD/S. Hardy
están especialmente bien dotados, a pesar de que reúnen
a la mayoría de algunas industrias del municipio de La Paz.
Por último, los distritos que concentran a las poblaciones
más acomodadas del municipio, Sur y Mallasa, tampoco
En vista del número de habitantes y de la localización de están muy bien equipados. Sobre nueve hidrantes, de los
las actividades industriales, es evidente que el número de cuales la mayoría está en Obrajes y en el barrio de Calacoto,
hidrantes es insuficiente en El Alto. Mallasa no tiene ninguno.
Por otra parte, cuando se observa su distribución dentro
de los espacios municipales, las desigualdades son todavía Por otra parte, la red de aprovisionamiento de agua en
más flagrantes. En el caso de El Alto, la repartición es los hidrantes no es segura. La aglomeración de La Paz
centrífuga alrededor del distrito 6. En efecto, este posee 12 no dispone de una red de agua destinada a la defensa
hidrantes, bastante concentrados en el sureste del distrito, contra incendios. Los hidrantes están conectados a la red
es decir en la zona comercial donde se realiza dos veces por de distribución de agua potable. Cuando esa red sufre
semana la Feria 16 julio. En los distritos 1, 2 y 3, el número disfunciones que van hasta su interrupción, como en enero
de hidrantes cae entre 2 y 3. Más grave, los distritos 7 y 8, de 2008, los hidrantes son inutilizables.
los más recientemente organizados, no poseen ninguno. En La cartografía localiza con precisión, a partir de los datos
caso de incendio en uno de esos dos distritos, la distancia resultantes de un diagnóstico establecido por los bomberos
por recorrer para llegar a un hidrante puede ser entonces del municipio de La Paz en julio de 2009, los hidrantes que
importante. De una manera general, siendo El Alto un son realmente utilizables. Sobre los 102 hidrantes registrados
municipio más bien industrial, el bajo número de hidrantes en la parte urbana del municipio, solamente 68 están en
y su distribución constituyen un problema. Los distritos 2 y un estado normal de funcionamiento. Cuatro funcionan
3, los más industriales, aparecen muy desprovistos, aun si pero algunos de sus elementos constitutivos están rotos
están entre los más accesibles para el cuartel de bomberos o en mal estado, lo que compromete su funcionamiento
situado en El Alto. No tocaremos el problema que plantea normal. Treinta simplemente no son utilizables: porque
no funcionan (no tienen alimentación de agua, su acceso entonces llamar al cuartel situado en la parte sur para que
ha sido sellado por el asfalto, etc.) o porque los hidrantes realice la intervención. Otro ejemplo: cuando un residente
tienen un diámetro (50 mm) inferior a la norma (80 mm) de de El Alto llama al 119, es conectado a la central telefónica
las mangueras utilizadas. del cuartel de El Alto. Sin embargo, cuando una persona
El análisis espacial destaca la amplitud de la vulnerabilidad llama al 119 desde un celular de El Alto, la mayoría de las
que esos problemas inducen. Casi la totalidad de los llamadas se transmiten a la central telefónica del cuartel
hidrantes de la mitad occidental del distrito centro son Antofagasta. Solo las llamadas emitidas en las cercanías del
inutilizables. Es también el caso de los hidrantes de los cuartel de El Alto llegan a esa central telefónica. Ahora bien,
barrios de Sopocachi y San Pedro. Ahora bien, el mapa de la las llamadas de celular transferidas a la estación Antofagasta
población de día (lámina 5b) indica que se trata justamente dejan muy poco tiempo al operador para retransmitir la
de espacios que durante el día concentran a un gran alerta al cuartel de El Alto.
número de personas que trabajan en edificios de oficinas,
de comercio o de servicios (restaurantes, etc.), además De una manera más general, el mapa indica que muchos
de poblaciones particularmente frágiles como los niños cuarteles de las vertientes oeste de La Paz están más
escolarizados en establecimientos del sector. Hasta resulta cerca del cuartel de El Alto que del Antofagasta. Pero la
sintomático que los hidrantes alrededor de la Plaza Murillo, separación entre los municipios no permite normalmente a
que alberga al Palacio Presidencial – Palacio Quemado – y los bomberos de El Alto intervenir en La Paz, aun cuando
al Parlamento, no sean utilizables pues tienen un diámetro el cuartel de El Alto permite una rapidez de intervención
inadecuado en relación con las mangueras empleadas por superior a la del Antofagasta en caso de problema señalado
los bomberos. De manera general, los hidrantes no están en las vertientes oeste de La Paz. E inversamente. Además,
localizados en función de la importancia de los edificios y los bomberos del aeropuerto, que dependen de una
de los posibles daños. estructura privada que administra la seguridad aeroportuaria
no tienen derecho de intervenir fuera de este, a pesar de los
Finalmente, el mapa permite señalar factores espaciales importantes medios materiales de que disponen.
de vulnerabilidad ligados a la ausencia de gestión de
riesgos de incendio a escala de la aglomeración. Así, la El mapa de los servicios de auxilio contra incendios
distribución espacial de intervención de los cuarteles no destaca una vez más que existen medios para la gestión
siempre está bien manejada por las centrales telefónicas, de los riesgos, pero que la lógica de separación municipal
sobre todo cuando la llamada se realiza desde un teléfono resulta contraproducente para esta gestión a escala de la
celular. Por ejemplo, si la población situada en la parte aglomeración.
sur de La Paz llama al número 119 de un teléfono fijo, la
llamada es conectada a la central telefónica del cuartel Los
Pinos, es decir la más cercana de la zona. Pero si llama
al 119 desde un teléfono celular, se le comunica con la
central telefónica del cuartel Antofagasta. Este último debe

¿De qué manera una reflexión sobre los recursos conduce hasta una com-
prensión de la vulnerabilidad territorial?
D eterminar los recursos necesarios para la gestión de una situación de emergencia y/o de crisis obliga a las autoridades
a volver a ser más pragmáticas, de alguna manera a acercarse al terreno que finalmente conocen bien. Esa marcha
lleva a plantear cuestiones que tocan de frente lo que complejiza el manejo de las situaciones de emergencia y de crisis,
a saber la puesta en relación de los territorios vulnerables que necesitan ser auxiliados y aquellos que tienen recursos de
auxilio, pero que a su vez son también vulnerables.
La exposición de los centros de salud una sola pieza de terreno más bien plano para construir.
a las amenazas Los terrenos que tienen esas características se encuentran
Lámina 30 en los lechos mayores de los torrentes. Algunos están sobre
vertientes, y entonces son a menudo inestables, expuestos
Prever una situación de emergencia y de crisis no debe a los deslizamientos de tierra.
reducirse a la identificación de los recursos necesarios para
su gestión. En efecto, una situación de emergencia y de cri- Reduciendo los centros de salud al número de camas
sis es por naturaleza siempre compleja. Pone en interacción expuestas, el análisis adquiere otra dimensión (cuadro 7).
una multitud de factores muy variados. Así lo demuestra el Sobre las 3 207 camas disponibles en La Paz, el 37% está
mapa de la exposición a las amenazas de origen natural de expuesto a amenazas de origen natural, la gran mayoría a la
los centros de salud. Este resulta del cruce de dos mapas ya inundación. Lo que significa que en situación de emergen-
presentados, el de los espacios expuestos a la ocurrencia cia y de crisis provocada por un evento de origen natural,
de amenazas de origen natural y el de los centros de salud. los responsables a cargo de la gestión del desastre no dis-
El cruce permite entrar en otra dimensión de la vulnerabili-
dad, la de los territorios
Cuadro 7
Número de camas según la propiedad del centro de salud
En una primera lectura, el mapa indica que los centros y la exposición a una amenaza de origen natural
de salud construidos en espacios expuestos a las amena- % de número de camas Total camas disponibles
Amenaza natural
zas de origen natural son numerosos. A excepción de uno Centro Centro Centro
Número %
público privado sectorial
localizado en El Alto, todos son paceños. La mayoría está
Deslizamiento 1 5,0 2,0 269 8
expuesta a la inundación, lo que parece bastante lógico. Inundación 10 3,0 16,0 914 29
Un centro de salud constituye una infraestructura suficien- Ninguna 25 17,4 20,6 2.024 63
temente vasta para ocupar una extensión de suelo impor- Total 36 25,4 38,6 3.207 100
tante, lo que implica disponer de una gran extensión de Fuente: equipo PACIVUR, 2011
pondrán seguramente de todos los centros de salud identi- nizo había justamente interrumpido toda circulación entre la
ficados como recursos. parte sur y el resto de la ciudad. Paradójicamente, el espacio
más rico de la ciudad aparece muy vulnerable en el plano
Observando todavía más de cerca, es posible darse cuenta de la atención médica de emergencia y de crisis. Se vuelve
de que el 11% de las camas pertenecientes a establecimien- dependiente de espacios más pobres.
tos públicos está expuesto a las amenazas de origen natu-
ral. Esos son otros recursos que podrán no estar disponibles La constatación de la dependencia de espacios ricos
en caso de ocurrencia de un evento de origen natural, que respecto de espacios más pobres puede ser extendida al
amputarán la capacidad de los responsables de gestionar conjunto de la aglomeración. En caso de situación de emer-
la situación de emergencia y/o de crisis. Concretamente, la gencia y de crisis provocada por un evento de origen natural
población más pobre, que no puede ser atendida sino en de gran amplitud, los centros de salud de El Alto, aunque
centros públicos será entonces globalmente más vulnerable menos bien dotados que los de La Paz se vuelven intere-
en caso de catástrofe ya que los medios para ser atendi- santes. El bajo de la aglomeración se vuelve así dependiente
dos podrían haber disminuido. El balance es todavía más del alto para curarse, sea en centros públicos, como el hos-
alarmante con las camas de los centros de salud que perte- pital Boliviano-Holandés, sea en centros privados, como el
necen al ámbito sectorial, pues el 18% de estos podría no hospital Corazón de Jesús. Lo alto se vuelve un territorio que
funcionar en caso de un evento de origen natural. El sector dispone de recursos capaces de prestar auxilio a los territo-
privado no está libre, ya que el 8% de las camas de sus rios vulnerables del bajo. Por ejemplo, esta posibilidad abre
centros podría no funcionar. perspectivas respecto al aislamiento posible de la parte sur
de la ciudad con relación a Miraflores. En efecto, una vía une
Una segunda lectura, que pone en el espacio esos datos, la parte sur a la meseta alteña sin pasar por el centro, per-
permite dibujar los contornos de territorios. Por ejemplo, en mitiendo a la población vulnerable del Sur hacerse atender
el distrito Sur de La Paz, todos los centros de salud, cual- fácilmente en El Alto. El aislamiento de la parte sur de La Paz
quiera que sea su dependencia, están expuestos a las ame- podría entonces reducirse si se permitiera la gestión de los
nazas de origen natural. Capacidades importantes se pierden riesgos a escala de la aglomeración.
como las 52 camas de la Clínica del Sur, sin embargo de estar
muy bien equipada y con un personal muy competente. El Por último, el mapa da pistas de providencias muy útiles
distrito de Mallasa ni siquiera posee uno. En caso de desastre que se tendrían que tomar: proteger los centros de salud
de gran amplitud, esta población tendrá que ser atendida en existentes para evitar perderlos en caso de desastre o,
otra parte. Las vertientes este y sobre todo oeste disponen de por qué no, reflexionar bien sobre los lugares donde se
centros de salud a priori no expuestos que deberían conti- construirán los nuevos. Y no solamente en términos de ex-
nuar funcionando en caso de desastre. Lo más verosímil, es posiciones a las amenazas naturales, sino también tomando
que la población irá más bien hacia el hospital General en en cuenta las amenazas antrópicas y las relaciones entre los
Miraflores, a condición de que las vías de circulación lo per- territorios que necesitan auxilio y aquellos que disponen de
mitan. Ahora bien, en febrero de 2002, la tormenta de gra- recursos para auxiliar.

La exposición de los centros de salud a las amenazas
hacia el valle
de Zongo
19
2 5
Espacio
protegido 4
hacia 6
el lago Titicaca 7 21
ek e
y Perú
7 146
Río S
137 100
4
27 119
4
61 41
11 6
9 18 61
15 8 3
16°30' S 10 481 120
12 5
27 47 376 4
12
27 142 26 Hospital 10
40 128 general
13 3 345
eco
10 38 16 39
28
Aeropuerto 4
oS
10 90 170
Rí
10 14
52 11
3
Sur
vi
9
Río Irpa
a ni
Hospital 109 a 14 Clínica del Sur
uir
um
Boliviano-Holandés ja h
ch
ua 52 6 6
30
A
Rí o
Ch
6 o
11 Rí
2
3
5
Centro de salud privado hacia Palca
Centro de salud sectorial 3

ña ja huira
Centro de salud público 57 Río H ua
5 Número de camas
Amenazas Hospital Corazón de Jesus

118
Deslizamiento
Inundación
Deslizamiento Rí o L
e inundación Mallasa aP
az
Vía principal
Red hidrográfica
hacia Oruro, Potosí,
© IRD 2013
Cochabamba,
Zona urbana 0 1 km
Santa Cruz, hacia Mecapaca
Argentina y Chile 68°10' O 68°5' O
16°35' S
Fuentes: GAMLP, 2011; GAMEA, 2011; SEDES La Paz, 2010
La accesibilidad de los centros de salud Cuadro 8
Número de camas según la propiedad del centro de salud
Lámina 31 y los niveles de accesibilidad de los espacios
Número de camas Total camas disponibles

Niveles
Si bien la exposición a las amenazas constituye un factor de accesibilidad Centro Centro Centro
Número %
ya bastante clásico para medir la vulnerabilidad de los público privado sectorial
Bueno 158 410 169 735 22,9
recursos de gestión de crisis (D’Ercole et al., 2011), tomar en
Mediano 808 341 919 2 067 64,5
cuenta la accesibilidad como otro factor de vulnerabilidad
Malo 157 84 159 403 12,5
aporta un precioso complemento para comprender la
Muy malo 2 0 0 2 0,1
vulnerabilidad territorial. El mapa de la accesibilidad de los Total 1 125 835 1 247 3 207 100,0
recursos de salud lo ilustra perfectamente. Fuente: equipo PACIVUR, 2011
Este mapa es un cruce de dos ya presentados anteriormente:

el de accesibilidad y el de centros de salud. Este cruce de La mayoría de las camas (64,5%) está localizada en
datos tiene el interés de mostrar que algunos centros de espacios considerados como de accesibilidad media. Se
salud que, gracias a sus características médicas interesantes trata particularmente de los centros situados en Miraflores
para administrar una situación de un emergencia y de crisis, en torno al hospital General. El número de camas que
son en realidad susceptibles de desempeñar un papel menor pertenecen a centros públicos, pero también a centros
en caso de que ocurra un evento catastrófico, incluso en sectoriales (hospital Obrero) y privados (hospital Arco
una situación normal, debido a su nivel de accesibilidad. Iris) hace de Miraflores un territorio-recurso en el campo
Para comprenderlo, el análisis tratará sobre el número de de la atención médica de emergencia. Esta característica
camas de los centros de salud y su accesibilidad. valorizada por el análisis territorial efectuado aquí constituye
A pequeña escala, sobre un total de 3 207 camas repartidas en una recomendación a los diferentes actores de la gestión de
la aglomeración de La Paz, apenas el 23% pertenece a centros riesgos para que actúen inteligentemente en conjunto en
de salud localizados en espacios que presentan una buena el fortalecimiento de la accesibilidad de ese territorio tan
accesibilidad (cuadro 8). Se trata de centros de salud situados importante para toda la aglomeración paceña, todavía más
sobre las vertientes oeste de La Paz y al sur del aeropuerto de en situación normal. Tanto más cuanto el análisis realizado
El Alto. A excepción de algunos centros –hospital Corazón con la lámina 30 ha puesto en relieve otra fragilidad de
de Jesús, hospital Boliviano-Holandés, hospital policial Villa ese territorio-recurso. En efecto, si bien es cierto que el
de Copacabana, hospital Juan XXIII, hospital La Paz– se trata complejo de atención médica en torno al hospital General
más bien de centros de salud que no presentan mayor interés no está expuesto a las amenazas, no es el caso de los
ya que su número de camas puede ser muy inferior a 50. En espacios que lo rodean. En consecuencia, su accesibilidad
cambio, el conjunto de los tres centros públicos, dos en El podría verse afectada por transmisión de la vulnerabilidad
Alto y uno en La Paz, tienen en conjunto un número de camas de esos espacios (Metzger y D’Ercole, 2009b). Por otra
suficientemente grande para garantizar un buen acceso de los parte, las dificultades de circulación pueden también,
pacientes a la atención, en situación normal y todavía más en por transmisión, hacer vulnerable a ese territorio-recurso
situación de emergencia y de crisis. (ilustración 44).

La accesibilidad de los centros de salud
hacia el valle
de Zongo
19
2 5
Espacio
protegido 4
hacia 6
el lago Titicaca 7 21
Hospital general LUO
ek e
y Perú
7 146
Río S
Hospital 100 Hospital Arco Iris

137 Juan XXIII
Hospital 4
27 119
Los Andes 4
61 Santa 41 Hospital San Gabriel
María 11 6
9 18 61 Hospital La Paz
15 8 3 Hospital Obrero Hospital psiquiátrico
16°30' S 10 481 120
12 5 27 47 376 4
12
27 142 26 10
13
40
345 128 Hospital general
3
eco
10 38 16 39
28
Aeropuerto 4
oS
10 90 170
Rí
10 14
52 11
3
Hospital policial
Villa Copacabana
Río Irpa vi
9
a ni
Hospital 109 14 Clínica del Sur
um
Boliviano-Holandés i ra
hu
ch
52 6 6
ja 30
A
Rí o
a
6
hu
11 C
Rí o
2
3
5
hacia Palca
Centro de salud privado
Centro de salud sectorial 3

Hospital Corea
ña ja huira
Centro de salud público 57 Río H ua
5 Número de camas
Accesibilidad Hospital Corazón de Jesus

118
Buena
Mediana
Rí o L
Mala aP
az
Muy mala
Vía principal hacia Oruro, Potosí,

© IRD 2013
Cochabamba,
Red hidrográfica Santa Cruz, hacia Mecapaca 0 1 km
16°35' S
Ilustración 44 porque es demasiado especializado: se trata de una
El embotellamiento de las vías fragiliza un acceso rápido
maternidad, el hospital Los Andes.
a los recursos de salud en situación de desastre.
Los espacios donde la accesibilidad es mala, hasta muy
mala, albergan pocas camas: 405. En cambio, su localización,
más bien en la periferia de la aglomeración –vertientes
orientales de La Paz y distritos alejados del aeropuerto en
El Alto–, en espacios con accesibilidad muy reducida, les
confiere un papel importante ya que a la población que vive
en esos espacios le será difícil desplazarse fuera de ellos para
recibir atención médica en caso de situación de emergencia
© IRD/S. Hardy
y/o de crisis. En El Alto, esas camas son públicas, pero en
número muy insuficiente. En La Paz, pertenecen a centros
sectoriales o privados (hospital general Luis Uría de la Oliva-
LUO y hospital San Gabriel). En esos dos casos, reflexionar
La parte sur de La Paz constituye igualmente un espacio acerca de su acceso en situación de emergencia permitirá a
interesante de analizar, ya que ninguna cama es pública (Clínica los responsables de riesgos preparar mejor la gestión de una
del Sur) y/o el centro médico es demasiado especializado situación de emergencia y de crisis. La reflexión puede llevar
para ser verdaderamente útil para acoger pacientes en una por ejemplo a descentralizar la atención médica directamente
situación de emergencia y de crisis (hospital psiquiátrico). Por a los lugares donde los pacientes necesiten (refugios, lugares
otra parte, la lámina 30 ya ha mostrado que estos estaban en de ocurrencia de los daños, etc.).
espacios expuestos a amenazas de origen natural. La población Un análisis territorial realizado en torno a un tema, en este
de esta parte de la ciudad, aunque más bien rica, es altamente caso los centros de salud y su nivel de accesibilidad, muestra
dependiente de otros territorios para la gestión de la atención a los responsables de riesgos las múltiples razones de la
médica de emergencia. Salvo que para acceder a los territorios vulnerabilidad de los territorios que ellos administran. Ellos
que presentan interés para la atención médica de emergencia, pueden extraer fácilmente de este análisis las grandes líneas
particularmente Miraflores, se debe atravesar espacios que de recomendaciones que habría que aplicar para reducir la
presentan una accesibilidad mala, incluso muy mala. Este vulnerabilidad de los territorios: la de aquellos que necesitan
argumento sustenta medidas para un fortalecimiento de la ser auxiliados, reflexionando acerca del mejoramiento de su
accesibilidad y/o la creación de un centro de salud abierto a accesibilidad o de la creación de un recurso útil en el campo
todo público en esta parte de la ciudad. de la atención médica de emergencia, y a la vez, la de los
En El Alto, las camas cuya accesibilidad es buena también territorios que poseen los recursos de resolución de crisis para
son particulares se trata a menudo de pequeños centros de los cuales es necesario reducir las fragilidades constatadas.
salud de propiedad privada (Santa María). El único centro Este tipo de análisis de la vulnerabilidad territorial constituye
con un número de camas significativo y público carece pues una herramienta de conocimiento de los territorios y de
de interés para la gestión de una situación de emergencia ayuda a la decisión en la gestión de riesgos.

La accesibilidad del Centro de de los actores del COE con los de la accesibilidad de los
Operaciones de Emergencias (COE) espacios cuya cartografía ha sido realizada por el equipo
Lámina 32 PACIVUR del IRD. El mapa así elaborado indica que la gran
mayoría de los actores del COE (70 sobre 120) (cuadro 9)
El GAMLP ha demostrado una gran voluntad al crear, está localizada en espacios donde la accesibilidad es buena
luego de la tormenta de granizo del 19 de febrero de y que ningún actor ocupa un espacio donde la accesibilidad
2002, un COE municipal. Así parece mejor preparado para es muy mala. Es particularmente tranquilizador observar
enfrentar las situaciones de emergencia. No obstante, las que el lugar de la toma de decisiones municipal en situación
autoridades municipales, paceña y alteña, consideran muy de emergencia, la alcaldía, está en un espacio con buena
a menudo que al haber establecido, como la legislación
boliviana les impone, un sistema de gestión de riesgos
Cuadro 9
materializado en su Centro de Operación de Emergencias Número de actores según los niveles de accesibilidad de los espacios
(COE), están ya en condiciones de administrar eficazmente
Niveles de accesibilidad Número de actores % del número de actores
los desastres. Si bien es cierto que las municipalidades de
Bueno 70 58,4
La Paz y de El Alto han establecido, cada una, un COE,
Mediano 25 20,8
particularmente a partir de las experiencias sobre la gestión Malo 25 20,8
de desastres pasados, no han reflexionado necesariamente Total 120 100,0
sobre la vulnerabilidad de la estructura misma. Ahora bien Fuente: equipo PACIVUR, 2011
tomar en cuenta esta vulnerabilidad permite sacar a la luz

fragilidades territoriales, prever de esa forma eventuales
problemas, lo que permite actuar para superarlos o al accesibilidad. Ocurre lo mismo con otros lugares de
menos para reducir sus consecuencias. El análisis del mapa toma de decisiones como el que alberga a las principales
de accesibilidad del COE invita a realizar ese trabajo. agencias de la ONU (OPS, PAM, etc.), los servicios de
telecomunicaciones como la empresa COTEL o los servicios
La gestión de una situación de emergencia y de crisis desconcentrados del ministerio de salud con el SEDES La
implica que los actores del COE puedan intervenir lo más Paz (ilustración 45). Los espacios con buena accesibilidad
eficazmente posible. Con este objetivo, ellos deben ser los albergan igualmente a actores operativos cuyo papel es
menos afectados por el evento causante de los daños. Ahora esencial en la gestión de los desastres como la Dirección de
bien, la organización del COE de La Paz, más aun el COE riesgos del GAMLP, el cuartel de los bomberos Antofagasta,
de El Alto, es todavía muy teórica y numerosos problemas el grupo socorrista de las fuerzas armadas navales. En El
deben ser abordados a fin de reducir las debilidades que Alto, están los bomberos del cuartel de El Alto, los servicios
podrían detectarse en ella. Cartografiando los datos del COE operativos del COE del GAMEA, localizados en espacios con
municipal y cruzándolos con otros, se puede fácilmente poner buena accesibilidad. Esta primera lectura del mapa infunde
en evidencia algunas de esas debilidades. Partiendo de ese confianza respecto a la capacidad de funcionar de los COE
postulado, se puede superponer los datos de localización de las dos municipalidades.
Ilustración 45 mala. En La Paz, los que tienen una accesibilidad de media
Los refugios del COE destinados a albergar a la población siniestrada a mala son, entre otros, los servicios de intervención de
son eficaces sólo si son fácilmente accesibles en situación de crisis.
emergencia (GAEM) de la municipalidad, los servicios
municipales de intervención de emergencia (Bravo 1 y 2
Sur) desconcentrados en la parte sur de la ciudad y el cuartel
de bomberos Los Pinos. Se trata pues de actores operativos
muy importantes. Que fallen en el cumplimiento de sus
acciones de gestión de desastres porque están bloqueados
en su espacio, y toda la parte sur de la ciudad de La Paz se
verá muy afectada, pues estará desprovista de numerosas
capacidades de auxilio. Otra lectura muestra también que
los servicios de policía son el actor que se vuelve más
altamente vulnerable por el criterio de la accesibilidad
© IRD/S. Hardy
(cuadro 10). Esta constatación alienta pues a decidir sobre
las acciones de gestión de riesgos que deberán realizarse
a mediano y largo plazo para remediar los problemas
identificados.
Sin embargo, hay 50 actores (cerca del 42%) que están El análisis a pequeña escala recalca que sería ilusorio
instalados donde la accesibilidad es de media a mala. Esta esperar refuerzos de los actores situados en los lugares
observación sorprende por la importancia que tienen esos donde la accesibilidad es buena. En efecto, en el caso
actores en la resolución de una situación de emergencia y de los bomberos por ejemplo, los del cuartel Antofagasta
de crisis. Si son miembros de los COE, es porque se espera deben atravesar espacios de accesibilidad mediana o mala
de ellos que sean capaces de cumplir su función, cualquiera si tienen que ir a la parte sur de la ciudad para llevar auxilio.
que sea la situación. En El Alto, el lugar donde se toman Son entonces operativos, pero en un territorio de acción
decisiones municipales está en una zona de accesibilidad limitado por el nivel de accesibilidad de los espacios.
Cuadro 10
Número de actores del COE según sus funciones y sus niveles de accesibilidad
Cuartel de las Cuartel de
Niveles de accesibilidad Servicios municipales Otros servicios Policía Total
Fuerzas Armadas bomberos
Bueno 11 9 2 16 32 70
Mediano 5 6 0 4 10 25
Malo 6 2 1 0 16 25
Total 22 17 3 20 58 120
Fuente: equipo PACIVUR, 2011

La accesibilidadd del Centro de Operaciones de Emergencias (COE)
hacia el valle
de Zongo
Distrito 5
Espacio
protegido
hacia
el lago Titicaca
ek e
y Perú Distrito 6
Río S
SAR naval
Dirección de los riesgos
COTEL
Cuartel Antofagasta
16°30' S
GAMLP Alcaldía
SEDES
La Paz
eco
Aeropuerto
oS
Rí
ONU
Cuartel El Alto
vi
Río Irpa
a ni
COE GAMEA GAMEA a
um
uir
Alcaldia ja h
ch
ua Meseta de o
A
í
Achumani R
Ch
Rí
o
Bravo Sur 1
Dirección
Nivel de intervención del material
Actores del COE
Operacional Político
Servicios municipales hacia Palca
Cuartel de las Fuerzas Bravo Sur 2

Armadas Bolivianas Cuartel Los Pinos
Río H
Cuartel de bomberos ua ñaj a huira
Otros servicios
(agua, electricidad…)
Policía
Accesibilidad
Buena Mediana Mallasa
Rí o L
Mala Muy mala aP
az
Mallasa Barrio
Vía principal hacia Oruro, Potosí,
© IRD 2013
Cochabamba,
Red hidrográfica Santa Cruz, hacia Mecapaca 0 1 km
16°35' S
Siempre desde un punto de vista global, vastos espacios responsable de una actividad de auxilio es un avance en la
periféricos no solamente presentan un nivel de accesibilidad gestión de riesgos, pero la acción es vana si no integra el
malo, hasta muy malo, sino que son además desprovistos funcionamiento de este actor en el espacio (ilustración 46).
localmente de actores de auxilio: las partes norte de los En ese caso, una reflexión sobre la gobernanza a escala
distritos 5 y 6 de El Alto, Mallasa y Meseta de Achumani en de la aglomeración, ayudaría con toda certeza a resolver
La Paz. En estos territorios, en caso de sobrevenir un evento numerosos problemas de localización de los actores
catastrófico, no solamente la población no dispone de necesarios e implicados en la gestión de desastres.
ningún recurso de auxilio local, sino que tampoco puede
esperar obtener fácilmente ni rápidamente a auxilio que
venga del exterior.
Las mismas conclusiones pueden hacerse en El alto
donde, en el conjunto, los actores del COE no tienen más Ilustración 46
que un acceso muy degradado al resto de los espacios La logística durante un desastre implica que la
accesibilidad entre los espacios afectados y los espacios
municipales para llevarles auxilio. donde se encuentran recursos de auxilio sea óptima.
Por otra parte, para tomar todo su sentido, esos primeros

análisis tienen todavía que ser cruzados con otros datos
en un segundo tiempo. Por ejemplo, los de la exposición
a amenazas de origen natural. Entonces uno se da cuenta
inmediatamente de otras debilidades que se acumulan. Por
ejemplo, la alcaldía del GAMLP que alberga al nivel político
de toma de decisiones del COE se sitúa en un espacio
expuesto a la amenaza de inundación. Esta situación puede
complicar el funcionamiento del nivel político del COE
(pérdida súbita de la accesibilidad desde/hacia la alcaldía,
pérdida de los medios de telecomunicación, etc.) en caso
de inundación.
Evidentemente, esos son escenarios que para realizarse

implican la interacción simultánea de numerosos factores.
No obstante, en la perspectiva de la preparación para hacer
frente a un accidente o a un desastre, esos escenarios que
© IRD/S. Hardy
integran la accesibilidad deben ser tomados en cuenta
para arreglar las debilidades que impedirían el óptimo
funcionamiento de la herramienta COE. Establecer un actor

 Conclusión general
El atlas de vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz y El Alto, desde una perspectiva poblacional, pero ninguno
no constituye una obra que hace un recuento exhaustivo de tenía una mirada de conjunto sobre la aglomeración y, por
los factores de vulnerabilidad identificables en ese territorio. tanto, sobre lo que hace aglomeración.
Solo aborda algunos de ellos, en función de los datos que
ha sido posible recolectar y homogeneizar entre los dos Todos los temas abordados en este atlas subrayan cuánto
principales municipios de la aglomeración, los pone a la gestión de una situación de crisis es una problemática
veces en interacción para comparar los espacios y subrayar compleja. Mientras que el número de desastres y daños
la complejidad de la construcción de la vulnerabilidad y, en no deja de aumentar, que la gestión de las crisis se revela
consecuencia, de los medios que hay que poner en marcha a menudo problemática, la reflexión en este ámbito sigue
para reducirla. finalmente poco desarrollada, particularmente a escala de la
aglomeración. Sin embargo, las crisis ponen en evidencia los
Esboza el perfil de recomendaciones a partir de las cuales defectos de previsión, de preparación, el desconocimiento
los responsables a cargo de la gestión del tejido urbano de los lugares afectados y de sus capacidades de
paceño tienen verdaderas razones, por los beneficios que administrar situaciones de emergencia y de crisis, la mala
pueden sacar de ello, para trabajar juntos. Pues la principal articulación entre el nivel nacional y, entre los escalones
recomendación radica en esta necesidad de abordar la municipales, entre las autoridades y la población. Esos
gestión urbana a escala de la aglomeración. El análisis son hechos muy concretos, hablan a los administradores
del funcionamiento urbano y de los riesgos constituye urbanos. Esas condiciones desembocan entonces en una
desde ese punto de vista una excelente entrada, apta para improvisación de la gestión de la emergencia que no se
generar consensos, para poner en marcha esos trabajos apoya en conocimientos sólidos, particularmente sobre
comunes a los dos principales municipios que componen las dimensiones espaciales y territoriales que permiten
la aglomeración. Lo que aporta este atlas, es esta visión de esclarecer la complejidad de las situaciones de emergencia
conjunto, a partir de algunos temas, del funcionamiento y la incertidumbre que las caracteriza. Las necesidades
unificado o que mejoraría al ser unificado entre el bajo y el concretas de las poblaciones son así rara vez interrogadas,
alto que hacen la aglomeración. Por supuesto, existían ya a favoreciendo un proceso más bien mecánico de la gestión
unos atlas, particularmente el Atlas del municipio de La Paz de la situación de emergencia.
Conclusión general  155

El Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de trabajos son todavía parciales, hasta imperfectos, pero
La Paz ha buscado pues crear conocimientos nuevos, estos han dado el pretexto para una reflexión sobre un
elaborados progresivamente durante casi seis años, para procedimiento diferente para abordar los riesgos en medio
ayudar a llenar las lagunas evocadas arriba. Es el producto urbano.
de trabajos de investigación realizados en común con los
actores del terreno, en primer lugar los socios del proyecto Estamos conscientes de los límites operativos del ejercicio
de investigación, el GAMLP y el GAMEA, para comprender de restitución de trabajos de investigación con la forma de
sus necesidades y ayudarlos a construir con ellos respuestas un atlas. En efecto, la gobernanza de una aglomeración no
a esas necesidades, para favorecer su apropiación de los se decreta a partir de recomendaciones nacidas de trabajos
nuevos conocimientos creados. El primer objetivo de de investigación. Esta se construye a su ritmo. Pero también
este atlas es entonces restituir una parte de los trabajos se construye cuando el tejido urbano aparece en peligro.
de investigación realizados que se han fundado en la Por ejemplo, en febrero de 2002 cuando una granizada
constatación simple de que para ser eficaz, la gestión de dañó a la ciudad de La Paz, El Alto cumplió su papel en la
una situación de crisis, y más ampliamente de una política gestión de riesgos en el municipio vecino, particularmente
de gestión de riesgos, debe ser concreta y emanar de las proveyendo terrenos donde albergar a los siniestrados en el
necesidades y de los recursos locales. largo plazo. En agosto de 2008, cuando la función de sede
de gobierno estuvo a punto de perderse en provecho de
Una forma de restitución en forma de atlas privilegia otra ciudad boliviana, El Alto, indirectamente amenazada,
la dimensión operativa de los trabajos, aplicable para los se solidarizó con La Paz, y la población se hizo solo una, la
responsables a cargo de las cuestiones de riesgo. Esta se de la aglomeración paceña.
ha apoyado ampliamente en la geomática y los mapas Ahora bien, proveyendo mapas sobre lo que pone en
resultantes han dado lugar a este atlas. peligro al tejido urbano, el Atlas sugiere sin imponerlos,
El Atlas es de alguna manera una herramienta propuesta a los temas muy prácticos sobre los cuales quienes toman
los socios, que se pretende pedagógica y útil. La construcción decisiones pueden rápidamente progresar trabajando
de una base de datos que respalda a la herramienta ha conjuntamente.
favorecido los procesos participativos de diferentes actores
implicados en el funcionamiento urbano y la gestión de La restitución de los principales resultados de un proyecto
riesgos, lo que ha permitido desprender un conocimiento, de investigación como un atlas de vulnerabilidad ha
por una parte, sobre la distribución de los lugares-recurso intentado valorizar las especificidades de un tejido urbano
de gestión de crisis y, por otra parte, sobre la distribución de muy singular, compuesto de un en alto /arriba y de un en
los espacios vulnerables en el territorio de la aglomeración bajo/abajo, para demostrar que, finalmente, forma un todo,
paceña. En consecuencia, esas dimensiones territoriales de indisociable.
la gestión de crisis han introducido en el análisis cuestiones
planteadas por los actores que tienen esos recursos o que
ocupan esos espacios vulnerables. Los resultados de los

 Lista de siglas
AE – Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad MNR – Movimiento Nacionalista Revolucionario

BCEOM – Bureau central d’études pour les équipements d’outre-mer ONG – Organización no gubernamental
B.E.R.S.A. – Brigada Especial de Rescate, Salvamento y Auxilio ONU – Organización de Naciones Unidas
BRGM – Bureau de recherche géologique et minière OPS – Organización Panamericana de la Salud
Bs – Boliviano OTB – Organización Territorial de Base
CNS – Caja Nacional de Salud PACIVUR – Programa Andino de Capacitación e Investigación sobre la
COBEE – Compañía Boliviana de Energía Eléctrica Vulnerabilidad y los Riesgos en medio urbano
COE – Centro de Operaciones de Emergencia PAM – Programa Mundial de Alimentos
COEB – Centro de Operaciones de Emergencia de Barrio PCA – Prudencio Claros y Asociados
COEM – Centro de Operaciones de Emergencia de Macrodistrito PDU – Plan de Desarrollo Urbano
COTEL – Cooperativa de Teléfonos Automáticos La Paz PNB – Policía Nacional Boliviana
CUC – Casco Urbano Central (distrito Centro) PRODIG – Pôle de recherche pour l’organisation et la diffusion de l’information
DIPECHO – Disaster Preparedness of the European Community Humanitarian Office géographique (Unité mixte de recherche 8586 Paris 1-Panthéon-Sorbonne, Paris 7,
ECHO – European Community Humanitarian Office IRD, CNRS, Agro Paris Tech, EPHE)
ELECTROPAZ – Electricidad de La Paz SABSA – Servicio Aeropuertos de Bolivia, Sociedad Autónoma
EPSAS S.A. – Empresa Pública Social de Agua y Saneamiento, Sociedad Autónoma SAMAPA – Servicio Autónomo Municipal de Agua Potable y Alcantarillado
GAEM – Grupo de Atención de Emergencia Municipal SAR – Search and Rescue
GAMEA – Gobierno Autónomo Municipal de El Alto (ex GMEA) SAT – Sistema de Alerta Temprana
GAMLP – Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (ex GMLP) SEDES – Servicio Departamental de Salud
HB – Hidroeléctrica Boliviana SEDUCA – Servicio Departamental de Educación
IFEA – Institut français d’études andines (Instituto Francés de Estudios Andinos) SENAHMI – Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología
IGM – Instituto GeográficoMilitar SIN – Sistema Interconectado Nacional
INE – Instituto Nacional de Estadística SIREMU – Sistema de Regulación Municipal (GAMLP)
IRD – Institut de recherche pour le développement USPA – Usos de Suelo y Patrones de Asentamiento
LAB – Lloyd Aéreo Boliviano YPFB – Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos
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 Índices
MAPAS
Pág. Lámina Pág Lámina
23 1 Los límites administrativos. 95 17 Los hogares sin teléfono.
25 2 La densidad poblacional en 2001. 99 18 Los hogares sin vehículo automóvil.
29 3 La recolección y el tratamiento de desechos. 101 19 La población recientemente instalada en la aglomeración.
33 4 La producción y la distribución de agua potable. 105 20 La población con bajo nivel de instrucción.
38 5a La población de noche. 108 21a La población menor de 6 años.
39 5b La población de día. 109 21b La población de 65 años y más.
45 6 La evolución de la mancha urbana 1976-2006. 111 22 El aprovisionamiento de energía eléctrica.
51 7 La evolución de la jerarquía urbana boliviana. 117 23 La constructibilidad.
61 8 La tormenta de granizo del 19 de febrero de 2002. 121 24 Los programas de prevención.
69 9 Las condiciones físicas. 127 25 El sistema de alerta temprana.
71 10 Los espacios expuestos a la ocurrencia de amenazas de origen natural. 131 26 El Centro de Operaciones de Emergencia (COE).
75 11 Las amenazas antrópicas: la peligrosidad de las actividades. 135 27 Los centros de salud.
79 12 La accesibilidad: un factor de vulnerabilidad que no se debe descuidar. 139 28 Los centros de salud 24 h/24.
85 13 Las construcciones de adobe. 141 29 Los servicios de lucha contra incendios.
89 14 Los hogares sin habitación específicamente destinada a la cocina. 147 30 La exposición de los centros de salud a las amenazas.
91 15 Los hogares sin conexión a la red pública de electricidad. 149 31 La accesibilidad de los centros de salud.
93 16 Los hogares sin conexión a la red pública de agua potable. 153 32 La accesibilidad del Centro de Operaciones de Emergencia (COE).
FIGURAS
Pág. no Pág. no
12 1 La aglomeración de La Paz en Bolivia. 55 6 La Ceja vista desde el cielo en dos fechas: 1956 y 2006.
16 2 Intervenciones de emergencia efectuadas por el GAMLP e inversión en 56 7 Pirámide de edades, La Paz, 2001.
prevención de riesgos. 57 8 Pirámide de edades, El Alto, 2001.
32 3 Funcionamiento del gran sistema de producción y de distribución de 57 9 Pirámide de edades, aglomeración total, 2001.
agua potable. 112 10 La fluctuación anual de la producción de energía eléctrica en la zona
41 4 Estimación de la variación de la población entre la noche y el día en la norte de Bolivia.
aglomeración paceña. 114 11 Número de cortes de aprovisionamiento de energía eléctrica en función
48 5 Evolución de la población de La Paz, de El Alto y del conjunto de la de su duración.
aglomeración entre 1950 y 2008.
Índices  163
CUADROS
Pág. no Pág. no
24 1 Distribución de superficies por nivel de densidad. 145 7 Número de camas según la propiedad del centro de salud y la exposición
37 2 Composición de la población de día y de la población de noche por a una amenaza de origen natural.
municipalidad. 148 8 Número de camas según la propiedad del centro de salud y los niveles
110 3 La producción de energía eléctrica en 2010. de accesibilidad de los espacios.
134 4 Número de centros de salud según propiedad. 151 9 Número de actores según los niveles de accesibilidad de los espacios.
136 5 Equipamiento con camas - centros de salud. 152 10 Número de actores del COE según sus funciones y sus niveles de
142 6 Los medios humanos y materiales de los servicios de lucha contra accesibilidad.
incendios de la aglomeración.
ILUSTRACIONES
Pág. no
11 1 El aterrizaje en el aeropuerto de la aglomeración de La Paz permite distinguir El Alto (plano) y La Paz (la hoyada).
26 2 Principales barrios densos del centro.
26 3 Los barrios periféricos de carácter semi rural.
26 4 Barrios más extendidos, con densidad media.
27 5 El botadero Villa Ingenio de El Alto.
28 6 Un contenedor instalado en uno de los barrios de La Paz donde el declive hace difícil la recolección de los desechos por los camiones.
28 7 El abandono de los desechos en las inmediaciones de los torrentes.
32 8 Captación del agua pluvial y glaciar (Huayna Potosí) en Milluni.
34 9 Instalaciones de la planta de potabilización de El Alto.
36 10 Simplicidad de las instalaciones del pequeño sistema de la Cooperativa (Niño Kollo Alto).
42 11 Plaza Pérez Velasco, punto de ruptura de carga para las poblaciones que vienen de El Alto y La Paz.
46 12 Desborde urbano de la meseta alteña hacia el municipio de Achocalla.
47 13 El paisaje semi urbano poco denso del barrio ilegal Santa Rosa en el distrito 6 de El Alto.
47 14 Canalización del Río Choqueyapu para permitir la construcción de las vías norte-sur esenciales para la urbanización paceña.
50 15 Sucre, una ciudad colonial adormecida.
52 16 El Palacio del gobernador del departamento situada en la plaza de armas de Cochabamba vuelve a ocupar un edificio de estilo colonial.
52 17 Potosí sigue marcado por el Cerro Rico y la explotación de sus filones de plata.
53 18 Con la declinación de la explotación de las minas de estaño, la ciudad de Oruro apuesta al turismo, particularmente gracias a su carnaval reconocida como Patrimonio cultural
de la humanidad por la UNESCO.
54 19 La ruptura de la pendiente entre el borde de la meseta alteña y la depresión del valle Choqueyapu, que marca el límite entre El Alto y La Paz.
64 20 Destrucción resultante del movimiento de tierra del 26-27 de febrero de 2011 en el costado del valle de Choqueyapu-La Paz
65 21 Zona Huayna Potosí parcialmente destruida por una crecida relámpago del Río Seco.
68 22 El corte del Río Seco en la parte aguas arriba de El Alto y la Cordillera Real en segundo plano.
68 23 Construcción de drenaje en La Paz.

ILUSTRACIONES
Pág. no
73 24 Los hundimientos son recurrentes en La Paz y provocan daños importantes a las estructuras, particularmente viales.
77 25 El almacenamiento de hidrocarburos vuelve a Senkata, en El Alto, particularmente peligroso para toda la aglomeración.
81 26 La mayoría de las calles de la aglomeración son de tierra, estrechas, sinuosas y pendientes, lo que complica el acceso de un punto a otro de la aglomeración.
82 27 Los puentes son elementos fundamentales en la accesibilidad paceña. Sin embargo sólo hay dos que permiten unir las dos vertientes este-oeste del valle.
83 28 Un deslizamiento de tierra puede provocar la pérdida de una vía de circulación importante y, por tanto, la accesibilidad entre espacios de la aglomeración, incluso su aislamiento.
84 29 El adobe sigue siendo el material de construcción de vivienda más utilizado en la aglomeración.
103 30 Las escuelas públicas son todavía muy poco numerosas y dotadas de personal para dar una instrucción elemental a toda la población.
104 31 La población boliviana por lo general es poco instruida, en particular las mujeres, las personas de mayor edad y los más pobres.
118 32 Algunos terrenos son edificables a condición de respetar algunas normas: construir con ladrillos, sobre un basamento de adobe, en espacios húmedos y con fuerte declive
provoca a menudo daños a los bienes.
123 33 El programa DIPECH ha permitido a la municipalidad de El Alto iniciar una gestión de riesgos a partir de un enfoque preventivo, pasando, entre otras acciones por una
sensibilización de la población.
124 34 El programa Barrios de Verdad permite un mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de los barrios más pobres e integra un componente de preparación preventiva
de catástrofes, formando particularmente a la población por evacuar.
125 35 Una escala graduada de tres colores (amarillo, naranja, rojo) facilita la lectura del nivel de alerta antes un desborde que alcanza el agua de un torrente.
126 36 La instalación de sensores a lo largo de los torrentes permite medir en tiempo real la evolución del nivel de agua en el torrente y de dar automáticamente la alerta a los
responsables municipales de la gestión de crisis más allá del alcance de umbrales.
128 37 Los instrumentos del SAT son de alto desempeño pero dependen de la electricidad, lo que puede faltar en situación de crisis.
129 38 El Centro de Operaciones de Emergencias del municipio de El Alto nació del deseo de las autoridades alteñas de administrar mejor los desastres que sobrevienen en el
territorio que está a su cargo.
130 39 Un puesto de comando avanzado para manejar la coordinación de acciones de los distintos actores implicados en la gestión de un evento catastrófico de gran amplitud.
138 40 El hospital General es el centro de salud público abierto 24 horas sobre 24 que cuenta con el mayor número de camas en la aglomeración.
140 41 En caso de desastres, los bomberos, que son miembros del COE, intervienen en las operaciones de auxilio.
142 42 Los medios materiales de los que disponen los bomberos de La Paz limitan en gran medida su capacidad de intervención.
143 43 Un número muy bajo de espacios está equipado de hidrantes contra incendios en estado de funcionamiento.
150 44 El embotellamiento de las vías fragiliza un acceso rápido a los recursos de salud en situación de desastre.
152 45 Los refugios del COE destinados a albergar a la población siniestrada son eficaces sólo si son fácilmente accesibles en situación de crisis.
154 46 La logística durante un desastre implica que lo accesibilidad entre los espacios afectados y los espacios donde se encuentran recursos de auxilio sea óptima.
Índices  165

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Sébastien Hardy

Prólogo de Javier Marcelo Arroyo Jiménez

Maquetación, diagramación y diseño de tapa

Responsable del servicio de cartografía

© De la presente edición: IRD / IFEA / IIGEO-UMSA / Plural editores / PIEB

Prohibida la reproducción parcial o total sin el permiso de los editores.

Agradecimientos ……………………………………………………………….……………… 5 Capitulo 2 - Un conjunto urbano vulnerable

Los eventos ocurridos ……………………………………………………………..………… 60

Introducción …………………………………………………………………………………… 11 Una vulnerabilidad ligada a la exposición a las amenazas ………………………… 67

Atlas de la vulnérabilité de l’agglomération de La Paz  3

ante los desastres

La prevención vía planificación ………………………………………………………… 116

Una multitud de acciones para paliar la inoperancia de la planificación

¿Cómo mejorar la política de gestión de riesgo?………………….................……… 129

Conclusión general …………………………………………………………………....…… 155

Lista de siglas …………………………………………………………………………....…… 157

Bibliografía …………………………………………………………………………......……… 158

Índices ……………………………………………………………………………...…………… 163

Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz  5

Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz  7

8  Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz

10  Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz

Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz  11

uni Huayna Potosí

PUCARANI lag. Milluni

Illimani Límite de municipalidad

4 564 m V I A C H A M E C A PA C A Zona urbana

12  Atlas de la vulnérabilité de l’agglomération de La Paz

Riesgo, amenaza, vulnerabilidad Las situaciones de emergencia y de crisis y su gestión

14  Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz

Ante esta situación, los servicios municipales no tuvieron 7.000

invertidas en la construcción de esas obras de resistencia

16  Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz

18  Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz

20  Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz

Dos municipalidades, un territorio urbano

Los límites administrativos su administración por dos municipalidades diferentes. Esta

22  Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz

PUCARANI Dis tr ito 1 3

hacia el valle de Zongo

Pe r iféric a Hamp atur i

Vía principal La Ceja Lugar

hacia Oruro, Potosí, Cochabamba, 0 2 km

Fuentes: GAMLP, 2011; GAMEA, 2011

24  Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz

hacia el valle de Zongo

hacia el lago Titicaca

Número de habitantes por hectárea

Santa Cruz, Argentina y Chile 0 2 km

Fuente: INE, 2001

a pesar de las divisiones administrativas y topográficas.

26  Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz

Capítulo 1 - Dos municipalidades, un territorio urbano  27

28  Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz

PUCARANI LA PAZ PUCARANI LA PAZ

PUCARANI PUCARANI LA PAZ

16°35' S VIACHA 16°35' S VIACHA

Fuentes: COLINA, 2011; SABENPE, 2011; TERSA, 2011

30  Atlas de la vulnerabilidad de la aglomeración de La Paz