Sociologia de La Accion Pública Ocr
Sociologia de La Accion Pública Ocr
Sociologia de La Accion Pública Ocr
DE LA ACCIÓN PÚBLICA
7
íNDICE 9
8 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
11
12 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PúBUCA
13
14 SOCIOLOGíA DE LA ACaÓN PúBLICA UNA SOCIOLOGÍA DE LA ACaÓN PúBLICA 15
organizadas por relaciones sociales, formas de capitalismo o de paradigmas son generalmente impulsados. Así, desde los años
socialismo, prácticas políticas que varían en el tiempo y en el es- sesenta, los teóricos de la elección pública han multiplicado los
pacio. Ello no impide probar modelos de análisis transversales, trabajos que critican las intervenciones del Estado (políticas socia-
pero a condición de tomar en cuenta los contextos históricos en los les y militares) mostrando las estrategias de maximización de los
que se inscriben. intereses de los funcionarios para la ampliación de sus ámbitos de
Esos contextos tienen también efectos sobre la generación de intervención y de sus presupuestos (Buchanan y Musgrave, 1999;
conocimiento. Los modelos de análisis existentes están relcionados Dunleavy, 1991). Los autores de inspiración marxista utilizan el
con las sociedades de referencia de los actores.' El análisis de po- paradigma de la lucha de clases para explicar la evolución de las
líticas públicas sigue siendo el de las sociedades nacionales e in- políticas sociales y la dinámica de las políticas urbanas (Préteceille,
dustriales que continuaron las trayectorias de la modernidad oc- 1973; Fox Piven, 1971). Los trabajos de P. Bordieu (1987) son útiles
cidental y fueron conducidas por una forma política particular, el para comprender las trayectorias y habitus de los altos funcionarios,
Estado (Dyson, 2010). Hoy en día, esas sociedades sufren profundas y la formación de campos de intervención dominados o dominan-
transformaciones, un ciclo del Estado llega a su fin, y el capitalismo tes en la acción pública, así como la violencia simbólica del Estado.
se impone, incluyendo sus crisis, bajo formas diferenciadas en La herencia pragmática de J ohn Dewey (2003) es también utilizada
todas las partes del planeta, en donde se adaptan las formas occi- para analizar los problemas públicos, la política como experimen-
dentales de regulación aunque inventando las propias. Para parti- tación y la generación de conocimiento.
cipar en la comprensión de los cambios de todas las sociedades La sociología de la acción pública promueve también la socio-
contemporáneas y de su regulación, el análisis de la acción pública logía del derecho para aprehender la producción y la difusión de
debe inscribirse en los grandes paradigmas de las ciencias sociales normas o las redes transnacionales de profesionales del derecho.
y en la temporalidad de las transformaciones del Estado. Los trabajos de sociohistoria permiten reconstituir las categoriza-
ciones sociales y sus usos, el formateo de problemas públicos y
representaciones del mundo social. Más recientemente, la socio-
1. LAS POÚTICAS PúBLICAS, logía de las ciencias y de las técnicas ha sido usada para analizar
UN ÁMBITO DE LAS CIENCIAS SOCIALFS los instrumentos de poder (estadísticas, índices, mapas), de gestión
(instrumentos presupuestales, sistemas de información), las inno-
Los conceptos y métodos del análisis de la acción pública no tienen vaciones y las controversias. Otros trabajos de ciencias sociales
que ver con una epistemología particular, retoman los grandes han sido a menudo utilizados, tales como los de la sociología de
paradigmas de las ciencias sociales. La sociología, la sociología las organizaciones, de los movimientos sociales y de la acción
política, la economía, la,historia y el derecho, contribuyen al aná- colectiva. .
lisis de la acción pública. La sociología de la acción pública recurre de esta forma a un
En sociología, la aportación de Emilio Durkheim sigue siendo conjunto de disciplinas para comprender la articulación de las
muy importante para el análisis de representaciones y de normas, regulaciones sociales y políticas, los conflictos y las actividades
y para la contribución de las políticas públicas a la regulación de políticas de su arreglo. Las cuestiones de legitimidad de los acto-
la sociedad; la de Weber, por su análisis de la burocracia, del indi- res y en primer lugar del Estado, de los gobiernos y de los gober-
vidualismo metodológico y de la comparación histórica. Otros nantes son hoy en día muy interesantes. La mayoría de los traba-
jos contemporáneos sobre la acción pública toman en cuenta a los
• 2 Así, el análisis magistral de tres mundos del Estado-Providenda, de Gosta
actores, sus intercambioS) el sentido que les dan a éstos, pero
Espmg-Andersen, sigue estando marcado por su origen escandinavo. también a las instituciones, las normas, los procedimientos que
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gobiernan el conjunto de las interacciones, así como las represen- y análisis de la acción," Esos trabajos muy empíricos se inscrib~n
taciones colectivas.
poco en los debates teóricos -aunque hay brillantes excepcio-
En este libro presentamos modelos analíticos y teóricos y los nes-, y están poco arraigados en la historia o en los contextos
métodos de análisis que nos parecen los más significatívos.> sociales y políticos más grandes.
Desde entonces, los enfoques se han diversificado. Inicialmen-
te las definiciones parten de las acciones de los gobernantes: una
2. LAS DEFINICIONES DE LA ACOÓN PÚBLICA
política pública es un programa de acción gubernamental (defini-
ciones a y b). O, según la formulación de T. Dye (1976), todo lo que
La cuestión inicial fue formulada desde 1936 por Harold Laswell los gobiernos deciden hacer o no hacer. Se pone el acento sobre el
en Estados Unidos: Who gets what, when and how? ¿Quién obtiene conjunto de las decisiones tomadas por los actores políticos p.ara
qué, cuándo y cómo? Las políticas públicas son para Laswell seleccionar sus objetivos y los medios para alcanzarlos (Jenkins,
elecciones de clientelas, y por rebote, de víctimas. Laswell concibió 1978). Otros autores reinsertan las actividades gubernamentales en
su~ análisis como una ciencia de la acción a la que llamó Policy un conjunto cognitivo más amplio (definiciones e y d).
Science. Se trataba de comprender, a través de enfoques multidis-
ciplinarios, cuáles son los problemas públicos que deben ser a) R. Rose: "un programa de acción gubernamental es una
tratados por la autoridad política y cómo. Esta Policy Science se combinación específica de leyes, afectaciones de créditos,
pretendía normativa proponiendo los "buenos" modelos de regu- de administraciones y de personal dirigidas hacia la reali-
lación. Durante la primera parte del siglo xx el análisis de políticas zación de un conjunto de objetivos más o menos claramen-
públicas emerge en Estados Unidos, en donde la proyección de te definidos" (Rose y, Davies, 1994, p. 54).
las ciencias sociales se dirige a una organización más racional y b) J.-e. Thoenig: "el concepto de política pública designa las
más eficaz de la sociedad. Se trata también de legitimar los gran- intervenciones de una autoridad investida de poder públi-
des programas federales (durante las guerras, el New Deal y luego, co y de la legitimidad gubernamental sobre un ámbito es-
la posguerra) evaluando sus impactos y mejorándolos. Las polí- pecífico de la sociedad o del territorio. Esas intervenciones
ticas públicas fueron uno de los elementos centrales del mito pueden tomar tres formas básicas: las políticas públicas son
modernista de la ingeniería social pero también el resultado del vehículo de contenidos, se traducen por prestaciones y
involucramiento de investigadores en ciencia política de las uni- producen efectos. Promueven actividades y procesos de
versidades estadounidenses en la evaluación de la acción pública trabajo. Se despliegan a través de relaciones con otros acto-
llevada a cabo junto con los actores y a partir de métodos cientí- res sociales colectivos o individuales" (2004: p. 326).
ficos gracias a las estadísticas. ~Todavía actualmente, en una visión c) E. Page: una política pública es la combinación de cuatro
utilitarista de las investigaciones, los trabajos de Policy Analysis o elementos: 1) principios -una representación general sobre
de Public Administration combinan experiencia concreta, expertise la manera de conducir los asuntos públicos-; 2) objetivos
-prioridades específicas definidas en relación con algún
3 En ese. campo, co~o en otros, alrededor del 95% de la producción intelectual
asunto particular-; 3) medidas concretas -decisiones,
es en l~ngua. mg~esa. La .litera.tura francesa es relativamente reciente pero ese cam-
po ?e Investigaaón es dmáffilco. Haremos también referencia a trabajos alemanes,
5 Una parte importante de las formaciones y ~e los trabajos so~re ac~ó~ pú-
It~hanos, brítanicos, holandeses y escandinavos. Este ámbito de investigación está
bien estructurado a nivel internacional por revistas. blica son organizados, sea en el marco de las business schools (gestión p~bhca y
privada), sea en las escuelas de política o de affaires públicos que s: in~cnben en
• 4 E~pecialmente Charles Merriman en la Universidad de Chicago y en
VInculaaón con la psicología social y la sociología de [ohn Dewey (Zittoun, 2011).
esta tradición de Public Analysis y que se apoyan ahora en la modelización econó- ,j
mica.
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UNA SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
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18 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
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tica pública no es en general más que una hipótesis de trabajo. No
se ~ata de un programa estricto y racional sino de una experimen-
t~clón ~ o?servar en el momento de su implementación. Las polí-
ticas publicas son rompecabezas a resolver en condiciones de fra- Resultados
Procesos
gilida~ de medios, de la incertidumbre de fines y de la importancia
de los Juegos de los actores en la implementación.
Las relaciones entre esas cinco variables son sin embargo me-
En la práctica, los trabajos clásicos de políticas públicas se
caracterizan por los siguientes elementos: nos simétricas de lo que muestra esta figura y son más bien como
lo muestra la figura 1.
Los actores pueden ser individuos o entes colectivos, están
• una observación precisa de programas y de burocracias en
acción, dotados de intereses y de recursos, disponen de una cierta auto-
nomía para desarrollar estrategias, tienen capacidad para hacer
• un enfoque sectorial,
elecciones, y están más o menos guiados por sus intereses mate-
• un análisis de actores y de sistemas de acción,
• un enfoque en términos de secuencia, siendo cada una un riales y simbólicos.
Las representaciones son los marcos cognitivos y normativos
espacio de acción específico con su sistema de actores, sus
dinámicas, sus paradojas, que dan un sentido a sus acciones, las condicionan pero ta~bién
las reflejan. Las representaciones califican los temas y los relacionan
• un análisis de marcos cognitivos y normativos, marcos inte-
lectuales, enunciados, con los valores y los símbolos.
20 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
UNA SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA 21
Figura 1
3.1. Perspectivas de ciencia política y de sociología
Cinco variables del análisis y sus combinaciones
Actores Desde su origen, una tensión entre dos perspectivas· atraviesa el
Intereses, estrategias
recursos
análisis de políticas públicas (Musselin, 2005). La primera, que es
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't
~Representaciones
)..Categorización de los asuntos,
en principio la de la ciencia política, da un papel preeminente al
Estado, a los gobernantes, a las élites en la organización y la con-
-_--~T ideas, valores, símbolos ducción de la sociedad. Hasta los años setenta, esos enfoques es-
Instituciones
Normas, taban influenciados por el derecho y las instituciones políticas y
marcos de acción privilegiaban una visión racional y jerárquica. Las políticas públi-
~Procesos cas no son entonces más que un elemento de reflexión marginal
Movilización, sobre la política. Esos razonamientos conducidos top down (por o
Resultados ~ coaliciones/conflictos desde arriba) se focalizan sobre las decisiones centrales y sus
Efectos generados, outputs; ~ efectos. Las políticas públicas son, o bien un medio para analizar
resultados, otucomes
la distribución dirigida por el Estado y los conflictos de actores
que se le asocian, o bien, un medio para comprender los proyectos
de cambio de la sociedad por el voluntarismo político en nombre
Las instituciones son los marcos de acción, es decir, las normas, de valores y de metas. .
reglas, rutinas y procedimientos que orientan las interacciones.
Una segunda perspectiva es desarrollada en principio por los
La combinación de las tres primeras variables determina los
sociólogos de las organizaciones que buscan comprender los des-
procesos, es decir, las movilizaciones de los actores y sus dinámicas
fases entre los programas públicos y su implementación. Estos
de intercambio y de evolución en el tiempo.
sociólogos muestran la falta de coherencia y de racionalidad de los
Los resultados son por un lado los efectos producidos sobre
tomadores de decisiones. Hoy los sociólogos se apegan sobre todo
las organizaciones y los comportamientos (outputs), por el otro, las
a'los actores en situación, a sus intercambios y a los mecanismos
consecuencias de la acción pública, los impactos sobre el problema
que se desea tratar (outcomes). de coordinación. Se focalizan tanto sobre la inercia de las organi-
zaciones como sobre los factores de cambio, tales como los grupos
de interés y las movilizaciones sociales. El Estado y la regulaci?n
política son aquí sólo un factor entre otros. Se trata de una socio-
3. LA ACCIÓN PúBLICA COMO ARTICULACIÓN
logía de la acción colectiva en el seno de organizaciones y de redes
ENTRE REGULACIÓN SOCIAL y POLÍTICA
públicas o privadas. Esta sociología privilegia l~s razon~ientos
bottom up (desde abajo) partiendo de modos de intercambio y de
El análisis de la acción pública se alejó poco a poco del enfoque
agregación entre actores individuales y colectivos. . ..
funcionalista inicial de la Policy Analysis. El análisis insiste en res-
Esta tensión es hoy en día estructurante para la investigación,
ponder algunas grandes preguntas: ¿cómo es gobernada una so-
Esos puntos de vista opuestos tienen un impacto directo sobre la
cíedadj, ¿cómo se efectúa la división del trabajo entre regulaciones
elección de problemáticas. Los primeros pretenden, de entrada,
políticas, sociales y económicas? Los sociólogos y los especialistas
comprender el alcance de la acción pública y los efectos. d~ los
en políticas aportan respuestas que se oponen pero están de acuer-
procesos realizados en un nivel central. Los segundos dan p~ondad
do sobre un conjunto de puntos que constituyen el aporte principal
a las interacciones entre actores múltiples en las cuales se disuelve
de los análisis en términos de acción pública.
la política. Las políticas públicas ¿están determinadas por robustas
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22 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA UNA SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA 23
instituciones que persiguen su propia lógica y por élites que actúan la historia -lo cual no vuelve obsoleta la dimensión simbólica de
en nombre del interés general? O bien, la acción pública ¿es sobre "el ser del Estado" (Leca, 2012)-. Fue desmontado por la sociolo-
todo conducida en el marco de sistemas sociales autónomos que gía de las organizaciones que mostró la diversidad de grupos y de
definen en la acción sus propias reglas? estrategias en todos los colectivos privados y públicos. Al obser-
Sin que sea necesario cosificar esas categorías, los términos varse las élítes, los grupos profesionales, las redes de actores, los
"política pública" y "acción pública" permiten identificar cada uno niveles jerárquicos muestran una fuerte heterogeneidad, especia-
esas dos perspectivas. La reestructuración del Estado contempo- lizaciones, y regularmente se enfrentan a propósito de sus objetivos
ráneo, la perspectiva más Estado-centrista de las políticas públicas, y medios de acción. No sólo está fragmentado, el Estado tampoco
se desdibuja a partir de ahora a favor de eso que llamaremos una está exento de intereses particulares, tiene clientelas. Las políticas
sociología política de la acción pública, noción largamente retomada públicas en ocasiones .no tienen público (Lippman, 2008; Latour,
por la mayoría de los autores actuales. Siempre tomando en cuen- 2008) pero constituyen la creación de víctimas y de clientelas. Las
ta la gran diversidad de actores y de formas de movilización, esta políticas están influenciadas por los grupos de interés o las asocia-
sociología no reconoce menos la importancia de la dimensión ciones que protegen sus ventajas (materiales o simbólicas).
política y se interroga sobre la recomposición del Estado, un pun- La tercera ruptura se refiere al fetichismo de una decisión más
to a menudo ciego de la sociología (IGng, Le Gales, 2011). o menos racional. Las políticas públicas son en ocasiones analiza-
das en términos de elección política o en función de un análisis de
costo / efectividad. Sin embargo, muchas investigaciones han de-
3.2. Las tres rupturas decisivas del análisis de la acción pública mostrado la importancia de lo que precede y de lo que sigue a las
decisiones. Las influencias múltiples, los procesos contradictorios
La primera ruptura se dio sobre el voluntarismo político y sobre y las consecuencias dispersas han disuelto ese momento emblemá-
la fascinación ejercida por los actores políticos, las élites burocrá- tico en la acción colectiva. Las no-decisiones, las escenas invisibles
ticas, las decisiones justificadas por el bien común, los juegos y los actores ocultos se volvieron tan importantes en la acción
partisanos. Ahora, y desde hace cincuenta años, los trabajos con- pública como los grandes gestos visibles y las puestas en escena.
vergen en la demostración de que no es suficiente una ley o un Si la sociología de la acción pública ha roto con las visiones
anuncio para modificar los comportamientos. Abundan ejemplos jerárquicas, racionales y estáticas, tampoco se trata de dejar de lado
de decisiones repetitivas con pocos efectos y que expresan más bien la dimensión política sino de trabajar sobre las relaciones entre
la impotencia del Estado.s Los efectos del voluntarismo político regulación social y regulación política, entre lo que es gobernado
varían considerablemente en función de la implementación que por las políticas y lo que no lo es.
siempre encuentra oposiciones, actores inesperados, procesos
caóticos y efectos erráticos. La exposición de esas decisiones es a
menudo una simple puesta en escena. Explicar la acción pública 3.3. Regulación social, regulación política
obliga a mirar más allá.
La segunda ruptura concierne a la unicidad del Estado. El mito La acción pública contribuye al cambio social, a la resolución de
de un Estado glorioso, homogéneo e imparcial en la acción pasó a conflictos, a los ajustes entre diferentes grupos e intereses; se diri-
ge igualmente a repartir recursos, a crear o compensar desigual-
6 El ejemplo más antiguo es la cascada de edictos reales sobre la represión del
dades. La interacción entre autoridades públicas y actores sociales
vagabundeo que no pudo impedir la emigración rural y una fuerte circulación de
poblaciones del siglo XIV al xx. Durante el siglo xx la cuestión de las personas sin más o menos bien organizados es central para la acción pública. Al
domicilio fijo no dejó de crecer. proponer una sociología política en ese ámbito, no pretendemos
UNA SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA 25
24 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
que la sociedad está totalmente estructurada por la política? términos de su capacidad de acción, los actores se esfuerzan en
sino que lo está en parte, especialmente vía las políticas públicas. comprender sus finalidades a partir de sus prácticas y de sus fun-
La Polis son los asuntos de la Cité, los debates sobre las finali- cionamientos concretos.
dades colectivas, la agregación de demandas y de intereses diver- Desde el final del siglo XIX, los Estados europeos advirtieron
sos y el arbitraje entre ellos. Históricamente, se ha diferenciado una un crecimiento considerable de su peso en el producto nacional
esfera de actividad particular de la sociedad. Según Lagroye (2002), bruto, especialmente en razón del desarrollo del Estado-Providen-
la especialización de lo político es una afirmación de roles. Es una cia. Las décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial apa-
cuestión de poder y de dominación en el sentido de Weber, recen a posteriori como la edad de oro del "Estado keynesiano
es decir, de ejercicio de autoridad, de movilización de recursos y modernizador"," En un contexto de crecimiento económico, la in-
de capacidad de sanción. Los sociólogos, y especialmente Talcott tervención del Estado se desarrolló diferenciando sectores cada vez
Parsons, insisten más sobre una definición de lo político en térmi- más especializados. Ese compromiso keynesiano de la posguerra
nos de capacidad de movilización y de coordinación de actores se basaba en la combinación de intervenciones públicas y de reglas
sociales en tomo de objetivos discutidos colectivamente. Coinciden de mercado que producían un crecimiento económico más elevado
con los politólogos para subrayar la importancia de los modos de que en Estados Unidos, la reducción de desigualdades y una muy
definición de objetivos colectivos. La selección de prioridades so- fuerte integración de las sociedades nacionales. Progresivamente,
ciales es el objeto de debates contradictorios entre actores e intere- los Estados europeos han ampliado su ámbito de competencia a
ses, de ahí la importancia de las lógicas de agregación y de recursos un número creciente de problemas, siempre controlando una par-
legítimos movilizables [...] y también de la coerción. te creciente de recursos." En Estados Unidos el gran periodo de las
En consecuencia, lo político no es algo aislado. Como escribe políticas públicas fue menos largo. Las políticas se desarrollaron
B. Jobert, "la regulación política está entonces sometida a un desa- considerablemente durante la Primera Guerra Mundial y conocie-
fio permanente, el de conciliar la construcción de un orden políti- ron un auge considerable con el New Deal de1.presidente Roosevelt
co legítimo y de contribuir a la de un orden social [... ] inevitable- a partir de 1933. Ese momento se cierra a partir de la década de
mente complejo y contradictorio" (1999, p. 125). 1960 y el nivel de intervenciones públicas (y de retenciones obli-
gatorias) es desde entonces mucho menos alto que en Europa. Las
reglamentaciones de los actores del mercado prevalecen sobre los
4. ESCALAS y TEMPORALIDADES: ¿DEL ESTADO-NAOÓN programas federales o sobre los de los Estados.
A LAS SOCIEDADES INGOBERNABLES? Desde finales de la década de 1970, en las democracias occi-
dentales el peso del Estado en la sociedad dejó de crecer (medido
4.1. Ciclo del Estado-nación a partir de la fiscalidad o de los gastos). Muchos análisis ponen en
evidencia dinámicas de composición. El sociólogo italiano G. Pog-
Históricamente, la política está estrechamente ligada a la construc- gi habla de "el fin de un ciclo del Estado-nación" pues no sólo su
ción progresiva del Estado, un agrupamiento político particular crecimiento es interrumpido sino que su capacidad y sus modos
que fue la condición de la emergencia de las políticas públicas y de intervención evolucionaron profundamente (Poggi, 1996). Sin
de su desarrollo. Al analizar el Estado en su materialidad y en
8 rsunr. The territorial state, the rule 01 law, the democratic national state, the inter-
O")
o N \O 10 N N embargo, el Estado no ha desaparecido, como lo muestra su peso
o ...... 10 r-: ......
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"1 10
"'" 10 medido en términos de ingresos, de inversiones, en términos de
personal, en políticas públicas, especialmente en materia de gastos
\O ...... t.r¡ r-, ...... \O
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o Ó M de redistribución social. Si bien no todos los países europeos evo-
"1 ~ f2 ~ 10
lucionaron de la misma forma, ni al mismo ritmo, las cifras reflejan
o ...... \O ...... CX)
el peso siempre elevado del Estado en las sociedades europeas, y
o 0\ ......
C"!
o t.ri Cf) por lo tanto, la importancia de las políticas públicas en la regulación
"1 M 10 ~ M
"'" de la sociedad. En comparación con el resto del mundo, los países
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0\ 0\ 0\ 0\ 10 europeos son los más claramente gobernados por las políticas
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...... ~ 10 10 M públicas.
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rJ) fallas de las políticas públicas se explican por la capacidad de re-
"" sistencia de grupos de interés y de coaliciones poderosas. ASÍ, en
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28 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA , UNA SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA 29
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el caso alemán, la socióloga R. Mayntz (1993) mostró la capacidad 4.3. Jerarquías enredadas en el seno de la gobernanza europea
de la sociedad a autorregularse, pero también la de ciertos sectores
a resistir a la autoridad del Estado. Los movimientos alternativos Los problemas de gobernanza no se plantean solamente en el pla-
. (Grünen), así como los poderosos arreglos entre sindicatos y patro- no nacional. Es el peso cada vez más tangible de las dinámicas
nes dan dos ejemplos de grupos que produjeron sus propias regu- transnacionales (Europa, mundialización) lo que ha acelerado la
laciones, mismas que les volvieron resistentes a los efectos de las ruptura de la concepción clásica del Estado. El desarrollo de la mo-
políticas públicas gubernamentales. Además, abundan los ejemplos vilidad de las personas, de las ideas y de los bienes ejerce una in-
de grupos de interés capaces de bloquear reformas, incluso en fluencia tanto sobre el poder político como sobre la orientación de
episodios de crisis (los bancos después de 2007, o la industria nu- la acción pública. Ese desarrollo de la movilidad robustece las in-
clear luego del accidente de Fukushima). El Estado parece estar terdependencias entre actores, sobre todo económicos, militares,
colonizado por grupos de interés que captan la redistribución en políticos, pero también con las ONG. Comprende una recomposición
provecho propio, evitando los apremios y las sanciones. Existe hoy de escalas espaciales, o espacio-temporales, tomando en cuenta la
en día el acuerdo sobre una sociedad fragmentada, con relaciones aceleración de los procesos'? que acentúan la fragmentación de las
complejas (multiniveles) que se habría vuelto cada vez más difícil organizaciones gubernamentales. El espacio mundial ha dejado de
de gobernar sobre un modelo autoritario y centralizado (Papadou- tener un centro político legítimo y grandes políticas públicas ... y
poulos, 1999). sin embargo representaciones y reglas son elaboradas y difundidas,
El tema de la "gobernanza" tiene como origen esas reflexiones se estructuran modos de resolución de conflictos, aparecen regu-
sob~e las fallas de gobierno, los fracasos de las políticas públicas laciones; una forma de gobernanza se desarrolla en las prácticas
clásicas, y la constatación de la proliferación de nuevas formas de (Badie, 1995).
interc~mb.io y organización. Inspirándose en la sociología de las En consecuencia, pierde pertinencia el postulado de la cohe-
orgaruzaaones y en las redes, y en la political economy comparada, rencia de una acción pública nacional organizada en torno a inte-
c.entrada más en las instituciones y los mercados, esta problemá- racciones estables entre el Estado, los ministerios e intereses colec-
tica pone el acento ahora sobre las formas horizontales de interac- tivos organizados principalmente a nivel nacional. El Estado ha
ción entre los actores, las interdependencias, la autonomización perdido su centralidad y su monopolio (relativo) en el proceso de
de sectores y de redes en relación con el Estado, los procesos de acción pública, considernando las redes de acción que se organizan
coordinación de actores políticos y sociales, las formas renovadas en diferentes niveles, el poder de los actores económicos y el juego
de negociaciones, de limitaciones y de incentivos. Es ése el obje- de actores que toman en cuenta eso que es calificado (a falta de
to de la gobernanza. La idea no es nueva, el término latín medie- algo mejor) como gobernanza europea policéntrica" o multinivel.
11
v.al: gobernantia, remite a la idea de gobernalle (timón), de orienta- Por gobernanza europea, se entiende un sistema político ori-
ción de conductas. La gobernanza se entiende como un proceso ginal portador de tres rasgos principales: la interpenetración de
de coordinación de actos, de grupos sociales, de instituciones para diferentes niveles de gobierno (Parlamento, Conferencia Intergu-
alcanzar objetivos discutidos y definidos colectivamente. La go- bernamental, Comisión); la diversidad de actores e intereses orga-
bern~~a remite así a las dinámicas multiactores que producen la nizados no estatales (más o menos estructurados en red); y un
e~tablhdad de una sociedad y de un régimen político, su orienta- conjunto de instancias y de prácticas de negociación que producen
c~ó~ ~ su capacidad de suministrar servicios y de asegurar su le- acuerdos que se imponen a los miembros. La Unión Europea se ha
gítímídad. La gobernanza viene sin embargo a completar al go- convertido de esta manera en un polity. La Comisión y el Parla-
bierno, que no desparece.
10 D. Harvey (1989) habla de compresión espacio-temporal.
30 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA UNA SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA 31
mento juegan un papel de empresario político y crean coaliciones maciones. Esos autores desarrollaron una gran cantidad de con-
con Estados y actores no estatales. Al hacerlo, la Comisión contri- ceptos y de modelos que en ocasiones conducen a comparar el
buye a la organización progresiva de un sistema político transna- ámbito de la acción pública con un campo de iniciados hablando
cional. La Unión Europea es hoy una forma política que dispone su propio lenguaje. El objetivo de este libro pedagógico es realizar
de un sistema de gobernanza desarrollado (Dehousse, 2009; Hix, la síntesis a partir de dos cuestiones centrales:
2011). A pesar de los medios limitados en organización y en crédi-
tos, la Unión Europea ha adquirido una gran capacidad para a) ¿Qué es una política pública? ¿Un mandato destinado a
emitir reglas vía el Tribunal de Justicia europeo yen ciertos secto- resolver problemas en nombre del bien común, o bien un
res a través de su poder reglamentario. No obstante, la Unión vasto espacio de negociación y de relaciones de poder entre
Europea parece más coherente en un contexto de prosperidad una multitud de actores privados y públicos? En una pri-
económica que en el de crisis financiera de los Estados (especial- mera parte, mostraremos cómo la cuestión de las políticas
mente desde 2009). públicas apareció de manera pragmática a partir del análisis
En cincuenta años, la Unión Europea produjo de manera ori- de las decisiones, de las estrategias de actores y de las orga-
ginal políticas públicas, normas, procedimientos que fueron inte- nizaciones, y de sus dificultades en la implementación
grados poco a poco por los Estados miembros. De ahí, redes cada (capítulo Il). La fragmentación inducida por esas dinámicas
vez más densas de actores transnacionales se organizan con el fin no resume todo y mostraremos también la importancia de
de pensar sobre las políticas. Sin embargo, las recomposiciones se la regulación política, los esfuerzos de armonización lleva-
operan a menudo de manera poco coherente, con grandes diferen- dos a cabo por el Estado, las élítes y las representaciones
cias entre los sectores. Las acciones públicas europeas resultan de colectivas (capítulo I1I).
la hibridación de modelos nacionales y regionales existentes así b) Luego nos preguntaremos ¿cómo cambian las políticas pú-
como de innovaciones reales (Dehousse, 2009). La institucionali- blicas? ¿Debido a las movilizaciones sociales que llaman a
zación de la gobernanza europea crea tensiones con los espacios una reforma de las regulaciones públicas? O bien, ¿en fun-
nacionales que tienen políticas públicas bien establecidas. Las in- ción de los contextos institucionales que reformulan esas
teracciones implican transferencias, adaptaciones y conflictos di- demandas adaptándolas a sus lógicas internas? Las dinámi-
námicos que producen nuevas reglas estructurando un espacio cas de transformación de la acción pública ¿se cumplen vía
original de acción pública. Hoy no es posible considerar la acción las movilizaciones, la construcción de problemas y la ins-
pública nacional sin situarla en este contexto. cripción en la agenda política? (capítulo IV). Pero también,
¿en qué medida esos cambios están enmarcados por las
instituciones? (capítulo V).
CONCLUSIÓN
1 En contra de los razonamientos clásicos top down que parten de las intenciones
de los actores centrales y de sus tomadores de decisiones.
33
LA "IMPLEMENTACIÓN" 35
34 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
efectos), pero no siempre es el caso. De ser así, no habría más que 1.1. Constataci6n de las diferencias entre necesidades sociales,
anuncios políticos voluntaristas que podrían limitarse a los efectos intenciones polfticas y efectos observados
simbólicos (Edelman, 1971).
Esta perspectiva no fue impuesta inmediatamente, tuvo como El análisis de los fracasos de los programas públicos puso en evi-
antecedente los diagnósticos sobre los fracasos de las políticas dencia las fragilidades del modelo top down y de l?~ enf~q~es
públicas que condujeron a la comprensión de su implementación. centrados en el Estado. Sin razón se concibe una política pública
Los aportes, dimensiones y límites de este enfoque son objeto de como una intervención dotada de una autoridad y de una legiti-
este capítulo. midad fuertes. No se trata de un mandato, de una orden que tendría
vocación de ser transmitida y ejecutada sin la menor interferencia
e implicando mecánicamente la movilización de todo.s los actores
1. DEL ANÁLISIS DEL FRACASO DE LAS POLíTICAS PÚBLICAS involucrados. La observación muestra por el contrarío que la ca-
A LA COMPRENSIÓN DE SU IMPLEMENTACIÓN pacidad de los programas públicos destinados a transformar .10
social a "resolver los problemas", es aleatoria ya menudo débil.
La cuestión de la implementación tiene como punto de partida un L~ multiplicidad y la constancia de las diferen~as entre los
problema tanto social como político, el fracaso relativo de las polí- programas de acción pública y las prácticas que suscitan son un~
ticas intervencionistas del Estado-Providencia y la crítica de los constatación recurrente. Esas diferencias son generalmente pero-
economistas de la elección pública. Para ellos, los grupos de interés bidas en términos de anomalías, de pasividad de actores públicos,
manipulan las burocracias y los políticos con el fin de utilizar los incluso de resistencia. Esas diferencias son interpretadas de acuer-
recursos del gobierno para proteger sus intereses (Buchanan, Mus- do con tres perspectivas principales: la inefectividad, la ineficacia
grave, 1999). Desde la década de 1960 en Estados Unidos hubo una y la ineficiencia. Ésas son las interpretaciones más habituales del
fuerte movilización de las ciencias sociales tratando de explicar por "fracaso" de las políticas públicas.
qué, a pesar de las importantes inversiones en recursos públicos,
perduraban numerosos problemas económicos y sociales. Se bus- • La inefectividad es un defecto en la implementación. Se t?man
caban también nuevas estrategias de acción y respuestas a las críti- decisiones políticas, se adoptan medidas y a veces se.asIgn~
cas de la intervención del Estado. Los sociólogos urbanos realizaron medios pero las acciones de aplicación concreta no. íntervie-
grandes investigaciones sobre el débil impacto de los programas nen o son parciales. Una de las formas más clasicas es la
públicos de lucha contra los guetos," Los razonamientos más fre- ausencia de decretos necesarios para la concretización de
cuentes se limitaron a describir, incluso a denunciar, las diferencias disposiciones legislativas que son votadas. Así, en Francia,
entre las intenciones de los tomadores de decisiones-financiado res la ley de 1932 que prohíbe "toda difusión de humos" nunca
y los resultados obtenidos (sección 1). Esta focalización sobre los tuvo seguimiento. La reforma constitucional de 2008 prevé
vacíos de la acción pública y su falta de eficacia debe contrastarse la posibilidad de un referéndum por iniciativa ciudadana,
con la difusión de una nueva racionalidad de tipo económico en la pero tres años más tarde, la ley que debía organiza~la no
gestión pública (sección Il). había sido adoptada. A veces hay que esperar entre cinco y
diez años para que esos decretos sean promulgados. Así, el
proceso de implementación puede prolongarse durante años;
a falta de mandato, los servicios administrativos competen-
tes no se movilizan. Una vez que son tomadas las decisiones
2 Los títulos son reveladores: Oakland's not Jor Burning (Bradford, 1968) o bien
New Towns In-Toum: Whya Federal Program Failed (Martha Derthíck, 1972). operacionales, falta que los operadores las acepten y las
LA "IMPLEMENfACIÓN" 37
36 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
enfoques de política pública. En primera instancia, ello se hace en Este proceso se desarrolla primero en Estados Unidos. Desde
el sentido de una racionalización de la acción pública. los años cincuenta, se elabora el Planning, Prograrnming, and Bud-
geting, System (ppss) para el seguimiento de programas militares.
I Este sistema se extiende progresivamente, a partir de la mitad de
1.2. La necesidad de racionalización de la acción pública los años sesenta, a la evaluación a gran escala de programas socia-
les federales. Luego, la economía del public choice llega a ser una
Antes de ser un tema de investigación, la comprensión de los disciplina tanto teórica como aplicada y una verdadera cultura de
obstáculos a la implementación de decisiones públicas fue una evaluación de la acción pública se difunde entre los actores políticos
cuestión política. El objetivo era resolver los problemas planteados y las agencias gubernamentales. La General Accounting Office (GAO),
al gobierno: analizar el desengaño de los tomadores de decisiones, organismo de revisión de las cuentas y los procedimientos, creada
explicar las lagunas de sus acciones, encontrar criterios de decisión en 1921, se transforma en 1974 en una fuerza para la decisión par-
que permitan escoger soluciones más adecuadas y legitimar su lamentaria y en un contrapoder del Ejecutivo. Este organismo
acción. institucionaliza así la evaluación. Desde el final de los años sesenta,
A mediados del siglo xx, cuando la evaluación de costos y el la acción evaluadora se generaliza en la administración pública que
análisis de sus causas deviene en una preocupación política, emer- consagra a ello entre el1 y el 5% de cada presupuesto federal (prin-
ge una nueva necesidad de conocimiento de lo social. En su obra cipio retomado hoy por los programas europeos). Además, se di-
mayor Seeing Like a State, James Scott mostró en qué medida la acción versifican los métodos y se integran enfoques sociológicos, sobre
pública dependía de sistemas de medición y de conocimiento que todo el análisis de organizaciones (Chelimsky, 1985). Las ciencias
buscaban hacer "legible" la sociedad y justificaban así una acción sociales fueron así encaminadas a comprender las fallas de la im-
racional. Esta dinámica inició luego de la crisis de 1929, cuando el plementación (Bardach, 1977; Dunsire, 1978) y concebir dispositivos
liberalismo integra la idea de la necesidad de un cierto grado de que ejecutaran los programas de manera efectiva, eficaz y eficiente.
regulación pública para asegurar los desempeños económicos. Para Ahora, esos objetivos han .sído adoptados por la escuela del public
que ese intervencionismo fuera aceptable, tenía que estar racional- choice, que es dominante en Estados Unidos y que es difundida
mente fundamentado. Los programas del New Deal de F.D. Roose- internacionalmente vía la OCDE o el Banco Mundial.
velt a partir de 1933 se inscriben en esos principios. H.D. Laswell En Francia, el movimiento es mucho menos claro pues hasta
es considerado el inventor en 1930 del término policy para designar el inicio de los años sesenta, la administración es pensada sólo en
un enfoque racionalizado de los asuntos públicos. El proceso se términos institucionales y jurídicos. Sin embargo, algunas interro-
intensifica a partir de la Segunda Guerra Mundial con la importan- gantes aparecieron considerando que junto con los análisis de
cia de los presupuestos destinados a la reconstrucción. El crecimien- conformidad realizados por la Corte de Cuentas [Cour de comptes],
to de la riqueza nacional origina una nueva racionalidad guberna- eran necesarios análisis de costo-eficacia (Laufer y Paradeise, 1982).
mental basada en criterios de coherencia económica válidos tanto Una corriente intelectual reformadora se constituyó en tomo de
para el Estado como para la empresa que quiere aplicarlos en todo, algunos altos funcionarios que querían reformar la administración
incluso para reducir las desigualdades y para desarrollar las polí- inspirándose en las nuevas formas de organización del trabajo en
ticas sociales. Es el periodo de desarrollo de la gerencia pública, de el mundo de la empresa. En 1959 es creado un servicio central de
los procesos de planificación y de los métodos de ayuda para la organización y de método, el cual llama a M. Crozier (Bezes, 2003).
decisión. Desde esta perspectiva, razonamientos políticos y econó- Se desarrollan entonces dos caminos de investigación. Los enfoques
micos se juntan para la definición precisa de objetivos, la identifi- económicos sobre los costos de la acción pública con la racionali-
cación de medios y el control de resultados. zación de elecciones presupuestales (rationalisation des choix budgé-
40 SOCIOLOCfA DE LA ACCIÓN PúBLICA LA "IMPLEMENTACIÓN" 41
taires, RCS), tendrán sólo un impacto limitado. y por otro lado, una el análisis de un fracaso en revelador de procesos de implemen-
corriente de sociología de las organizaciones que consigue, sobre tación. Los autores aportan un nuevo enfoque analítico al catálo-
la base de estudios de caso significativos, importar y adaptar al go sin fin de fallas de las políticas públicas. El humor les ayuda
contexto francés los nuevos cuestionamientos sobre la racionalidad a hacer el trabajo de deconstrucción. El libro está apoyado en
y la eficacia de la acción pública. Sus trabajos se abocan, a partir pasajes humorísticos que muestran extrañas máquinas concebidas
de investigaciones empíricas, a las reformas, a sus condiciones de por un profesor Toumesol. Los mecanismos que inventa son de
realización y a los obstáculos que encuentran. Abarcan la planifi- una complejidad desbordada al servicio de confusos objetivos.
cación, el funcionamiento concreto de las administraciones (giros La metáfora es explícita: ante los dispositivos de implementación
postales, SEITA) (Crozier, 1965) e instituciones regionales (los pre- del programa EDA, los observadores habituales exclamarían: ¡qué
fectos, los efectos de la desconcentración de 1964). Las conclusiones caos! Pero en lugar de denunciar el desperdicio, los autores insis-
afectan la imagen de una administración fundada sobre organigra- ten en realizar un análisis comprehensivo de los fenómenos ob-
mas jerárquicos y principios racionales. Subrayan los espacios de servados,"
autonomía de actores, su capacidad para desarrollar sistemas La cuestión no es para ellos hacer un juicio sobre el éxito o el
de acción fuera de los marcos formales, así como su propensión a fracaso, sino identificar las leyes generales sobre los procesos de
movilizar sus poderes para afirmar su autoridad y preservar su acción pública, sobre las dinámicas creadas, independientemente
espacio de libertad (Thoenig, 1973; Grémion, 1976).5 de lo inesperadas que sean. Los autores consideran que más allá
La lógica de racionalización de la acción pública. que se desa- del fracaso aparente, el programa federal produjo acción colectiva
rrolla a partir de los años sesenta con base en razonamientos eco- y efectos. Su mirada enfática de observadores quiere sacar una
nómicos minimiza los debates políticos sobre los valores y los ob- I moraleja. En ese sentido, son pioneros de una sociología compre-
I hensiva de la implementación de la acción pública. No miden los
jetivos buscados. Sin embargo, esa lógica tuvo como efecto romper
con los razonamientos jurídicos que dominaban hasta entonces. l. resultados y los desvíos, sino que dan cuenta de un conjunto de
Permitió asimismo un triple desplazamiento: de entrada, hacia las actividades de apropiación, poco visibles pero determinantes. En
actividades concretas de apropiación de las políticas públicas por trabajos anteriores Wildavsky ya se había ocupado de otros temas:
parte de los diferentes actores en distintos niveles; luego, al invertir el proceso presupuestal y los subsidios locales.
la relación centro-periferia en beneficio de ésta, puso de esa forma La cuestión sociológica que está en el centro del estudio de la
a los operadores de la implementación en el centro de la reflexión; implementación es sobre la producción de sistemas de orden local
en fin, rompió con el mito de la acción pública racional y desinte- de acción pública, más o menos bien integrados entre ellos y que
resada. Una parte de los trabajos de análisis de la acción pública se conforman la acción pública nacional: "La implementación de una
sitúa en esta continuidad, más o menos asumida. política se propone establecer órdenes más o menos armoniosos
entre los elementos programados y los discresionales. Yesos órde-
nes nacen del hecho de que los actores respetan y comparten pre-
2. APREHENDER LA ACCIÓN PúBLICA "DESDE ABAJO" siones, perciben condiciones de éxito o fracaso, identifican alter-
nativas, formulan compromisos" (Padioleau, 1982, 140). La acción
La obra de Pressman y Wildavsky analiza el impacto de un pro-
grama federal de desarrollo local (EDA) en Oakland convirtiendo 6 El subtítulo del libro (el más largo de la historia de las ciencias sociales)
explicita su punto de vista: How great expectations in Washington are dashed in Oa~.
Or, why it's amazing that federal programs work at all. This being a saga o/ the ~conomrc
5. Un panorama significativo de todos esos trabajos se encuentra en la obra development administration as told by two sympathetic observers who seek to burld morals
colectiva 014 va l'administration fran~ise? (Crozier, 1974). on a foundátion o/ ruined hopes.
LA "IMPLEMENTACIÓN" 43
42 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
dos como una política de hecho (Warin, 2006, 2009). Esas investi- La movilización de los actores sólo puede entenderse a través
gaciones muestran que los ahorros asociados al non-recours" a las de una contextualización precisa y un análisis de múltiples cues-
prestaciones sociales son superiores a los fraudes sociales? Otros tiones locales (de una organización, de un territorio, de redes). La
trabajos enfatizan las relaciones de dominación y los comporta- historia y el estado de los marcos y de las identidades de acc~ón
mientos de resistencia en las interacciones entre agentes de proxi- abordadas en el nivel territorial son indispensables para evitar
midad y administrados (Weller, 1993; Dubois, 2003; Spire, 2005). que se vuelva abstracta la implementación del programa X en la
La acción de los destinatarios (beneficiarios) de la política o ciudad Y.
del programa es también estrueturante. Cada dispositivo de acción Es dificil comprender la forma en la que los actores de la im-
pública, si supone restricciones (las condiciones a cumplir para plementación se apropian (o no) de talo cual parte de un programa
entrar en un programa), puede ser al mismo tiempo un recurso público, sin conocer la historia de sus interac~iones locales, la~ ~e
para quienes logran apropiárselo y utilizarlo para sus propios fines. los viejos compromisos y las de las nuevas ahanzas en formación.
Así el RMI, que había sido concebido para dar un mínimo vital a Así, se comprenden mejor las políticas de renovación urbana de
las personas que se encontraban en la más profunda precariedad, ciudades como Levallois (UMP)* cuando se sabe que se trata de un
tuvo, en un primer momento, muchas dificultades para alcanzar antiguo municipio comunista, que .conoci~ e~ de~moronamiento
a esa población. Por un lado, las personas más necesitadas no económícoy social asociado a la dssindustrialízación en la déca~a
lograban responder a las exigencias administrativas," El pago del de 1970· también, cuando se sabe que la llegada de un empresano
subsidio exige una domiciliación, condición que a menudo es político' de filiación partisana diferente suscitó una dínamizacíón
imposible de satisfacer por parte de los solicitantes. Por otro lado, urbana importante que convirtió en un recurso para desarrollar
una clientela inesperada se presentó en las ventanillas, la cual sus relaciones políticas y un cierto clientelismo.
reunía objetivamente las condiciones de acceso al subsidio y esta- La contextualización debe igualmente hacerse en el presente.
ban bien orientada en su solicitud (agricultores, congregaciones Un programa público está frecuentemente asociado a otros "1' sobre
religiosas, estudiantes). Más ampliamente, recordemos que los todo, los actores implicados en él están frecuentemente en mte~ac-
trabajos empíricos sobre los grupos de presión han mostrado su ción con otros asuntos. Aliados temporales aquí, pueden ser nva-
capacidad para capturar dispositivos públicos, al momento de su les en otros escenarios, más frágiles o por el contrario, mejor pro-
concepción e implementación. Orientar el contenido de las normas vistos. En el contexto político francés, debe igualmente tomarse en
secundarias de aplicación utilizadas es el medio más eficaz para cuenta la territorialización de la competencia política regional y
sacar los beneficios directos de un programa o para evitar sus nacional. Por ello es indispensable realizar una cartografía del
obstáculos. estado de las relaciones de fuerza locales que permiten comprender
cuáles son los actores presentes y cuáles son sus recursos. Así, en
* Es una situación en la cual, personas u hogares que tienen derecho a ciertas materia ambiental la presencia y la fuerza de las redes asociativas
ayudas sociales, no acceden a ellas por razones diversas, como la falta de
información o la complejidad de los trámites. [N.T.] influyen sobre los arreglos entre industriales, planificadores, ad-
7 Para el RSA en 2011, 4 mil millones de euros no fueron gastados, lo que ministraciones, representantes locales y prefectos (Lascoumes,
representa una tasa de no-recurso superior al 50%. [El RSA, Revenu de eolidarité 1994). De manera general, la heterogeneidad de actores y de f?rmas
active, es una prestación social destinada a asegurar a personas de bajos recursos
o sin recursos, un ingreso mínimo variable en función de las características del
de movilización es tal que es dificil abordar la implementación de
hogar.] [N.T.]. un programa (independientemente de su origen) sin pasar por una
a El RMI [ingreso mínimo de inserción] es un subsidio diferenciado; el
expediente de solicitud comprende informaciones y documentos que deben
entregarse en otras prestaciones sociales (subsidios familiares, ayuda a la vivienda), * partido político Union pour un Mouvement Populaire (Unión por un Movimiento
elementos de los que muchos no disponen. Popular). [N.T.]
46 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA LA "IMPLEMENTACIÓN" 47
caracterización de las configuraciones locales (Sawicki, 2000; Borraz menos de 350 habitantes. La ley de iniciativa gubernamental quería
y Loncle, 2000). racionalizar la gestión local con el propósito de una mejor distribu-
La importancia de la contextualización tanto diacrónica (peso ción de recursos. Cuatro años más tarde, sólo 1 130 municipios se
de las prácticas anteriores) como sincrónica (diagráma de actores y fusionaron, es decir, el 3%. Ese débil impacto se explica por la im-
de sus posiciones) es tal que las explicaciones causales directas a precisión de los objetivos, la debilidad de las incitaciones y la im-
menudo deben tratarse con mucha prudencia. Atribuir la responsa- portancia acordada a los procedimientos locales (plan prefectoral,
bilidad de bloqueos en la realización de un programa público a la consulta de poblaciones). Luego, los autores identifican la impor-
resistencia ideológica de los actores encargados de la ejecución, o a tancia de la connivencia entre los prefectos y los notables. Al tener
la captación directa por tal o cual grupo de interés, revela a menudo cada uno interés en el desmigajamiento, convinieron en dejar de
un razonamiento limitado. Frecuentemente, variables intermedias lado una reforma que podía limitar sus respectivos poderes a través
desempeñan un rol desisivo que sólo aparece gracias al conocimien- de la constitución de entidades urbanas más grandes. Es decir,
to de los sistemas de acción concretos locales, las relaciones de poder, consideraron que el Parlamento no había sido ingenuo. Al tanto de
el estado de los recursos y las limitaciones, los marcos cognitivos y esas posiciones territoriales hostiles, los diputados no obstruyeron
las rutinas de la acción pública territorializada. el asunto. Trataron el tema como una "innovación simbólica" ins-
Los efectos inesperados (o no confesados) son en ocasiones los crita en las ambiciones de la "nueva sociedad". El gobierno obtenía
más importantes. Así sucede con los efectos de anuncio y su alcan- así un beneficio en términos de prestigio, el Ministerio de Finanzas
ce simbólico que se empeña en demostrar la sensibilidad hacia las escapaba al espinoso tema de la reforma de las finanzas locales y lo
cuestiones sociales y la capacidad de acción de los gobiernos. En esencial de la implementación se confiaba a los prefectos y a los
ese caso: "decir, es hacer". Es así que M. Edelman (1971) analiza representantes locales, aliados en esta causa: la implementación
los programas federales estadounidenses de la década de 1960 de minima de la ley no fue un fracaso, sino un paradójico éxito ...
la lucha contra la pobreza y el racismo. Su lectura es radical, con- En resumen, la implementación debe ser asimismo un espacio
trariamente a los objetivos presentados; la acción pública realizada de ajustes, de negociación entre intereses. Muchos trabajos han
en esos ámbitos no se dirige a mejorar realmente las condiciones demostrado que las controversias son momentos de confrontación
de vida de las minorías, se dirige sobre todo a la pequeña burgue- en ocasiones violentos, pero que a menudo son también momentos
sía blanca que se sentía amenazada por los disturbios. Para tran- de aprendizaje para los actores involucrados. La implementación,
quilizar a ese grupo social se adoptaron medidas de seguridad si bien problemática, puede al mismo tiempo ser un periodo de
destinadas a limitar la peligrosidad de los guetos. Esta acción po- cambio en la definición del problema en cuestión (pues se revelan
lítica hacia las minorías designaba de esa forma un enemigo interior nuevas dimensiones inicialmente desconocidas). Analizar la im-
que convergía en el blanco de los resentimientos y desviaba así la plementación es finalmente tratar de explicar de manera compre-
atención de las responsabilidades políticas. Al construir esa recep- hensiva las lógicas de una dinámica a menudo imprevisible en sus
ción de los fenómenos sociales, el Estado se presentaba como formas, sus participantes y sus efectos. Esta dinámica se desarrolla
protector, garante del orden y buscaba así la cohesión de la parte a menudo de manera dialéctica: un proyecto más o menos cohe-
burguesa de la población. rente da lugar a apropiaciones dispersas, que son seguidas por
La inefectividad, la ausencia o la debilidad de la implementación momentos de recentraje, por su parte, discutidos y reorientados.
son a veces el objetivo paradójico buscado por el legislador. Es así En ciertos momentos la tentación de reintroducir un punto de
que ha sido interpretado el fracaso de la ley de julio de 1971 inci- vista normativo y de descalificar la secuencia de algún actor o algún
tando al reagrupamiento de municipios (Kersvadoué, 1976). En resultado es grande. Por el contrario, lo que es útil es entender lo
1968,Francia contaba con 37 708 municipios, de los cuales 50% tenían que los hace posibles.
I .
48 SOOOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
LA "IMPLEMENTACIÓN" 49
3. LA IMPLEMENTACIÓN COMO ANALIZADOR DE LA POLtrICA tación están más o menos delimitados y coordinados. De un terri-
torio a otro, se constatan configuraciones muy diferentes.
¿~uáles son los principales aportes del análisis de la implementa- Además, los observadores se enfrentan a menudo a espacios
ción y cuáles los límites y las dificultades? En un programa, la in- de acción construidos por las relaciones prácticas de íos actores,
tenció~ p~lític~ inic~al es distinta de las dinámicas de su aplicación. las cuales no coinciden con las divisiones político-administrativas.
Esta~ ulti~as implican una parte importante de ambigüedades Esos territorios ad hoc inventados por los socios de una acción
y de l~c~rtidumbres. Se despliegan en interferencias con la policy y pública para cumplir con las especificidades de las dinámicas lo-
las politics. cales y escapar de los trámites burocráticos, adquieren cada vez
El prim~r ap~rt~ de este e~foque ha sido disociar el esquema más una legitimidad oficial. En efecto, uno de los rasgos originales
de una acción pubhca (el POIICy Design), de las actividades de de los programas de acción pública recientes es definir espacios
apropiación al momento de la implementación. El primero remi- territoriales pertinentes para la acción (los países, las zonas francas,
te a las lógicas de las ideas de los tomadores de decisión las se- las cuencas) y dar competencias a una instancia de concertación
g~ndas remiten a las de ~o~intérpretes encargados de la' aplica- para definir los objetivos precisos a alcanzar. Así, nunca hay que
Clono Se trata de dos actividades fundamentalmente diferentes suponer una especialización funcional de los niveles. Muy seguido
aunq~e interdependientes. La orientación de un nuevo programa lo que se encuentra son "meandros extraños y jerarquías enreda-
se deriva a menudo de necesidades encontradas por los actores das", es decir, una combinación compleja de competencias entre
que modifican el nivel político con el propósito de corregir las niveles (nacional, regional, local, a menudo europeo), cruzadas con
l~gunas de los dispositivos existentes. En el sentido opuesto, el amontonamiento de roles (instructor, tomador de decisiones,
CIertos esquemas de acción anticipan la implementación y tratan financiador, ejecutivo coordinador, ejecutivo de primera linea,
de p:e:ver los efe~tos inevitables de apropiación-interpretación. evaluador). Todo eso vuelve con frecuencia muy delicada la revisión
Analíticamente, sm embargo, es indispensable separar esos dos del sistema de actores y la objetivación de las interrelaciones; ése
planos de acción. es sin embargo el desafío al que debe confrontarse el análisis de la
. Otr~ ap~rte signifi~ativo de la implementación es poner en implementación.
evidencia la ímportancía de los espacios de acción inducidos por El último aporte de los estudios consiste en haber subrayado
la vaguedad de muchos programas. Contrariamente a lo que hacen la importancia de las relaciones políticas. La acción pública es una
p.e,nsar las conce~ciones ~rigistas y racionalistas, la implementa- práctica de poder, es indisociable de las cuestiones de dominación
cion es un vasto Juego de interacciones, La incertidumbre caracte- y resistencia, y de las cuestiones de legitimidad de los detentadores
riza la apropia~?n y es el tamaño de las variaciones operacionales de la autoridad. La concepción funcionalista del análisis de políti-
lo que es previsible. Un programa debe ser visto como una serie cas públicas se interesa únicamente por las cuestiones técnicas de
de ?roposi~iones, de recursos para la acción, y no como un impe- organización, de autoridad y de resultados. Deja de lado la dimen-
rativo sancionado. Raros son los programas unidireccionales con sión esencial de las relaciones de poder. J. Leca mostró bien que el
un esquema de aplicación simple, que distribuyen competencias aporte de las políticas públicas a la sociología política en general
claras y recursos adecuados. Los objetivos enunciados en las ex- no se sitúa en el mejoramiento de la racionalidad de la acción gu-
posiciones de motivos son en general heterogéneos y toman más bernamental, sino en tanto que analizador pertinente de las rela-
la forma de un agregado de intereses a proteger y de obietivos a ciones políticas, de las relaciones gobierno-gobernados, de las
alcanz ar, sin. desí
esignar 1as acciones
. J
concretas a realizar ni los resul- formas de concebir y de realizar la orientación de acciones colec-
tad?s es~erados. Se puede decir lo mismo de los escenarios de la tivas, definir y legitimar los "bienes comunes" . Observar al Estado
acción publica, los espacios sociales movilizados para la implemen- y a los actores que asocia para la regulación de problemas sociales
50 SOOOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA LA "IMPLEMENTACIÓN" 51
es indispensable para la caracterización de esos actores y para la política o de acción pública. Víctima de su éxito, la especificidad
comprensión de sus relaciones. Los trabajos sobre la implementa- de las rupturas que ha introducido se pierde, diluida bajo una
ción han hecho, en este tema, contribuciones significativas. Así, avalancha de observaciones micro y de razonamientos implícitos
diferentes estudios han revisitado de manera empírica la cuestión fácilmente normativos. Nunca hubo una corriente específica de
clásica del "interés general" mostrando que se trata menos de una Implementation Studies que buscara sistematizar los enfoques y
categoría exterior a la acción pública, invocada como una referen- capitalizar los resultados, de lo que a veces se da una impresión de
cia abstracta o de autoridad, que del atributo dado al producto de conclusiones repetitivas a pesar de la novedad de los campos es-
negociaciones entre inereses divergentes, que con frecuencia son tudiados. Por el contrario, la corriente de investigacion aplicada
el resultado de largas interacciones situadas (Lascoumes, Le Bou- que comprende una gran parte de lo que los anglosajones llaman
rhis, 1998). Asimismo, recordamos la importancia decisiva de la la Policy Analysis ha conocido un auge considerable y constituye
contextualización que se refiere también a la inserción de la acción hoy en día un mercado en el cual el de la evaluación es el más vi-
pública en los temas políticos locales. sible en Francia. Así, E. Bardach (2000), que se dio a conocer en
Debe recordarse una evolución importante. Los trabajos fran- 1977 por un excelente trabajo sociológico sobre The Implementation
ceses o británicos de las décadas de 1970 y 1980 consideran sobre Game, se volvió uno de los principales expertos de una forma de
todo la politización de la acción pública como una movilización de análisis aplicado enfocado explícitamente a la medida y la búsque-
actores implicados en la implementación local en vista de com- da de la eficacia pública. Se puede reprochar a esos trabajos su
prender a los actores políticos nacionales. Ese pasaje obligado por positivismo, es decir, una manera de aprehender en primer grado
"el centro" se opera de dos maneras. Los actores locales pueden las situaciones a analizar, de abordarlas en los términos del "co-
anticipar las decisiones e influir sobre los dispositivos en los que mandatario" del estudio y de retomar los cuestionamientos de
estarán posteriormente involucrados: es lo que muestra Padioleau evidencia de las diferencias observadas para desarrollar un punto
(1982) en su análisis de la política forestal, es un caso típico de de vista normativo-prescríptívo que no duda en decir el Bien y el
"meandro extraño". Pueden también obtener arbitrajes locales Mal ni en dirigir recomendaciones consideradas curativas.
favorables al tener acceso a autoridades políticas de rango superior, Otro límite regularmente observado es la explicación de las
esquivar la voluntad de un director de administración departa- diferencias observadas en la apropiación de programas de acción
mental gracias al apoyo de algun diputado local, * esquivar la de pública por factores culturales. Esto, si los terrenos estudiados son
un prefecto por la llamada de un ministro o de un diputado. Es el comparados tanto de manera interregional como internacional. La
modelo desarrollado por M. Crozier y J.-e. Thoenig (1976) bajo referencia a las subculturas es una facilidad que se ahorra un aná-
el nombre de "regulación cruzada" para insistir en la importancia lisis de los efectos institucionales, de las movilizaciones diferencia-
decisiva de las interferencias entre niveles administrativo y políti- les y de las relaciones particulares hacia la política. A. Smith de-
co en la implementación. Desde los años noventa, la cuestión de la mostró, para la implementación de políticas europeas en los países
politización es planteada sobre todo en términos de liderazgo local del Norte y del Sur, que: "la idea según la cual la cultura produce
(Smith, 2000) o de juegos políticos, relaciones de fuerza y alianzas excepciones conduce a no tomar en consideración la relación entre
locales (Sawicki, 2000; Favre, Négrier, 2007). política y sociedad en cada territorio" (A. Smith, 2000). En conclu-
Para concluir, señalemos algunos límites. En treinta años ha sión, el riesgo principal es evidentemente encerrar el análisis en la
habido una banalización del enfoque en términos de implementa- secuencia de la "implementación" e ignorar no sólo lo que viene
ción, confundiéndose a veces completamente con el análisis de antes y lo que va después de los procesos de apropiación, sino
ignorar más ampliamente las interacciones significativas con las
* El texto en francés habla de élu territorital. [N.T.] otras dimensiones de la acción pública, en particular la construcción
52 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
1. INTERÉS GENERAL
y EXIGENCIAS A LA AcaÓN PÚBLICA
53
54 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA LAS POLíTICAS PÚBLICAS DESDE LA CIMA DEL ESTADO 55
Éstas son las misiones de policía' que constituyen en los siglos XVIII 2. TOMAR DEOSIONES ES AcruAR: LOS MEANDROS
Y XIX un cuarto poder de regalía> Este intervencionismo estatal será EXTRAÑOS DE LA DECISIÓN
tintas (su número varía según los autores), pero susceptibles de atención en los actores que las tomaron sobre los criterios, las ra-
entrelazarse, a saber: a) los orígenes, los hechos sociales, los cionalidades de sus elecciones y sus creencias. Los sociólogos de
problemas; b) la identificación, la definición, la formulación de un la organización han estudiado también esos procesos que forma-
problema; c) el etiquetaje de un problema como problema público, lizaron en términos de "racionalidad limitada" (H. Simon, 1957).
la selección, el filtraje; d) la decisión; e) la implementación de la Con el fin de poner en evidencia los apremios que orientan, y en
política pública; j) la evaluación; y g) el fin de la política pública. ocasiones condicionan la decisión, la mayor parte de los trabajos
Si frecuentemente esos trabajos han conducido a hacer de la muestran la coexistencia de racionalidades entre los diferentes
decisión un momento privilegiado, hay que verlo como un proce- actores, pero igualmente en un mismo actor. Son repertorios de
so de elección que se efectúa en cada secuencia: para seleccionar argumentos y de formas de razonamiento en competencia que son
problemas, para definir los medios de la implementación, para puestos en evidencia y explican en parte los obstáculos a la "deci-
etiquetar una cuestión. La decisión está siempre presente y toma sión racional". Las tres racionalidades de base de M. Weber (teleo-
formas diversas. lógica, axiológica, tradicional) son completadas por Boudon, que
Cada una de esas secuencias ha sido objeto de múltiples tra- agrega dos (utilitaria y cognitiva),"
bajos que refuerzan la percepción de su fragmentación y de su Los trabajos empíricos de H. Simon, J. March, P. Selznick, G.
débil racionalidad. Así, Hogwood y Peters (1985) trataron de res- Allison y P. Zelikow (1999) y de sus sucesores identifican las in-
ponder a la cuestión existencial 11 ¿Hay una vida después de certidumbres del proceso de decisión, acabando de paso con el
la muerte de las políticas públicas?". Las investigaciones sobre la mito de la racionalidad objetiva. Las informaciones de las que
terminación de programas han demostrado en efecto que lilas disponen los tomadores de decisiones son siempre parciales y es
políticas públicas nunca mueren", o casi. Toda nueva política costoso completarlas. Las preferencias de los actores no son esta-
pública parece más o menos un ensamblaje de elementos preexis- bles en el tiempo, sus criterios de elección son imprecisos y a
tentes: dispositivos, medidas, presupuestos, personal, organiza- menudo contradictorios. Las soluciones propuestas por las orga-
ciones, contenidos que son arreglados, reinterpretados, reetique- nizaciones obedecen primero a su propia lógica y a sus priorida-
tados, ensamblados como piezas de un Lego que más que des. El tomador de decisiones con frecuencia no tiene más opción
sustituirse se agregan a las políticas existentes. Las políticas pú- que ratificar lo que le han preparado las administraciones o los
blicas son un poco como milhojas en donde se sedimentan instru- consejeros, o seguir las rutinas habituales cuando las alternativas
mentos, contenidos, ideas, actores, medios y organizaciones son limitadas. La temporalidad de la agenda del tomador de
11
siempre susceptibles de ser reacomodados. Las "nuevas políticas decisiones" constituye una restricción crucial en los procedimien-
públicas" lo son sobre todo en el discurso de los actores y en las tos de decisión. Las condiciones de elección, las emociones y el
estrategias de comunicación; la mayor parte del tiempo son reaco- contexto participan en la modificación de las preferencias y de
modos marginales que llevan nuevas etiquetas. sus criterios. Los trabajos más analíticos sobre la racionalidad
insisten sobre las dimensiones cognitivas y las tensiones psicoló-
gicas de las decisiones.
2.2. Las poUticas públicas como resultado de decisiones individuales
2.3. El análisis en términos de elección racional Dunleavy (1991) reformuló la conceptualización del interés de los
altos funcionarios. Este autor defiende la idea de que la gestión de
Los autores de la escuela de la elección racional subrayan la im- presupuestos importantes por grandes organizaciones es a menu-
portancia del análisis micro de la decisión, interacciones, juegos do muy pesada para la alta administración (teniendo en cuenta
entre los actores, efectos de agregación. Partiendo de esos postu- especialmente el papel de los sindicatos). El interés de los altos
lados, de los métodos y las formas de razonamiento de los econo- funcionarios no sería maximizar el tamaño de la organización sino
mistas, esos autores analizan las políticas públicas como resultado definir la forma que debe asumir, sus objetivos y fortalecer el tra-
de la elección de individuos egoístas cuya racionalidad instrumen- bajo noble, a saber, la influencia política y la definición de las po-
tal (en términos de interés), el cálculo costo /beneficio de la decisión líticas públicas. Este autor analiza las decisiones de los altos fun-
(o la no decisión), está influenciada por incentivos y sanciones. Los cionarios en términos de capacidad para definir los contornos y los
individuos hacen elecciones con el fin de maximizar su interés, su objetivos de su organización: Bureau Shaping. Es por lo que esos
satisfacción. TIenen preferencias (y no objetivos) que son claras, actores no se opusieron a la multiplicación de agencias en la admi-
jerarquizadas, relativamente estables. Toman decisiones de mane- nistración ni a las privatizaciones. Así los altos funcionarios recu-
ra autónoma, racional y coherente. La cuestión central para la acción peran los márgenes de maniobra en la elección de prioridades,
pública es la de la coordinación de interacciones que establecen refuerzan su autonomía y sus capacidades de gestión con respecto
reglas del juego y minimizan costos de transacción entre actores y al personal.
que por agregación producen formas colectivas. Como siempre ocurre en los trabajos de elección racional, esas
Los primeros trabajos realizados con esta perspectiva tienen modelizaciones parsimoniosas tienen para ellas el rigor del argu-
como origen la crítica respecto del crecimiento de la intervención mento y la precisión analítica. Ésa es también su debilidad pues
del Estado en Estados Unidos vista desde el enfoque de la crítica encuentran dificultades metodológicas mayores para medir las
de la tecnocracia, es decir, del interés de los altos funcionarios por preferencias y para no simplificarlas de manera radical. La influen-
ampliar su campo de intervención y maximizar sus gastos. La es- cia política de esos trabajos ha sido sin embargo considerable pues
cuela de economistas de la elección pública tiene como objetivo dio los argumentos intelectuales para justificar los procesos de
introducir razonamientos de la ciencia económica en las actividades privatización de los servicios públicos, la creación de agencias
del Estado. Así, los trabajos de A. Downs (1956) y de Niskanen autónomas y la reducción del peso del Estado, pero también per-
(1971) tienen como objetivo decisiones de burocracias relacionadas mitió explicar los fracasos de las políticas públicas a partir de es-
con las políticas militares y las políticas sociales. Estos trabajos trategias racionales de individuos jugando con las reglas para
muestran cómo las diferentes organizaciones tienden a maximizar evitar restricciones y maximizar su interés (por ejemplo en tomo
su interés, a aumentar sus presupuestos y sus personales, a con- de la carte scolaire en Francia)."
trolar la agenda y la implementación de políticas públicas, a favo-
recer las soluciones que saben implementar. En consecuencia, el
poder de decisión de los responsables políticos se ve reducido por
el control creciente de la administración sobre los procesos de
política pública, lo que constituye una amenaza para la democracia. * La carte scolaire es un sistema de asignación de los establecimientos escolares
Sin embargo, esos resultados fueron invalidados por la evolu- hasta el nivel de preparatoria (érole, college, lycée) por el que se establece como regla
ción observada en la década de 1980, a saber, los movimientos de que los estudiantes acceden a los establecimientos escolares que están próximos a
sus domicilios. Al estar relacionada con temas como la lucha contra la inequidad
privatización y de reducción del peso de las administraciones, y la promoción de la llamada mixité social, la carte scolaire suele provocar
especialmente en Estados Unidos, Reino Unido y Australia. Patrick controversia. [N.T.]
LAS POLíTICAS PÚBLICAS DESDE LA OMA DEL ESTADO 61
60 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
problemas sino también a la estabilización de las decisiones nego- las hipótesis y los métodos. Si esas representaciones de un modo
ciadas y apoyadas por una colectividad (Callon, Lascoumes y de conocimiento son relativamente estables, también son objeto de
Barthe, 2001). El recurso a procesos de deliberación puede volver controversias que producen regularmente" anomalías" en la capa-
gobernables situaciones bloqueadas, por ejemplo, decisiones rela- cidad explicativa del paradigma y anuncian momentos de ruptura
tivas a grandes infraestructuras (Lolive, 1997). En consecuencia, si (Surel, 1998). Se abre así una situación crítica de la que emerge una
tradicionalmente se ha considerado que actuar es tomar decisiones, nueva conceptualización. P. Hall (1992) traspuso este esquema a la
esos autores sugieren que "actuar en un mundo incierto" requiere acción pública explicando de forma comparativa cómo el paradig-
procesos colectivos, negociados, organizados en torno a controver- ma neoliberallogró imponerse como principio cardinal de la polí-
sias y deliberaciones y sobre todo desembocando no en decisiones tica económica, a pesar de contextos y dinámicas diferentes. Su
definitivas sino interactivas y revisables. trabajo muestra que la dimensión cognitiva del paradigma no es
exclusiva y que éste es igualmente portador de elementos norma-
tivos (sobre lo que es conveniente hacer) y de elementos prácticos
3. LA COORDINACIÓN A TRAVÉS (cómo se debe actuar concretamente). Para caracterizar los cambios
DE LAS REPRESENTACIONES GLOBALES de las políticas públicas, P. Hall distingue tres niveles de cambio:
los principios generales, las elecciones en materia de política pú-
Más allá de las elecciones individuales, otra corriente de investi- blica y los usos de instrumentos seleccionados. Para él, son raros
gación, conocida como cognitiva, insiste en estudiar lo que cons- los cambios (llamados de tercer orden) que modifican el paradigma
tituye el nexo y da un cierto grado de coherencia a la regulación en cuestión y que suscitan modificaciones de otros componentes
estática y social, en el sentido de Durkheim. Esta corriente subra- de rango inferior. Lo que regularmente aparece son cambios en las
ya la importancia de las representaciones globales, de las creencias vías de acción (Ilamados de segundo orden), relativos a la adopción
compartidas como los "paradigmas" o los "referenciales". El de nuevas modalidades al servicio de los mismos objetivos. Sin
punto de partida es la constatación de la generalización de ciertas embargo la mayoría de las veces, los cambios se limitan a modifi-
formas de discursos argumentados que orientan y legitiman las caciones en los usos de instrumentos (cambios llamados de primer
posiciones de los principales actores y los grandes arbitrajes pú- orden). B. Palier (2002) lo mostró en las políticas de protección
blicos. Aunque no determinan todas las acciones, no dejan de ser social: la fiscalización o la privatización serían cambios de tercer
pasajes obligados a los que todo actor involucrado en una políti- orden. Las reformas recientes en la mayoría de los países fueron
ca pública debe referirse adaptándolo, discutiéndolo o refután- durante mucho tiempo sólo de primer orden (modificaciones del
dolo. Es el caso en Francia de la "modernización de la sociedad" nivel de cotizaciones y de prestaciones), y de segundo orden sola-
en los años 1950-1980, o del "neo liberalismo" en los años 1980- mente a partir de la década de 1990 (creación o supresión de ciertas
2000, que son representaciones globales impuestas como sistema prestaciones). Este modelo es discutido: por una parte sobre los
de significación ineludible. Este enfoque de las transformaciones límites de la analogía entre comunidad científica disciplinaria y
de la acción pública tiene como originalidad combinar factores comunidad de política pública, que rara vez tienen el mismo nivel
internos y externos, los factores exógenos (crisis económica, al- de coherencia; por otra parte, sobre su capacidad para identificar
ternancia política) indisociables a factores endógenos (moviliza- los niveles de cambio, sobre todo los mayores y los menores. En
ción crítica contra las orientaciones y los instrumentos de progra- efecto, si la "puesta en crisis" de un paradigma pasa por la contes-
mas existentes). tación de sus hipótesis y de sus instrumentos, es una interdepen-
El término paradigma es utilizado por Kuhn por analogía con dencia de tres niveles lo que está señalado pero queda por resolver
el mundo científico para designar un acuerdo sobre los conceptos, cuál es el punto de ruptura (Smith, 2004; Palier, Surel, 2005).
64 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PúBLICA LAS POLmcAS PúBLICAS DESDE LA CIMA DEL ESTADO 65
Los enfoques en términos de referencial se sitúan en un nivel Esos enfoques por las representaciones globales no son única-
que combina lo macro -"lo global" - con lo meso -'10 sectorial"-. mente cognitivos. En efecto, las relaciones entre los intez:ses. de ~os
El inspirador es L. Nizard, quien, trabajando sobre la planificación actores, las ideas de las que son portadores y los marcos ínstítucío-
francesa, propuso la hipótesis de que esta actividad gubernamental nales en el seno de los cuales interactúan, son muy fuertes. P. Hall
no debía ser analizada sobre un modo positivo (la capacidad para propuso un enfoque llamado "3 1" (ideas, intereses, instituciones)
fijar objetivos), sino como una forma de pensar el cambio social. El para sistematizar esta interdependencia. Retomando este modelo,
plan de los años 1950-1960 era para él un instrumento de difusión B. Palier y Y. Surel (2005) proponen un método que se plantea ~o
de un nuevo referencial modernizador de la sociedad y del Estado. minimizar ninguna variable en el análisis. Es se~n las ~cuen~I~s
Ofrecía modelos, suscitaba el aprendizaje y legitimaba las iniciativas del cambio, que el peso de tal variable o. de tal hipóte,sIs ,es ~nvI-
novedosas. Se hacía de esa forma un paralelo entre la función técni- legiado, pudiendo la configuración cambiar la secuencI~ .sIguIente.
ca y política de ese dispositivo y la noción de "intelectual orgánico" Lo abierto de este enfoque constituye también su fragilidad en la
de Gramsci. P. Muller y B. Jobert desarrollaron este enfoque en "El jerarquización de variables y en evidenciar modelos explicativos
Estado en acción: la contribución de las políticas" (Jobert y Muller, generales.
1987) mostrando cómo sujetos (individuales y colectivos) se consti-
tuyeron en actores sociales por la definición de su relación con el 4. Los ACIDRES DE LA CIMA DEL ESTADO
mundo, y más específicamente mostrando cómo una minoría inno- y LA COORDINACIÓN DE LA AcaóN PÚBLICA
vadora de un sector percibe el creciente desfase con la sociedad
global y opera un reajuste. El cambio de referencial es un realinea- Considerar las políticas públicas desde arriba con~uce ~l tema .de
miento de un referencial sectorial desajustado en relación con el las élites y del liderazgo político, una ~estión socI?lóglca ~láslca
referente global en evolución. P. Muller (1984) interpreta así los (Pareto, Mosca). Mientras que los pnmeros trabajos partían de
cambios que se presentaron en la política agrícola en los años sesen- las élites políticas y de su grado de apertura (pluralismo vers~s
ta como un esfuerzo de ajuste de ese sector con el referencial general clase dominante), tratando a las políticas públicas sólo en térmi-
de modernización, Asimismo, estudiando los cambios en la política nos de consecuencia, una sociología de las élites de las políticas
aeronáutica al inicio de la década de 1970, muestra cómo el modelo públicas y del liderazgo permitió renovar de manera fe~nda ~l
de economía de mercado sustituyó el modelo militar: los ingenieros análisis de las políticas públicas tomando en cuenta las éhtes SIn
preocupados por vender aviones en el mercado internacional (pro- mitificar su poder. .
yecto Airbus) se impondrán a ingenieros de generaciones anteriores, Los trabajos sobre los corporativismos -los interca~~lQs
preocupados por el prestigio nacional (proyecto Concorde), por el políticos entre Estado, sindicatos y empr~sariado-,.los ~ovllruen-
prestigio técnico y por objetivos militares. En los dos casos, los ac- tos sociales y los grupos de interés, pUSIeron en evidencia ~ste re-
tores del cambio son mediadores, algo cercano a los "intelectuales curso mayor del Estado en las políticas públicas que con~Iste en
orgánicos". Dos prescripciones de método deben recordarse. Estudiar escoger a sus interlocutores (Hassenteufel, 1997). En ocasiones el
un referencial en sí no tiene sentido, lo que importa es, de entrada, Estado los crea completamente (grupo de habitantes o Consejo de
analizar las interacciones entre un referencial global y un referencial musulmanes de Francia), los reconoce y los incita a que se den a
sectorial. Luego, debe verse que un referencial (global o sectorial) conocer. Intercambia recursos materiales y simbólicos con ellos.
no es sólo una temática o un conjunto de ideas: está compuesto de Sin embargo, el Estado puede también apartar asociaciones, grupos,
cuatro elementos que deben ser cada uno explícito (valores: el bien excluir categorías o actores colectivos no gratos.
deseable; normas: objetivos por alcanzar; algoritmos: líneas causales
sobre las que se debe actuar; imágenes: representaciones simbólicas).
LAS POLmcAS PúBLICAS DESDE LA OMA DEL ESTADO 67
66 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PúBLICA
4.1. La concentración de élites administrativas y políticas mente en la marginalización de partes enteras de ministerios o de
ámbitos de acción pública. El papel central de los altos funcionarios
Estudiando las políticas públicas británicas, H. Heclo (1974) iden- nacionales parece también evaporarse en la gobernanza europea
tificó el pueblo de Whitehall, un barrio de Londres que colinda con de multiniveles y en las arenas de una globalización llevada por
el Parlamento, en donde se concentran los grandes ministerios y grandes empresas más autónomas respecto al E~tado. Esta ~onsta~
las oficinas del primer ministro. Las interacciones ahí son muy tación es sin duda exacta pero merece como mínimo ser matizada.
densas entre los responsables políticos y los altos funcionarios para Para evidenciar el peso de los pequeños grupos al interior del
dar forma a las políticas públicas. Las élites administrativas y po- Estado en las políticas públicas varias pistas son exploradas: una
líticas se concentran en la capital de cada país, lo que da cuerpo a privilegia las élites de las políticas públicas sectoriales; la otra la
la imagen de lo que es el mundo autorreferenciado, interconectado, coordinación de la acción pública por el núcleo del Estado, el Core
pero apartado de los ciudadanos, de Washington o de Bruselas. Executive (Smith, 1999); la tercera, de Pierre Bourdieu (1987), expli-
La concentración geográfica, las formas de reclutamiento, las inte- ca las políticas públicas mediante las trayectorias y los habitus de
racciones entre élites políticas y administrativas mantienen la los altos funcionarios, de la "nobleza de Estado".
imagen de una fuerte integración de la élite dirigente política y Al constatar el abandono de los trabajos sobre las élites de
administrativa. Varias cuestiones han sido exploradas: ¿cuál es la políticas públicas más allá de los trabajos s?bre las tr~yectorias y
capacidad de los responsables políticos para gobernar y para im- su socialización, P. Hasssenteufel y W. Gemeys estudiaron las es-
poner sus elecciones a la administración? Más allá del grado de trategias de grupos de altos funcionarios en sectores p~culares
autonomía de la alta administración, ¿cuál es el grado de politiza- (la política de defensa y las políticas sociales, sectores débilmente
ción y cuáles son sus efectos sobre las políticas públicas?, ¿cuáles afectados por la Unión Europea). Este último muestra cómo una
son los mecanismos de integración y de circulación de las élites élite desarrolla representaciones colectivas y lógicas de acción para
políticas y administrativas? Los estudios sobre la decisión han reformar un sector e imponer elecciones a los ministros durante
tomado como objeto de análisis esas élites políticas y luego esos una o dos décadas (2007). Estos autores abogan por un enfoque
grupos de funcionarios. neoelitista controlado qq.e ponga énfasis en el papel estratégico y
En el caso francés, la predominancia de grandes cuerpos téc- político de las élites sectoriales que a menudo han sabido desple-
nicos (ingenieros de puentes, de minas o de aguas y bosques) y garse y llevar adelante proyectos de cambio durante algún tiempo
administrativos del Estado (la Inspección de Finanzas, el Consejo y en ciertos sectores. .
de Estado, la Corte de Cuentas, etc.) en el reclutamiento de élites También en el Reino Unido la modificación de las relacrones
políticas, administrativas y de dirección de las empresas públicas de poder en el seno del Estado y los c~nflictos que se aso_ciana ~llo
sólo tiene algo equivalente en el caso japonés. La excepción fran- han llevado a la elaboración de la noción de Core Execuiite (Smith,
cesa en las élites políticas se alimenta entonces del papel central 1999; Hayward y Wright, 2003). Se trata de instancias de coor~ina-
del Estado en la definición e implementación de la acción pública ción que pilotean la acción pública, desempeñan un papel de inte-
y al mismo tiempo de la hegemonía de las élites de los grandes gración y arbitran los conflictos en diferentes segmentos del Esta-
cuerpos del Estado (Shonfield, 1965; Grémion, 1979; Bimbaum, do, en primer lugar entre los servicios del primer Ministro, el
1994). En L'Ere des technocrates, l-C, Thoenig (1973) evidencia el ministerio de Finanzas y de Economía, el Ministerio del Interior y
papel de los ingenieros Ponts et Chaussées en la política urbana
francesa de los años sesenta. 4 Sobre esta cuestión,la obra de referencia es F. D' Arcy YL. Rouban (dirs.), De
En la ~ayoría de los países europeos, las élites gubernamen- la V' République a l'Europe, publicada en homenaje a [ean-Louis Quermonne, Presses
tales expenmentan fuertes turbulencias que se traducen regular- de Science Po, 1996.
68 SOCIOLOGíA DE LA ACaÓN PúBLICA LAS POLITICAS PúBLICAS DESDE LA CIMA DEL ESTADO 69
el Ministerio de Asuntos Extranjeros (incluyendo Europa). Nume- nan en todo o en parte los procesos y el contenido de las políticas
rosos trabajos subrayan así el papel cada vez más central desem- públicas, trátese de la selección de problemas, la decisión o la im-
peñado por el Ministerio de Finanzas en las políticas públicas plementación. La homogeneidad de trayectorias de élites puede
(Bezes y Siné, 2011). conducir a comportamientos homogéneos en la acción pública
(Mathiot y Sawicki, 1999)... o no: los estudios empíricos subrayan
más bien el pluralismo de comportamientos. Otros autores como
4.2 Las élites de la acción pública, interacciones Bourdieu (1987) en Francia o R. Miliband (1983) en el Reino Unido,
con grupos de interés explican los intereses defendidos por los altos funcionarios por su
socialización y por su pertenencia a clases dominantes. B. Jobert
A partir del final de la década de 1950, las cuestiones de decisión (1994) y sus colaboradores han demostrado, en Le Tournant neoli-
se combinaron con las de las élites. Esto es notable en los debates beral, la adaptación y las estrategias de ciertas élítes nacionales en
entre sociólogos críticos (neomarxistas) y pluralistas. Ambos se Europa, así como su influencia en las transformaciones de las po-
enfrentan por establecer en qué medida las decisiones reflejan in- líticas económicas.
tereses o valores de las élites. En qué medida las interacciones Otros autores estadounidenses analizan la influencia de po-
entre esas élites y poderosos grupos de interés pueden explicar las derosos grupos de interés privados en las políticas públicas. Si
políticas públicas. todos los grupos organizados pueden desempeñar un rol de
En su obra mayor Quién gobierna (1963), el politólogo estadouni- manera competitiva y pluralista en la acción pública, algunos
dense Roberth DahI analiza las élites de New Haven a partir de un tienen más peso que otros. Así, las grandes empresas disponen
trabajo preciso sobre dos políticas públicas: el ordenamiento urba- de recursos específicos considerables (expertise, dinero, redes)
no y la educación. El enfoque "decisional" de su trabajo empírico para influenciar en su provecho decisiones o para bloquearlas
le permite mostrar que varios tipos de élite están en competencia, (TIberghien, 2007), aun si el Estado puede también influir en sus
que se definen a menudo por sector y que sus relaciones son un estrategias (Woll, 2010).
punto crucial para la comprensión del gobierno. El proceso de Así, toda una literatura se centra en las interacciones entre
política pública es considerado en términos de competencia entre grupos de interés, altos funcionarios y élites con el fin de explicar
grupos, entre élites dirigentes con intereses contradictorios, lo que las características de las políticas públicas y sus efectos en tal sector
remite a la definición de Laswell: "Who gets what, how and when". o territorio.
Por el contrario, el sociólogo C. Wright Mills y los sociólogos
críticos trataron de demostrar la existencia de una élite del poder",
11
Pluralismo y corporativismo según P. Schmitter
de un grupo dominante, gobernando en función de sus intereses,
que tomaría nuevamente hoy la forma de una oligarquía (MilIs, El pluralismo puede ser definido como un sistema de representación
en el cual los grupos constituyentes están organizados en un núme-
1956; Winters, 2011). Los marxistas atribuyen a una clase dirigente
ro variable de categorías múltiples, voluntariamente constituidas,
capacidades de dominación y de dirección de la sociedad, inclu-
competitivas, desprovistas de organizaciones jerárquicas, y autode-
yendo el desarrollo de políticas sociales para los pobres por temor terminadas (por tipo o ámbito de interés), categorías que no están
a desórdenes sociales, a motines o a la propagación de ideas comu- especialmente autorizadas, reconocidas, subvencionadas, creadas o
nistas como lo demostró F. Fox Piven para el caso de Estados controladas en modo alguno por el Estado en la elección de dirigen-
Unidos (1971). tes o en la articulación de intereses y que no ejercen el monopolio de
Para las políticas públicas, queda la cuestión de en qué medi- la representación en su categoría respectiva.
da las características sociales de las élites y su trayectoria determi-
70 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBUCA LAS POLíTICAS PÚBLICAS DESDE LA CIMA DEL ESTADO 71
El corporativismo puede ser definido como un sistema de represen- Este útil, esencialmente descriptivo, permitió revelar formas
tación de intereses en el cual los elementos constituyentes están or- de interés organizadas, incluso formas de élites en sectores que
ganizados en un número limitado de categorías singulares, obligato- sin embargo están marcados por la fragmentación y la desectori-
rias, no competitivas, jerárquicamente ordenadas y diferenciadas zación de actores públicos y privados, el desdibujamiento de lí-
según sus funciones, categorías respectivas a cambio de un derecho mites entre los unos y los otros y por entrelazamientos entre ni-
de control sobre la selección de sus dirigentes y de sus apoyos. veles de gobierno en los que desaparecen las jerarquías. Este
Los intercambios entre grupos de interés económico y gobier- enfoque considera que la formación de políticas públicas y su
nos han servido de trama a los trabajos comparativos sobre el implementación se hace en el interior de redes, más o menos in-
corporativismo y las políticas económicas en las democracias oc- tegradas, mezclando actores homogéneos (individuos, organiza-
cidentales (Schmitter, 1974). Gracias a ello se han identificado ciones, agencias), de las que ninguno puede determinar a solas la
matrices generales de las relaciones entre Estados y grupos de in- estrategia de los otros. En esta situación de interdependencia, de
terés que explican las selecciones y las consecuencias de política recursos dispersos, sin jerarquía clara, la red de política pública
pública. Estos trabajos subrayan de esta forma, o bien el peso do- se esfuerza para coordinar los diferentes actores para resolver
minante del Estado (el caso de Francia), o bien, el papel del Estado problemas, realizar arbitrajes, bloquear o poner en marcha políti-
como árbitro entre diferentes grupos en competencia (Reino Unido), cas y controlar su evaluación. En esas condiciones, el papel de las
incluso, en un registro diferente, el papel de grupos profesionales élites del Estado se reduce a menudo a cuestiones de gerencia y
(Hassenteufel, 1997). El cuadro 2 presenta un panorama completo de pilotaje de redes existentes relativamente autónomas. En fin,
de las interacciones entre Estado y grupos de interés y los efectos esta forma de acción pública es percibida como muy despolitiza-
en términos de política pública. da (Kickert, Klijn, Koppenjan, 1997).
A partir del final de los años ochenta, las investigaciones mos-
traron también un desmembramiento de los modelos nacionales y
de los intereses representados (Crouch y Streeck, 1997). En los CONCLUSIÓN
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78 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PúBLICA PROBLEMAS PúBLICOS 79
en la agenda y se interesa en los procesos previos a la toma de mo es a su vez un indicador de los excluidos de las ayudas sociales,
decisiones. del aumento de los trabajadores pobres que no pueden acceder a
Esos trabajos han constituido una triple ruptura. De entrada, vivienda, de la presencia de extranjeros en situación irregular, pero
han cuestionado el naturalismo ingenuo de los problemas sociales también de la inadaptación de las estructuras de atención existen-
y de los asuntos políticos. La inmigración, la competencia comercial tes. La existencia de gens sans aveaux* es desde hace siglos un hecho
o la calidad del agua no tienen una esencia original, un sentido social recurrente.' El rigor del invierno de 1954 había suscitado una
estable. Cada noción es portadora de una historia que la ha adap- fuerte movilización bajo el impulso del Abad Pierre y la creación
tado y ha orientado de manera decisiva la acción pública. Sus del Movimiento Internacional AID Cuarto Mundo. Una dinámica del
significaciones varían tanto en el espacio como en el tiempo. Lue- mismo tipo fue iniciada desde 2006 por el grupo militante Les
go, estos trabajos han cuestionado la supuesta racionalidad de los Enfants de Don Quichotte. Los molinos de viento contra los que lu-
tomadores de decisiones públicas. Sus elecciones no son actos ni chaban son las "promesas huecas". Esta movilización permitió
perfectamente informados ni libres, son determinados por una desplegar algunas noticiones claves.
selección previa de dimensiones de un asunto, y por formas, siem- De entrada, ¿en qué se distingue el vagabundaje del problema
pre parciales, de analizar las causas y de prefigurar las acciones público actual de las personas sin domicilio fijo (SDF)? No hay na-
posibles. En fin, estos trabajos han discutido la pretendida neutra- turalidad en los hechos sociales, por 10 que es importante cuidarse
lidad de las instituciones en la atención de los problemas sociales, de las ilusiones positivistas. Los hechos sociales son indisociables de
en nombre del interés general. Decir que una política pública es la sus percepciones sociales. Ésta es intuitiva desde que se basa en la
mejor estrategia de acción posible para tratar asuntos prioritarios experiencia ordinaria, más o menos concreta, de profanos viviendo
sería iluso. Privadas o públicas, las organizaciones siempre tienen en un medio determinado. Sus constataciones son tanto situaciones
un interés en actuar: una asociación reivindica para mostrar su subjetivamente vividas como empíricamente fundamentadas, pero
poder, una administración 10 hace para legitimar sus demandas de la atención que se les da es diferencial. Esta percepción puede estar
medios de acción, un partido lo hace para asegurar su credibilidad completada por una percepción informada basada sobre un exper-
pública. tise que objetiva los datos de la realidad y da una medición del
Antes de detallar los enfoques presentados, habremos de pre- fenómeno (informes, encuestas del INSEE).** Pero una experiencia
cisar las nociones que son transversales a los tres. vivida o una medición no son suficientes para crear una moviliza-
ción social y mucho menos política.
Numerosos asuntos permanecen durante mucho tiempo laten-
1. CONSTRUIR CAUFICANOO y PROMOVIENDO tes o "huérfanos". Una situación lamentable, aunque bien evaluada,
puede permanecer sin respuesta social. Es 10 que J. Kingdon (1984)
1.1. Hechos sociales, problemas públicos, asuntos políticos llama "una condición" distinta de un "problema". Así, la pandemia
de la hepatitis C es un hecho social medido (600000 personas con-
No hay que confundir los hechos sociales, los problemas públicos taminadas en Francia), que permanece como un problema latente
y los asuntos políticos. El rigor de los inviernos de 2006 y 2010 da cuya gravedad es minimizada a pesar de la transmisibilidad de la
un ejemplo de lo que queremos precisar. La presencia cada vez más
visible en las ciudades de personas sin domicilio fijo es un hecho * La expresión" gentes sin confesión" hace referencia a personas equiparadas
a vagabundos en textos gubernamentales del Antiguo Régimen [N.T.].
social que pocos habitantes pueden ignorar. Declaraciones de aso- 1 La primera ordenanza real data de 1270 y el vagabundaje es un delito desde
ciaciones, informes públicos y algunas declaraciones políticas se- 1350. Así permaneció hasta 1992, artículos 269-273 del antiguo Código Penal.
ñalaron en varias ocasiones la dimensión del fenómeno. Este últi- ** INSEEE: Instituto Nacional de Estadísticas y de Estudios Económicos.
80 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA PROBLEMAS PÚBLICOS 81
infección). El problema se vuelve público hasta que los actores se existen dinámicas que les escapan y que ellos sólo retoman modi-
movilizan y lo inscriben en el espacio público a fin de que se haga ficándolas. En un primer tiempo, la atención se concentra en el
algo para tratar "la condición". Se vuelve entonces un tema de papel decisivo de actores llamados "empresarios". Hoy, los traba-
atención, incluso de controversia y al caracterizar los componentes, jos insisten más sobre las controversias y el conjunto de interaccio-
la magnitud y las causas, algunas posiciones se enfrentan. La me- nes observables, y agregan a la acción de empresarios, los efectos
diatización tiene aquí un papel considerable para hacer eco de esos de las conyunturas y de las confrontaciones entre los actores invo-
debates, proveer imágenes y testimonios, pero también deviene en lucrados, especialmente entre opositores (Callón, 1981;Jobert, 1992).
parte interesada en la definición del problema y en la apreciación Al inicio de los años sesenta, H. S. Becker (1985, cap. 6) fue uno
de su urgencia (Gerstlé, 2001; Favre, 2001). de los primeros en poner énfasis en el papel de los "empresarios
"Este problema se convierte en un asunto político a partir del morales" y de los do Gooders (progresistas o tradicionalistas) en la
momento en que la solución que es considerada atañe al poder definición de problemas y en la orientación de políticas públicas.
público. El llamado a una intervención del Estado busca entonces, Mostró la importancia de las "ligas de la virtud" en el desarrollo
o bien la atención de una situación ignorada hasta entonces, o bien de la política de prohibición del alcohol. Esos grupos tienen una
la reforma de la acción pública cuestionada por sus insuficiencias gran capacidad de movilización y de organización apoyada sobre
(caso de la personas sin domicilio fijo) o por sus orientaciones (caso un interés específico para actuar en nombre de valores o de una
de los grupos cristianos tradicionalistas que critican las medidas ideología. R. Cobb y Elder (1972), y luego J. Kingdon (1984), am-
favorables a la interrupción voluntaria del embarazo). Más aún, pliaron la noción aplicándola a las élites sociales y a todos los
el asunto se hace político al momento que una autoridad pública grupos organizados que actúan como empresarios de causa. Ellos
se apropia del tema y lo inscribe en su agenda. P. Favre (1992) insisten en la capacidad de ciertos grupos para reunir datos, esta-
propone la distinción entre la exposición social de un problema blecer síntesis, hacer públicos sus análisis y las reivindicaciones
("emergencia de") y su inserción en el espacio mediático o políti- que se derivan, y para movilizar a los actores públicos. N. Fligstein
co ("emergencia en"). Si esas dos dimensiones están en interacción, (1996) habla de "empresario habilidoso y astuto" (skilled social en-
es importante analíticamente disociarlas para comprender los trepreneur) para identificar a los actores que redefinen los intereses
factores que, según los espacios, aseguran la exposición de un colectivos e inventan nuevos medios de acción. Ellos transforman
problema, la selección entre etiquetas en competencia y las califi- los marcos cognitivos de percepción de un asunto y de modos de
caciones que acompañan la puesta en discusión pública o su intervención reconocidos como legítimos.
conversión en asunto político. M. Edelman considera que un Los empresarios políticos asumen los costos iniciales de la
problema sigue siendo político en tanto existen controversias acción colectiva. La reflexión actual toma también en cuenta las
sobre su amplitud, sus causas y sus efectos. Los debates sobre los oportunidades ofrecidas por la acción pública cuando el Estado
valores y las normas que permiten categorizar y, en cierta forma, necesita interlocutores para conducir sus políticas, o cuando la
volver gobernable un problema, son típicamente de orden políti- movilización es, de entrada, una réplica a otro grupo en compe-
co (Edelman, 1991, p. 22). tencia (grupo de veto). G. Tsebelis (2002) conceptualizó esta noción
para designar a los actores con capacidad para obstaculizar un
proyecto de cambio de una política pública. Este autor distingue
1.2. Los empresarios de causa los veto players institucionales (un ministro, una asamblea legisla-
tiva) y los partisanos (grupo político, sindicato). Se puede ver
Si bien los actores políticos son en general los más visibles, su también desde esta perspectiva la acción de los medios o de las
papel no es forzosamente determinante. Previo a su intervención, asociaciones. La estructuración de los grupos con estrategias de
82 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
contextualizada. Así, la abundante literatura sobre los grupos de miso en el tema, un papel activo en las diferentes fases de la defi-
interés muestra hasta qué punto de lo que se trata con frecuencia nición del problema en cuestión, algunas opciones de política
es de empresarios tan obstinados como discretos. Estas entidades pública y de seguimiento de la implementación. P. Haas (1992)
organizadas buscan influir no solamente en las decisiones públicas define las comunidades epistémicas como "una red de profesiona-
sino más ampliamente en las audiencias públicas (medios, opinio- les poseedoras de un expertise y de una competencia reconocida en
nes) con el fin de legitimar y dar a conocer sus intereses categoría- un ámbito preciso que hacen valer su autoridad sobre informacio-
les. Pero tanto sus formas como sus repertorios de acción son muy nes pertinentes para la política en el ámbito en cuestión".
heterogéneos (Grossman, Sauregger, 2006; Joos, 2011). El interés por esos" colectivos" se manifestó a propósito del
Los actores de la sociedad civil no son los únicos empresarios tratamiento de problemas complejos, internacionales (plan de
de causa. Los actores políticos (responsables políticos o tomado- protección de las aguas del Mediterraneo -Haas-) o territoria-
res de decisión administrativos) han sido durante mucho tiempo les (gestión del agua en California -Sabatier-). Esos enfoques
considerados como receptores, con un papel de segunda línea. Sin son particularmente pertinentes para analizar los cambios en los
embargo también pueden promover asuntos que les son específicos ámbitos plurisectoriales, poco institucionalizados, en donde se
y es posible considerar ciertos actores públicos como grupos de entrelazan actores y dimensiones heterogéneas (científico- técni-
interés. H. Becker (1985, cap. 7) fue pionero en el análisis de estas co, económico, estrategia política, conflictos entre actores). Esas
dinámicas derivadas del espacio político-administrativo, al mostrar situaciones plantean problemas de formulación y coordinación
el papel decisivo de la oficina contra las drogas estadounidense al originales. Esos" colectivos en red" son al mismo tiempo produc-
inicio de la década de 1930. Esta oficina se esforzó en demostrar la tores de conocimientos específicos, lugares de aprendizaje entre
peligrosidad médica del uso de la mariguana y en adoptar una actores, lugares de negociación de diagnósticos y de formas de
política represiva que fortaleciera su campo de competencia y sus actuar. En ese sentido, preparan, e incluso anticipan, las decisio-
medios. En Francia, J.-G. Padioleau mostró cómo especialistas en nes políticas. Eso que une temporalmente a esos actores (infor-
salud pública plantearon la peligrosidad del consumo de tabaco maciones, conocimiento original, alianzas) es más importante que
hasta suscitar medidas reglamentarias que no han dejado de inten- las propiedades personales de los participantes. Las normas y
sificarse en veinte años (1982, cap. 2). La causa ascendente de la valores compartidos y los procesos de aprendizaje son determi-
lucha contra la obesidad presenta las mismas características. En nantes. Es por ello que esos trabajos son a menudo considerados
esos casos, se pasó directamente del hecho social al asunto político, propios de un enfoque cognitivo, aunque toman en cuenta las
sin pasar por la etapa de "problema público". Encontramos aquí restricciones institucionales. Esos enfoques son también una
las movilizaciones en tomo a disputas de expertise discretas que reacción a la dominante de la elección racional y dan cuenta de
son analizadas por Gilbert y Henry (2009). los cambios precisos realizados por actores que persiguen objeti-
Asimismo, otros trabajos se han interesado en empresarios vos diversos y no exclusivamente actores interesados. Sabatier
colectivos, trátese de redes y comunidades de política pública, de muestra la importancia de las creencias compartidas en las coa-
"comunidades epistémicas" (Haas, 1992) o de "coaliciones de liciones que se refieren a valores generales (deep core), pero sobre
asuntos", advocacy coalitions (Sabatier y [enkins-Smith, 1993). Esos todo a los principios sectoriales (policy core) y de forma adicional
grupos de actores presentan tres rasgos específicos. Disponen de a los útiles organizacionales, presupuestales, etc., de la política.
competencias y de intereses específicos sobre un ámbito de acción Uno de los límites del enfoque en términos de empresarios es
pública del cual son especialistas. Pertenecen a ámbitos de natura- que centra la atención en los actores más visibles (policy brokers),
leza diferente: administrativa, económica, universitaria, mediática, los portavoces y los líderes de una causa. No deben sin embargo
84 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA ... PROBLEMAS PÚBLICOS 85
ignorarse sus interlocutores y más especialmente sus opositores. necesariamente para otros. El perímetro del problema, el análisis
Sabatier subraya así la importancia de la satanización de los riva- de sus causas y las vías de acción posible difieren incluso entre
les en la coherencia de una coalición, mientras que M. C. Smouts grupos aparentemente cercanos.
(2001) analiza la competencia entre comunidades epistémicas por La noción de "arena" da cuenta de esas dinámicas esenciales
la definición de los bienes comunes mundiales. Así, el estudio de para entender una construcción competitiva del problema. Esta
las controversias subraya la importancia de las confrontaciones noción es retomada por R. Cobb y C. Elder (1972) y utilizada por
conflictuales en la determinación de las identidades de cada uno, B. Jobert (1992) para analizar los momentos de controversia, en
en la elección de sus argumentos y sus reivindicaciones. Los em- donde la representación dominante de un problema está reformu-
presarios no llegan previamente armados a las arenas públicas. lada en profundidad. La arena está concebida como un lugar de
Cierto, ellos disponen de recursos propios fundados sobre la confrontación del conjunto de posiciones divergentes que se expre-
historia de su movilización. Sin embargo es en general en la ad- san sobre el asunto. Las proposiciones provienen de los grupos
versidad que les concretan, trátese de convencer a quienes son involucrados, de los expertos y de las posiciones políticas asumidas.
reacios a su causa, o bien, de replicar a quienes les contradicen. En una perspectiva más radicalmente constructivista y pragmatis-
Las interacciones entre empresario y oponentes tienen así un papel ta, D. Cefai (1996) define las arenas públicas como el conjunto de
estructurante. interacciones que se empeñan en interpretar y estabilizar un asun-
to. La arena es el lugar de definición del "marco de pertinencia" por
referencia al "marco de experiencia" de E. Gofman. En la perspec-
1.3. Una movilización en un espacio de competencia tiva de B. Jobert, los actores parecen afrontarse por la imposición
de un marco cognitivo preconstituido; en la de Cefaí, el marco se
La construcción de un problema público puede ser definida como define en la movilización y evoluciona en función de sus azares.
un proceso en el cual un conjunto de actores privados y públicos Las múltiples interacciones que se desarrollan en las arenas
interactúan a fin de imponer su representación de un asunto, la publicas tienden a producir una problematización de un asunto:
interpretación que tienen de él, y para orientar la dirección y los su delimitación, sus dimensiones, las imputaciones de responsa-
medios de acción a adoptar. La movilización de los actores se da bilidad y las vías de cambio. Producen también una legitimación
de forma competitiva. Construir socialmente un problema público del tema efectuando una generalización en tomo al hecho social
es al mismo tiempo nombrarlo para definirlo, calificarlo para vol- designado al ponerlo en relación con temas de rango superior
verlo tangible y suscitar una movilización de actores que se con- (valores y principios). Desde los años setenta, cada vez más, tra-
vierten en el grupo portador de la causa. Sin embargo esas tres bajos realizados en Estados Unidos dan al lenguaje y a las formas
dinámicas interdependientes no se dan en un espacio social neutro, retóricas un papel central en la construcción de problemas públi-
sin ningún otro actor, especialmente grupos de veto. cos. Para Rocheford y Cobb (1994), el lenguaje es el vehículo de
La creación del Act Up en 1989 para luchar contra el sida, ám- símbolos que establecen la legitimidad de cada construcción de
bito hasta entonces dominado por la asociación AIDES, muestra bien un problema público. D. Stone (1989) distingue cuatro componen-
la importancia de esas relaciones competitivas (Broqua, 2005), que tes de esos discursos: la explicación analítica, la presentación de
se encuentra también en las relaciones entre grupos más institu- casos ejemplares, algunas metáforas que establecen relaciones
cionalizados como los sindicatos o las organizaciones patronales. entre los temas y algunos argumentos ambiguos que robustecen
La movilización se da por una causa, pero también contra las de- la coherencia.
nominaciones anteriores y los actores que adhieren dichas deno- Hoy, una verdadera corriente teórica sistematiza esta dimen-
minaciones. Lo que constituye un problema para unos, no lo es sión discursiva y argumentativa convirtiéndola en el componente
86 SOCIOLOGíA DE LA AcaÚN PúBLICA
democracia que es más hablada que hablante. Esos autores insisten namientos que atribuían intenciones estratégicas, incluso manipu-
en mostrar cómo los actos del lenguaje y las dinámicas deliberati- ladoras, a los grupos involucrados en el espacio público.' Los
vas formatean mucho más profundamente los grupos sociales y la movimientos sociales no actúan únicamente en función de opor-
acción gubernamental de lo que éstos actúan sobre los primeros tunidades y de presiones para la acción, sino, de entrada, según
(Fischer, 2003; Hajer y Wagenaar, 2003). En Francia, los trabajos de sus interpretaciones móviles de los hechos de los que se apropian,
L. Boltanski y L. Thévenot (1991) dieron un marco de análisis cer- de las reacciones suscitadas por su movilización y de los efectos
cano. A partir de modalidades argumentativas que permiten a las en reacción sobre su propia identidad colectiva. Un hecho social
denuncias adquirir una audiencia social por la invocación de una sólo deviene problemapúblico a través de las categorizaciones que
demanda de justicia, explicitaron "gramáticas políticas" desplega- le son aplicadas. D. Cefai (1996) define las nociones de "constitu-
das en disputas, "principios de ordenamiento", justificaciones si- ción" y de "configuración" para endurecer la noción de "cons-
multáneamente disponibles para la crítica, y ello independiente- trucción" que según él da mucho a pensar que "los asuntos
mente de la posición de los actores sociales implicados. cognitivos y normativos son indefinidamente manipulables".
En varias semanas, los Enfants de Don Quichotte avivaron la Este tipo de enfoque coloca en posición central las actividades
arena pública de la lucha contra la exclusión. Para lograrlo, parecen de definición y de categorización, es decir, la selección de dimen-
haber sacado el mejor provecho de los análisis de movimientos siones pertinentes de un asunto, y por lo tanto los efectos de aco-
sociales, recategorizando un problema crónico, cuestionando la tamiento y de estabilización de su contenido. Es por ello que la
responsabilidad de múltiples involucrados en ese ámbito (privados noción de "marco de percepción" (jrame) es determinante en el
y públicos) y, en fin, estableciendo reivindicaciones originales. análisis de movilizaciones, de su posicionamiento y de su evolución.
Pueden verse ahí, bien articuladas, tres actividades fundamentales Categorizar, dar un sentido a una situación considerada problemá-
de resolución de conflictos identificadas por Felstiner, Abel y Sarat tica, constituye de acuerdo con esta corriente el motivo principal
(1991): naming (nombrar), blaming (culpar, imputar una responsa- de la dinámica colectiva. No es suficiente constatar una diferencia
bilidad), claming (reivindicar). Sobre esta base es posible diferenciar entre una situación de hecho y lo que se espera, "una diferencia
a grandes rasgos los trabajos en función de la atención que prestan a entre lo que es y lo que debe ser" a.-G. Padioleau), lo esencial está
tal o cual actividad. Los otros dos están muy presentes pero en en la interpretación que se hace, es decir "las atribuciones de cau-
general son analizados de manera secundaria, en un. sentido com- salidad, las imputaciones de responsabilidad, las ídentífícacíones
plementario. de los autores, las configuraciones de acción, las evaluaciones del
daño, las proposiciones de solución" (Cefaí, 1996). Esta actividad
de categorización permite al grupo tanto definir su identidad in-
2. NOMBRAR, CULPAR, REIVINDICAR terna, como la forma en la que sitúa su relación con el mundo.
La categorización interpretativa nunca es evidente y abundan
2.1. Nombrar y categorizar ejemplos de "situación problema" que vieron evolucionar en un
tiempo más o menos largo las calificaciones que les fueron aplica-
A raíz de los trabajos interaccionistas de E. Goffman, algunos au- das. Gusfield (1981) realizó un trabajo de referencia a propósito de
tores centraron su reflexión en actividades de producción del
sentido por actores en situación. D. Snow (2001) insiste en analizar 2 Una excelente revisión de la literatura es realizada por D. Cefai' en D. Cefai'
los marcos de interpretación de situaciones sociales en las que se y D. Trom, 2001, pp. 42-66.
88 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PúBLICA PROBLEMAS PÚBLICOS 89
un nuevo riesgo: el manejo en estado de ebriedad. Mostró cómo el bien su delimitación es un asunto constante (Desrosíeres, 1993),
tema de la seguridad carretera, durante mucho tiempo centrado su campo de aplicación es necesariamente muy restringido. Tra-
en cuestiones técnicas de seguridad (de los vehículos, de las vías bajos sobre la sociohistoria mostraron el interés de un enfoque
de circulación), se orientó hacia los riesgos creados por las conduc- por la producción de categorías para entender el proceso de es-
tas individuales defectuosas. Una recalificación simbólica mayor tatización y de burocratización de la atención a ciertos asuntos
se dio con la creación de una nueva categoría de amenaza: el (Buton, 2009). Otros ponen énfasis en la importancia de categorías
"bebedor-asesino", arquetipo del individuo antisocial. imprecisas en la acción pública, como V. Dubois a propósito de
El proceso de categorización no está necesariamente animado las políticas culturales desde 1960 (1999) Y P. Lascoumes a pro-
por grupos bien delimitados de la sociedad civil. Se le observa pósito de las políticas ambientales desde 1972 (1996). Si bien hay
igualmente en el interior de redes de actores político-administra- una estabilización de prácticas y de representaciones de la inver-
tivas y algunos trabajos han insistido en el análisis de las trans- sión pública, ésta sigue siendo incierta. Regularmente cuestiona-
formaciones sociohistóricas de la acción pública. Así, R. Salais et al. da, sus fundamentos son desordenados, cambiados e imprecisos.
(1986) y Ph. Garraud (2000) analizaron la historia de la noción de La constante puesta en discusión es sin embargo una debilidad.
"desempleo" mostrando que se trata de una categoría más admi- Por un lado, es la condición que permite la formulación y la ins-
nistrativa (estadística) que económica, desarrollada en cuatro titucionalización de ciertas políticas. Así, la cultura como el medio
tiempos. La primera categoría data de 1896 con la invención de la ambiente se pretenden categorías transversales a los sectores
categoría estadística por diferenciación de una rúbrica residual: clásicos y la des compartimentación está en el centro de su modo
"ausencia de estatus social definido" (pasaje de un arrendamien- de organización. Por otra parte, la vaguedad del espacio cubierto
to de un servicio multiforme a un contrato de trabajo asalariado es lo que asegura la perennidad por una mínima visibilidad y por
y a un rol estructurante de la Oficina del Trabajo creada en 1891). los repetidos ajustes.
La segunda aparece en el periodo 1930-1960 en un contexto de De esta manera, se pueden incluir, en los enfoques centrados
pleno empleo. El desempleo es pensado como una situación de sobre los procesos de calificación, los análisis focalizados sobre
no empleo, su medición es un medio para evaluar la gestión de la "los relatos" (narratives) como los de Stone (1989);0 de M. Bevir y
mano de obra y su más o menos buena repartición. La tercera RA. Rhodes (1999). Los enunciados de política pública proveen la
categoría es elaborada en el periodo 1960-1980, en el que el des- carta, el lenguaje y los cuestionamientos, a partir de los que se re-
empleo se convierte en un indicador del estado del mercado del construye la cronología y las grandes secuencias de una política
empleo y de sus efectos de competencia entre sectores. El tema del pública (Zittoun, 2011). Canalizan las interpretaciones que los ac-
empleo origina el de la "empleabilidad", que expresa un asunto tores dan de las situaciones en las que están involucrados. Condi-
de orientación (seguimiento individual de los desempleados, in- cionan tanto la capacidad de los actores protestatarios como las de
citación a la movilidad geográfica) y de formación (subcalificación, los tomadores de decisiones para percibir la realidad. El relato es
empleo femenino). Así, desde los años ochenta se ha impuesto una analíticamente pertinente en tanto que indicador de un tipo de
cuarta categoría en la que el desempleo remite de entrada a un coherencia reivindicada por un actor, de su posicionamiento y de
asunto de elegibilidad a la indemnización (con condiciones cada las expectativas en términos de cambio. D. A. Stone ha mostrado
vez más restrictivas) y a un asunto administrativo y político de igualmente que la renovación de un relato es indicativo de una
descuento de beneficiarios y de evaluación de los efectos de las nueva inscripción en la agenda.
políticas de ayuda al empleo.
Sin embargo, las categorizaciones no son necesariamente
estadísticas. Aunque no todas son estrictamente definidas y si
90 SOCIOLOGíA DE LA ACaÓN PÚBUCA
T PROBLEMAS PÚBUCOS 91
2.2. Acusar y poner en polftica La sociología de las controversias toma su modelo de análisis
de la sociología de las ciencias (Callón, 1984). Rompe con la foca-
¿Cómo un problema público se convierte en un asunto político? lización exclusiva sobre los actores humanos (sus proyectos, ideas,
¿Cómo una movilización logra producir una visibilidad suficiente intereses) y toma en cuenta el conjunto de actuantes'? que estruc-
1/
y adquirir una capacidad de interpelación tal, que actores que no turan una situación dada y el conjunto de sus actividades de posi-
estaban inicialmente involucrados en el problema toman posición cionamiento y de ajustes entre SÍ. J. Lolíve, a propósito de la con-
y argumentan en su favor o en contra de él? En esta dinámica, la testación del trazo del TGV Sud-Est" (1997), y Y. Barthe, por la de
atribución de causas a una situación y la designación de responsa- los sitios de enterramiento de residuos nucleares, mostraron la
bles son momentos esenciales. Según Y.Barthe, hay una politización importancia de los actuantes no humanos en el desarrollo de esos
[mise en politique] cuando un tema es desplegado fuera de su espa- movimientos protestatarios. Los mapas de trazado, los laboratorios
cio de formulación original y se hace ineludible tanto para los subterráneos, los riesgos sísmicos, los paisajes provenzales y las
medios como para los responsables políticos y administrativos. Su representaciones de las generaciones futuras tuvieron en esos casos
análisis del cambio en el modo de gestión de los residuos nucleares roles tan importantes como las asociaciones locales y ambientales,
muestra cómo fue construida una aparente irreversibilidad técnica los responsables políticos en pequeños municipios y los ingenieros
(hay que enterrar los residuos en una capa profunda) y cómo esta de la SNCF** y de la EDF.*** Además, la controversia no es tratada
solución de evidencia llegó a ser discutible y reversible en un pro- como un episodio de disfunción en el que los actores se enfrentan
ceso político (Barthe, 2006). Dos grandes tipos de trabajos susten- inútilmente, sino como un momento esencial de la construcción de
taron la discusión desde esta perspectiva: la sociología de los un asunto político.
movimientos sociales y la de las controversias. Eso se opera de tres maneras. La controversia es de entrada un
La sociología de los movimientos sociales insiste en la manera momento en el que se aprecian los componentes del problema en
como los actores protestatarios contribuyen a renovar el debate cuestión, donde se incluyen en el inventario las dimensiones y los
público fuera de las organizaciones clásicas (partidos y sindicatos), actores involucrados, en particular los que no tienen visibilidad
cómo transforman en asunto público cuestiones hasta ahí desaten- inmediata y que acceden al espacio público sólo por motivo de
didas (Inglehart, 1977; Neveu, 2005). Si inicialmente la reflexión se confrontaciones. La controversia es, en seguida, un momento de
centraba en la estrategia de esos movimientos, la invención de aprendizaje que abre y enriquece la definición del asunto y las
objetivos y de los medios que se daban, los trabajos más contem- posiciones de los actores respecto a éste. Las interacciones entre
poráneos ponen el acento en la constitución de las identidades especialistas, profanos involucrados y tomadores de decisiones,
colectivas y los medios para establecerlas y desarrollarlas. Es el
aporte de trabajos como los de O. Filleul sobre las "estrategias de 3 Noción tomada del análisis estructural del relato de V. Propp y A. Greimas,
calle" (1996) o de L. Mathieu sobre los movimientos de prostitutas quienes, para caracterizar las formas de progresión de los relatos (cuentos, novelas
escenarios), muestran que las principales motivaciones dramáticas no se limitan a
(2003). Para comprender las condiciones que explican el impacto las intenciones o a la psicología de los héroes, sino que reposan con frecuencia sobre
de nuevos ámbitos militantes, esos trabajos se focalizan en la ma- elementos materiales "no humanos" (una espada mágica, un tesoro oculto, una
nera en que actores atípicos hacen valer sus argumentos y los carta perdida) o sobre situaciones (un encuentro, una separación, un don) en relación
con los cuales se ordenan los actores humanos.
"repertorios de acción" que desarrollan (huelgas de hambre, ocu- * Las siglas se refieren al tren de gran velocidad, en este caso al trazo de
pación de locales). Esta noción es retomada de Charles Tílly (1986), París hacia el sureste del país.
quien, en su obra La France conteste estudió las diferentes formas ** Siglas de la empresa estatal Sociedad Nacional de Ferrocarriles Franceses,
encargada de explotar los ferrocarriles en ese país.
de movilización y de contestación observables en Francia desde la *** Siglas de la empresa Electricidad de Francia, principal entidad estatal en-
Revolución francesa. cargada de la generación y distribución eléctrica en ese país.
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92 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
1 PROBLEMAS PÚBLICOS 93
cuando estas interacciones son profundas (vía procedimientos corrientes que corresponden cada una a una dinámica de cambio.
de concertación)' pueden renovar el marco cognitivo de unos y de La corriente de definición de los problemas (identificación y cate-
otros, su interpretación de la situación y de sus causas y su posi- gorización) es sustentada por movilizaciones, eventos específicos
cionamiento vis a vis el problema. De esta manera, el tiempo de la o resultados de evaluación. La corriente de las políticas públicas
controversia puede desembocar en una estabilización del problema. es respaldada por los análisis y proyectos de especialistas (la co-
Es decir, tanto en la producción de acuerdos entre grupos en com- munidad de política pública involucrada). Así, la corriente propia-
petencia sobre la diversidad de factores a considerar, como en la mente política es sostenida por actores decisionales en función de
estabilización de las identidades de acción de los actores y de las coyunturas políticas (electorales, alternancia), pero influidas por
alianzas que pueden darse. la opinión pública y la acción de grupos de interés. Kingdon insis-
Así, la politización [mise en politique] es un proceso dinámico te en dos nociones. De entrada la de acoplamiento, para indicar el
que descansa en una fuerte interdependencia entre la movilización momento en el que una solución encuentra un problema, manera
de los actores, los efectos propios de los actuantes y la atribución de de indicar que en el seno de las tres corrientes, cada una es inde-
responsabilidades en la construcción pública del problema. La pendientes de las otras. Luego, la de ventana de oportunidad para
politización recompone laís) calificación(es) y responsabilidad(es) indicar el momento en el que las tres corrientes convergen en rela-
inícíalíes) en un asunto político que, no por ser con frecuencia ción con un asunto, en general, por la mediación de empresarios
compuesto (tomando en cuenta posiciones diferentes), deja de particularmente resistentes. Si en su esquema, la corriente política
presentar una cierta coherencia indispensable a la incorporación tiene un papel decisivo, no por ello el modelo es menos probabi-
de actores y tomadores de decisiones en el círculo inicial. lístico y sensible a múltiples eventualidades.
El trabajo más emblemático de este tipo de enfoque sigue
siendo el de F. Baumgartner y B.D. Iones (1993). Esos autores de-
2.3. Reivindicar e inscribir en la agenda gubernamental muestran empíricamente que cada política pública alterna entre
largas fases de estabilidad y de reformulación más o menos radical.
Esta tercera entrada pone el acento sobre todo en las interfaces Dos procesos indisociables subyacen a esta dinámica: la categori-
entre las reformulaciones de los problemas sociales y las decisiones zación de los asuntos (issues) y las aberturas institucionales (venues).
públicas de cambio. Cierto, esos trabajos toman menos en cuenta La imagen de los problemas sociales (las categorías a partir de las
las acciones de identificación y de discusión pública, pero insisten cuales se expresan) es determinante para la designación de las ins-
sobre todo en las condiciones y los efectos de formateo político, tituciones que son designadas para tratarlo. Un cambio en la pri-
eso a lo que puede llamarse las actividades previas a la decisión. mera tiene un efecto en la segunda. Pero en conjunto, una trans-
Los trabajos de Kingdon (1984) sistematizaron la reflexión formación institucional crea una abertura que produce o refuerza
sobre la agenda desde el ángulo de la dinámica de la decisión. una recategorización del problema. Según los ámbitos de observa-
¿Cuáles son las condiciones necesarias para que la inscripción en ción, pero también los periodos, una u otra dinámica prevalecerá.
la agenda desemboque en una acción política concreta? Este autor Lo que interesa a esos autores son los "puntos de equilibrio"
co~cibió para ello el modelo de la "ventaja de oportunidad" (Policy (punctuated equilibrium) que se construyen a partir de esas dos di-
Wzndow). Él analiza el espacio político como la combinación de tres mensiones; tanto la manera en la que se establecen esos acuerdos
(tiempos de equilibrio) como el modo en que se modifican (pun-
.4 ~sos procedimientos, que atañen a una democracia participativa, se han tuación por fases de cambio). Otro punto mayor de su modelo es
mul~plicado desde hace quince años tanto a nivel nacional en Francia (conferencias la importancia de la selección y de la jerarquización de problemas-
d~ audadanos, estados generales, comisión nacional del debate público) como a
ruvellocal (múltiples comisiones de concertación) (Mai, 2004).
sociales y de soluciones institucionales sobre las cuales se basa la
T
94 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PúBLICA PROBLEMAS PúBLICOS 95
selección de prioridades gubernamentales," Las cuestiones en de- do y algunos trabajos se han ocupado también de las estrategias
bate en nuestras sociedades son numerosas y las vías de acción tan de negación de agenda, de estrategias para eludir, del ataque y de
variadas que la atención política es forzosamente discriminadora. la reformulación (Cobb y Ross, 1997). En tanto que los efectos de
Pocos temas se benefician de una atención sostenida, la mayoría anuncio son frecuentes, la inscripción en la agenda pública exige
de los asuntos sólo figuran en la agenda durante algunos años. un trabajo continuo de presión y de enrolamiento por parte de los
Según esos autores los temas se benefician entonces de una atención empresarios. La progresión sobre la agenda se deriva de una dína-
exagerada en relación con otros. En The Politics 01Attention (2005), mica muy particular y se puede considerar que la agenda guber-
los autores evidencian las oscilaciones de la atención pública pues- namental es una agenda de segunda línea en tanto es el producto
ta en los grandes temas y la creciente fuerza de debates que anun- de interacciones entre otras agendas (la del primer ministro, que
cian su emergencia en el espacio político." Un trabajo comparativo puede parecer determinante, es de hecho dependiente de la de la
internacional titánico está actualmente en marcha para validar las Presidencia de la República, de la de los principales ministerios, y
conclusiones nacionales (Baumgartner, 2011).7 cada vez más de la de la Unión Europea)," Los trabajos sobre las
Se puede, pues, considerar con Philippe Garraud que la agen- políticas públicas de género mostraron la importancia de la com-
da es el "lugar de regulación política de los asuntos colectivos binación de movilizaciones diversificadas, del militantismo nacio-
formateados con el propósito de una acción pública (o una absten- nal con redes internacionales (Lépinard, 2007; Muller, Sénac, 2009).
ción)" (1990). Él distingue cinco tipos de agenda: de movilizaciones, Los trabajos sobre los problemas públicos y la inscripción en
de partidos, de medios, de la anticipación y del corporativismo la agenda enriquecieron de forma decisiva la reflexión sobre la
discreto. Tres condiciones son necesarias para que se dé una ins- acción pública distanciándose de los enfoques clásicos centrados
cripción en la agenda. De entrada, actores gubernamentales deben en el voluntarismo político y las organizaciones administrativas.
definir una situación como problemática y merecedora de una Estos trabajos presentan evidentemente algunos límites. De entra-
acción gubernamental en tanto ha sido identificada como problema da, dan una visión muy fluida y pluralista de los intereses sociales
de interés general. Luego, el asunto debe ser recategorizado en que les hace parecer accesibles (en ciertas condiciones) al debate
términos de la competencia gubernamental e integrable en sus público y a las movilizaciones políticas. Esos enfoques son repre-
posiciones ideológicas. ASÍ, para volver aceptable la reivindicación sentativos de la sociedad americana y de su concepción de la
de un derecho a una unión legal para las parejas homosexuales, el democracia, son portadores de un idealismo, de un cierto roman-
formateo político creó voluntariamente una distancia máxima con ticismo. Hay en esos enfoques un riesgo de hiperpluralismo, de
la familia (Borillo y Lascoumes, 2002). La definición de fronteras minimización de los conflictos y de valorización excesiva de lo
de un problema es entonces una dinámica que permanece abierta aleatorio (¿todo es posible todo el tiempo?). Se notará que pocos
durante el proceso decisional. El asunto es reformateado para co- trabajos abordan las "causas huérfanas" y todavía menos las que
rresponder a las restricciones institucionales de los partidos y de fracasan en su politización [mise en politique]. Las movilizaciones
la acción gubernamental. De este modo, el llamado a los actores sociales más fuertes pueden desembocar en decisiones mínimas,
políticos y a su compromiso no es algo definitivamente garantiza- como lo muestran las repetidas crisis penitenciarias (Lascoumes,
2006). Luego, la dimensión de la política partisana está casi ausen-
te (aceptada pero en menor proporción, para las oportunidades
5 Estos autores lo muestran a partir de un trabajo de codificación minucioso
de una serie de materiales (prensa, informes parlamentarios y de think tank,
programas de partidos, etcétera).
6 E~ ~u último libro, F. Baumgartner pone a prueba esta teoría a propósito de 8 Para transponer las directivas pero también para actuar en lo que precede a
la reaparición de los debates sobre la pena de muerte en Estados Unidos. esto, con el fin de anticipar lo que sucede en la agenda europea y ser de esta forma
7 Policy Agendas Project, www.policyagendas.org
I menos dependiente.
1
96 SOCIOLOGÍA. DE LA ACOÚN PÚBLICA
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1 99
98 SOCIOLOGíA DE LA ACOÓN PúBLICA INSrrruOONES, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACCIÓN PÚBLICA
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narse y coordinarse, actuar de manera previsible. Según el rusto- i intensamente los comportamientos de los actores individuales y
1
riador económico Douglass North (1990), esas formas indispensa- i colectivos, a definir las maneras adecuadas de hacer. Las institu-
bles a la acción pública que estabilizan la cooperación entre actores ciones son entonces matices cognitivos y normativos que' producen
son las instituciones. mitos y símbolos. Para March y Olsen (1989) las instituciones de-
En ciertos ámbitos, sobre todo los que son nuevos para la acción finen las identidades de los grupos e individuos. La lógica de la
pública (cambio climático, regulación de Internet), las representa- acción es la lógica de pertinencia (logic of appropriateness): la selec-
ciones de los problemas son inciertas, la legitimidad de los actores ción de conductas acordes con las identidades y las reglas para
imprecisa, las escalas de intervención son cuestionadas y las ma- adaptarse a las restricciones de la acción y de las situaciones. Las
neras de hacer están con frecuencia por inventarse. Podría decirse instituciones son los procedimientos, las convenciones, las formas
que el sector está débilmente institucionalizado. Por el contrario, de organización, las tecnologías, pero también las creencias, los
las políticas de transporte, agrícolas o de educación primaria esquemas intelectuales y los conocimientos que envuelven, sostie-
se desarrollaron desde hace más de un siglo. Progresivamente, se nen, interpretan o contradicen las rutinas y los roles. Los autores
volvieron poderosos algunos actores en el seno de un sector (el del neoinstitucionalismo histórico ponen énfasis en las reglas
empresariado de obras públicas, las agrupaciones de agricultores, formales sancionadas que evolucionan en el tiempo y determinan
las de padres de alumnos, las empresas de transporte o de energía). una parte esencial del comportamiento de los actores. Esas reglas
Estos actores desarrollaron intereses, organizaciones, formulaciones son relativamente estables (Skocpol, 1992; Steinmo et al., 1992). Por
de problemas, maneras de hacer. En el seno de los ministerios, se el contrario, otros autores ponen énfasis en el nivel meso-socioló-
crearon direcciones, se especializó a funcionarios, se construyeron gico de la acción, el de las organizaciones, de los actores colectivos
equipamientos, se pusieron en marcha instrumentos de interven- que producen las instituciones, desarrollan acciones estratégicas
ción. Algunas acciones fallaron pero los problemas y las soluciones de cambio cuyos objetivos son definidos en relación estrecha con
se estabilizaron, se establecieron relaciones de cooperación/ con- las instituciones (Powell y DiMaggio, 1991; Campbell, 2004).
flicto entre los funcionarios y los grupos de interés, y las fuerzas Otros autores parten de los individuos, de sus creencias y de
políticas se vieron enfrentadas a propósito de puntos clave. En los sus intereses para explicar la formación y el mantenimiento de
sectores tradicionales de la acción pública, las interacciones entre instituciones. Éstas son de formas frágiles, ad hoc, elaboradas por
los actores son regidas por reglas del juego, formales o informales, actores en repetidos marcos de interacción. Para los sociólogos
que se desarrollaron en el mediano y largo plazos. Ésas son las influidos por el interaccionismo simbólico y el individualismo
instituciones de la acción pública. metodológico, el objetivo es reconciliar el sentido de la acción de
La institución es una de las categorías fundamentales de es- los individuos con las instituciones, es decir elucidar las elecciones
tructuración de la sociedad -building blocks of social arder según la que realizan en el interior de un sistema de restricciones (Ostrom,
atinada expresión de Streeck y Thelen (2005, p. 9)- que remite a 1990). Para los economistas, las instituciones reducen los costos de
la idea de interacciones relativamente estabilizadas dentro de un transacción entre los individuos. Sólo subsisten cuando los gastos
grupo, a una reproducción, a normas compartidas, usos, valores, necesarios para su mantenimiento son inferiores a los beneficios
anticipaciones y sanciones. Al partir de las instituciones, el análisis que generan a los actores. Para los autores de la elección racional,
de políticas públicas ha cuestionado una visión muy parcelada y y especialmente para los especialistas de la teoría de juegos, las
aleatoria de la acción pública para subrayar las formas de estabi- instituciones son únicamente mecanismos ad hoc de coordinación
lidad observadas empíricamente en el tiempo o por la comparación. que reflejan las preferencias de los actores. Son los puntos de equi-
Ciertos autores ven las instituciones a nivel macro como una librio que resultan en un momento dado en la competencia entre
estructura social que va, si no a determinar, al menos a orientar actores por establecer reglas que les sean favorables (Shepsle K.,
1
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100 SOCIOLOGfA DE LA ACOÓN PÚBLICA I INSTITUOONES, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACOÓN PÚBLICA 101
102 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PúBLICA INSTITUCIONES, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACOÓN PúBLICA 103
es amplio, pero una vez que la política pública se encuentra en una institucionales de menor envergadura las que suscitan transforma-
trayectoria, las alternativas se reducen conforme avanza. El timing ciones importantes y de largo plazoen las políticas públicas. Los
de secuencias de desarrollo es a veces más importante que el con- autores neoinstitucionalistas explican con frecuencia esos cambios
tenido de las decisiones, siendo las primeras etapas determinantes. por el impacto de choques exteriores, de innovaciones de empre-
Se posicionan actores, se constituyen asuntos y toda transformación sarios políticos, de contradicciones entre las reglas o de dinámicas
tiene un costo (Palier, 2002). Las políticas públicas son estructura- de interacciones entre organizaciones. A raíz de esos trabajos, se
das por normas que enmarcan el terreno de juego e indican a los desarrolló una orientación sobre los cambios asociados a las evo-
actores los comportamientos valorizados. Ese modelo permite luciones internas de las instituciones a partir de procesos de acu-
explicar la inercia de las políticas públicas. mulación de cambios de débil alcance inmediato, como (Streeck y
Sin embargo, este análisis es con frecuencia utilizado de ma- Thele~ 2005):
nera demasiado determinista. Las restricciones del path-dependency
son entonces sobrestimadas a priori para explicar las dificultades • La sedimentación institucional (la acumulación de institu-
del cambio de políticas públicas. Cuando se observa de cerca, la ciones provoca contradicciones internas; algunas permanecen
existencia de un verdadero path-dependency es una excepción. Se igual, otras son modificadas parcialmente);
observan más bien numerosos caminos que, como los que van a • La conversión institucional o una reorientación hacia nuevos
Compostela, siguen diferentes itinerarios, se cruzan o se ignoran objetivos; -
(Crouch, Farrell, 2004). A veces, son los rastros dejados por las • El agotamiento progresivo de ciertas instituciones por falta
tentativas o crisis anteriores lo que determina, vía las instituciones, de adaptación, por abandono de actores, por sucesión de
la orientación de las políticas públicas. Así, hasta la introducción no-decisiones o inercia.
del euro, la fuerza de la política monetaria alemana realizada por
la Bundesbank para defender al marco se explicaba por el recuer-
do de la hiperinflación durante la República de Weimar en la dé- 1.3. Sociohistoria y concepción constructivista de instituciones
cada de 1920. La institucionalización del banco central y sus reglas
de funcionamiento tenían sentido por referencia a esta historia. El Una corriente de la sociología francesa más bien constructivista,
interés de esos enfoques reside en su capacidad para revelar los inspirada por Durkheim, Foucault y Bourdieu, reagrupada bajo la
mecanismos que producen pasajes obligados y normas difícilmen- denominación "sociohistoria", ha igualmente desarrollado un
te eludibles. análisis original de la acción pública a partir de instituciones y de
El análisis neoinstitucionalista tiende a proponer, una vez que su génesís.!
pasó el momento de creación, una visión de una acción pública Esos trabajos tienen a menudo como punto de partida un aná-
rutinizada, que evoluciona por una sucesión de cambios incremen- lisis muy preciso sobre la formación de categorías de la acción
tales y momentos de transformación radical. No hay relación pública, su evolución a largo plazo en diferentes sectores, y sobre
proporcional entre la intensidad de los cambios institucionales y la movilización de conocimientos especializados en las ciencias de
los que son observables en las políticas públicas. Cambios radica- gobierno (IhI, Kaluszynski y PolIet, 2003). Como para el neoinsti-
les en las instituciones sólo pueden suscitar cambios limitados de tucionalismo histórico, pero con un marco intelectual diferente, el
política pública.' Con mayor frecuencia, son transformaciones
2 Véase el proyecto intelectual de la revista ~es, creada en 1990 por Gérard
Así la fusión espectacular en 2007 de los ministerios de Equipamiento y de Noiriel y Míehel Offerlé en el cruce entre la historia, la ciencia política y la sociolo-
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1
Ecología no ha transformado hasta hoy la política de transportes. 1¡ gía. Véase también Laborier y Trom (2003).
I
106 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA INSTITUCIONES, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACOÓN PÚBLICA 107
objetivo es aprehender la historicidad de la acción pública (Laborier tos y los efectos de transformación de la relación de los actores con
y Trom, 2003). Esta corriente se interesó particularmente en las di- las instituciones. Esos trabajos abogan por una lectura discontinua
námicas de estatización de las que habla Foucault (es decir, las de la historia y una atención a los efectos de estrato y de amonto-
prácticas y los dispositivos estatales), la institucionalización de namiento de sentidos y de prácticas que se derivan.
nuevos ámbitos de acción pública, la formación de fronteras del
Estado, la politización de problemas, todo eso a partir de un traba-
jo sobre los documentos de archivo (Payre y Pollet, 2005; Baudot, 2. LAS NORMAS DE ACOÓN PÚBLICA
ia
110 SOCIOLOGfA DE LA ACCIÓN PúBLICA INSTlTUOONES, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACCIÓN PúBLICA 111
Frente a esta incertidumbre sobre las normas, los instrumentos ciones de lo que llama lila gran petrificación" que se lleva a cabo
presupuestales son a menudo movilizados para enmarcar y pilotear desde los años ochenta por el aumento continuo de los déficits
la acción pública. públicos y el endeudamiento del Estado sin inversiones impor-
tantes en acciones públicas de envergadura. A partir de 1983, los
gastos aumentan lenta pero seguramente. No hay desajustes
3. LAS RESTRICOONES PRESUPUESTALES: GOBERNAR ES HEREDAR masivos pero se inicia una dinámica que escapa a las decisiones
políticas.
El Estado define el marco presupuestal, es decir, las restricciones A partir de Laswell sabemos que las políticas públicas son
financieras que pesan sobre las políticas pero que a menudo se li- elecciones de clientelas y de víctimas. Cuando se crea una cliente-
mitan a ser una escena tan oscura como decisiva (Wildavsky, 1979). la (un nicho, fiscal, un programa de ayuda social o de ayuda a
Contra la visión de una acción pública en migajas, A. Siné recuer- empresas), ésta tratará de mantener e incluso ampliar sus progra-
da con vigor que "la restricción presupuestal, tal como es construi- mas. Con frecuencia ése es el caso para los funcionarios que los
da, presentada y movilizada por la administración de finanzas, ponen en marcha. Los procesos internos de incremento de gastos
constituye una de las fuerzas más poderosamente integradoras del públicos sin opción se han convertido en una constante. Y los res-
conjunto del aparato político-administrativo [...] la armonización, ponsables políticos tienen muchas dificultades para dar marcha
la coordinación y la regulación intersectoriales hacen del orden atrás a las concesiones realizadas y para interrumpir los ciclos. Si
presupuestal uno de los actores más eficaces del orden político [...] el lanzamiento de nuevos programas pone en escena su capacidad
el presupuesto es un 'anti-fragmentación', es un creador de inter- de cambio, toda veleidad de supresión se ve enfrentada a la movi-
dependencias entre subsistemas" (2006, p. 19). lización de clientelas, de administraciones, de sus rutinas y bene-
Las políticas públicas son sometidas a restricciones presupues- ficiarios. En periodo normal, las políticas son un poco como James
tales. No tienen nada de intemporales y están más o menos pro- Bond, nunca mueren.
vistas de medios en función de coyunturas políticas así como Las críticas de una intervención muy fuerte del Estado recuer-
económicas, por ejemplo de normas de déficit presupuestal (Bezes dan sin cesar esta dinámica de incremento del gasto público debi-
y Siné, 2011). Una gran parte de los gastos de un gobierno es pro- do a las políticas cada vez más diversificadas. Los encuadres pre-
rrogada de un año a otro, como es el caso de más del 80%, a veces supuestarios fueron inventados con el objeto de recuperar
el 90%, de las asignaciones presupuestales en las grandes demo- márgenes de acción reduciendo gastos públicos. Este movimiento,
cracias. Las políticas públicas tienen generalmente un costo; éste iniciado en Estados Unidos, condujo a formas que obligan a los
puede crecer durante décadas, como en el caso de los gastos de gobiernos a limitar el déficit, incluso a prohibirlo constitucional-
salud, de educación o de las jubilaciones. En ese sentido, gobernar
11 mente. Recientemente, países como el Reino Unido, Suecia y Fran-
es heredar" (Rose y Davies, 1994): una gran parte de las políticas cia (Loi organique relative aux lois definances, LOLF, 2001, luego Revue
públicas no es más que la prolongación, a veces bajo formas lige- générale des politiques publiques, 2007) pusieron en marcha reformas
ramente acentuadas o modificadas, de lo existente -a veces pro- presupuestales con el objeto de presentar de manera más legible
fundamente arraigado (escuelas primarias, hospitales)-, lo que los medios asociados a las políticas y a los programas, de identifi-
contradice la concepción de la política pública en términos de car unidades presupuestales, de responsabilizar a los funcionarios
elegir, en términos de nuevas políticas y de decisiones. y de ejercer fuertes presiones para la reducción de costos. Esta
Cuando la deuda se eleva grava al presupuesto y constituye profunda reorganización busca también organizar un seguimiento
un poderoso freno a la acción pública. En el caso francés, el traba- más preciso de los gastos. Se traduce en la creación de indicadores
jo de A. Siné sobre "el orden presupuestal" muestra las motiva- de realización de objetivos y de evaluación de desempeños. Sin
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114 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA INSTITUCIONES, NORMAS E INSTRUMENTÓS DE ACCIÓN PúBLICA 115
financieros (deducciones fiscales / ayudas económicas) y medios justificar la desaparición de lo político. Por el contrario, entre más
de conocimiento de las poblaciones (observaciones estadísticas). se define la acción pública por los instrumentos, más los asuntos
En consecuencia, la instrumentación de la acción pública es un de instrumentación corren el riesgo de suscitar conflictos entre
asunto mayor, pues es reveladora de una teorización más o menos diferentes actores, intereses y organizaciones (Varone, 2000).
implícita de la relación gobierno / gobernado. Cada instrumento es Los trabajos de Hood siguen siendo esenciales para comprender
una forma condensada de conocimiento sobre el poder social y las las transformaciones de la acción pública y para presentar una tipo-
formas de ejercerlo. o
logía de instrumentos. El desarrollo de sistemas socio-técnicos, la
generalización de tecnologías de información y comunicación van
en el sentido del fortalecimiento de la intervención permanente de
4.2. Instrumentos y cambios de políticas públicas instrumentos de acción pública. A fin de precisar el lugar de los ins-
trumentos en las tecnologías del gobierno, proponemos diferenciar
Los autores neoinstitucionalistas se interesaron en los instrumentos sus formas y distinguir cinco grandes modelos (cuadro 3) (Lascou-
en tanto trazadores de cambio de las políticas públicas (Hood, 1986; mes, Le Gales, 2004).
Hall, 1993). Los actores sociales y políticos tienen capacidades de K. Weaver (1989) puso en evidencia el desarrollo de instrumen-
acción muy diferentes en función de los instrumentos seleccionados. tos de gobierno que se desencadenaron automáticamente en función
Una vez en marcha, esos instrumentos abren a los empresarios de indicadores definidos de antemano (remuneración de funcio-
políticos nuevas perspectivas de utilización o de interpretaciones narios, cortes presupuestales) él fin de identificar la responsabilidad
imprevistas y difíciles de controlar, alimentando así una dinámica de los gobernantes. Esta tendencia es una meta política fijada por
de institucionalización. Los instrumentos determinan en parte una parte de la doctrina del new public management. La introducción
cuáles recursos pueden ser utilizados y por quién. Como toda de indicadores de desempeño, de instrumentos discretos, de nor-
institución, los instrumentos permiten estabilizar formas de acción mas y de estándares, de sistemas técnicos, va en el sentido de la
colectiva, hacer más previsible y sin duda más tangible el compor- tecnificación y de la despolitización de la acción pública. Esos
tamiento de los actores. autores sugieren que un principio es central para toda acción po-
El cambio de políticas públicas puede pasar por los instrumen- lítica: blame avoidance, evitar la inculpación (Weaver, 1986; Hood,
tos sin que por lo tanto haya acuerdo sobre las finalidades de una 2010). En sociedades complejas y poco controlables, en donde cada
reforma. Abordar el tema a partir de los instrumentos sirve de incidente puede volverse crucial para la opinión, los políticos es-
marca para la observación y la interpretación. Muchas combina':' cogerán con frecuencia protegerse ante todo, evitar las moviliza-
ciones son posibles: un cambio de instrumentos sin cambio de ciones contra sus decisiones, escapar a las responsabilidades de las
metas; una modificación de la utilización o del grado de utilización dinámicas aleatorias de la implementación. El desarrollo de ins-
de los instrumentos existentes; un cambio de objetivo que pasa por trumentos despolitizados y la marginalización de la regulación
el de instrumentos; pero también cambios de instrumentos que pública no se deberán a dinámicas de tecnificación de la acción sino
modifican los efectos entrañando así cambios de objetivos. Al mo- a elecciones deliberadas por parte de los responsables políticos de
mento de las negociaciones, debatir instrumentos es con frecuencia dejar de lado variables políticas.
un medio de estructurar los cambios y los acuerdos a corto plazo, El Estado no provee únicamente estructuras de oportunidad
dejando siempre 'de lado los asuntos más conflictuales. Desde esta para los actores de políticas públicas, sino también sistemas de
perspectiva, la instrumentación es una cuestión política, pues la coacción, especialmente jurídicos y financieros. El auge de lo que
elección de instrumentos estructura en parte el proceso y sus re- es denominado a partir de Michel Foucault las "tecnologías de go-
sultados. Interesarse por los instrumentos no debe en ningún caso bierno" (2004) se tradujo en particular por la generalización de
INSTITUOONES, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACCIÓN PÚBLICA 113
112 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
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114 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA INSTITUCIONFS, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACCIÓN PÚBLICA 115
financieros (deducciones fiscales/ ayudas económicas) y medios justificar la desaparición de lo político. Por el contrario, entre más
de conocimiento de las poblaciones (observaciones estadísticas). se define la acción pública por los instrumentos, más los asuntos
En consecuencia, la instrumentación de la acción pública es un de instrumentación corren el riesgo de suscitar conflictos entre
asunto mayor, pues es reveladora de una teorización más o menos diferentes actores, intereses y organizaciones (Varone, 2000).
implícita de la relación gobierno / gobernado. Cada instrumento es Los trabajos de Hood siguen siendo esenciales para comprender
una forma condensada de conocimiento sobre el poder social y las las transformaciones de la acción pública y para presentar una tipo-
formas de ejercerlo. logía de instrumentos. El desarrollo de sistemas socio-técnicos, la
generalización de tecnologías de información y comunicación van
en el sentido del fortalecimiento de la intervención permanente de
4.2. Instrumentos y cambios de políticas públicas instrumentos de acción pública. A fin de precisar el lugar de los ins-
trumentos en las tecnologías del gobierno, proponemos diferenciar
Los autores neoinstitucionalistas se interesaron en los instrumentos sus formas y distinguir cinco grandes modelos (cuadro 3) (Lascou-
en tanto trazadores de cambio de las políticas públicas (Hood, 1986; mes, Le Gales, 2004).
Hall, 1993). Los actores sociales y políticos tienen capacidades de K. Weaver (1989) puso en evidencia el desarrollo de jnstrumen-
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Una vez en marcha, esos instrumentos abren a los empresarios de indicadores definidos de antemano (remuneración de funcio-
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El cambio de políticas públicas puede pasar por los instrumen- lítica: blame avoidance, evitar la inculpación (Weaver, 1986; Hood,
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un medio de estructurar los cambios y los acuerdos a corto plazo, El Estado no provee únicamente estructuras de oportunidad
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perspectiva, la instrumentación es una cuestión política, pues la coacción, especialmente jurídicos y financieros. El auge de lo que
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nistración piramidal dejaron de ser los únicos organizadores de de sus efectos. Sin embargo, la pretensión no se ha logrado. Uno de
la intervención reguladora. Los niveles locales de proximidad, los límites de ese campo de conocimiento se ubica en la existencia
tanto políticos como de la sociedad civil, los conjuntos regionales de una doble especialización de la reflexión en términos del ámbi-
e interregionales, pero también Europa y lo internacional vía los to (lo urbano, lo social, lo industrial, lo sanitario, etc.), y en térmi-
mercados y las grandes organizaciones (OMS, OMC, Foro Mundial nos de punto de vista analítico (emergencia y categorización,
del Agua, etc.) se convirtieron en iniciadores y marcos de acción inercial reconfiguración institucional, estrategia social y política
esenciales de esa intervención. Además, el clivaje clásico público I de actores, tomadores de decisiones erráticos, etc.). Frente a esta
privado fue cuestionado por las asociaciones entre autoridades dispersión intelectual, ¿quién puede vanagloriarse de ser portador
públicas y actores económicos o asociativos. Asimismo, éstos re- de una teorización de conjunto? ¿Qué grado de generalización
ciben, en sectores cada vez más numerosos, responsabilidades pueden alcanzar los mejores trabajos fuera de su sector y de su
para asegurar acciones de seguridad o de gestión de servicios. El espacio geográfico? ¿Y hasta qué punto son compatibles los enfo-
término "gobernanza" trata de dar cuenta de los problemas de ques y los recortes teóricos del objeto de investigación?
coordinación que plantea tal diversificación de actores, de escenas Es por ello que nos decidimos por una construcción simple
y de formas de interacción. (simplista incluso por necesidad) con el fin de retomar dos cues-
De esta manera, las técnicas de intervención, la caja de herra-
11
tiones de base que, según nosotros, tienen una virtud pedagógica:
mientas" de la acción pública, los instrumentos de la regulación se
diversificaron desde los años setenta. Además; fueron amontonados • De entrada, mostramos que la acción pública es un sistema
sin preocuparse de la coherencia, con frecuencia superponiendo de orden negociado. El enfoque en términos de política pú-
un nuevo instrumento a otros sin articularlo claramente. Así, cada blica permitió entender empíricamente ("desde abajo") las
programa de intervención es hoy el producto de una larga sedi- formas y los efectos de la acción del Estado sobre los sistemas
mentación histórica y conjuga una amplia panoplia de instrumen- sociales. Para ello, el enfoque tomó distancia tanto del vo-
tos planteando problemas inéditos de armonización. luntarismo político como de las lógicas administrativas je-
rarquizadas. Rompiendo con la idea de que la acción públi-
ca es un mandato para resolver problemas, mostró la
La recomposición de la acción pública importancia de los espacios de acción de los que disponen
los actores a cargo de la implementación, así como los des-
Frente al aumento y complejidad de esas acciones públicas, algunos tinatarios. Sin embargo, esta libertad es ampliamente vigila-
autores provenientes de disciplinas diferentes emprendieron el da- y jamás se ha observado una dispersión absoluta. Era
análisis de esas transformaciones. Para pensar los cambios, desa- necesario entonces precisar los contenidos que operan la
rrollaron una gran cantidad de conceptos y de modelos que con- armonización de las iniciativas de terreno, que tratan de
ducen con frecuencia a asimilar el ámbito de la acción pública a un contener la diversidad de apropiaciones. Es por ello que
asunto de clan autorreferenciado. El nominalismo amenaza, pues reintroducimos una mirada desde arriba" con el fin de
11
cada autor trata de expresar su originalidad teórica por su voca- analizar los procesos que participan en ladefinición del bien
bulario, sin necesariamente clarificar en qué se diferencia de no- común, de precisar el papel de las élites y la forma en la que
ciones cercanas. Como lo notan Baumgartner y Jones (2005), todo se negocian decisiones.
el mundo aspira a una teorización abarcad ira del policy-making que • Luego, la otra gran cuestión recurrente es la del cambio. Se
cubre hoy ~ amplio terreno que va de la identificación de los piensa con frecuencia que son las iniciativas de la sociedad
problemas sociales a la atEnción institucional y a la comprensión civil lo que mueve a los responsables políticos autistas y a
122 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBUCA CONCLUSiÓN 123
las administraciones escleróticas, que sólo los movimientos una nueva caja de hierro" se afirma en nombre de una racionali-
11
sociales, las grandes controversias, crean dinámicas suficien- zación consolidada de la acción pública en busca de eficacia.
temente fuertes para modificar los objetivos y los medios de
acción pública. Pero de cerca, se observa que las influencias
no son unilaterales. Incluso los grupos más reivindicativos Caja de vidrio: hacer políticas públicas es debatir,
actúan en interacción con las instituciones y las adaptaciones convencer y argumentar
son reciprocas. Al mismo tiempo, las instituciones hacen y
deshacen su clientela, reconfiguran los asuntos sociales e Las incertidumbres de la legitimidad y de las normas de acción
imponen sus prioridades. Además, los tomadores de deci- conducen a desarrollar las formas de participación de individuos
siones están acorralados por restricciones presupuestales y y de grupos en la acción pública. Desde la década de 1970, el de-
los instrumentos técnicos ponen en marcha formas automa- sarrollo de la "democracia del público" o "de la opinión", es decir,
tizadas y despolitizadas de poder. de un espacio público relativamente autónomo de la esfera políti-
ca tradicional, se traduce en un cambio decisivo: los derechos de
En el cruce de esos dos ejes, tratamos de mostrar que una so- acceso de los ciudadanos a informaciones que posee la autoridad
ciología política de la acción es ante todo una forma de reflexionar se desarrollaron bajo la forma de obligaciones de las autoridades
sobre las nuevas configuraciones entre el Estado y la sociedad civil, de informar a los ciudadanos. Una nueva concepción de lo político
entre una o varias autoridades públicas democráticamente legítimas fue elaborada con el creciente recurso a las instancias de negociación
y las múltiples formas de movilización de los actores sociales que y de participación de los ciudadanos en las decisiones públicas
tratan de organizar y promover sus intereses tanto simbólicos como (Sintomer, 2007). Paralelamente, "gobernar por contrato" se con-
materiales. En ese sentido, abogamos por un constructivismo mo- virtió en un mandato general. En las sociedades en creciente mo-
derado que, en efecto, tome en cuenta la plasticidad de las inter- vilidad y animadas por sectores en búsqueda de autonomía nor-
pretaciones de los problemas sociales y de la relación con las ins- mativa, solamente los instrumentos participativos podrían aportar
tituciones, pero que considere en contrapunto que existen marcos modos de regulación adecuados. El marco convencional y las
cognitivos y normativos que orientan a menudo de manera deci- formas incitativas que le están asociadas suponen un Estado en
siva los significados atribuibles y las acciones posibles. No todo es retirada de sus funciones tradicionales, renunciando a su poder de
negociable todo el tiempo. Las interacciones entre los juegos de coacción e involucrándose en modos de intercambio de apariencia
poder de los actores y los de las instituciones producen una gra- contractual. Apariencia porque rara vez se toman en cuenta las
mática de posibles combinaciones que orienta de manera determi- cuestiones centrales de autonomía de voluntades, de reciprocidad
nante la acción pública. de prestaciones y de sanción del no-respeto de los compromisos.
Se espera desde entonces que el Estado dirigista deje su lugar a un
Estado activista o coordinador, encargado principalmente de ac-
¿CAJA DE VIDRIO O CAJA DE HIERRO?: ciones de movilización, integración y armonización. Los trabajos
DOS EVOLUCIONES EN CURSO en ese ámbito están de acuerdo en considerar que la legitimidad
principal de este "tipo de instrumento se deriva más de la imagen
Las evoluciones de la acción pública están en tensión entre dos modernista y sobre todo liberal de la acción pública, que de su
polos. Por un lado, la extensión de una "caja de vidrio" para res- eficacia real, por cierto raramente evaluada.
ponder a la crisis de la representación política y a las nuevas exi- Más allá del contrato, algunos trabajos se interesan en la
gencias de la legitimidad democrática. Sin embargo, del otro lado, cuestión de la participación democrática, la decisión y la imple-
124 SOCIOLOGÍA DE LA AcaÓN PÚBLICA
CONCLUSIÓN 125
mentación de las políticas públicas, por ejemplo bajo la forma de ración entre comprador, productor, utilizador de servicios, los
presupuestos participativos, de jurados de ciudadanos y de pro- indicadores del desempeño medido en términos de costo: la efica-
cedimientos de concertación.' cia, el precio a pagar para lograr bajar el peso de las deducciones
obligatorias en el PIB.
Así, el papel del Estado se fortalece en el sentido de la regula-
Caja de hierro: más libertades en contextos más apremiantes ción/ reglamentación, del control, de la auditoría, de la inspección
(Power, 2003). Para controlar las organizaciones y cambiar las
El diagnóstico inicial de Weber sobre los desarrollos paralelos de políticas públicas, ciertos Estados (como el Reino Unido) ponen
la burocracia, el Estado, las reglas codificadas y racionales y del más énfasis en la utilización de estándares y la auditoría de resul-
capitalismo moderno, no deja de confirmarse. Este último depende tados que en la propiedad pública, la intervención directa y los
~el Estado para la creación de un ambiente jurídico y administra- subsidios (Moran et al., 2006). Los regímenes de inspección de
tivo estable, que es una condición necesaria para la previsibilidad conformidad y de certificación de resultados cambiaron radical-
de comportamientos y de resultados. Si las modalidades cambian, mente el funcionamiento de muchas organizaciones (Hood et al.,
el objeto sigue siendo el mismo. El movimiento contemporáneo de 1999, 2001). El control de diferentes sectores pasa por la multipli-
difusión de prácticas de reporting, de sistemas de información para cación de agencias especializadas (lames, 2003). El Estado regula-
el control y el pilotaje de entidades más autónomas desde el centro, dor no se ocupa más (o menos) de redistribuciones o de grandes
se da en las grandes empresas así como en el seno de las adminis- políticas sociales sino de la regulación/ reglamentación destinada
traciones. La introducción de nuevas formas de gestión concretiza a corregir las fallas del mercado, en una perspectiva que toma como
una "segunda revolución burocrática", a saber, una transformación dada la superioridad de este último salvo en casos precisos (crisis
en la orientación de las conductas que se basa en instrumentos financiera, catástrofe mayor). Se elaboraron nuevos instrumentos
técnicos de racionalización de comportamientos y refuerza la ca- para generar coherencia, para incitar al cambio, para evaluar y
pacidad de anticipación de actores y de organizaciones de la acción sancionar los comportamientos de los actores, para medir su des-
pública (Le Gales, Scott, 2008). empeño en función de prioridades políticas.
Así, a pesar de los temores relativos a la impotencia del Estado, La acción pública aspiraría permanentemente a modificar, a
los años ochenta vieron el desarrollo de una ola de reformas y de manipular los parámetros de las instituciones al interior de las
po~ticas públicas radicales inspiradas por las recomendaciones de cuales los actores se conducen de manera autónoma. El conjunto
economistas de la elección racional. El célebre libro Reinventing de esas transformaciones no conduce a un retiro del Estado y a una
Government (Osborne y Gaebler, 1993) encarna la punta de lanza reducción de su capacidad de control sino a una transformación
de los enfoques en términos de "nueva gestión pública". Esta obra de formas de coacción. Con frecuencia, esta evolución significa
busca combatir lo que se percibe como los excesos de los gobiernos tomar distancia de las responsabilidades políticas respecto a acto-
centrales, trátese de su ineficacia, de su poder discrecional o de su res técnicos y administrativos, lo que da a estos últimos, los minis-
dependencia respecto a clientelas poderosas. Progresivamente, los terios de Finanzas por ejemplo, importantes márgenes de maniobra
Estados organizaron la privatización de una gran parte de la eco- en la implementación dentro de parámetros bien definidos.
nomía y de un gran número de servicios, la introducción de meca- La acción pública está asimismo cada vez más estructurada
nismos de competencia para el suministro de servicios o la sepa- por los análisis costo/beneficio medidos por los economistas. Así,
la proliferación de agencias de regulación se apoya con frecuencia
en los trabajos teóricos destinados a definir los parámetros, las
. l..V~ la revista Participatíons, núm. 1, 2011, número especial Démocrati« et
particrpatitm:un état des saooit», leyes, las instituciones, los modelos que darán los incentivos co-
126 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
i
rrectos a los actores. Las políticas públicas se deciden, en buena
medida, en términos del desempeño esperado o de la rentabilidad
de la inversión a futuro (John, 2011).
Estas formas de acción pública se difunden rápidamente a
escala internacional y participan en la creación de lo que se deno- BIBLIOGRAFÍA.
mina hoy en día "los nuevos estándares de la gobernanza mundial"
(Lévy-Faur, [ordana, 2004; Djelic y Sahlin-Andersson, 2006). Desde
LIBROS DE REFERENOA y úTILES DE TRABAJO
ahora, las transformaciones de la acción pública se analizan desde
el punto de vista de esas dinámicas de importación-exportación,
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