L ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Conceptos, teorías y métodos

Guillaume FONTAINE

AMTHROPOS ß
F LA C SO
EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
CONCEPTOS, TEORÍAS Y MÉTODOS

GUILLAUME FONTAINE

Prólogo de Joan Subirats

ANTHROPOS FLA CSO

ECUADOR
 El análisis de políticas públicas: Conceptos, teorías y métodos / Guillaume Fontaine;
prólogo de Joan Subirats. — Barcelona: Anthropos Editorial; Quito: FLACSO
Ecuador, 2015
XIÜ + 192 p .; 24 cm. (Cuadernos A. Temas de Innovación Social; 46)
Bibliografía p. 177-189
ISBN 978-84-16421-21-3
1. Ciencias políticas y teoría 2. Administración publica 3. Política del gobierno
central 4. Economía política I. Subirats, Joan, pról. II. FLACSO Ecuador (Quito)
OI. Título IV. Colección

Primera edición: 2015

© Guillaume Fontaine, 2015
© FLACSO Ecuador, 2015
© Anthropos Editorial. Nariño, S.L., 2015
Edita: Anthropos Editorial. Barcelona
www.anthropos-editorial.com
En coedición con la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO Ecuador
www.flacso.edu.ec
ISBN: 978-84-16421-21-3
ISBN (FLACSO Ecuador): 978-9978-67-450-5
Depósito legal: B. 27.620-2015
Diseño, realización y coordinación: Anthropos Editorial
(Nariño, S.L.), Barcelona. Tel.: 93 697 22 96
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Capítulo 2
Historia

En este capítulo presentaremos los orígenes históricos del análisis de políticas, que
transitó por la «ciencia de las políticas». En una primera sección, revisaremos los apor­
tes conceptuales de los pioneros de la disciplina, Harold Lasswell, Herbert Simón y
Charles Lindblom. Veremos en primer lugar cómo surgió la orientación de las ciencias
sociales hacia las políticas públicas, luego cómo se formuló la teoría de la racionalidad
limitada de los actores y cómo esta última dio lugar a la tesis del incrementalismo en el
cambio de políticas. En la segunda sección, analizaremos el proceso de segmentación
que se dio a raíz del ciclo de las políticas. Veremos cómo las fallas de implementación de
políticas dieron lugar a una primera especialización, luego cómo apareció una preocu­
pación particular por la elaboración de la agenda y cómo la evaluación se convirtió a su
vez en un campo específico. En la tercera sección, abordaremos «la paradoja del ciclo de
las políticas». Recordaremos cómo se creó este marco analítico, luego discutiremos sus
ventajas y sus límites teóricos y metodológicos.

Los aportes conceptuales de los pioneros

La orientación hacia las políticas
La elaboración de las políticas públicas es un proceso de aprendizaje social, en el cual
las políticas de T, corrigen ante todo los efectos negativos de las políticas de T0. Los
agentes que lideran este proceso son los expertos que trabajan para el Estado en un
campo de política, sean ellos funcionarios públicos o asesores privados. Sin embargo
hay un paso gigantesco entre asumir la necesidad de gobernar a través de las políticas
públicas y saber cuál es el mejor modo de hacerlo. Desde muy temprano, Harold Lasswell
identificó esta dificultad inherente al proceso de toma de decisión, al notar un interés
común por las políticas públicas, en muchas disciplinas y muchos sectores de la socie­
dad en Estados Unidos (Lasswell, 1992). Lasswell (1902-1978) obtuvo su Ph. D. en Cien­
cia Política por la Universidad de Chicago en 1927. Preparó su tesis de grado, que trataba
de la propaganda en la Primera Guerra Mundial en Europa, bajo la supervisión de Char­
les E. Merriam. En esta época, Merriam se interesaba por las bases sicológicas y socioló­
gicas del comportamiento político, y la aplicación de métodos cuantitativos al análisis
político, anticipando la revolución conductista que ocurriría en ciencia política después
de la Segunda Guerra Mundial. En el estudio del abstencionismo en las elecciones muni­
cipales de Chicago de 1923 conducido por este pionero de la ciencia política, Lasswell
fue encargado de la parte clínica, sicológica y sociológica. Más tarde, sus investigaciones
sobre la sicología política en la Universidad de Chicago le llevaron a publicar Psychopato-
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logy and Politics (1930), World Politics and Personal Insecurìty (1934) y Politics: Who Gets
What, When and How (1936), tres libros que sistematizaban un método de análisis «con­
figurativo» (configuratile analysis) y asimilaban el proceso político a un conflicto sobre
la definición y la distribución de los valores sociales entre las elites (Almond, 1987).
Desde finales del siglo XIX, ya existía una especie de conocimiento intuitivo de lo que
se llamaron luego «las ciencias de las políticas» (Dunn, 1981). A inicios del siglo XX, Max
Weber propuso una reflexión sobre el oficio del funcionario público paira construir o
constituir un Estado moderno en la época de Bismark (Weber, 2002). Según él, la admi­
nistración encamaba la racionalidad instrumental legal, en particular con la preocupa­
ción por reclutar a los mejores funcionarios públicos, por sus méritos y su «vocación», es
decir un compromiso profesional que iba más allá de una relación contractual con el
Estado, una mística del servicio público. Este sistema, la «meritocracia», implicaba po­
ner un fin al sistema de cargos heredados, propio del Antiguo Régimen y tenía como
contraparte la idea de una selección ciega, la más objetiva posible, vía concursos, para
emprenderla transformación de la administración pública a nivel sistèmico e individual,
y garantizar que no haya una exposición a la corrupción, al clientelismo y al nepotismo.
Luego, en Estados Unidos, la administración de Woodrow Wilson pensó en la profe-
sionalización de la administración pública y en la formación de los funcionarios públi­
cos mediante las «ciencias administrativas». Con la administración de Franklin D. Roo­
sevelt este interés a priori teórico por contar con funcionarios competentes se había
convertido en una necesidad imprescindible para el modelo de desarrollo impulsado
por el Estado y conocido en Estados Unidos como el New Deal (DeLeon, 2006). Esta
necesidad iba acompañada por otra, que era la de optimizar el gasto público. Es con las
políticas del Estado de bienestar social, el Estado desarrollista, luego generalizado con
el modelo keynesiano de desarrollo, que se hizo sentir más la necesidad de un conoci­
miento experto para tomar decisiones. En efecto, el nivel de gasto público y la importan­
cia económica del Estado eran tales, que el margen de error debía ser mínimo para
evitar un despilfarro de los recursos públicos que, por definición, son escasos.
El segundo aporte teórico de Lasswell radica en lo que él llamó la ambición de ima
ciencia de las políticas, es decir en el hecho de ver en las políticas públicas un proceso
racional y basado en evidencias empíricas (Lasswell, 1970). De manera general, es del
interés de las ciencias sociales y humanas el incidir en los procesos políticos. La econo­
mía no existe fuera de los procesos políticos, aún en su versión neoclásica tiene una
dimensión política, formula recomendaciones de política. Por otro lado, la ciencia políti­
ca, que se preocupa hoy por los sistemas electorales, la democracia, los sistemas institu­
cionales, encuentra su mayor utilidad práctica en la incidencia en los procesos políticos.
Desde Nicolás Maquiavelo, la imagen del asesor, consejero del Príncipe, encama la dedi­
cación del saber experto al servicio del poder. Para la sociología, quizás es un hecho más
reciente, aunque la sociología política —que nació con Weber y se desarrolló entre las
dos guerras mundiales, en particular con la escuela funcionalista de Talcott Parsons—
estudia los comportamientos individuales y colectivos, con el afán de mejorarlos. Este
movimiento se desarrolló luego en distintas comentes, para entender por ejemplo el
funcionamiento de las democracias o la dificultad de ciertas sociedades de consolidar
instituciones democráticas o lograr acuerdos democráticos institucionalizados. Para
Lasswell, la «ciencia de las políticas» no era- una ciencia en el mismo sentido que las
ciencias de la Tierra o las ciencias naturales, era una ciencia aplicada que, por definición,
debía ayudarnos a mejorar las cosas. Aquí hay cierta idealización del proceso de políticas
públicas, que se acopla con la idealización del oficio del científico social al analizar las
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políticas, y es la idea que se trata de un proceso discreto, científicamente observable.
Esta tradición positivista no es nueva, lo nuevo aquí es la finalidad del ejercicio.
El contexto es importante. Desde los años 1930, se planteaba la necesidad de enfren­
tar la crisis económica, lo cual dio lugar al New Deal, es decir, cuando el Estado asumió
un rol protagónico porque la economía amenazaba a la sociedad. La crisis de 1929 en
Estados Unidos, luego en Europa, no se hubiera resuelto sin que el Estado asumiera
semejante papel, entre otras cosas con la construcción de grandes obras de infraestruc­
turas, para crear empleos y revertir el ciclo de recesión-desempleo-recesión. Para rom­
per con esta tendencia, John Maynard Keynes planteaba la necesidad de crear una masa
crítica de inversión, que solo pudiera generar el Estado, incluso mediante el endeuda­
miento, y la creación de riqueza para volver a invertir recursos económicos en los secto­
res productivos. Eso fue como el primer marcador fuerte de la necesidad de mejorar los
procesos de toma de decisión.
El segundo marcador fue el choque entre los regímenes autoritarios y democráticos en
la Segunda Guerra Mundial. Lo que estaba enjuego no era solo el modelo económico sino
también el político, la democracia. Lo que interesaba a Lasswell, al desarrollar una ciencia
de las políticas, era consolidar la democracia, fuera de esto, no se entendía la utilidad del
conocimiento experto para la toma de decisión. Es interesante notar que, en esta época,
estábamos en un contexto donde la democracia triunfó sobre el totalitarismo. Seguían
existiendo regímenes totalitarios, pero básicamente, tras la derrota de la alianza entre Alema­
nia, Italia y España, la Conferencia de Yalta (en 1945) significó la derrota del fascismo
(aunque no del estalinismo) al mismo tiempo que marcó el inicio de la Guerra Fría (Aron,
1985). Siguieron la generalización del modelo keynesiano tras los Acuerdos de Bretton
Woods (1944) y la ayuda financiera de Estados Unidos a los países de Europa occidental.
Un tercer marcador importante del contexto es el surgimiento, luego de la resolución
del conflicto que opuso la democracia y el totalitarismo, del conflicto que opuso el capitalis­
mo y el socialismo. Ya a medianos de los años 1940 se vislumbró la tensión entre el bloque
occidental, capitalista, y el oriental, socialista, entre dos modelos económicos (el capitalis­
mo y el comunismo) y políticos (el liberalismo y el corporativismo). El problema radicaba
entonces en afianzar el modelo capitalista o social-demócrata con una mejor gestión, un
mejor manejo de los recursos públicos y con una mayor eficiencia del gasto público, en el
sentido de atender a las necesidades de la población. Entonces, Lasswell tenía la convicción
de que una administración pública más eficiente consolidaría la economía de mercado
regulada por el Estado, lo cual se contrapone con el modelo de planificación centralizada
planteado en particular por la Unión Soviética y sus satélites de Europa oriental.
En resumidas cuentas, no es casualidad si el auge de nuestra disciplina se dio en
aquel momento, pues una de sus apuestas era precisamente afianzar los regímenes de­
mocráticos con políticas eficientes, en particular en un contexto donde estas políticas
tenían que resolver el problema de la reconstrucción (después de un conflicto que había
generado un desastre económico, no solo para los que perdieron la guerra sino también
para los que la ganaron) y evitar la expansión del bloque socialista en Europa.

La racionalidad limitada de los actores

El segundo problema teórico abordado por el análisis de políticas abarcó las motiva­
ciones de los actores y la importancia de la racionalidad en la toma de decisión, con los
trabajos de Herbert Simón (1916-2001). Al igual que Lasswell, Simón obtuvo su Ph. D.
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 en Ciencia Política por la Universidad de Chicago, pero en 1943, año de su graduación,
el contexto político y académico era muy distinto: no solo la crisis de 1929 y la Segunda
Guerra Mundial habían surgido, sino que la ciencia política estadounidense estaba en
pleno auge y ejercía una fuerte influencia en el funcionamiento del Estado, junto con la
economía neoclásica (Jones, 2002). Simón preparó su tesis doctoral sobre la toma de
decisión administrativa, bajo la supervisión de Henry Schultz, uno de los fundadores de
la econometría, y la publicó con el título Administrative Behavior en 1947. Tras una
estancia en la Universidad de California y el Instituto de Tecnología de Illinois, a partir
de 1949 él se especializó en administración y sicología, luego en ciencia informática y
sicología en la Universidad Camegie-Mellon. Su interés en la modelización de la resolu­
ción de problemas se expresa en Models o f Man (1956), The Science of Artificial (1969),
Human Problem Solving (1972), escrito junto con Alien Newell, y Models of Bounded
Rationality and Other Topics y Economic Theory (1982).
El argumento de Administrative Behavior es que la racionalidad de las decisiones se
basa en dos tipos de premisas: las que atañen a los valores y aquellas relacionadas con los
hechos (Simón, 1944). El comportamiento de una persona racional puede ser influencia­
do —y a veces controlado— por su entorno, en particular por la organización en la cual
ella se desempeña profesionalmente. En cada organización, esta influencia depende de
la autoridad y de las relaciones jerárquicas, de las lealtades y del grado de compromiso
de los empleados del nivel operacional con la organización, de su nivel de formación, del
criterio de eficiencia definido por los funcionarios del nivel directivo, de la información
y de los canales de comunicación. Por último, el proceso de organización afecta la racio­
nalidad de los actores mediante la planificación, que permite controlar las decisiones, y
la evaluación, que constituye una fuente de información para los empleados del nivel
ejecutivo, susceptible de influenciar sus futuras decisiones y reforzar su autoridad.
Un aporte muy importante de Simón al análisis de las políticas públicas fue el cues­
tionar la idea clásica de racionalidad instrumental, una idea común en economía y a la
base de todos los modelos econométricos, según la cual el individuo es un homo cecono-
micus, que actúa conforme una lógica instrumental (es decir adecúa los medios de su
actuación a los fines que persigue), basada en la maximización de sus ganancias y la
minimización de los costos (Simón, 1991). La tesis de Simón es que los agentes adminis­
trativos toman decisiones «satisfactorias» (y no maximalistas), con base en una raciona­
lidad «limitada» (bounded rationality). Ello se debe a que la persona que toma una deci­
sión goza generalmente de una capacidad de análisis parcial, comparado con el número
de posibles soluciones a un problema, y el acceso que tiene a la información es costoso e
incierto. A la racionalidad sustantiva de los economistas neoclásicos, Simón sustituye
entonces una racionalidad procedimental, que se aplica al método usado para tomar
una decisión (y no a la anticipación de los resultados de ésta).
El primer factor que limita la racionalidad, según Simón, es el estrés (stimulus) que
genera una situación en la cual un individuo tiene que resolver un problema. Este es el
resultado de una situación, un acontecimiento, del encargo de una responsabilidad o de
una decisión tomada por su jerarquía. Simón nota que la capacidad de reaccionar a este
estrés varía en función de criterios que son racionales en el sentido lógico, pero no lo son
en el sentido funcional o instrumental. Por ejemplo, la identificación del individuo con
su organización y con las decisiones tomadas por sus superiores jerárquicos hace que a
mayor identificación, mayor compromiso con sus responsabilidades y menor impacto o
incidencia de otras variables (como los intereses personales, que son el núcleo duro de
las teorías de la elección racional). En otros términos, el comportamiento de una organi­
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zación deriva de comportamientos subjetivos que no son necesariamente racionales en
el sentido de la teoría económica.
Ahí intervienen también dimensiones como los juicios de valor que emiten los acto­
res sobre una decisión o una situación: es una decisión justa, reciben un trato ecuánime
y en función de eso dedican más celo en ejecutar una decisión que se les impuso; tienen
un mayor o menor conocimiento de las informaciones que sustentaron esta decisión.
Contrario a la premisa neoclásica, el acceso a la información no es perfecto ni universal,
en función del lugar que ocupan en un proceso de toma de decisión, los actores no
tienen acceso a la misma información ni a una información de la misma calidad, lo que
hace que no la asuman de la misma manera. También hay un interés subjetivo (mate­
rial, profesional, etc.) por cumplir con una decisión, es decir que las perspectivas de
retribución que anticipa el individuo a su vez determinan su grado de compromiso con
una decisión.
Aplicado a la toma de decisión en una empresa, esta tesis desembocó en una econo­
mía de las conductas que cuestionaba los fundamentos de la econometría, en particular
la teoría del equilibrio general. Simón observa que hay otros factores que intervienen en el
comportamiento de un individuo, en particular hay factores que no se traducen en costos
y beneficios, como son los valores y las creencias de este individuo. A partir de esto,
empieza a desarrollar una serie de herramientas de análisis (cuestionarios, experimen­
tos, etc.) para comprobar la hipótesis según la cual el individuo actúa conforme una
«racionalidad limitada». Ello se desarrolló luego en los estudios de la burocracia, para
entender los comportamientos diferenciados de los funcionarios públicos, en función del
nivel jerárquico que ocupan. En ciertos casos, el funcionario o la funcionaría no tiene las
perspectivas de desarrollo profesional que tienen sus superiores jerárquicos, por lo tanto
sus cálculos racionales no son equiparables. En este sentido, la noción de riesgo varía
según si existen (o no) perspectivas de ascensión profesional en la organización, o si se
trata de conservar su cargo con las condiciones materiales que le corresponden.

El cambio incremental de políticas

Paralelamente a los estudios de Simón sobre la racionalidad limitada, Charles Lind-
blom (1917-), también egresado de la Universidad de Chicago, se interesó por las moda­
lidades del cambio político. Tras obtener un Ph. D. en economía en 1945, con una tesis
sobre los sindicatos en Estados Unidos, publicada bajo el título Unions and Capitalism
(1949), él integró la Universidad de Yale, donde colaboró con Robert Dahl a la redacción
de Politics, Economics and Welfare (1953). En esta obra, Dahl y Lindblom asimilan los
procesos de toma de decisión políticos y económicos a cuatro «sinopsis» o procesos
socio-políticos: el sistema de precios, la jerarquía, la poliarquía (el gobierno de muchos)
y la negociación (Premfors, 1981). Su tesis es que, en Estados Unidos, el proceso político
depende de la intervención de grupos de interés, en lucha por la definición de los valores
por privilegiar. Esta «poliarquía» se caracteriza a la vez por la existencia de un consenso
democrático y por la ausencia de un interés público claramente definido, lo que hace
que las políticas públicas resultan de un proceso fragmentado y de ajustes sucesivos o
pequeños pasos.
El aporte de Lindblom consistió en particular en aplicar un razonamiento margina-
lista a las decisiones políticas. A partir del comportamiento electoral, mostró que las
variaciones entre las opciones de políticas públicas de los partidos demócrata y republi­
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cano en Estados Unidos eran marginales —es decir que consistían en variaciones alrede­
dor de un mismo tema—y que los cambios de políticas de una administración a otra se
operaban de manera gradual y secuencial (incremental), al margen de un núcleo de sen­
tido estable (Lindblom, 1958). Lindblom aplica un razonamiento económico al análisis
de la toma de decisión, no en la perspectiva de las motivaciones de los individuos, sino en
el sentido de la trayectoria de una decisión o cómo se da el cambio de política. Este
cambio es más incremental que racional (Lindblom, 1959). Esto es interesante pues no
es común contraponer la racionalidad con el razonamiento marginal. Lo que está en
discusión aquí es el principio de la racionalidad. En una aproximación radical u orto­
doxa, toda conducta individual o colectiva resulta de un cálculo de costos y beneficios,
sea del statu quo, sea del cambio. Ahora bien, según Lindblom, las decisiones políticas no
se toman con base en este cálculo, si hay un cálculo, este último se hace en función de la
situación, no en función de un modelo ideal de toma de decisión.
El «incrementalismo» no es solo un método de cálculo que consiste en medir la varia­
ción a partir de un valor estándar, sino también un método de toma de decisión que
consiste en introducir un cambio a partir de una realidad consensuada. Por un lado, los
partidos políticos y los líderes en competencia, coinciden en ideas fundamentales aunque
puedan discrepar en aspectos relativamente secundarios, al formular las políticas secto­
riales caso por caso. Por otro lado, en caso de alternancia partidaria entre dos ciclos
electorales, las políticas elaboradas por un gobierno reforman progresivamente, mas no
en forma radical, las políticas elaboradas por su antecesor. El proceso político es enton­
ces un proceso de adaptación, en el cual las soluciones experimentadas están constante­
mente revisadas y mejoradas, en función de los resultados que producen. En este sentido,
las políticas públicas resultan más del arte de «arreglárselas» (muddling through) que de
la ciencia de gobernar a partir de sucesivas elecciones racionales (Lindblom, 1959).
En el razonamiento marginalista o «incremental», la decisión en tomo a la mejor
política no se toma con base en una relación entre fines y medios, sino a partir de un
ajuste mutuo entre las partes. Éstas no siempre comparten los mismos valores e intere­
ses ni coinciden en el valor dado a los fines y medios de la política, pero pueden llegar a
un acuerdo en tomo a una medida o una política específica, tras una discusión o una
negociación. Desde luego, según Lindblom el indicador de calidad de una política radica
más en la existencia de un acuerdo «satisfactorio» entre las partes, que en la consecu­
ción de los objetivos «óptimos» gracias a unos medios elegidos racionalmente. Esta
teoría, basada en la contraposición de Simon entre racionalidad sustantiva y racionali­
dad procedimental, complementa la tesis del pluralismo, puesto que toma en cuenta la
participación de múltiples actores con una capacidad de acción diversa y un poder de
influencia política desigual (Lindblom, 1979). No obstante, mientras el pluralismo hace
hincapié en la negociación entre actores estatales (del poder legislativo o ejecutivo, na­
cionales o locales) y no-estatales (gremios profesionales, sindicatos, organizaciones no-
gubemamentales y demás grupos de interés privados), Lindblom se preocupa más por
las negociaciones dentro del aparato estatal, entre los actores políticos (de la mayoría y
de la oposición) o entre estos últimos y los funcionarios del Estado.
Hasta ahora, hemos entendido que una política pública no es un objeto estático, sino
un proceso que se puede dividir en fases. También hemos entendido que, en el funciona­
miento de las organizaciones, que es el corazón de las políticas, intervienen una serie de
factores que limitan u obstaculizan la racionalidad de los individuos y de la organiza­
ción qua sistema. Tanto desde la economía, como desde la ciencia política y la sociolo­
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gía, no es muy extraño que haya una orientación hacia las políticas públicas, dado que
los problemas que abordan estas disciplinas tienen algo que ver con las modalidades de
gobierno, la manera de gobernar y los resultados, las implicaciones de esta actividad. La
introducción de la sicología en este campo de estudio por Lasswell y Simón parte de una
experiencia empírica —ambos son politólogos al origen pero ambos se interesan por las
conductas individuales—, antes de lo que se suele llamar «la revolución conductista» y
antes que se desarrollara la sociología de las organizaciones (el estudio de los comporta­
mientos individuales dentro de las organizaciones y el estudio de las organizaciones
como sistemas). La dimensión sicológica de las conductas individuales y de los sistemas
organizados transformó la concepción que teníamos de las políticas públicas y de la
manera de analizarlas. Lo que planteó Lasswell en un momento inicial, y que no dejó de
desarrollarse desde ese entonces, era una traducción de la política pública en una serie
de etapas o fases, que de pronto se llamaron «ciclo de política». En estas etapas, él
encontró la manera o la modalidad cómo operan las motivaciones de los individuos que
toman decisión y que intervienen u obstaculizan en este proceso, es decir que la motiva­
ción individual se volvió un problema central de las políticas públicas. Este método
conllevó a una sedimentación del análisis de políticas por etapas: formulación, imple-
mentación y evaluación.

La segmentación del campo de estudio

La implementación de las políticas
Si bien es cierto el estudio de las políticas públicas nació de manera pragmática a
partir del análisis de la decisión, de las estrategias de actores y organizaciones y de las
dificultades de ejecutarlas, el análisis del fracaso de las políticas públicas llevó a enten­
der mejor su ejecución en términos de efectividad y eficacia (Lascoumes y Le Galés,
2009). Desde finales de los años 1990, este campo revistió una importancia nueva tanto
para la comunidad política como para la Academia. El razonamiento marginalista ha
sido aplicado a muchos ámbitos de la vida política, como la elaboración del presupues­
to, las orientaciones del congreso estadounidense, las negociaciones diplomáticas, etc.
Entre los más destacados herederos de Lindblom, figura Aaron Wildavsky (1930-1993),
que estudió con él y se graduó de un doctorado en ciencia política en Yale, en 1958, con
una tesis sobre la distribución del poder en Estados Unidos, publicada bajo el título
Dixon-Yates: A Study in Power Politics (1962). En 1963 se estableció en la Universidad de
California, donde se especializó en el análisis de políticas y dedicó los siguientes treinta
años al análisis de la política fiscal y del presupuesto del Estado.
La tesis de Wildavsky en The Politics o f the Budgetary Process (1964) y otros nueve
libros que publicó sobre el tema, es que en un sistema político democrático el «incre-
mentalismo» deriva de la necesidad de llegar a un compromiso sobre los impuestos y el
gasto público (Jones, 1995). Según él, el presupuesto del Estado se ubica en el centro del
proceso político y es esencialmente el producto de decisiones previas. En este sentido,
instrumentos como el PPBS (Planning, Programming and Budgeting System) están con­
denados al fracaso, puesto que intentan modificar el presupuesto de manera aislada del
resto del proceso político (Premfors, 1981). Wildavsky asume la doble dimensión del
incrementalismo, como método de cálculo inspirado del razonamiento marginal, y como
proceso que pone a los participantes en relación y da lugar a acuerdos por «pequeños
43
pasos». Sus análisis se fundamentan en tres pares de conceptos: la tensión entre los
recursos y los objetivos (costos de oportunidad), la contraposición entre interacción
social y reflexión intelectual (que retoma la idea de Lindblom y Dahl de contraponer la
negociación y los mecanismos de mercado con la planificación) y la oposición entre el
dogma y el escepticismo.
Él fue el primero en interesarse por los vacíos en la ejecución de las políticas (imple-
mentation gaps), para explicar las fallas en el proceso y las distancias entre lo previsto y
el resultado final. Su trabajo con Jeflrey Pressman se centró en la efectividad de las
decisiones, en particular en la fase de ejecución de las políticas (aunque luego Wildavsky
se interesó también por la evaluación), a partir de la política de desarrollo económico en
Oakland (California) (Pressman y Wildavsky, 1998fo). Este trabajo fue publicado bajo el
título Implementation (1974), luego sistematizado en un manual de análisis de políticas
públicas titulado Speaking the Truth to Power: The Art and Craft ofPolicy Analysis (1979).
Pressman y Wildavsky observan la necesidad de dar un seguimiento sistemático a la
manera de ejecutar las decisiones, a través del caso de la inversión pública por la Agen­
cia de Desarrollo Económico en Oakland para la construcción de una infraestructura
portuaria (es un ejemplo de inversión pública destinada en parte a generar empleos en
una región deprimida). Miden la diferencia entre el proyecto diseñado y lo que se ejecu­
tó en efecto. Observan una brecha (implementation gap) entre las expectativas y prome­
sas locales postuladas por la administración central en Washington D.C. y los resultados
efectivos en Oakland, que se traduce por la baja capacidad de ejecución del presupuesto
(apenas el 10 % de un total de 20 millones de USD) y se explica según ellos por la
intervención de numerosos participantes en el proceso en distintos servicios adminis­
trativos (Jones, 1995: 13). Los múltiples cambios añadidos por el efecto de estas inter­
venciones vuelven la ejecución efectiva imposible.
En particular, introducen una dimensión nueva en el análisis, que consiste en tomar
en cuenta la complejidad de la acción colectiva para explicar los resultados o la suerte de
una decisión. Hay múltiples intervenciones en este proceso, múltiples perspectivas y
objetivos perseguidos por estos actores, múltiples intereses que dan un mayor o un me­
nor sentido de urgencia o de necesidad de llevar a cabo la decisión. En primer lugar, la
multiplicidad de participantes se da en varios niveles: en las agencias (federales, locales
y municipales), entre los actores estatales y sociales (sindicatos, asociaciones, grupos de
interés, beneficiarios de la obra), y entre estos últimos y los actores económicos (empre­
sas involucradas en la ejecución del proyecto, y aquellas beneficiarías directa e indirec­
tamente de este último). Esta multiplicidad de participantes obliga a abordar el proble­
ma a partir de los procesos de intervención de estos actores.
En segundo lugar, el estudio de Pressman y Wildavsky evidencia la diversidad de
perspectivas y objetivos de los actores. Ellos retoman una tesis central del pluralismo
sobre la influencia del poder comunitario para analizar el gasto de la administración del
desarrollo para el desarrollo de la comunidad y el control del malestar social (Dahl,
2003). La premisa inicial de las teorías de la elección racional es que se puede objetivar
los costos y beneficios que conlleva una decisión, de tal modo que todos coincidamos,
obviamente con intereses distintos pero con la misma concepción de lo que son estos
costos y beneficios. Ahora bien, Pressman y Wildavsky observan que no es el caso, los
actores que participan en el proceso, no comparten la misma definición de los objeti­
vos de la política, ni del lugar donde se insertan ellos en este proceso. A priori todo parte
de una idea laudable y simple: el Estado invierte en la construcción de una obra portua­
ria, y con esto se crean empleos que interesan a un sector particularmente vulnerable de
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la población de Oakland, que son los obreros afroamericanos. No obstante, detrás de
esta simplicidad se esconden múltiples problemas, incluso en la administración, por el
hecho que intervenga una agencia central para imponer una forma de proceder, con
normas operativas, y desde luego condicionar la inversión pública. También, por el cál­
culo egoísta que hacen todos los actores en este proceso, incluso las agencias estatales, el
costo incrementa en la etapa de elaboración del programa, por la intervención de estos
distintos actores estatales luego por la negociación con los actores privados (económi­
cos y sociales).
En tercer lugar, este estudio muestra que no todos los actores conciben la misma
necesidad de esta obra, ni tienen el mismo sentido de lo urgente. Primero, hay varias
propuestas en competencia, entonces ¿por qué una sería mejor que otra? Segundo, no
todos van a recibir los mismos beneficios o beneficios de la misma magnitud, entonces
unos serán más proclives a que la decisión se concrete y encuentre una ejecución rápida
y efectiva, mientras que otros tendrán una participación marginal. Por ejemplo, los obreros
que se benefician directamente de la obra tendrán una actitud muy proactiva; la admi­
nistración local de desarrollo económico tendrá un rol menos dinámico porque en cier­
ta forma la decisión fue impuesta de arriba hacia abajo y le significa más trabajo, quizá
descuidar otros temas que consideraba prioritarios, sin aprovechar del beneficio políti­
co y simbólico de la obra ejecutada.
A partir de esta diversidad de actores, perspectivas y compromisos, el énfasis en el rol
de los actores en el proceso de la política pública cobra un significado metodológico. Es
decir que se vuelve necesario entender esta diversidad de intereses y racionalidades para
entender el rumbo que tomará la política. Es un proceso más interpretativo que explica­
tivo, que podría ser análogo al proceso de toma de decisión (hay una gran similitud,
aquí, entre los método de análisis y aquellos de toma de decisión). Eso da lugar a un
nuevo ejercicio, que es el estudio de caso. Podría declinarse este análisis en un sinnúme­
ro de casos donde hay una decisión tomada por una administración central y un proceso
de ejecución a niveles locales o estatales (en el caso de un Estado federal). La naturaleza
de la decisión no importa, lo que interesa es el proceso de toma de decisión y sobre todo
los participantes de este proceso. Para ir un poco más lejos, podemos incluso encontrar
aquí un primer intento de analizar los procesos participativos, que cobrarían mucha
importancia en los años 1980 y 1990, en particular en América Latina y el Caribe, para
explicar el grado de asimilación de una decisión, de compromiso para ejecutar una deci­
sión, por parte de actores no-estatales, comunitarios, individuales o corporativos.
En el caso que analizan Pressman y Wildavsky, hay dos metas y desde luego se pro­
duce un desdoblamiento del curso de la decisión que, idealmente, se debe resolver en la
ejecución pero que encuentra dificultad al multiplicarse los problemas. Por un lado, hay
la meta que se justifica por la necesidad de la construcción de la infraestructura, y eso en
sí es un programa que involucra a ciertas agencias; por el otro, hay la meta de crear
empleos, es decir el Estado no solo invierte en la construcción de una obra civil, también
persigue un objetivos secundario (crear empleos), que va a desarrollar su propio curso
de decisión, lo cual, a su vez, se anticipa que permitirá incrementar la demanda global e
incentivar la inversión privada para mantener una tasa de crecimiento económico. Has­
ta cierto punto, el desdoblamiento del curso de la decisión nos indica que, a diferencia
de lo que planteaba Lasswell (un mejor conocimiento permite resolver mejor los proble­
mas), antes de llegar a resolver problemas, un mejor conocimiento o un conocimiento
más experto empieza por multiplicar los problemas. Es lo que ocurre en particular en la
fase de implementación de una política.
45
 A partir de este ejemplo, vemos que, al perseguir dos metas que corren paralelas,
aunque deban coincidir en algún momento, lo que se va a hacer es enfrentar dos pro­
blemas simultáneamente. La multiplicidad de actores —no solo entre el Estado y los
actores no-estatales, sino también dentro del Estado— hace que, en cada momento en
que se enfrenta un problema operativo y donde intervienen una diversidad de intere­
ses, de objetivos y perspectivas, se debe coordinar la acción del Estado e involucrar a
nuevos actores o nuevas agencias. Ello muestra la dificultad de manejar este abanico de
problemas y cómo la aparente simplicidad que plantea el manejo sectorial de una polí­
tica se pierde en una creciente complejidad temática. Por esta complejidad, la diversi­
dad de actividades involucradas hace que intervienen más agencias y plantea proble­
mas de coordinación administrativa. Así interviene la Agencia del medio ambiente en
el caso de Oakland, que determina la viabilidad de la obra. Por otro lado se abrirá una
discusión sobre las condiciones de reclutamiento de los técnicos y obreros, sobre el rol
de los sindicatos en el proceso. Estos son tantos problemas operativos que, de por sí,
cada política puede generar y se vuelven magnificados por el desdoblamiento del curso
de la decisión.
El estudio de la implementación de políticas —en particular de sus fallas— se volvió
luego una especialización en la cual se hace hincapié en dos dimensiones particulares: el
curso de la decisión y los efectos no-deseados de la decisión. La literatura que arrojó esta
especialización abarca el estudio de la ejecución o implementación de las políticas pú­
blicas (Mazmanian y Sabatier, 1981; Pressman y Wildavsky, 1998a; Hill y Hupe, 2002;
Mariñez y Garza, 2009). El sentido común tiende a pensar que, hecha la ley, hecha la
política. De hecho, muchos proyectos de tesis de maestría en políticas públicas plantean
como objeto de análisis una ley, como sinónimo o elemento central de la política que le
corresponde. Pero no es la manera correcta de formular el problema, pues en realidad la
preocupación que uno tiene al analizar la ejecución de una política es entender qué pasó
luego de la adopción de una ley. ¿Se cumplió o no? Si cabe el caso ¿por qué no se cum­
plió? Una ley se inscribe en un acervo de instrumentos de políticas. En particular, existe
un presupuesto público, un poder judicial, una policía, un sistema carcelario, que per­
miten que se cumpla y sancione quiensea que no respeta esta ley. Una ley tiene que ser
consistente con los otros instrumentos legales, que regulan otras políticas sectoriales.
Además, la ley sale de una organización, el Congreso o la Asamblea Nacional, en general
por iniciativa del poder ejecutivo, y eso incide en su alcance, efectividad y viabilidad.
Entonces, más allá de pensar que los instrumentos hacen viable una política, el proble­
ma es saber qué hace viables los instrumentos y en qué contexto son viables. La presen­
tación lineal de las políticas hechas por el modelo de análisis secuencial es teórica, pues
en el proceso de una política, hay fallas, huecos, retrocesos y cambios. El análisis de las
fallas en la ejecución se concentra precisamente en estas irregularidades del proceso
para explicar por qué no ocurrió lo que estaba previsto, o por qué cambiaron los objeti­
vos de una política.

La formulación de las políticas

El segundo ámbito en el cual se consolidaron métodos específicos de investigación
es el análisis de la etapa inicial de una política. Lo que llamó la atención de autores
como Pressman y Wildavsky era la diferencia o el desvío en la trayectoria de la política
entre lo que podían decir las autoridades centrales y lo que ocurría en el lugar de destino
46
de la política. El tema de la formulación y de la elaboración de agenda surgió luego
como especialización, cuando otros autores como John Kingdon (1940-), se preocupa­
ron por la manera en que se elabora una política (Kingdon, 1995). Una premisa en el
análisis de Pressman y Wildavsky es que la decisión es buena; luego se va a mejorar, se
va a adaptar al entorno, pero a priori esta decisión no se cuestiona. Sin embargo, un
aspecto que no se veía con claridad en el análisis de la implementación, es de dónde
procedía aquella decisión que, en un momento dado, se había impuesto como la más
idónea. Es precisamente la pregunta que plantea Kingdon. Antes de llevar a cabo una
política, hay algo que convoca a múltiples actores, con perspectivas distintas de los
problemas y no hemos acabado de explicar cómo estos actores llegan (o no) a un acuer­
do sobre la decisión que se toma.
Uno de los mayores aportes del trabajo de Kingdon ha sido mostrar que un proble­
ma de política no se define por la naturaleza, la importancia o la premura de un pro­
blema social, mas a través de un proceso interactivo entre actores estatales y no-esta­
tales. Por un lado, por su mandato electoral y por su estatuto al servicio (teóricamen­
te) del interés general, los responsables políticos y los funcionarios públicos definen
los problemas prioritarios de políticas públicas. De un programa electoral legitimado
por el sufragio electoral se desprende entonces la agenda del gobierno. En esta pers­
pectiva, la jerarquización de problemas resulta de los procesos políticos y de negocia­
ciones partidarias, siguiendo un proceso de arriba hacia abajo (top-down). Por otro
lado, la importancia de un problema varía en función de la influencia de actores exter­
nos al sistema estatal (grupos de interés, redes y comunidades de políticas, medios de
comunicación, etc.). En esta perspectiva, la selección de los problemas resulta de la
movilización social y de la negociación con el poder ejecutivo y el legislativo, siguien­
do un proceso de abajo hacia arriba (bottom-up).
Tras Simón y Lindblom, Kingdon complementa también la noción de racionalidad
limitada y asume que los cambios de políticas se producen de manera incrementa!, pues
las decisiones no se toman ex nihilo sino con base en situaciones que resultan de decisio­
nes anteriores. Los cambios más fuertes o bruscos, que dan una nueva orientación a una
política, se producen cuando se abre una ventana de oportunidad ipolicy window), es
decir cuando coinciden tres hechos o «corrientes»; el reconocimiento de la legitimidad
de un problema, el acuerdo sobre las soluciones a este problema y la voluntad política de
solucionarlo. Estas tres «corrientes», que convergen en momentos escasos y breves, alu­
den a tres ámbitos de la toma de decisión: los problemas, las soluciones y la coyuntura.
En primer lugar, un gobierno elige dar prioridad a ciertos temas de trabajo, cuando
los actores sociales y económicos logran convertir un problema privado en uno público
(es decir llevarlo a la esfera pública), luego en uno político (es decir llevarlo a la esfera
estatal). No todos los problemas se valen, ni son los más importantes los que se tratarán
en primer lugar, sino aquellos que fueron traídos a la atención del gobierno, por un
grupo de interés. El reconocimiento de la legitimidad de un problema implica que los
actores estatales y no-estatales jerarquicen los múltiples problemas existentes y seleccio­
nen el más importante o el más urgente. En este sentido, la legitimidad de un problema
de política depende de los actores no-estatales (grupos de interés, asociaciones de la
sociedad civil, empresas) que inciden en la toma de decisión.
En segundo lugar, un gobierno selecciona una solución entre varias, en función del
grado de organización, de legitimidad y de incidencia de aquellos actores. Entre distin­
tas opciones, el gobierno no selecciona necesariamente la óptima ni la menos mala —en
términos de costos y beneficios— sino aquella que fue traída por los actores más influ­
47
yentes en la definición del problema. Dicho de otra manera, la solución dependerá de la
formulación dada al problema y por lo tanto, de quien tendrá la última palabra o se hará
escuchar por el gobierno. La formulación de solución al problema da lugar a una nego­
ciación entre actores estatales y no-estatales y, para que se abra una ventana de oportu­
nidad, es necesario que lleguen a un acuerdo sobre la solución más legítima (por su
factibilidad, su eficacia, etc.).
En tercer lugar, la coyuntura política y el calendario electoral tienen efecto sobre el
cambio de política. No todas las políticas cambian cuando cambia el gobierno, pero
una alternancia en el poder entre partidos progresistas y conservadores puede crear la
oportunidad de un cambio radical de política. La voluntad política de solucionar el
problema puede resultar también de un cambio en el balance de poder dentro del mis­
mo gobierno o de la misma administración. Puede resultar de la competencia entre
varios partidos políticos, entre varias corrientes de un mismo partido o entre varias
agencias de gobierno.
La metáfora del tacho de basura (garbage can), que Kingdon toma prestado de la
sociología de las organizaciones (Cohén et al, 1972), alude al hecho que muchas ideas
que circulan en una organización no se concretan en una acción, son los borradores que
elaboran los expertos, los asesores, los ingenieros y que se archivan o se desechan simple
y llanamente (y terminan en un tacho de basura). Lo que hacen los responsables políti­
cos es retomar estas decisiones en varios momentos, es decir volver a examinar opciones
que fueron descartadas en el pasado, para ver si serían más oportunas en el momento
presente, pues pueden haber cambiado las condiciones y los actores. Al hablar del tacho
de basura, Kingdon hace hincapié en el proceso, en las interacciones (más que en los
actores) que producen las decisiones.
Partimos de una visión clásica de las interacciones como un proceso de delibera­
ción más o menos regulado, más o menos formal, no solo en una competencia electo­
ral o un debate parlamentario, también en las discusiones informales entre los miem­
bros de una comunidad y en los debates públicos de los que se hacen eco los medios
de comunicación. En estas interacciones, las soluciones anteceden los problemas. Lo
que hacen los actores (públicos y privados), cuando se abre una venta de oportunidad,
es reciclar ideas que, a lo mejor, nunca desecharon individualmente, aunque la so­
lución fuese descartada a nivel colectivo. Ahora bien, el convencer a los actores esta­
tales de la necesidad de colocar un problema particular a la agenda del gobierno im­
plica contar con una capacidad de organización, de presión e incidencia que solo es
posible con la profesionalización del activismo y la especialización de los «empresa­
rios políticos» (political entrepreneurs). Por último, el juicio por los actores estatales y
no-estatales está afectado por variables exógenas (estructurales o coyunturales), a tra­
vés del ciclo de atención de la opinión pública (issue cycle). En esto intervienen los
medios de comunicación, que orientan la opinión pública (pues si no hay informa­
ción, no existe el problema).
La literatura que se interesa por la formulación de políticas abarca el diseño y el
proceso de toma de decisión dentro de las organizaciones, en particular las organizacio­
nes políticas (Eliadis et al, 2005; Howlett, 2011; Ordóñez-Matamoros, 2013; Zittoun,
2014). A partir de los trabajos de Simón, sobre la racionalidad limitada, y de Lindblom,
sobre el incrementalismo, la sociología de las organizaciones explica los comportamien­
tos y las decisiones como productos de sistemas de acción (Peters, 2001; Cohén et al.,
1972; DiMaggio y Powell, 1999a). En esta manera de abordar el momento de formula­
ción de política, hay una preocupación por la racionalidad de la decisión, como si ésta
48
fuera una garantía para mejorar la decisión. La idea es que debemos entender los moti­
vos racionales que llevaron a tomar una decisión, a optar por una solución, como el
resultado de un cálculo de costos y beneficios para mejorar la situación. Nuevamente
nos enfrentamos con la idea de reflexividad del análisis y la doble ingenuidad que con­
siste en asumir que una decisión es «racional» (en el sentido de «instrumental», «objeti­
va» y «científica» aunque sea «limitada») porque se basa en modelos estadísticos y eco-
nométríeos aplicados a la planificación (como el PPBS), y que la reflexividad coadyuva
a la racionalidad de una decisión. Con la aparición de la literatura sobre la formulación,
se desarrolló el estudio de la naturaleza y el rol de los actores involucrados en las políti­
cas públicas. Lejos de la relación ideal entre la administración y los administrados, se
llega a una relación mucho más compleja y a evidenciar interacciones más fluidas, lo
cual da lugar a la literatura sobre el pluralismo político, las redes y comunidades de
políticas públicas.
La elaboración de agenda es ante todo un ejercicio de selección de problemas
(Kingdon, 2003). Toma en cuenta los factores que inciden en la valoración relativa de los
problemas o, por lo menos, trata de objetivar qué determina la elección de un problema
de política pública. Esto da lugar a una reflexión sobre el ciclo de atención de la opinión
pública, la importancia para la ciudadanía de un problema social, económico o político
dado. Se inscribe en contra de la tesis del pluralismo, según la cual las decisiones se
toman a nombre del interés general, es decir la idea de una sociedad en la cual se delega
el poder (mediante el contrato social) para proteger a los ciudadanos, representar los
intereses minoritarios, garantizar la equidad en el uso de los bienes colectivos, etc. En
contra de esta idea ingenua del funcionamiento de la democracia, se desarrolla un as­
pecto clave de la noción de agenda, que es el rol de los grupos de interés, de las redes y
comunidades de políticas frente al Estado, para explicar por qué ciertos temas entran a
la agenda del gobierno y otros no.

La evaluación de las políticas

El propósito de una evaluación es establecer una causalidad directa entre dos varia­
bles para tomar una decisión sobre la decisión dependiente. Lo que más éxito tuvo, en el
ejercicio de evaluación de políticas públicas es su versión económica y cuantitativa. No
es de extrañarse de ello, puesto que el crecimiento del Estado de bienestar social impli­
caba la necesidad, para el Estado, de optimizar el gasto público y evaluar la pertinencia
de ciertas decisiones por sobre otros. La necesidad de evaluar la acción del Estado se
impuso para planificar el gasto social (en educación, salud, hogares, etc.) y la moderni­
zación del aparato estatal en la década de 1960 (1967 es el año en que se crearon las
primeras instituciones estatales que operaban como agencias de evaluación en Estados
Unidos) (Bellinger, 2007).
En el contexto de las políticas neoliberales, en los años 1980, la evaluación cambió de
propósito. Más allá de optimizar el gasto para consolidar el Estado de bienestar social,
se buscaba optimizar el gasto para reducirlo, en conformidad con la doctrina de la nue­
va gestión pública y es cuando apareció un tipo particular de evaluación, en estrecha
relación con los métodos cuantitativos, que es la evaluación de gestión, o la auditoría de
gestión (Bañón i Martínez et al., 2003; Mondragón, 2003). Entonces pasamos de un tipo
de evaluación de procesos globales a un tipo de evaluación de organizaciones o de pro­
cesos de gestión, más puntualizado, que hoy se asimila a la evaluación de impacto. En
49
 este lapso de treinta años, se observa una creciente profesionalización de esta actividad,
a través de asociaciones profesionales, asociaciones de auditorías, organismos acreedo­
res de normas, oficinas de coordinación y normas de auditoría. En el ámbito académi­
co, la evaluación de impacto se desarrolló en un campo privilegiado para los economis­
tas, que incorporan modelos econométricos a sus diseños cuasi-experimentales y dan
una mayor consistencia teórica a lo que era, hasta ese entonces, un ejercicio técnico
(Wholey et al, 2010).
¿Qué tipos de evaluaciones aparecieron entre tanto? Podemos separar tres en fun­
ción del objeto, del ámbito y del método. En función del objeto (¿qué evaluamos?): en un
principio, la evaluación nos interesa en tanto actividad que se aplica a la política públi­
ca, pero no es tan sencillo, pues el momento del ciclo no es fácil de aislar y sigue siendo
parte del proceso al momento de evaluarlo. Entonces estamos frente a un dilema insolu-
ble entre los tiempos de la evaluación y los tiempos de la política, que se desplazó hacia
dos tipos de objetos distintos: las organizaciones y los programas. Muy pocas veces
encontraremos evaluaciones ex post de políticas en su conjunto. Lo que encontraremos
son ejercicios de evaluación sobre quién ejecuta estas políticas, son los informes de la
Fiscalía o Contraloría, que controla el gasto público para luego interpretar el ejercicio
anual contable de una organización, una agencia o un ministerio. La evaluación de los
programas es quizá el ejercicio que se ha vuelto más común en América Latina, con la
multiplicación de los programas de cooperación internacional —en particular aquellos
de transferencias condicionadas— en los años 1980. ¿Por qué? porque son actividades
que, a diferencia de las políticas públicas, son muy fáciles de aislar en el tiempo, tienen
una fecha de inicio y una fecha de cierre, aunque el problema que atienden no se haya
resuelto. Y en función de esta evaluación, se puede dar por terminados estos programas.
Entonces las agencias de cooperación han acudido mucho a la evaluación de programas
para definir sus prioridades y determinar la oportunidad de abrir ciertos programas o
no. Quizá es ahí donde se generó la mayor cantidad de profesionales y consultorías para
atender esta demanda.
El segundo aspecto atañe al ámbito de la evaluación (¿Evaluamos los resultados o
los procesos?). En efecto, podemos evaluar dos cosas: la efectividad de una política, es
decir el grado de cumplimiento de lo planteado al inicio del proceso; o el impacto de
esta política, es decir el efecto que tuvo la política sobre el problema. Aquí nos pasamos
de una línea roja, al considerar la política como una variable independiente de otra
cosa. Esto es el meollo de muchas discusiones sobre la validez o la pertinencia del ejer­
cicio de evaluación de impacto en el análisis de políticas públicas. Es donde se pueden
contraponer los aportes de los métodos cuantitativos y cualitativos. Volvemos a la idea
según la cual la resolución de un problema depende en primer lugar de la formulación
de este problema. Además, la interpretación que se puede dar de una evaluación de
impacto varía en función de quién asume los resultados. Si es el tomador de decisión,
póngase la administración de tumo, el ministro o la ministra de tumo, un resultado
positivo de la evaluación puede servir a dar lugar a una nueva fase de la misma política.
No obstante no sabemos a ciencia cierta si la explicación del impacto se debe a la medi­
da que se tomó, en realidad, el ejercicio va más allá de establecer una relación directa
entre una medida y un resultado. De ahí que hay una dimensión política de la evalua­
ción, evaluar una política es en sí un acto político, mucho más que evaluar un proceso.
Al decir que el proceso cuenta, estamos adoptando una postura política frente a quien
quiere valorar los resultados solamente a partir del impacto de una política. Al relativi-
zar el principio mismo de explicación causal de una evaluación de impacto y estamos
50
diciendo que, más allá de la explicación que se puede encontrar en una variable, está la
interpretación de muchos «factores causales», que son variables complementarias, no
necesariamente cuantificables.
La tercera dimensión que nos interesa aquí es el método (¿Cómo evaluar una políti­
ca?). El método más común parte de una relación entre costos y beneficios, pero la
aparente simplicidad de este razonamiento es engañosa. Siempre hay decisiones mejo­
res que otras, entonces ¿en función de qué se puede determinar la mejor decisión?, es
decir que si el Estado gasta 100 entre 10 políticas, tiene la opción teórica de dividir para
10 su presupuesto y asignar la misma fracción del presupuesto a cada política. Pero en el
mundo real, no es así, hay problemas más importantes o más urgentes que otros, hay pro­
blemas cuya solución es más costosa que otros, en el sentido económico y político, hay
problemas cuya resolución trae menos beneficios que otros, económicos y políticos. Eso
es lo que complejiza la preferencia dada a una u otra política, pues obliga a ponderar los
costos y beneficios.
En este contexto, ¿cuál es el rol de la evaluación en la administración pública? Es lo
que podemos agrupar bajo la idea de indicadores de medios y logros, tras haber definido
los parámetros que permiten dar un seguimiento a las actividades de la administración
pública (Mondragón, 2003). Eso es vital, puesto que lo esencial de la acción pública
procede de la administración del Estado, directamente, a nivel de gobierno central o de
gobiernos seccionales, e indirectamente, a través de agencias especializadas. Los linea-
mientos de la acción pública que pueden ser evaluados son de tres tipos. Primero, la
planificación estratégica permite delinear el plan de acción de una administración a
mediano plazo (3-5 años). Complementaria de ésta, la planificación operativa, anual,
permite definir etapas intermedias que llevarán al cumplimiento de estos objetivos. Ter­
cero, la gestión por resultados permite que la actividad de la administración se organice
en función de lograr los objetivos planteados a corto y mediano plazo. Estos tres instru­
mentos de administración pública son el objeto principal de la evaluación de los proce­
sos de gestión. Lo que se evalúa en la administración pública es más el proceso por el
cual opera esta última que el impacto que pueden tener las medidas.
La dificultad radica en distinguir entre la terminación de una política y de un pro­
grama. ¿Quién dice que la política tuvo un impacto específico? y ¿quién dice que el
programa, que es una etapa o un instrumento de esta política, tuvo un impacto? Del
punto de vista metodológico, es relativamente fácil salir del dilema, por eso hay tan
pocas evaluaciones de políticas y tantas evaluaciones de programas. El ideal de cual­
quier evaluación de impacto es determinar la variable necesaria y suficiente, pero en
situaciones reales no se puede aislar estas variables. Más bien, lo mejor que se puede
hacer es establecer con claridad la variable independiente determinante (Torres y Pina,
2003). Otra posibilidad es aplicar métodos semi-experimentales, por los cuales se pro­
cede a una serie de test sobre variables aisladas artificialmente. Por ejemplo, la evalua­
ción que hace Juan Ponce del impacto del bono de desarrollo humano en el Ecuador es
una evaluación de programa de transferencia condicionada, en el marco de la política
de educación primaria (Ponce, 2010). El método semi-experimental que él aplica per­
mite aislar dos variables dependientes —el gasto escolar y los resultados escolares— y
decir si este programa sirve o no para estos dos objetivos. Desde luego, cabe preguntar­
se cuál es el alcance de una evaluación de este tipo para tomar decisiones en materia de
política educativa. Si bien es cierto constituye un insumo valioso para dar continuidad
(o no) a los programas evaluados, no dicen mucho sobre el conjunto de instrumentos
diseñados para la política sectorial.
51
 Por su visibilidad en la Academia y en la administración pública, las evaluaciones de
programas dejan pensar que, al multiplicar los ejercicios de este tipo, podemos llegar a
una política óptima. Sin embargo, este planteamiento está rebatido por los enfoques
cualitativos de evaluación de políticas (Subirats, 1995). Desde un enfoque cognitivista,
la evaluación participa más bien del proceso y busca explicar el proceso por su contexto
(Guba y Lincoln, 1989). Eso no excluye que existan situaciones intermedias, en las cua­
les se puede cuantificar el proceso, pero el grado explicativo de estos datos cuantitativos
está relativizado por los datos de contexto. Por último, cabe tomar en cuenta las varia­
bles de contexto. Para seguir con el mismo ejemplo, una política educativa se ampara en
procesos institucionales, por ejemplo, en el sistema educativo, la existencia de escuelas,
de normas, de programas escolares, la formación de los maestros, el nivel de remunera­
ción, la organización de padres de familia, etc. La política heredó estas instituciones,
con sus alcances y límites, estas últimas son constitutivas de ella y, por lo tanto, pueden
ser a su vez objeto de una evaluación, para tomar decisiones. Entonces el efecto que
puede tener una transferencia sobre una variable dependiente tan solo es explicable si se
entiende el sistema de educación, el conjunto de instituciones en el cual se da la educa­
ción en el país beneficiario.
La literatura sobre la evaluación y la culminación de las políticas abarca también los
procesos políticos desde un enfoque cognitivo, haciendo hincapié en las percepciones y
apreciaciones expresadas por los públicos (Guba y Lincoln, 1989; Kessler et al., 1998;
Bañón i Martínez, 2002; Roth, 2009). El problema de la evaluación se puede entender en
dos sentidos: como un problema de resultados y como un problema de procesos. La
dificultad de definir los indicadores (cuantitativos y cualitativos) radica en esta duali­
dad, para concluir sobre la suerte (efectividad y eficacia) de una política. Vale la pena
volver sobre la visión estilizada del proceso de políticas propuesta por Lasswell, pues él
definía una política pública como una acción orientada a la resolución de problemas.
Entonces, podríamos evaluar las políticas en función del grado de resolución de proble­
mas que éstas enfrentan. Podríamos decir que, mientras más nos acercamos a una reso­
lución completa del problema, mejor fue la política. Esto no es un mal razonamiento,
pero funciona para los programas más que para las políticas, por ejemplo aplica a los
programas de ayuda con transferencias condicionadas. De ahí el éxito de la evaluación
de impacto para la cooperación internacional, bilateral y multilateral, pues es una legíti­
ma preocupación de un donante el saber si su dinero sirvió (a reducir la pobreza, el
analfabetismo, la mortalidad infantil, etc.).
Sin embargo, no es así a nivel de una política, no hay tal cosa como una donación, un
préstamo o una inversión para solucionar un problema particular. No solo las políticas
no resuelven problemas de manera aislada, sino que éstas generan problemas, deriva­
dos de efectos no-deseados o perversos (expectativas nuevas, consecuencias indirectas,
etc.) (Ingram et al., 2007; Schneider, 2013). Entonces, la dificultad de analizarlos resul­
tados de una política o de un programa radica en este dinamismo intrínseco de las
políticas públicas. Una política no sigue un proceso lineal, sino un proceso de prueba-
error, en constante reformulación y corrección. Desde luego, la evaluación no interviene
solo al final de un proceso sino a lo largo de este último. Por otro lado, no es posible
evaluar una política como tal, pues no existe un tiempo para esto: el proceso político no
se puede detener durante el momento de su evaluación (el cual, además, puede demorar
varios meses, como en el caso de los métodos semi-experimentales). Por lo tanto, se
inicia la evaluación en el momento de la ejecución. Es más, no se evalúa solo la política
en curso, también se evalúa la política anterior o lo que hizo el gobierno anterior en el
52
mismo ámbito, pues, quizá la política en su conjunto no cambió pero cambió el meca­
nismo de ejecución o cambiaron los objetivos.
En síntesis, aunque la evaluación de programas puede ser útil a la toma de decisión,
no cabe confundirla con la evaluación de políticas públicas. Bajo ninguna circunstancia
se puede extrapolar científicamente las conclusiones de la evaluación de un programa a
una política. Eso nos lleva una vez más a un problema de investigación aplicada, es
decir, ¿de qué sirve evaluar un programa, si el propósito es analizar la política? Al fin y al
cabo, la evaluación de impacto ha evolucionado en el sentido de una creciente parciali-
zación y particularización. Por un lado, no es tan objetiva como se pretendía inicialmen­
te, no es científica de por sí, puesto que utiliza en general métodos científicos para fines
políticos. Esto es moralmente aceptable, si asumimos que las políticas públicas hacen
la política. Desde luego, los métodos explicativos no pertenecen a una corriente política,
son funcionales a cualquier partido, a cualquier gobierno. Por otro lado, hemos visto
que la dificultad de evaluar políticas como conjuntos había llevado a enfocar el análisis
hacia los actores, las organizaciones, los servicios públicos y los resultados.

Las paradojas del ciclo de las políticas

El modelo de análisis secuencial
Luego de dejar la Universidad de Chicago, en 1938, Lasswell puso su experticia en
comunicación de guerra al servicio de la administración de Estado, via el Departamento
de Justicia y la Oficina de Datos y Estadísticas (luego Oficina de Información de Gue­
rra), la Oficina de Servicios Estratégicos y finalmente el Servicio de Estado Sicológico
de Guerra del Ejército. Los estudios realizados en este período llevaron a la publicación
de The Language o f Politics (1949), que subrayaba nuevamente la importancia de la
dimensión sicológica en el proceso político. Esta idea retomaría una importancia capi­
tal en los trabajos ulteriores de Lasswell, nombrado entretanto profesor de leyes en la
Universidad de Yale. Junto con su socio, Myres McDougal, Lasswell veía la ley como un
proceso de decisión o un acto de autoridad en el cual los miembros de una comunidad
aclaran y aseguran sus intereses (Almond, 1987). Por otro lado, propuso una tipología
de los objetivos y valores que motivan la toma de decisión e incluyen el poder, la riqueza,
el respeto, el bienestar, el afecto, la destreza, la rectitud y la ilustración. El núcleo de esta
teoría política fue puesto a prueba luego en diversas investigaciones sobre los procesos
de toma de decisión, entre las cuales una sobre la relación entre la personalidad de los
jueces y el tipo de decisiones judiciales tomadas, publicado en Power and Personality
(1948), otra sobre la participación de los campesinos en una hacienda peruana y una
tercera sobre la participación de los pacientes en el Instituto Psiquiátrico de Yale, estas
últimas publicadas en The Future ofPolitical Science (1963).
El método de Lasswell consistía en dividir el proceso en etapas, para entender mejor
lo que ocurre, quién interviene y qué resultados se pueden esperar en cada momento.
Contemplaba siete etapas: inteligencia o entendimiento, promoción o discusión, pres­
cripción o toma de decisión, invocación (entendida como una manera de convencer, por
ejemplo al poder legislativo, de adoptar los medios y los recursos necesarios para ejecu­
tar una decisión), aplicación, tenninación y apreciación de la decisión. Es interesante
notar que en el afán de Lasswell de llegar a un conocimiento más exacto, objetivo, cien­
tífico del proceso, la noción de fases sirve de herramienta para separar los problemas.
53
Uno entiende que, por ejemplo, el problema de la inteligencia o del entendimiento des­
emboca en una serie de prácticas, de acciones (por ejemplo la creación y producción de
información, la generación de instrumentos para levantar información, etc.) y requiere,
desde luego, unas técnicas específicas para analizar el momento. Uno entiende también
que no es lo mismo que lo que se necesita para convencer a los otros actores o a los
interlocutores del ejecutivo (entre éstos, los funcionarios públicos y los electos del poder
legislativo) para ejecutar las decisiones tomadas. Por último, uno vislumbra en este se­
gundo momento una serie de problemas por resolver, que son de naturaleza distinta e
implican movilizar otros recursos.
Recordemos que, para Lasswell, la ciencia de las políticas era una ciencia aplicada
cuya finalidad era mejorarlas políticas, entonces había un efecto de retroalimentación,
un efecto reflexivo del análisis y el ciclo se convirtió en este sentido en un instrumento
de perfeccionamiento de las políticas, más allá de ser un mero instrumento de entendi­
miento. Este esquema de análisis secuencial fue perfeccionado por Charles O. Jones en
su Introduction to the Study of Public Policy (1970). En medio de la guerra del Vietnam
—cuando el Presidente Johnson decidió involucrar más a Estados Unidos en su cruza­
da contra el comunismo, contra la opinión de muchos expertos, convencidos de que
esta guerra se iba a convertir en una inextricable trampa—, Jones se preguntó cómo se
tomaban las decisiones políticas y por qué se daban fallas en la ejecución de las políti­
cas, aún pese al aumento del gasto público (Jones, 1984). Se inspiró también del fraca­
so de la «Guerra contra la pobreza» y el «Sistema de programación, planificación y
elaboración de presupuesto» (PPBS) de la misma administración. A partir de esta in­
quietud y con el propósito de atender este problema en una forma científica, identificó
a los actores, los procesos y los resultados a lo largo de lo que se llamaría desde luego «el
ciclo de política».
Jones simplificó la propuesta de Lasswell en cinco etapas: formulación o identifica­
ción del problema (elaboración de la agenda), evaluación de posibles soluciones (discu­
sión entre miembros del ejecutivo), toma de decisión y explicación a otras agencias del
Estado (por ejemplo, discusión presupuestaria), ejecución o implementación de la polí­
tica (para llevar a cabo los planteamientos de la etapa anterior) y evaluación de resulta­
dos (consecución efectiva de las decisiones, culminación del proceso de implementa­
ción y evaluación de los resultados). En cada etapa, intervienen actores públicos y priva­
dos que defienden distintas opciones de políticas, movilizan conocimientos expertos al
servicio de opiniones e intereses contrapuestos, confrontan soluciones alternativas, etc.
Idealmente, el resultado de este proceso es la resolución de un problema público de la
manera más racional y consensual posible. De hecho, este método parte de una premisa
teórica implícita, y es que los comportamientos y las decisiones siguen un patrón, según
el cual un individuo fundamenta sus elecciones con base en una sucesión de cálculos de
los costos y beneficios que conllevarían sus actos. En este sentido, el ciclo de las políticas
se acopla muy bien con el marco analítico de David Easton, que ve al Estado como una
«caja negra» en la cual se procesan insumos y productos (Easton, 1973). El propósito del
análisis de políticas consiste en saber qué pasa en esta caja negra, mientras que para la
ciencia política en general eso es un problema ajeno. Por lo tanto, la noción de ciclo de
política busca remediar a una falencia en el razonamiento de Easton. Desde el momento
en que se acopló la idea de fases de políticas con aquella de una maquinaria institucional
que transformaba los insumos en productos y resultados, las políticas se volvieron cícli­
cas, es decir que los productos de una política se volvieron los insumos de otra política o
de la misma política en un momento ulterior.
54
Una heurística
Paul Sabatier fue el primero en cuestionar explícitamente la validez del método
de análisis secuencial de políticas e insinuar que este enfoque se estaba volviendo un
problema más que una solución (Sabatier, 1986). Veía en primer lugar el principal
límite de este método en la desconexión entre la teoría y la realidad, lo que luego fue
asumido por muchos autores, incluso aquellos que siguen pensando que las políticas
siguen un ciclo (Mény y Thoenig, 1992; Muller y Surel, 1998; Howlett et al., 2009;
Subirats et al., 2012; Roth, 2014). En efecto, de la teoría a la realidad falta mucho
para probar la existencia de fases sucesivas: los plazos no son precisos ni realistas, las
secuencias no son precisas, es decir que puede existir cierta confusión entre las dis­
tintas etapas, no son sucesivas. Pero, sobre todo, no es un método explicativo, es
decir que no nos permite comprobar teorías. ¿Cómo demostrar que una política pasa
por tres, cinco, seis o siete etapas? En realidad, si la observación empírica no lo per­
mite, seguirá siendo una premisa, una idea, una visión del espíritu pero no una teoría
científica.
Sin embargo, a pesar de sus límites, el modelo de análisis secuencial se ha vuelto
una suerte de vademécum. Ello merece una discusión profunda que se proseguirá a lo
largo de este libro, en particular a propósito de los problemas metodológicos plantea­
dos por los distintos enfoques teóricos de análisis. Por el momento, discutamos su
valor heurístico, es decir su aporte a un entendimiento más detallado y profundo del
proceso de políticas públicas. Si bien es cierto pudo haber, en los años 1950, la ilusión
que las políticas Pa, Pb, ... Pzpodría constituir en sí objetos de investigación científica, en
realidad, a medidas que se complejizaron, se volvió cada vez más ilusorio abarcarlas en
su conjunto. Desde luego, vino el problema de qué priorizar y cómo definir el enfoque
o el punto de entrada para entender lo que observamos (Dye, 2010: 11-25). La presencia
de este marco analítico en la literatura especializada, así como el hecho que sirva de
referencia en la estructura y el contenido de muchos libros, dejan la impresión de que
constituye «la» clave para analizar o llevar a cabo cualquier política. Sin embargo, hay
que distinguir el uso de la noción de ciclo para hacer las políticas y su uso para estudiar­
las. Ocurre que el ciclo de las políticas sirve a organizar la literatura —en este sentido es
un instrumento heurístico— pero no basta para analizar las políticas, no solo por las
críticas que se formularon desde los años 1980 (según las cuales ninguna política sigue
un ciclo secuencial en concreto), sino también por el desarrollo del campo de estudio y
la segmentación de este campo en sub-especializaciones.
La paradoja del ciclo de las políticas radica en que los libros de textos y manuales que
inspiran a muchos especialistas y profesionales critican el uso de las principales etapas
identificadas por Jones —formulación, implementación y evaluación— para analizar
las políticas, pero la utilizan para organizar su exposición. Todos le dedican al menos un
capítulo y muchos organizan el estado del arte a partir de estas fases. Típicamente, un
manual empieza por una presentación sintética de conceptos, teorías y enfoques, antes
de detallar cada fase del ciclo de Jones y exponer los avances de la investigación científi­
ca sobre la elaboración de la agenda, la toma de decisión, la ejecución y la evaluación.
Muchos autores no se apartan del análisis secuencial (Hassenteufel, 2008; Howlett, Ra-
mesh y Perl, 2009; Knoepfel, 2011), aunque algunos adopten un enfoque particular y
traten de distanciarse de este dogma, sea por el marco analítico de las coaliciones pro­
motoras (Roth, 2014), las elecciones racionales (Kübler y Maillard, 2009) o el análisis
cognitivo (Muller, 2008; Zittoun, 2014).
55
 El que las etapas del proceso político fuesen fieles a la realidad de los casos estudia­
dos por Lasswell luego Jones, no significaba que valdrían para cualquier política en
cualquier momento y lugar, ni tampoco que estas etapas se ordenaban sistemáticamente
en la misma forma. No obstante, trátese de la elaboración de la agenda, de la formula­
ción y de la legitimación de las políticas, de su ejecución o de su evaluación, estas fases
han inspirado a tantos autores que, en la actualidad, es imposible reducir este modelo a
un planteamiento positivista (Grau Creus, 2002). La principal consecuencia de la gene­
ralización del método de análisis secuencial es el haber dado lugar a distintos enfoques
analíticos (Jann y Wegrich, 2007). No se trata por lo tanto de un problema epistemológi­
co sino de uno metodológico cuyo afán es aclaramos sobre la mejor manera de proceder
al análisis (particular o general) de una política. Una solución es elegir un nivel, una
fase, una etapa del proceso, de la cual se desprenderá luego una explicación de los acon­
tecimientos, las causas (etc.) de lo que ocurre o justifica el problema actual.
Al fin y al cabo, ¿qué queda hoy del ciclo de las políticas? ¿qué herencia nos dejaron
la utilización y el perfeccionamiento de este método para entender mejor las políticas
públicas? Se trata ante todo de un instrumento para ayudamos a pensar, cuya principal
virtud es heurística. No se trata de un instrumento aplicable tal cual al análisis, ni mu­
cho menos a la toma de decisión. A la hora de elegir el tema de análisis que nos interesa,
es necesario priorizar un momento del proceso, aunque sea para adquirir un conoci­
miento más preciso de lo que nos interesa. No es lo mismo estudiar la política de trans­
porte urbano en una etapa inicial e incluso en una etapa pre-política, donde se identifi­
can ciertos problemas, como la saturación del tráfico, la contaminación atmosférica, el
riesgo de accidentes de tránsito, por los que no se ha impuesto una solución ideal, y
evaluar los logros de esta política al cabo de varios años de implementación.

Un método por completar

La persistencia del ciclo de política muestra que se ha convertido en una suerte de
matriz cognitiva a partir de la cual se trata de mejorar algo que ya existe. Sin embargo,
nos lleva a un callejón sin salida. En efecto, la revisión de los manuales da la sensación
de leer variaciones infinitas sobre un mismo tema. Llega un momento en que uno se
pregunta qué hay de nuevo, pues cada libro es una reformulación de lo que ya han
escrito otros. En particular, es muy limitado el aporte concreto del análisis secuencial, al
entendimiento del cambio de políticas, de las fallas de ejecución, de la incidencia de
actores no-estatales, de la aparición de efectos no-deseados, de políticas perversas, etc.
Si la idea de Lasswell era que el ciclo es un hilo conductor para coadyuvar a la resolución
de problemas, este hilo se rompió, con la creciente especialización de los estudios de
políticas públicas y su tendencia al aislamiento.
No solo el análisis secuencial nos lleva a un callejón sin salida, sino que nos impide
entender ciertas cosas. Primero, aunque la práctica nos haya llevado a una especializa­
ción por nivel de análisis, necesitamos una comprensión de los otros niveles de análisis
para sacar conclusiones. No podemos entender la elaboración de la agenda de política
sin conocer lo que ocurrió después de esto. Segundo, no podemos saber de la agenda si
no sabemos cómo se evaluaron las políticas afines anteriores a este momento. Enton­
ces el problema es en qué momento hacemos el corte para empezar el análisis. Por
ejemplo, no es fácil dividir la discusión sobre los instrumentos de políticas entre las
etapas de formulación e implementación de políticas, pues en muchos casos no dejan
56
de ser revisados, corregidos y mejorados en función del monitoreo, del seguimiento
detallado que se da a una política. Tercero, tampoco es tan fácil distinguir el rol de los
actores estatales y no-estatales en función de si estamos en una etapa inicial o final de
la política. En muchos casos son los mismos actores cuyo comportamiento es distinto,
en función del proceso de aprendizaje y del poder de los unos o de la capacidad de
incidencia de los otros.
■Ya se anticipaba, a partir de los trabajos de los pioneros, una serie de problemas
generados por esta visión lineal de las políticas. El primer problema es que, en la prácti­
ca, las políticas no son el producto de una evaluación comprensiva. Existen momentos
de evaluación, se evalúan las políticas pero no como lo plantea Jones, no es la última
etapa del proceso, sino un elemento que lo atraviesa en distintos momentos. El segundo
problema viene de la idea según la cual las políticas se insertan en un entorno incierto e
inestable, que limita las posibilidades de innovación por parte de los responsables o del
aparato de toma de decisión. Una catástrofe natural, un fenómeno internacional, inci­
den notablemente en la capacidad de reacción del sistema de política pública para en­
contrar una solución. Esto restringe el alcance explicativo de un ciclo o d e u n proceso
lineal, cumulativo, de toma de decisión. Estos problemas no se han resuelto. Es más, los
estudios de políticas por fases o por niveles de análisis dan la creciente convicción de
que no se va a resolver el problema de la traducción empírica de este marco analítico.
Por lo contrario, a medida que mejoramos nuestro conocimiento del proceso, vemos
que es cada vez más difícil analizarlo de manera lineal o secuencial.
Sin embargo, es muy útil distinguir los momentos de una política para analizar con
mayor detalle el conjunto de este proceso: qué ocurre, a qué llevó, quién intervino. Pese
a sus limitaciones, la principal ventaja del ciclo consiste en dejar sentado el análisis de
políticas públicas como un campo de estudio. Finalmente, es ahí donde, más que con los
aportes de los anteriores conceptos que ya vimos, se puede legitimar el ejercicio científi­
co, la enseñanza y la creación de carreras para entender las políticas públicas. En otros
términos, lo que produce la creación de esta heurística es la legitimación de un campo
disciplinario como un dominio científico. Ello lo convierte en el instrumento privilegia­
do para clasificar la información, en particular la literatura teórica, para organizar los
manuales y para dividir o segmentar por especializaciones el campo de estudio.
En función del lugar y del momento que nos interesa, no vamos a priorizar el
mismo enfoque analítico. Este es el primer aporte de la conceptualización de las polí­
ticas en ciclos. Uno puede interpretarlos como procesos de maduración de decisiones
que se retroalimentan con informaciones empíricas. Una decisión, no solo madura en
el cerebro de los tecnócratas, sino que va cogiendo más relevancia para otros actores
conforme se implementa, lo cual le da mayor o menor legitimidad a una solución y
permite (o no) lograr los objetivos. Nuevamente, ello nos remite a ver la política, no
como una sola cosa sino como un proceso que se articula con una u otra dimensión
(los instrumentos, los actores, los derechos, etc.). Esta es una primera herencia que
podemos rescatar y asumir para el análisis, hoy. La segunda es más discutible, y es la
facilidad que procura a muchos autores de organizar la literatura especializada. En
efecto, es común que un autor resuma los enfoques de análisis de políticas públicas a
partir del ciclo, antes de formular su propia propuesta teórica. El problema que plan­
tea esta forma de proceder es la repetición de los argumentos de un manual al otro y el
carácter autopoiético del método puesto que, al decir de algunos, el ciclo de política
sigue un referente válido por el simple hecho de ser utilizado por muchos autores
(Grau Creus, 2002).
57
 Por lo contrario, nos conviene romper con este esquema, en el cual se entiende al
ciclo como una sucesión lineal de etapas, para articularlo más bien con las dimensiones
diacrónicas de las políticas. Entonces sí, es un punto de partida, pero requiere de mu­
chas otras cosas. En particular, requiere plantear de manera clara qué entendemos por
«enfoques teóricos» (y cuáles son) a la hora de analizar las políticas. Podríamos tener
una tipología falsa pues, por la segmentación del campo, hay una tendencia a la teoriza­
ción que llevaría por ejemplo a que, a partir de los estudios de la elaboración de agenda,
se generan teorías. Ello nos remite a la discusión epistemológica del capítulo anterior,
pues precisamente estas teorías no son comprobables mientras no lleguen a confrontar­
se con aquellas formuladas a partir de otros momentos del proceso, seguirán siendo
planteamientos, marcos analíticos útiles para la discusión, interpretativos mas no expli­
cativos. Dicho de otra manera, si la literatura que nace del estudio de la elaboración de
agenda genera una teoría como la de Kingdon, tiene que poder estar comprobada en
otros momentos de la política. No podemos tener un cuerpo teórico autónomo o que se
emancipa y solamente analiza la elaboración de agenda, este cuerpo de literatura tiene
que confrontarse con otros aspectos de la política, con la dificultad de implementar las
decisiones, con la complejidad de las variables independientes, con la heterogeneidad de
los instrumentos y de las instituciones formales que intervienen para estructurar o ser
afectadas por las políticas públicas.
Entonces es vano organizar el campo de análisis de políticas por fases, más bien hay
que abordarlo de manera diacrònica e identificar los enfoques teóricos que permiten
entender tanto los problemas de formulación como aquellos de implementación y eva­
luación. De esta manera se reduce considerablemente el número de enfoques. Ello dis­
crepa con la propuesta de los autores cuyas taxonomías llevan a damos una imagen
impresionista de los enfoques teóricos, mostrando ciertos aspectos de cada uno sin dar
una visión continua, como si se superpusieran los unos con los otros. Podemos ver que,
al análisis de la implementación se prestan enfoques como la elección pública, el neoins-
titucionalismo histórico, el marco analítico de las coaliciones promotoras (etc.), pero no
es suficiente. Eso sí nos dice algo: la etapa de implementación interesa a muchos enfo­
ques teóricos y muchos tratan de procurar una explicación y validarse a partir de un
momento particular de la política. Ahora bien, no todos tienen la misma fuerza explica­
tiva de todo el proceso. Algunos son idóneos para un determinado momento de la polí­
tica, pero son débiles para explicar otros momentos. Más allá del sincretismo mágico
donde todo vale (Palier y Surel, 2005) —tomamos un poco de este enfoque, un poco de
este otro y un poco del tercero— es cuestión de ver cómo un enfoque puede captar los
aportes de otros para consolidarse, no como dos polos de un imán sino como una co­
rriente que poco a poco va atrayendo los aluviones, la sedimentación de otras teorías
para enriquecerse de matices y adquirir más fuerza explicativa.
Un buen ejemplo de esto, es cómo ha evolucionado el análisis de la administración
(Peters, 2001). Recordemos que las ciencias administrativas antecedieron el análisis de
políticas públicas, pues uno observa precisamente eso: el análisis del proceso de toma de
decisión en las organizaciones se ha beneficiado mucho de la visión secuencia! de las
políticas. Uno observa que el rol de la administración pública (por ejemplo a través de
una empresa estatal), no es el mismo según interviene en una fase preliminar —por
ejemplo proveyendo información sobre un problema, institucionalizando una decisión—
o si hay que crearla para conseguir los objetivos de la política. Una empresa petrolera no
tiene el mismo rol en la política energética de un gobierno, según si interviene con fuer­
za en la formulación de dicha política, como es tradicionalmente el caso de PdVSA en
58
Venezuela, o si su capacidad técnica y política la limita a un rol de ejecutora de decisio­
nes, como es el caso de YPFB en Bolivia (Fontaine et al., 2013). La administración se
convierte entonces en un problema de política pública, mientras que tradicionalmente
se la veía como un mecanismo de implementación. Por lo tanto, no cabe observar solo el
ciclo de una política, sino también el proceso de transformación de la administración a
lo largo de este ciclo.
Acabar con «el fetichismo de la decisión» (Lascoumes y Le Galés, 2009:16) es, quizá,
la mayor ruptura con el enfoque secuencial de análisis, pues lleva a reinterpretar las
decisiones en como problemas de regulación. En este sentido, el núcleo duro de las
políticas no resulta de una decisión política unilateral, sino de negociaciones entre el
Estado y los actores sociales y económicos. En definitiva, al parecer, la mejor solución es
tratar con el ciclo de las políticas como una construcción ideal-típica de la política, pero
además de elegir el momento o el nivel de análisis, tenemos que tomar en cuenta otros
elementos que se cruzan con estos niveles y evolucionan a lo largo del proceso.
Las variables que se utilizarán a lo largo de este libro son las ideas, los intereses y las
instituciones. Podemos articular dos dimensiones para hacer el análisis: una dimensión
temporal, pues hay una transformación de la política y ello requiere una visión cronoló­
gica, y una dimensión instrumental, pues una ley, un presupuesto, una agencia del go­
bierno se transforman en este proceso a la vez que lo orientan. A partir de una situación
inicial, podemos analizar cómo evolucionan los actores a lo largo del proceso de una
política, cómo evolucionan sus intereses, sus representaciones y las relaciones de poder
que les unen. Lo mismo se puede hacer con las instituciones. Podemos analizar cómo
éstas se transforman y, al revés, cómo inciden en la toma de decisión, en función de la
existencia (o no) de organizaciones del Estado. Por ejemplo, si asumimos que una em­
presa pública es un instrumento de política para un gobierno, podemos seguir el rol de
esta última en el proceso y cómo este proceso la afecta, en una interacción continua
(endógena). Ello nos lleva a analizar las políticas como el producto de interacciones
entre el Estado, la sociedad y la economía, como veremos en el próximo capítulo.
En conclusión, la orientación hacia las políticas, la racionalidad limitada, el incre-
mentalismo y el ciclo de las políticas constituyen los cuatro pilares conceptuales sobre
los cuales se pudo desarrollar el análisis de políticas públicas y lo que nos llevó a la
siguiente etapa, a partir de los años 1960, en un momento en que muchos países conver­
gían hacia el modelo de desarrollo keynesiano y su contraparte en América Latina y el
Caribe, el modelo cepalino. Lo que se organizó desde luego es una disciplina que movi­
lizaba conocimientos científicos y saberes expertos, para ponerlos a disposición de la
toma de decisión. Era necesario entender mejor y dedicar esfuerzos cada vez mayores al
entendimiento de las distintas etapas de este proceso, es decir que ya no era solamente la
administración pública, como una suerte de maquinaria ejecutora de decisiones, ya no
eran las políticas sectoriales (la política agrícola, la industrial o la económica), sino en
ambos casos los procesos que emprendían la administración y las organizaciones, los
procesos que estructuraban o por los que se transformaban estas políticas sectoriales.
Bajamos entonces a un nivel mucho más fino y técnico de análisis y es ahí donde
aparecieron las escuelas o las tradiciones que hasta hoy se aparentan como sub-especia-
lizaciones. De esta evolución, se destacan tres ideas contundentes. Primero, al cabo de
un siglo de investigaciones sobre y para las políticas públicas, ya nadie cree en la neutra­
lidad de la administración pública ni en la objetividad de los tecnócratas, hay «una
política de las políticas públicas» (Medellín, 2004). Segundo, el ciclo de política tiene
59
que ser considerado como un instrumento heurístico, más que como un hecho empíri­
camente observable. Por esta razón, desde la década del ochenta la multiplicación de los
enfoques y métodos de análisis de políticas dio lugar a escuelas que, aunque mantuvie­
ran un diálogo, constituyeron tantas aproximaciones al rol del Estado y a la naturaleza
de los procesos políticos. Tercero, es cuestionable la efectividad y la eficiencia de políti­
cas frutos de una relación vertical entre el Estado, encargado de la dirección y del con­
trol (command and control), y la sociedad, cuyo rol político se limitaría a ser un sujeto de
las políticas de gobierno, eventualmente capaz de incidir en ellas, según su grado de orga­
nización. Profundizaremos este último aspecto en el siguiente capítulo.

60
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índice

A gradecimientos................................................................................................................................. IX
PRÓLOGO, por Joan Subirats......................................................... .................................................. XI
INTRODUCCIÓN. ¿Por qué y para qué analizar las políticas públicas?................................... 1
Los orígenes......................................................................................................................................... 1
Una disciplina en auge....................................................................................................................... 4
El análisis de políticas públicas en América Latina y el C aribe............................................. 6
CAPÍTULO 1. Epistem ología............................................................................................................... 11
El falso dilema entre positivismo y constructivismo................................................................. 11
Ontologla y epistemología......................................................................................................... 11
La cuestión de los paradigm as................................................................................................. 15
Empirismo y principio de falsabilidad.................................................................................. 18
Las políticas públicas como objeto de estudio........................................................................... 22
Definición del objeto.................................................................................................................. 22
Las políticas como variables dependientes .......................................................................... 27
Los determinantes de las políticas públicas......................................................................... 31
Capítulo 2. H istoria.......................................................................................................................... 37
Los aportes conceptuales de los pioneros..................................................................................... 37
La orientación hacia las políticas............................................................................................ 37
La racionalidad limitada de los actores................................................................................. 39
El cambio incremental de políticas........................................................................................ 41
La segmentación del campo de estudio........................................................................................ 43
La implementación de las políticas........................................................................................ 43
La formulación de las políticas................................................................................................ 46
La evaluación de las políticas................................................................................................... 49
Las paradojas del ciclo de las políticas......................................................................................... 53
El modelo de análisis secuencial............................................................................................ 53
Una heurística............................................................................................................................... 55
Un método por com pletar......................................................................................................... 56
CAPÍTULO 3. Praxis.............................................................................................................................. 61
La transformación del rol del E stado............................................................................................ 61
Gobierno, gobemabilidad y gobem anza............................................................................... 61
La lógica de lo adecuado........................................................................................................... 67
Modos de gobemanza y estilos de políticas......................................................................... 70
La incidencia de los actores no-estatales..................................................................................... 74
Los grupos de interés según el pluralismo y el corporativismo...................................... 74
Las redes de políticas públicas en la «nueva gobem anza».............................................. 77
La participación y el control social......................................................................................... 79

191
El diseño de las políticas públicas................................................................................................... 82
Los tipos de instrumentos de políticas................................................................................... 82
La elección de los instrumentos de políticas........................................................................ 84
Los instrumentos como problemas de políticas................................................................... 86
CAPÍTULO 4. T eorías............................................................................................................................ 91
Los enfoques racionalistas................................................................................................................ 91
La «revolución conductista»..................................................................................................... 91
Las teorías de la elección racional........................................................................................... 93
La escuela de la elección pública............................................................................................. 97
Los enfoques neoinstitucionalistas................................................................................................. 104
El neoinstitucionalismo histórico............................................................................................ 104
El neoinstitucionalismo sociológico....................................................................................... 107
El neoinstitucionalismo económ ico....................................................................................... 111
Los enfoques cognitivistas................................................................................................................. 115
Las políticas como procesos de aprendizaje......................................................................... 115
Las políticas como paradigm as................................................................................................. 120
La teoría crítica............................................................................................................................. 125
Capítulo 5. M étodos.......................................................................................................................... 131
Problemas metodológicos ................................................................................................................. 131
Inferencias inductivas y deductivas......................................................................................... 131
Métodos cuantitativos y cualitativos....................................................................................... 136
Estudio de casos, seguimiento de procesos y com paración............................................. 138
Marcos interpretativos........................................................................................................................ 143
La sociología de la acción pública........................................................................................... 143
El análisis deliberativo de las políticas................................................................................... 146
Técnicas de recolección de datos............................................................................................. 150
Marcos explicativos............................................................................................................................ 152
Las coaliciones prom otoras...................................................................................................... 152
El análisis y desarrollo institucional....................................................................................... 154
El equilibrio p u n tu ad o ............................................................................................................... 159
La dependencia de la trayectoria............................................................................................. 162
El diseño de políticas................................................................................................................... 165
CONCLUSIÓN. Del análisis al diseño de políticas públicas........................................................ 169
Viejas teorías para un nuevo m undo.............................................................................................. 169
El rol de las instituciones en el análisis y diseño de políticas.................................................. 173
B ibliografía citada .......................................................................................................................... 177

192