EL TRIBUNAL FISCAL Y EL RECURSO DE QUEJA

I. MARCO TEÓRICO

CAPITULO I
EL TRIBUNAL FISCAL

ORIGEN.
En el año de 1934, en el Perú se promulgó una ley que codificaba por primera vez

el impuesto a la renta (IR) el cual era la ley N° 7904, bajo un régimen llamado

impuesto complementario y los impuestos cedulares, estos a su vez originaron así la

creación del consejo superior de contribuciones en el ministerio de hacienda; el cual

básicamente se encargaba de tener conocimiento y de resolver todos los procesos

administrativos pero llegados en última instancia que provenían de las reclamaciones

de los contribuyentes siempre y cuando fueran pretensiones de cobro de fisco; en otras

palabras se crea el consejo superior de contribuciones para que el estado pueda cobrar

aquellos tributos los cuales les permitía solventar aquellas necesidades que tenían los

contribuyentes.

Es necesario hacer mención que el consejo superior de contribuciones estaba

integrado por 10 miembros los cuales estaban divididos en: cuatro funcionarios del

ministerio de hacienda, un delegado del presidente de la república, un representante de

la corte suprema, y cuatro delegados de distintos gremios empresariales privados. Las

resoluciones que emanaba este consejo superior de contribuciones eran impugnables

ante el poder judicial, por lo que cualquier ciudadano afectado podía recurrir.
 Así también se trataba de un organismo “sui generis”, ya que como se podía

apreciar anteriormente estaba incluida la participación de los contribuyentes, la

administración y el poder judicial.

Hacia los años 1964, en el Perú luego que tuvo su origen el consejo superior de

contribuciones; se crea el tribunal fiscal en medio de un contexto de una revisión

integral del régimen tributario fiscal, mediante la ley N° 14920 creándose así también

el tribunal de aduanas lo cual origino que se modificara la constitución, las

atribuciones y el funcionamiento del consejo superior de contribuciones antes ya

mencionados y del cuerpo consultivo de aranceles de aduanas; esto origino que por

primera vez se establezca dos tribunales administrativos los cuales se podían resolver

en última instancia reclamaciones que eran de dicha materia. Este tribunal fiscal era

integrado por vocales los cuales eran nombrados por resoluciones supremas, y que

laboraban de tiempo completo y se dedicaban exclusivamente a su labor, ante esto

emanaban resoluciones que se podían impugnar y recurrir al poder judicial.

DEFINICIÓN.

Según el artículo 143 del código tributario comentado define al tribunal fiscal

como: “El órgano encargado de resolver en última instancia administrativa las

reclamaciones sobre materia tributaria, general y local, inclusive las relativas a las

aportaciones a ESSALUD y la ONP, así como las apelaciones sobre materia de

tributación aduanera”. (Yacolca Estares, 2019, pág. 1345)

 Por su parte el (Ministerio de Economia y Finanzas) define lo siguiente:

El Tribunal Fiscal es un órgano resolutivo del Ministerio de Economía y

Finanzas que depende administrativamente del Ministro, con autonomía en el

ejercicio de sus funciones específicas. El Tribunal Fiscal constituye la última

instancia administrativa a nivel nacional en materia tributaria y aduanera. Es

competente para resolver oportunamente las controversias suscitadas entre los

contribuyentes y las Administraciones Tributarias. 1

Podemos decir entonces que el tribunal fiscal es aquel órgano de mayor jerarquía

creado para conocer y resolver en última instancia administrativa aquellos asuntos que

son de su competencia en materia tributaria y aduanera estos son formulados por los

contribuyentes sobre cuestiones tributarias de orden general y municipal. En otras

palabras, los contribuyentes pueden hacer sus reclamos y formular apelaciones ante

este órgano ya que su principal función del tribunal fiscal es resolver aquellos

reclamos ocasionados por los contribuyentes.

Como se mencionó anteriormente el tribunal fiscal reemplaza básicamente al

consejo superior de contribuciones con la ley N° 14920 en su artículo 151, dictado el

mes de febrero del año 1964, en cual podemos afirmar que este órgano además de

estar en la estructura del sector público tiene naturaleza contenciosa – tributario ya que

depende del ministerio de economía y finanzas (MEF), sin embargo, cuenta con

autonomía propia para el ejercicio de sus funciones.

Actualmente el tribunal fiscal está conformado por la presidencia, la sala plena, la

vocalía administrativa y las salas especializadas en materia tributaria y aduanera; sus

miembros estas exclusivamente al desempeño de sus cargos a tiempo completo con

1
https://www.mef.gob.pe/es/informacion-institucional/ique-es
 suma dedicación, los mismos que le impiden realizar cargos de su profesión o

ejercicios u actividades en las cuales tengan que intervenir; a excepción de la

docencia, esto quiere decir que un miembro puede hacer actividad siempre y cuando

sea el de enseñar en una universidad.

NATURALEZA.
La existencia de este tribunal fiscal crea garantías a los contribuyentes los

cuales están en su derecho de plantear puntos de vista ante un órgano

especializado en materia tributaria; esto nos hace mencionar algunas opiniones

de algunos juristas sobre el tema:

Como es el caso de (Montero , 1974) considera que la misma necesidad del

contribuyente al no perder las esperanzas en la seguridad jurídica hizo que la

doctrina misma pueda crear un órgano fiscal.

Asimismo, hay bastantes elementos que justifican la creación de estos

tribunales ya que han influido bastante en la creación de intervención del poder

administrador ha adquirido últimamente. Del mismo modo se hace mención la

creciente complejidad que ha adquirido el derecho tributario en los últimos

años.

Por su parte Indacochea sostiene que la creación del tribunal fiscal aquí en

el Perú se fundamenta básicamente en la necesidad de contar con tribunales

especializados los cuales fueren independientes y que sustituyan a los jueces

comunes en las controversias de áreas las cuales no son de su competencia, así

como en el caso del derecho tributario y el aduanero por su vinculación con la

economía, la contabilidad y la política financiera y fiscal de los estados; es por

eso que afirma que estos tribunales si pueden tener y actuar en función
 jurisdiccional y de los cuales las resoluciones que emanan son sentencias

verdaderas.

Por otra parte, Giuliani Fonrouge, hace mención que el aspecto más

importante de la jurisdiccionalidad administrativa es la independencia mas no el

ámbito en el cual se encuentran el órgano resolutor.

FINALIDAD DEL TRIBUNAL FISCAL.

Como ya se había mencionado anteriormente el tribunal fiscal constituye la última

instancia administrativa a nivel nacional en materia de tributación y aduanas; el cual

tiene como finalidad el de resolver las controversias que se suscitan entre los

contribuyentes y las administraciones tributarias.

COMPOSICIÓN DEL TRIBUNAL FISCAL.

El artículo 98 hace mención sobre la composición del Tribunal Fiscal el cual está

conformado por:

 La Presidencia del Tribunal Fiscal, integrada por el Vocal Presidente quien

representa al Tribunal Fiscal.

 La Sala Plena del Tribunal Fiscal, compuesta por todos los Vocales del

Tribunal Fiscal. Es el órgano encargado de establecer, mediante acuerdos de

Sala Plena, los procedimientos que permitan el mejor desempeño de las

funciones del Tribunal Fiscal, así como la unificación de los criterios de sus

Salas.

 La Sala Plena podrá ser convocada de oficio por el Presidente del Tribunal

Fiscal o a pedido de cualquiera de las Salas. En caso que el asunto o asuntos

 a tratarse estuvieran referidos a disposiciones de competencia exclusiva de

las Salas especializadas en materia tributaria o de las Salas especializadas en

materia aduanera, el Pleno podrá estar integrado exclusivamente por las

Salas competentes por razón de la materia, estando presidida por el

Presidente del Tribunal Fiscal, quien tendrá voto dirimente.2

 La Vocalía Administrativa, integrada por un Vocal Administrativo

encargado de la función administrativa.

 Las Salas especializadas, cuyo número será establecido por Decreto

Supremo según las necesidades operativas del Tribunal Fiscal. La

especialidad de las Salas será establecida por el Presidente del Tribunal

Fiscal, quien podrá tener en cuenta la materia, el tributo, el órgano

administrador y/o cualquier otro criterio general que justifique la

implementación de la especialidad. Cada Sala está conformada por tres (3)

vocales, que deberán ser profesionales de reconocida solvencia moral y

versación en materia tributaria o aduanera según corresponda, con no menos

de cinco (5) años de ejercicio profesional o diez (10) años de experiencia en

materia tributaria o aduanera, en su caso, de los cuales uno ejercerá el cargo

de Presidente de Sala. Además contarán con un Secretario Relator de

profesión abogado y con asesores en materia tributaria y aduanera. 3

 La oficina de atención de quejas, integrada por los resolutores – secretarios

de atención de quejas, de profesión abogado.

2
Código Tributario Comentado Art. 98, N° 3, Pág. 1044.
3
Código Tributario Comentado Art. 98, N° 5, Pág. 1044.
NOMBRAMIENTO Y RATIFICACION DEL TRIBUNAL FISCAL

En el artículo 99 del código tributario, nos indica el periodo y la forma en el cual

son nombrado los miembros del tribunal fiscal; siendo así que los vocales de este

tribunal son nombrados mediante resolución suprema; es necesario aclarar que antes

de ser nombrados, estos pasan por concurso público, en otras palabras su entrada al

cargo es por mérito propio; teniendo así una duración de tres años, la cual es

respaldada y aprobada por el ministro de economía y finanzas como también el

procedimiento de nombramiento y ratificación de los miembros del tribunal las cuales

son dadas mediante decreto supremo N° 152-2012.-EF.

Los cuales pueden ser ratificados cada tres años al igual que los vocales que a su

vez pueden ser removidos de su cargo siempre que incurran en alguna negligencia ya

sea en inmoralidad o incompetencia.

FUNCIONAMIENTO Y ATRIBUCIONES DEL TRIBUNAL FISCAL.

Según el Art. 101 del código tributario nos hace mención acerca de las atribuciones

y sobre el funcionamiento que tiene este órgano el cual es el tribunal fiscal.

Es así que en el primer párrafo nos indica que la Salas del Tribunal Fiscal tiene

reuniones con una periodicidad el cual es por acuerdos de la Sala Plena que funciona

con la presencia de tres vocales que conforman la misma; la cual requiere de dos votos

conformes para adoptar resoluciones.

Así también nos da a conocer las atribuciones que se le encomienda al Tribunal

Fiscal:
  Conoce y resuelve aquellas apelaciones las cuales son elevadas al superior

jerárquico siempre y cuando estas tengan relación directa con la obligación

tributaria.

 Conoce y resuelve en máxima instancia administrativa aquellas apelaciones

emanadas de la SUNAT.

 Conoce y resuelve en última instancia administrativa las apelaciones con

respecto a las sanciones de decomiso y bienes estos pueden ser

internamiento temporal de vehículos y el cierre temporal de los

establecimientos.

 Resuelve aquellas situaciones que se den en materia tributaria.

 Las quejas también son resueltas por este tribunal.

 Tomar en cuenta las jurisprudencias en materia de su competencia.

 En caso de vacío legal el ministro de economía y finanzas juzgará de

acuerdo a las leyes tributarias y aduaneras.

 Las tercerías son resueltas por apelación cuando estas en cobranza coactiva.

 A fin de resolver un mejor desarrollo en materia tributaria es necesario que

se realice convenios con otras entidades públicas.

JERARQUÍA DE LAS NORMAS.

En el artículo 102 del código tributario nos da a conocer el orden de las normas que

debe aplicar el tribunal, para esto nos basamos en la constitución política del Perú en

su artículo 51, que trata sobre el principio de jerarquía. Este principio nos dice: “La

constitución prevalece sobre toda norma legal que es la ley; sobre las normas de

jerarquía y así sucesivamente (…)” dando como conclusión que el tribunal fiscal no
 tiene facultad de decidir que norma aplicará en mayor jerarquía, sino que está en su

obligación de hacerlo ya que lo manda la constitución de nuestro país.

IMPORTANCIA DE LA LABOR DEL TRIBUNAL FISCAL.

El Doctor Mateo Kaufman sintetiza la importancia de la labor que ejerce el tribunal

fiscal en los siguientes términos:

-con su actuación constituye una valiosa labor de interpretación y creación

jurisprudencial sobre la materia de su competencia, como imprescindible aporte para

el perfeccionamiento de la labor de recaudación, que el poder administrador tiene a su

cargo.

-con su creación se superó la paradoja de que el fisco controlara la justicia de su

propia actuación, paradoja equivalente q que en el proceso penal el órgano que

sostuviera la acusación, sentenciara también sobre ella.

-con su funcionamiento se da a los contribuyentes una tutela eficaz frente al

discrecional ismo de la administración.

LA MISIÓN DEL TRIBUNAL EN ESTOS TÉRMINOS.

Como se ha visto el tribunal fiscal tiene una misión muy importante, el cual

es de dar protección y asegurar a los contribuyentes los cuales son responsables

impositivamente creando una red de protección para ellos, es por ello que la

labor de este tribunal garantiza a los contribuyentes a que tiene una instancia el

cual les brindara seguridad y los atenderá respaldando siempre el interés de los

contribuyentes tal protección se haría práctica:

 -Al suprimir la petición del pago previo como condición para discutir el acto

administrativo de determinación.

-Al volver a revisar, pero esta vez por un órgano independiente, el cual es de

carácter colegiado, que por ser justamente de ese rango sería más lógico que se

deje corromper por las distintas influencias que rodean actualmente y así podría

actuar con independencia de criterio.

-Al instituir el proceso oral en la actuación, medio que no solamente abrevia

el proceso, sino también incidencias y sutilezas

Creemos que la labor del Tribunal Fiscal, más aún en un momento de reforma

del sistema tributario como el que estamos viviendo, resulta indiscutible.

 CAPITULO II
EL RECURSO DE QUEJA

EL RECURSO DE QUEJA EN MATERIA TRIBUTARIA.

El contenido de este estudio está enfocado y dedicado al análisis del recurso de

queja en materia tributaria. Por lo tanto, describiremos las características más

importantes del procedimiento en las siguientes líneas con el fin de determinar su

naturaleza, entonces podemos decir que es una herramienta para corregir aquellos

errores que se suscitan dentro de un procedimiento los cuales se denominan remedio

procesal y que en tanto carecen de efectos re-evocatorios o anulables de tal manera

que pueden ser subsanables.

Finalmente, cabe resaltar que la metodología del proyecto en referencia así como la

experiencia que en su contenido se pudieran conseguir, también podría ser aplicadas

para facilitar la resolución de expedientes igualmente sencillos, como los referidos a

inadmisibilidades o apelaciones referidas a cierre de establecimiento operativo o

comiso de bienes monetarios o materiales, respecto de los cuales existen

pronunciamientos uniformes y reiterados, que harán más fácil su tratamiento

automatizado.

Es necesario precisar que, siguiendo a, (Rivadeneira Barrientos, Diciembre 2015) el

tribunal ha considerado a la queja como un remedio procedimental por cuanto puede

ser interpuesta en más de una oportunidad a fin de garantizar un debido procedimiento.

DEFINICIÓN:
Según el artículo 155 del código tributario establece que la queja se presenta

cuando exista actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo

establecido en el código tributario, en la ley general de aduanas, su reglamento y

disposiciones administrativas en materia aduanera; así como en las demás normas que

atribuyen competencia al tribunal fiscal. (Yacolca Estares, 2019, pág. 1365)

Por otro lado el manual de procedimientos de quejas nos hace mención que en el

artículo 101, numeral 5 del código tributario señala que es atribución del tribunal

fiscal, el atender las quejas que presenten los administrados contra la administración

tributaria, cuando existan actuaciones o procedimientos que los afecten directamente o

infrinjan lo establecido en el código tributario, las que se interpongan de acuerdo con

la ley general de aduanas, su reglamento y disposiciones administrativas en materia

aduanera; así como las demás que sean de competencia del tribunal fiscal conforme al

marco normativo aplicable. (queja, pág. 9)

Además, este numeral agrega y confirma que ante cualquier queja por parte del

contribuyente estos podrán acercarse a las oficinas de atención de quejas del tribunal

fiscal y poder llevar acabo su respectivo trámite. Es bueno aclarar que este recurso de

queja solo se debería presentar cuando existan actuaciones que afecten y dificulten los

procedimientos.

-El recurso de queja es presentado cuando existan actos o procedimientos que

afecten y dañen directamente o infrinjan lo escrito en este Código, como ser

resuelto por él .
 -El Tribunal Fiscal dentro del plazo de veinte (20) días hábiles de presentado el

recurso, debe emitir su respuesta, cuando se trate de recursos que vayan en contra

de la administración tributaria

-El Ministro de Economía y Finanzas está obligado a resolver dentro del plazo

de veinte (20) días, tratándose de recursos contra el Tribunal Fiscal.

-Es un recurso al que se accede cuando se ha vulnerado y contraviene el código

tributario y que a su vez estos estén vulnerando lo establecido en dicho código.

PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO DEL RECURSO DE QUEJA.

El deber jurídico en materia tributaria surge de la relación jurídica-tributaria el

cual nace con el fin de verificar los acuerdos previstos en la ley. Es ahí que desde

ese momento y hasta la extinción de dicha obligación los sujetos estarán unidos y

solo los podrá separar alguna forma prevista en la ley, teniendo como consecuencia

un pago, compensación, consolidación o condonación, etc., los únicos que podrán

romper el vínculo que los unía y así lograr la independencia de los sujetos que hasta

poco tenían una relación.

CARACTERÍSTICAS DE LA QUEJA TRIBUTARIA.

A continuación haremos un breve recuerdo de las características más resaltantes del

recurso de queja en materia tributaria.

REFERIDA EXCLUSIVAMENTE A MATERIA TRIBUTARIA

En la norma II del código tributario señala: “rige las relaciones jurídicas

originadas por los tributos”, para cuyos efectos el termino tributo comprende

impuestos, contribuciones y tasas; de manera tal que, la queja tributaria solo

procede contra desviaciones del procedimiento tributario, no así, por las

 infracciones o desviaciones que se puedan cometer en otro tipo de

procedimientos administrativos distintos a los tributarios. (Lara Márquez, 50)

TIENE POR OBJETO SUBSANAR EFECTOS DE TRAMITACIÓN

Es necesario señalar aquí que la queja tributaria no tiene como fin el de

cuestionar si el acto administrativo es válido o no, si no que este subsana los

defectos de tramitación para que se pueda desenvolver de manera normal, si lo

vemos de esa forma entonces la queja no tiene por finalidad la revocación,

reforma ni declaración de nulidad en ningún caso administrativo, por ello es

conveniente mencionar que mediante la queja no se tocan temas o aspectos de

fondo ya que son prohibidos.

ES UNA VÍA RESIDUAL, EN DEFECTO DE OTRA VÍA IDÓNEA

La queja es la vía mediante el cual se pueda emitir actuaciones o

procedimientos que corrijan a los que infringir lo que ya está dado en el código

tributario. En otras palabras, decimos que la queja vendría a ser como una vía

residual si lo comparamos con a la vía especial, en caso de q no existirá esta vía

entraría ahí a la queja, pero sin duda la queja existe.

NO PROCEDE CONTRA ACTOS CONSUMADOS O QUE YA CESARON.

Uno de los efectos que tiene la queja es el de corregir, enmendar los

defectos de tramitación frente a las divergencias que son objeto, luego de vía

indicada será la que este establecida para impugnar dicho acto.

Por otra parte, si los efectos de tramitación ya cesaron y sea en el caso que ay se

hayan corregido la queja pierde el sentido ya que no habrá nada que corregir.
NATURALEZA DE LA QUEJA ¿RECURSO O QUEJA?

(Lara Márquez, 50) Nos dice que con frecuencia se mantiene la idea que la

queja no es un medio, sino un arreglo procesal y acto seguido se concluye que se

trata de un error del Código Tributario y del Texto Único Ordenado de la Ley de

Procedimiento de Ejecución Coactiva referirse a esta institución como “recurso de

queja”. En nuestra opinión, la conclusión antes referida no sólo es apresurada, sino

también equivocada.

NATURALEZA DE LA QUEJA.
Si hablamos de la naturaleza de la queja podemos decir que no tiene la finalidad

revocatoria, reformatoria ni mucho menos el de anular aquellos actos

administrativos, muy por el contrario, su naturaleza es de ser un medio

expeditivo para corregir aquellos defectos de trámite. Hay muchos que lo

confunden con otros recursos lo cuales serían el recurso de reconsideración,

apelación, o el recurso de reclamación los cuales ellos si tienen la finalidad de

dejar sin efecto, revocar y hasta anular el acto administrativo; el recurso de

queja por su parte opera cuando aún está en procedimiento siga el trámite y no

al final como los recursos anteriores, es por eso que su finalidad es de actuar

cuando aparezca o se presente algún desvío dentro de procedimiento para poder

corregir a tiempo.
USO DE LA EXPRESIÓN “RECURSO DE QUEJA”

Cuando hablamos de recursos automáticamente se nos viene a la mente el

tema de los medios impugnatorios y no es para menos ya que el recurso de

reclamación y el recurso de apelación que anteriormente fueron mencionados

son medios impugnatorios, y ese tena es lo que ha traído polémica en algunos

juristas al pensar que posiblemente el recurso de queja no es un recurso; si bien

es cierto este no tendrá la finalidad de anular o revocar el acto administrativo

pero eso no quita que la queja sea un recurso.

Según el diccionario enciclopédico de derecho usual de Guillermo

Cabanellas, define al termino recurso como: “medio, procedimiento

extraordinario. Acudimiento a personas o cosas para solución de caso difícil,

(…) solicitud, o petición escrita”

Por otra parte, el diccionario de la lengua española de la real academia

española lo define de la siguiente manera: “acción y efecto de recurrir. Medio

de cualquier que, en caso de necesidad, sirve para conseguir lo que se pretende.

(…) recurso de queja que interponen los tribunales contra la invasión de

atribuciones por autoridades administrativas, y en general, el que los interesados

promueven ante un tribunal o autoridad superior contra la resistencia de un

inferior a admitir una apelación u otro recurso”.

RACIONALIDAD DE LOS PLAZOS.

A tanto exceso de la carga procesal el cual no pueden resolver a veces a tiempo o

simplemente aquellos cargos que son sometidos a última instancia que no son

atendidos a su debido tiempo a razón de esto es que se fijó un tiempo para que se

pueda emitir su pronunciamiento.

Como sabemos todo proceso tiene un inicio y un final al igual que tiene un tiempo

de duración quizá en algunos casos sea más demoroso y esto es dependiendo a la

materia que se trate; pues bien, al establecer un plazo y si la autoridad competente no

dicta el pronunciamiento de la misma entonces es punto a favor del contribuyente, ya

que este puede hacer uso del silencio administrativo negativo, y el contribuyente lo

puede tomar como una respuesta para poder recurrir al órgano competente.

Cada procedimiento requiere de un tiempo prudente, tenemos que tener en cuenta

que no todos los procesos son iguales y eso influye demasiado ya que cada expediente

es distinto, motivo por el cual el tiempo que se habla con respecto a los plazos

deberían ajustarse a que los contribuyentes puedan estar atentos de alguna manera con

la elaboración correcto de sus expedientes.

RESOLUCIONES EMITIDOS POR EL TRIBUNAL FISCAL CON RESPECTO A

LA QUEJA.

Sabemos que el tribunal fiscal como la máxima instancia en materia administrativa

y aduanera, emite resoluciones los cuales son de observancia obligatoria porque fueron

emitidos por el pleno del tribunal fiscal, es así que se darán a conocer algunas

resoluciones las cuales son referidas a requerimientos:

 Los requerimientos no procederán cuando estos estén en vía de queja, ya que esto

originaria un pago previo a la administración.

Según la resolución del tribunal fiscal N° 03047-4-2003

“El tribunal fiscal no es competente para pronunciarse en la vía dela queja respecto

del cuestionamiento del requerimiento del pago previo o de la carta fianza, a que se

refieren los artículos 137, 140, y 146 del código tributario”. (Acuerdo de sala plena N°

2003-09 de 12 de mayo de 2003)

AYUDAS TECNOLOGICAS PARA LA RESOLUCIÓN DE EXPEDIENTES DE

QUEJA.
En esta parte solo tendremos en cuenta a proponer una modesta ayuda tecnológica que

contribuya en la solución de la excesiva carga procesal que afronta el Tribunal Fiscal, hecho

que prohíbe que tales expedientes que son sometidos a esta instancia, puedan ser atendidos

dentro de los plazos previstos para ello. En dicho propósito es necesario que previamente

determinemos el sentido, la razón y el fundamento de la existencia de un plazo máximo

dentro del cual se deba emitir pronunciamiento.