Universidad de Lima

Escuela de Posgrado
Maestría en Tributación y Política Fiscal

ASPECTOS TEÓRICOS Y PRÁCTICOS PARA LA

DETERMINACIÓN DE LOS ARBITRIOS
MUNICIPALES EN EL PERÚ: UN ESTUDIO DE
OCHO MUNICIPALIDADES DE LAS PROVINCIAS
DE LIMA Y CALLAO
Trabajo de investigación para optar el Grado Académico de Maestro en
Tributación y Política Fiscal

Martha Jennifer Espinoza Haro

Código 20042180

Asesores

Aldo Chaparro Luy

Marcel Ramírez La Torre

Lima – Perú
Noviembre 2006
ii
ASPECTOS TEÓRICOS Y PRÁCTICOS PARA
LA DETERMINACIÓN DE LOS ARBITRIOS
MUNICIPALES EN EL PERÚ: UN ESTUDIO
DE OCHO MUNICIPALIDADES DE LAS
PROVINCIAS DE LIMA Y CALLAO

iii
 Agradecimientos

Agradezco a mis profesores, Aldo Chaparro Luy y Marcel Ramírez La Torre, quienes me han
orientado notablemente en el desarrollo del presente trabajo

de investigación.

Así como también, a mi profesor Luis Alberto Arias Minaya quién despertó en mí el interés por
la investigación. ¡Gracias por tus Consejos!

iv
 Dedicatoria

A mis padres, Marco Espinoza y Martha Haro Mis Motivos. Agradecimiento Eterno.

A mis Hermanas, Nathalie y Jéssica Ejemplos de Perseverancia y Coraje.

A mis Sobrinos, Marco, Pedro y José Maria

luceros de mi Vida.

v
 TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 1

CAPITULO I: LOS ARBITRIOS EN LA DOCTRINA .................................. 5

1.1.Poder Tributario de los Gobiernos Locales: ........................................ 5

1.2Los Principios Tributarios—Definición .................................................

6

1.2.1 Principios Tributarios Recogidos por el Ordenamiento Jurídico

Peruano ...................................................................................................... 7

A. Principio de Legalidad Tributaria ..................................................... 7

B. Principio de Reserva de Ley en Materia Tributaria ......................... 8

C. Principio de Igualdad .......................................................................... 10

D. Principio de No Confiscatoriedad ...................................................... 11

E.Respeto de los Derechos Humanos ...................................................... 13

1.2.2 Principios no Recogidos Expresamente en el Ordenamiento Jurídico

Nacional y de Aplicación a los Arbitrios ................................................. 13

A. Principio de Capacidad Contributiva ................................................. 13

B. Principio del Beneficio y Costo del Servicio ...................................... 14

1.3.Los Tributos ....................................................................................... 14

1.3.1 Características de los Tributos ...................................................... 15

1.3.2. Clasificación de los Tributos ....................................................... 15

A.Clasificación Tripartita ........................................................................ 15

B.Tributos Vinculados y no Vinculados .................................................. 16

1.4 Las Tasas ........................................................................................ 18

1.4.1 Características de las Tasas ........................................................... 19

1.5Naturaleza Jurídica de los Arbitrios Municipales ............................... 21

1.5.1 Elementos Característicos de los Arbitrios: ................................... 22

xii
 1.5.2 Determinación de la Cuantía de los Arbitrios ............................... 23
1.6 Resumen del Capítulo ................................................................. 24

CAPITULO II: LOS ARBITRIOS MUNICIPALES EN LA LEGISLACIÓN

PERUANA ............................................................................ 26

2.1Normativa Aplicable a los Arbitrios ................................................ 26

2.1.1 Constitución Política del Perú de 1993 ...................................... 26

2.1.2 Código Tributario ........................................................................ 27

2.1.3 Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, Decreto

Supremo N. 156-2004-EF (LTM) ............................................................ 27

A. Definición de Tasas ........................................................................... 28

B. Cálculo de los Arbitrios ..................................................................... 28

2.1.4 Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N.° 27972 (LOM) ............ 30

2.1.5 Ordenanza N.° 562-MLM De 11-12-2003 "Marco del Régimen

Tributario de los Arbitrios de Limpieza Pública, Parques y Jardines
Públicos y Serenazgo" ............................................................................. 30

2.2 Resoluciones del Tribunal Constitucional ..................................... 31

2.2.1 Expediente N.° 00053-2004-PI/TC (Sentencia del 16 de mayo de

2005): Defensoría del Pueblo (demandante) con Municipalidad
Distrital de Miraflores (demandada); y, Expediente N.° 00041-
2004-AT/TC (Sentencia del 11 de noviembre de 2004): Defensoría
del Pueblo
(demandante) con Municipalidad Distrital de Santiago de Surco
(demandada). ........................................................................................... 32

2.2.2 Expediente N.° 00053-2004-PI/TC ............................................... 33

A.4. Parámetros Mínimos de Validez Constitucional para los Arbitrios de

Limpieza Pública, Mantenimiento de Parques y Jardines, y Seguridad
Ciudadana. ............................................................................................... 35

2.3 Lineamientos 2005-CAM-INDECOPI, "Actualización de la

Resolución N. 008-2003-CAM-INDECOPI, Acerca de los Lineamientos
de la Comisión de Acceso al Mercado Sobre Arbitrios Municipales"

xiii
 (CAM) ......................................................................................................
42

2.3.1 Determinación de la Cuantía de los Arbitrios ............................... 43

2.3.2 Criterios para la Distribución de los Costos Totales del Servicio
entre los Contribuyentes .......................................................................... 43

2.3.3 Prestación General de los Servicios .............................................. 44

2.3.4 Intensidad en el Uso ...................................................................... 44

2.3.5 La Capacidad Contributiva como Criterio de Distribución .......... 45

2.3.6 Discrepancia Respecto a los Lineamientos de la Comisión de

Acceso al Mercado .................................................................................. 45

2.4 Resumen del Capítulo .................................................................... 46

CAPÍTULO III: APLICACIÓN DE CRITERIOS PARA LA

DISTRIBUCIÓN DEL COSTO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
MUNICIPALES EN EL 2006: ESTUDIO DE OCHO MUNICIPALIDADES
DE LAS PROVINCIAS DE LIMA Y CALLAO ............................................. 49

3.1. Municipalidad Metropolitana de Lima (MML).- ............................. 49

3.1.1. Componentes de la Tasa de Arbitrios Municipales .................. 50

3.1.2. Tasa Fija en los Arbitrios Municipales ....................................... 50

3.1.3 Tasa Variable de los Arbitrios Municipales .............................. 51

3.1.4 Mecanismos de Subvención: Capacidad Contributiva ................. 61

3.2 Municipalidad Distrital de Barranco: ................................................ 63

3.2.1 Limpieza Pública.- .......................................................................... 63

3.2.2 Distribución del Costo del Servicio de Parques y Jardines.- 68

3.2.3 Distribución del Costo del Servicio de Serenazgo.- ................. 70

3.3 Municipalidad Distrital de Independencia.- ................................ 72

3.3.1 Arbitrio de Limpieza Pública: ................................................ 72

3.3.2 Parques y Jardines ....................................................................... 76

3.3.3 Servicio de Serenazgo ................................................................. 77

3.4 Municipalidad Distrital de San Isidro ................................................ 79

xiv
 3.4.1 Limpieza Pública.- .............................................................................
79

3.4.2 Servicio de Parques y Jardines Públicos ................................... 86

3.4.3 Servicio de Seguridad Ciudadana .................................................. 92

3.5. Municipalidad Distrital de Santiago de Surco.- ................................ 93

3.5.1 Limpieza Pública ........................................................................... 93

3.5.2 Parques y Jardines ....................................................................... 96

3.5.3 Servicio de Serenazgo ................................................................. 97

3.5.4 Tarifa Social ................................................................................. 98

3.6 ................................................. Municipalidad Distrital de San Luis.

100

3.6.1 Arbitrio de Limpieza Pública.- ................................................. 100

3.6.2 Arbitrios de Parques y Jardines ............................................... 105

3.6.3 Servicio de Serenazgo ............................................................... 107

3.7.4 Principio de Solidaridad .............................................................. 109

3.7 Municipalidad Provincial Del Callao.- ...................................... 111

3.7.1 Servicio De Limpieza Pública.- ............................................... 111

3.7.3 Servicio de Seguridad Ciudadana ............................................ 119

3.8. Municipalidad Distrital de Bellavista.- Ordenanza N. 026-2005-CDB

............................................................................................................... 120

3.8.1 Servicio de Limpieza Pública .................................................. 121

3.8.2 Servicio de Mantenimiento de Parques y Jardines ................. 123

3.8.3 Servicio de Serenazgo ............................................................... 125

3.10 Resumen del Capítulo: ............................................................... 130

CAPÍTULO IV: RESTRICCIONES Y ALTERNATIVAS PARA

DISTRIBUIR CORRECTAMENTE EL COSTO DEL SERVICIO DE
ARBITRIOS MUNICIPALES ENTRE LOS CONTRIBUYENTES DE LA
LOCALIDAD .................................................................................................... 132

4.1 La Determinación del Costo Total de los Arbitrios .................... 134

4.2. La Información como Insumo Principal para la Determinación y

xv
 Distribución de los Costos de los Arbitrios. .......................................... 134
4.2.1 El Catastro Urbano: Forma Fiable de Recabar Información .. 135

4.2.2 Mecanismos de Cooperación ....................................................... 143

4.3. El Procedimiento para la Distribución de los Arbitrios

Municipales ........................................................................................... 145

4.3.1 Recolección de Residuos Sólidos ............................................... 146

4.3.2 Barrido de Calles ....................................................................... 147

4.3.3 . Parques y Jardines ...................................................................... 147

4.3.4 . Los Servicios de Segu ridad Ciudadana .................................... 148

4.4 La Capacidad Contributiva como Criterio de Distribución del Costo

de los arbitrios........................................................................................ 149

4.4.1 Definición de Capacidad Contributiva ....................................... 149

4.4.2 Principio de Solidaridad .............................................................. 150

4.2.3 La Capacidad Contributiva en los Arbitrios ................................ 150

4.5 Resumen del Capítulo : ................................................................ 153

CAPÍTULO V: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................. 154

5.1 . Conclusiones ............................................................................... 154

5.2 . Recomendaciones ........................................................................ 158

INDICE DE TABLAS

Páginas
xvi
Tabla N.° 2.1 Criterios Fijados por la STC Exp. N.° 0053-2004-

P lfTC 68

Tabla N.° 3.2. Determinación de Tasas Fijas Según Tipo de 74

Servicio y Agrupación de Uso (MML).

Tabla N.° 3.3. Coso, Área y Factores de Uso/Frecuencia para 78

la Determinación de la Tasa Variable de Recojo de Basura (MML).

Tabla N.° 3.4. Tasa Variable de Recojo de Basura Según 78

Municipal y Uso (MML).

Tabla N.° 3.5. Coso, Área y Factores de Uso/Frecuencia para 82

la Determinación de la Tasa Variable de Barrido de Calles (MML).

Tabla N.° 3.6. Tasa Variable de Barrido de Calles Según Casa 82

Municipal y Uso (MML).

Tabla N.° 3.7. Parques y Jardines: Cálculo de Tasa Variable 85

Según Casa Municipal (MML).

Tabla N.° 3.8. Costo Variable Media del Servicio de Serenazgo 87

por Casa Municipal (MML).

Tabla N.° 3.9. Serenazgo Factores de Uso Casa Municipal 87

(MML).

Tabla N.° 3.10. Tasa Variable de Servicio de Serenazgo por 88

Predio Según Uso y Casa Municipal (MML).

Tabla N.° 3.11. Costo Anual del Arbitrio de Recojo de Residuos 94
por m2 de Área Construida (MDB).

Tabla N.° 3.12. Costo Anual por Metro Lineal del Servicio de 96

Barrido de Calles (MDB).

Tabla N.° 3.13. Costo Anual del Arbitrio de Parques y Jardines 100
por Predio Según Ubicación (MDB).
Tabla N.° 3.14. Costo de Arbitrio Serenazgo por Zona y por 102
Tipo de Predio, Según Dedicación del Servicio (MDB).

xvii
Tabla N.° 3.15. Costo Individualizado por Predio en el Servicio 105

de Recojo de Residuos (MDI).

Tabla N.° 3.16. Importe e s/. por m2 Mensual Según Uso del 105
Servicio de Recojo de Basura (MDI).

Tabla N.° 3.17. Importe Individualizado por Predio de Uso 106

Terreno sin Construir en m2 (MDI).

Tabla N.° 3.18. Importe a Pagar por Predio ene. Servicio de 109

Barrido de Calles (MDI).

Tabla N.° 3.19. Importe a Pagar por Predio en s/. por el 110

Servicio de Parques y Jardines (MDI).

Tabla N.° 3.20. Cálculo del Importe Usos A y B del Servicio de 112

Serenazgo (MDI).

Tabla N.° 3.21. Cálculo del Importe Usos C yo del Servicio de 112

Serenazgo (MDI).

Tabla N.° 3.22. Tasa Mensual Unitaria por Metro Lineal del 114

Servicio de Barrido de Calles (MDSI).

Tabla N.° 3.23. Costo Mensual del Servicio de Recojo de 116

Basura por m2-Uso Casa Habitación (MDSI).

Tabla N.° 3.24. Costo Mensual del Servicio de Recojo de 120

Basura por m2-Otros Usos (MDSI).
Tablas N.° 3.25. Ponderación de Áreas Verdes de Terreno por 123
Categoría y Sector (MDSI).
Tabla N.° 3.26. Costo Mensual por m2 por Categoría de 124
Ubicación del Sector del Servicio de Parques y Jardines (MDSI).
Tabla N.° 3.27. Costo del Servicio de Serenazgo por Ubicación 125
del Predio e Intensidad del Servicio (MDSI).
Tabla N.° 3.28. Tasa por Recolección, Traslado y Disposición 129

xviii
de Residuos Sólidos-Uso Casa Habitación (MDSS).

Tabla N.° 3.29. Tasa por Recolección, traslado y Disposición 130

de Residuos Sólidos-Otros Usos (MDSS).

Tabla N.° 3.30. Tasa por Barrido de Calles por Metro Lineal de 132

Frontera Colindante con la Vía Pública (MDSS).

Tabla N.° 3.31. Tasa del Servicio de Parques y Jardines 133

Públicos en Función a la Ubicación del Predio y el Sector (MDSS).

Tabla N.° 3.32. Tasas del Servicio de Serenazgo por Predio en 135

Función al Uso y a la Zona de Riesgo (MDSS).

Tabla N.° 3.33. Importe a Pagar por Concepto de Capacidad 138

Contributiva (MDSS.)

Tabla N.° 3.34. Costo por Sector del Servicio de Recolección 140

de Desechos — Uso Casa Habitación (MDSL).

Tabla N.° 3.35. Importe del Servicio de Recolección de 142

Desechos por uso de Predios Diferente a Casa Habitación (MDSL).

Tabla N.° 3.36. Sumatoria de las Frentes de Predios y Costos 144

del Servicio de Barrido de Calles (MDSL).

Tabla N.-° 3.37. Costo de Predios Ubicados Frente a Parques 146

(MDSL).

Tabla N.° 3.38. Costo de Predios Ubicados Lejos de Parques 147

(MDSL).
Tabla N.° 3.39. Costo Promedio del Servicio de Serenazgo por 150
Sector (MDSL).

Tabla N.° 3.40. Factor de Ajuste Según Uso del Predio 150 (MDSL).

Tabla N.° 3.41. Tramos de Aplicación en Función del la UIT a 152

los Factores de Descuento por Aplicación del Principio de Solidaridad (MDSL).

xix
 Tabla N.° 3.42. Tarifa del Servicio del Barrido de Calles (MPC). 155

Tabla N.° 3.43. Tarifa del Servicio de Recojo de Residuos 158

Sólidos por m2 de Área Construida (MPC).

Tabla N.° 3.44. Tarifa del Servicio de Recojo de Residuos 159

Sólidos por m2 — Terreno sin Construir (MPC).

Tabla N.° 3.45. Tarifa de Parques y Jardines — Predios 163

Construidos (MPC).

Tabla N.° 3.46. Tarifas de Parques y Jardines — Predios sin 164

Construir (MPC).

Tabla N.° 3.47. Tarifa del Arbitrio de Seguridad Ciudadana 166

(MPC).

Tabla N.° 3.48. Tasas Mensuales de Servicios de Limpieza 168

Pública (MDB).

Tabla N.°3.49.Tasas Mensuales de Parques y Jardines (MDB). 172

Tabla N.° 3.50. Tasas Mensuales de Serenazgo (MDB). 176

Tabla N.° 3.51. Criterios Utilizados para Aplicar la Capacidad 182

Contributiva.

197

Tabla N.° 4.52. Tabla Comparativa entre Catastro (SNI) y los

Criterios exigidos por la STC Exp. N.° 0053-2004-PITC para distribuir el costo de
los arbitrios.

xx
 INTRODUCCIÓN

Las Municipalidades son los órganos del gobierno local. Como tal, son las
encargadas de proveer a los ciudadanos de ciertos servicios públicos en el ámbito de su
competencia. Asimismo, la autonomía reconocida constitucionalmente y desarrollada
por nuestra legislación otorga a este nivel de gobierno potestad tributaria sobre tasas
para la prestación de dichos servicios, facultándose a las mismas a crearlas modificarlas
o extinguirlas.

Sin embargo, pese a que las responsabilidades y la forma de financiarlas han sido
contempladas en nuestra legislación, en los últimos años han existido serios
cuestionamientos a la forma en qune las Municipalidades han ejercido dichas facultades.

Desde el año 1993 hasta el 2005, prácticamente la totalidad de las

Municipalidades utilizaron el valor del autovalúo, que a su vez es la base imponible del
Impuesto Predial, para determinar el monto de las tasas que debían pagar los
contribuyentes por arbitrios municipales. No obstante lo cuestionado de esta práctica,
ello permitía obtener una recaudación efectiva acorde con la capacidad de pago de los
contribuyentes.

Los recursos judiciales y administrativos presentados por los contribuyentes

derivaron finalmente en las sentencias del Tribunal Constitucional (Exps. N.°
0041-2004-AA/TC y 0053-2004-PI/TC), emitidas como sentencias de observancia
obligatoria para todas las Municipalidades, en las que se establece parámetros mínimos
de validez para el cálculo de las tasas a pagar por concepto de arbitrios; precisando
criterios a ser empleados para cada tipo de arbitrios; manifestando que sobre la base de
estos criterios pueden ser aplicados otros; siempre y cuando estén relacionados con el
servicio que se está brindando.

La importancia de los arbitrios en las finanzas municipales es uno de los elementos

por los que se considera este tema de gran importancia. Dada la subvaluación existente
en el autoevalúo y por consiguiente del Impuesto Predial, los arbitrios municipales se
han convertido el día de hoy en la principal fuente de ingresos de los municipios; por lo
tanto, la importancia de la presente nvestigación no radica en un tema estrictamente legal
sino también en las repercusiones sobre el financiamiento de los servicios públicos que
presta la Municipalidad.

El presente trabajo de investigación tiene como finalidad analizar los problemas

surgidos a raíz de la sentencia del Tribunal Constitucional que establece parámetros
mínimos para distribución del costo total de los arbitrios, sobre todos las principales
1
dificultades que tienen las Municipalidades para poner en práctica los criterios
recomendados por el Tribunal Constitucional; y finalmente establecer una serie de
recomendaciones para evitar los cuestionamientos legales sobre las tasas por arbitrios,
sin que ello afecte la equidad en un país donde la desigual distribución de la riqueza
debería aconsejar utilizar siempre la capacidad contributiva como un elemento a tomar
en cuenta en las obligaciones derivadas de tributos.

Los objetivos específicos son: i) Conocer doctrinariamente el tratamiento de los

arbitrios; ii) Analizar la regulación legal de los arbitrios en el Perú; iii) Identificar los
problemas existentes en nueve Municipalidades de Lima y Callo para la aplicación de
los criterios de distribución del costo global de los arbitrios; y iv) Proponer la manera
de superar los problemas en la distribución del costo del arbitrio para obtener tasas que
se aproximen más al servicio brindado.

A lo largo de la investigación esperamos demostrar que a pesar de que existe una

norma que establece las disposiciones para distribuir el costo del arbitrio; y que además
el Tribunal Constitucional ha señalado de forma obligatoria la observancia de ciertos
requisitos y parámetros para el uso de estas disposiciones, persisten los problemas y
discusiones en torno a la distribución del costo de los servicios públicos por parte de las
Municipalidades.

El enfoque del trabajo es mixto, dado que presenta un estudio cualitativoinductivo

al analizar la legislación vigente así como otras fuentes de doctrina y práctica, con la
finalidad de comprender y solucionar una problemática social de indudable
trascendencia. Los arbitrios municipales son las principales fuentes de financiamiento de
los servicios municipales que hoy se consideran básicos: limpieza pública, parques y
jardines y Serenazgo.

Asimismo se realizó un estudio cuantitativo-deductivo dado que se utilizará la

recolección y el análisis de datos para contestar preguntas de investigación y probar
hipótesis, analizando para esto cuadros de distribución de costos de arbitrios en las
ordenanzas de ocho municipios urbanos, que darán una muestra de la aplicación correcta
o no de los criterios de distribución de los arbitrios.

El alcance de la investigación realizada es descriptiva y explicativa; ello se debe

a que en el primer caso se busca especificar propiedades, características y rasgos
importantes de la problemática que se está investigando, como es el cobro excesivo a
los contribuyentes por concepto de arbitrios y la aplicación indebida de los criterios de
distribución del costo de los arbitrios fijados por el Tribunal Constitucional en el
expediente N. ° 00053-2005PI/TC. Con respecto al alcance explicativo que
contiene el proyecto de investigación, se basa en el hecho de que en el desarrollo de la
2
tesis se pretende conocer la problemática que se suscita a la hora de aplicar los criterios
de distribución del costo de los arbitrios.

El diseño que se utiliza en la investigación es No Experimental, debido a que se

desarrolla un plan para obtener información que se necesita en una investigación; así
también no se necesita la manipulación deliberada de variables, por lo que solo se
observará la problemática que se está dando para luego analizarlo y proponer una
solución.

Además se utilizó como fuente de información primaria la proveniente de los

libros, legislación y pronunciamientos del Tribunal Constitucional. Por otro lado se
utilizó información secundaria como entrevistas a profesionales especializados en temas
de arbitrios; así como doctrina internacional.

El presente trabajo de investigación consta de cinco capítulos. El Capítulo I,

desarrolla el marco conceptual referente al poder tributario de los gobiernos locales, los
principios de la Tributación tanto los contenidos en la normatividad como los principios

3
implícitos aplicados a los arbitrios. Asimismo se describirá la clasificación de los
tributos; poniendo énfasis en la definición de arbitrios. En el Capítulo II, se efectuará el
análisis tanto de la normatividad vigente en el Perú; así como las resoluciones del
Tribunal Constitucional relacionados con la aplicación de criterios para distribuir el costo
de los arbitrios. En el Capítulo III, se analizarán las Ordenanzas sobre arbitrios para el
periodo 2006 de ocho Municipalidades de Lima y Callao, a fin de determinar el nivel de
adaptación a los criterios fijados por el Tribunal Constitucional en el Exp. N.° 0053-
2004- Pl/TC. El Capítulo IV, expondrán los principales problemas que se consideran que
han influido en las ordenanzas municipales al momento de aplicar los criterios
recomendados por Tribunal Constitucional; así como también las soluciones para superar
esta problemática. Finalmente, el Capítulo V, especifica las conclusiones y las
recomendaciones del trabajo de investigación.

4
 CAPITULO I: LOS ARBITRIOS EN LA DOCTRINA

El presente Capítulo tiene como objetivo efectuar un acercamiento desde el punto

de vista doctrinario de las tasas por servicios públicos o arbitrios, tomando en cuenta los
principios jurídico-tributarios reconocidos en la Constitución Política del Perú y aquellos
que se encuentran implícitos en el ordenamiento jurídico nacional. Así también, se
analizará la clasificación de los tributos y de las tasas y la naturaleza jurídica de los
arbitrios municipales, sus elementos característicos, así como la manera de determinar la
cuantía de los arbitrios.

1.1. Poder Tributario de los Gobiernos Locales:

A nivel doctrinario el poder tributario constituye una manifestación y, a la vez un
atributo del poder político; esto es, la facultad de dictar normas generales de conformidad
con la idea de derecho y con el conjunto de valores, principios plasmados en el texto
constitucional.

En forma acertada, la Comisión de Gobiernos Locales del Congreso de la

República1 señala que el poder tributario se traduce como el conjunto de competencias
constitucionales y administrativas que gozan los entes públicos territoriales,
representativos de intereses primarios, para establecer y gestionar un sistema de ingresos
y gastos con el que satisfacer los fines y las necesidades públicas.

En el Perú el poder tributario se encuentra distribuido entre los distintos niveles

de gobierno del Estado. En virtud a lo mencionado, el artículo 74 de la Constitución
Política reformado por la Ley N.° 28390, otorga poder tributario al Gobierno Nacional,
a los Gobiernos Regionales y Locales.

Respecto a éstos últimos, la Constitución de 1993 establece que los Gobiernos

Locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y
derechos municipales o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción y con los límites que
establece la ley. El Estado al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de
reserva de ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona.

Es por esto, que el poder soberano, al igual que cualquier otra manifestación del
poder político debe ejercitarse en el marco del ordenamiento jurídico en su conjunto. Es

1Informe del Sub Grupo de trabajo de la Comisión de Gobiernos Locales encargado de evaluar los cobros indebidos
de arbitrios municipales, marzo 2005.
5
pues, el ordenamiento jurídico en su totalidad el que delimita el ejercicio del poder
tributario de los gobiernos locales.

En virtud de ello, la Constitución Política del Perú, la Ley Orgánica de

Municipalidades2, el Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal3 y el
Código Tributario 4 , establecen los parámetros legales dentro de los cuales los Gobiernos
Locales, en ejercicio de su autonomía económica, administrativa y política pueden
ejercer su potestad tributaria.

1.2 Los Principios Tributarios—Definición

Se entiende como Principio: al primer instante del ser, de la existencia de una institución
o grupo// razón, fundamentos, origen//causa primera// máxima norma-guía// los
principios son las bases de una ciencia o arte5.
6
Jorge Bravo , considera que los principios jurídicos tributarios cumplen la
función de limitar la potestad tributaria del Estado, que como sabe es ejercida a través de
normas tributarias, sean estas normas tributarias en sentido amplio o en sentido estricto.
Con ello se quiere decir que los principios tributarios no sólo resultan aplicables a las
normas jurídicas que establecen tributo; sino en general, a las normas jurídicas que
disponen obligaciones y deberes relacionados al fenómeno tributario.

Así también, Bravo considera que debe reconocerse desde ya, que no todo
principio tributario requiere ser plasmado expresamente en el texto constitucional; sino
también, existe la posibilidad de un reconocimiento de principios tributarios implícitos.

1.2.1 Principios Tributarios Recogidos por el Ordenamiento Jurídico Peruano

La actual Constitución Política del Perú (CPP) contiene un conjunto de preceptos que
establecen pautas o reglas de orden formal para la aplicación de los tributos, a los que
deben sujetarse los poderes públicos en ejercicio de su potestad tributaria.

El artículo 74 de la CPP reconoce cuatro principios tributarios: Principio de

legalidad y de reserva de ley; Principio de igualdad; Principio de no confiscatoriedad; y
principio de respeto a los derechos fundamentales.

2 Ley N.° 27972

3 Decreto Supremo N. 156-2004-EF.
4
Decreto Supremo N.° 135-99-EF.
5 Cabanellas Guillermo, "Diccionario enciclopédico de Derecho Usual", Tomo VI (P-Q), 15 edición, Editorial Heliasta
SRL, Buenos Aires — Argentina, 1981.
6 Bravo Cucci, Jorge, "Fundamentos de Derecho Tributario", 2da. Edición, Palestra Editores, Lima 2006.

6
A. Principio de Legalidad Tributaria

El principio de legalidad tributaria ha acumulado las mayores adhesiones de la

doctrina y los derechos positivos. Ha sido calificado como el "principio común" del
Derecho Constitucional Tributario, muy importante para limitar el poder impositivo del
Estado.

Este principio, implica que quien tiene el poder tributario (en este caso los
gobiernos locales), debe ejercerlo a través de los órganos competentes; según la
Constitución, y sobre las materias establecidas en ella.

Sobre el referido principio la CPP precisa que la potestad tributaria del Estado se
ejerce exclusivamente mediante ley o decreto legislativo (en caso de delegación de
facultades); y en caso de los gobiernos locales puede crear, modificar y suprimir
contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción y con los límites que
la ley señala.

A manera de ampliar lo antes mencionado, para Héctor Villegas7, el principio de

legalidad requiere que todo tributo sea sancionado por una ley, entendida ésta como la
disposición que emana del órgano constitucional que tiene la potestad legislativa
conforme a los procedimientos establecidos por la Constitución para la sanción de las
leyes. El principio de referencia encuentra su fundamento en la necesidad de proteger a
los contribuyentes en su derecho de propiedad. Los tributos importan restricciones a ese
derecho, ya que en virtud de ellos se sustrae, a favor del Estado, algo del patrimonio de
los particulares. De allí que en el Estado de Derecho, esto no sea legítimo si no se obtiene
por decisión de los órganos representativos de la soberanía popular.
8
Así también, Jorge Bravo manifiesta, que dicho principio exige que la
Administración Tributaria someta su actuación al imperio de la Ley, evitando con ello
un actuar arbitrario de su parte. El Principio de Legalidad no es exclusivo del Derecho
Tributario, puesto que no es sino una especificación del principio de legalidad
consagrada en el literal a. numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú,
en mérito del cual se prescribe que "nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda
ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe".

7 Villegas, Héctor Belisario, "Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario", 8 edición, Editorial Astrea,
Buenos Aires-Argentina, 2002.
8 Bravo Cucci, Jorge; "Fundamentos de Derecho Tributario", Palestra Editores S.R.L, Primera Edición,

diciembre 2003, Pág,60

7
B. Principio de Reserva de Ley en Materia Tributaria

El referido principio implica, que los elementos fundamentales del tributo sólo
pueden ser creados, alterados, regulados e introducidos en el ordenamiento jurídico, a
través de una ley o una norma de rango análoga.

Sobre este principio el Tribunal Constitucional sostiene9

(...) Al crearse un cobro tributario, podrá decirse que se ha respetado la reserva de ley
cuando vía ley o norma habilitada, se regulen los elementos esenciales y determinantes
para reconocer dicho tributo como tal, de modo que todo aquello adicional pueda ser
delegado para su regulación a la norma reglamentaria en términos de complementariedad,
mas nunca de manera independiente. Respecto a los elementos esenciales que deben
integrar la materia reservada, se señala que son aquellos que mínimamente deben estar
contenidos en la creación de un tributo; es decir, el hecho imponible, los sujetos pasivos
de la obligación que va nacer, así como el objeto y la cantidad de la prestación;por lo que
todo estos elementos no deben quedar al arbitrio o discreción de la autoridad
administrativa.

En el caso de los municipios, se constata el respeto al principio de reserva de ley,

cuando las tasas han sido creadas por Ordenanza siguiendo las reglas de producción
normativa constitucional, y cuando cada uno de los elementos constitutivos del tributo se
encuentren regulados en él (esto incluye la base imponible y alícuota que normalmente se
derivan en el caso de los arbitrios en el informe técnico que llevan anexo). En caso de no
contar con estos elementos, ninguna Municipalidad se encontraría habilitada para cobrar
arbitrios.

Eugenio Simón Acosta, relata que en los orígenes del constitucionalismo, el

principio de reserva de ley se confunde con el de legalidad, pues la rígida separación
de los poderes impide al Ejecutivo dictar normas generales; pero la cada vez mayor
asunción de competencias normativas por el Ejecutivo, obliga a plantear el problema
de las relaciones entre la norma administrativa y la norma legal, a cuyo efecto el
principio de reserva de ley se diferencia netamente y cobra plena autonomía en relación
con el principio de legalidad, cuyo significado actual es el que todo acto administrativo
debe fundamentarse en una norma general autorizante; para agregar seguidamente que
el significado primario de la reserva de ley es, por el contrario, que nuestra materia
(tributaria), tiene que regularse por ley o norma análoga y no por reglamento.

9 Expediente. N. 2762-2002-AA/TO.
8
 Para Bravo 10 , la materialización normativa del principio de reserva de ley
encuentra su soporte, en el artículo 74 11 de la Constitución de 1993. Dicho autor
también considera que la segunda referencia normativa, que en apariencia se refiere al
principio de reserva de ley, se encuentra en la Norma IV12 del Título Preliminar del
TUO del Código Tributario. Sobre el particular Bravo considera que el entendimiento
generalizado es que a través de dicha norma, el legislador se explaya en la descripción
de los alcances del principio, a supuestos que no fueron previstos en el texto
constitucional; por lo que se deduce que la base normativa del principio en cuestión no
sería el Código Tributario sino, la propia norma constitucional; pues sería un error si se
considerase a la reserva de ley del artículo 74 de la CPP a partir de la Norma IV del
Código Tributario.

Por lo tanto, Bravo señala que los literales a) y b) de la Norma IV ciertamente

contiene la reserva de ley en materia tributaria; sólo que en estos casos, esta exigencia no
deriva de tal precepto, sino de la propia Constitución (art. 74). Los demás elementos
contenidos en la Norma IV (literales c y f) no recogen la reserva de ley en el ámbito
tributario, sino la preferencia de ley 13 ; salvo mandato de regulación mediante ley
encuentre sustento en otros preceptos de la Constitución, tales como el literal d) que
recoge la reserva de ley en materia sancionadora administrativa, la cual puede inferirse
del literal d) del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política de 1993.

C. Principio de Igualdad

Todo sistema democrático regido por un Estado de Derecho, es el que dispone la

igualdad de los ciudadanos. Esto se puede apreciar desde diferentes puntos de vista, por
un lado la igualdad ante a ley que tiene por objeto cautelar el funcionamiento imparcial
de los órganos administrativos o jurisdiccionales al momento de aplicar las normas; y
por otro lado igualdad en la ley como obligación impuesta al legislador de no establecer
distinciones artificiosas o arbitrarias.

Por otra parte, Montero establece que la igualdad tributaria supone, que todos los
sujetos de la relación jurídica tributaria, ya sea el Estado o los contribuyentes o
responsables, están sometidos por igualdad ante la ley, lo que no impide que en

10 Bravo Cucci, Jorge, "Fundamentos De Derecho Tributario", Pág.106.

11 "Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto
legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los casos de aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante
decreto supremo".
12 Norma IV del TP de CT.
13 Jorge Bravo considera que la preferencia de ley tributaria es distinta a la reserva de ley, pues se deriva del hecho de

que en el ordenamiento legislativo, mediante precepto de rango de ley se definan ciertas materias como privativas de
ley, lo cual tan solo impide a la Administración actuar como fuente generadora de normas tributarias, ni tampoco obliga
al legislador futuro.
9
determinados casos la misma ley prevea privilegios para el fisco acreedor. Ello no supone
un apartamiento del principio, por cuanto el acto de la administración no podrá apartarse
de las normas legales que le otorgan ventajas, como ocurre en los periodos de amnistía
tributaria; este principio se manifiesta por la afirmación que todos los habitantes deben
contribuir a los gastos públicos de acuerdo a sus posibilidades. El problema radica en
determinar cuáles son esas posibilidades. Es así que para Montero la solución recaería en
el legislador, quién debería efectuar juicios axiológicos que le permitan determinar las
posibilidades con que cada ciudadano cuenta para contribuir con su patrimonio a las
cargas del Estado; es decir esto sería expresado por el concepto de capacidad
contributiva.

Bravo 14 , considera que el principio de igualdad tributaria no tiene la misma

amplitud que el postulado de igualdad recogido en el inciso 2 del artículo 2 de la CPP que
contiene el derecho a la igualdad de las personas ante la Ley; debido a que la igualdad
tributaria no está referida específicamente a éste tipo de igualdad sino a consideraciones
subjetivas. Es decir el principio de igualdad tributaria obliga al legislador a abstenerse de
utilizar ciertos criterios discriminatorios, pero no supone un mismo tratamiento legal en
todos los casos, con abstracción de cualquier elemento diferenciador con relevancia
jurídica, puesto que en verdad no prohíbe toda diferencia de trato, sino que esa diferencia
esté desprovista de una justificación objetiva y razonable.

D. Principio de No Confiscatoriedad

El Principio de no confiscatoriedad es parte del respeto al derecho de propiedad;

que debe tener en cuenta el sujeto que detenta la competencia tributaria, y que pretende
constituirse en un limitante a su ejercicio desproporcionado. En ese sentido, un tributo es
confiscatorio cuando su monto es superior a una parte importante dé la manifestación de
riqueza concreta sobre la cual recae.

El Principio de No Confiscatoriedad tiene la estructura propia de lo que se

denomina un concepto jurídico indeterminado. Es decir, su contenido
constitucionalmente protegido no puede ser precisado en términos generales y abstractos,
sino analizados y observados en cada caso, teniendo en consideración la clase de tributo
y las circunstancias concretas de quienes estén obligados a sufragarlo.
15
El Tribunal Constitucional consideró que "el principio pre-citado es un
parámetro de observancia que la CPP impone a los órganos que ejercen la potestad

14 Bravo Cucci, Jorge, "Fundamentos De Derecho Tributario", Pág. 108.

15 Sentencia del Tribunal Constitucional N.° 2727-2002-AATTC
10
tributaria al momento de fijar la base imponible y la tasa del impuesto. Esto supone la
necesidad de que, al momento de establecerse o crearse un impuesto, con su
correspondiente tasa, el órgano con capacidad para ejercer dicha potestad respete
exigencias mínimas derivadas de los principios de razonabilidad y proporcionalidad".
16
Por su parte, Héctor Villegas sostiene que la relación entre la no
confiscatoriedad y las tasas se determina en función al injustificable exceso en una
razonable y discreta relación entre el monto de lo cobrado y el costo del servicio
efectivamente prestado.

García Belsunse17 sustenta la tesis, en el cual se establece que es inválida la tasa,

cuando el quantum de ella excede de lo discreto y razonable del costo del servicio, por
falta parcial de causa afectando la garantía de la propiedad, que es el substrato del
principio de la no confiscatoriedad.

Por su parte, Villegas18 cita lo resuelto por la Corte Suprema Argentina19 , la cual
sostiene que para la validez de la tasa es esencial que ellas no sean exorbitantes y guarden
proporción razonable con el costo del servicio. Ello no ocurre cuando, por no mediar
prestación del servicio o por no guardar proporción alguna con su costo, lo cobrado
configura una exigencia tributaria confiscatoria.

Es así que Villegas20 concluye, que el análisis de la jurisprudencia que a lo largo

de varios años mantiene la Corte Suprema Argentina, permite comprobar que las tasas
serían confiscatorias en los siguientes casos:

• Cuando no media prestación del servicio.- Ello tiene su base, según manifiesta
Villegas en las Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario, celebrado en
Caracas-Venezuela, en el año 1991, que al respecto en su 7ma conclusión
sostienen lo siguiente:

o Es de la esencia de la tasa que el servicio estatal que constituye su

 Presupuesto de hecho sea prestado efectivamente por la administración

al contribuyente, aun cuando éste se resista a recibirlo.

o La prestación efectiva del servicio al contribuyente es uno de los elementos

caracterizadores más importantes para distinguir la tasa de las otras especies
tributarias, particularmente del impuesto.

16Villegas, Héctor B. "El Principio de no confiscatoriedad en materia tributaria", En: Estudis de Derecho Constitucinal
Tributari Ediciones DEPALMA, Buenos Aires 1994.
17 Ibidem.
18 Ibidem.
19 Fallos 287-338.
20 Ibidem.
11
 o La carga de la prueba de la efectiva prestación del servicio, en caso de
conflicto, debe corresponder a la administración.

• Cuando la cuantía de la tasa no guarda proporción con el costo directo o indirecto

del servicio prestado.

E. Respeto de los Derechos Humanos

Así como lo manifiesta Bravo Cucci21 el respeto de los derechos humanos no es

un principio del derecho tributario, pero sí constituye un límite al ejercicio de la potestad
tributaria. Así, el legislador en materia tributaria debe cuidar que la norma tributaria no
vulnere alguno de los derechos humanos constitucionalmente protegidos, que han sido
recogidos en el artículo 2 de la Constitución Política del Perú.

1.2.2 Principios no Recogidos Expresamente en el Ordenamiento Jurídico Nacional

y de Aplicación a los Arbitrios

A. Principio de Capacidad Contributiva

El principio de capacidad contributiva se encuentra presente en la configuración

de toda especie tributaria, graduándolas o fundamentándolas, según sea el caso. Los
tributos fundados por este principio son los impuestos. Por su parte los tributos graduados
por la capacidad contributiva son las tasas y las contribuciones, pues si bien el presupuesto
de hecho no es una manifestación de riqueza, sino un acto de la administración pública,
el principio repercute necesariamente en la graduación de la cuantificación de la
obligación tributaria22.

B. Principio del Beneficio y Costo del Servicio

Este principio ha sido expuesto correctamente por Bravo quien manifiesta que en
el Perú el principio del beneficio y costo del servicio inspiran a las especies tributarias
contribuciones y tasas, respectivamente. En el caso de las contribuciones, el aspecto
material de la hipótesis de incidencia, debe ser diseñado teniendo en consideración el
vínculo entre determinada actividad estatal y un beneficio potencial o efectivo que se
generen en el patrimonio del contribuyente. Si producto de esa actividad estatal no se

21 Bravo Cucci, Jorge; «Fundamentos de Derecho Tributario", Palestra Editores S.R.L, Primera Edición, diciembre
2003, Pág.67.
22 Bravo Cucci, jorge; "Fundamentos de Derecho Tributario", Palestra Editores, Primera edición, Lima-2003, Pág.120-

121.
12
genera un beneficio, sino un desmedro en la esfera patrimonial del individuo, la
contribución sería ilegal.

En el caso de tratarse de una tasa, la base imponible de ésta debe encontrarse

relacionada con el costo del servicio individualizado en el contribuyente, servicio que
en el caso peruano debe ser efectivo y/o potencial.

Estos principios encuentran sustento en la sentencia del Tribunal Constitucional recaída

en el Expediente N.° 0053-2004-PI/TC, de fecha 16 de mayo de 2005, en la cual se
estableció parámetros o "criterios" mínimos; para distribuir el costo total del arbitrio
entre todos los contribuyentes obligados al pago.

1.3. Los Tributos

Villegas23 define a los tributos como prestaciones en dinero que el Estado exige
en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le
demanda el cumplimiento de sus fines.

1.3.1 Características de los Tributos

Los tributos presentan las siguientes características:

• Prestación en dinero.

• Exigidas en ejercicio del poder de imperio.

• En virtud de una ley.

• Para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines fiscales y
extrafiscales.

1.3.2. Clasificación de los Tributos

En la doctrina y en el derecho positivo hay diversas clasificaciones de los tributos, siendo

las más aceptadas la clasificación tripartita del tributo y la que divide a los tributos en
vinculados y no vinculados.

A. Clasificación Tripartita

Esta clasificación divide a los impuestos en contribuciones y tasas; las cuales

presentan características especiales que a continuación se describen. En el Impuesto, la

23Villegas, Héctor B. "Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario", Ediciones de Palma Buenos Aires,
1992.
13
prestación exigida al obligado es independiente de toda actividad estatal; mientras que en
la tasa existe una actividad del Estado materializada en la prestación de un servicio que
afecta de alguna manera al obligado; en cambio en las contribuciones también existe una
actividad estatal, con la particularidad que en ella se genera un especial beneficio para el
llamado a contribuir24.

Villegas menciona que esta clasificación concuerda con las definiciones de los
diferentes tributos que proporciona el Modelo de Código Tributario para América Latina
OEA—BID en sus artículos 15, 16 y 17; los cuales expresan lo siguiente:

• El impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación
independiente de toda actividad relativa al contribuyente.

• La tasa se caracteriza como el tributo cuya obligación tiene como hecho generador
una prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el
contribuyente.

• La contribución es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador los

beneficios derivados de actividades especiales.

B. Tributos Vinculados y no Vinculados

Ataliba ha propuesto una nueva clasificación de los tributos, la misma que en

esencia concuerda con las definiciones del impuesto, tasa y contribución, tomada por el
Modelo de Código Tributario para América Latina y por Código Tributario Peruano.

El autor de referencia, en su libro "Hipótesis de incidencia tributaria" 25, clasifica

a los tributos en vinculados y no vinculados, definiéndolos de la siguiente manera:

• Los tributos vinculados se definen como aquellos cuyo aspecto material de la

hipótesis de incidencia consisten en una actuación estatal, Esta especie conlleva
a dos subespecies que son las tasas y las contribuciones, que se diferencian por
las características del interrelacionamiento establecido por el legislador, es decir
entre los aspectos materiales y personales de la hipótesis de incidencia.

Es así que en la tasa, la hipótesis de incidencia es la prestación de un servicio por el

Estado, la expedición de un certificado, el otorgamiento de una licencia, autorización,
etc., que se vincula a alguien, que es puesto por la ley en la situación de sujeto pasivo del

24 Villegas, Héctor B. "Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario", 8 edición actualizada y ampliada, Editorial
Astrea, Ciudad de Buenos Aires — Argentina 2002.
25 Ataiba, Gerard o “Hiptesis de Incidencia Tributaria”, Instituto Peruano de Derecho Tributario, Lima, 1987.

14
tributo. Es decir para que se configure una tasa, basta que la actuación estatal tenga
referibilidad a alguien.

Por otro lado, Ataliba manifiesta que en las contribuciones, no basta con la simple
actuación estatal. Sólo existe contribución cuando, entre la actuación estatal y el obligado,
la ley coloca un término intermediario, que establece la referibilidad entre la propia
actuación y el obligado. De allí que se distinga la tasa de la contribución por el carácter
directo o indirecto de la referibilidad entre la actuación y el obligado.

Por lo tanto, la tasa es el tributo vinculado cuya hipótesis de incidencia consiste

en una actuación estatal directa e inmediatamente referida al obligado; en cambio en la
contribución es el tributo vinculado cuya hipótesis de incidencia consiste en una
actuación estatal indirecta y mediatamente referida al obligado.

• En los tributos no vinculados (impuestos), no existe conexión del obligado con

actividad estatal alguna que se refiera a él o que lo beneficie. Por ello, su
obligación nacerá ante un hecho o situación que, según la valoración del
legislador, revele la capacidad de contribuir al sostenimiento del Estado. En tal
caso, la obligación tributaria será cuantitativamente graduada conforme a los
criterios más apropiados para expresar en cifras concretas cuál será la dimensión
adecuada de la obligación de cada uno.

En conclusión, según Ataliba los tributos se clasifican dependiendo de las

características del hecho generador de la obligación tributaria, señalando que son tributos
no vinculados, aquellos cuya obligación surge independientemente de toda actividad
especialmente relativa al contribuyente; y tributos vinculados, aquellos que dependen de
la actuación estatal referida al obligado.

Por su parte Villegas 26 , advierte que hay una notoria disparidad dentro de los
tributos vinculados, debido a lo siguiente:

a) En las Tasas, la obligación surge ante la mera particularización de una

actividad administrativa o jurisdiccional del Estado (inherente a la soberanía) con
respecto al obligado sin que jurídicamente interese su requerimiento del servicio
ni su beneficio como consecuencia de él. En consecuencia, el hecho imponible es
la prestación del servicio, que en opinión de Villegas, debe ser siempre efectiva.

b) En las Contribuciones, existe una actividad o gasto estatal en provecho del

obligado, y esa actividad beneficiante opera como hecho imponible del tributo. No
interesa, aquí, la inherencia de la actividad a la soberanía del Estado, sino tan sólo

26 Ibidem.
15
 el incremento patrimonial en los bienes del obligado al pago; o por lo menos que
la actividad sea realmente idónea para producir tal incremento patrimonial.

Sin embargo Villegas, manifiesta que hay autores como Einaudi que prescinden de las
tasas por considerarlas refundidas en los impuestos, en las contribuciones especiales o
en los precios públicos.

1.4 Las Tasas

A través de la lectura de diversos autores que definen a la tasa, se ha podido

percibir la existencia de autores que definen a ésta en forma restrictiva y otros de manera
amplia.

Es así que la tasa desde el punto de vista restrictivo, se configuraría el hecho

imponible cuando la prestación del servicio por parte del Estado se individualiza en el
sujeto pasivo; en cambio la tasa vista desde una perspectiva amplia, el hecho imponible
se configuraría con la prestación del servicio por parte del Estado, independientemente
de que el sujeto pasivo se beneficie más que otro.

El Código Tributario Peruano define a la tasa en su Norma ll, estableciendo que

la tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva
por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente.

En concordancia con la norma antes señalada, el artículo 66 de la Ley de

Tributación Municipal señala que las tasas municipales son los tributos cuya obligación
tiene como hecho generador la prestación efectiva por la Municipalidad de un servicio
público o administrativo. Así también, precisa que no es tasa el pago que se recibe por
un servicio de índole contractual.

1.4.1 Características de las Tasas

27
Villegas hace una de las recopilaciones más completas de los elementos que
caracterizan a las tasas, sobre los cuales menciona que algunos son de aceptación bastante
pacífica y otros altamente discutidos, entre estos tenemos:

a) Naturaleza del tributo.- La cual sostiene que la tasa tiene carácter tributario es decir
que el Estado la exige en virtud de su poder de imperio. Esta circunstancia es
decisiva para diferenciarla del precio.

27Viegas, Héctor B. “Curs de Finanzas, Derech Financier y Tributario”, 8 edicin actuaizada y ampliada Editial Astrea,
Ciudad de Buens Aires – Argentina 2002.
16
b) Principio de Legalidad.- Las Tasas deben estar reguladas en la norma, debido a que
de ello depende la naturaleza misma de la tasa; es decir, si se trata o no de un
tributo.

c) Actividad Efectiva.- El hecho imponible de la tasa está integrado con una actividad
que el Estado cumple y que está vinculada con el obligado al pago. La actuación
estatal vinculante es el elemento caracterizador más importante de la tasa. Sobre el
particular el artículo 16, Modelo de Código Tributario para América Latina OEA-
BID, considera que la tasa puede surgir tanto de la prestación efectiva como de la
prestación potencial del servicio.

d) Prueba de la Prestación.- Esta es una de las características que ha suscitado gran

discrepancia, especialmente en los estratos judiciales, esto se debe a la
carga de la prueba sobre la efectiva prestación de la
actividad estatal vinculante. Sobre el particular Villegas sostiene que
tradicionalmente, la jurisprudencia sostuvo que la carga de la prueba con
relación a la prestación del servicio correlativo a la tasa, correspondería al
contribuyente; no obstante fallos posteriores de tribunales han mantenido la
teoría que el contribuyente debe probar la no prestación del servicio. Así lo ha
resuelto por ejemplo el Tribunal Superior de Córdova en autos "Banco Social de
Córdova c/ Municipalidad de Córdova, Inconstitucionalidad"
("Diario Jurídico", N.° 316), basándose en que no es cierto que los hechos
negativos sean de imposible demostración y, por otro, que el contribuyente pudo
acreditar "innumerables indicios" de la no prestación del servicio, con
posibilidades "acaso mayores" que el propio fisco.

e) Destino del Producto.- Algunos autores consideran que la circunstancia de que el

producto de la recaudación sea exclusivamente destinado al servicio respectivo
también es una característica de la tasa. Así también lo dispone el Modelo de
Código Tributario para América Latina, en su artículo 16, al determinar que su
producto no puede tener un destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto
de la obligación. Una de las apreciaciones importantes que hace Villegas es que
"Una vez logrado el fin perseguido mediante la tasas (la obtención de recurso), el
Tributo se agota en su contenido y cesa el aspecto fiscal de la actividad financiera,
porque todo lo atinente al destino y administración del recurso ya obtenido es
materia de orden presupuestario y no tributario. Villegas sostiene que en nada
puede alterar la esencia de un tributo, el destino que se resuelva dar a los fondos
obtenidos salvo que ese destino pase a formar parte de la regulación legal de la
tasa, como sucede, por ejemplo, con el peaje.

17
 e) Divisibilidad del Servicio.- Esta característica es importante si se trata de tasas
que requieren del elemento individualizador del servicio, la divisibilidad de tal
servicio es necesaria, dado que si no puede fragmentarse en unidades de uso o
consumo, será imposible su particularización en persona alguna.

En el caso de estar ante servicios que no se prestan en forma estrictamente

individualizada, el elemento divisibilidad pasa a carecer de relevancia. Para
ejemplificar esto último Villegas considera a la organización de servicios de
control del tránsito vehicular, normas de estacionamiento y sentido de las calles,
debido a que no se puede fragmentar entre individuos concretos.

g) Obligatoriedad y Gratuidad de los Servicios.- Esta característica sostiene que la

actividad vinculante debe ser realizada gratuitamente Y obligatoriamente por el
Estado, salvo casos excepcionales.

Villegas acertadamente menciona que los actuales Estados de derecho no pueden

prescindir de suministrar obligatoria y gratuitamente tales servicios. No obstante,
ni la Constitución Nacional ni las leyes fundamentales impiden que dicha
gratuidad pueda ser alterada respecto de aquellos poseedores de capacidad
contributiva que son receptores en mayor o menor medida de estos servicios. Si
así sucede y, si con motivo de estos cometidos estatales se benefician ciertas
actividades, nada impide que la gratuidad se altere y el Estado exija el tributo tasa,
lo cual aparece como equitativo y justo.

Del análisis del tributo tasa se concluye que las características de ésta son las siguientes:

• El hecho imponible de las tasas debe ser la prestación de un servicio

• Público o un servicio administrativo prestado por la Municipalidad.

• El servicio público o administrativo debe ser efectivo.

• El servicio no debe tener naturaleza contractual.

• La existencia de una actividad administrativa es la que sirve de criterio válido

para diferenciar entre tasa e impuesto; puesto que en el presupuesto de hecho del
impuesto no adquiere ninguna relevancia jurídica la existencia de una actividad
administrativa.

• Se paga porque se utiliza un servicio público, no porque se tenga mayor o menor

capacidad económica.

18
1.5 Naturaleza Jurídica de los Arbitrios Municipales

Con la finalidad de definir la naturaleza jurídica de los arbitrios municipales es

necesario tener en consideración la clasificación de los tributos contenida en la Norma
II del Título Preliminar del Código Tributario. Dicha clasificación establece como
categorías generales a los impuestos, las contribuciones y las tasas.

A su vez, la norma citada divide a las tasas en arbitrios, licencias y derechos. Los
arbitrios son las tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio
público. Las licencias son tasas que gravan la obtención de autorizaciones específicas
para la realización de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalización.
Los derechos son tasas que se pagan por la prestación de un servicio administrativo
público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos.

1.5.1 Elementos Característicos de los Arbitrios:

Cuando se analiza la primera especie de las tasas, es decir, los arbitrios, se tiene
que el hecho generador de este tipo de tributo se relaciona con el desenvolvimiento de
una actividad estatal; actividad estatal que se traduce en la prestación por parte de las
Municipalidades de servicios públicos, siendo los más comunes en nuestro país los
servicios de parques y jardines, limpieza pública y serenazgo.

Ahora bien, para que la obligación se configure y sea exigible, el servicio debe
ser prestado de forma efectiva. De este modo resulta innegable que si el servicio no
funciona, no se produce el hecho generador de la obligación, en otras palabras esta no
llega a nacer. Es decir, solo puede haber servicio efectivo cuando el Estado realmente
preste el servicio aún ante la negativa del contribuyente a recibirlo.

Otro elemento a tenerse en cuenta es el relativo al beneficio. Sobre este punto se

ha señalado que la tasa no tiene como característica esencial generar un beneficio o
ventaja para el sujeto pasivo, sino que aun cuando la prestación del servicio no lo
beneficie debe abonarla.

Es por esto que los servicios del Estado se organizan en función del interés
público y no del interés particular; otra cosa es que los servicios reporten beneficios de
orden individual pues esto sería cuestión accidental y accesoria.

Teniendo en cuenta que el criterio del beneficio no es un elemento constitutivo en

los arbitrios, se discrepa con el legislador cuando señala en el artículo 68 del Texto Único
Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, que los arbitrios son tasas que se pagan
por la prestación de un servicio público individualizado en el contribuyente, pues como
se mencionó líneas arriba estamos, en algunos casos, frente a servicios indivisibles, donde
19
se imposibilita determinar con exactitud el grado de disfrute obtenido por cada
contribuyente.

1.5.2 Determinación de la Cuantía de los Arbitrios

La doctrina, es unánime al momento de señalar que a la hora de determinar la

cuantía de las tasas, el criterio determinante para efectuarlo es el relativo al costo del
servicio estatal, donde el límite máximo del importe de la tasa será el costo del servicio,
incluyendo los costos directos e indirectos y en su caso, los costos que sean necesarios
para garantizar su mantenimiento y el desarrollo razonable del servicio estatal.

Para determinar el quantum de la tasa debe existir una razonable equivalencia

entre la cuantía de la tasa y el costo de la prestación del servicio efectuado por las
Municipalidades.

Es necesario tener presente, que los ingresos que recauden las Municipalidades
por concepto de arbitrios no deben exceder del costo en que incurren para brindar dichos
servicios públicos y deben ser destinados exclusivamente al financiamiento de los
mismos.

Al respecto Indecopi28 señala que la determinación de la cuantía de los arbitrios

supone tanto la comparación de los costos totales de los servicios prestados y de los
montos totales recaudados por dicho concepto; así como la evaluación de los criterios de
distribución de tales costos entre los contribuyentes. Previamente a la creación de los
arbitrios, los órganos técnicos de las Municipalidades deben de realizar los estudios
necesarios para determinar el costo total del servicio a prestar (estructura de costos).

En esta evaluación global de los costos que demanda la prestación del servicio
en un ejercicio gravable determinado (anualmente), pueden incluirse aspectos como las
remuneraciones del personal que participa directamente en la prestación del servicio,
los insumos que se utilizan (materiales), la depreciación o mantenimiento de equipos
(consumos variables); entre otros.

Así también, es necesario tener en cuenta la cantidad de contribuyentes que se

beneficiarían con el servicio a prestar en una localidad; y los criterios de distribución de
los costos totales que la prestación de dichos servicios suponen.

28 Indecopi, “Lineamientos de la Comision de Acceso al Mercado sobre Arbitrios Municipales”, Informe 2005.
20
1.6 Resumen del Capítulo

• Los gobiernos Locales en ejercicio de su Poder Tributario pueden crear, modificar y

suprimir contribuciones y tasas (arbitrios, derechos y licencias) o exonerar de éstas
dentro de su jurisdicción y con los límites que establece la ley.

• La Constitución Política de 1993, la Ley Orgánica de Municipalidades, el Texto

Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal y el Código Tributario
establecen los parámetros legales dentro de los cuales los gobiernos locales, en el
ejercicio de la autonomía económica, administrativa y política pueden ejercer su
potestad tributaria.

• La Constitución de 1993 contiene un conjunto de preceptos que establecen pautas

o reglas de orden formal a las que deben sujetarse los poderes públicos en el ejercicio
de su potestad tributaria; es así, que el artículo 74 de la mencionada norma reconoce
cuatro principios tributarios, los cuales son: Principio de Legalidad y de Reserva de
Ley; Principio de Igualdad; Principio de No Confiscatoriedad; y principio de respeto
a los Derechos Fundamentales.

• Los principios no recogidos expresamente en la Constitución de 1993, y de aplicación

a los arbitrios municipales son: Principio de Capacidad Contributiva, y Principio de
Beneficio y Costo del servicio.

• El Código Tributario rige las relaciones jurídicas originadas por los tributos; el
término genérico tributo abarca a los impuestos, contribuciones y tasas.

• El Código Tributario define a la tasa en su Norma II, estableciendo que la tasa es el

tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el
Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente. Las clases de tasas
reguladas e nuestra legislación son los arbitrios, derechos y licencias.

• En los arbitrios municipales, el hecho generador se relaciona con el desenvolvimiento

de una actividad estatal; actividad estatal que se traduce en la prestación por parte de
las Municipalidades de servicios públicos, siendo los más comunes el servicio de
parques y jardines, limpieza pública y serenazgo.

• El criterio del beneficio no es un elemento constitutivo en los arbitrios, se discrepa

con el legislador cuando señala en el artículo 68 del Texto Único Ordenado de la Ley
de Tributación Municipal, que los arbitrios son tasas que se pagan por la prestación
de un servicio público individualizado en el contribuyente, pues en algunos casos
estamos frente a servicios indivisibles, donde se imposibilita determinar con
exactitud el grado de disfrute obtenido por cada contribuyente.

21
CAPITULO II: LOS ARBITRIOS MUNICIPALES EN LA
LEGISLACIÓN PERUANA

El presente capítulo contiene el análisis y descripción del tratamiento que el

ordenamiento jurídico Peruano otorga a los arbitrios municipales, Adicionalmente a las
disposiciones legales, se considera de suma importancia las sentencias del Tribunal
Constitucional en las que se fijan los criterios para distribuir el costo total de los arbitrios
entre los contribuyentes de cada Municipio.

Dado el carácter obligatorio de los términos expuestos en las Sentencias, estas

constituyen en la actualidad el referente obligatorio que deben seguir todas las
Municipalidades para la determinación de los arbitrios municipales.

La importancia de la sentencia, radica en que ella misma extiende el alcance de su

fallo a todas las Municipalidades y además contiene una serie de reglas de observancia
obligatoria a ser acatadas por las mismas.

2.1 Normativa Aplicable a los Arbitrios

2.1.1 Constitución Política del Perú de 1993

El Régimen Tributario de los gobiernos locales, está recogido en el Título III, Capítulo
IV de nuestra Carta Magna, explícitamente en el artículo 74; es así que en aplicación de
este artículo y en ejercicio de la potestad tributaria, los Gobiernos Locales pueden crear,
modificar y suprimir contribuciones y tasas o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción.
Así también, se precisa que la potestad tributaria, en este caso de los gobiernos locales,
está limitada por los principios de reserva de ley, igualdad, respeto de los derechos
fundamentales de la persona y el de no confiscatoriedad.

2.1.2 Código Tributario

Conforme lo establece la Norma II del Título Preliminar del Decreto Supremo N.°
135-99-EF, Texto Único Ordenado del Código Tributario, el término tributo comprende:

a) Impuesto: Es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa

a favor del contribuyente por parte del Estado.

22
 b) Contribución: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador
beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales.

c) Tasa: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios

derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales.

No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen contractual. Las tasas, pueden
ser:

• Arbitrios.- Son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un

servicio público.

• Derechos.- Son tasas que se pagan por la prestación de un servicio administrativo

público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos.

• Licencias.- Son tasas que gravan la obtención de autorizaciones específicas para

la realización de actividades de provecho particular sujetas a control o
fiscalización.

2.1.3 Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, Decreto Supremo

N. 156-2004-EF (LTM)29

Los arbitrios como subespecies de tasas, están recogidos en el Título III de la Ley
de Tributación Municipal.

El artículo 60 de la LTM, prescribe que en aplicación de lo dispuesto por la

Constitución, la creación y modificación de tasas y contribuciones se aprueban por
Ordenanza, con los límites que señalan la presente norma y la Ley Orgánica de
Municipalidades. Así también precisa que para la supresión de tasas y contribuciones
las Municipalidades no tienen ninguna limitación legal.

A. Definición de Tasas

El artículo 66 de la LTM, define a las tasas como los tributos creados por los Concejos
Municipales, cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por la
Municipalidad de un servicio público o administrativo, reservado a las Municipalidades
de acuerdo con la Ley Orgánica de Municipalidades.

Por su parte, el artículo 67 del mismo cuerpo normativo prohíbe el cobro de tasas
por la fiscalización o control de actividades comerciales, industriales o de servicio, que
deben efectuarse de acuerdo a sus obligaciones; este mismo artículo establece una
excepción para el cobro de tasas y se da en el caso de actividades que requieran

29 Ley de Tributacion Municipal.

23
fiscalización distinta a la ordinaria, para lo cual se necesita de una ley expresa del
Congreso que autorice el cobro de ésta.

Las tasas que están autorizadas a imponer las Municipalidades son por servicios
públicos o arbitrios, las que, de acuerdo a nuestra legislación se pagan por la prestación o
mantenimiento de un servicio individualizado en el contribuyente. De igual modo se
permite la creación de tasas por derechos y contribuciones que no son objeto de estudio
en este caso.

B. Cálculo de los Arbitrios

El problema de cómo se determina la cuantía de los arbitrios no ha tenido en nuestro

ordenamiento jurídico un tratamiento uniforme. Sobre el particular debe señalarse que
han existido dos momentos importantes diferenciados, uno antes de la modificación dada
a la Ley de Tributación Municipal por el Decreto Legislativo 952 y el otro a partir de la
vigencia de dicho decreto.

Desde que se promulgó el Decreto Legislativo 776 hasta antes de la modificación

efectuada por el Decreto Legislativo 952 al artículo 69 del Texto Único Ordenado de la
LTM se establecía las siguientes reglas con relación a la determinación de los arbitrios:

• El monto de los arbitrios se determina en función del costo efectivo del servicio prestado.

• La Ordenanza que aprueba el monto de los arbitrios debe explicar los costos efectivos
que demanda el servicio, según número de contribuyentes de la localidad beneficiada.

• Los reajustes que incrementan los arbitrios durante el ejercicio fiscal, debido a
variaciones de costo, en ningún caso pueden exceder del porcentaje de variación del
índice de Precio al Consumidor.

Si bien la norma fue clara en señalar que los arbitrios se calculan en función del costo
efectivo del servicio prestado, teniendo en consideración el número de contribuyentes de
la localidad beneficiada. Muchas autoridades municipales determinaron el monto de los
arbitrios teniendo en consideración el valor, uso, ubicación y área del predio sin hacer
distinción de los criterios que deberían adoptarse para distribuir el costo de los arbitrios
dependiendo de la naturaleza del servicio que se presta.

Con la modificatoria efectuada por el Decreto Legislativo 952, el artículo 69 de

la norma que actualmente está vigente, regula la manera como las Municipalidades deben
calcular el monto a pagar por arbitrios de la siguiente manera:

• Las tasas por servicios públicos o arbitrios se deberán calcular dentro del último
trimestre de cada ejercicio fiscal anterior al de su aplicación, en función del costo

24
 efectivo del servicio a prestar. Las Ordenanzas que aprueban el monto de las tasas
por arbitrios, explicando los costos efectivos que demanda el servicio según el
número de contribuyentes de la localidad beneficiada, así como los criterios que
justifiquen incrementos, de ser el caso, deberán ser publicados a más tardar hasta
el 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior al de su publicación.

• El cálculo de las tasas por servicios públicos o arbitrios, deberá sujetarse a los
criterios de racionalidad que permitan determinar el cobro exigido por el servicio
prestado, basado en el costo que demanda el servicio y su mantenimiento; así
como el beneficio individual prestado de manea real o potencial.

• Para determinar los costos de las tasas por servicios públicos o arbitrios se deberá
distribuir utilizando de manera vinculada y dependiendo del servicio público
involucrado, entre otros criterios que resulten válidos para la distribución: el uso,
tamaño y ubicación del predio del contribuyente.

• Los reajustes que incrementen las tasas por servicios públicos o arbitrios no
podrán exceder el porcentaje de variación del Indice de Precio al Consumidor.
Los pagos en exceso de las tasas por servicios públicos o arbitrios, reajustados
en contravención a lo normado, se considerarán como pagos a cuenta, o a
solicitud del contribuyente deben ser devueltos conforme al procedimiento
establecido en el Código Tributario.

2.1.4 Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N.° 27972 (LOM30)

El artículo 70 de la referida ley, regula el sistema tributario municipal, la cual se rige por
la ley especial y el Código Tributario en la parte pertinente.

El artículo de referencia prescribe que las Municipalidades pueden suscribir

convenios con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, con la
finalidad de optimizar la fiscalización y recaudación de sus tributos, tasas, arbitrios,
licencias y derechos.

30 Ley orgánica de Municipalidades.

25
 Este artículo es tomado en cuenta en el presente trabajo, porque será un tema
relevante para lograr solucionar el problema de distribución del costo de los arbitrios entre
los contribuyentes, lo cual se tocará en el capítulo IV.

2.1.5 Ordenanza N.° 562-MLM De 11-12-2003 "Marco del Régimen Tributario de

los Arbitrios de Limpieza Pública, Parques y Jardines Públicos y Serenazgo"

Si bien cada Municipalidad Distrital o Provincial es competente para regular los

arbitrios municipales en sus propios dispositivos legales, consideramos importante tomar
como referencia a la Municipalidad Metropolitana de Lima, pues en muchos casos es
sobre la base de sus criterios y disposiciones que el resto de Municipalidades regulan sus
normas impositivas.

La jurisdicción de esta Ordenanza es el Cercado de Lima, y establece el régimen

legal tributario de los arbitrios de limpieza pública, parques y jardines públicos y
serenazgo; definiendo a los arbitrios antes citados de la siguiente manera.

a. Arbitrios de Limpieza Pública.- comprende el cobro por el servicio de

recolección domiciliaria y de escombros, hasta un mínimo de 50 litros,
transporte, descarga, transferencia y disposición final de los desechos sólidos
urbanos provenientes de los predios, así como los servicios de lavado de calles,
baldeo de plazas y barrido de calles y plazas.

b. Arbitrio de Parques y Jardines.- Comprende el cobro por los servicios de

implementación, recuperación, mantenimiento y mejoramiento de parques y
jardines de uso público.

c. Arbitrios de Serenazgo.- Comprende el cobro por mantenimiento y mejora del

servicio de vigilancia pública, protección civil y atención de emergencias, en
procura de la seguridad ciudadana.

La presente Ordenanza delimita exclusivamente las clases de arbitrios que actualmente

cobra la Municipalidad Metropolitana de Lima, aunque en el resto de las
Municipalidades de la Provincia de Lima, los servicios prestados son los mismos.

2.2 Resoluciones del Tribunal Constitucional

Los artículos 81 y 82 del Código Procesal Constitucional, establecen que la

sentencia que declara fundada un proceso de inconstitucionalidad tiene alcance general y
de cosa juzgada, por lo que vincula a todos los poderes públicos, produciendo efectos
desde el día siguiente de su publicación. Tratándose de materia tributaria sin embargo, se

26
establece que el Tribunal Constitucional puede modular los alcances de su fallo en el
transcurso del tiempo.

Es así, que conforme se establece en el segundo párrafo del artículo 36 de la Ley

Orgánica del Tribunal Constitucional, este debe determinar de manera expresa en la
sentencia los efectos de su decisión en el tiempo y resolver lo pertinente respecto de las
situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia la norma. Esta atribución
permite decidir al Tribunal Constitucional en materia tributaria, si los efectos de sus
sentencias deben ser a futuro (ex nunc) o con carácter retroactivo (ex tunc) en cuya
deliberación, evaluará en torno al costo económico, jurídico y político su decisión.

En vista de la facultad que tiene el Tribunal Constitucional para regular los efectos
que tienen sus sentencia en el tiempo en materia tributaria; se analizarán dos expedientes
en los cuales el Tribunal Constitucional ha considerado que tratándose de sentencias
anulatorias de tributos sobre la base de las cuales se han cobrando tributos por mucho
tiempo, los efectos retroactivos podría producir serias distorsiones en las finanzas
públicas, pues el Estado o la entidad pública correspondiente se vería obligado a devolver
grandes sumas de dinero ilegítimamente recaudadas. A fin de evitar estos problemas, se
utilizan estas sentencias anulatorias, pero dimensionando sus efectos hacia futuro.

2.2.1 Expediente N.° 00053-2004-PI/TC (Sentencia del 16 de mayo de 2005):

Defensoría del Pueblo (demandante) con Municipalidad Distrital de Miraflores
(demandada); y, Expediente N.° 00041-2004-AT/TC (Sentencia del 11 de noviembre
de 2004): Defensoría del Pueblo (demandante) con Municipalidad Distrital de
Santiago de Surco (demandada).
31
El Tribunal Constitucional (TC) en la sentencia recaída en el Expediente
N.° 00041-2004-AT/TC, se pronunció respecto a un proceso de Inconstitucionalidad
sobre diversos temas relacionados con el ejercicio de la potestad tributaria municipal en
la creación y determinación de arbitrios.

Lo resuelto en la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC)32 Expediente

N.° 00041-2004-Al/TC, al ser cosa juzgada y tener fuerza de ley, fueron aplicados a las
partes del proceso y, por conexión, a aquellos otros casos similares que sin ser parte del
proceso de Inconstitucionalidad, presenten ordenanzas sobre arbitrios con la misma
problemática.

31Tribunal Constitucinal. 32
Tribunal Constitucinal.
27
 Por otro lado, la sentencia expedida del Expediente N.° 00053-2004-PI/TC,
ratificó lo resuelto por el TC en la sentencia del expediente N.° 00041-2004Al/TC; y
complementa ésta, especificando los criterios mínimos que deben ser aplicados y los que
no deben ser aplicados para distribuir el costo del servicio entre los contribuyentes.

2.2.2 Expediente N.° 00053-2004-PI/TC

La Defensoría del Pueblo interpone demanda de inconstitucionalidad contra

diversas Ordenanzas que regulan el régimen de arbitrios municipales de la Municipalidad
de Miraflores; por considerar que contienen vicios de inconstitucionalidad, pues vulneran
los principios de legalidad, no confiscatoriedad y capacidad contributiva; todos estos
recogidos por el artículo 74 de la Constitución Política.

El Tribunal Constitucional, estableció en el expediente analizado que los términos

y los efectos de la sentencia tienen fuerza de ley y la calidad de Cosa Juzgada, los cuales
deben ser aplicados en el proceso que se está resolviendo y, por conexión, aquellos otros
casos similares.

El TC en este expediente se pronunció respecto a diversos temas de relevancia

Constitucional, siendo de interés los siguientes:

• La apreciación de razonabilidad para establecer los criterios de distribución del

costo global por arbitrios.

• La capacidad contributiva como criterio de distribución de costos y el uso de

autoevalúo.

• La verificación de confiscatoriedad en el caso de arbitrios.

• Verificación del Informe Técnico como anexo en la Ordenanza de arbitrios.

A. La Apreciación del Principio de Razonabilidad para Establecer los Criterios de

Distribución del Costo Global por Arbitrios.

Los problemas que en estos últimos años se han suscitado, respecto al tema de
arbitrios, están relacionados con el costo global de éste y la distribución del costo total
del servicio entre los vecinos contribuyentes, quienes de manera recurrente denuncian
aumentos irracionales e injustificados año tras año.

Por estos motivos, el Tribunal Constitucional consideró relevante emitir un

pronunciamiento, concluyendo lo siguiente: a) La necesidad de que los órganos de control
supervisen de manera estricta la forma como los Municipios calculan el costo total de los

28
arbitrios; y b) La necesidad de fijar legalmente los criterios mínimos para la distribución
del costo global entre los contribuyentes de cada localidad.

Es así que la STC recaída en el Exp. N.° 00041-2004 estableció, que será la
razonabilidad el parámetro determinante para fijar un criterio cuantificador como válido,
mediante la siguiente regla: "Los parámetros objetivos de distribución de costos serán
razonablemente admitidos como válidos cuando hubiese una conexión lógica entre la
naturaleza del servicio brindado y el presunto grado de intensidad del uso de dicho
servicio". La aplicación del criterio de razonabilidad evita que la decisión de distribuir el
costo del servicio sea discrecional por la falta de reglas claras; y estará sujeto a
parámetros objetivos que sustentan dicha decisión.

Respecto a la aplicación de la apreciación de razonabilidad, la STC Exp.

000532004-PI/TC hizo las siguientes precisiones:

A.1. Cada Tipo de Servicio Presenta una Fórmula Distributiva Propia.

Es decir, el Tribunal Constitucional advirtió que estos parámetros objetivos de
distribución de costos no pueden aplicarse como plantilla en todos los casos, sino que
dependerán de la propia naturaleza del servicio brindado; en consecuencia, será la distinta
naturaleza de cada servicio la que determine, en cada caso, la opción distributiva de
costos más adecuado para conseguir la cuota distributiva ideal.

A.2. El Criterio de Razonabilidad:

Este criterio determina, que pudiendo existir diversas fórmulas para la distribución
del costo total de arbitrios, se opte por aquella que logre un mejor equilibrio en la
repartición de las cargas económicas, tarea que por su grado de tecnicidad debe ser
realizada por el propio Municipio, no sólo porque cuenta con la información de los
sectores que integran su comuna y las peculiaridades en cada caso, sino también porque
cuenta con el personal técnico especializado para cumplir con esta responsabilidad; y
más aún, cuando tiene la responsabilidad de prestar los servicios públicos, en ejercicio
de su autonomía constitucionalmente reconocida, tal como lo dispone el artículo 195 de
la Constitución32.

32Artículo 195 de la Constitución de 1993 "La ley regula la cooperación de la Policía Nacional con las Municipalidades
en materia de seguridad ciudadana".
29
A.3. Parámetros Mínimos de Validez Constitucional que Permiten Acercarse a
Opciones de Distribución Ideal
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional manifiesta que los criterios que
recomienda para cada tipo de arbitrio, como resultado de la sentencia, representan
parámetros mínimos para distribuir el costo total del servicio a cada contribuyente;
dejando plena libertad a cada Municipio para que empleen las fórmulas que logren, a
través de la regla de ponderación, una mejor distribución del costo por servicios
brindados. Prohibiendo de esta manera, a los gobiernos locales malinterpretar el sentido
de los criterios fijados como parámetros mínimos de distribución de costos de arbitrios
con resultados deliberadamente perjudiciales para los contribuyentes; y, con ello encubrir
gestiones administrativas ineficientes y contrarias a la naturaleza de la actividad
municipal.

A.4. Parámetros Mínimos de Validez Constitucional para los Arbitrios de Limpieza

Pública, Mantenimiento de Parques y Jardines, y Seguridad Ciudadana.

La STC Exp. 0053-2004-Pl/TC confirma, lo ya resuelto en la STC N.° 00412004Al/TC y

expone de manera general algunos criterios objetivos de distribución y observancia básica
que ayudaría a una mejor distribución del costo del arbitrio.

a. Limpieza Pública.-
El Tribunal Constitucional precisa que el servicio de limpieza pública involucra un
conjunto de actividades, como por ejemplo servicio de recolección y transporte de
residuos, barrido y lavado de calles, relleno sanitario, etc.; los criterios a utilizarse se
deberán adecuar a la naturaleza de cada servicio.

Es así que el TC considera que el servicio de limpieza pública involucra dos

actividades distintas: a.1. Servicio de barrido de calles, y a.2. Servicio de recojo de basura.
Por ser estos servicios de diferente naturaleza el Tribunal Constitucional consideró
necesario aplicar criterios distintos para cada uno de ellos.

a.1. Servicio de Recojo de Basura.- El Tribunal Constitucional considera necesario

utilizar criterios distintos para inmuebles cuyo uso sea de casa habitación y otros
criterios para inmuebles cuyo uso sea distinto al de casa habitación.

En el caso que el uso del inmueble sea para casa habitación, los criterios a utilizar
serán los siguientes:

30
 • Tamaño del Predio.- Se debe considerar como metros cuadrados de superficie
(área construida), guardando relación directa e indirecta con el servicio de
recolección de basura.

• Número de Habitantes.- Tomado como criterio adicional, lo cual permitirá una

mejor mensuración de la real generación de basura.

Asimismo, el TC considera que tratándose de usos distintos a casa habitación, se deberán

aplicar los siguientes criterios:

• Tamaño del predio.- área m2, este criterio no demostrará por si solo una mayor
generación de basura.

• Uso del predio.- el TC para ejemplificar de la mejor manera este criterio propone
el siguiente ejemplo. Un predio destinado a supermercado, centro comercial,
clínica, etc., presume la generación de mayores desperdicios no por el mayor
tamaño del área de terreno, sino básicamente por el uso.

a.2. Servicio de Barrido de Calles.- El TC determina que se deberá tomar en cuenta el

criterio longitud del predio del área que da a la calle; pues el beneficio se da en el barrido
y limpieza de pistas y veredas circunscritas a cada predio. Prohibiendo por otro lado el
uso del criterio tamaño del predio (entendido como metros cuadrados de área
construida) por no estar relacionado con la naturaleza del servicio que se presta.

b. Mantenimiento de Parques y Jardines

El servicio brindado se orienta a la implantación, recuperación, mantenimiento y

mejoramiento de parques y jardines de uso público.

Siendo así, el Tribunal Constitucional determinó que para medir la mayor

intensidad del disfrute de este servicio, se tendría que utilizar el criterio ubicación del
predio; es decir, la medición del servicio según la mayor cercanía a áreas verdes. Por
consiguiente no se logrará este objetivo si se utilizan los criterios tamaño y uso del predio,
debido a que no se relacionan directa o indirectamente con la prestación del servicio.

c. Serenazgo
El TC considera que el servicio de serenazgo cumple con el objetivo de brindar seguridad
ciudadana, por lo general, mediante servicios de vigilancia pública y atención de
emergencias. Como servicio esencial, la seguridad es una necesidad que aqueja por igual
a todo ciudadano.

31
 Los criterios fijados por el Tribunal Constitucional para este servicio son:
ubicación y uso del predio; debido a que su uso se intensifica en zonas de mayor
peligrosidad. Así también se debe tener en cuenta el giro comercial. Prohibiendo el uso
del criterio tamaño del predio por no estar relacionado directa o indirectamente con la
prestación de este servicio.

A.5. Momentos en la Cuantificación de los Arbitrios

El TC concluyó que la cuantificación de los arbitrios se da en dos momentos:

1. La determinación del costo global (que se evidencia con el informe técnico anexo
a la Ordenanza).

2. La distribución del costo global entre todos los vecinos-contribuyentes (en base a
criterios razonables de distribución)

Hay que precisar que el TC, consideró necesaria la publicidad del informe técnico, como
anexo de la Ordenanza, el cual contendrá el costo global del servicio, dado que será sobre
la base de estos cálculos como se determine la base imponible y la distribución de su
monto entre todos los vecinos.

B. La Capacidad Contributiva en la Determinación de los Arbitrios

El Tribunal Constitucional reconoce que la aplicación de este principio en las
tasas es cada vez más frecuente. Es así, que su exigencia en el ordenamiento jurídico no
se deriva de manera directa del propio texto constitucional, sino de modo indirecto a
través del contenido de diversas jurisprudencias del Tribunal Constitucional, que ponen
un límite con ello al ejercicio del poder tributario.

Muestra de ello es que la STC Exp. N°. 2727-2002-AA/TC, señaló que el

principio de no confiscatoriedad tiene la estructura propia de un concepto jurídico
indeterminado, por cuanto su contenido constitucionalmente protegido no puede ser
precisado en términos generales y abstractos, sino que debe ser observado y analizado en
cada caso, teniendo en cuenta la clase de tributo y las circunstancias de quienes están
obligados a sufragarlo.

Asimismo, la STC Exp. N.° 0033-2004-AI/TC, sostiene que la capacidad

contributiva es un principio implícito de la Tributación, y que tiene un nexo indisoluble

32
con el hecho sometido a la imposición, configurando el presupuesto legitimador para
establecer tributos.

Por lo tanto, para que el principio de capacidad contributiva sea exigible como
principio tributario, el Tribunal Constitucional considera, que no es indispensable que se
encuentre expresamente en el artículo 74 de la Constitución, debido a que su fundamento
y rango Constitucional es implícito en la medida que constituye la base para la
determinación de la cantidad individual con que cada sujeto puede contribuir en menor
o mayor medida a financiar el gasto público. El Tribunal afirma que el principio de no
confiscatoriedad no sólo sirve de contrapeso para evaluar la confiscatoriedad, sino
también está relacionado con el principio de igualdad vertical.

B.1. Posición del Tribunal Constitucional en la Aplicación del Principio de

Capacidad Contributiva en las Tasas
La aplicación del Principio de capacidad contributiva en los impuestos es
innegable, debido a la propia naturaleza de este tributo; pues estos no están vinculados a
una actividad estatal directa a favor del contribuyente, sino a la capacidad económica que
tenga éste.

El Tribunal Constitucional opina que la capacidad contributiva puede ser aplicada

a las tasas; pero dicha capacidad no puede ser aplicada directamente al hecho generador,
sino que debe fundamentarse en otras consideraciones.

El común denominador de las Municipalidades, en la determinación de los

arbitrios es tomar como referencia el valor de autoavalúo, criterio que refleja claramente
la capacidad contributiva; es por esto que el Tribunal Constitucional considera que este
criterio no puede ser el único y determinante para distribuir el costo del servicio, sino que
debe ser tomado como criterio de invocación externa, debido a circunstancias sociales y
económicas de cada Municipio.

Por ejemplo, tenemos que en lugares con mayor peligrosidad se necesita mayor
despliegue del servicio municipal; pero en dichos lugares reside la población con menores
recursos, que no podría pagar el servicio que le brinda la Municipalidad por la seguridad
prestada. En este caso el Tribunal Constitucional considera que es posible aplicar el
principio de solidaridad, siempre y cuando se demuestre que se logra un mejor
acercamiento al principio de equidad en la distribución.

Con esto, el Tribunal Constitucional permite la aplicación del principio de

capacidad contributiva sólo para ayudar al contribuyente de menores recursos; Es decir
que en un primer momento no permite que se recargue económicamente a aquel
contribuyente con mayor capacidad económica. Sin embargo, a continuación el TC afirma
33
que si se produjera un desbalance en la recaudación, éste deberá ser compensado por los
recursos del Municipio, siempre que no afecte su presupuesto y evitar su traslado total
a otros contribuyentes; por lo que deja abierta la posibilidad de que este desbalance se
puede cubrir con recursos del Municipio y con el traslado de una parte del costo a los
contribuyentes, es decir que posibilita la aplicación simultáneamente de un subsidio
directo y un subsidio cruzado.

El TC sustenta esta afirmación en que, al tratarse de servicios esenciales de

carácter municipal que atiende simultáneamente al interés particular y general, los
gobiernos locales de ninguna manera pueden eludir su obligatoria prestación, ahí donde
resulta más evidente la necesidad de recibir, que la capacidad de dar. En esa medida, por
tratarse de servicios que benefician a toda la comunidad, hace recaer de manera
indiscriminada la mayor Carga tributaria únicamente en el resto de vecinos
contribuyentes, representaría una situación de manifiesta inequidad, imputable a quienes
ejercen la potestad tributaria municipal.

B.2. Problemática en la Definición Legal del Arbitrio.

El Tribunal Constitucional analiza la definición de tasa que se encuentra en el
Código Tributario y en la Ley de Tributación Municipal; precisando lo siguiente:

Tanto la Norma II del Código Tributario como el artículo 68 de la Ley de

Tributación Municipal, definen al arbitrio como una tasa que se pagan por la prestación
o mantenimiento de un servicio público individualizado en el contribuyente; por su parte,
el artículo 69 de la Ley de Tributación Municipal reconoce que en la determinación de
los arbitrios deberá considerarse el costo que demanda el servicio y su mantenimiento;
así como el beneficio individual prestado de manera real o potencial.

Estas normas han generado para el TC las siguientes discrepancias:

• Si en la determinación se admite un beneficio potencial, entonces no podría

afirmarse al mismo tiempo y en todos los casos una real prestación efectiva de
servicios, pues esta puede darse o no.

• Si se habla de beneficio individual, el mismo se debería constatar de manera

concreta en todos los casos; sin embargo a consideración del TC hay factores

que imposibilitan esta comprobación, debido a que en los servicios esenciales

de carácter municipal, al confluir tanto la utilidad singular como la colectiva no
siempre podrá comprobarse un beneficio directo, sino más bien uno indirecto
cuando prioritariamente sea la comunidad la beneficiaria directa.

34
Por lo tanto, el Tribunal Constitucional determina que dada la naturaleza de los arbitrios,
lo mejor sería considerar que el referido beneficio individual puede darse de manera
directa como indirecta.

A. La No Confiscatoriedad en el Caso de los Arbitrios Municipales

El TC sostuvo en el Exp. N. 2727-2002-AA/TC, que el contenido constitucional

protegido de este principio jurídico indeterminado, no puede ser precisado en términos
generales y abstractos, sino que debe ser analizado y observado en cada caso concreto.

Así también, el TC determinó que la evaluación de confiscatoriedad puede hacerse

desde dos puntos de vista: cuantitativa y cualitativa.

La confiscatoriedad cuantitativa se podrá verificar en situaciones tales como la

determinación del monto global del arbitrio en base a montos sobrevaluados o montos no
justificados, o ante la inexistencia del informe técnico financiero. Estas situaciones
evidencian confiscatoriedad debido a que imponen al contribuyente cargas tributarias que
no corresponden a su realidad.

La confiscatoriedad cualitativa se verificará cuando se exige el pago sin respetar

otros principios tributarios. Es decir, habrá confiscatoriedad cuando la Municipalidad no
ha puesto a disposición del vecino la prestación del servicio, en cuyo caso se vulnera el
principio de reserva de ley, al cobrarse en base a una circunstancia generadora inexistente.

B. El Informe Técnico Financiero

Para el Tribunal Constitucional el informe técnico financiero es un elemento

cuantitativo del arbitrio, el cual deberá ir como anexo en la Ordenanza sobre arbitrios
municipales; pues refleja si el costo global del arbitrio ha sido sobrevalorado o no, siendo
una garantía de transparencia frente al contribuyente.

La determinación del costo global del arbitrio constituye el aspecto mesurable de

este tributo, su base imponible; y como elemento esencial del mismo, determina que no
pueden cobrarse arbitrios en base a ordenanzas que carezcan de informe técnico.

Es así que el TC concluye que la no publicación del informe técnico financiero

anexo a la ordenanza sobre arbitrios municipales, afectaría el principio de reserva de ley,
dado que es sobre la base de estos cálculos que se determina la base imponible y la
distribución de su monto entre los vecinos; constituyendo límites a las arbitrariedad de
las Municipalidades al momento de determinar los costos por arbitrios y su distribución
entre los contribuyentes.

35
2.3 Lineamientos 2005-CAM-INDECOPI, "Actualización de la Resolución N. 008-
2003-CAM-INDECOPI, Acerca de los Lineamientos de la Comisión de Acceso al
Mercado Sobre Arbitrios Municipales" (CAM33)

Antes de pasar a analizar dicha resolución, debe tenerse en cuenta que el Decreto
Legislativo N.° 807, en su artículo 9, manifiesta que INDECOPI, podrá aprobar pautas
y lineamientos que, sin tener carácter vinculante, orienten a los agentes económicos
sobre los alcances y criterios de interpretación de las normas cuya aplicación tiene
encomendada cada Oficina o Comisión.

Así también, el Decreto Ley N. 25868, artículo 26 prescribe que la Comisión de

Acceso al Mercado es competente para conocer sobre los actos y disposiciones de las
entidades de la Administración Pública, incluso del ámbito municipal o regional que
impongan barreras burocráticas impidiendo u obstaculizando ilegal o irracionalmente el
acceso o permanencia en el mercado.

Posteriormente a la publicación de la Resolución N°. 008-2003-CAMINDECOPI,

que establecía los lineamientos de los arbitrios municipales, se aprobó el Decreto
Legislativo N. 952, norma que introduce algunas modificaciones al régimen legal de los
arbitrios. Así como también, el Tribunal Constitucional emitió diversos pronunciamientos
(STC Exp N.° 0041-2004- AA/TC y STC Exp. N.° 0053-2004-PI/TC) en el
marco de procesos de inconstitucionalidad, en los cuales se recogen criterios sobre la
materia y que difieren en algunos aspectos con los lineamientos aprobados anteriormente
por la comisión, por estos motivos la Comisión de Acceso al Mercado se vio en la
obligación de actualizar el contenido de los lineamientos a dichos criterios fijados en la
Resolución N. 008-2003-CAM-INDECOPI.

2.3.1 Determinación de la Cuantía de los Arbitrios

La Comisión de Acceso al Mercado establece que la determinación de la cuantía

de los arbitrios supone la comparación de los costos totales de los servicios prestados y
de los montos totales recaudados por dichos servicios; así como también la evaluación de
los criterios de distribución de tales costos entre los contribuyentes, de tal forma que el
monto de las mismas haya sido elaborado en función de criterios acordes a la naturaleza
de este tipo de obligación tributaria y refleje de alguna manera, el costo individual del
servicio prestado.

33 Comision de Accesoo al Mercado.

36
 Asimismo, la CAM (COMISION DE ACCESO AL MERCADO) determinó que
previamente a la creación de los arbitrios, los órganos técnicos de las Municipalidades
deben elaborar la estructura de costos de los servicios en cada ejercicio gravable; como
también se deberá tomar en cuenta la cantidad de contribuyentes que se beneficiarían con
el servicio que se presta en una localidad.

En consecuencia la Comisión de Acceso al Mercado, concluye en que es necesario

evaluar los criterios de distribución de los costos totales, así como la razonable
distribución de los costos entre los contribuyentes.

2.3.2 Criterios para la Distribución de los Costos Totales del Servicio entre los
Contribuyentes

La Comisión de Accesos al Mercado coincide con el Tribunal Constitucional al

manifestar que existe un problema técnico en el cobro de los arbitrios, pues al ser una
sub-especie de tasas sirve para financiar servicios públicos divisibles; pero en la práctica
no siempre se podrá verificar en los arbitrios esta contraprestación efectiva de servicio
público individualizado.

Concluyendo la CAM que en el caso de los arbitrios, su exigencia trasciende al

beneficio directo; es decir individualizable, por tal motivo, más que un beneficio directo
al ciudadano existe un beneficio directo a la colectividad. Resultando conveniente admitir
que dicho beneficio pueda verificarse tanto directa como indirectamente.

2.3.3 Prestación General de los Servicios

La CAM, entiende por prestación general el simple hecho de que un Municipio esté
realizando o manteniendo un servicio público en beneficio de su localidad. Este beneficio
se manifiesta en la posibilidad que tiene un vecino para disfrutar, si lo desea, del servicio
público prestado por la autoridad local. Desde la perspectiva del vecino lo que recibe es
un disfrute potencial, en cambio, desde la perspectiva del municipio lo que brinda es una
prestación general.

Por lo tanto, la Comisión considera que calcular la cuantía del arbitrio utilizando
únicamente el criterio del beneficio potencial constituye una trasgresión al marco legal
establecido por la ley de tributación municipal; por lo que se deberá tener en cuenta
adicionalmente el presunto grado de intensidad en el uso de los servicios.

37
2.3.4 Intensidad en el Uso

La Comisión de Acceso al Mercado coincide con el Tribunal Constitucional al

manifestar, que será la distinta naturaleza de cada servicio la que determine el criterio
cuantificador más adecuado para acercarse a un equilibrio en la distribución de los costos
por el uso efectivo o potencial de cada servicio. Siendo el criterio de razonabilidad y
conexión lógica entre el servicio prestado y la intensidad de su uso elementos de especial
relevancia.

2.3.5 La Capacidad Contributiva como Criterio de Distribución

La CAM sobre el particular se remite a lo resuelto por el Tribunal Constitucional,

al manifestar que la capacidad contributiva se puede admitir como criterio de distribución
del costo de los arbitrios, siempre y cuando tenga su fundamento en el principio de
solidaridad y se demuestre que se logra un mejor acercamiento al principio de equidad en
la distribución.

Asimismo precisa, que la utilización como criterio de la capacidad contributiva

no debe ser utilizada como el único y el de mayor prevalencia; pues de ser así la tasa se
convertiría en un impuesto encubierto. Por el contrario, la capacidad contributiva sólo
puede ser utilizada como criterio secundario y con la finalidad de reducir la cuota
respecto al estándar, pero no para incrementarla.

Es así, que la Comisión de Acceso al Mercado considera que la Municipalidad

Metropolitana de Lima ha considerado al momento de distribuir el costo de los servicios
públicos, la naturaleza de cada tipo de arbitrios, las que son acorde con los criterios
establecidos por el Tribunal Constitucional.

2.3.6 Discrepancia Respecto a los Lineamientos de la Comisión de Acceso al Mercado

• Los criterios fijados por el Tribunal Constitucional son parámetros mínimos para
la distribución del costo de los arbitrios; como así, se establece en los expedientes
N°. 0041-2004-AA/TC y 0053-2004-Pl/TC; y no constituyen criterios
referenciales como así lo determina la Comisión de Acceso al Mercado en la
modificación de la Resolución N.° 008-2003-CAM-INDECOPI.

• La Comisión de Acceso al Mercado manifiesta que la Municipalidad

Metropolitana de Lima ha cumplido con aplicar correctamente los criterios fijados
por el Tribunal Constitucional; tal afirmación resulta dudosa al analizar la
Ordenanza sobre arbitrios 2006 y ver que algunos criterios no se aplicaron y que

38
 otros fueron empleados de manera incorrecta, lo cual quedará demostrado en el
siguiente capítulo.

2.4 Resumen del Capítulo

• La normatividad aplicable a los arbitrios, está compuesta por la

Constitución Política del Perú, el Código Tributario, la Ley Orgánica de
Municipalidades y la Ley de Tributación Municipal; la que regula la creación de
los arbitrios. El instrumento legal que debe utilizarse para ello, y los requisitos,
plazos y procedimientos que deben respetarse a fin de que dichos tributos sean
válidamente exigibles.

• La Ley de Tributación Municipal establece que la ordenanza sobre

arbitrios debe precisar lo siguiente: a) el monto de las tasas de los arbitrios, b) la
explicación de los costos efectivos que demanda el servicio según el número de
contribuyentes de la localidad beneficiada, y c) la explicación de los criterios que
justifiquen incrementos.

• Las principales conclusiones del Tribunal Constitucional

en el
Expediente N.° 00053-2004-PI-TC, son las siguientes:

o Fija parámetros mínimos "criterios" para distribuir el costo total de los

servicios municipales (arbitrios), dependiendo de la naturaleza de cada uno de
ellos.

o El TC deja plena libertad a las Municipalidades para que empleen las fórmulas
que crean convenientes; con la finalidad de aplicar los criterios fijados como
parámetros mínimos de distribución del costo de los arbitrios; sin que ello
signifique el empleo deliberado por parte de las Municipalidades de estos
criterios perjudicando con ello a los contribuyentes.

• El Tribunal Constitucional ha señalado que las Municipalidades no pueden

consignar de manera indiscriminada e irrazonable cualquier criterio para
justificar sus costos (directos e indirectos), deben ser idóneos y guardar relación
objetiva con el servicio que se presta. Con relación a los costos indirectos; estos
no son admisibles si no son explicados detalladamente, pues debe darse cuenta
al contribuyente sobre cuáles son estos costos indirectos que han elevado el costo
del servicio que se recibe.

39
• En el caso que el nuevo régimen implique el establecimiento de montos

ayores que los cobrados en el ejercicio anterior, la ordenanza respectiva deberá

contener

información que justifique las razones por las cuales el

costo del servicio se ha elevado.
Los criterios fijados por el Tribunal
Constitucionalcomo parámetros mínimos para
distribuir el costo de arbitrioslos
sonsiguientes:

o El principi
o de capacidad contributiva,
está reconocido como principio tributario
por nuestro ordenamiento jurídico, pero sí está reconocido implícitamente
a en l
jurisprudencia constitucional. Por ello, el TC manifiesta en una de sus sentencias
que este principio es inherente a los impuestos, y que también pueden ser aplicados
a las tasas; pero no como único principio, sino como complemento de otras
consideracion E s, nunca como principal, pues estaríamos frente a un impuesto
encubierto.

o El TC permite la aplicación del principio de capacidad contributiva sólo para

ayudar al contribuyente de menores recursos; y no permite con ello que se le
recargue a aquel contribuyente con mayor capacidad económica. Sin embargo,
el TC también afirma que si se produjera un desbalance en la recaudación, éste
deberá ser compensado por los recursos del Municipio, siempre que no afecte
su presupuesto y evitar su traslado total a otros contribuyentes. Por lo que
deja abierta la posibilidad de que este desbalance se pueda cubrir con recursos
del Municipio y con el traslado de una parte del costo a los contribuyentes; es
decir, se aplicaría simultáneamente el subsidio directo y el subsidio cruzado.

40
Los Lineamientos 2005 -CAM de la Comi sión de Acceso al Mercado sobre
arbitrios municipales, explican de manera detallada los pronunciamientos del
Tribunal Constitucional respecto de la aplicación de criterios míni mos para la
distribución del costo de los arbitrios entre los contribuyentes de una
Municipalidad. Sin embargo no los considera como obligatorios sino como
referenciales, aspecto sobre el cual no coincidimos con el INDECOPI.

o La publicación del informe técnico anexo a la Ordenanza de arbitrios, es un

requisito indispensable para el cumplimiento del principio constitucional
tributario de reserva de ley. En este documento debe consignarse el costo total
del servicio y la distribución de su monto entre los vecinos.

41
 CAPÍTULO III: APLICACIÓN DE CRITERIOS PARA LA
DISTRIBUCIÓN DEL COSTO DE LOS SERVICIOS
PÚBLICOS MUNICIPALES EN EL 2006: ESTUDIO DE
OCHO MUNICIPALIDADES DE LAS PROVINCIAS DE
LIMA Y CALLAO

A partir de la sentencia del Tribunal Constitucional Exp. N.°0053-2004PI/TC, las

Municipalidades se vieron obligadas a variar los mecanismos de distribución de los
arbitrios que hasta ese momento eran usuales, siendo el más predominante el valor del
predio.

Con la finalidad de verificar el cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal, se

han analizado las ordenanzas del periodo 2006 correspondientes a los arbitrios de ocho
distritos urbanos de Lima Metropolitana. El objetivo es determinar el efecto de la
sentencia en las Ordenanzas municipales. Asimismo, producto del análisis pueden
obtenerse importantes conclusiones sobre el uso de los criterios de distribución por parte
de las Municipalidades detectándose los problemas que hubieran podido presentarse en
su aplicación.

Debido a limitaciones de extensión del presente trabajo, se ha optado por tomar

una muestra representativa de ocho Municipalidades 34 incluyendo a la provincia de Lima
y el Callao. Las observaciones encontradas se incluirán para cada una de las
Municipalidades.

3.1. Municipalidad Metropolitana de Lima (MML).-

Ordenanza N. 887, publicada el 26 de diciembre de 2005.

3.1.1. Componentes de la Tasa de Arbitrios Municipales

La Municipalidad Metropolitana de Lima determinó que la tasa por concepto de

Arbitrios Municipales está conformada por dos componentes:

• Tasa fija del 8.5% del costo total de los servicios prestados a todos los predios
del Cercado de Lima.

34 Ver Anexos: A1, A2, A3 y A4.

42
 • Tasa variable, resulta de aplicar los criterios de distribución establecidos en la
sentencia del Tribunal Constitucional recaída sobre el expediente N.° 00053-
2004-PI/TC, tomando en cuenta el servicio brindado por uso y ubicación.

Asimismo, la Municipalidad Metropolitana de Lima para determinar la

intensidad en la prestación de los servicios públicos correspondientes al ejercicio 2006,
distribuyó su jurisdicción en Casas Municipales35 o en Sectores.

3.1.2. Tasa Fija en los Arbitrios Municipales

De acuerdo a la Ordenanza N. 887 se entiende por tasa fija al costo mínimo que
requieren los servicios para su operación, cubriendo sólo costo variable36. Para el año
2006 la tasa fija se ha determinado repartiendo el 8.5% del costo total del servicio entre
todos los contribuyentes, distribuidos en dos grupos con el objeto de asegurar parte del
costo variable medio del servicio. Estos grupos corresponden a vivienda y resto de usos,
estableciéndose una tasa fija por predio es de S/. 2.83 en el caso de vivienda y S/. 7.99 en
caso de otros usos distintos a casa habitación.

35Las Casas Municipales son sectores geográficos en los que está distribuido el Cercado de Lima y que están
determinados en función de la naturaleza económica de los predios y de las características de la construcción.
36 Existe un error de redacción en la Ordenanza, pues lo lógico es que la tasa fija cubra el costo fijo y no el variable.
43
Observaciones:

La Ordenanza contiene un error en el concepto de tasa fija; dado que

ésta tiene por objetivo cubrir el costo mín imo que requiere el servicio
para su operación; es decir la tasa fija sólo cubre el costo fijo y no el costo
variable como así se establece en la Ordenanza N. 887.

Por otro lado, la Municipalidad Metropolitana de Lima no ha sustentado

de forma alguna el po rcentaje del costos total que se le ha asigna a la tasa
fija; en este caso la MML ha señalado que la tasa fija sería el 8.5% del
costo total del servicio, sin explicar en que se basa este porcentaje;
pudiendo ser en los próximos años 10%, 15% o menos de 8. 5 % del costo
total del servicio. En la Ordenanza no se ha especificado cual es la
infraestructura mínima y el servicio básico que sustenta dicho porcentaje.

3.1.3 Tasa Variable de los Arbitrios Municipales

A. Servicio de Limpieza Pública

La Municipalidad Metropolitana de Lima consideró que la tasa variable del

servicio de Limpieza Pública consta de dos componentes: costo del servicio de barrido de
calles y costo del servicio de gestión de residuos sólidos. Para lo cual aplicó la siguiente
fórmula:

CT = TF + TVRB + TVBC

Donde:

CT = Costo Total de Limpieza Pública

44
TF = Tasa Fija de Limpieza Pública

TVRB = Tasa variable de Gestión de Residuos Sólidos Domiciliarios

TVBC = Tasa variable de Barrido de Calles.

Para poder utilizar la fórmula anterior se necesita contar con dos variables que son: Tasa
Variable de Gestión de Residuos Sólidos Domiciliarios y la Tasa Variable de Barrido
de Calles.

A.1 Tasa Variable de Gestión de Residuos Sólidos Domiciliarios (RSD)

De conformidad con la Ordenanza N. 887, la distribución del costo total del

servicio de recojo de residuos sólidos se hace en función a tres criterios:

• Generación de población flotante.

• Tamaño del predio.- Área construida expresada en metros cuadrados.

• Mayor frecuencia en el uso del servicio.

Para poder aplicar los criterios antes mencionados, se deben seguir los siguientes
pasos:

1. Determinar el factor de uso/frecuencia que revela la producción de RSD de los

predios. Los criterios que explican porque los distintos usos de los predios son
generadores de mayor cantidad de RSD son: la generación de población flotante,
la mayor frecuencia en el uso del servicio y la extensión del predio.

2. Calcular la tasa variable de recojo de basura aplicando los siguientes criterios:

Ubicación y uso del predio. Para hallar la tasa variable de RSD se aplicará la
siguiente fórmula:

TVRB = (CTRBcm/ ATCcm) x FRRB

Donde:

TVRB : Tasa variable de recojo de basura

CTRBCM : Costo total de recojo de basura de la Casa Municipal J

45
 ATCCM : Área total construida de la Casa Municipal J

FR RB : Factor de uso / frecue ncia para el uso Y

Finalmente, el costo del servicio por cada casa Municipal se distribuye en

función al área total construida por cada predio multiplicado por un factor de
uso/frecuencia según el uso del servicio, lo que da como resultado la tasa final que debe
pagar cada contribuyente individualmente considerado.

Observaciones:

• Con la fórmula elaborada para calcular la tasa variable de recojo de basura, un

contribuyente puede determinar el tributo que le corresponde pagar, pero no
46
 cuenta con la información que se requiere para saber de dónde se obtuvieron las
tasas y las operaciones previas que dan origen al costo de la tasa por metro
cuadrado. Por ejemplo: Los factores de ajuste que diferencian los usos para
determinar las tasas, y el área total de las casas municipales.

• Finalmente, existen errores y omisiones en la información que no ayudan a

comprobar la veracidad de los mecanismos empleados para distribuir los costos.
Esto a su vez genera poca transparencia frente a la sociedad y los contribuyentes,
lo que no permite certeza respecto de porque una vivienda de la Casa Municipal
N. 1 paga dos veces más que una vivienda de la Casa Municipal N. 2 y cuatro
veces más que la Casa Municipal N. 4. Por ejemplo, en el cuadro N° 4 de la
Ordenanza N.° 887 se consigna como costo de limpieza pública S/. 47,
038,535.00 cuando en el cuadro N.° 2 que establece los costos de los servicios,
se ha consignado como costo de limpieza pública S/. 51,405,774,00.

• Asimismo, existen criterios que no se han empleado en forma adecuada; por

ejemplo de acuerdo a la Ordenanza analizada, la tasa variable de recojo de basura
se calcula por metro cuadrado, lo que no resulta razonable, pues un metro
cuadrado, adicional no tiene implicancias en la generación de más residuos. Lo
lógico hubiera sido establecer tasas por tramos en función al uso de los predios y
el tamaño. En el caso de viviendas, adicionalmente se ha omitido el número de
habitantes como criterio de distribución

• Por otro lado, en la misma Ordenanza se hace referencia al criterio población

flotante como un factor determinante para calcular la tasa variable, lo cual ha
quedado demostrado al momento de calcular la tasa de RSD, que este criterio no
ha sido utilizado como tal para la distribución del costo del servicio de recojo de
basura; sino como un factor que justifica la utilización del criterio frecuencia en
el uso del servicio.

• Como se observa, la Municipalidad Metropolitana de Lima ha cumplido

parcialmente con los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional en la
Sentencia recaída en el expediente N.° 0053-2004-PI/TC; que establece que para
el recojo de basura se debe tomar en cuenta el tamaño del predio y el número de
habitantes si nos encontramos frente a una vivienda, lo cual permitirá una
mensuración real de la generación de basura. En caso de tratarse de otros usos se
debe aplicar los criterios tamaño del predio y uso.

47
A.2 Tasa Variable de Barrido de Calles

De conformidad con la Ordenanza N. 887, la distribución del costo del servicio

de barrido de calles se hace en función de los siguientes criterios:

• Generadores de población flotante.

• Promedio de longitud del frente del predio expresado en metros lineales.

• Mayor frecuencia en el uso del servicio.

Para aplicar los criterios antes mencionados la Municipalidad empleó los

siguientes pasos:

1. Determinar el factor de uso/frecuencia de barrido de calles; el cual se establecerá

considerando los siguientes criterios: Generación de población flotante,
frecuencia en el uso del servicio y Extensión del predio.

2. Calcular la tasa variable de barrido de calle aplicando los siguientes criterios:

Ubicación y uso del predio. Para determinar la tasa variable de recojo de basura,
se aplicó la siguiente fórmula:

TVBC = (CTBCcm / Frente cm) X FRBc

Donde:

TVBC = Tasa variable de barrido de calles

48
CTBC CM = Costo Total de barrido de Calles de la Casa M unicipal J

Frente CM = Frente total de la Casa Municipal J

FRBC = Factor de uso/frecuencia para el uso Y

La ordenanza menciona que se distribuirá el costo total del servicio por cada Casa
Municipal entre el total de predios de dicha casa en función a la extensión del frente de
cada predio aproximado a la raíz cuadrada del área frontal del terreno. En este caso, al no
contar con la información exacta de los metros lineales que tiene cada Casa Municipal,
se recurre a utilizar el supuesto de la raíz cuadrada del área del frontis.

Observaciones:

• Para calcular el factor Uso/frecuencia se ha considerado un "promedio de

extensión del predio" que resulta de obtener la raíz cuadrada del área del predio.
Sin embargo el Tribunal Constitucional considera que para distribuir el costo del
servicio de barrido de calles se debe considerar la extensión del frontis del predio

49
 y no un promedio del perímetro, pues ello no está relacionado con el servicio que
se presta.

• Así también, de la lectura de la Ordenanza se aprecia que para poder aplicar la

función que determina la tasa variable de barrido de calles, se necesita contar con
información que no se encuentra en la Ordenanza, por ejemplo: frente total de la
Casa Municipal J, la cantidad de población flotante que se ha considerado, el uso
y las frecuencia de barrido tampoco se consignan, por lo tanto el contribuyente no
podrán verificar si el monto que se le asigna por concepto de tasa de barrido de
calles se encuentra correctamente justificado.

• Al igual que en el Servicio de Recojo de Basura no se sabe que datos se emplearon

para la determinación de la tasa variable.

B. Servicio de Parques y Jardines Públicos

La Ordenanza 887 señala que el costo que demanda la prestación del servicio de
parques y jardines públicos se distribuirá en función a la intensidad del goce del servicio
y teniendo en consideración los siguientes criterios:

• Área de parques y jardines públicos existentes en cada Casa Municipal.-Los

predios ubicados en Casas Municipales con mayor área de parques y jardines
públicos reciben un mayor monto del costo.

• Ubicación del predio respecto a los parques y jardines públicos dentro de cada
Casa Municipal.- Dentro de cada Casa Municipal, los predios ubicados frente a
un parque o jardín público reciben un mayor monto del costo que el resto de
predios de la misma Casa Municipal.

50
Es así, que dentro de una misma Casa Municipal la tasa que debe pagar un predio
ubicado frente a un parque o jardín público deben ser 10% superior a la tasa que debe
pagar un predio no ubicado frente a un parque o jardín público. La fórmula que utilizó
la Municipalidad Metropolitana de Lima es la siguiente: Co = Costo de la Casa
Municipal

1.10 n1 + no

Donde:

Co = Parte del costo que recibe un predio no ubicado frente a parque o jardín público.

n1 = Cantidad de predios existentes según CM ubicados frente a parque o jardín

público.

no = Cantidad del resto de predios existentes según CM.

Observaciones:

La fórmula antes señalada no puede ser aplicada por cualquier contribuyente que desea
saber que parte del costo del servicio de mantenimiento de parques y jardines le
corresponde pagar. Esto se debe a que no se cuenta con los datos necesarios para aplicar
la fórmula; es decir no se tiene información respecto a la cantidad de predios que están
frente a

parque o jardín público, ni tampoco la cantidad del resto de predios que no están
frente a parques o jardines públicos; a pesar de ello en la Ordenanza N. 887 sí
existe un cuadro que refleja el monto a pagar por Casa Municipal, el cual no logra
explicar de dónde se obtuvieron las tasas.

• Si bien, se ha señalado el número total de áreas verdes y su extensión, creemos

que hubiera sido adecuado asignar un costo al mantenimiento de cada una de las
áreas verdes para efecto de su distribución.

51
 • Así también, analizando el cuadro precedente se deduce que se ha utilizado un
tercer criterio Uso del predio, lo cual transgrede expresamente lo fijado por el
Tribunal Constitucional en la sentencia expedida del expediente N.° 00053-2005-
PI/TC; que establece que el parámetro ideal a tomarse en cuenta para el
mantenimiento de parques y jardines es el criterio de ubicación del predio.
Asimismo prohíbe taxativamente el uso de los criterios tamaño y uso del predio,
debido a que no se relacionan directa o indirectamente con la prestación de este
servicio.

C. Servicio de Serenazgo.-

La Ordenanza 887 señala que a fin de determinar la tasa variable del Arbitrio de
Serenazgo, se ha distribuido el costo en función a la intensidad del goce del servicio,
teniendo en cuenta los siguientes criterios:

• Ubicación del predio en relación con las zonas de peligrosidad.

• Uso del predio, la cual refleja mayor potencialidad en la utilización del servicio.

La Municipalidad Metropolitana de Lima para determinar la deuda por Casa Municipal

aplicó la siguiente fórmula:

CCM=aCZa=1

Donde:

CCM = Costo por Casa Municipal

C = Costo Total

a = ponderación por Casa Municipal

52
De la aplicación de los cuadros anteriores se obtiene la tasa variable del
Servicio de Serenazgo; para ell o se multiplica el costo medio de cada Casa
Municipal por los factores de uso por Casa Municipal, obteniéndose la tasa
variable del servicio de serenazgo.

Observaciones:

De las Tablas N.° 8 y 9, se observa que los montos del costo variable medio como los
factores de uso tienen su origen en "ocurrencias históricas" de intervenciones de
serenazgo, sin embargo no se señala en la Ordenanza el número de las mismas, es decir,
no puede ubicarse una fuente estadística fiable y cierta en la Ordenanza para saber cuál
es el presupuesto de cada casa municipal. Asimismo, los denominados "factores de uso"
son absolutamente subjetivos, pues no hay una fuente real que explique porque para una

53
 vivienda el factor es 0,54 y para un comercio 2,49, por lo tanto no hay un sustento
identificado para la forma como han sido calculados. Dado que no se explica que datos
se utilizaron; la tasa variable del servicio de serenazgo no tiene justificación técnica.

3.1.4 Mecanismos de Subvención: Capacidad Contributiva

La Municipalidad Metropolitana de Lima ha tomado la decisión de subvencionar

el 25% del costo total del servicio público que presta por el cobro de la tasa de arbitrios.
Asimismo se ha determinado un grupo objetivo al cual se le aplica el criterio de
solidaridad en virtud de su capacidad contributiva (subsidio cruzado).

Este criterio contempla un aporte adicional basado en capacidad contributiva.

Asimismo, se señala que en ningún caso el importe total de los arbitrios superará el 85%
de la determinación 2005.

Para tal efecto, luego de la aplicación de la metodología de cálculo, se señala que

se empleará "un mecanismo combinado de subvención, capacidad contributiva y
solidaridad" a cinco grandes grupos de contribuyentes diferenciados por sus
características socioeconómicas; contemplando los siguientes pasos:

• Aplicación de la función mínimo, se compara el monto determinado para el

período 2006 con el monto determinado el 2005.

• Para el caso de predios de uso vivienda:

o Si la comparación arroja una reducción del monto determinado, se aplica la

metodología 2006.

o Si la comparación arroja un incremento del monto determinado, la tasa

determinada será el menor valor resultante.

• Para el caso de los predios de los demás usos:

o Si la comparación arroja una reducción del monto determinado en el rango de

(-99%, -50%), la tasa determinada no se reducirá sino hasta el 85% de la deuda
determinada en el 2005.

o Si la comparación arroja una reducción del monto determinado en el rango de

(-50%, 0%), se aplica la metodología 2006.

54
 o Si la comparación arroja un incremento del monto determinado la tasa
determinada será el menor valor resultante.

Observaciones:

• Analizando los mecanismos de subvención establecidos por la Ordenanza N. 887

emitida por la MML; no se logramos distinguir en que momento de la distribución
del costo del servicio se aplica la capacidad contributiva a determinados
contribuyentes; tampoco se logra diferenciar en base a qué criterios se sustenta el
recargo que se le hace a los contribuyentes basados en su Capacidad Contributiva.

• El aporte adicional por los arbitrios del 2006 que pagarían los contribuyentes
basados en la capacidad contributiva es equivalente al aumento o la disminución
de la tasa producto de la comparación con el ejercicio precedente (2005); Este
mecanismo no parece del todo apropiado debido a que no se sabe a ciencia cierta
si se ha considerado o no el valor del predio; es más, las ordenanzas que regulan
los arbitrios de 2005 y 2006 no señalan que se haya tomado como referencia para
la determinación del tributo el valor del predio, en cambio si se hace referencia a:
Uso, Tamaño del predio (expresado en área construida), ubicación y extensión
expresada en metros lineales; como ninguno de estos criterios está vinculado a la
capacidad contributiva del sujeto pasivo, pese a lo cual la ordenanza considera
como referencia un período que no habría utilizado para el cálculo de los arbitrios
este criterio.

• Por lo que se considera, que esta forma de entender y aplicar la "capacidad

contributiva" en realidad busca que el contribuyente pague los mismos importes
que se pagaron en el ejercicio precedente, manteniendo la diferencia entre la tasa
real que debe pagar un contribuyente, mediante un plus denominado "capacidad
contributiva" pero obligarlo a pagar lo mismo que el año anterior. Esto no refleja
transparencia en la determinación de la capacidad contributiva y consideramos
que transgrede lo señalado por el Tribunal Constitucional.

• Por otro lado, la MML reconoce que el 25% del costo total del servicio público
por el pago de arbitrios será cubierto mediante subvención; lo que no se precisa
es que sí esta subvención va provenir directamente de la MML o del contribuyente
expresado en su Capacidad Contributiva; y si no es así, se tendría que aclarar
cuanto del costo total del servicio público por pago de arbitrios se estaría
financiado directamente por la propia Municipalidad Metropolitana de Lima y
cuanto mediante la aplicación de principio de solidaridad basado en la Capacidad
Contributiva.
55
 • Finalmente, el Tribunal Constitucional permite que la capacidad contributiva se
utilice cuando existan municipios con determinadas características socio -
económicas y que se traslade parte del costo a otros contribuyentes cuando exista
la posibilidad de afectar la recaudación, requisitos que se considera que deben ser
demostrados y expuestos correctamente en la Ordenanza.

3.2 Municipalidad Distrital de Barranco:

Ordenanza N.° 243-MDB, publicada el 31 de diciembre de 2005.

3.2.1 Limpieza Pública.-

La Municipalidad de Barranco ha desagregado el servicio de Limpieza Pública en dos

actividades: Recojo de Residuos Sólidos y Barrido de Calles.

A. Distribución del Costo de Recojo de Residuos Sólidos

La Municipalidad de Barranco ha tomado en cuenta los siguientes criterios para la

distribución del costo del servicio de recojo de residuos sólidos:

56
 Tamaño del predio. - Entendido como metros cuadrados de área construida o
superficie. (Datos obtenidos del Catastro Distrital).

Uso del predio. - Entendido como el uso al que se destina el predio; se ha

considerado los siguientes tipos de uso: Casa habitación, Terreno sin construir
y Comercio (éste último se ha clasificado en cinco categorías, atendiendo a la
actividad comercial a la que se dedican).

Zona Municipal. - Para lo cual se ha sectorizado el distrito en tres zonas

municipales, teniendo en cuenta la naturaleza económica de los predios y las
características de su construcción.

Para calcular el Costo del Arbitrio de Recojo de Residuos Sólidos se aplicó las
siguientes fórmulas:

1. C = C Z U/ AC

Donde:

C = Costo an ual por metro cuadrado de área construida

CZU = Costo anual por zona y uso

AC = Área construida de cada zona y uso

2. CARS = C x P

Donde:

CARS = Costo del arbitrio de recojo de residuos sólidos de un predio

C = Costo anual por metro cuadrado de área construida

P = Metros cuadrados de área construida del predio

57
B. Distribución del Costo del Servicio de Barrido de Calles.-

La Municipalidad de Barranco ha considerado los siguientes criterios:

Tamaño del Frontis. - Entendido como el resultado en Metros Lineales de

la raíz cuadrada del área de cada terreno. La información respecto del
frontis es la que consta en la base de da tos de la Municipalidad de
Como se puede observar en el cuadro precedente, los tres criterios empleados por la
Barranco.
Municipalidad de Barranco son: tamaño del predio, uso del predio y zona municipal
donde se Zona Municipal.
encuentra - SeAsi
el predio. ha sectorizado el distritoque
mismo, se considera en tres zonas municipales,
los propietarios de terrenos
teniendo
sin construir en cuenta
no deben pagarlaelnaturaleza
servicio deeconómica
Recojo de de los predios
Residuos y las
por no gozar de dicho
servicio. características de su construcción.

Para calcular el costo del arbitrio de barrid o de calles de un predio se aplicará la

siguiente fórmula:
Observaciones:
Q= TxP

12 meses

Donde:

Q = Costo del arbitrio de barrido de calles de un predio.

Es importante resaltar que la Municipalidad de Barranco, en el uso casa

habitación no ha tomado en cuenta el criterio número de habitantes; criterio
considerado por el Tribunal Constitucional como parámetro mínimo de
validez en la distribución del costo del arbitrio de residuos sólidos; en el que
deben confrontarse tanto el tamaño del predio como el número de habitantes.

58
 La Municipalidad de Barranco solo ha considerado un único criterio para
distribuir el costo del servicio de recojo de basura en el uso casa habitación,
que es el tamaño del predio, lo cual no refleja la real generación de residuos
sólidos; esto se debe a que puede ocurrir en muchos casos que en una vivienda
de gran dimensión solo sea ocupada por pocas personas que en realidad no
generan los desperdicios que se le imputan.

T = Costo anual por metro lineal de frontis de acuerdo a la zona del predio.

P = Metros lineales del frontis del predio obtenido en la base de catastro de la

Municipalidad.

59
Si bien con esta tabla se obtiene la tarifa a pagar por metro Lineal de Frontis del
arbitrio de barrido de calles, sin embargo de todos los datos que están en la tabla solo
se utilizan dos d e ellos: Costo total (a) y ML de Frontis (b); el resto es información
que no interviene en el cálculo del costo anual por metro lineal del frontis de un
predio pero que sirve para demostrar que existe un costo diferenciado entre las zonas
A, B y C.

Observ aciones:

La Municipalidad de Barranco para calcular el tamaño del frontis de los

predios de su Distrito, ha procedido a aplicar el supuesto de la raíz
cuadrada del área de cada terreno para determinar con esto el tamaño del
frontis de sus predios. Por lo t anto, al no contar con la información exacta
de cuanto mide la fachada de cada predio, se ha considerado como un
supuesto aproximado la raíz cuadrada del área.

El arbitrio de barrido de calles, es la tasa que se paga por la prestación de

limpieza y barrido de calles, plazas, parques, malecones, playas, que incluye el
lavado de pistas veredas, parques y plazas, incluyendo el recojo de desmonte.
Tomando en cuenta este concepto recogido en el artículo 7, inciso 4 de la
presente Ordenanza en análisis; se ha considerado conveniente emplear el
criterio Uso del predio; ya que existe una conexión lógica entre la naturaleza del
servicio y el grado de intensidad en su uso. Por ejemplo; en el caso que el uso
sea de un comercio; el efecto sobre la limpieza pública será generar un mayor
costo, (se ensuciarán más las calles, plazas y parques) esto se debe a la
generación de población flotante; por lo tanto, determinados usos deben tener

60
 una mayor participación en el costo, lo que genera la obligación de pagar más
por este servicio.

El Tribunal Constitucional en su sentencia expedida del expediente N.°

000532004-PI/TC, determina que el criterio mínimo que debe emplearse en la
distribución del costo del servicio de barrido de calles es el tamaño del frontis
del predio. Con ello no prohíbe que se utilicen otros criterios que ayuden a
acercarse más al monto exacto que debe pagar cada contribuyente por el servicio
de barrido de calles; siempre y cuando el criterio utilizado esté de acuerdo a la
naturaleza del servicio.

3.2.2 Distribución del Costo del Servicio de Parques y Jardines.-

Para la distribución del costo del servicio se tomó en cuenta los siguientes criterios:

• Ubicación respecto del área verde.- Se ha clasificado de acuerdo a la cercanía

del predio respecto del área verde: Con frontis a área verde, sin frontis a área
verde y áreas verdes que son de disfrute general y que no colindan con ningún
predio.

• Cantidad de predios.- Cantidad de predios existentes en cada zona municipal,

el mismo que puede ser dividido por zonas y por usos de acuerdo a la base de
catastro.

• Zona Municipal. Se ha sectorizado el distrito en tres zonas municipales,

teniendo en cuenta la naturaleza económica de los predios y las características
de su construcción.

Para obtener el costo del arbitrio de parques y jardines de un predio se seguirá los
siguientes pasos:

1.- Ubicar el predio en razón de la Zona Municipal.

2. Ubicar el predio en función de su ubicación respecto de las áreas verdes
(colindantes o no colindantes).

3. Determinar el costo del servicio en la Zona Municipal y el número de

predios, para obtener el costo anual por predio. Este monto se dividirá entre 12
meses.

61
 Para el cálculo del costo anual por predio se tendrá en cuenta las siguientes
fórmulas:

a) Con frontis a áreas verdes de una zona:

Z = A+E
B DF

Donde:

A = Costo mantenimiento de áreas verdes que tienen frontis

B = Cantidad de Predios con frontis áreas verdes

C = Costo de mantenimiento de áreas verdes sin frontis

D = Número total de predios de la zona

E = Mantenimiento de áreas verdes de disfrute general

F = Cantidad de predios del distrito

b) Sin frontis a áreas verdes de una zona:

Y=C+E

DF

Donde:

C = Costo de mantenimiento de las áreas verdes sin frontis

D = Número total de predios de la zona

E = Mantenimiento de áreas verdes de disfrute general

F = Cantidad de predios del distrito

Observaciones:

• La Municipalidad de Barranco hace una innovación importante al considerar que

debe tenerse en cuenta tres formas de ubicación de un inmueble respecto a áreas
verdes, que en muchos casos resultarían más equitativas para distribuir el costo
del servicio de parques y jardines; esto es identificando: predio con frontis a áreas
verdes, predio sin frontis a área verde y áreas verdes de disfrute general y que no
colindan con ningún predio.

• A pesar que es la Municipalidad que ha utilizado criterios adecuados para

distribuir el costo del servicio de parques y jardines, hay cierta duda al momento

62
 de aplicar el costo de mantenimiento entre las áreas verdes que tienen frontis a
predios y las que no la tienen; pues al dar una cifra exacta de cuanto se gastaría,
no se explican que factores fueron utilizados para calcular el costo de
mantenimiento de áreas verdes que tienen frontis y de aquellas que no lo tienen;
lo que genera poca transparencia.

3.2.3 Distribución del Costo del Servicio de Serenazgo.-

La Municipalidad de Barranco ha tomado en cuenta los siguientes criterios para distribuir

el costo total del servicio:

• Zona Municipal. Se ha sectorizado el distrito en tres zonas municipales, teniendo

en cuenta la naturaleza económica de los predios y las características de su
construcción.

• Uso del Predio. - se ha considerado los siguientes tipos de uso: Casa habitación,
Terreno sin construir y Comercio (se ha clasificado en cinco categorías
atendiendo a la actividad comercial a la que se dedican).

• Porcentaje de intervenciones.- Entendido como la intensidad del servicio que se

brinda por zona y uso de acuerdo a la peligrosidad.

Para poder obtener el Costo del arbitrio de serenazgo de un predio se seguirán los
siguientes pasos:

1. Se ubicará el predio en razón de la zona municipal.

2. Posteriormente se ubicará en función del uso.

3. El resultado se dividirá entre doce meses.

63
Observaciones:

• Como se puede observar para hallar el costo unitario anual por predio, solo
fueron utilizados dos de los datos del cuadro: costo por uso y zona en nuevos
soles; y el número de predios. El dato número de contribuyentes no ha sido
utilizado para calcular el costo anual por predio; lo mismo ocurre con el
porcentaje de intervenciones dentro de cada zona; salvo que este dato haya sido
empleado para poder llegar al costo por uso y zona, aunque no se sabe si esta
afirmación es del todo cierta.

• Independientemente del comentario anterior, consideramos que la

Municipalidad de Barranco cumple con los criterios fijados por el Tribunal
Constitucional, incorporando el criterio zona municipal para mejorar la
distribución del costo del servicio y se acerque más a la realidad.

64
 3.3 Municipalidad Distrital de

Independencia.- Ordenanza 111-MDI, publicada el

31 de diciembre de 2005.

3.3.1 Arbitrio de Limpieza Pública:

La Municipalidad de Independencia divide al servicio de Limpieza Pública en dos tipos

de servicios: recolección de residuos sólidos domiciliarios y barridos de vías, plazas y
parques.

A. Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios

Los criterios tomados en cuenta por la Municipalidad de Independencia para distribuir
el costo del servicio de residuos sólidos domiciliarios son:

• Uso del predio: Corresponde a la actividad que se realiza en el predio y que

guarda relación con el servicio que se presta. Permite establecer los

65
 niveles de generación de residuos.

• Tamaño del predio: Se establece en construida. Permite realizar

una contribuyente y por predio.

Para calcular el importe a pagar por concepto de servicio de recolección de

residuos, se aplicara la siguiente fórmula:

IPOU = au x COU/Au x P

Donde:

A = Suma área construida M2

COU = Costo otros usos

U = Usos de predios

P = Porcentaje de participación

a = Medida de área construida por cada pred io

IPOU = Importe individualizado de predios otros usos

Tabla N.° 3.1638 Importe en S/ por m2 Mensual Según Uso del Servicio de
Recojo de Basura

38
Resumen de la Tabla Nª 15.

66
En el caso de terrenos sin construir, la Municipalidad de Independencia aplicó la siguiente
fórmula:

IPSC = t x CPSC/T

Donde:

IPSC = Importe individualizado de predios de uso terreno sin construir en M 2.

t = Medida de terreno de cada predio.

CPSC =Costo estimado en función del número de predios.

T = Suma del área de terreno de los predios de uso terre nos sin construir en M2.

Observaciones:

La Municipalidad de Independencia no ha tomado en cuenta el criterio número

de habitantes en el uso casa habitación, fijado por el propio Tribunal
Constitucional en su Sentencia N.° 00053 -2004-PI/TC, como parámet ros
mínimos de validez constitucional para distribuir el costo del servicio de
limpieza pública.

Por otro lado, la Municipalidad de Independencia considera que el

servicio de recojo de residuos debe ser pagado inclusive por los
propietarios de los terrenos sin construir; pero lo contradictorio es que la tarifa
fijada para estos usuarios es la misma que se le aplica a los propietarios de una
vivienda.

• Esto supone que los terrenos sin construir generan residuos sólidos, por lo que se
encontrarían obligados al pago de los arbitrios. Sobre el particular no se considera
razonable imputar a estos predios la generación de residuos sólidos, son predios
deshabitados que en la mayoría de los casos tienen cercos perimétricos que

67
 impiden que otras personas distintas al propietario desechen residuos; por lo tanto,
no hay forma de verificar la prestación del servicio. Por otro lado, la posición de
la Municipalidad de Independencia encontraría respaldo en el hecho que, cuando
el propietario de un terreno sin construir decida hacerlo, podrá hacer uso del
servicio de manera inmediata; es decir encontrará un servicio instalado y
funcionando, pero para que esto se pueda dar es necesario pagar por el
mantenimiento del servicio.

• Bajo esta perspectiva se justifica el cobro del servicio a los terrenos sin construir,
sin embargo debe cobrarse una renta mínima para mantener el servicio, y no
considerar una tasa que es la misma que se aplica para el caso de uso casa
habitación.

• En cuanto a la fórmula dada para calcular el monto que le corresponde pagar a

cada contribuyente por el servicio de recojo de residuos, contiene un dato cuyo
cálculo carece de explicación: el porcentaje de participación de cada uso.

B. Servicio de Barrido de Calles

La Municipalidad de Independencia utiliza como único criterio para distribuir el costo del
servicio de barrido de calles, la fachada del predio en metros lineales.

Para el cálculo de la fachada del predio se utilizó una presunción la cual es el

resultado de aplicar la raíz cuadrada al área del terreno de los predios, castigado por un
factor equivalente a 0.64. Este factor se halla de la comparación entre el cálculo de la raíz
cuadrada del terreno y el levantamiento de la información de campo (muestra
representativa de 6 manzanas del Distrito).

Para calcular el importe a pagar por cada predio por el servicio de barrido de calles
se aplicó la siguiente fórmula:

IB = f x C/F

Donde:

IB = Importe individualizado de predios por el servicio de barrido

f = Medida de la fachada de cada predio en ML C =

Costo del servicio

F = Suma de fachada del distrito en ML

68
Observaciones:

La Municipalidad de Independencia se acercaría a tasas más cercanas al

consumo de los servicios con información más real. Es necesaria información
de campo que abarque todo el distrito o po r lo menos una parte más
significativa de él.

Respecto al único criterio utilizado por la Municipalidad de Independencia

(metro lineal), utiliza el supuesto de la raíz cuadrada para poder obtener
esta información.

3.3.2 Parques y Jardines

Para distribuir el costo de este servicio se hace uso de los siguientes criterios:

Zonas de Servicios. - Se establecen 6 zonas de servicio de acuerdo a la

distribución geográfica y de población del Distrito.

Ubicación del Predio.- Tiene en consideración las siguientes ubi caciones: frente
a parques públicos, frente a jardines públicos, y otras zonas (se consideran tal a
los predios que no se encuentran ubicados frente a áreas verdes).

En la prestación de este servicio se considera que los predios ubicados frente a

parques públicos tienen una participación adicional en el servicio del 10% respecto a los
predios ubicados en otras zonas.

69
 Así también, los predios ubicados frente a Arboledas y Jardines Públicos tienen
una participación en el servicio de 5% más en relación a los predios ubicados en otras
zonas.

Observaciones:

La división entre parques, jardines y arboledas resulta bastante equitativa al momento

que el contribuyente calcula su participación en el costo total del servicio; pues el costo
o mantenimiento de un parque no es mismo que el de una vía arbolada; sin embargo no
se explica cómo resultaron los porcentajes adicionales (10% frente a parque público y
5% frente a arboledas) en el caso de que el predio este ubicado frente a parque o áreas
verdes. Estos incrementos deben estar sustentados en costos reales y no en meras
presunciones.

3.3.3 Servicio de Serenazgo

Los criterios utilizados por la Municipalidad de Independencia para distribuir el costo del
servicio de serenazgo son los siguientes:

• Zona de seguridad.- Se refiere a la distribución geográfica del distrito en tres zonas

establecidas a partir de intensidad del servicio.

• Uso del predio.- Corresponde a la actividad que se realiza en el predio y que guarda
relación con el servicio.

Se dividió el Distrito en tres zonas de seguridad de acuerdo al Plan de Seguridad

Ciudadana, que toma en consideración las informaciones estadísticas de los tipos de
actos delictivos, asistencia de la brigada de serenos y puntos vulnerables donde podrían
materializarse los delitos. Así también se estableció por cada zona y uso del predio, el
nivel porcentual en la demanda del servicio de serenazgo.

La tasa a pagar por el servicio de serenazgo se calculó en base a las siguientes

fórmulas:

Importe uso A (IUA) = CAz / NAz Importe uso B (IUB)= CBz / BNz

Importe uso C y D (IUC y D) = CCD x Pc / Nc; ó CCD X PD /ND

Donde:

C: Costo Total

70
N: Número de predios

I: Importe

Z: Se estableció tres zonas de seguridad

U (usos): A: Casa Habitación y Terrenos sin Construir

B: Comercio, Servicios y Otros Usos

C: Gobierno Central e Instituciones Públicas

D: Entidades Bancarias

P: Participación normalizada de usos C y D

Tabla N.° 3.20

39
Cálculo del Importe Usos A y B del Servicio de Serenazgo

Tabla N.° 3.21

Cálculo del Importe Usos C y D del Servicio de Serena zgo 40

39 Uso A = Terrenos sin Construir, y Uso B = Casa Habitación.

40 Uso C = Comercio, Servicio y Otros Usos, y Uso D = Industrias.
Se dividió el distrito en tres zonas de seguridad de acuerdo al Plan de Seguridad
Ciudadana, que toma en consideración las informaciones estadísticas de los tipos de actos
delictivos, asistencia de la brigada de serenos y puntos vulnerables donde podrían
materializarse los delitos. Así también se estableció por cada zona y uso del predio, el
nivel porcentual en la demanda del servicio de serenazgo.

71
 La Municipalidad de Independencia cumple con aplicar los dos criterios de
observancia básica citados por el Tribunal Constitucional en su sentencia N.°
0053-2004 Pl/TC que son: uso y ubicación del predio.

Observaciones:

• Respecto a los usos C y D, en la Ordenanza no se precisa el motivo por el cual

se le adiciona una mayor participación, además no se explica de donde salieron
estos porcentajes de participación; es decir, como fueron calculados.

• Debe mencionarse que la Municipalidad de Independencia ha cumplido con casi

todos los criterios recomendados en la STC N.° 00532004 PI/TC para la
distribución del costo de los arbitrios. Pero existe cierta imprecisión al momento
de informar acerca de la fuente de sus datos; por ejemplo, cuando se regula el
tema de servicio de recojo de basura no se establece en que documento se
encuentran la muestras que se han considerado; ni el universo que engloba la
muestra, simplemente se señala que se efectuó una estimación de la participación
en la generación de residuos sólidos. Lo mismo ocurre con el servicio de barrido
de calles y con el servicio de Serenazgo (en cuanto a la participación por uso).

3.4 Municipalidad Distrital de San Isidro

Ordenanza N.° 137-MSI, publicada el 31 de diciembre de 2005.

3.4.1 Limpieza Pública.-

La Municipalidad de San Isidro divide al servicio de Limpieza Pública en dos

actividades: El servicio de recolección de residuos sólidos y el servicio de barrido de
calles.

A. Barrido de Calles.-

La Municipalidad de San Isidro considera que los criterios a utilizar para distribuir el costo
del servicio de barrido de calles son los siguientes:

Longitud del predio.- Se ha tomado como longitud del predio los metros

72
 lineales que colindan con el exterior.

Frecuencia de barrido.- Está determinado por las veces que diariamente se barre
la calle o vía pública.

La fórmula siguiente mues

tra la Tasa mensual que deberá pagar cada predio:
Tasa mensual
= 1.06 x ml del predio colindantes con el exterior

Los criterios empleados por la Municipalidad de San Isidro no transgrede los señalados
por el Tribunal Constitucional en su Expediente N.° 00053 -2004 PI/TC; además , su
fórmula propuesta es de fácil aplicación.

Observaciones:

A pesar de contar con una fórmula fácil de aplicar por el contribuyente, el criterio
longitud total por ML utilizado para la distribución del costo del servicio de barrido de
calles, carece de confiabilidad dado que no se ha logrado explicar a lo largo de la
Ordenanza N. 137-MSI como se ha calculado la longitud total de metros lineales de los
predios del Distrito; es decir si cuentan con un estudio hecho y en la cual refleje la
longitud de cada predio del Distrito; o a falta de esta información se ha aplicado el
supuesto de la raíz cuadrada del área de cada predio del Distrito.

73
 B. Recojo de Residuos Sólidos

La Municipalidad de San Isidro ha utilizado diferentes criterios para distribuir el costo del
servicio de recojo de residuos sólidos; basándose en los tipos de usos que pueden tener los predios
(casa habitación y otros usos), para lo cual se ha

B.1 Casa Habitación

Para distribuir el costo del servicio de recojo de residuos sólidos del uso casa
habitación, la Municipalidad de San Isidro ha empleado los siguientes criterios:

Tamaño del predio. - Área construida.

tomado un peso promedio por cada categoría de uso.

74
 • Distribución poblacional por área geográfica.- Se ha tomado como fuente de
información los resultados del censo poblacional del año 1993 actualizado con la
tasa de crecimiento anual del 1.80% que se obtuvo del INEI.

• Peso promedio de recojo por predio.- El peso promedio se ha establecido

sobre una muestra de 149 predios de un universo de 19,913 predios, dando

como resultado un peso promedio diario de 1.50 Kg. por predio (Informe

Técnico Estadístico N. 001 -2005 -LEMM).

La tasa mensua l por recojo de residuos sólidos es el resultado de multiplicar el costo

mensual por m2 con el área construida de cada predio; así tenemos la siguiente fórmula:

41
Tasa mensual = (K) X área construida de cada predio

41 K representa el costo mensual por m2

75
Observaciones:

• Los criterios recomendados por el Tribunal Constitucional en el Expediente N.°

00053-2004 PI/TC, son los mismos que han sido recogidos por la Municipalidad
de San Isidro con excepción del criterio peso promedio de recojo por predio que
es un aporte de esta Municipalidad para lograr una distribución más equitativa
del costo del servicio de recojo de residuos sólidos entre los contribuyentes.

• Al analizar el cuadro anterior encontramos una serie de incongruencias al

momento de aplicar cada uno de los ochos factores utilizados por la
Municipalidad de San Isidro para distribuir el costo anual por m2 del servicio de
recojo de residuos sólidos. En efecto, al verificar si fueron utilizados estos ocho
factores para calcular el costo mensual por m2, se constata que sólo cuatro de
ellos fueron utilizados para lograr este fin.

• Los factores que fueron utilizados son: Número de predios, Kilos por sector, %
de kilos por sector, Costo por sector y Total de área construida m2 por sector.
Ello conlleva a deducir que la Municipalidad de San Isidro con el afán de cumplir
con los criterios fijados por el Tribunal Constitucional incluyó textualmente los
criterios recomendados por éste; sin embargo a la hora de distribuir el costo del
servicio de recojo de residuos sólidos, estos no son utilizados; Tal es el caso del
número de habitantes, que es un criterio importante a la hora de distribuir el costo
del servicio de recojo de residuos sólidos.

• Otro criterio que no fue empleado al momento de distribuir el costo del servicio,
es el peso promedio de recojo por predio que al ponerle el mismo factor (1.50) a
cada sector del Distrito y al multiplicarlo con el número de predios de hay en el
sector, el cual es necesario para calcular el % de kilos por sector, no altera en
nada el resultado. Esto se debe que el factor % de kilos por sector se puede
calcular dividiendo el número de predios de cada sector y el número total de
predios del distrito para uso casa habitación.

83

76
• Además, el peso promedio de recojo de residuos sólido por predio ha sido
estimado en base a una muestra de 149 predios que representa el 0.75% del total
de predios del distrito de uso casa habitación; por lo que resulta insuficiente la
muestra tomada para sacar un peso promedio de un total de predios, la misma
que ni siquiera llega al 1% del total de predios del distrito

B.2 Otros Usos

Los criterios utilizados por la Munic ipalidad de San Isidro para distribuir el costo del
servicio de recojo de residuos son los siguientes:

Uso del predio. - Determina un indicador de un mayor o menor grado de

generación de residuos sólidos.

Tamaño del predio. - En función al área construida (m 2).

Peso promedio del recojo por predio. - Se ha trabajo bajo una muestra de 435
predios de distinta categoría de uso, de un total de 7496 predios de diferentes
usos. El peso promedio obtenido se sustenta en el Informe Técnico Estadístico
N, 001-2005-LEMM.

Para calcular la tasa a pagar por predio se aplicará la siguiente formula: Tasa
Mensual = H x m2 del predio

de uso casa habitación.

78
 85
La Municipalidad de San Isidro adiciona el criterio peso promedio de recojo de residuos
sólidos por predio diario, a los criterios recomendados por el Tribunal Constitucional, lo
que no está prohibido, siempre y cuando se relacione con el servicio que se está
prestando.

Observaciones:

• En el cuadro presentado por la Municipalidad de San Isidro en el que se

distribuye el costo del servicio de recojo de residuos sólidos, se presentan
inconsistencias en los montos. Por ejemplo, existen errores en el cálculo del
porcentaje de distribución del peso total por categoría de residuos sólidos, cuya
variación oscila entre 5 y 6 puntos del porcentaje calculado (en la categoría LP2
el % de distribución del peso total deberá ser 16.24% y no 11.30%).

• Otra inconsistencia que presenta la tabla N.° 22, está relacionado con el cálculo
de distribución del costo total del servicio por categoría (e), dado que se toma en
cuenta el costo total del servicio S/.9, 432,508 incluyendo casa habitación,
monto excesivo pues debe restarse los importes cobrado a estos últimos; los S/.
2, 867,861 correspondientes al costo del servicio por recojo de residuos sólidos
de uso casa habitación no debe formar parte del costo del servicio de recojo de
residuos por usos distintos a casa habitación, el mismo que ascendería sólo a
S/.6, 564,648 y no a S/.9, 432,508. En otras palabras se está duplicando el costo.

• Por otro lado, la muestra tomada no resulta suficiente para sacar un promedio
del peso a recogerse por concepto de residuos sólidos en cada categoría de uso,
debido a que la muestra tomada representa el 5.8% del total de predios de uso
distinto a casa habitación.

3.4.2 Servicio de Parques y Jardines Públicos

La Municipalidad de San Isidro ha distribuido el costo del servicio de parques y jardines en

base a los siguientes criterios:
 Ubicación del predio.- En relación a su cercanía a áreas verdes del Distrito,
indicándose tres categorías: Categoría 1.- predios frente a parque; Categoría 2.-
predios frente a berma central, plaza, boulevard y paseo; y, Categoría 3.- predios
con otras ubicaciones.

PJ 235589.64 15292.69 0.0649 1.0649

2
PJ 566050.54 0 0
3
838876.01 28618.21

Sector PJ 167259.14 116659.86 0.6975 1.6975

3 1

80
 PJ 36463.81 10386.62 0.2848 1.2848
2
PJ 813520.6 0 0
3
1017243.55 127046.48

Sector PJ 99595.91 110568 1.1102 2.1102

4 1
PJ 95710.6 16941.26 0.177 1.177
2
PJ 344047.24 0 0
3
539353.75 127509.26

Sector PJ 63200.85 46714.36 0.7391 1.7391

5 1
PJ 220954.49 32831.53 01486 1.1486
2
PJ 357964.11 0 0
3

342119.45 79545.89

81
 Sector PJ 166651.08 94147.56 0.5649 1.5649
6 1
PJ 141588 73237.68 0.5173 1.5173
2
PJ 411084.04 0 0
3
719323.12 167385.15 0.5264 1.5264

Sector PJ 166486.84 87633.12 0.4649 1.4649

7 1
PJ 160086.26 74420.21 0 0
2
PJ 401751.34
3
728324.44 162053.33

Total 5586650.24 856695.75

Tabla N° 3.26

Costo Mensual por m2 por Categoría de Ubicación del Sector del Servicio de
Parques y Jardines

Sectores Categoría Número Ponderación % Ponderación Costo

Geográficos ubicación de área verde de predios por
predios Ponderación de predios categoría

A B c = axb d = c/c e=dx

CCS

Sector 1 PJ 1 243 1.8151 441.03 8% 200311

PJ 2 1397 1.2813 1789.95 34.01% 812917

PJ 3 3032 1 3032 57.61% 1377001

Total 4672 5263.01 2390229

Sector 3 PJ 1 1382 1.6975 2345.92 50.78% 937253

82
 PJ 2 174 1.2848 4.84% 89319

223.56

PJ 3 2050 10000 2050 44.38% 819027

Total 3606 4619.48 1845600

Sector 4 PJ 1 537 2.1102 1133.16 24.55% 454705

PJ 2 593 1.177 697.96 15.12% 280074

PJ 3 2785 10000 2785 60.33% 1117544

Total 3915 4616.12 1852323

Sector 5 PJ 1 681 1.7391 1184.36 24.73% 285722

PJ 2 852 1.1486 978.6 20.43% 236084

PJ 3 2627 10000 2627 54.84% 633755

Total 4160 4789.96 1155560

Sector 6 PJ 1 527 1.5649 8214.72 24.89% 605246

PJ 2 674 1.5173 1022.63 30.86% 750488

83
 PJ 3 1466 10000 1466 44.25% 1075866

Total 2667 3313.35 2431600 798.734.80

Sector 7 PJ 1 795 1.5264 1213.46 28.63% 673899 229.230.63 2.94 0.24

PJ 2 924 1.4649 1353.55 31.93% 751695 341.395 2.2 0.18

PJ 3 1672 10000 1672 39.44% 928549 472.897.16 1.96 0.16

Total 3391 4239.01 2354143 1.043.523.73

Total de 27409 31980.1 12445190 6.902.510.07

los
sectores

Observaciones:

84
• La Municipalidad de San Isidro empleó para la distribución del costo del servicio
dos criterios que están claramente prohibidos su uso por el Tribunal
Constitucional en la Sentencia del expediente N.° 00053- 2005PUTC; estos son:

o Área de terreno por sector.- Este criterio es utilizado para calcular la

ponderación por ubicación; es decir se necesita para esto el total de área tren
cada predio por categoría de uso, la que dividirá al área verde por categoría.
Este criterio no cumple con medir el disfrute entre la ubicación del predio y
el área verde; dado que el hecho de dividir el total de área de terreno de cada
predio por categoría y las áreas verdes por categoría, en realidad no refleja
la mayor o menor intensidad de disfrute del servicio.

o Espacio de disfrute.- Para la Municipalidad de San Isidro este criterio es un

factor fundamental para hallar el costo anual a pagar por el servicio de
parques y jardines, el cual resulta de dividir el costo por categoría con el
criterio en análisis. La Municipalidad de San Isidro justifica el uso de este
criterio en que complementa el criterio ubicación del predio respecto de las
áreas verdes, pues suponen que a mayor espacio construido existe un mayor
beneficio o disfrute de las áreas verdes por la ubicación del predio; lo cual
puede ser o no ser cierto; ya que no se puede suponerse que un predio de
tres pisos en la que habitan dos personas disfruten más del servicio de
parques y jardines que los propietarios de un predio de un solo piso en los
que habitan cinco personas o más.

• En consecuencia, estos supuestos son muy subjetivos y no reflejan una tendencia

general de todos los casos por lo tanto debe utilizarse factores o porcentajes para
cada categoría de ubicación; sin tener en cuenta el área de terreno por categoría
de uso y el área construida de los predios, los cuales no guardan relación directa
o indirecta con la prestación del servicio, como así lo expresa el Tribunal
Constitucional en la sentencia del expediente N. 000532004-PC/TC.

85
3.4.3 Servicio de Seguridad Ciudadana

Los criterios de distribución utilizados por la Municipalidad de San Isidro son los
siguientes:

• Ubicación del predio.- Criterio principal, en el que se ha identificado tres zonas

con distintos niveles de peligrosidad (bajo, medio y alto).

• Uso del predio.- Sirve como indicador en la medida que determinadas actividades
comerciales y de servicios generan un mayor o menor riesgo potencial de la
ocurrencia de hechos delictivos.

• Intensidad del servicio.- Determinado por la asignación de recursos traducidos

en horas hombre para las diferentes actividades de prestación del servicio de
seguridad ciudadana.

Observaciones:

• Los dos primeros criterios utilizados por la Municipalidad de San Isidro guardan
relación directa con los fijados por el Tribunal Constitucional en la sentencia
expedida del Expediente N.°0005-2005PITTC. El criterio intensidad del servicio
es una innovación que guarda relación directa con el servicio a prestar, pues el
propio TC en el referido expediente sostiene que cada Municipalidad será
responsable de los criterios utilizados para la distribución del costo del servicio,
partiendo de los parámetros mínimos establecidos por él, con la finalidad de
lograr una mejor distribución del costo por servicio brindado.

• Así también, con la finalidad de que exista una transparencia en los datos
utilizados para la elaboración del cuadro en análisis, estos se basan en un informe
elaborado por la Municipalidad de San Isidro proveniente de la información
estadística del Memorándum N.° 172- 2005-22.1SSCT-GSC/MSI, lo cual
demuestra de que existió un informe y que éste pueda ser objeto de revisión por
la autoridad competente.

3.5. Municipalidad Distrital de Santiago de Surco.-

Ordenanza N. 241- MSS, modificada por la Ordenanza N. 250-MSS, publicada

el 29 de diciembre de 2005.

86
3.5.1 Limpieza Pública

La Municipalidad de Santiago de Surco establece que el arbitrio de Limpieza Pública

comprende el cobro por el servicio de barrido de calles y recojo de residuos sólidos.

A. Recojo de Residuos Sólidos.-

A.1 Para el uso Casa Habitación los criterios empleados por la Municipalidad

de Santiago de Surco son:

Tamaño del predio.- Criterio referencial entendido como área construida.

Número de Habitantes. - Promedio que se obtiene por densidad poblacional, el

mismo que se sustenta en el informe sobre densidad poblacional por sectores, el
cual será publicado en la página web de la Municipalidad.

Para calc ular el monto a cobrar por uso casa habitación se aplicará la siguiente
fórmula: Monto (S/.) = m2 AC x tasa

Tabla N.° 3.28

Tasa por Recolección, Traslado y Disposición de Residuos Sólidos -Uso

Casa Habitación

A.2 Para otros usos distintos a Casa Habitación la Municipalidad de Santiago de

Surco distribuyó el costo del servicio de recojo de basura en base a los siguientes
criterios:

• Uso del predio.- Criterio predominante como indicador de mayor o menor

87
 generación de basura.

Tamaño del predio.- Criterio referencial entendido como área construida.

La Municipalidad de Santiago de Surco para calcular el monto a cobrar por el servicio

de recojo de residuos a cada predio aplicó la siguiente fórmula:

Monto (S/.) = m2 AC x tasa

Tabla N.° 3.29

Tasa por Recolección, Traslado y Disposición de Residuos Sólidos-Otros

Observaciones:

Aparentemente la Municipalidad de Surco cumple con todos los criterios fijados

por el Tribunal Constitucional para la distribución del costo del servicio de recojo
de basura, pero al momento de analizar la ordenanza y verificar el cálculo de la
tasa a pagar por m2, se deduce que esta no guarda relación con los criterios
aplicables al servicio de referencia que ella misma ha fijado. En el caso de usos
casa habitación, el cuadro que se presenta no refleja la utilización del criterio
número de habitantes.

88
 • Tanto en el uso casa habitación como en otros usos distintos a casa habitación, la
Municipalidad de Surco, proporciona la tasa que se pagará por m2 de área
construida; pero lo que no logra explicar es que datos se emplearon para calcular
estas tasas, lo cual no refleja transparencia en la manera de obtener dichas tasas,

B. Barrido de Calles

Los criterios empleados en la Ordenanza N. 241 -MSS para distribuir el costo del
servicio de limpieza de calles fueron los siguientes:

Tamaño del frente del predio: Criterio predominante, entendido como longitud
del predio frente a la calle.

Frecuencia del servicio: Criterio que ajusta la medición del uso del servicio
público.

Para calcular el monto a cobrar por predio por el servicio de barrido de calles, la
Municipalidad de Santiago de Surco empleará la siguiente fórmula:

Monto (S/.) = ml x frecuencia x tasa

Tabla N.° 3.30

Tasa por Barrido de calles (S/ por ml de frontera colindante con la vía

Pública )

S/. X ml

Tasa Ordenanza N.° 241 -MSS

Fuente: 0.10424
Observaciones:

debido a que el contribuyente no podría comprobar por él mismo si lo cobrado

es correcto.

89
 Para distribuir el costo del servicio de barrido de calles, La Municipalidad de
Santiago de Surco emplea el criterio del tamaño del frente del predio, sin
especificar si se ha utilizado el supuesto de la raíz cuadrada del predio o si posee
información cierta sobre los metros lineales de cada predio de su
Distrito.
• Por otro lado, para aplicar la fórmula dada por la Municipalidad de Surco es
necesario saber cuál es la frecuencia de barrido de cada sector o si es que es igual
la frecuencia de barrido para todo el Distrito; dato importante para que un
contribuyente del Distrito pueda aplicar la fórmula y calcular el monto que se le
pretende cobrar por el servicio de barrido de calles.

El monto de la tasa por metro lineal que se presenta en la Ordenanza N.

241-MSS (S/ 0.10424), es una tasa impuesta sin justificación dado que no se ha
logrado sustentar como fue calculada.

3.5.2 Parques y Jardines

La Municipalidad de Santiago de Surco distribuye el costo del servicio de parques y

jardines en base a los siguientes criterios:

Ubicación del predio. - Se establece en función a: los sectores del

Distrito y a la cercanía a las áreas verdes (frente a parque, arboleda,
jardín u otras zonas dentro del sector).

Área de beneficio relativo por espacio habitable: Criterio que precisa

el disfrute en función a los metros cuadrados por predio de capacidad
habit able.

La fórmula utilizada para calcular el monto a cobrar por predio es la

siguiente: Monto (S/.) = tasa según sector y ubicación x m2AC

90
 Observaciones:
• Para aplicar la fórmula únicamente se tiene que saber el valor de la tasa por m2
de AC según sector y ubicación; la que se multiplicará por los metros de área
construida que tenga el inmueble. Pero lo que no se explica en la Ordenanza es
como se calculó dicha tasa, el origen de los datos utilizados, lo que origina falta
de transparencia en el cálculo de la

41
El criterio "área construida", supuestamente utilizado por la
Municipalidad de Santiago de Surco para distribuir el costo del servicio de
parques y jardines; está expresamente prohibido su uso po r el Tribunal
Constitucional.

3.5.3 Servicio de Serenazgo

La Municipalidad de Santiago de Surco para distribuir el costo del servicio de

serenazgo aplicó los siguientes criterios:

Ubicación por riesgo. - Criterio predominante para establecer las zonas de b aja,
mediana, alta y muy alta peligrosidad.

Uso del predio. - Criterio que mide la exposición al riesgo por la actividad que
se realiza en el predio.

Para calcular el monto a cobrar por predio, la Municipalidad de Surco utilizó la

siguiente fórmula:

Monto ( S/.) = tasa por predio según ubicación en zona de riesgo y uso.

tasa que le corresponde pagar a los contribuyentes.

41 Supuestamente el criterio "área construida'', ha sido utilizado en la distribución del costo del servicio de parques y
jardines, pero no se sabe en qué momento fue empleado en el cálculo de la tasa a pagar por m2 de área construida.

91
Tabla N.° 3.32

Tasas del Servicio de Serenazgo por Predio en Función al Uso y a la Zona de Riesgo

Observaciones:

El criterio ubicación por riesgo utilizado por la Municipalidad de Surco fija cuatro
zonas de riesgo: bajo, medio, alto y muy alto; los cuales parecen del todo razonable
para una mejor distribución de los costos del servicio de serenazgo; sin embargo, de
la revisión de la Ordenanza N . 241 -MSS, no fue posible encontrar da tos que
informen que zonas pueden considerarse de bajo, mediano, alto y muy alto riesgo.
Por consiguiente, un contribuyente del Distrito no podrá saber qué tasa se le
aplicará, ni cuestionar la calificación de su zona.

Por otro lado, la Municipalidad de Sa ntiago de Surco consigna en la Ordenanza N. 241-

MSS las tasas que deberán pagar los contribuyentes, sin explicar previamente cómo
estas fueron calculadas y qué datos fueron utilizados.

3.5.4 Tarifa Social

La Municipalidad de Santiago de Surco aprobó una tarifa social para aquellos predios cuyo
autoavalúo no sobrepasan las 16 UIT, ubicados en los asentamientos humanos y pueblos
jóvenes; los cuales están debidamente detallados en la presente Ordenanza. La tarifa social se
establece para los siguientes usos: Casa Habitación, Predios Sin Edificar o en Proceso de

92
Construcción, Educación No Estatal, Organizaciones, Fundaciones, Asociaciones,
Comunidades y Partidos Políticos, Actividades Industriales, Comerciales y de Servicios en
General.

Los predios descritos tienen un descuento del 35% respecto al monto de los arbitrios a
pagar, en base al principio de solidaridad. Este descuento es asumido en un 60% por la misma
Municipalidad (subsidio directo), y el 40% restante será redistribuido en forma equitativa entre
el total de predio afectos del Distrito (subsidio cruzado).

La Tarifa Social impuesta por la Municipalidad de Surco y la manera de redistribuir el

descuento, respondería a lo estipulado por el Tribunal Constitucional en la sentencia expedida
del expediente N.° 00053-2004 PUTO; que precisa "dependiendo de las circunstancias sociales
y económicas de cada municipio, la invocación de la capacidad contributiva como fundamento
en el principio de solidaridad, puede ser excepcionalmente admitida, en tanto y en cuanto se
demuestre un mejor acercamiento al principio de equidad en la distribución".

Observaciones:

• El inconveniente se suscita al momento de la redistribución del 40% de lo descontado a

los contribuyentes que gozan del beneficio de la tarifa social; pues no se logra percibir en
qué momento de la distribución del costo del servicio se recarga el 40% a los
contribuyentes que tienen mayor capacidad contributiva, y en base a criterios se hace
dicha distribución.

• El cálculo que hace la Municipalidad de Surco respecto al aporte predio — enlace

(recargo del 40% a los contribuyentes con mayor capacidad contributiva) por los servicios
de limpieza pública, parques y jardines, y serenazgo; no refleja los verdaderos montos
que debe pagar el contribuyente con mayor capacidad contributiva, por lo siguiente:

Tabla N.° 3.3342

Importe a Pagar por Concepto de Capacidad Contributiva

93
 Tabla comparativa del monto calculado por la Municipalidad de Surco y el autor del presente trabajo de investigación, por
aplicación del criterio de capacidad contributiva.
42

3.6 Municipalidad Distrital de San Luis.-

Ordenanza N.° 035-2005-MDSL, ratificada mediante Acuerdo de Consejo N.° 414, publicado
el 31 de diciembre de 2005.

94
 3.6.1 Arbitrio de Limpieza Pública. -

La Municipalidad Distrital de San Luis establece que el servicio de limpieza pública

comprende el servicio de barrido de calles y recolección de desechos.

A. Recolección de Desechos 43.-

La Municipalidad de San Luis distribuyó el costo del servicio de recolección de desechos en

función a los siguientes criterios:

Cantidad de personas que habitan el predio para uso casa habitación.

Cantidad de desechos generados en función del uso del predio distinto al de cas a
habitación.

Tamaño del predio, es decir, el área construida expresada en metros cuadrados como
un factor de distribución.

A.1 Generación de Desechos - Uso Casa Habitación

Se considera la cantidad de personas por Sector a fin de determinar la generación de residuos

por sector, este resultado se divide entre la cantidad de metros cuadrados de área construida
para obtener el promedio de desechos generados por metro cuadrado de área construida para
cada sector.

La fórmula a utilizar es la siguiente:

Q=HxGxJ

43
La recolección de desechos se realiza en forma diaria y a todo el Distrito, motivo por el cual todos los sectores y usos tienen la
misma intensidad de prestación del servicio y una frecuencia de recorrido igual a uno
Donde:

Q= Tasa de arbitrios por recolección de desechos para el Uso Casa Habitación.

H = Área Construida de cada predio.

G = Generación promedio de desechos por metro cuadrado de cada sector.

95
J = Costo total del sector.

K = Generación total de residuos de cada sector.

Tabla N.° 3.34

Costo por Sector del Servicio de Recolección de Desechos -Uso Casa Habitación

Observaciones:

• De la lectura del cuadro precedente, se observa que la variable total de predios casa -
habitación, no fue utilizada para el cálculo de la generación promedio de desechos por
M2 y para determinar el costo por sector.

• En el mismo cuadro se consignan las variables número de habitantes por sector uso casa
- habitación y cantidad de generación de desechos, sin embargo no se explica en la
96
 Ordenanza como fueron obtenidos. En todo caso, no se sabe si la información resulta de
un supuesto fijado por la Municipalidad de San Luis o responde a un estudio elaborada
por ésta; originándose la duda en la veracidad de la información y la inconsistencia de
éstas.

• Así también, respecto al criterio número de habitantes por sector, este ha sido
incorrectamente utilizado, dado que la Sentencia del Tribunal Constitucional en su
expediente N.° 00053-2005PI/TC establece que para la distribución del costo del servicio
de recojo de basura es necesario tener en cuenta el criterio número de habitantes por
predio, lo cual reflejaría el verdadero goce del servicio de cada contribuyente.

• La Municipalidad de San Luis ha empleado un criterio denominado "número de

habitantes por sector", es decir un promedio que no permite una mensuración real de la
generación de basura por habitante.

A.2 Uso Diferente a Casa Habitación:

La Ordenanza establece que para determinar el costo de usos diferentes a Casa Habitación se
considerará la generación de desechos para cada uso, el cual será distribuido en función de la
cantidad de metros cuadrados construidos para cada predio según su uso.

La Fórmula utilizada por la Municipalidad Distrital de San Luis para calcular el costo
individualizado por Recojo de Desechos es la siguiente:

Q=JxK

Donde:

Q = Tasa de arbitrio por recolección de desechos para uso diferente a Casa Habitación.

J = Cantidad de metros cuadrados construidos por predio según uso.

K = Costo total asignado al uso correspondiente.

L = Cantidad total de metros cuadrados de área construida para dicho uso.

Tabla N.° 3.35

97
Importe del Servicio de Recolección de Desechos por Uso
de Predio Diferente a Casa Habitación

Observaciones:

La fórmula antes c itada nos exige aplicar datos pre -establecidos; es decir contenidos
en la presente Ordenanza, los cuales están fijados según sector. Estos datos son poco
confiables, dado que no se ha logrado demostrar a lo largo de la Ordenanza como
se obtuvo la informaci ón. Por ejemplo los datos referidos a la cantidad total de
metros cuadrados de área construida por uso y el costo del servicio por uso
distinto a casa habitación; no hay un estudio que sustente tal información.

Por otro lado, el cuadro anterior presentado en la Ordenanza N. 035- MDSL no muestra
que se haya utilización como una de sus variables la cantidad de generación de desechos
para cada uso; el cual según la propia Municipalidad de San Luis, es indispensable para
distribuir el costo del servicio para uso distinto a Casa — Habitación.

98
B. Barrido de Calles37

La Municipalidad Distrital de San Luis para distribuir el costo del servicio de barrido de calles
ha toma en cuenta el siguiente criterio:

Longitud del frente del predio.- Por no contar con información respecto a la longitud del
frente del predio, se utilizará el valor resultante de la raíz cuadrada del área del terreno.
Para calcular el costo individualizado por barrido de calles la Municipalidad de San Luis
empleó la siguiente fórmula:

Q= H xl

Donde:

Q = Costo individualizado por barrido de calles.

H = Área de Terreno del predio.

I = Costo Total del servicio.

J = Sumatoria de los frentes del total de predios.

Tabla N.° 3.36

Sumatoria de los Frentes de Predios y Costos del Servicio de Barrido de Calles

Observaciones:

Como se puede observar de la fórmula anterior; una de las variables que se tiene que
utilizar para calcular el costo individualizado por barrido de calles es el área del terreno
del predio. Sobre el particular es necesar io aclarar una duda existente, debido a que el
criterio área de terreno no es posible ser utilizado para distribuir el costo del servicio de
barrido de calles, por estar prohibido su uso claramente en la sentencia del Tribunal
Constitucional Exp.N.°00053 -2004 - PI/TC, dado que ésta considera que debe utilizarse el
criterio longitud del predio del área que da a la calle, pues el beneficio se da en el barrido

37Para este servicio, se considerará que no hay diferenciación del goce del servicio según uso del predio, ya que el barrido de
calles es el mismo para todos los predios independientemente del uso que éstos tengan.
99
y limpieza de las pistas y veredas circunscritas a cada predio, lo cual no se refleja si se tiene en
cuenta el tamaño éste.

3.6.2 Arbitrios de Parques y Jardines

La Municipalidad de San Luis distribuye el costo del servicio de parques y jardines en función
de los siguientes criterios:

• Área de parques y jardines públicos existentes en cada sector.

• Ubicación del predio respecto a los parques y jardines públicos dentro de cada sector.

Para distribuir el costo total del servicio de parques y jardines la Municipalidad de San Luis
consideró que se debería tomar en cuenta los siguientes pasos:

Primero, se distribuye el costo total del servicio entre los sectores del distrito, en proporción
a la cantidad total de áreas verdes que posea cada uno de los sectores.

Segundo, una vez asignado el costo para cada sector, se clasifican en predios ubicados frente
a parque y resto de predios.

La Municipalidad de San Luis para hallar la determinación del costo para cada predio del
servicio de parques y jardines dentro de cada sector aplicó la siguiente fórmula:

K1 = 1.31938 1 Costo Sector 1.3191 n1

+ n2

K2 = Costo Sector 1.3191 n1 +

n2

Donde:

K1=Costo de predio ubicado frente a un parque. K2 = Costo de

predio lejos de parque.

N1= Es la cantidad de predios existentes en el Sector ubicados frente a parque o jardín público.

N2 = Es la cantidad del resto de predios existentes en cada Sector.

38La Municipalidad de San Luis determinó que dentro de un mismo sector, el costo del servicio que debe pagar un
predio ubicado frente a un parque es de 31.91% adicional respecto a los demás predios, este porcentaje se
estableció en función de una encuesta de usos efectivo del servicio que realizó la Municipalidad Distrital de San
Luis.
100
Los siguientes cuadros muestran los costos que deberán pagar los predios ubicados frente a
parques según sector, y los que deberán pagar los predios ubicados lejos de parques según
sector.

Tabla N.° 3.37

Costo de Predios Ubicados Frente a Parques

Tabla N.° 3.38

Costo de Predios Ubicados Lejos de Parques

Observaciones:

La encuesta en la cual se sustenta el aumento del 31.91% del arbitrio de parques y jardines
de aquellos predios ubicados frente a parques respecto a los que se encuentran lejos de ellos,
carece de confiabilidad dado que a lo largo de la Ordenanza no se logra identificar el
documento que sustenta tal encuesta; es decir, un informe técnico estadístico debidamente
numerado, posible de ser consultado por el contribuyente en caso lo requiera.

101
 • Además el porcentaje adicional que se le asigna al momento de distribuir el costo del
servicio de parques y jardines a aquellos predios que están frente a áreas verdes, es muy
alto a comparación de otras Municipalidades cuyos porcentajes adicionales oscilan entre
el 9 y el 10%; como por ejemplo la Municipalidad de Independencia.

• Por otro lado, la determinación del costo por cada predio obedece a la aplicación de dos
fórmulas, la cual exige la utilización de datos que no se encuentran disponibles en la
Ordenanza N. 035-MDSL ni en su informe técnico; es así que no se cuenta con la
información de las siguientes variables: costo por sector, cantidad de predios existentes
en el Sector ubicados frente a parque o jardín público, y cantidad del resto de predios
ubicados lejos de parques existentes en cada sector.

• A falta de datos para aplicar las fórmulas dadas, la Municipalidad de San Luis muestra
unos cuadros que contienen lo que debe pagar un predio ubicado frente a un parque
(dependiendo en que zona está su predio), y aquél que está lejos de un parque, sin explicar
que datos utilizaron para su cálculo.

• Asimismo, al analizar los datos que contienen los cuadros anteriores, resulta que el costo
que debe pagar un contribuyente, cuyo predio está ubicado frente a un parque tanto en el
sector 1 y 11 debe ser cero. En cambio, en estos mismos sectores, los contribuyentes que
tengan su predio ubicado lejos de un parque deberán pagar 11.68 (en el primer sector), y
656.29 (en el sector once); lo cual resulta ilógico, salvo que se trate de parques que no
estén ubicados frente a predios y que sean de goce del sector, en cuyo caso esta situación
debió ser especificada en la propia Ordenanza.

3.6.3 Servicio de Serenazgo

La Municipalidad Distrital de San Luis para distribuir el costo del servicio de serenazgo utilizó
los siguientes criterios:

• Ubicación del predio en relación con las zonas de mayor peligrosidad.

• Uso del predio que refleja la mayor potencialidad de la utilización del servicio.

En la Ordenanza N. 035-MDSL, para distribuir el costo del servicio de serenazgo se aplicó la

siguiente fórmula:

Si = Sp x Factor de Ajuste

Donde:

102
Si: Costo del Servicio de Serenazgo por uso.

Sp: Costo Promedio del Servicio de Serenazgo.

Observaciones:

Con relación a la participación de cada sector en el costo del servicio de serenazgo, no

se remite a ningún documento o estudio que sustente tal participación.

Asimismo, con relación a los factores de ajuste según uso del predio, en los que se le
asigna un facto r de ajuste a cada uso, no se ha explicado el origen de estos. Por
ejemplo, en el caso del uso casa habitación el factor es 0.98, mayor que el uso
industria (0.92) sin mayor explicación, cuando en otras Municipalidades la asignación
es inversa.

3.7.4 Principio de Solidaridad

La Municipalidad de San Luis ha decidido aplicar el Principio de Solidaridad a los

contr
ibuy

103
 entes

sos; para lo cual los factores de descuento han sido elaborados en función de la valorización
del predio y del uso del mi smo.

La Municipalidad Distrital de San Luis señala que el contribuyente deberá

aplicar la siguiente fórmula:

S x = S n x (i - F n )

Donde:

Sx: Servicio calculado con Principio de Solidaridad.

Sn: Servicio a calcular.

Fn Factor de descuento.- La cual se encuentra en ocho cuadros que están en la

propia Ordenanza y que aplican el factor de descuento según servicio, rango

de U IT y sector.

Tabla N.° 3.41 46

Tramos de Aplicación en Función de la UIT a los Factores de Descuento por Aplicación

del Principio de Solidaridad

de
men
ores
recur

104
46 El tramo de la UIT dentro de la cual está comprendido el auto avalúo de su predio.

La Municipalidad de San Luis justifica la aplicación del principio de solidaridad a efectos cuota
Tramos Rango (UIT) de reducir la
contributiva en los 1 De o a 12 arbitrios, tomando como
2 Más de 12 a 24
referencia los 3 Más de 24 a 36 siguientes criterios:
4 Más de 36 a 50
5 Más de 50 a 100
• Casa 6 Más de 100
Habitación: Se aplicará el factor de
Fuente: Ordenanza N.° 35-2005-MDSL descuento en todos los tramos
de la UIT.

• Comercio: Para los predios en donde funciona la pequeña y mediana empresa, se aplicará
el Principio de Solidaridad hasta el tercer tramo de la UIT.

• Otros: Para los predios diferentes a los Usos anteriormente señalados se aplicará el
Principio de Solidaridad hasta el segundo tramo de la UIT.

• Industria: Para predios que realizan actividad productiva, se aplicará el Principio de

Solidaridad en el primer tramo de la UIT.

Asimismo, se ha considerado que, en los casos en que se aplique el Principio de Solidaridad, la

variación total del arbitrio no podrá superar el 50% con respecto al monto determinado para el
período 2005.

Cabe indicar que en la propia Ordenanza se señala que el monto que se estaría dejando
de pagar producto de la aplicación del Principio de Solidaridad es 5/.1,468,146.06 nuevos soles,
correspondiente al 30% del costo total del servicio (S/.4,833,419.92), monto que será asumido
en su totalidad por la Municipalidad Distrital de San Luis, es decir mediante un subsidio directo,
lo cual no perjudica con la aplicación del Principio de Solidaridad a ningún contribuyente que
no goce de este beneficio.

Por lo tanto, la Municipalidad Distrital de San Luis ha aplicado lo establecido en la

Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N.° 00053- 2004-PUTC, en la
105
que autoriza la aplicación del Principio de Solidaridad; siempre y cuando el municipio asuma
gran parte del descuento, sin perjudicar con ello al contribuyente que no se ve beneficiado con
la aplicación del principio de solidaridad.

3.7 Municipalidad Provincial Del Callao.-

Ordenanza N.° 000040, publicada el 30 de diciembre de 2005.

3.7.1 Servicio De Limpieza Pública.-

La Municipalidad Provincial del Callao, de acuerdo a los criterio s adoptados por el Tribunal
Constitucional, ha desagregado el servicio de Limpieza Pública en dos actividades: Barrido de
Calles y Recolección de Residuos Sólidos.

A. Barrido de Calles. -

Con la finalidad de distribuir el costo global del servicio de barri do de calles aplicó los
siguientes criterios:

Metros Lineales del predio. -El número de metros lineales del frontis del predio; de
acuerdo a la información registrada por la Gerencia de Planeamiento y Catastro.

Frecuencia de Barrido. - La frecuencia es deter minada como número de veces de

barrido del frontis del predio por día. En las calles internas se ha empleado el
promedio de frecuencia mensual y/o anual.

Para la determinación de la tasa del servicio de Barrido de Calles la Municipalidad

Provincial del Cal lao siguió los siguientes pasos:

1. % CBS = (ML x FB)/(MLS x FBS)

Donde:

% CBS = Porcentajes de distribución (con el cual el costo del sector se distribuye

a cada calle perteneciente al sector).

ML = Metros lineales de la calle.

FB = Frecuencia de barrido.

2. T ML= CB / ML

Donde:

106
 TML = Tasa por metro lineal.

CB = Costo de barrido de calle por cada calle.

ML = metros lineales de dicha calle.

3. CBC = ML x TM

CBC =Costo de barrido de calles identificando alPredio. ML = Metros lineales

de frontis del predio.

TML = Tasa por metro lineal.

Tabla N° 3.4239

Tarifa del servicio de Barrido de Calles

Sector Avenida Calle Jirón Pasaje Tarifa
por
ML del
frontis
del
predio
Abancay, 1 de mayo. Alvarez de 12 de mayo, 0 0041
atalaya. 14 de Villar, Ancash, 20 de
Febrero, Arequipa, Arispe Manuel. agosto.
B. buenos
aires, Acapulco, Aguila,
Ama
costanera. Buenas
De la
Llucilla. vista…

Vega…

39Por cuestión didáctica se consideró los dos primeros nombres de las avenidas, calles, jirones y pasajes con los
que cuenta los cuatro sectores de la provincia del Callao.
107
 Alfredo Ancash, 0 51728
Palacios, Camilo de
1 Argentina.
Santa Fe Albornoz,
Cesar
Vallejo

Castilla
Chachapoyas,
Chancay

2 de mayo, Nicolas De Ayacucho, 1.55183

Elmer Pierola. Cochrane
Tarapaca
Faucett…
Argentina, 2 06911
Guardia
Chacala…
Saenz Peña 5.17278

Otras 1.56737
Calle
internas

108
 28 de julio 10 de 19 De Enero, Agua Santa 1 de
Abancay, agosto, 16 Alfonso Ugarte Octubre,
de marzo, 15 de
Centenario 16 de mayo
de Diciembre, 0.00577
Benito 17
De Febrero
Alejandro Enrique Chachapoyas Central 0.93752
Berbelio, Meiggs,
Alfredo Cesar
Palacios Ballejo
Alameda, 10 de abril, Apurimac, El Sol 1.87503
Almirante 17 de febrero Arequipa
2
2 de mayo Alfa, Capra, Ayacucho, Julio 2.81255
Elmer Omega Colon Villegas
Faucett
Argentina, Épsilon 3.75007
Guardia
Chalaca
Otras 1.56737
calle
internas
Atalaya, 1 De Mayo, Aguajinas, las 1 de octubre 0.02873
B. 11 de Águilas, Alfonso A. Abancay,
Bertelio, Noviembre,
Capilla Ugarte Aguacate
16 de
Marzo
Las Dalias, 0.02873
Las
Genecias,
Las
Guanábanas
3 Ancash, Central 0.80429
Cesar
Los Vallejo,
Nenúfares Enrique
Meiggs
Tercera

109
 Agustin 2 de Mayo Don Oscar 1.60859
Gamarra Alfa. Punta
Alameda Los Capulies Agujas

Apurimac
Arequipa Norte

2 de Mayo Carbono, Ayacucho, Quiñones 2.14286

Argentina Cloro Colon Arévalo
Industria
Otras 1.56737
Calle
internas
4 22 de 6 De Agosto, Alfonso Ugarte, 1 De 0.00525
Enero, 24 Acacias, Ancash, Octubre,
De Ciro 5 De
Arequipa
Enero, 28 Alegría Octubre
De Julio
Observaciones:

110
• Las fórmulas presentadas por la Municipalidad Provincial del Callo para la distribución
del costo del servicio de barrido de calles, no son posibles de ser aplicadas por la falta de
información que se requiere.

• De esta manera, no se puede corroborar si las tasas que se encuentran en el cuadro anterior
han sido correctamente calculadas, dado que el contribuyente no cuenta con la
información necesaria para aplicar las fórmulas establecidas por la Municipalidad del
Callao para el cálculo de la tasa a pagar por el servicio de barrido de calles.

• De las tres fórmulas citadas por la Municipalidad del Callao para el cálculo de la tasa del
servicio de barrido de calles; la primera que calcula el porcentaje de distribución del costo
del servicio de barrido de calles por sector, no es necesaria para calcular la tasa del
servicio de barrido de calles; por lo tanto no existe un sustento para incorporar dicho dato
si no se ha utilizado como requisito para hallar la tasa del servicio.

111
 Por tal razón, en las dos últimas fórmulas la Municipalidad del Callao, sólo ha
empleado el criterio metro lineal del predio para calcular la tasa a pagar por el servicio
de barrido de calles; quedando fuera de aplicación el criterio frecuencia de barrido.

B. Recolección de Residuos Sólidos

La Municipalidad Provincial del Callao utilizó para distribuir el costo del servicio de
recolección de residuos sólidos según uso del predio los siguientes criterios:

B.1 Uso Casa Habitación. -

Se aplican los siguientes criterios:

Tamaño del Predio (m2 área construida)

Producción Per Cápita (Kg./ pers.)

B.2 Uso Distinto a Casa Habitación. -

Se aplican los siguientes criterios:

Uso del Predio: Se fijo 14 tipos d e uso para aquellos predios que no están dentro del
Uso Casa Habitación.

Tamaño del Predio (m2 de área construida).

• Índice per cápita de generación de residuos sólidos.

• Población /persona flotante.

La Municipalidad del Callao para calcular la tasa a pagar por metro cuadrado de área construida
siguió, los siguientes pasos:

1.- Determinación del factor de recursos: De la información estadística de consumo de recursos

para el servicio de recolección de residuos sólidos.

Factor=(Costo del Recurso por Sectori/ Costo Total) x 100

112
2.-Para llevar los costos efectivos determinados a los sectores (04) establecidos, se aplicará la
siguiente fórmula:

Costo por Sectori= Costos Efectivo x Factori

1. Para llevar el costo del sector al tipo de uso se utiliza la siguiente fórm ula:

Factor i= Prod. Per Cápita de RRSS i/Totak Prod. Per Cápita de RRSS

Costo por tipo de Uso; = Costo por sector x factor,

2. Para llevar los costos por tipo de Uso a los predios se utilizará la siguiente
fórmula:

Factor, = Área Construida; / Total Área C onstruida

Costo RRSS; = Costo total x Factor,

Tabla N.° 3.43

Tarifa del Servicio de Recojo de Residuos Sólidos por m2 de Área

Tabla N.° 3.44

Tarifa del Servicio de Recojo de Residuos Sólidos por m2- Terreno sin

Construir

113
Observaciones:

• Ninguno de los criterios utilizados por la Municipalidad Provincial del Callao para la
distribución del servicio de recojo de residuos sólidos pueden ser utilizados por el
contribuyente; dado que, la Ordenanza analizada no cuenta con la información para
hacerlo. De esta manera no se puede corroborar si la tasa por m2 que pagaría el
contribuyente establecida en la Ordenanza ha sido adecuadamente calculada.

• Por otro lado, la Municipalidad del Callao explica los pasos que se debe seguir para
calcular la tasa que debe pagar el contribuyente pero no especifica los datos que se
utilizan para lograr este fin. El resultado final es que el contribuyente no puede calcular
él mismo su tasa, ni tiene certeza de los datos con que se obtiene. La Municipalidad del
Callo, sin mayor explicación en la información que utilizó, consigna el cuadro que
contiene la tasa por el servicio de residuos sólidos domiciliarios.

• Es necesario aclarar que para cumplir con la Sentencia del Tribunal Constitucional
expedida del Expediente N.° 00053-2005PI/TC, no sólo se debe citar los criterios
exigidos por ésta, sino que es necesario que estos tengan un respaldo operativo; es decir,
que explique qué datos se utilizaron para obtener los pesos de cada uno de los criterios
de distribución del costo de recojo de residuos sólidos. En consecuencia no es suficiente
que se señale qué pasos se han seguido y luego colocar un resultado final; es necesario
que se exijan los datos en el que se baso éste resultado final.

• Analizando los criterios utilizados "textualmente" 40 por la Municipalidad del Callo,

tenemos lo siguiente:

o Uso casa Habitación.- en este supuesto no se cumplió con lo señalado por el

Tribunal Constitucional, pues no se tomó en cuenta para la distribución del costo
del servicio de recolección de residuos el número de habitantes, factor
fundamental para el cobro justo de éste servicio. Para este de uso se utilizaron
dos criterios: Tamaño del predio y Producción Per Cápita.

o Otros usos distintos de Casa Habitación.- Se utilizaron textualmente todos los

criterios fijados en la STC; adicionando la Municipalidad del Callo dos criterios
más, estos son: Índice per cápita de generación de residuos sólidos, y población
flotante. Sin embargo cuando se calcula el monto a pagar, este último criterio no

40 Se especifican que los criterios que se utilizan son de manera textual porque no son posibles de ponerlos en práctica.
114
 es tomado en cuenta; esto se constata cuando se hace referencia a los pasos a
seguir para calcular el costo que deberá pagar el contribuyente.

Asimismo, en la presente Ordenanza se muestra un cuadro en el cual se establece la tarifa 'que

se debe pagar por m2 cuando se trata de un terreno sin construir; pero no se explica la
metodología utilizada. Por lo tanto, nuevamente la Municipalidad del Callao impone una tarifa
a pagar por m2 de terreno sin construir y no explica cómo se calculó esta tarifa.

3.7.2 Parques y Jardines

El monto que demanda su prestación fue distribuido por la Municipalidad Provincial del Callao
en base a los siguientes criterios:

• Ubicación del predio.- Es la proximidad del predio al área verde habilitada; para ello se
consideran como categorías las siguientes:

o Categoría 1.- Frente a parques, plazas, plazuelas, óvalos, alamedas, bermas

centrales, laterales y arborizadas.

o Categoría 2.- Otras ubicaciones.

• Área Verde (m2).- Está compuesto por todas las áreas verdes que administra la Gerencia
General de Protección del Medio Ambiente, los mismos que han sido ubicados dentro
de la categoría 1.

• Área Construida (m2).- Es el área construida de los predios.

• Área de Terreno (m2).- Está constituida por el área del terreno del predio.

La Municipalidad Provincial del Callo, utilizó dos metodologías para distribuir el costo del
servicio de parques y jardines; los cuales son:

A. Metodología para Predios Construidos

Se ha determinado la cantidad de áreas verdes que administra la Gerencia General de

Protección del Medio Ambiente, diferenciando respecto a los predios su cercanía o no
respecto de las mismas.

• Disponiendo del área de terreno y área verde por categoría (1 ó 2); para lo cual se ha
calculado el área total por categoría.

• Del área total por categoría, se ha determinado un factor por categoría. Con el factor se
ha procedido a calcular el costo por categoría como una proporción del Costo total Anual

115
 de Parques y Jardines. El Costo Anual por categoría (S/) representa la primera distribución
por categoría.

Para calcular el costo unitario por categoría anual (S/. m2 -AC) se ha divi dido el
costo por categoría (S/ ) entre el área construida (m 2 -AC).

Para hallar el costo unitario por categoría UNI mensual (S/. M2 - AC) se ha dividido el
costo por categoría anual entre 12 meses.

Tabla N.° 3.45

Tarifa de Parques y Jardines -Predios Construidos

B. Metodología para Predios sin Construir

Disponiendo del área de terreno y área verde por categoría (1 ó 2) se ha calculado el

área total por categoría.

Del área total por categoría se ha determinado un factor por categoría.

Con el factor se ha procedido a calcular el costo por categoría como una

proporción del Costo Total Anual de Parques y Jardines. El costo anual por
categoría (S/.) representa la primera distribución del costo por categoría.

Para calcular el costo unitario por categoría anual (S/. m2 -AT) se ha dividido el costo
por categoría (S/.) entre el área de terreno por categoría (m2-AT).

• Para hallar el costo unitario por categoría mensual (SI. m2-AT) se ha dividido el costo
unitario por categoría anual entre 12 meses.

Tabla N.° 3.46

Tarifas de Parques y Jardines—Predios Sin Construir

116
Observaciones:

• La Municipalidad Provincial Del Callao ha citado dos criterios cuyo uso está
textualmente prohibido por el Tribunal Constitucional, estos son: área construida (m2)
de los predios y área de terreno (m2) del predio; criterios que no guardan relación directa
ni indirecta con el servicio que se presta.

• A pesar que se señala en la Ordenanza una tarifa mensual por m2 de predios construidos
y predios sin construir, esta no tiene ningún sustento; ya que, los supuestos criterios
utilizados para calcular la tarifa a pagar solo se explican de manera textual. Se debe a
que no hay un respaldo operativo pues no se cuentan con datos que sustentan la
distribución del costo del servicio de parques y jardines.

3.7.3 Servicio de Seguridad Ciudadana

La Municipalidad Provincial del Callao distribuye el costo del servicio de Seguridad Ciudadana,
en base a los siguientes criterios:

• Ubicación e intensidad del goce: El fin de este criterio de distribución es determinar qué
recursos del costo global se asignan a cada sector. Se utiliza el índice de prestaciones del
servicio en el número de intervenciones u ocurrencias por zona.

• Uso del predio: Este criterio permite distribuir correctamente el costo del servicio,
diferenciando cada predio según la actividad que realiza.

Pasos a seguir:

• Se calcula el costo para cada uno de los sectores establecidos.

• Posteriormente se calcula la ponderación en base a la distribución de recursos asignados

a los sectores.

• El costo total obtenido de la suma por intervenciones y patrullaje se asigna al tipo de uso
en base al porcentaje de peligrosidad por tipo de uso para cada sector. Obteniendo el costo

117
 por tipo de uso. El costo por tipo de uso se lleva a los predios en base a una tasa flat. De
esta manera se obtiene el costo anual por predio. Tabla N.° 3.4741
Tarifa del Arbitrio de Seguridad Ciudadana

3.8. Municipalidad Distrital de Bellavista.- Ordenanza N. 026-2005-CDB

Los criterios citados textualmente por la Municipalidad del Callo para distribuir el costo del
servicio de serenazgo, son los mismos que fueron fijados en la STC e n su expediente N.°
00053-2005PI/TC.

Observaciones:

A pesar que la Municipal idad del Callao ha hecho mención a los criterios adecuados, ello no se
refleja al momento de calcular la tarifa a pagar por el servicio de serenazgo; debido a que en la
Ordenanza N. 000040 no cuenta con la información necesaria para que el propio contribuy ente
pueda verificar si la tasa que se le ha asignado en el cuadro anterior es correcta publicada 30
de diciembre de 2005.

3.8.1 Servicio de Limpieza Pública

La Municipalidad de Bellavista ha tomado en consideración los siguientes criterios para distribuir

el costo del servicio de Limpieza Pública:

41Los usos considerados por la Municipalidad del Callo son 15, pero por cuestión de espacio sólo se considera los cuatro primero
usos de cada sector

118
 • Uso del predio.- Empleado en vivienda, comercio, industria, servicio y otros.

• Tamaño del Predio.- Área construida expresada en metros cuadrados.

En la Ordenanza para la determinación de la tasa de limpieza públ ica por m2 se aplicó la
fórmula siguiente:

TM= CT

ACV + (1 + (FUP/100)

Donde:

TM = Tasa por metro cuadrado

CT = Costo Total

ACV = Área construida de predios dedicados a vivienda o casa habitación

ACC = Área construida de predios dedicados a comercio

ÁCI = Área construida de predios dedicados a industria, servicios y otros

FUP = Factor de uso del predio por actividades

Tabla N.° 3.48

Tasas Mensuales de Servicios de Limpieza Pública-2006
(En nuevos soles)

119
de residuos sólidos se permitiría aplicar los criterios: tamaño del predio y uso; y en el

caso de barrido de calles el criterio ha aplicarse es el del tamaño lineal del predio

(longitud del área del predio que da a la calle).

120
 • Por su parte la Municipalidad de Bellavista es la única Municipalidad de las ocho
que se han analizado, que no ha desagregado el servicio de limpieza pública en
dos actividades (recojo de residuos y barrido de calles); no acatando de esta
manera lo dispuesto por el Tribunal Constitucional.

• La Municipalidad de Bellavista considera como criterios para la distribución del

costo de limpieza pública los criterios Uso y Tamaño en m2 del predio; sin
considerar que este servicio se divide en recolección de residuos sólidos y
limpieza de calles, dado que la naturaleza de ambos servicios es distinta.

• Por otro lado, en la Ordenanza se presenta una fórmula para calcular la tasa a
pagar por el servicio de limpieza pública; pero esta fórmula no es posible de ser
aplicada, pues en la ordenanza no se encuentran los datos necesarios para ponerla
en práctica. Por ejemplo no se sabe el área construida de predios dedicados a
vivienda, comercio, industria, servicios y otros; así como el factor de uso del
predio por actividad.

3.8.2 Servicio de Mantenimiento de Parques y Jardines

La Municipalidad de Bellavista para la distribución del costo del presente servicio ha

tomado en cuenta los siguientes criterios:

• Zonas Municipales: Agrupación de los predios del Distrito en seis zonas por su
ubicación territorial.

• Ubicación del predio: Frente a parque, berma, complejo y distante a áreas verdes.

• Usos: Considerando los diferentes goces del servicio.

Para distribuir el costo total del servicio de parques y jardines en la zona se utilizó la
siguiente fórmula:

Cz = CT x APJZ

APJT

Donde:

CT = Costo total

APJz = Área (m2) de parques y jardines de la zona

 123
APJt = Área (m2) de parques y jardines total del distrito Cz = Costo
a distribuir en la zona.

Para determinar el arbitrio que le corresponde a cada inmueble se aplicaría la siguiente

fórmula:

APJZ = CZ* FU

QPZ

Donde:

CZ = Costo a distribuir en la zona

QPz = Cantidad de predios existentes en la zona

Fu = Factor de reajuste por tipo de uso (por el beneficio directo o indirecto a los usos
distintos a la casa habitación, debido a la población flotante hace uso real y potencial del
servicio)

APJz = Arbitrio de parques y jardines

 124
Observaciones:

• Al analizar los criterios empleados por la Municipalidad de Bellavista

encontramos que en la distribución del costo del servicio de mantenimiento de
parques y jardines, emplea el criterio uso del predio, el cual ha sido expresamente
prohibido por la Sentencia del Tribunal Constitucional Exp. N.° 00053-2004
Pl/TC.

• Por otro lado, los usos citados para la distribución del costo del servicio de
mantenimiento de parques y jardines no son claros, porque en el caso de
"Industria" se citan 5 tipos de servicios, sin especificar de qué tipo de servicios
industriales se trata. Igualmente ocurre con el uso "otros usos" en los que hay 5
tipos de otros usos sin saber de qué se trata cada uno de ellos; por lo que en este
caso tampoco se cumple con lo establecido por el Tribunal Constitucional que
precisa que las Ordenanzas que establecen el régimen tributario de los arbitrios
municipales deben explicar concretamente los criterios aplicables; así como contar
con un informe técnico financiero claro que busca evitar las arbitrariedades de las
Municipalidades al momento de determinar los montos por arbitrios.

• Las fórmulas dadas para calcular tanto el costo a distribuir en la zona, como el
arbitrio que le corresponde pagar a cada inmueble no son posibles de ser aplicadas,
debido a que en la Ordenanza N. 026-2005- CDB no se cuenta con
toda la información para poner en práctica dichas fórmulas. Por tal motivo, ningún
contribuyente del Distrito podrá calcular él mismo su arbitrio, teniendo que aplicar
la tasa impuesta en la ordenanza sin poder constatar si es correcta.

3.8.3 Servicio de Serenazgo

La Municipalidad de Bellavista distribuyó el costo del servicio de serenazgo, en función

de los siguientes criterios:

• Ubicación del predio.- Se agruparon en seis zonas territoriales

• Uso del predio.- El uso del predio según niveles de intervenciones del serenazgo
frente a los actos de violencia.
125
En la Ordenanza N. 026-2005-CDB, para establecer la tasa mensual del arbitrio de
serenazgo se aplicó la siguiente fórmula:

TPP = CSPZ

NP

TA = TPP * Factor UP * Factor CUG * Factor NIS

Donde:

CSPZ = Costo del servicio por zona

NP = Número de predios

TPP = Tasa plana por predio

UP = Uso del predio

CUG = Categoría del uso giro

NIS = Ni veles de intensidad del servicio

TA = Tasa del Arbitrio

Se dividió el distrito en tres zonas de seguridad de acuerdo al Plan de Seguridad

Ciudadana, que toma en consideración las informaciones estadísticas de los tipos de actos
delictivos, asistencia de la brigada de serenos y puntos vulnerables donde podrían
materializarse los delitos. Así también se estableció por cada zona y uso del predio, el
nivel porcentual en la demanda del servicio de serenazgo.
126
 TABLA N° 3.50 – Tasas Mensuales de Serenazgo – 2006

Intensidad del >10 >20 >30 >50 >70 >10 >20 >50 >80 >1,
servicio según A A A A A 0A 0 A 0 A 0 A 500
intervenciones de 20 30 50 70 100 200 500 800 1,50 A
8 a 10 0 3,00
0

Zo Usos 2% 2,50 3% 3,50 4% 4,50 5% 5,50 7% 8% 9%

na % % % %

I II III IV V VI VII VIII IX X XI

Vivienda 3 3.5 4 4.5 5 6 6.5 10 30 50 100

Comercia 3.5 4 4.5 5 5.5 6 10 15 50 100 200

Industria 45 75 150 225 300 375 450 525 600 120 180
0 0
A
Servicio 4 4.5 5.5 7.5 8.5 10 13 55 70 140 280
1

126
 Servicio 5 5.5 6.5 9.5 10.5 12 215 490 890 138
5 0

14

Otros 1 12.8 13.5 14 15 18 19.5 22.5 300 500 700 120

0

Otros 5 18 19.5 21 22.5 25.5 27 34.5 100 130 180 230

0 0 0 0

Vivienda 3 3.5 4 4.5 5 6 6 10 30 50 100

Comercio 3.5 4 4.5 5 5.5 6 10 15 50 100 200

Industria 45 75 150 225 300 375 450 525 600 120 180
0 0
B
Servicio 4 4.5 5.5 7 8 9.5 12 50 65 130 260
1

127
Servicio 5 5.5 6.5 8 10 11.5 14 210 485 880 136
5 0

Otros 1 12.8 13.5 14 15 18 19.5 22.5 180 300 500 100

0

Otros 5 18 19.5 21 22.5 25.5 27 34.5 800 100 170 200

0 0 0

128
129
 Otros 5 18 19.5 21 22.5 25.5 27 34.5 500 600 120 1300 1500 2000 2500 2800
0

Vivienda 2 2.2 2.5 3 3.5 4 4.5 6 23 40 70 170 230 350 500

Comercio 2.5 3 3.5 4 4.5 5 6 8 35 70 130 180 280 300 600

Industria 45 75 150 225 300 375 450 525 600 120 1800 2300 2500 3200 4100
0
F
Servicio 1 2.8 3.2 4.2 5.6 6 7.5 10 30 45 90 180 270 500 1000 1300

Servicio 5 3.8 4.5 5.2 6.5 8 9.5 12 190 465 840 1280 2470 3000 3000 3300

Otros 1 12.8 13.5 14 15 18 19.5 22.5 200 230 250 400 500 600 800 1600

Otros 5 18 19.5 21 22.5 25.5 27 34.5 400 500 100 1100 1300 1800 2300 2700
0

Se dividió el distrito en tres zonas de seguridad de acuerdo al Plan de Seguridad

Ciudadana, que toma en consideración las informaciones estadísticas de los tipos de
actos delictivos, asistencia de la brigada de serenos y puntos vulnerables donde podrían
materializarse los delitos. Así también se estableció por cada zona y uso del predio, el
nivel porcentual en la demanda del servicio de serenazgo.

Observaciones:

• Analizando el cuadro precedente al parecer se ha empleado un tercer criterio

adicional al uso el predio y la zona territorial, en este caso sería el Tamaño del
Predio, cuyo uso no está permitido por el Tribunal Constitucional en su
sentencia expedida del expediente N.° 00053- 2005PI/TC, en la que se
establece que el tamaño del predio no es un criterio que pueda relacionarse
directa o indirectamente con la prestación del servicio de serenazgo.

• La Municipalidad de Bellavista en el informe técnico de la Ordenanza N. 026-

2005-CDB establece el régimen de arbitrios para el• año 2006; estableciendo una
fórmula para calcular el arbitrio de serenazgo, que no puede ser empleada pues
dicha Ordenanza no contiene los datos requeridos para la aplicación de la misma;
por ejemplo no se identifica el factor de categoría del uso—giro y el factor de

130
 niveles de intensidad del servicio. De esta forma el contribuyente deberá pagar
la tasa que se encuentra fijada en la Ordenanza sin saber si esta es la correcta.

3.10 Resumen del Capítulo:

• De las muestras analizadas se observa que una gran parte de las Municipalidades
al emplear los criterios para distribuir el costo de los arbitrios, no sustentan los
datos que respaldan dichos criterios en el informe técnico anexo a la Ordenanza.
Por lo que resulta poco clara la manera como se distribuyeron los costos de los
servicios, si estos no se respaldan en un estudio o informe técnico estadístico;
pues los mecanismos de transparencia exigen que las tasas finales que deben
pagar los contribuyentes tengan un sustento real. Por lo tanto, no basta con
señalar cifras y porcentajes en las Ordenanzas, se requiere una remisión directa
a los informes técnicos que contienen los datos estadísticos vinculados a la
prestación del servicio, la frecuencia, el personal involucrado y los costos.

• Las Municipalidades de Lima, Barranco, La Victoria, San Isidro, entre otras; han
utilizado criterios que no han sido los fijados por el Tribunal Constitucional en
la sentencia recaída en el Expediente N.° 00053-2004PI/TC; pero que tampoco
han sido prohibidos por éste y que contribuyen a acercarse a una cuota
distributiva ideal de costos de los arbitrios. Por ejemplo dividir al distrito en
sectores, usar el criterio uso del predio para distribuir el costo del servicio de
barrido de calles y dividir las áreas verdes en parques, arboledas y plazas.

• Las Municipalidades de Surco, San Isidro y el Callao hacen referencia a la

utilización de criterios recomendados por el TC para distribuir el costo de los
arbitrios, sin embargo al momento de calcular la tasa no son tomados en cuenta
o simplemente presentan el monto de la tasa que se pagaría, sin explicar cómo
fue obtenida.

• Las Municipalidades de Lima, Surco, Callao y Bellavista han utilizado criterios

prohibidos por el Tribunal Constitucional, como son: extensión

131
 del predio en el caso de barrido de calles; área construida, área de terreno y uso
del predio para distribuir el costo del servicio de parques y jardines; y en el caso
de serenazgo se empleo el criterio tamaño del predio.

• Las Municipalidades de Lima y Callo han empleado el criterio Población

Flotante para distribuir el costo del servicio de limpieza pública, pero al analizar
sus ordenanzas, este criterio no ha sido empleado como tal, sino como un factor
que ayuda a calcular el criterio uso del predio.

• Respecto al servicio de recojo de residuos, todas las Municipalidades analizadas

a la hora de distribuir el costo de este servicio, en el uso Casa Habitación, no
tomaron en cuenta el criterio número de habitantes, el cual ha sido considerado
por el Tribunal Constitucional como un criterio fundamental para distribuir
adecuadamente este tipo de servicio.

• Así también las Municipalidades de Lima, Independencia y el Callao consideran

que los terrenos sin construir deben pagar por el servicio de recojo de residuos
sólidos, por considerar que se trata de un servicio potencial en el cual el
propietario del terreno podrá utilizar el servicio cuando decida construir. Por lo
tanto, para tener el servicio apto y pueda ser utilizado, pero el propietario del
terreno tendrá que pagar por este servicio potencial, lo cual es razonable. Pero
lo que no es lógico, es que las Municipalidades cobren la misma tasa a los
terrenos sin construir y a los predios cuyo uso es el de casa habitación. En todo
caso, para que el cobro sea más justo, deberá cobrársele a los terrenos sin
construir una renta básica para mantener el servicio.

• Todas las Municipalidades estudiadas, para poder distribuir el costo del servicio
de barrido de calles y aplicar para ello el criterio tamaño del frontis, han tenido
que hacer uso del supuesto de la raíz cuadrada del tamaño del predio para poder
obtener los metros lineales de éste, ya que no cuentan con información exacta
acerca de los metros lineales de cada predio.

• En el caso del servicio de parques y jardines, los porcentajes que se le adicionan

a los predios ubicados frente a parques varían de un distrito a otro, oscilando
estos entre el 9% y el 40%; en la mayoría de los casos no se cuenta con un estudio
que sustente este porcentaje, lo que hace deducir que estos porcentajes han sido
asignados de manera arbitraria.

132
 • Los factores de descuento sustentados en el Principio de Solidaridad aplicados
por las Municipalidades de Lima, Surco y San Luis, utilizaron los siguientes
criterios:

Tabla N.° 3.5150

Criterios Utilizados para Aplicar la Capacidad Contributiva

En el caso de la Municipalidad de San Luis, el factor de descuento fue asumido

totalmente por la propia Municipalidad; en cambio, las Municipalidades de Lima y
Surco lo descontado fue asumido parte por la Municipalidad y la otra por los
contribuyentes de su jurisdicción que tienen mayor capacidad contributiva.

CAPÍTULO IV: RESTRICCIONES Y ALTERNATIVAS

PARA DISTRIBUIR CORRECTAMENTE EL COSTO DEL
SERVICIO DE ARBITRIOS MUNICIPALES ENTRE LOS
CONTRIBUYENTES DE LA LOCALIDAD

50
Se compara la tasa por arbitrios determinada en el 2006 con la tasa que se pagó en el 2005 por este mismo concepto.

Este capítulo, profundizará los inconvenientes y restricciones para la correcta aplicación

de los criterios de distribución en el costo de los arbitrios; precisando las posibles
133
soluciones. Se considera importante que el presente documento plantee alternativas de
solución a los problemas existentes que hagan viable que los arbitrios financien los
servicios en forma adecuada y que los cuestionamientos a su legalidad sean superados.

Tal como se ha podido observar en los capítulos precedentes, aun con la dación
de la Sentencia del Tribunal Constitucional Exp, N.° 0053-2004-PI/TC, la forma de
determinación y distribución de los arbitrios por parte de las Municipalidades presentan
dificultades para su aplicación. El objetivo de este capítulo es trazar una serie de
lineamientos prácticos y proponer herramientas que permitan una mejor aplicación de los
criterios de distribución uniformizando los mecanismos utilizados por las
Municipalidades, con la finalidad que tanto los contribuyentes como las autoridades
perciban una mayor transparencia en la forma de determinación y cálculo de las tasas por
servicios públicos.

De acuerdo a lo establecido en nuestra legislación y la posición mayoritaria de la

doctrina, los arbitrios se pagan por la prestación de un servicio público y se determinan
en función al costo del servicio, por lo tanto existe una secuencia lógica establecida por
la propia ley, para llegar al importe final.

El mecanismo para llegar a una adecuada distribución del costo del arbitrio
debería estar compuesto por una serie de requisitos: transparencia en la información,
razonabilidad, conexión lógica con la naturaleza de los servicios y equidad. Las etapas
que deben seguir las Municipalidades para una correcta distribución del costo son las
siguientes:

• Determinación del costo total de los servicios públicos, los cuales van a ser
financiados por medio de los arbitrios.

• Elección y uso de los criterios de distribución.

• Recolección de información necesaria para la distribución de los costos.

• Decisión sobre el uso del criterio de capacidad contributiva en base a información

socio económica.

4.1 La Determinación del Costo Total de los Arbitrios

La determinación del costo total de los servicios públicos sólo puede ser establecida por
quién presta el servicio, es decir las Municipalidades; pero esto no los autoriza a

134
considerar de manera indiscriminada e irrazonable cualquier criterio para justificar sus
costos; pues los costos directos e indirectos que se utilizan, deberán ser idóneos y guardar
relación objetiva con el servicio que se preste. Pues no resultaría justificable el costo o
mantenimiento del servicio en mayor medida por costos indirectos, pues resultaría más
razonable la justificación basada en el valor y mantenimiento de la maquinaria e insumos
utilizados, así como la frecuencia en el servicio prestado.

Se cree conveniente que se establezcan prestaciones básicas mínimas según

zonas, las cuales a su vez tendrían la opción de escoger paquetes distintos que involucren
mayor seguridad, más frecuencia en los horarios de limpieza, habilitaciones o
renovaciones especificas de áreas verdes. Todo ello destinado a obtener mayor
transparencia en la obtención del resultado final.

4.2. La Información como Insumo Principal para la Determinación y Distribución

de los Costos de los Arbitrios.

En la medida en que los arbitrios municipales se cobran por el servicio prestado, es

necesario que el consumo del servicio de cada contribuyente pueda ser determinado de
la manera más exacta, aun en servicios de naturaleza indivisible como son: Serenazgo,
y limpieza de Parques y Jardines Públicos.

No obstante ello, para una adecuada distribución de los costos que refleje el
consumo de los servicios por parte de los contribuyentes, se requiere información fiable
y detallada sobre los inmuebles, sus propietarios, las características de las zonas urbanas
donde se cobran los arbitrios, las inversiones, los servicios que se prestan, entre otras.
Por lo tanto, se considera imprescindible para la obtención de información los aportes
que darían un Catastro Urbano así como los Mecanismos de Cooperación entre
Entidades Públicas.

4.2.1 El Catastro Urbano: Forma Fiable de Recabar Información

El Catastro moderno es un sistema integrado de bases de datos que reúne la información

sobre el registro y la propiedad del suelo, características físicas, modelo econométrico
para la valoración de la propiedad, zonificación, sistemas de información geográfica,
transporte y datos ambientales, socioeconómicos y demográficos.

135
 Es así que Erba 42 sostiene que el catastro representa una herramienta holística de
planificación que puede usarse a nivel local, regional y nacional con la finalidad de
abordar problemas como el desarrollo económico, la propagación urbana, la erradicación
de la pobreza, la política de suelo y el desarrollo comunitario sostenible. Es por esto, que
se afirma que los nuevos conocimientos dieron lugar a sistemas más integrados que
podían usarse para fines fiscales; como la valoración, la tributación y las transferencias
legales, así como la gestión del suelo y la planificación urbana.

El desarrollo de los sistemas de catastro en nuestro país es incipiente pese a la

importancia de esta herramienta en materia de tributación local. En algunos de los países
de la Unión Europea se han diseñado modelos Catastrales ligados a los Registros
(Territoriales) cuya función es la de incrementar la seguridad del mercado inmobiliario;
en cambio, en otros países se ha puesto un mayor énfasis en su finalidad fiscal. Asimismo,
la Unión Europea considera que la combinación de la información incluida tanto en el
Catastro como en el Registro de la Propiedad permite el ejercicio pacífico de los derechos
de propiedad, protegiendo y facilitando el mercado inmobiliario y las inversiones en el
interior de los países de la Unión Europea.

La Unión Europea considera que las Organizaciones Catastrales deben contener

datos para las diversas finalidades, es decir tanto para los ciudadanos, las
administraciones y los diferentes sectores de la sociedad. Es así, que se considera que la
información catastral debe estar disponible para los gobiernos locales, regionales y
nacionales; como también para las instituciones de la Unión Europea.

En ese sentido la Comisión Permanente sobre el Catastro en la Unión Europea,

considera que la finalidad de la actividad catastral es mejorara la eficacia y eficiencia de
la administración del territorio ofreciendo servicios públicos en el ámbito de los derechos
de la propiedad, la tributación, y la gestión del territorio así como la provisión de
servicios que permita la interoperabilidad de las bases de datos necesarias para
actividades específicas.

42
Erba, Diego Alfonso "Catastro en América Latina: logros y problemas sin resolver", Artículo aparecido en Landlines,
Abril 2004, volumen 16, numeral 2.
136
A. Catastros Multifuncionales

En los últimos años, la visión del catastro como un sistema de información

multifuncional ha comenzado a evolucionar y a producir grandes avances en la calidad
de la información sobre suelos, pero que al mismo tiempo encuentra grandes dificultades
en su implementación.

Existe una noción general, según la cual para implementar un catastro

multifuncional es necesario ampliar las bases de datos, incluidos los datos sociales,
ambientales y también físicos (ubicación y forma), aspectos económicos y jurídicos de
la parcela; aunque son datos importantes no es suficiente para lograr los objetivos que
se pretenden alcanzar con estos catastros.

En consecuencia, se considera que para la implementación de un catastro

multifuncional se necesita, aparte de lo antes descrito, un cambio de paradigmas para su
administración, lo cual significa que éstos deben estar en relación con los nuevos
objetivos que se pretenden lograr con los catastros Multifuncionales; así para que ésta
sea tal, es necesario integrar todas las instituciones públicos y privados.

Como se ha podido constatar la mayoría de los sistemas catastrales registran

cuatro tipos de datos: valor económico, ubicación, forma de la parcela y la relación entre
la propiedad y el propietario u ocupante. No obstante existe una tendencia en utilizar
sistemas de información multifinalitarios basados en la tecnología la cuál debe estar
acompañada de los cambios necesarios en los procedimientos, la legislación y de
capacitación profesional de los empleados públicos; para lo cual se necesitará la
colaboración sólida entre las instituciones públicas y privadas que generen y utilicen
datos catastrales.

Se considera importante la implementación de un adecuado sistema de catastro

que permita la obtención de datos relevantes, muchos de los cuales pueden ser utilizados
para una mejor distribución de los costos de los servicios públicos entre los ciudadanos.
Si bien el catastro como herramienta fiscal siempre se ha identificado con el Impuesto
Predial, creemos que la concepción actual del catastro multifinalitario puede proveer
información valiosa para la distribución de los arbitrios.

137
 En efecto, adicionalmente a los datos necesarios de área de los inmuebles, usos
y extensión de la fachada a la calle43, se puede obtener la sectorización de las zonas
urbanas, la cantidad de áreas verdes en cada una de ellas, la identificación de zonas
urbanas homogéneas que deben recibir un mismo tipo de servicio o por el contrario la
necesidad de servicios diferenciados.

De esta forma, el catastro puede constituirse en una herramienta esencial para

acércanos a una cuota ideal en la distribución del costo del servicio efectivamente
prestado, para lo cual se deberá incluir en el catastro los datos necesarios que permitan
aplicar los criterios del Tribunal Constitucional. Adicionalmente, el catastro puede
contribuir con el incremento de la recaudación pues permitiría constatar si las
declaraciones de los contribuyentes son verdaderas e incluso se podría detectar los
inmuebles no declarados.

B. Catastros Centralizados y Descentralizados

El Catastro centralizado está bajo la administración de una institución del gobierno

nacional; por el contrario, los catastros descentralizados aspiran modernizar los
gobiernos estatales mediante la transferencia de poderes a las jurisdicciones
municipales, incluyendo a las instituciones encargadas de la administración del suelo;
por ejemplo en México, algunos de los Estados han comenzado a implementar la
descentralización del catastro, creando sistemas municipales compatibles con el catastro
estatal.

Una de las ventajas de la descentralización catastral es que las administraciones

locales tiene un incentivo adicional por asumir la responsabilidad de organizar y
mantener los sistemas catastrales debido a las oportunidades para recaudar impuestos
sobre la propiedad y vender mapas o bases de datos registrados en el sistema catastral
local a las compañías de servicios públicos y demás entidades del sector público; al igual
que las instituciones públicas, las compañías agua y energía eléctrica necesitan
información territorial actualizada.

Por su parte, una de las desventajas de la descentralización catastral es el problema

de la escasez de personal capacitado e infraestructura, que puede poner en riesgo el

43Estos componentes son citados por el Tribunal Constitucional como mínimos para la distribución de algunos
arbitrios.
138
mantenimiento y validación de la información. Por lo tanto, la adopción de modelos
descentralizados puede conducir a la coexistencia de catastros sumamente detallados y
precisos en algunos lugares y catastros casi inexistentes en otros. Tales discrepancias
entre Municipalidades vecinas pueden dar lugar a incongruencias cuando se incorpora la
información sobre suelo a nivel regional y nacional.

Así mismo, un modelo centralizado puede facilitar la unificación del diseño y la

estructura del catastro; las dificultades de acceso y distribución de la información para
satisfacer necesidades locales podrían resolverse usando Internet para organizar los datos
y mapas a través de un catastro central. Es así que algunos países como Chile y Uruguay
comienzan a adoptar este modelo para estructurar sus catastros en forma electrónica.

Por su parte Erba 44 , considera que cada jurisdicción en América Latina está
obligada a analizar qué tipo de sistema resulta más adecuado para sus circunstancias
particulares; es así que cita a los Principios Comunes del Catastro en la Unión Europea,
los que afirman que no hay intención de unificar los sistemas catastrales de los Estados
miembros; pero si existe interés en estandarizar los datos que debe tener el catastro.

El caso peruano es particular: La competencia para implementar el catastro ha

sido atribuida a las Municipalidades sean estas Provinciales o Distritales, sin embargo, el
poco éxito demostrado por las Municipalidades ha generado que se busque la forma de
implementar un catastro administrado por el Gobierno Nacional, a través de la SUNARP.

C. El Catastro en el Caso Peruano

En el caso del Perú, cada Municipalidad cuenta con un Catastro45, aunque con distintos
niveles de eficacia. Asimismo, no existen políticas de uniformización con relación a los
datos. Por otro lado, Registros Públicos también cuenta con su propio Catastro con
información totalmente diferente a los catastros de las Municipalidades, debido a la
finalidad que persiguen.

Uno de los problemas que tiene el Catastro en el Perú es que no cuenta con la
información adecuada para cumplir con los objetivos que debe tener un catastro
moderno; es decir como herramienta planificadora que puede usarse a nivel local,

44 Erba. Diego Alonso: Ob.cit.

45 De acuerdo al artículo de la Ley Orgánica de Municipalidades, los municipios son competentes para para administrar
y implementar el catastro.
139
regional y nacional. Cada Municipalidad tiene su propio catastro y son los encargados
de actualizarlo; sin embargo como se ha podido observar en el capítulo precedente esos
catastros no tienen la información requerida para aplicar los criterios fijados por el TC,
o no están actualizados, por lo que no constituye un herramienta útil, en las actuales
condiciones, para distribuir el costo del servicio correctamente.

Por otro lado, la Superintendencia de Registros Públicos (SUNARP) también

cuentan con un catastro de predios que se encuentran inscritos en su base de datos, pero
los datos que contiene no son suficientes para aplicar los criterios fijados por el TC; así
también, no ha existido hasta el año pasado ninguna conexión entre el catastro de
SUNARP y de los Gobiernos Locales, ni cooperación entre estas Instituciones.

C.1 Ley N.°28294 "Ley que Crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su
Vinculación con el Registro de Predios" (SNIC)

Para solucionar el problema de la diversidad de catastros que se genera por la falta de

unificación en los temas que contiene cada uno de ellos, su actualización y la necesidad
de interrelacionar los datos entre instituciones, se publicó la Ley 28294 46, Ley que crea
el SNIC; es así que el 12 de febrero de 2006 se publicó el Decreto Supremo N. 005-
2006-JUS "Reglamento de la Ley que crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y
su Vinculación con el Registro de Predios".

El objeto del reglamento, es regular los procedimientos de levantamiento,

actualización y publicidad de la información catastral orientada a un uso multipropósito,
y regular la vinculación del Sistema
Nacional Integrado de Información Catastral Predial con el Registro de Predios; ésta
vinculación permite que la información catastral de un determinado predio se relacione
con su partida registral, a fin de contar con información integrada de las características
económicas y los derechos sobre los predios inscritos en la SUNARP, así como la
visualización de las características físicas de los mismos.

Asimismo, se ha establecido la necesaria vinculación qué debe existir entre el

Catastro y el Registro de Predios, dotándolos de mayor y más organizada información
en cuanto a la existencia, ubicación y características físicas de los predios.

46La ley se publicó con la finalidad regular la integración y unificación de los estándares, nomenclaturas y procesos
técnicos de las diferentes entidades generadoras de catastro en el país, estableciendo su vinculación con el Registro de
Predios a cargo de la SUNARP
140
 De esta forma se crea un Sistema Nacional Integrado de Información Catastral
Predial conformado por SUNARP, los Gobiernos Regionales, Las Municipalidades
Provinciales, Distritales y Metropolitana de Lima, El Instituto Geográfico Nacional y El
Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero — INACC.

Asimismo, el Decreto Supremo N.° 005-2006-JUS, estableció lo siguiente:

• Se especificó que el catastro de predios, es el inventario físico de todos los

predios que conforman el territorio nacional, incluyendo sus características
físicas, económicas, uso, infraestructura, equipamiento y derechos inscritos o no
en el registro de predios.

• Las entidades generadoras de catastro, son aquellas que por mandato legal tienen
la atribución de generar y mantener el catastro de predios, tales como las
Municipalidades y los Programas de Titulación entre los que se encuentran el
Proyecto Especial de Titulación de Tierras, Catastro Rural (PETT) y la
Comisión de Formalización de la Propiedad Informal — COFOPRI.

• La Secretaría Técnica de acuerdo al Plan Nacional de Catastro y en coordinación

con el INEI, asignará a cada entidad generadora de catastro un grupo de números
para futuros Códigos Únicos Catastrales; distribuidos dentro de un rango, los
cuales se harán de acuerdo a los criterios siguientes: Números de predios, índice
poblacional, volumen de edificaciones proyectadas, extensión de ámbito
territorial de la Municipalidad respectiva, estimación de la dinámica
inmobiliaria y otros que apruebe el Consejo Nacional de Catastro mediante
directiva, en función de las características propias del distrito y de sus
perspectivas de futuro.

• La Base de Datos Catastrales deberá contener dentro de su información lo

siguiente: área, linderos y medidas perimétricas del predio; uso del predio; valor
catastral referencial del predio; y cualquier otra información que los entes
generadores de catastro estimen conveniente. Es así que, cada entidad
generadora de catastro podrá incorporar como anexo en su caso y dentro de sus
competencias, aquella información que considere conveniente a sus intereses.

141
C.2. Comentario a la Ley N° 28294 (SNIC)

La evaluación general respecto a la actualización de la información que se encuentran

en los catastros municipales arroja en la actualidad un resultado negativo, por lo que
se considera que se está dando los pasos adecuados para optimizar un sistema
catastral más completo, que cumpla con los fines y propósitos de su creación.
Asimismo es un buen momento para que las Municipalidades incorporen dentro
de los anexos de la Base de Datos Catastrales la información necesaria para poner
en práctica los criterios recomendados por el Tribunal Constitucional, incluyendo
el número de habitantes de cada predio, criterio que ninguna de las
Municipalidades analizadas ha podido precisar con exactitud o simplemente no
ha sido considerado como tal, lo que representa una abierta contradicción con la
STC Exp. N.°0053-2004-PI/TC.

Tabla N.° 4.52

Tabla Comparativa entre el Catastro (SNIC) y los Criterios Exigidos por la STC
Exp. N.° 0053-2004-PUTC para Distribuir el Costo de los Arbitrios

142
Los criterios señalados con asterisco, son aquellos que no han sido considerados
como información obligatoria en el catastro de predios.

Como se puede observar de la tabla N.°52 la ley del Sistema Nacional

Integrado de Catastro y su vinculación con el Reg istro de Predios, ha empleado
un modelo catastral mixto; es decir, se ha utilizado tanto el modelo centralizado
como el descentralizado; Por un lado las Municipalidades se encargan de
levantar, actualizar y publicar la información catastral orientada a un uso
multipropósito; por otro, se ha designado a Registros Públicos como ente
encargado de administrar el sistema de catastro; permitiendo que la información
catastral de un determinado predio se relacione con su partida registral, a fin de
contar con infor mación integrada de las características económicas y los
derechos sobre los predios inscritos en SUNARP, así como la visualización de
las características físicas de los mismos.

Una de las alternativas que consideramos más beneficiosa para lograr estandarizar
la información y definir identificaciones comunes, debería considerar la
implementación de un catastro a nivel nacional organizado tanto

por el gobierno nacional como por el gobierno local; una vez realizado este
catastro se distribuye la información que se ha levantado a los gobiernos locales,
los cuales lo mantendrán actualizado y podrán usarse para fines fiscales, así
como para la valoración de los predios, las transferencias legales, la gestión del
suelo y la planificación urbana. Por otro lado, los gobiernos locales se

143
 beneficiarían vendiendo mapas o bases de datos registrados en el sistema
catastral local a las compañías de servicios públicos y demás entidades del
sector, con las limitaciones establecidas en la ley de transparencia y acceso a la
información pública.

 De esta manera no solo se beneficiarían los gobiernos locales, sino también el

gobierno nacional dado que la información otorgada por aquella serviría para que
la administración tributaria del gobierno nacional (SUNAT) constate la
veracidad de las declaraciones presentadas por sus contribuyentes en el caso del
Régimen Único Simplificado (RUS).

4.2.2 Mecanismos de Cooperación

El artículo 90 de la Ley de Tributación Municipal, permite que SUNAT, pueda suscribir

convenios con las Municipalidades orientadas a mejorar la fiscalización tributaria del
IGV. Para tal efecto, podrá acordarse de que constituirá ingreso de la Municipalidad
respectiva un monto equivalente a un porcentaje sobre la mayor recaudación que por
aplicación del convenio se genere en la jurisdicción correspondiente.

Así también, el artículo 91 de la misma norma permite que las Municipalidades

Distritales puedan celebrar convenios de cooperación con las respectivas
Municipalidades provinciales para la realización de obras o la prestación de servicios
interdistritales.

Como se puede observar, es posible celebrar convenios interinstitucionales entre

la SUNAT y las Municipalidades que permitan mejorar la recaudación. A pesar de esto,
hasta el momento no se conoce que se haya celebrado ningún convenio entre estas
instituciones para disminuir la evasión o incrementar el flujo de información necesario
para controlar el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Un ejemplo de la necesidad de implementar estos mecanismos de cooperación,

es el Régimen Único de Contribuyentes (RUS) administrado y recaudado por SUNAT;
que está dirigido a contribuyentes minoristas; es decir, a los que venden bienes a
consumidores finales que no están interesados en deducir o utilizar el crédito fiscal. Este
régimen comprende tanto el IGV como el impuesto a la renta; precisándose una cuota
fija que debe pagar el contribuyente.
144
 Como el RUS presenta beneficios para los contribuyentes, existen requisitos para
poder acogerse consistentes en el límite de ingresos, poseer un solo establecimiento, el
tipo de actividades que se realizan, tener un máximo cinco trabajadores, el tamaño del
establecimiento, etc. El RUS se creó principalmente para evitar gastos innecesarios en
los costos de administración; y no para combatir la informalidad pues el principal
inconveniente de este régimen es la imposibilidad de trasladar el crédito fiscal.

Los problemas más frecuentes asociados al RUS son: La falta de fiscalización a

los contribuyentes del RUS y que SUNAT recurre a las licencias de funcionamiento de
las Municipalidades para verificar los requisitos solicitados al contribuyente, y muchas
de éstas no están actualizadas.

Esto podría solucionarse con la suscripción de un convenio entre SUNAT y las

Municipalidades para realizar un catastro permanente y actualizado de contribuyentes
del RUS y con ello impedir o evitar que el contribuyente declare menos. La información
sobre este catastro no solo ayudaría a SUNAT para detectar a aquellos contribuyentes
que utilizan al RUS y evadir impuestos; sino también, ayudarían a las Municipalidades
para que actualicen sus catastros de tal manera que puedan incluir en ellos datos
necesarios para solucionar el problema de la distribución del costo de los arbitrios. Un
uso inmediato podría ser aquel destinado a medir la capacidad contributivo que
permitiría en algunos distritos utilizar dicho criterio no solo en función al valor del
inmueble sino también relacionado con el uso y la rentabilidad de la actividad efectuada.

Finalmente, existe un problema crucial que no ha sido abordado por la Ley N.°
28294 47 ni su reglamento; esto se debe que aparentemente se solucionaría el problema,
asignando la labor de campo de recolección de información sobre el estado físico de los
inmuebles a las Municipalidades, sin embargo estas no han resuelto el problema de cómo
financiar dicha actualización. El levantamiento y mantenimiento periódico de
información catastral es costoso y requiere de personal capacitado. En ese sentido se
requiere incorporar medidas urgentes que permitan asignar a los presupuestos
municipales fondos destinados a relanzar sus catastros, a su vez deben incorporarse
mecanismos que permitan participar a instituciones públicas y privadas como socios que
puedan financiar el catastro. Por lo tanto se considera, que un sistema catastral con

47 Ley que crea el Sistema Integrado de Catastro y su Vinculación con el Registro de Predios.
145
responsabilidades compartidas debe suponer obligatoriamente responsabilidades en el
financiamiento y en la obtención de los beneficios que esto genere.

Por otro lado, se debe resaltar que el municipio es el nivel de gobierno más
cercano al ciudadano (contribuyente), por ello, la satisfacción que obtenga el éste con
relación a los servicios públicos que recibe y lo que paga por los mismos es un aspecto
que debe tomarse con la mayor seriedad posible y que no es solo responsabilidad del
Gobierno Local, pues el Gobierno Nacional debe prestar todas las herramientas
necesarias, lo que incluye participación en el financiamiento del levantamiento de
información. Por lo demás, si se cuenta con un catastro actualizado, las Municipalidades
pueden remitir toda la información obtenida a los demás niveles de gobierno, sin que
éstos dupliquen esfuerzos ahorrando tiempo y recursos.

4.3. El Procedimiento para la Distribución de los Arbitrios Municipales

La distribución del costo de los servicios entre los contribuyentes es una de las etapas
más críticas en la determinación del arbitrio. Los criterios que se emplean para decidir
quiénes deben pagar y cuanto tienen que pagar, deben cumplir con lo siguiente:

• Los criterios que se emplean deben estar relacionados con el tipo de servicio por el
cual se va a cobrar la tasa por arbitrios.

• El resultado final de las cuotas individuales deben ser proporcionales al beneficio

que se recibe por la prestación del servicio.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia recaída en el expediente N.° 0053-

2004-PTTTC, establece como criterios, parámetros mínimos para ser aplicados por las
Municipalidades en la distribución del costo de los arbitrios municipales, dejando libertad
a éstas la manera como lo aplican; así como adicionar otros criterios a los recomendados
por el TC, siempre y cuando estén relacionados directa o indirectamente con la prestación
del servicio.

Sin embargo, en las Ordenanzas analizadas se aprecia que la gran mayoría de ellas
no aplican correctamente los criterios fijados por el TC. En muchos casos no se aplican
los criterios mínimos, tampoco existe una transparencia adecuada con la forma de
utilizarlos, sino que basan su aplicación en supuestos que lejos de acercarse a la correcta
distribución del costo de los arbitrios los aleja de ello.

146
 Por lo tanto, a continuación se propone una serie de criterios dependiendo del
servicio que se presta, los cuales complementan los mencionados por la STC Exp. 0053-
2004-Pl/TC, con el objetivo de mejorar la distribución de los costos de una forma
transparente y que refleje el consumo de los contribuyentes.

4.3.1 Recolección de Residuos Sólidos

Adicionalmente al volumen de los residuos debe establecerse la proporción entre el tipo

de residuos que una casa habitación genera, siendo en este caso que los residuos
orgánicos constituyen la mayor proporción mientras que plásticos, papel y cartón
involucran el mismo porcentaje entre ellos. La necesidad de efectuar esta distinción,
nace del hecho de que el procesamiento de los residuos es distinto y por lo tanto el costo
varía de acuerdo al tipo de residuo.

Una vez conocida la proporción entre el tipo de residuos que genere una casa
habitación y el costo que genera procesarlos, se deberá distribuir el costo del servicio no
en función al área construida, sino en función a tramos por área; los cuales reflejarían un
real consumo; más el número de habitantes.

Usos distintos a casa habitación: Para los usos que no sean casa habitación
existen varios factores que deben tenerse en cuenta: en primer lugar el tipo de uso según
el residuo que se genera.

En efecto, en el caso de usos distintos a casa habitación, el tipo de residuos

dependerá de la actividad que se realice en el predio, por ejemplo, los restaurantes serán
los mayores generadores de residuos orgánicos, mientras los servicios profesionales
generarán casi exclusivamente papel y cartón, las industrias dependiendo de la actividad
propia pueden generar residuos plásticos, metálicos e incluso riesgosos para la salud cuyo
costo de recolección y proceso debe ser especialmente cuantificados. Algunos tipos de
usos según residuos pueden ser los siguientes: Servicios profesionales, hospedaje,
estatales, comercio, expendio de alimentos y/o bebidas, teatros, cines, auditorios,
industrias y fábricas.

Luego de definir los tipos de usos y la proporción de los residuos que estos
generan se debe establecer rangos de extensión en metros cuadrados, pues a su vez ello
permitirá presumir el volumen total de residuos generados. Una tabla debería contener
por lo menos 6 a 8 tramos de extensión en metros cuadrados.

147
 Finalmente, se considera importante dos datos informativos vinculados; estos
son: El número de trabajadores, que permitirá establecer los residuos generados por el
número de personas permanentes en el establecimiento para determinar el volumen de
los residuos; y, el número de población itinerante, que permitirá establecer en cada caso
un número de clientes, administrados, consumidores o todo aquel que temporalmente se
acerque al local y que pueda identificarse como generador de residuos.

4.3.2 Barrido de Calles

Respecto a éste tipo de servicio, se debería tomar en cuenta como criterio para distribuir
su costo el uso del predio, pues generará mayor cantidad de basura en las veredas y pistas
aledañas a éstas, los inmuebles destinados a otros usos distintos a casa habitación. Por
ejemplo, en el caso de un colegio una vez que termina el día escolar las veredas no
solamente del frente del colegio sino las aledañas a éste están llenas de basura, debido a
la población flotante que genera esta actividad.

4.3.3. Parques y Jardines

Tratándose del caso de parques y jardines debe efectuarse la distribución del costo del
mantenimiento de las áreas verdes entre los contribuyentes de un distrito.

Si bien se coincide con los factores de cercanía establecidos por el Tribunal,

creemos que dada la imposibilidad de establecer un goce particular por cada
contribuyente, debe existir una tarifa mínima de mantenimiento de las áreas verdes, la
misma que debe incrementarse en función a la cercanía a dichas áreas.

Es importante además que se efectúen valoraciones de los costos de

mantenimiento de cada área verde en particular para poder distribuir dicho costo entre
los vecinos circundantes.

Asimismo, los parques y plazas públicas deberían tener un tratamiento distinto

pues en esos casos la intensidad en el uso debería corresponder a todo el distrito y las
tasas ser uniformes.

148
4.3.4. Los Servicios de Seguridad Ciudadana

Los arbitrios de seguridad ciudadana presentan al igual que los de parques y jardines
públicos restricciones con relación a la divisibilidad del servicio y por lo tanto un
problema para determinar los importes que corresponde a cada usuario.

El TC considera como factores de distribución el uso del predio y la peligrosidad

de la zona. Por nuestra parte es claro que los factores mencionados no suponen una
cercanía al consumo probable como aquella dada para el caso de recolección de residuos
domiciliarios. En ese sentido, importa más cuál es la prestación del servicio y en que
intensidad decide la Municipalidad que este debe realizarse. Si la Municipalidad decide
que el servicio tenga una cobertura más residencial, entonces corresponderá a esta una
mayor carga del servicio, si por el contrario la Municipalidad pone a disposición de todos
los vecinos el mismo servicio sin distinción alguna, debería corresponder una tasa
uniforme, todo dependerá del distrito en cuestión.

En todo caso los costos correspondientes a servicios diferenciados, deben

distribuirse como tales. De igual modo, tal como se ha precisado en el caso de limpieza
pública, determinadas zonas del distrito deberían estar en aptitud de solicitar un mayor o
menor servicio asumiendo los costos que ello acarrea, lo que sin embargo no puede
suponer una situación riesgosa para los vecinos.

Finalmente puede obtenerse certeza de la utilización del servicio, como un

referente en función a datos estadísticos de la utilización de éste, sus zonas y el tipo de
intervención.

4.4 La Capacidad Contributiva como Criterio de Distribución del Costo de los

arbitrios

De todos los criterios para distribuir el costo de los arbitrios analizados en el capítulo
anterior, se ha considerado necesario hacer un análisis más profundo del criterio de
capacidad contributiva; esto se debe a la continua utilización de éste criterio por todas
las Municipalidades en la distribución del costo del arbitrio. Si bien en un primer
momento esta posibilidad fue vetada de manera expresa por el TC, este ha modificado
su postura pues en la STC Exp. N.° 0053-2004-PI/TC permite el uso de la
capacidad contributiva, de manera excepcional y complementaria al resto de criterios
usados.

149
4.4.1 Definición de Capacidad Contributiva
48
García manifiesta que la capacidad contributiva constituye una manifestación de
riqueza, la aptitud del contribuyente para ser sujeto pasivo de la obligación tributaria,
aptitud que viene establecida por la presencia de hechos reveladores de riqueza
(capacidad económica) que luego de ser sometidos a la valorización del legislador y
conciliados con los fines de la naturaleza política, económica y social, son elevados al
rango de categoría imponible. Se desprende de tal afirmación que la capacidad
contributiva constituye una categoría distinta a la capacidad económica cuya
determinación solo se llega luego que la manifestación de riqueza observada por el
legislador, siempre de manera objetiva, es evaluada y contrapuesta a los diversos fines
estatales para considerarla como hecho imponible.

Por lo tanto, la capacidad contributiva tiene un nexo indisoluble con el hecho

sometido a imposición; es decir, siempre que se establezca un tributo, éste deberá
guardar relación con la capacidad económica de los sujetos obligados, ya que solo así se
respetará la aptitud del contribuyente para tributar, configurándose el presupuesto
legitimador en materia tributaria y respetando el criterio de justicia tributaria en el cual
se debe inspirar el legislador, procurando siempre el equilibrio entre el bienestar general
y el marco constitucional tributario al momento de regular cada figura tributaria.

Así, la sentencia del Tribunal Constitucional Exp. N.° 2727-2002-AA/TC, lo que

hace es confirmar que la relación entre capacidad económica y tributo constituye el
marco que, en términos generales, legitima la existencia de capacidad contributiva como
principio tributario implícito dentro del texto constitucional.

4.4.2 Principio de Solidaridad

Según la STC recaída en el Exp 0053-2004-AlfTC, la aplicación de la Capacidad

Contributiva como criterio secundario para distribuir el costo de los arbitrios, se sustenta
en el principio de solidaridad.

La solidaridad implica la creación de un nexo ético y común que vincula a

quienes integran una sociedad política. Expresa una orientación normativa dirigida a la

48 García Belsunce, Horacio; "Estudios de Derecho Constitucional Tributario". De Palma, Buenos Aires 1994, Pág.307.
150
exaltación de los sentimientos que impulsan a los hombres a prestarse ayuda mutua,
haciéndose sentir que la sociedad no es algo externo sino consustancial.

Es así, que la STC del Exp. 2945-003-AA/TC, sostiene que en una sociedad
democrática y justa, la responsabilidad por la atención de las necesidades de la población
no recae únicamente en el Estado, sino en cada uno de los individuos en calidad de
contribuyentes de la sociedad. Para el TC, conseguir satisfacer las necesidades de la
población es un deber conjunto, tanto de la sociedad como del propio individuo y del
Estado, pero no exclusivamente de éste.

4.2.3 La Capacidad Contributiva en los Arbitrios

La mayoría de las Municipalidades antes de expedirse las sentencias del Tribunal

Constitucional Exps. 0041-2004-AITTC y 0053-2004-Al/TC, utilizaban el valor del
autoevalúo como el criterio más usado para la determinación de los arbitrios; el que a su
vez fue el criterio más cuestionado por los contribuyentes.

Dada la prohibición lógica del Tribunal para utilizar dicho criterio en la fase de
distribución de los costos de los servicios, se cree oportuno precisar la forma en que,
debe utilizarse la capacidad contributiva en las tasas.

Sobre el particular debe indicarse que una cosa son los criterios que se emplean
para la determinación de las tasas para cada contribuyente, las mismas cuyo resultado
final deben reflejar el consumo de los servicio que este realice, y otra muy distinta es el
resultado final como producto de la aplicación de la capacidad contributiva.

Es decir que las correcciones de las tasas que se realicen en mérito a la capacidad
contributiva positiva o negativa de las personas son modificaciones de los resultados
finales del ejercicio de distribución, por lo tanto su aplicación siempre deberá ser
posterior. En efecto una vez obtenido el resultado final de la distribución de los costos y
los importes a pagar por cada contribuyente, puede pensarse en políticas de reducción o
recargo de las mismas sobre la base de la capacidad contributiva.

A ello apunta el TC en el Exp. 0053-2004-Al/TC, cuando acepta la concurrencia

del principio de capacidad contributiva en la distribución del costo de los arbitrios, pero
no el nivel de criterio generador de arbitrio, sino como criterio invocado externamente
debido a circunstancias excepcionales. De esta forma, el TC manifiesta, que dependiendo
de las circunstancias sociales y económicas de cada municipio, la invocación de
151
capacidad contributiva como fundamento en el principio de solidaridad puede ser
excepcionalmente admitida, en tanto se demuestre un mejor acercamiento al principio de
equidad en la distribución.

Como se ha concluido en el capítulo anterior, solo tres Municipalidades de las

nueve que se han analizado (Lima, Surco y San Luis) han decidido aplicar el Principio
de Solidaridad sustentado en la capacidad contributiva. De ellas, dos basan su aplicación
en el valor del autoevalúo (Surco y San Luis); en cambio la MML aplica el principio de
solidaridad basado en la comparación de los períodos 2006 y 2005 relacionándolos con
el aumento o disminución de las tasas que le correspondería pagar a sus contribuyentes
por concepto de arbitrios en estos periodos.

Se cree que el mencionado principio puede fundarse no solo en el valor del

predio, como lo manifiesta la STC, sino también en el uso del predio. Por ejemplo, en
los casos de actividades como restaurantes o centro comerciales los ingresos obtenidos
son un indicio más claro de capacidad contributiva que el valor del inmueble y por lo
mismo, su omisión en la sentencia del Tribunal Constitucional no debería impedir su uso
por parte de las Municipalidades.

Es necesario tener en cuenta, que una de las Municipalidades que mayor recauda
por arbitrios como es la MML utiliza el criterio de capacidad contributiva; y otras
Municipalidades que no recaudan lo suficiente para cubrir los costos de los servicios que
brindan hayan renunciado a aplicar este criterio. Esto se debe en muchos de los casos que
las Municipalidades no se han atrevido ha aplicar el principio de capacidad contributiva,
pues carecen de la capacidad técnica para ello, o no cuentan con recursos para cubrir la
brecha que les demandaría asumir una parte del costo o finalmente consideran
contraproducente trasladar una parte de ese costo al resto de contribuyentes.

Las Municipalidades que decidan aplicar este criterio, deben tener en cuenta que
el TC ha reconocido la aplicación del principio de Capacidad Contributiva sólo cuando
existan contribuyentes que no tengan recursos para cubrir los costos del servicio; en este
caso la Municipalidad deberá cubrir absolutamente esta brecha y solo cuando ello no sea
posible porque afecta drásticamente sus finanzas, podrá trasladar parcialmente el costo a
aquellos contribuyentes con mayor capacidad contributiva.

Este traslado del costo a los sujetos con mayor capacidad contributiva, deberá ser
tal, que el contribuyente afectado no considere que exista una desproporción total entre

152
lo que paga y el incremento que sufre, producto de la aplicación del principio de
solidaridad basado en la capacidad contributiva.

Finalmente, se llega al convencimiento de que la aplicación de un factor por

capacidad contributiva debe ser absolutamente transparente, por lo tanto, es tan
importante que en las Ordenanzas que regulan los arbitrios municipales no solo se
contemplen detalles del costo del servicio, sino también los criterios para determinar el
factor de capacidad contributiva a emplear, el universo de contribuyentes sobre los cuales
se aplica, sus características socio económicas y los importes que se espera recaudar por
dicho concepto. Solo de esta forma puede exigirse solidaridad a los contribuyentes para
la prestación de servicios públicos, otorgándole a este las herramientas para determinar y
verificar la justificación de aquellos importes, que si bien no le corresponde pagar de
acuerdo a su consumo de servicios públicos, debe hacerlo en función a su capacidad
contributiva.

4.5 Resumen del Capítulo:

• Uno de los principales problemas para aplicar la STC Exp. N° 0053-

2004PITTC, es la falta de información que tienen los gobiernos locales para
aplicar correctamente los criterios fijados por éste y lograr una distribución
correcta de los costos de los arbitrios. Esto se debe que en muchos de los casos
las Municipalidades no tienen actualizados sus catastros, empleando supuestos
paras subsanar la falta de información que lejos de acercarse a una distribución
correcta del costo del servicio se aleja de ella.

• La Capacidad Contributiva como criterio para distribuir el costo del servicio

puede ser aplicada siempre y cuando se utilice como criterio secundario al
momento de hacer el cálculo de la tasa, y sobre todo si tiene su respaldo en el
Principio de solidaridad.

• Con la finalidad de subsanar el problema que existe en el Perú sobre la

diversidad de catastro, se ha emitido la Ley del SNIC, que pretende unificar la
información catastral a nivel nacional, cuyo levantamiento de la información
estará a cargo de las Municipalidades; y la administración del catastro estará a
cargo de Registros Públicos.

153
 • Lo que se plantea en este trabajo es lograr la cooperación interinstitucional
(tanto económica como técnica) para obtener un catastro moderno y con la
suficiente información para que todas las instituciones que participen se
beneficien con ello. Esto no podría lograrse con la Ley del SNIC, porque acá se
le transfiere todo el problema, tanto económico como de implementación del
catastro, a las Municipalidades, como si estas fueran las únicas en beneficiarse
con la información catastral.

CAPÍTULO V: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

5.1. Conclusiones

• En el Perú las Municipalidades poseen potestad tributaria otorgada directamente

por la Constitución. Sin embargo esta potestad es regulada por la Ley,
específicamente por la Ley de Tributación Municipal, la Ley Orgánica de
Municipalidades y el Código Tributario. Dicha potestad, solo puede ser
utilizada para la creación, modificación o extinción de tasas.

• El ejercicio de la potestad tributaria tiene como límites los principios tributarios.

Nuestro ordenamiento ha recogido en forma expresa los principios de legalidad
y reserva de ley, igualdad, no confiscatoriedad y respeto a los derechos
fundamentales. Asimismo, existen principios implícitos como los de capacidad
contributiva y principio del costo - beneficio.

• Nuestra legislación ha adoptado la división tripartita de tributos, entendiendo

como parte del término genérico tributo: los impuestos, las contribuciones y las
tasas municipales. Una de las variedades de tasas es el arbitrio municipal, que
la mayor parte de las Municipalidades regula y cobra por la prestación de los
servicios de limpieza pública, parques y jardines y serenazgo o seguridad
ciudadana.

• Para determinar la cuantía de las tasas, el criterio determinante es el relativo al

costo del servicio estatal, en donde el límite máximo del importe de la tasa será
el costo del servicio, incluyendo los costos directos e indirectos; y en su caso

154
 los costos que sean necesarios para garantizar su mantenimiento y el desarrollo
razonable del servicio estatal.

• La legislación peruana regula a los arbitrios como tributos que se cobran por la
prestación de servicios individualizados, pero expresamente acepta su goce
potencial por parte de los contribuyentes. Si a ello se añaden los
pronunciamientos del Tribunal Constitucional y de INDECOPI, se puede
concluir que en nuestro país los arbitrios se cobran por servicios divisibles o
indivisibles, efectivos o potenciales, lo que se refleja como una dificultad al
momento de establecer criterios para distribuir los costos y establecer unidades
de consumo de los beneficiados.

• A pesar que la Ley de Tributación Municipal regula la manera de distribuir el

costo de los arbitrios, y existiendo sentencias del Tribunal Constitucional como
la recaída en el Expediente N.° N. 0053-2004-PI/TC no se ha logrado solucionar
el problema de la correcta distribución del costo de los arbitrios. En efecto en el
capítulo III, en el que se analiza ocho Ordenanzas municipales se demuestra que
estas no cumplen con aplicar correctamente los criterios fijados por el Tribunal
Constitucional para la distribución del costo de los arbitrios. Es más,
Municipalidades como Lima, San Isidro, Surco, San Luis, Callao y Bellavista
aplican criterios expresamente prohibidos por el Tribunal Constitucional.

• La muestra49 utilizada revela que parte importante del problema que tienen las
Municipalidades en la aplicación de los criterios fijados en la Sentencia del
Tribunal Constitucional Exp. N.° 0053-2004-PIJTC radica en la falta de
información; esto se debe a la falta de implementación de catastros actualizados
de cada Municipalidad, y a la inexistencia de cooperación interinstitucional para
obtener información fiable y cierta. Un catastro multifuncional puede proveer
la información necesaria no solo sobre las características físicas de los
inmuebles sino un plano urbano completo y sus necesidades de servicios, se
puede obtener la sectorización de las zonas urbanas, la cantidad de áreas verdes
en cada una de ellas, la identificación de zonas urbanas homogéneas que deben
recibir un mismo tipo de servicio o por el contrario la necesidad de servicios
diferenciados.

49 Esta muestra está referida a las ocho Municipalidades analizadas en Capítulo III
155
• Las referencias a los criterios empleados en las ordenanzas analizadas en
muchos casos son solo nominales; es decir, no son utilizados al momento de
efectuar el cálculo de las tasas. Asimismo, existe falta de transparencia en la
obtención de datos que sustentan los costos que se distribuyen y los pesos
específicos de cada criterio de distribución.

• Los Informes Técnicos anexados a las Ordenanzas de arbitrios 2006, de la

mayor parte de las Municipalidades analizadas, muestran fórmulas matemáticas
que no son posibles de ser aplicadas por los contribuyentes, pues en ellas no se
específica la información necesaria para ponerlas en práctica; por el contrario,
se indica la tasa que deberá pagar cada contribuyente sin especificar como
resulto este monto.

• En algunas Municipalidades como San Isidro e Independencia, la distribución

del costo de los arbitrios se sustentan en informes elaborados por la propia
Municipalidad sin que se identifique el origen de las áreas involucradas, ni la
manera como pueden ser consultadas por el contribuyente. Asimismo las
muestras representativas no alcanzan ni el 6 % del total de predios de la
jurisdicción de la Municipalidad; lo cual resulta insuficiente para ser un
indicador representativo.

• Las Municipalidades analizadas han adicionado algunos criterios a los

recomendados por el Tribunal Constitucional para distribuir el costo de los
arbitrios, cuyo uso no esta prohibido y que se encuentran directamente
relacionados con el servicio que presta; estos son: La sectorización del distrito
de acuerdo a los servicios que se prestan, la aplicación del criterio uso del predio
para distribuir el costo del arbitrio en el servicio de barrido de calles, y la
diferenciación en la distribución del costo del arbitrio de parques y jardines
según los tipos o variedades de áreas verdes de que se trate: parques (públicos
o no), arboledas y bermas.

• En el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima esta ha determinado que

la tasa por concepto de Arbitrios Municipales, ya sea de limpieza pública,
parques y jardines o serenazgo esta conformada por dos componentes: Una tasa
fija y una tasa variable, lo que representa

156
 una idea innovadora que ayudaría a las Municipalidades a cubrir el costo
mínimo que requiere el servicio para su operación siempre y cuando se pueda
determinar de forma transparente como fue calculada la tasa fija.

• Con relación al servicio de recojo de residuos, las Municipalidades de Lima e

Independencia cobran la misma tasa por este servicio a los predios cuyo uso es
de casa habitación y a los terrenos sin construir; lo cual no resulta razonable
dado que no se puede comparar la cantidad de residuos que generan. En el caso
de terrenos sin construir debe pagarse lo mínimo para mantener el servicio.

• En este mismo rubro la mayor parte de las Municipalidades no utiliza el número

de habitantes del predio como complemento de la extensión de los predios
destinados a vivienda, a pesar de ser un criterio expresamente contemplado por
el Tribunal Constitucional.

• En lo referente la limpieza y barrido de calles no se utiliza la extensión del

frontis o la fachada sino un promedio expresado en la raíz cuadrada del área.

• Cabe destacar el aporte hecho por la Municipalidad de Barranco, respecto a la

distribución del costo del arbitrio de parques y jardines, al considerar que debe
tenerse en cuenta tres formas de ubicación de un inmueble respecto a áreas
verdes, lo cual ayuda a una distribución mas equitativa del costo del servicio de
parques y jardines; esto es, identificando: predio con frontis a áreas verdes,
predio sin frontis a área verde y áreas verdes de disfrute general y que no
colindan con ningún predio. De esta forma el mantenimiento de las áreas verdes
de disfrute general estarían siendo soportado por todos los contribuyentes sin
distinción alguna.

• El criterio de Capacidad Contributiva solo ha sido aplicado por tres

Municipalidades: Lima, Surco y San Luis; en las que se ha podido observar que
no se logra diferenciar, salvo el caso de la Municipalidad Distrital de San Luis,
qué porcentaje de lo descontado por capacidad contributiva asumirá la
Municipalidad y qué tanto se le recargará al contribuyente de mayor capacidad
económica. En el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima al aplicar el
criterio de capacidad contributiva se utilizó una comparación de dos periodos
(arbitrios 2005 y 2006), sin embargo no se desprende que se haya utilizado en

157
 ninguna parte de la Ordenanza de arbitrios 2006 el valor del autovaluo para
aplicar el criterio de capacidad contributiva.

5.2. Recomendaciones

• Para que las Municipalidades distribuyan adecuadamente los costos de los

arbitrios entre los contribuyentes, deberán seguir los siguientes pasos: o
Determinar adecuadamente el costo total de servicio público.

o Fijar criterios, dependiendo el servicio que se presta, para distribuir el costo

total entre los contribuyentes.

o Recurrir al catastro actualizado para sacar la información que se necesita.

o Aplicar el criterio de capacidad contributiva, si la Municipalidad evalúa la

situación socioeconómica de su jurisdicción y cree que es necesario emplear
tal criterio basado en el principio de solidaridad.

• Es importante que el informe técnico anexo a la Ordenanza de arbitrios 2006

contenga fórmulas y cuadros que sean posibles de ser comprobados por el mismo
contribuyente; es decir, que tengan los datos necesario para que el contribuyente
verifique la veracidad de las tasas que pagarían por concepto de arbitrios.

• Las Municipalidades deben incorporar en las Ordenanzas, la referencia exacta

de todos los informes técnicos que sustentan los costos de los servicios y la
forma como se prestan los mismos.

• Con relación al servicio de recojo de residuos, debería tomarse en cuenta el tipo

de residuos que genera cada uso, ya que el costo del procesamiento variará
dependiendo las clases de residuos que se genera. Los residuos de usos
industriales pueden ser más costosos de reciclar que los residuos orgánicos. De
igual modo existen actividades que generan residuos cuyo tratamiento debe ser
gravado de forma distinta. Por lo tanto, tomar en cuenta el costo de tratamiento
de cada tipo de residuo puede acercarnos más a determinar las tarifas ideales que
deben pagar los consumidores de los servicios de recolección de residuos.

• Las Municipalidades que apliquen el criterio de capacidad contributiva deberán

precisar como se aplicó y en que etapa de la determinación de los arbitrios
municipales. Los montos que se subsidiarán y en el caso que se traslade parte

158
 del costo a los contribuyentes de mayor capacidad económica, se deberá indicar
cuanto es el incremento.

• Con la finalidad de lograr mayor transparencia en la distribución del costo de los

arbitrios, se recomienda que en la facturación individual a cada contribuyente,
detalle el monto que se descuente o se recargue por concepto de capacidad
contributiva. Así como también los montos que asumirán la Municipalidad y la
parte que se trasladará a los contribuyentes.

• En la Sentencia del Tribunal Constitucional Expediente N.° 0053-2004- PITTC,

se indica que la capacidad contributiva se ve reflejada en el valor del autovaluo,
afirmación que no es del todo cierta dado que hay inmuebles cuyo valor no es
equivalente a las rentas que generan, o también puede darse el caso que se trate
de un inmueble de varios pisos donde habitan dos personas cuyos único ingreso
es su jubilación; por lo tanto, si se recurre al criterio de capacidad contributiva
es necesario que se utilicen conjuntamente al valor del autovaluo otras
características como el uso y la renta potencial de la actividad que realiza el
predio que eviten situaciones potencialmente injustas como las descritas.

• Es necesario reformular la Ley N.° 28294, Ley que Crea el Sistema

Nacional Integrado de Catastro y su Vinculación con el Registro de
Predios, debido a que en ella no se ha previsto la manera en que las
Municipalidades, que son las encargadas de levantar la información para el
catastro, puedan obtener los recursos tanto económicos como humanos para
lograr esta finalidad. Las instituciones públicas que se beneficien con los datos
obtenidos deberían financiar parte del costo, es por ello que se plantea una
cooperación interinstitucional.

159
 BIBLIOGRAFÍA 1. LIBROS
Bravo Cucci, Jorge (2003) "Fundamentos de Derecho Tributario", Palestra Editores S.R.L,
Primera Edición, Pág.60.

160
Bravo Cucci, Jorge (2006); "Fundamentos De Derecho Tributario", Palestra Editores
S.R.L, Segunda Edición, Pág. 395.

Cabanellas Guillermo (1981) "Diccionario enciclopédico de Derecho Usual", Tomo

VI (P-Q), 15 edición, Editorial Heliasta SRL, Buenos Aires — Argentina.

García Belsunce, Horacio (1994) "Estudios de Derecho Constitucional Tributario". De

Palma, Buenos Aires, Pág. 307.

Menéndez Moreno, Alejandro. "Derecho Financiero y Tributario", Parte General.

Lecciones de Cátedra, p.81.

Musgrave, Richard A. (1992) "Hacienda Pública Teórica y Aplicada", 5 edición,

Edición Oasis, pp. 779

Navarro Vásquez, Guillermo, "Diccionario enciclopédico tributario", Tomo II,

Primera Edición: Diciembre 2002, Marcone Editores, Pág.680.

Restrepo Camilo, Juan (1996) "Hacienda Pública", Universidad Externado de

Colombia, Tercera Edición, Colombia.

Villegas, Héctor Belisario (2002), "Curso de Finanzas, Derecho Financiero y

Tributario", Octava Edición, Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Desalma, Pág.
151263.

161
2. REVISTAS Y PUBLICACIONES PERIÓDICAS
Alfonso Erba, Diego (2004), "Catastros en América Latina: Logros y Problemas sin
Resolver", Artículo aparecido en Landlines, Volumen 16, Numeral 2.

162
Bardelli Lartirigoyen, Juan Bautista ( 2006), "Los Arbitrios Municipales y el Principio
de Legalidad Tributaria", Fuente: Publicado el 03 de mayo en el Diario Oficial El
Peruano.

Bustamante, Liliana y Gaviria Néstor (2004), "El Catastro de Bogotá: Ejemplo de

un Catastro Multifuncional", Artícu lo aparecido en Landlines, Volumen 16,
numeral 2.

Comisión de Acceso al Mercado Lineamientos 2005 -CAM - INDECOPI,

"Actualización de la Resolución N. 008 -2003 -CAM - INDECOPI, acerca de los
lineamientos de la Comisión de Acceso al Mercado Sobre Arbitrios Munici pales".

Danós, Jorge, "El Régimen Tributario en la Constitución: Estudio Preliminar", En:

Revista Themis N.° 29, Pág.138.

Folco, Carlos María "Lineamientos Básicos para una Propuesta de

Coparticipación", XII Encuentro Internacional de Administradores Tri butarios en
Argentina, Pág. 36 -42.

Informe del Sub Grupo de Trabajo de la Comisión de Gobiernos Locales Encargados de

Evaluar los Cobros Indebidos de Arbitrios Municipales.

Morales Schechinger, Carlos (2005), "Apuntes sobre Impuesto Predial en América

Latina", Texto preparado para el curso de educación a distancia: Mercado de Suelos en
Ciudades Latinoamericanas.

3. NORMATIVIDAD
Código Tributario, Decreto Supremo N.° 135-99-EF.

163
Decreto Supremo N.° 005 -2006-JUS, Aprueban Reglamento de la Ley que crea el
Sistema Nacional Integrado de Catastro y su Vinculación con el Registro de Predios
Ley N.° 28294, publicado el 12 de febrero de 2006.

Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N.° 27972.

Ley de Tributación Municipal, Decreto Legislativo N.°952 "Decreto Legisl ativo que
Modifica el Decreto Legislativo N.° 776, Ley de Tributación Municipal".

Ley que Crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su vinculación con el

Registro de Predios, Ley N.° 28294.

3.1 Sentencias del Tribunal Constitucional

Sentencia del Tribunal Constitucional Expediente N.° 2727-2002-AA/TC.

Sentencia del Tribunal Constitucional reca ída en el Exp. N.° 2945 -2003-AA/TC,
Fundamento 16 - tercer párrafo (3er capítulo).

Sentencia del Tribunal Constitucional Exp. N.° 033 -2004-Al/TC, Fundament o 712.

Sentencia del Tribunal Constitucional Exp. N.° 00041 -2004-AI/TC, 11 de noviembre

de 2004.

Sentencia del Tribunal Constitucional Exp. N.° 00053-2004-PI/TC, 16 de mayo de 2005.

164
3.2. Ordenanzas

Municipalidad Distrital de Barranco, Ordenanza N.° 243-MDB, Publicada el 31 de

diciembre de 2005.

165
Municipalidad Distrital de Bellavista, Ordenanza N.° 026 -MDB, Publicada 30 de
diciembre de 2005.

Municipalidad Distrital de Independencia, Ordenanza N.° 111 -MDI, Publicada el

31 de diciembre de 2005.

Municipalidad Distrital de San Isidro, Ordenanza N.° 147 -MSI, Publicada el 31 de

diciembre de 2005.

Municipalidad Distrital de San Luis, Ordenanza N.° 035 -MDSL, Publicado el 31

de diciembre de 2005.

Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, Ordenanza N.° 241 -MSS, Publicada

el 29 de diciembre de 2005.

Municipalidad Provincial del Callao, Ordenanza N.° 40, Publicada el 30 de

diciembre de 2005.

Municipalidad Metropolitana de Lima, Ordenanza N.° 562 -MLM, Marco del

Régimen Tributario de los Arbitrios de Limpieza Pública, Parques y Jardines
Públicos y Serenazgo.

Municipalidad Metropolitana de Lima, Ordenanza N.° 887-MML, Publicada el 26 de

diciembre de 2005.

166
4. PÁGINA Web
www.remurpe.orq.pe. (2005), "El Tribunal Constitucional precisa criterios para el
cálculo de los tributos municipales", Acceso: 29/06/2006, Fuente: REMURPE,
publicado el 12 de octubre de 2005.

167
168
ANEXOS

169
170
 Tabla N.° A.4
Costo de los Arbitrios Municipales

171
172