CAPÍTULO 1: Marco Teórico-Conceptual

Introducción

La democracia participativa, a través de diversos mecanismos de participación

ciudadana, busca contrarrestar diversos déficits que enfrenta en la actualidad el
sistema de representación política. El aspecto toral de este modelo de
democracia es otorgar mayores espacios de acción y participación, no obstante,
limitados y regulados, a los ciudadanos en la toma de decisiones públicas.

Estos mecanismos, además de fomentar una mayor participación de los

ciudadanos promoviendo la ampliación de la esfera pública y política, implican
una revaloración sobre el sistema democrático actual. El impacto de estos ha
generado cambios en el desarrollo institucional e instrumental de las
organizaciones políticas y gubernamentales.

No obstante, el análisis de la democracia participativa y de sus distintos

mecanismos no ha sido ajeno al fenómeno de estiramiento conceptual,
característico de las ciencias sociales, que impide tener bases de reconocimiento
sobre los alcances y límites de estos mecanismos de participación en medio de
contextos políticos y sociales complejos y en constante transformación.

Es por ello por lo que el objetivo de este capítulo es analizar los distintos
enfoques analíticos y corrientes de pensamiento de los conceptos teóricos-
conceptuales que forman parte del análisis sobre la democracia participativa y,
en lo particular, el mecanismo del presupuesto participativo, así como sus
implicaciones en la participación ciudadana y en las instituciones políticas.

1
 El presente capítulo se divide en cinco apartados. En el primero se
analizará el concepto y enfoques de análisis sobre la democracia como forma
de gobierno; posteriormente, se analizará aquel enfoque conceptual de la
democracia que aborda el desarrollo y promoción de la participación ciudadana
institucionalizada a través de distintos mecanismos procesales.

En el segundo apartado se examinarán los distintos tipos de democracia

existentes en la discusión teórico-conceptual. En este apartado se desarrollarán
cinco subapartados donde cada uno representa a cada tipo de democracia a
analizar y su conexión con la participación de los ciudadanos en la toma de
decisiones públicas.

Posteriormente, en el tercer apartado, se revisará el concepto de la

participación ciudadana y cómo es que los ciudadanos participan e inciden en
las decisiones sobre su comunidad. En este sentido, se observará el nexo
existente entre la participación ciudadana y las instituciones gubernamentales
bajo el modelo de la gobernanza democrática.

A continuación, en el cuarto apartado se indagarán los distintos

mecanismos de participación ciudadana que han sido objeto de una mayor
aplicación instrumental en los últimos años. En este, se desarrollarán cinco
subapartados donde explicará, de manera breve, en qué consiste cada uno de
ellos y sus diferentes variantes instrumentales y legales existentes.

Finalmente, en el quinto apartado se explicarán las concepciones en torno

al presupuesto participativo, sus fases constitutivas y tipologías generadas en
cuanto al rol de participación de los ciudadanos, la regulación del mecanismo,
el papel de la acción gubernamental y la vinculatoriedad de las decisiones
tomadas por los ciudadanos.

2
 Democracia: conceptualizaciones básicas y sus enfoques de análisis

Al igual que otros conceptos típicos usados en el lenguaje de las ciencias

sociales, la tarea de definir sobre lo que es la democracia resulta ser compleja
frente al fenómeno de “estiramiento conceptual”1. Esto, si bien ha enriquecido
el debate teórico sobre lo que es la democracia, ha generado en que este término
sea utilizado de manera indiscriminada y poco consistente.

Con base en ello, el término “democracia” se ha conceptualizado a través

de cuatro enfoques diferentes de análisis. La siguiente tabla refleja dichos
enfoques con sus características básicas de explicación terminológica:

Tabla 1: Enfoques conceptuales del término “democracia”

Tipo de Definición Descripción

Se concentra en las leyes que aprueba un régimen en todo lo
Constitucional
relativo a la actividad política.
Se fijan en las condiciones de vida y política que promueve un
Sustantiva determinado régimen. (Derechos humanos sociales, económicos,
políticos y culturales)
Se identifican una serie de prácticas gubernamentales para
Procedimental determinar si un régimen se puede calificar como democrático
(Análisis concentrado en el papel de las elecciones)
Identifican una serie mínima de procesos (de carácter político y
Procesal social) que deben estar continuamente en marcha para que una
situación pueda ser calificada como democracia.
Fuente: Elaboración propia con base en Tilly, Charles, “¿Qué es la democracia?” en Democracia,
Ediciones Akal, 2010, Madrid, pp. 37-42.

11
Para Giovanni Sartori, este fenómeno consistía en la creación de…” conceptualizaciones vagas e indefinidas”
que dan, por resultado, tener conceptos más indefinidos, imprecisos y poco consistentes debido a la expansión
del análisis político y de la profundización en el uso de la de la política comparada como un método de análisis
politológico. Véase en: Sartori, Giovanni, “Malformación de los conceptos en política comparada”, en Cómo
hacer ciencia política, Taurus, 2012, México, pp. 28-35.

3
 La anterior tabla refleja, en primera instancia, los enfoques conceptuales que,
explícita o implícitamente, los diversos autores han utilizado para concebir lo
que a su consideración es o debería ser la democracia. Los cuatro anteriores
enfoques, cabe mencionar, se consideran distintos entre sí, pero cuyas
repercusiones inciden en la eficacia de todas las demás.

Estos enfoques analizan un espectro del universo conceptual existente de la

democracia y que, no obstante, el debate académico ha mostrado la necesidad
de unificar criterios para solidificar las bases orientativas conceptuales.
Además, estos tipos de definiciones tienen conexión con los diferentes modelos
de democracia que se analizarán más adelante.

Por todo lo anterior se analizará, de manera breve, estos enfoques teóricos

con sus conceptualizaciones básicas que permitirán comprender, con mayor
ahínco, el debate conceptual sobre la democracia prevaleciente de nuestros días
en las ciencias sociales. Esto, además, permitirá seleccionar aquel enfoque que
promueve los diversos instrumentos de la participación ciudadana.

La democracia constitucional, en primer lugar, hace referencia a la forma en

que se logran tomar las decisiones políticas dentro de un cuerpo deliberativo y
su impacto en el desarrollo político, jurídico e institucional de una nación. Esto
aunado a la existencia de una serie de derechos políticos existentes que han sido
otorgados a los individuos y expresados en las leyes fundamentales nacionales.

Son, pues, aquellas “…formas de gobierno democráticas en las que el

ejercicio del poder político está regulado y limitado a partir de los postulados
del constitucionalismo moderno”2. Estos postulados se sintetizan en dos

2
Córdova Vianello, Lorenzo, “La democracia constitucional y el control de las reformas constitucionales”, en
Publicaciones Electrónicas, Vol.1, Núm. 1, Instituto de Investigaciones Jurídicas – Universidad Nacional
Autónoma de México, México, 2011, p.1.

4
grandes aspectos inherentes al termino: los principios democráticos, por un
lado, y los principios constitucionales, por otro lado.

Los principios democráticos hacen referencia a los derechos políticos que

todos los ciudadanos, sin distinción alguna, gozan al momento de efectuar una
decisión. Hace referencia a la existencia de la libertad de expresión, de
obtención de información, del derecho al voto y del respeto a las garantías y
derechos de las minorías en la toma de decisiones3.

Mientras tanto, los principios constitucionales hacen referencia al sistema de

pesos y contrapesos existentes en el ejercicio gubernamental. Con ello, se evita
un ejercicio discrecional y en exceso del poder público a través de la protección
de los anteriores derechos mencionados bajo la acción de los principios de
legalidad, supremacía y control constitucional.

El modelo republicano de la división de poderes y protección de los derechos

políticos fundamentales de las personas son parte toral de la toma de decisiones
públicas. Las conceptualizaciones generadas al respecto4 tienen en común la
existencia de las garantía de los derechos de participación de los ciudadanos y
sobre las reglas en torno a quién y bajo qué procedimiento se toman decisiones.

Esta versión jurisdiccional de la democracia y su impacto en la participación

de los ciudadanos en los asuntos públicos se remite en la forma en que la
ciudadanía puede participar, pero, en primera instancia, privilegiando sus
derechos concebidos en la ley fundamental de cada nación. Es hasta este punto
se sigue teniendo una visión abstracta de acción ciudadana colectiva.

3
Estas garantías, también llamadas “procedimientos universales” son expresas por Norberto Bobbio y que
caracterizan a la democracia como forma de gobierno. Véase más en: Bobbio, Norberto, “Democracia: Las
Técnicas”, en Teoría General de la Política, Editorial Trotta, Madrid ,2005, p.460.
4
Autores como Luigi Ferrajoli, Hans Kelsen, Norberto Bobbio, Ronald Dworkin y Pedro Salazar Ugarte son
algunas referencias en torno al enfoque de la democracia constitucional.

5
 Por otro lado, la protección y garantía de los derechos fundamentales, base
del enfoque constitucional de la democracia, debe otorgar una serie de
condiciones mínimas de subsistencia social y económica, aunado a los derechos
políticos consagrados con anterioridad. Esta es la base crítica que distingue al
enfoque sustantivo de la democracia sobre todas las demás.

Sin la existencia de estas condiciones mínimas, llamadas precondiciones de

la democracia, “…las libertades individuales quedan vacías, los derechos
fundamentales de libertad se transforman, de hecho, en privilegios para
pocos…”5. De ahí que, para la existencia y uso efectivo de los derechos políticos
de la tradición liberal, deban protegerse los derechos sociales de la población.

Lo que, en términos generales, hace referencia la democracia sustancial es

la existencia de un estado social de derecho que proteja, tanto las libertades
individuales y los derechos sociales de todas las personas. Es la búsqueda de
igualdad de condiciones en materia política pero también en la igualdad social
y económica de la sociedad.

Cabe decir, además, que la democracia sustancial se concentra en los fines y

no en los procedimientos que son característicos de la democracia
procedimental y constitucional. Es decir, está más enfocado en “…la bondad de
los resultados antes que por rectitud (eficacia) de los procedimientos”6 y, con
ello, en favor de la búsqueda de estos derechos básicos de subsistencia.

Las definiciones conceptuales del enfoque sustantivo hacen énfasis en la

existencia de un cuerpo soberano, los ciudadanos, que son sujetos de derechos

5
Bovero, Michelangelo, “Los adjetivos de la democracia”, en Una gramática de la democracia: contra el
gobierno de los peores, Editorial Trotta, Madrid, 2002, p. 50.
6
Sen, Amartya, “Rationality and social choice”, en The American Economic Review, Vol. LXXXV, No. 1,
American Economic Association, Pittsburgh, 1995, pp. 3-11.

6
económicos y sociales en pro del bienestar común7. Esta clase de derechos
buscan generar un orden político justo e igualitario que permita obtener,
además, una concepción de la participación como un hecho y valor cotidiano.

A pesar de todo lo anterior, en un sentido negativo puede desembocar en una

democracia totalitaria, es decir, un modelo que “…se basa en la asunción de una
sola y exclusiva verdad, que reposa en el entusiasmo de los
ciudadanos…presentados como una nueva fe, un nuevo culto que termina por
socavar cualquier vestigio de la libertad individual y de autonomía”8.

Es por ello por lo que, para evitar dichos temores, se constituye una serie de
regulaciones en cuanto al otorgamiento de dichos derechos a través de la acción
de los órganos representativos y administrativos. Estos órganos de
representación política y de la administración pública son electos por la
ciudadanía y que, de hecho, representa el núcleo del enfoque procedimental.

Las elecciones constituyen el procedimiento esencial donde la ciudadanía

participa en las mismas para renovar, de manera pacífica, las distintas
posiciones de los órganos de representación. Lo anterior, de hecho, implica una
serie de acuerdos institucionales para garantizar las condiciones de equidad y
competencia que permitan el pleno desarrollo de este procedimiento.

Estas condiciones de equidad y competencia permiten el desarrollo de “un

juego limpio” por las posiciones de representación popular de los órganos de la
democracia representativa. Es decir, que el desarrollo pleno de la democracia

7
Autores como Jean Jacques Rousseau, Chantal Mouffe, Seymour Martin Lipset, Alain Touraine y Guillermo
O´ Donnell son algunas referencias en torno al enfoque sustantivo de la democracia, implicando la existencia
de la protección de la condiciones mínimas de los derechos sociales y económicos en aras de la búsqueda del
ideal de la igualdad.
8
Talmon, Jacob Leib, “Introduction”, en The Origins of Totalitarian Democracy, Mercury Books, Londres,
1970, p. 2.

7
procedimental, a través de las elecciones como conducto básico, se sujeten a
tres requisitos esenciales:

a) Por un conjunto de reglas que establecen quién está autorizado para tomar las
decisiones colectivas y bajo qué procedimientos.
b) En cuanto a los sujetos que son llamados a tomar las decisiones públicas, un
régimen democrático se caracteriza por el otorgamiento de dicho derecho a
un número muy elevado de miembros del grupo (sociedad).
c) Es indispensable que aquellos que están llamados a decidir o a elegir a quienes
deberán decidir, se planteen alternativas reales y estén en condiciones de
seleccionar entre una u otra.9

En esta serie de requisitos, se circunscriben el conjunto de definiciones

“mínimas” o “restringidas” de la democracia10. La propia existencia efectiva de
los derechos políticos de participación, aunado a las condiciones de “juego
limpio” para los actores participantes, dan la base sustantiva de los procesos
electorales como el elemento requerido para la democracia como régimen.

A diferencia de la democracia sustantiva, este enfoque se centra en los

procedimientos antes que en los resultados. Por ende, el papel de la ciudadanía
y su incidencia en la toma de decisiones queda reducido al procedimiento
electoral a pesar de que la democracia moderna “…ofrece una variedad de
procesos competitivos y canales para la expresión de intereses y valores…”11.

El papel de las elecciones, con el paso del tiempo y del acrecentamiento de

los problemas económicos, sociales y culturales de las sociedades, ha ido

9
Bobbio, Norberto, “El futuro de la democracia”, en El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Económica,
México, 2012, pp. 24-27.
10
Autores como Adam Przeworski, Giovanni Sartori, Joseph Schumpeter y Leonardo Morlino, son algunas
referencias en torno al enfoque procedimental de la democracia, es decir, enfocándose en el proceso de las
elecciones como el elemento definitorio de la democracia como régimen de gobierno.
11
Schmitter, Philippe y Lynn Karl, Terry, “What democracy is…and is not”, en Journal of democracy, Vol. II,
Núm. 3, Johns Hopkins University Press, Washington, 1991, p. 78.

8
careciendo de importancia para la sociedad frente a una actual crisis de
legitimidad12 que recorre a las democracias actuales. De ahí que la demanda de
las sociedades actuales que recorre en diversas partes del mundo sea en torno a
la mejoras de las condiciones de vida colectivas.

En este sentido de las ideas presentadas, resulta esencial que el enfoque

procedimental de la democracia, caracterizado por las elecciones limpias,
competitivas y con amplio sufragio; la existencia y garantía de las libertades
básicas y que los gobiernos sean electos con poder efectivo para gobernar13, sea
complementada con niveles sustanciales de equiparación social y económica.

Para la consecución de ello, es necesario que se estén desarrollando una serie

de procesos políticos y sociales de manera cotidiana y que, de hecho, determina
el nivel en que una democracia se está desarrollando. Esta existencia de
procesos dinámicos se le ha concebido como el enfoque “procesal” de la
democracia, el último de los enfoques a analizar en la presente investigación.

La democracia procesal radica en la existencia de un proceso continuo de

interacción entre autoridades gubernamentales y la sociedad en su conjunto. En
este sentido, este tipo de interacciones pueden definir el curso de la toma de
decisiones y, en última instancia, sobre la legitimidad de un gobierno a través
de la propia ampliación de la participación ciudadana.

El enfoque “procesal”, “continuo” o “dinámico”, hace referencia:

12
Van Reybrouck establece que los síntomas que caracterizan a esta crisis de legitimidad de las democracias
actuales son: cada vez votan menos personas, la fluctuación electoral y los partidos políticos cada vez tienen
menos afiliados. Véase más en: Van Reybrouck, David, Contra las elecciones, Editorial Taurus, México, 2017,
236 pp.
13
Collier, David y Levitsky, Steven, “Democracia con adjetivos: investigación conceptual en la investigación
comparativa”, en Revista Ágora: Cuadernos de estudios políticos, núm. 8, Universidad de Buenos Aires,
Buenos Aires, 1998, pp. 99-122.

9
 “…ante todo la centralidad de una ciudadanía que no delega completamente
la soberanía en el acto electoral, sino que permanece alerta y se expresa de un
modo virtual o activo cuando el gobierno adopta decisiones significativas, o
ante temas emergentes en la cotidianeidad pública…la legitimidad de las
decisiones no se deriva del acto de elegir gobernantes, sino que está en juego
en forma recurrente…”.14

Con base en lo anterior, la participación de los ciudadanos no se

circunscribe únicamente al acto electoral (procedimental), no obstante, este tipo
de participación está regulada por las normas. De hecho, abarca únicamente la
acción de los derechos políticos que todo ciudadano tiene y cuyas consecuencias
puede impactar en la consecución de otros derechos (sociales y económicos).

Con ello, se establece que esta interacción dual entre autoridades

gubernamentales y la sociedad en su conjunto permite accionar los derechos
protegidos por las leyes e instituciones (enfoque constitucional) a través de
distintos mecanismos regulados que inciden en la igualación política entre los
individuos y que, a su vez, incide en el desarrollo humano de las personas.

Para la consecución de dicha interacción, se requieren seis criterios

mínimos para definir a un régimen como democrático. Estos criterios se
sintetizan en: a) cargos públicos electos, b) elecciones libres, imparciales y
frecuentes, c) libertad de expresión, d) fuentes alternativas de información, e)
autonomía de asociaciones y f) ciudadanía inclusiva15.

Estas bases, subsecuentemente, permiten la existencia de la interacción

entre gobernantes y gobernados, pero son otros cinco criterios básicos que

14
Cheresky, Isidoro, “La mutación del régimen político representativo”, en El nuevo rostro de la democracia,
Fondo de Cultura Económica, México, 2015, pp. 83-84.
15
Dahl Robert, “¿Qué es la democracia?”, en La democracia: una guía para los ciudadanos, Editorial Taurus,
Buenos Aires, 1999, pp.99.

10
determinan el grado de dicha interacción. El cumplimiento de estas dos listas
de criterios incide en la posibilidad de que la ciudadanía participe de manera
más constante y de forma alternativa frente a los procesos electorales.

Esta interacción se tiene que basar en: a) participación efectiva de todos

los miembros, b) igualdad de voto entre los miembros, c) comprensión ilustrada
sobre las alternativas a discusión, d) control de agenda sobre el cómo y qué
temas deben ser incorporados a la misma y e) la inclusión de adultos que gocen
los plenos derechos de la calidad de ciudadanía.16

Tras dicha aplicación y consecución de los criterios mínimos que todo

régimen debe cumplir para que sea catalogado como democrático, los elementos
procesales inciden en otorgar mayores espacios de participación y deliberación
a la ciudadanía y, con ello, generar mayor confianza y legitimidad políticas
hacia las autoridades gubernamentales.

No obstante, las críticas hacia estos criterios procesales formulados por

Dahl son que, si no se cumple con alguno de ellos, dicho régimen no puede ser
considerado como democrático. La dicotomía entre sí y no cumple con dichos
criterios, no permite realizar con fiabilidad análisis comparativos ni trazar líneas
de argumentación sobre la evolución de las democracias contemporáneas.

Es por ello por lo que se vuelve necesario establecer niveles de avance y

consolidación de los regímenes democráticos, sintetizado en las nociones
conceptuales de democratización o desdemocratización17. Estos procesos

16
Ibid., pp. 47-48.
17
Whitehead establece que el proceso de democratización “consiste en un proceso hacia un tipo de política más
basada en reglas, más consensual y participativa…implica necesariamente una combinación de realidad y valor,
y por eso es portadora de tensiones internas”, mientras que, para Tilly, el proceso contrario, la
desdemocratización, consiste en un movimiento hacia una menor interacción entre el gobierno y los sectores de
la sociedad. Véase más en: Whitehead, Laurence, “Democracia y democratización”, en Democratización: teoría
y experiencia, Fondo de Cultura Económica, México, 2011, p.47. y TILLY, op. cit., p.45.

11
permiten graduar a los sistemas políticos y regímenes democráticos bajo
diversos criterios procesales, siguiendo la misma línea argumentativa actual.

De ahí que el enfoque procesal de la democracia puede establecerse como

aquel que mide el grado en que los diversos procesos políticos y sociales,
circunscritos a la relación gobernantes y gobernados, sean canalizados por las
vías institucionales y cuya práctica cotidiana permita la participación constante
de los ciudadanos y el refrendo de sus derechos políticos fundamentales18.

Tras la propia conceptualización y características de la democracia

procesal, se reconoce en ella una serie de implicaciones en los procesos actuales
de participación e incidencia ciudadana que son parte de la presente
investigación. Dicha interacción se ha establecido bajo el modelo de la
gobernanza democrática y cuyo análisis se establece posteriormente.

Lo anterior significa que los gobiernos en turno, para tomar decisiones o

para la formulación de un plan de acción gubernamental, deben tomar en cuenta
las opiniones, los sentimientos y los pensamientos de los ciudadanos y, de ahí,
si estos perciben que son escuchados y atendidos, tiene impacto en mayores
índices de legitimidad.

De todo lo anterior, el enfoque procesal resulta ser la base sustancial de

la conceptualización de la democracia que será nuestra base de explicación
sobre la democracia participativa. Esto debido a que reconoce un rol de la
participación ciudadana más amplio basado en la responsabilidad, transparencia
y rendición de cuentas a través de diversos instrumentos alternativos entre sí.

18
Autores como Charles Tilly, Robert Dahl, Isidoro Cheresky, Dominique Rousseau y John Dewey se
circunscriben a este enfoque procesal, ya sea estableciendo los procesos continuos que todo régimen
democrático debe realizar o la propia radicalización de los principios emanados.

12
 Tipología de las democracias y la participación ciudadana

Tras la revisión conceptual y de enfoques sobre el término “democracia” y, al

haber establecido a la democracia procesal como el enfoque guía de la presente
investigación, ahora se propone una breve revisión sobre los tipos y/o modelos
de la democracia existentes en el análisis teórico y varios de ellos presentes en
la práctica cotidiana en nuestros días.

Esta breve revisión de la tipología que se propone en este momento

consiste en análisis de cinco tipos de democracia existentes a lo largo de la
historia política de la democracia y de las sociedades democráticas. El objetivo
de ello es situar a la participación ciudadana y a los mecanismos de
participación ciudadana en una esfera idónea para su desarrollo y promoción.

Se revisarán los siguientes tipos de democracia: directa, representativa,

deliberativa, radical y participativa. Entre ellas difieren en cuanto al proceso de
toma de decisiones colectivas, el papel de la ciudadanía y en la forma en que la
misma pueda incidir en la política nacional o subnacional; se trata, pues, de
cinco variantes en la manera de concebir a la democracia como régimen.

Cabe mencionar que un régimen democrático puede tener la presencia de

más de un tipo de democracia, mientras estas sean complementarias. Por lo
tanto, es necesario especificar en cada tipo su complementariedad con otros
tipos de democracia que permitan generar mayores índices de participación de
la ciudadanía en los asuntos públicos y, con ello, generar legitimidad de acción.

Por último, esta revisión de tipos de la democracia pretende generar una

aclaración conceptual de los términos a usar. En la literatura actual se utilizan
los tipos de democracia sin reconocer un marco definitivo de características que
permitan delimitar, con claridad, una concepción correcta de estos.

13
 Democracia directa

La democracia directa es el primer tipo de democracia que permite comprender

la evolución de esta forma de gobierno. La democracia directa nació durante el
siglo V a.C. en la ciudad de Atenas, Grecia donde los ciudadanos 19 se reunían
en asamblea para discutir diversos asuntos de relevancia para toda la comunidad
y la deliberación en la toma de decisiones bajo consenso.

Esta se concibe como aquella “…en la cual el conjunto de los ciudadanos

participa directa y continuamente en la toma de decisiones acerca de los asuntos
de la comunidad”20. Este modelo representó una forma de democracia sin la
existencia de un Estado regulador de la vida social y política como lo
conocemos en su forma moderna.

El objetivo central de este tipo de democracia era la de “…involucrar al

conjunto de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones sobre cuestiones
políticas (actos o normas), y no el de elegir a los miembros de los poderes
legislativo o ejecutivo…”21. Se trataba, pues, de una deliberación entre
miembros ciudadanos cuyo orden máximo de unidad política era la polis22.

No obstante que la democracia directa, en términos generales, como

“…un gobierno democrático basado en la participación de los ciudadanos en la

19
No todos los miembros de la polis ateniense eran considerados como ciudadanos. Los esclavos, extranjeros,
las mujeres ni los niños eran considerados como tales, lo cual, incidía en un tipo de democracia de carácter
exclusivo sólo para aquellos que no estaban considerados bajo estos rubros.
20
Prud´homme, Jean-François, “La evolución de la participación democrática”, en Consulta popular y
democracia directa, Instituto Nacional Electoral, México, 2016, p. 15.
21
Zovatto, Daniel, “Las instituciones de democracia directa a nivel nacional en América Latina, un balance
comparado: 1978-2001”, en Democracia y Formación Ciudadana, Instituto Federal Electoral, México, 2001,
p.71.
22
La ciudad, o polis, era “…la organización política y social unitaria de un territorio limitado…” donde
representaba un don otorgado por los dioses y en la misma “…basta para distinguir a los helenos civilizados de
los bárbaros incultos que viven en tribus”. Véase más en: Touchard, Jean, “Grecia y el mundo helenístico”, en
Historia de las ideas políticas, Editorial Tecnos, Madrid, 2015, p. 27.

14
administración de su ciudad…”23, tuvo una vida efímera en su aplicación. A
finales del siglo III a.C., el modelo griego de democracia había acaecido frente
a los resultados políticos que generaron una sociedad malformada.

De hecho, el modelo de la democracia ateniense exigía la presencia del

“ciudadano total”, es decir, aquel que “…se entregaba por entero al Estado; le
daba su sangre en la guerra; su tiempo en la paz; no tenía libertad de dejar de
lado los asuntos públicos para ocuparse de los suyos propios…la democracia
sólo podía durar a condición del trabajo incesante de todos sus ciudadanos”24.

Todo lo anterior, aunado a las propias condiciones exclusivas sobre el rol

del ciudadano, sin un reconocimiento sobre la igualdad jurídica entre los
miembros de la sociedad y la existencia de conflictos internos y externos, la
visión ideal de la democracia griega cayó frente a la anarquía y la conquista de
romanos y macedonios.

En otro orden de ideas, siguiendo el tipo de democracia directa que se

está analizado, en Roma se introducen algunos aspectos que heredaron de la
sociedad griega. La res pública introdujo, cerca del año 449 a.C., una idea de
forma de gobierno acorde a los “todos”, al interés general y que, de hecho, fue
modelo de inspiración para el modelo inglés de la commonwealth.

La idea de democracia directa en Roma, que osciló entre monarquías y

repúblicas, tomó una estructura política bajo tres pilares: el senado, la
magistratura y las asambleas populares. Se trata, pues, de un gobierno mixto,

23
Sartori, Giovanni, “La democracia de los antiguos y la democracia de los modernos”, en ¿Qué es la
democracia?, Editorial Taurus, México, 2011, p. 167.
24
Fustel de Coulanges, Numa Denys, “Ricos y pobres: la democracia sucumbe, los tiranos populares”, en La
Antigua Ciudad: Estudio sobre el culto, el derecho y las instituciones de Grecia y Roma, Libro IV: Las
revoluciones, Editorial Porrúa, México, 2003, p. 325.

15
“…el cual representaba a diversos intereses o grupos que constituían a la
comunidad”25.

En cuanto al rol de los ciudadanos, estos discutían y aprobaban leyes en

el recinto denominado ecclesia. Dentro de estas discusiones y votaciones, había
un tipo de votación para la plebe, es decir, la masa que se llamó “plebiscito” y
otro para la clase aristocrática-militar llamado “centuriado” donde “…se votaba
por aclamación, por un sí o por un no…”26

La república romana, la civitas que había retomado el modelo ateniense,

tampoco tuvo una larga duración de tiempo. Frente al frágil equilibrio entre
clases y revoluciones internas, la república cayó en el año 27 a.C.27 con lo cual,
tras las experiencias griega y romana, la “democracia” fue considerada como
sinónimo de anarquía.

La idea de la república sustituyó al término “democracia” durante cerca

de dos mil años como el gobierno o régimen óptimo para una sociedad. Esto
resulta importante resaltarlo frente a posteriores modelos de régimen de
gobierno instaurados en la época del feudalismo y del Renacimiento, hasta el
siglo XVIII y XIX, donde se recupera el término.

Esta recuperación del término de la “democracia” y las ideas renovadas

del republicanismo tuvieron impacto en las nuevas formas de gobierno que se
concibieron tras las revoluciones francesa y estadounidense. Esto tuvo
implicaciones para el surgimiento del siguiente tipo de democracia.

25
PRUD´HOMME, op. cit., p. 17. Además, este modelo de gobierno mixto fue inspiración para la creación del
tipo de la democracia representativa.
26
Grondona, Mariano, “La república romana”, en Historia de la democracia, Documento de trabajo No. 175,
Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad del Centro de Estudios Macroeconómicos de Argentina
(CEMA), Buenos Aires, 2000, p.11.
27
Ibid., p. 12.

16
 Democracia representativa

La complejidad social y económica, marcada por las tesis que profundizaban la

división secular del poder político y el desarrollo económico de los Estados-
Nación a través del comercio, generó imposible la práctica de la democracia
directa en ese entonces y, de hecho, en la actualidad de un mundo más
interdependiente y complejo.

En el debate teórico, fue Rousseau quien expresó estas condiciones de

infactibilidad sobre la aplicación de la democracia directa en las sociedades
modernas. Estas condiciones eran: a) Un Estado muy pequeño donde se pueda
reunir el pueblo, b) Sencillez de costumbras, c) Igualdad en rangos y fortunas y
d) poco o ningún lujo (austeridad).28

Ante esta complejidad política, económica y social de las sociedades

modernas y el regreso del republicanismo y la democracia como formas de
gobierno atractivas, se pensó en un modelo distinto al de la democracia antigua.
Las revoluciones estadounidense y francesa del siglo XVIII retoman los ideales
de la democracia bajo otro modelo político-deliberativo: el representativo.

El retorno del concepto “democracia” como una forma de gobierno ideal

estuvo bajo el amparo del modelo liberal-protector de derechos de los
individuos. Para el liberalismo29, la democracia se justifica debido a su
“…contribución a la libertad, el desarrollo y el bienestar de cada ciudadano
individualmente considerado”30.

28
Jean-Jacques Rousseau (2012), a través de Bobbio, Norberto, “Democracia representativa y democracia
directa”, en El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Económica, México, 2012., p. 49.
29
El liberalismo se puede entender como “…una determinada concepción del Estado, la concepción según la
cual el Estado tiene poderes y funciones limitados y como tal se contrapone…al Estado absoluto…”. Véase
más en: Bobbio, Norberto, “La libertad de los antiguos y de los modernos”, en Liberalismo y Democracia,
Fondo de Cultura Económica, México, 2012, p. 7.
30
Del Águila, Rafael, “La democracia”, en Manual de Ciencia Política, Editorial Trotta, Madrid, 2009, p. 142.

17
 Como tal la asociación entre el liberalismo y la democracia31 permite que
esta última, aunado a la complejidad política del tiempo, surgiera el modelo de
la democracia representativa. Esta se caracteriza por ser… “el sistema político
en que los gobernantes son elegidos por los ciudadanos y considerados de esta
forma como sus representantes”32.

La vinculación entre la idea de un gobierno representativo y la

democracia como forma de gobierno se encuentra, en primera instancia, con
John Stuart Mill. Mill encuentra en el modelo representativo como aquel que
podría constituir un buen gobierno, es decir, aquel que protegiera y
promocionara los derechos y virtudes de todos los individuos.

Este gobierno representativo ideal lo definió como aquella que “…inviste

de la soberanía a la masa reunida de la comunidad, teniendo cada ciudadano, no
solo voz en el ejercicio de poder, sino de tiempo en tiempo, intervención real
por el desempeño de alguna función local o general”33. Con base en lo anterior,
define los parámetros esenciales que caracterizan este modelo:

“…significa que la nación, o al menos una porción numerosa de ella, ejerza,

por medio de diputados que nombra periódicamente, el poder supremo de
inspección e intervención; poder que en toda constitución debe residir en
alguna parte. La nación debe poseer este poder en el sentido más absoluto de
la palabra. Debe ser dueña, cuando lo desee, de todas las operaciones del
Gobierno…”34.

31
Los derechos civiles, la división de poderes, las divisiones territoriales del poder, el control de la legalidad,
el consentimiento de los gobernados, el control de los representantes y la representación en el Estado de los
intereses de la sociedad constituyen dicho vínculo. Véase más en: Ibid.
32
Duverger, Maurice, “Las instituciones de las democracias liberales”, en Instituciones políticas y derecho
constitucional, Ediciones Ariel, Barcelona, 1996, p. 123.
33
Stuart Mill, John, “El ideal de la mejor forma de gobierno, es el gobierno representativo”, en El gobierno
representativo, Versión digitalizada por la Universidad de Sevilla, Sevilla, 1878, p. 78.
34
Ibid., pp. 123-124.

18
 La delegación de la soberanía popular en manos de los ciudadanos hacia
representantes electos por ellos y que tendrían como base de su actuación el
mandato no imperativo35 eran las bases iniciales de esta forma de gobierno
representativa. Básicamente, las decisiones transcendentales sobre la
comunidad las tomarían aquellos que cuentan con mandato representativo.

Derivado de lo anterior, la actual democracia representativa se puede

contemplar bajo cuatro principios sustanciales. Estos son: a) Gobiernan quienes
son nombrados por intervalos regulares, b) Hay un grado de independencia de
quienes toman las decisiones frente al electorado, c) los gobernados pueden
expresar sus opiniones y d) hay un proceso de debate en cada decisión pública.36

El rol de los ciudadanos en la forma de democracia representativa

predominante en la actualidad se circunscribe a la decisión de quienes serán
aquellos que los representen en la toma de decisiones. Además, estos pueden
expresar opiniones y sugerencias a sus representantes, generando un ámbito de
comunicación basado en la responsabilidad y la transparencia de sus decisiones.

Pero, es precisamente ante la complejidad de las sociedades modernas

que el rol del ciudadano se circunscriba al ámbito de las elecciones y rol del
“ciudadano total” desaparezca de la acción pública. No obstante, en la
actualidad, frente a los resultados en materia económica, política y social
generados por este modelo, surge una serie de críticas al modelo mismo.

En lo político, la democracia representativa se encuentra en un momento

de deslegitimación ya que los partidos e instituciones políticas “…se encuentran

35
El mandato imperativo es aquel en el cual “…el mandatario debe adaptarse estrictamente a las instrucciones
de su mandante…”, mientras que el mandato representativo hace referencia a la representación nacional de los
representantes, por lo cual, estos “…no están ligados al mandato preciso recibido de sus electores…el verdadero
mandante es la nación”. Véase más en: DUVERGER, op. cit., p. 118-119.
36
Manin, Bernard, “Introducción”, en Los principios del gobierno representativo, Alianza Editorial, Madrid,
2016, p. 17.

19
con cada vez más problemas para canalizar las demandas ciudadanas”37. Esta
falta de canalización y contacto con la ciudadana más el deterioro de la esfera
política, degeneran en una falta de confianza política ciudadana.

Este deterioro institucional y político ha generado en diversas naciones

de alrededor del mundo a llevar a cabo una serie de reformas políticas con
respecto a la actuación del Estado, en primera instancia, y sobre el sistema
electoral, en segunda instancia. La participación ciudadana institucionalizada
también fue objeto de reformas legales y programáticas como parte de las
modificaciones planteadas en el primer rubro.

En este sentido, se impulsó una serie de instrumentos de participación

ciudadana que buscaran otorgar un espacio más amplio de participación e
incidencia de los ciudadanos en las decisiones públicas. Con ello, incidía en
mejorar los índices de legitimidad de las instituciones públicas con base en un
nuevo modelo de oportunidad y responsabilidad compartida entre gobernantes
y gobernados.

A pesar de estas virtudes, como se observarán en los siguientes apartados,

estas reformas que incentivan la creación y promoción de diversos instrumentos
de participación ciudadana no resuelven todos los problemas actuales de la
democracia representativa. Empero, estos “…son recursos… que abren espacio
para la acción social en política, como una manera de darle mayor consistencia
a la democracia”38.

37
Garita Alonso, Miguel Ángel, “Democracia representativa en el Estado Mexicano”, en Cultura Jurídica de
los Seminarios de la Facultad de Derecho, Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de
México, México, 2011, p. 288.
38
Reveles Vázquez, Francisco, “Problemas de la representación política y de la participación directa en la
democracia”, en Estudios Políticos, núm. 42, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2017, p.
32.

20
 Democracia deliberativa

La transformación de los regímenes democráticos, en los últimos años, ha

tenido como punta de lanza generar mayores índices de credibilidad y confianza
política que generen en una mayor legitimidad gubernamental. Dentro de la
serie de acciones sobre las reformas políticas o estructurales del Estado, la
participación ciudadana ha sido objetivo de transformaciones sustanciales.

Es por ello por lo que la democracia deliberativa, como una expansión

del método representativo y como una extensión del concepto contemporáneo
de la democracia como forma de gobierno, se le puede definir de la siguiente
manera:

“Se trata de una forma de gobierno en que los ciudadanos, libres e iguales,
junto con sus representantes, justifican sus decisiones mediante procesos en
los cuales los diferentes actores intercambian argumentos mutuamente
aceptables y accesibles por todos, con la pretensión de lograr conclusiones de
consenso que sean vinculantes para todos los ciudadanos …”39.

En primer lugar, se trata de un proceso de diálogo, debate y resolución, a

través del consenso, entre las autoridades gubernamentales y la ciudadanía en
su conjunto. Este proceso de diálogo parte de la base de la igualdad y libertad
inherentes a todo régimen protector-democrático de derechos políticos y civiles
básicos fundamentales.

En segunda instancia, este proceso de diálogo introduce elementos

discursivos o la dialéctica para el proceso de convencimiento y persuasión sobre
las medidas a seguir en el proceso de una política pública o decisión política. El

39
Gutmann, Amy y Thompson, Dennis, “What is Deliberative Democracy?”, en Why Deliberative
Democracy?, Princeton University Press, Princeton, 2004, p. 7.

21
reconocimiento a las libertades y derechos ciudadanos más los elementos de la
argumentación y persuasión deben estar guiados bajo determinados principios.

Estos principios normativos de discusión y deliberación de las decisiones

públicos consisten en a) inclusión, b) igualdad, c) razonabilidad y d)
publicidad40. Estos principios aseguran la toma de decisiones gubernamentales
de carácter democrático donde existe el debate, la pluralidad de ideas, la
negociación y la igualdad de oportunidades para todos de participar.

El fundamento teórico-conceptual de la democracia deliberativa se

encuentra en dos filósofos políticos que resaltan el valor de la deliberación en
un contexto democrático. Hannah Arendt, al hablar de los prejuicios inherentes
a la naturaleza humana, establece el nexo entre estos con la acción política para
la toma de decisiones en conjunto.

La propia política, menciona, “…siempre ha tenido que ver con la

aclaración y disipación de los prejuicios…”41, lo que implica una vía para
escapar de los mismos y prevenir de episodios más riesgosos que pueden
caracterizar a nuestra época de deslegitimación de la democracia. Esta falta de
credibilidad puede convertirse en actos de indiferencia y de violencia política.

La concepción sobre la necesidad de la deliberación en los contextos

complejos políticos como los de hoy en día tiene su complemento con la idea
de la “racionalidad comunicativa” de Jürgen Habermas. Esta circunscribe las
bases en las cuales se ha de llevar el proceso de diálogo y comunicación entre
actores encontrados, sustancial para la democracia deliberativa:

40
Young, Iris Marion, “Democracy and Justice”, en Inclusion and Democracy, Oxford University Press, Nueva
York, 2000, PP. 21-25.
41
Arendt, Hannah, “Introducción a la política I: Prejuicio y juicio”, en ¿Qué es la política?, Editorial Paidós,
Barcelona, 1997, p. 52.

22
 “Que un hablante pueda impeler a un oyente a aceptar tal oferta, no se explica
en función de la validez de lo dicho, sino de la garantía surgida de la
coordinación que formula el hablante de que, llegado el caso, hará realidad
la pretensión de validez que ha presentado… (que en su conjunto) …entran en
funcionamiento aquellos vínculos relevantes a las consecuencias de la
interacción…”42.

Con base en lo anterior, la toma de decisiones políticas debería estar

sujeta a la argumentación y persuasión de los actores participantes. Estos
vínculos que se generan en la discusión y toma de decisiones pueden fortalecer
la legitimidad en la acción gubernamental y crear mayores espacios de
incidencia y participación de la comunidad.

Por último, el análisis teórico-conceptual ha confundido a la democracia

deliberativa con el tipo de democracia participativa. La democracia deliberativa,
a diferencia de la participativa, “…pone más acento en la calidad y el consenso
en la toma de decisiones y menos en acercar las instituciones a los
ciudadanos”43.

En términos generales se puede establecer que la democracia deliberativa

otorga las bases de argumentación, persuasión y negociación para la toma de
decisiones sin establecer, de manera formal, cuáles serán los mecanismos sobre
los cuales deben imperar dichas bases. La búsqueda para tratar de acercar las
instituciones a los ciudadanos se encuentra en bases operativas y programáticas
de la democracia participativa.

42
Habermas, Jürgen, “Ética del discurso. Notas sobre un programa de fundamentación”, en Conciencia moral
y acción comunicativa, Ediciones Península, Barcelona, 2000, p. 78.
43
Viejo, Raimundo, Martí et al., “La participación ciudadana en la esfera pública: enfoques teórico-normativos
y modelos de democracia”, en Participación y calidad democrática: Evaluando las nuevas formas de
democracia participativa, Editorial Ariel, Barcelona, 2009, p. 45.

23
 Democracia radical

Derivado de la crisis de legitimidad de la acción pública gubernamental en los

últimos años, se han creado diversos mecanismos institucionales que acerquen
al gobierno con la ciudadanía para definir planes y programas de acción
conjunta. No obstante, a pesar de este acercamiento hay planteamientos que
sugieren que este resulta insuficiente para lograr un régimen democrático.

Con una conexión importante con el enfoque de democracia sustantiva

que se revisó anteriormente, la democracia radical centra su atención en la
figura de los ciudadanos y de la comunidad. Considera, pues, que “desde abajo”
se realizan la serie de cambios democráticos que la democracia representativa
no logra obtener a través de su desenvolvimiento institucional.

La democracia radical, en términos generales, se define como…

“… aquellas propuestas y prácticas que tienen en el ánimo de la cooperación

social y la horizontalidad su orientación y asiento para la construcción de
vínculos convivenciales dirigidos, activa y globalmente, a la satisfacción
conjunta de necesidades básicas, integrando “desde abajo”, de forma
participativa, las esferas económicas, políticas, culturales y medioambientales
en las cuales nos vamos moviendo…”44.

Implica, como se ha mencionado, la construcción de un tejido social

basado en la cooperación y vínculos de convivencia mutua entre los ciudadanos.
Además, esta unión entre los individuos se cataloga en un sentido horizontal de
organización comunitaria y decisiones donde se preservan aquellos valores y
principios de igualdad y libertad entre todos los miembros.

44
Calle Collado, Ángel, “Aproximaciones a la democracia radical”, en Democracia Radical. Entre vínculos y
utopías, Editorial Icaria, Barcelona, 2011, p. 7.

24
 Esta concepción de la democracia radical tiene por objetivo
“…multiplicar los espacios en los que las relaciones de poder estarán abiertas a
la contestación “democrática”, tanto en el Estado como en la sociedad civil” 45.
Todo lo anterior no busca negar la existencia del poder, pero reconoce la
existencia asimétrica de las relaciones de poder basadas en la hegemonía.

Además, las distintas versiones conceptuales de idea de la radicalización

de la democracia tienen dos lineamientos programáticos en común. Estos son
“…el compromiso con una crítica a la democracia liberal y…un intento por
retener dimensiones de la tradición liberal al mismo tiempo que promover su
democratización en su sentido más profundo”46.

Con lo anterior se sintetiza en una crítica al modelo liberal de la

democracia como enfoque de la delegación de la voluntad general soberana a
representantes electos y, además, como crítica al propio modelo económico
liberal. Este último como factor predominante de una serie de desigualdades
sociales y económicas que degeneran en una asimetría de poder político.

Esta serie de postulados en torno a la democracia radical encuentran en

Mouffe y Habermas su base para la generación de proyectos denominados
radicales. Estos buscan recobrar una serie de garantías básicas trascendentales
para la consecución, “desde abajo”, de mejores condiciones sociales y
económicas que mitiguen la asimetría de poder que se ha mencionado.

Para Mouffe, en primer lugar, hace referencia a un marco comunitario de

preservación y protección de los derechos políticos del marco tradicional liberal
en búsqueda de lo que Bovero ha denominado las precondiciones del régimen

45
Mouffe, Chantal, “Democracia radical y plural: un nuevo imaginario político”, en El retorno de lo político:
comunidad, ciudadanía, pluralismo, democracia radical, Editorial Paidós, Madrid, 1999, p. 14.
46
Norval, Aletta, “Radical Democracy”, en Encyclopedia of Democratic Thought, Routledge, Nueva York,
2001, p. 724.

25
democrático. Estos derechos, además, buscan obtener desde un
posicionamiento “desde abajo” como resultados una igualación sustantiva.

Para Habermas, siguiendo los preceptos de igualación que son parte de la

concepción de la democracia deliberativa, son los propios individuos quienes
forman y construyen la regulación y convivencia social. Para el “…somos
nosotros mismos los que hemos de decidir, a la luz de principios controvertibles,
las normas que han de regular nuestra convivencia”47

La búsqueda de mejores condiciones sociales y económicas de las

sociedades a través de una participación ciudadana constante, revitalizando el
ideal del “ciudadano total”, que permita la elaboración de políticas, pero, de
manera sustancial, la elaboración de normas y leyes son las bases sustanciales
para la democracia radical.

La propia construcción del tipo de “ciudadano total” que se plantea en

este tipo de democracia ha de ser aquel que abandona su esfera privada del “yo”
por el de la esfera pública del “nosotros”. Este precepto, cabe mencionar, no
niega la existencia de conflictos inherentes a toda sociedad y que, de hecho,
debe impulsar a los acuerdos y la negociación entre grupos de pares iguales.

De ahí que, bajo preceptos de justicia, se busque poner en posición de

igualdad entre jugadores en una negociación y balancear el juego de poder
decisional. Todo ello engendrado desde las propias bases sociales y teniendo
fuerza de organización para incidir en la política decisional gubernamental; esto
incidirá en la construcción del último tipo de democracia: la participativa.

47
Habermas, Jürgen, “Teoría y política”, en La necesidad de revisión de la izquierda, Editorial Tecnos, Madrid,
1991, p. 126.

26
 Democracia participativa

La conjunción de los preceptos de la democracia deliberativa y radical dan paso

al análisis del último modelo de democracia que es la base del presente análisis
teórico-conceptual sobre el presupuesto participativo. La democracia
participativa tiene su fundamento en otorgar mayores espacios de participación
e incidencia ciudadana en la toma de decisiones públicas.

Esta ampliación de incidencia ciudadana abarca el acercamiento de las

instituciones gubernamentales con la sociedad a través de un proceso de
diálogo, debate y toma consensual de decisiones (deliberativa) con la
participación social organizada (radical) a través de mecanismos regulatorios
establecidos en las leyes o normas en la materia.

Los antecedentes del surgimiento de la democracia participativa como

concepto y forma de régimen de gobierno democrático se sitúan en la década
de los años setenta. Los denominados “Núcleos de Intervención Participativa”48
surgen en 1972 en Alemania como un método complementario al modelo de la
democracia representativa.

En esta época, empieza una serie de cambios políticos y económicos que

van estructurando el cambio de modelo desarrollista del “Estado de Bienestar”

48
Los Núcleos de Intervención Participativa son definidos como “…un grupo formado de personas al azar y
liberadas de sus trabajos cotidianos por un tiempo limitado, de forma remunerada, para tratar de buscar
soluciones a problemas preestablecidos, siendo asistidos por organizadores responsables”. Este modelo surge
en la época de translación de valores materiales a valores posmateriales, es decir, de aquellas metas que los
ciudadanos consideraban importantes obtener; se traspasa de aquellos que consistían en mantener el orden
público, mantener altas tasas de crecimiento económico y luchar contra el crimen a aquellos que buscan la
consecución de una sociedad más justa e igualitaria, la protección de las libertades básicas y de nuestro entorno
medioambiental y la ampliación de la participación ciudadana en la toma de decisiones. Véase más en:
Inglehart, Ronald, “El surgimiento de los valores posmaterialistas”, en El cambio cultural en las sociedades
industriales avanzadas, Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid, 1991, pp. 69-60 y en Dienel, Peter y
Harms, Hans, “El modelo NIP”, en Repensar la democracia: los Núcleos de Intervención Participativa,
Ediciones del Serbal, Barcelona, 2000, p. 83.

27
al modelo promovido por los que pugnaban una menor intervención del Estado
en la vida cotidiana de los individuos. Este modelo menos intervencionista
estaba pugnado por las ideas del neoliberalismo.

Frente a los cambios en las percepciones y necesidades de los individuos

y los cambios a nivel político y económico que las sociedades occidentales
estaban experimentando, se demandaba una mayor participación de la
ciudadanía en los asuntos públicos. El enfoque de la democracia procedimental
era sujeto de críticas frente al encuadre limitado de la acción política ciudadana.

La definición sobre la democracia participativa se circunscribe a lo

siguiente:

“…consiste en una serie de instrumentos o mecanismos jurídicos – referendos,

iniciativas populares, etc. - cuya introducción se pretende en la democracia
representativa con el objetivo y la voluntad de complementarla haciéndola más
participativa al ampliar la participación popular en el gobierno de la
comunidad…”49.

La democracia participativa otorga la forma operativa de los preceptos en

que los tipo de democracia deliberativa y radical buscan promover. El fondo en
torno a los valores y principios de la negociación, argumentación, debate y
deliberación en búsqueda de mejores condiciones de vida comunitaria se
expresan a través de una serie de mecanismos institucionales.

Los dos anteriores tipos de democracia no definen, en lo particular, algún

modo operacional en torno a la participación ciudadana en la toma de decisiones
colectivas. De ahí que la democracia participativa logra conjuntar las visiones

49
Ramírez Nárdiz, Alfredo, “Democracia participativa. Estudio histórico y teórico-doctrinal del origen y
desarrollo del concepto de democracia participativa”, en Democracia participativa. La experiencia española
contemporánea, Universidad de Alicante, Alicante, 2009, p. 97.

28
deliberativa y radical y busca ponerlas en práctica a través de instrumentos
regulados por órganos de gobierno o especializados y bajo una regulación
específica.

A pesar de que la propia construcción de la democracia participativa tiene

sus bases originarias en la década de los setenta, la construcción teórico-
conceptual del mismo proviene enlazada de los tipos deliberativo y radical. Es
por ello por lo que la democracia participativa se construye a través de tres
enfoques que constituyen una crítica hacia el modelo liberal de la democracia.

El primer enfoque lo constituye Benjamin Barber y su teoría de la

democracia fuerte. Para el, el futuro que depara a la democracia como régimen
de gobierno fuerte tiene que revitalizar a una forma específica de comunidad y
la existencia de un razonamiento crítico a través de la presencia de instituciones
de formación cívica ciudadana.

Para el, significa “…el autogobierno de los ciudadanos más que el

gobierno representativo en nombre de los ciudadanos”50. Este autogobierno
puja por tener instituciones que faciliten la participación ciudadana en el
establecimiento de la agenda, análisis, toma de decisión, la legislación
regulatoria y la ejecución de las políticas públicas.

Por otro lado, está el enfoque de Habermas y la teoría de la democracia

discursiva que se ha analizado en el tipo de democracia radical. Esta,
recapitulando, busca la legitimación del modelo deliberativo a través de los
preceptos de negociación y de la opinión discursiva que son típicos de la
democracia deliberativa que permitiera la garantía de intereses del bien común.

50
Barber, Benjamin, “Un marco conceptual: política de participación”, en Strong Democracy. Participatory
Politics for a New Age, The Regents of the University of California, Berkeley, 1984, p. 265.

29
 Finalmente, el enfoque de Cohen y Sabel se le ha dominado como la
teoría de la poliarquía deliberativa-directa. Este marco lo define como
“…aquella estructura de condiciones sociales e institucionales que facilitan la
libre discusión entre ciudadanos iguales, promoviendo condiciones favorables
para la expresión, asociación, discusión y la autorización en el ejercicio del
poder público”51.

Además del aspecto de la deliberación como punto esencial del modelo,

Cohen y Sabel establecen una serie de mecanismos con los cuales vigilarán a
sus representantes. La responsabilidad y la rendición de cuentas como
mecanismos garantes de la transparencia, de premio y castigo, en las acciones
de gobierno resultan fundamentales en este enfoque participativo.

Derivado de todo lo anterior, lo que implica la democracia participativa

es la construcción de una toma de decisiones más inclusiva entre los actores que
se ven afectados por las mismas. Además, implica una reformulación sobre la
actuación gubernamental y el rol de los ciudadanos en el ámbito público y
político local.

No obstante, el aspecto normativo que guía a este modelo participativo,

hay una serie de aspectos conceptuales que catalogan positiva y negativamente
al mismo. Esto hace más complicada la labor de conceptualizar y definir con
eficiencia el enfoque de la democracia participativa, pero abre una serie de
vertientes analíticas sobre la viabilidad de ampliar la participación ciudadana.

Los aspectos positivos de la implementación de la democracia

participativa a través de sus instrumentos permiten:

51
Cohen, Joshua y Sabel, Charles, “Directly-Deliberative Polyarchy”, en European Law Journal, Vol. III, Núm.
4, Blackwell Publishers, Oxford, 1997, p. 320.

30
 1. Acercar el gobierno con los ciudadanos.
2. Profundiza los derechos de participación política de los ciudadanos.
3. Controla a los gobernantes, los somete a un constante escrutinio público
a través de la transparencia y rendición de cuentas de sus acciones y
omisiones.52

No obstante, esta visión normativa de la democracia participativa se

contrapone con lo que se ha denominado “democracia plebiscitaria”53, donde
sí existe una relación más cercana entre gobierno y ciudadanía, pero ignorando
a los cuerpos representativos. Es decir, representa una vía de escape para
posibles bloqueos de la oposición que está presente en la conformación de estos.

Además de todo lo anterior, estos mecanismos han permitido ser una vía
para la justificación de medidas de gobierno para evitar el transito normal de
procedimientos a través de los congresos. Es donde la tergiversación de los
mecanismos da pie a que, en términos reales, no exista un control “desde abajo”
si no una canalización decisional “desde arriba”.

Altman establece que los mecanismos de la democracia participativa

iniciados “desde abajo” implican un control político de parte de la ciudadanía.
Mientras tanto, los que son promovidos por las autoridades gubernamentales,
“desde arriba”, implica la ratificación de la toma de decisiones por parte de los
poderes ejecutivo y/o legislativo.

52
RAMÍREZ NÁRDIZ, op. cit., p. 97.
53
Se entiende a la democracia plebiscitaria como aquella en la cual “…la posición del presidente plebiscitario
descansa en la confianza de las masas de su país y en modo alguno en la confianza del Parlamento entonces la
selección plebiscitaria se superpone a la selección proveniente de la lucha parlamentaria. De modo tal que el
poder del presidente plebiscitario entra en relación directa con el debilitamiento del poder parlamentario (de los
partidos), y ello a tal punto que el primero, elegido directamente por el pueblo, necesariamente tiende a ubicarse
por encima del Parlamento…”. Véase más en: Jiménez Ramos, Alberto, “Partidos y sistema de partidos en
Venezuela”, en El asedio a la política. Los partidos políticos en la era neoliberal, Editorial Homosapiens,
Rosario, 2002, p. 398.

31
 En cuanto al rol que ejerce la ciudadanía en estos mecanismos, el papel
de esta tiene un papel dual: si es promovido “desde abajo” esta será proactiva,
mientras que si es promovido “desde arriba” tiende a ser reactiva54. Es decir, el
rol que ejerce la ciudadanía como agente de convalidación o control político
depende de quien inicie el procedimiento y de la calidad de la democracia donde
se realice.

De todo lo anterior, las tergiversaciones sobre la aplicación de los

instrumentos de la democracia participativa giran en torno al ocultamiento de
medidas de corte caudillista o populista. De ahí que la propia definición de este
tipo de democracia se trace en un sentido normativo y cuyo éxito operacional
dependa de los objetivos que se tengan al momento de aplicarla.

La forma en cómo operan los instrumentos, además, enfrentan una serie

de retos. Estos, consistentes en:

“…la falta que existe en la actualidad de una cultura participativa tanto de la

ciudadanía como de las instituciones, el peligro de que una mala gestión de la
participación provoque un aumento de la frustración y desconfianza de los
ciudadanos hacia las instituciones públicas, así como el riesgo de que el uso
de (estos instrumentos) acabe (en) derivas demagógicas y populistas…”55

Es en este sentido que conviene, bajo el contexto de la democracia participativa,

se analice en el siguiente apartado el concepto de la ciudadanía y la propia
concepción del papel de la participación de esta en la toma de decisiones
públicas bajo el esquema de gobernanza democrática y participativa.

54
Altman, David, “Democracia directa en el continente americano: ¿autolegitimación gubernamental o censura
ciudadana?”, en Política y Gobierno, Vol. XII, Núm. 2, Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C.,
México, 2005, p. 212
55
Colombo, Clelia, “Introducción”, en e-Participación: las TIC al servicio de la innovación democrática,
Editorial UOC, Barcelona, 2007, p. 23.

32
Participación ciudadana: distinciones, nexos e implicaciones conceptuales

Tras haber establecido a la democracia procesal y la democracia participativa

como ejes rectores de explicación conceptual para el análisis sobre el
presupuesto participativo, es necesario comprender previamente los aspectos
instrumentales y programáticos de la democracia participativa. Esta implica la
realización de una serie de procesos continuos entre ciudadanos y gobernantes.

En la literatura sobre el tema de la participación ciudadana y la

democracia participativa, es posible observar una tendencia hacia la
indiferencia en cuanto al uso de los términos. De ahí que sea necesario
establecer la distinción entre estos procesos, a pesar de que van muy ligados
entre sí para, posteriormente, establecer los niveles de incidencia en los mismos.

En primera instancia, la participación ciudadana puede ser definida como

un proceso más general que la democracia participativa. Esta puede ser
mínimamente definida como la “…acción del ciudadano ordinario dirigida a
influir en algunos resultados políticos”56, es decir, desde su participación a
través de las elecciones como en reuniones comunitarias, por ejemplo.

De igual manera, la participación ciudadana puede comprenderse como

“…(la) presencia personal en un proceso conjunto de creación de opinión con
sólidas perspectivas de tener efecto”57. No obstante, en las anteriores
perspectivas, sus bases definitorias no establecen algún tipo de canales ni las
formas por las cuales los ciudadanos pretenden incidir políticamente.

56
Brady, Henry (1999), a través de Torcal, Mariano; Montero, José Ramón y Teorell, Jan,” La participación
política en España: modos y niveles en perspectiva comparada”, en Ciudadanos, asociaciones y participación
en España, Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid, 2006, pp. 49.
57
DIENEL Y HARMS, op. cit., p. 32.

33
 De ahí que la participación ciudadana, como concepto y campo de estudio
de las ciencias sociales, pueda significar toda actividad de los individuos que
tenga un fin político o social. A pesar de ello, es necesario establecer una
definición guía que sea el nexo entre la democracia participativa, el modelo de
gobernanza democrática y los instrumentos a analizar posteriormente.

De ahí que la participación ciudadana sea concebida como:

“…aquellos casos que representan una respuesta – individual o colectiva –

desde lo social a una convocatoria realizada por parte de las autoridades
gubernamentales en aquellos espacios institucionales que éstas designan o
crean para involucrar a sectores de la población en alguna actividad
específica en el ámbito de lo público.”58

Esta propuesta implica la existencia de diversos espacios institucionales

donde la ciudadanía interactúa con sus gobernantes. Esta implica, además, un
círculo de comunicación y actuación de arriba-abajo, por lo cual, la ciudadanía
puede retroalimentar e incidir en la toma de decisiones públicas frente a los
incentivos gubernamentales de canalización y participación.

A pesar de lo anterior, esta participación puede ser a través de los

mecanismos de participación ciudadana (plebiscito, referéndum, iniciativa
popular, etc.) como a través de las elecciones y reuniones informativas. De ahí
que para fortalecer al concepto que se ha establecido como guía conviene hacer
una distinción entre los diferentes tipos de participación existentes.

Los ciudadanos, en lo colectivo como en lo individual y como actores

fundamentales del proceso de transición y consolidación democrática, pueden

Bolos, Silvia, “Presentación”, en Participación y Espacio Público, Universidad de la Ciudad de México,

58

México, 2003, p. 7.

34
participar e incidir de cuatro maneras muy distintas y encontradas entre sí. Estos
procesos son los siguientes:

a) Participación social: los individuos pertenecen a asociaciones u

organizaciones para defender los intereses de sus integrantes, pero el
Estado no es el principal locutor, sino otras instituciones sociales.
b) Participación comunitaria: los individuos se organizan para hacer
frente a las adversidades, o simplemente con el objetivo de lograr un
mayor bienestar procurando el desarrollo de la comunidad. Este
resulta ser más de acciones de aquellas organizaciones autoayuda
social y el apoyo del Estado es asistencial.
c) Participación política: los ciudadanos se involucran en aquellas
organizaciones de representación social y en las instituciones del
sistema político como lo son los partidos políticos, las elecciones y las
instituciones gubernamentales.
d) Participación ciudadana: es aquella donde la sociedad posee una
injerencia directa en el Estado; asimismo, tiene una visión más amplia
de lo público. Esta participación está muy relacionada con el
involucramiento de los ciudadanos en la administración pública a
través de distintos mecanismos institucionalizados y regulados59.

Como es posible observar, los ciudadanos pueden participar e incidir de

distinta manera acorde a los fines que busquen alcanzar. En las dos primeras, la
conexión entre distintos grupos de ciudadanos, sin una participación constante
de las instituciones del Estado y en aras del bien común, no se establecen las

59
Serrano Rodríguez, Azucena, “La participación ciudadana en México”, en Estudios Políticos, núm. 34,
Facultas de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2015, pp.
95-96.

35
condiciones requeridas para hablar de una participación ciudadana siguiendo la
definición guía previa.

Por otro lado, la participación política suele ser aquella que tiende a
confundirse con la participación ciudadana. La distinción fundamental entre
estos dos tipos de participación reside, fundamentalmente, en la posición que
ocupen los ciudadanos frente a las instituciones y sus objetivos, individuales y
colectivos, que persigan los mismos.

De ahí que la participación ciudadana tenga por objetivo la ampliación

del espectro público y de la noción de la comunidad. Como tal, no forma parte
de las instituciones políticas, pero busca incidir en ellas a través de diversos
instrumentos regulados por parte de las autoridades con base en los principios
del diálogo, respeto, deliberación y consenso.

Es por ello por lo que, derivado de todo lo anterior, se aclara el panorama

sobre el tipo de participación que sea acorde a los fines de la presente
investigación. En términos generales se trata, pues, de una mediación entre la
sociedad y el gobierno “…para que los distintos sujetos sociales intervengan…e
influyan en las políticas públicas y en las estructuras de gobierno…”60.

Ante esta nueva perspectiva y formas de hacer más efectiva la acción

política de las instituciones del Estado, al igual que en la democracia
participativa, se generan diversas consideraciones positivas y negativas de este
tipo de participación ciudadana. Cabe mencionar que estas dependen del
contexto y de las prácticas políticas y sociales que desarrollen en un momento
determinado.

60
Canto Chac, Manuel, “Introducción”, en Participación ciudadana en las políticas públicas, Siglo XXI
Editores, México, 2010, p. 28.

36
 Por otro lado, existen opiniones positivas y negativas en torno a la
ampliación de la participación ciudadana en los asuntos públicos, a través de
los mecanismos institucionalizados que se establecen en la siguiente tabla.
Todas ellas se han desarrollado bajo la perspectiva empírica y teórica de
contextos políticos y sociales diversos.

Tabla 2: Posiciones a favor y en contra de la participación ciudadana

A favor En contra
Proporciona información sobre el ambiente
Formación de élites participantes que
social donde se llevarán a cabo las
sesgan la participación
actividades de desarrollo
Exclusión de los grupos menos
Revela las preferencias de los usuarios
organizados para gestionar demandas
Ocasión de “captura” de recursos e
Genera aprendizajes sociales e innovación instituciones redistributivas por parte de las
élites locales
Mayor credibilidad y legitimidad Sesgo en las preferencias del universo de
institucional regional o local usuarios hacia las de los participantes
“Informalización” de la política al abrir
Formación de capital social canales alternos a los de la representación
institucionalizada
Limita la racionalización de las acciones
Fortalece la competitividad de la localidad gubernamentales ante la dispersión de las
demandas
Contribuye a la formación de una identidad Menor confianza en las instituciones
local o regional representativas
Fuente: Elaboración propia con base en Araujo Misoczky, María (2001), Campero, José y
Gray Molina, George (2001), Verdesoto Custode, Luis (1998), Navarro Yánez, Clemente (1999),
Cavalcanti, Elvia y Maia, Reynaldo (2000), Velázquez, Fabio y González, Esperanza (2004),
Bandeira, Pedro (2003), en Ibid.

37
 En primer lugar, se resaltan las virtudes sobre la participación ciudadana
en generar mejor información sobre las políticas a tomar, con bases
innovadoras, y cuyo impacto reside en obtener mejores índices de credibilidad
gubernamental. Los ciudadanos, por otro lado, generan una identidad colectiva
y una serie de asociaciones horizontales de comunicación y entendimiento.

Esto, como tal, tiene su contraparte en el sesgo de las políticas de

participación ciudadana. Cabe mencionar que si estas políticas logran ser
tergiversadas se abre la posibilidad de que esta, a través de los mecanismos
institucionalizados, sea controlada por las élites locales en aspectos esenciales
como son los recursos y las acciones orientadoras del proceso de participación.

Además de buscar vías alternas, más no excluyentes, del proceso

representativo actual, la acción gubernamental puede entrar en desbalance
frente a un problema que caracteriza a la ciudadanía actual. Si los ciudadanos
no están plenamente organizados hay una dispersión de demandas que, a la
postre, no genera asociaciones horizontales ni eficacia en la toma de decisiones.

Es por lo anterior que en vez de resultar un paliativo al problema de falta

de representación que perciben los ciudadanos, puede ser un elemento más que
abone a dicho problema. Con escasos recursos, las administraciones determinan
las políticas y acciones prioritarias y cuyas consecuencias pueden reflejarse en
la confianza política y en el ánimo social hacia el gobierno en turno.

En otro orden de ideas, al haber establecido una definición guía y los

aspectos positivos y negativos de la participación ciudadana, se requiere hablar
sobre los contenidos de esta. Los contenidos se sintetizan en una serie de niveles
en los cuales la participación de los ciudadanos tiene diversos alcances en
diversas fases de deliberación y decisión públicas.

38
 Estas fases no resultan excluyentes entre sí y es un ciclo global de
acciones programáticas entre gobierno y la sociedad. Es en el siguiente cuadro
que despliega la combinación de estas fases en conjunto con las fases de las
políticas públicas, sujetas a la propia deliberación y observación ciudadana a
través de los mecanismos de participación ciudadana.

Tabla 3: Niveles de participación ciudadana en las decisiones públicas

Niveles de P.C./
Información Consulta Decisión Delegación Asociación Control
Niveles de P.P.

Gestación

Diseño

Implementación

Evaluación

Fuente: Elaboración propia con base en Franco Corzo, Julio, “¿Qué son las políticas públicas?, en Diseño de
políticas pública: una guía práctica para transformar ideas en proyectos viables, IEXE Editorial, Puebla, 2017,
p. 85 y en CANTO CHAC, op. cit., p. 30.

En el primer nivel, la información, hace referencia a la “transmisión de

información a los ciudadanos relativa a los elementos y a la temática del proceso
participativo del que se trate”61. El segundo nivel, por otro lado, hace referencia
al proceso mediante el cual se consulta a los ciudadanos para emitir una opinión
sobre una decisión gubernamental.

La tercera fase, la decisión, se consulta a la ciudadanía con carácter

obligatorio para quien la convoca. Mientras tanto, la fase de delegación implica
otorgar a organizaciones “…la puesta en práctica de algún proyecto o programa

61
RAMÍREZ NÁRDIZ, op. cit., p. 111.

39
relacionado con la atención a problemas públicos”62, lo cual, se puede asociar a
que el gobierno en turno tenga un papel más marginal en su actuación.

Finalmente, la quinta fase implica mayor papel de iniciativa de la

ciudadana en asociación con el gobierno en turno para establecer programas y
políticas en común. La sexta fase, el control implica la supervisión de la
actuación del gobierno, haciendo énfasis en la transparencia y rendición de
cuentas que implique un escrutinio constante de los servidores públicos.

Todas estas fases de involucramiento institucional de la ciudadanía en los

asuntos públicos, a través de los instrumentos de participación ciudadana,
implican una nueva forma de comunicación e interacción entre actores. Este
espacio de interacción se le ha denominado como “gobernanza”, es decir, como
aquel sistema democrático que…

“(también denominado como la “buena gobernanza democrática”) …le da

opciones políticas al ciudadano a la hora de emitir su voto en la urna electoral,
exige a los representantes rendir cuentas sobre sus acciones, y genera canales
de participación para que los ciudadanos expresen sus inquietudes y discutan
las políticas públicas entre periodos electorales”63

La participación ciudadana tiene importante conexión con el modelo de

gobernanza de la administración pública debido a que retoma las bases que
constituyen al modelo de la democracia participativa. En búsqueda de generar
mayores espacios de deliberación y toma de decisiones en consenso con la
ciudadanía, la gobernanza “de alta intensidad” busca:

62
CANTO CHAC, op. cit.., p. 29.
63
Selee, Andrew y Santín, Leticia, “Introducción - Participación ciudadana y deliberación pública: relación
recíproca entre ciudadanos y gobierno”, en Democracia y ciudadanía: participación ciudadana y deliberación
pública en Gobiernos Locales Mexicanos, Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington,
2006, p. 14.

40
 1. Involucrar al ciudadano mediante la deliberación pública en los
problemas clave para el diseño de políticas públicas locales.
2. Proveer al ciudadano de canales institucionales para influir sobre sus
representantes en asuntos de interés particular.
3. Introducir mecanismos de rendición de cuentas para que los
representantes se obliguen a reportar sobre sus actividades y
responsabilidades entre periodos electorales.
4. Empoderar a los sectores de la sociedad que tienden a ser más
marginados en el diseño de las políticas públicas.
5. En diversos procesos de innovaciones se construyen sobre formas
preexistentes de participación de las comunidades locales para la toma
de decisiones. 64

La existencia de una buena gobernanza de alta intensidad implica que la

participación ciudadana no sea tergiversada o sea aparente. Para el análisis del
presupuesto participativo, estos puntos resultan fundamentales para su
aplicación correcta y que este, a su vez, genere en mayor confianza política
hacia a las instituciones gubernamentales.

La introducción de los mecanismos de participación ciudadana, es decir

la propia operación del mismo término, implica que la opinión de la ciudadanía
sea escuchada y atendida. Además, esta última está facultada para exigir cuentas
a sus representantes en torno a las decisiones tomadas y proveer signos de
confianza y desconfianza que son visibles, fundamentalmente, hasta el periodo
de decisión electoral.

64
Ibid. pp. 21-22.

41
 En síntesis, la participación ciudadana institucionalizada, a través de los
distintos mecanismos y de las bases deliberativas planteadas, buscan una
gobernanza de “alta intensidad” que implique un modelo de accountability
societal. Esta visión vertical de la responsabilidad gubernamental se propone
con la participación de la sociedad entre tiempos electorales.

Este modelo busca “…exponer errores gubernamentales, traer nuevas

cuestiones a la agenda pública o activar el funcionamiento de las agencias
horizontales de accountability…”65, empleando mecanismos instituciones o no,
como es el caso del presupuesto participativo. La introducción de acciones
prioritarias por parte de la ciudadanía a la agenda pública forma parte de este.

Derivado de todo lo anterior, es posible comprender que la participación

ciudadana en la toma de decisiones públicas requiere de la existencia de los
principios de la deliberación y el consenso públicos. Aunado a ello, establece
nuevas formas de interacción que implican la existencia de un gobierno y su
administración más observada y expuesta al escrutinio público.

Dentro de la variedad de mecanismos que puede utilizar la ciudadanía

para dicho fin, se han encontrado cinco mecanismos que han tenido una mayor
aplicación en los últimos años. En el siguiente apartado, se analizarán cuatro de
ellos: el plebiscito, el referéndum, la iniciativa popular y la revocación del
mandato.

En el caso del presupuesto participativo será objeto del último apartado

del presente capítulo, donde se desarrollará un análisis más amplio que los
mecanismos mencionados y cuya observación se desarrolla a continuación.

65
Smulovitz, Catalina y Peruzzotti, Enrique, “Societal Accountability in Latin America”, en Journal of
Democracy, Vol. XI, Núm. 4, The Johns Hopkins University Press, Washington, 2000, p. 152.

42
 Mecanismos de participación ciudadana: Definiciones y modalidades

Los instrumentos de participación ciudadana, también denominados medios de

participación ciudadana o medios de democracia directa (MDD), son todos
aquellos que buscan, a través de una consulta, la aceptación o el rechazo de la
ciudadanía frente a una propuesta concreta. Estos resultan ser muy diversa
índole, características, fines y objetivos en su aplicación instrumental.

Estos, como hemos visto, otorgan a la ciudadanía la posibilidad de

participar e incidir en la vida política nacional o local a través de la deliberación
y decisión en temas prioritarios de la administración pública. No obstante, cada
uno de ellos difiere en propósitos e instrumentación que obliga a esclarecer su
terminología y características particulares.

En este sentido, diversos autores66 han planteado la realización de una

serie de tipologías que permitan ordenar los mecanismos acorde a los actores
promoventes, al tipo de consulta (obligatoria o no), el impacto del resultado de
la opinión (vinculante o no) y, en última instancia, por los temas que son objeto
de consulta popular a la ciudadanía.

Es por ello por lo que lo largo del desarrollo de este apartado, se irán
esbozando dichos elementos para que a través de un esquema analítico de los
cuatro instrumentos a analizar: plebiscito, referéndum, la iniciativa popular y la
revocación del mandato. El presupuesto participativo, el objeto de estudio de la
presente investigación, será analizado en el siguiente apartado.

66
Alicia Lissidini (2015), Daniel Zovatto (2013), Armando Rendón Corona (2010) y David Altman (2010) han
establecido diversas tipologías en torno a las variables planteadas. Para fines de la presente investigación, se
analizarán los cuatro mecanismos iniciales con base en sus planteamientos.

43
 Tipología de los mecanismos de participación ciudadana

Tras haber comprendido, en términos generales, el objetivo inicial de la

participación ciudadana a través de distintos mecanismos resulta importante
considerar una tipología general de los mismos. Esta permitirá dar una visión
general del funcionamiento de los instrumentos y atender a los diversos criterios
sobre los cuales operan en las leyes nacionales y locales.

El esquema general que se presenta a continuación busca ser uno que

encuentre cabida dentro de los diversos planteamientos realizados por los
expertos en la materia. De hecho, se trata de representar un modelo rescatando
los puntos esenciales de los autores señalados y sin que ello entrañe un uso
extravagante que de origen al fenómeno del estiramiento conceptual.

Esquema 1: Tipología de los mecanismos de participación ciudadana

Desde los poderes del Estados Desde los ciudadanos

Poder Ejecutivo Poder Legislativo

Mecanismos Mecanismos Mecanismos
Proactivos Reactivos Obligatorios

-Plebiscito -Plebiscito
-Referéndum -Referéndum -Referéndum -Revocación del -Referéndum
-Iniciativa Mandato
Popular -Referéndum

Vinculante / No Vinculante / No
vinculante vinculante
Vinculante / No Vinculante / No Vinculante / No
vinculante vinculante vinculante
Temas políticos y
legales Temas políticos y legales
Fuente: Formulación propuesta con base en Lissidini, Alicia, “Democracia directa en América Latina: avances
contradicciones y desafíos”, en Democracia participativa e izquierdas: logros, contradicciones y desafíos,
Friedrich-Ebert-Stifung, Quito, 2015, p. 147.

44
 La anterior formulación esquemática representa una variante personal de
la tipología propuesta por Lissidini. En ella, se reflejan los actores promoventes,
los mecanismos a utilizar, su carácter vinculante o sólo consultivo y sobre los
temas que pueden estar sujetos a consulta; las variantes de cada uno de ellos se
harán más explícitos en los siguientes subapartados.

En primer lugar, es posible resaltar el papel del poder ejecutivo nacional

o local en la promoción y aplicación de los distintos mecanismos de
participación ciudadana. Esto es posible debido a las facultades que les
confieren las constituciones nacionales y locales, la búsqueda de la legitimación
popular en sus decisiones y cuando no exista consenso entre las élites políticas.

En segundo lugar, el poder legislativo también cuenta con la facultad de

llevar a cabo la aplicación de diversos mecanismos; no obstante, los congresos
han sido actores poco proactivos en llevarlas a cabo. Esto se debe, en parte,
cuando llega a existir “…un desacuerdo en lo fundamental en ambos poderes
(ejecutivo y legislativo)”67.

Aunado a lo anterior, el propio rol de representación que ejerce el poder

legislativo hace de algunos métodos, como es la iniciativa popular, innecesaria
o ineficaz y todo dependerá de la percepción ciudadana con respecto al ejercicio
de sus representantes. Finalmente, también los ciudadanos pueden expresar su
deseo de realizar una consulta frente a un tema político o legal determinado.

Esto hace de los mecanismos una vía más incluyente y no restrictiva en

su promoción y aplicación y que, como se verá en los siguientes apartados,
dependerá del tema, el tipo subyacente del mecanismo y el actor promovente.

Escamilla Cadena, Alberto y Sánchez Gayosso, Ramiro, “Las facultades constitucionales del Ejecutivo en
67

América Latina: entre la concentración y dispersión del poder”, en Estudios Políticos, Núm. 37, Universidad
Nacional Autónoma de México, México, 2016, p. 118.

45
 Plebiscito

El plebiscito, como mecanismo de participación ciudadana surgido en época de

la res publica romana, se ha conceptualizado de tal forma que llega a
confundirse con los preceptos del referéndum. Lo que conviene ahora tratar es
su definición y características esenciales para distinguirlo, posteriormente, del
mecanismo del referéndum.

El plebiscito puede definirse, mínimamente, “…como un acto de

soberanía del pueblo para resolver sobre cuestiones cuya importancia concierne
a la sociedad y que no pueden quedar reducidas a la voluntad de los
representantes”68. Esta definición mínima, no obstante, también podría aplicarse
a otras formas de participación ciudadana a través de la deliberación pública.

De ello se desprende que una definición más acertada acerca del

plebiscito es aquel mecanismo donde “…el poder ejecutivo realiza al pueblo
para que exprese su aceptación o rechazo sobre algún asunto específico que
afecta la misma esencia del Estado”69. Este mecanismo podría considerarse,
inicialmente, como un mecanismo “desde arriba” propuesto por las autoridades.

Al mencionar esto, también, se supone que el plebiscito se realiza cuando

no se ha aprobado ningún proyecto o política alguna a través de los órganos de
representación política ni un decreto del poder ejecutivo. No obstante, la
consulta popular enmarcada bajo el plebiscito también supone que únicamente
se consultan actos de carácter político o gubernamental-administrativo.

68
Rendón Corona, Armando, “El plebiscito”, en La consulta al pueblo: formas de la democracia semidirecta,
Editorial ITACA – Universidad Autónoma Metropolitana, México, 2010, p. 90.
69
Balbuena Cisneros, Arminda y Fragoso Lugo, Lucero, “Las figuras de participación ciudadana en México”,
en Democracia participativa. Visiones, avances y provocaciones., Universidad de Guanajuato-Universidad
Michoacana de San Nicolás de Hidalgo y el Instituto Federal Electoral, México, 2010, p.69.

46
 A pesar de lo anterior, hay una serie de conceptualizaciones que aseveran
que también puede tomar forma jurídica en sus resultados operativos. Esta serie
de conceptualizaciones han propiciado la confusión con el referéndum debido
a que en el plebiscito “…en ocasiones, su resultado da lugar a la ulterior
aprobación, modificación o derogación de una norma jurídica…”70.

Esta serie de elementos permite comprender una tipología sobre los tipos
de plebiscitos que existen en la actualidad. En primera instancia podemos
dividir al plebiscito a través de dos vías: como un mecanismo “desde arriba”
promovido por las autoridades gubernamentales y como un mecanismo que es
realizado frente a un requerimiento legal.

En cuanto a la primera, “desde arriba”, hay dos tipos de plebiscito: el

modelo consultivo y facultativo. El consultivo “…se produce cuando el Poder
Ejecutivo o el legislativo consultan la opinión de los ciudadanos en relación con
un determinado asunto…(que)…no es jurídicamente vinculante”71, mientras
que el consultivo difiere únicamente en ser vinculante.

Finalmente, los requeridos por la ley no dependen de una persona en

particular y, de hecho, estos son vinculantes y proactivos. Busca en sí “…el
mandato popular de los votos para reunir el apoyo para una reforma
constitucional y…conseguir una alteración del statu quo”72, ya sea tanto en
regímenes democráticos como autocráticos.

70
Orozco Henríquez, Jesús y Silva Adaya, Juan Carlos, “Consideraciones sobre los instrumentos de la
democracia participativa en las entidades federativas de México”, en Sistema representativo y democracia
semidirecta: memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2002, p. 606.
71
Altman, David, “Plebiscitos, referendos e iniciativas populares en América Latina”: ¿mecanismos de control
político o políticamente controlados?”, en Perfiles Latinoamericanos, Vol. XVIII, Núm. 35, Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede México, México, 2010, p.16.
72
Ibid., p. 14.

47
 Referéndum

El referéndum, el segundo mecanismo de participación ciudadana a analizar, ha

sido confundido en sus características y aplicación con el plebiscito. Esto
debido a que en ambos se habla de una consulta sobre las cuestiones del
gobierno al pueblo; en lenguaje nativo español “…el plebiscito es de uso más
común, si bien referéndum aparece como un término más genérico”73.

El mecanismo denominado “referéndum” puede ser considerado como

“…el acto de someter al voto popular directo las leyes o actos administrativos
para su ratificación por el pueblo, de lo que votaron sus representantes”74. Esto
implica, a diferencia del plebiscito, que lo que se está deliberando es una ley o
acto jurídico aprobada en las asambleas para su posterior aprobación popular.

De ahí que la diferencia esencial entre el plebiscito y el referéndum gire

en torno a los temas que desarrollan para la consulta a la ciudadanía. El
plebiscito habla, fundamentalmente, de temas de carácter político-
administrativo mientras que el referéndum ha de aplicarse cuando se trate de
textos jurídicos, los tratados internacionales y de acuerdos gubernamentales.

Ante esto, cabe mencionar que las propias legislaciones nacionales y

locales establecen limites en la aplicación de este mecanismo. Estos límites
permiten la presencia de la participación ciudadana sin que ello se transforme
en un modelo de democracia plebiscitaria y con ello, no fungir una función de
complementariedad a la democracia representativa.

73
PRUD´HOMME, op. cit., p. 36.
74
Nuño Sepúlveda, José Ángel y González Ibarría, Josemaría (1996), a través de Portillo Figueroa, Edgar
Ulises, “Población como cuerpo electoral”, en Institucionalización del referéndum en México, Miguel Ángel
Porrúa, México, 2012, p. 51.

48
 El referéndum también se puede analizar acorde a las diversas tipologías
existentes en cuanto a los criterios que se han mencionado con anterioridad. La
decisión popular se puede comprender a través de cuatro vías de aplicación:
controlado por el gobierno (“desde arriba”), exigido por la Constitución
(“requerido por la ley”), por petición e iniciativa popular (“desde abajo”).

En cuanto al primero, es el actor fundamental el gobierno en turno que

decide si realiza el referéndum, la temática, la fecha de realización, la
formulación de la pregunta y la cantidad de votos necesaria para ser válida la
consulta. Aunado a ello, el propio gobierno decide si el resultado “…ha de ser
considerado como vinculatorio o indicativo (no obligatorio)75”.

El segundo modelo es exigido por la propia constitución antes de

promulgar un acto jurídico en particular, en especial las enmiendas
constitucionales. En este proceso, el gobierno tiene importante injerencia en la
determinación del contenido de la enmienda y si este acto lleva dicho nombre,
pero el modelo decide “…si se incorporan o no a la Constitución”76.

El tercer y cuarto modelo se considera “desde abajo” ya que permite a la

ciudadanía proceder a la demanda de un referéndum cuando desea, en primer
lugar, que ciertas leyes sean sujetas de aprobación social y, en segundo lugar,
cuando desea introducir temas a la agenda pública, también denominada
iniciativa popular77. En ambos casos, la decisión popular tiene un carácter
vinculatorio y el gobierno en turno deberá acatar dicha resolución, con lo cual,
la ciudadanía se ve fortalecida frente a estas disposiciones instrumentales.

75
Butler, David y Ranney, Austin, “Theory”, en Referendums: A Comparative Study of Practice and Theory,
American Enterprise Institute for Public Policy Research, Washington, 1978, p. 23.
76
Ibid.
77
Ibidem. p. 24.

49
 Iniciativa popular

La iniciativa popular, también conocida como iniciativa legislativa popular,

tiene su base en el otorgamiento a la ciudadanía, sea de manera individual o
colectiva, de la posibilidad de proponer una serie de modificaciones legales y
reglamentarias al parlamento cuya finalidad es modificar el statu quo de una
materia en particular.

Se puede considerar a la iniciativa popular como aquella que representa

“…la transmisión de la potestad de iniciar el procedimiento de revisión
constitucional o de formación de una ley formal a una determinada fracción del
cuerpo electoral”78. Esto implica una relación más cercana entre la ciudadanía
y sus representantes al tener en cuente otra vía de canalización de demandas.

A pesar de que es un instrumento “desde abajo” que incide en la agenda

pública y política de los parlamentos, requiere de un esfuerzo colectivo cívico
al requerir el apoyo, mediante firmas, de los propios ciudadanos. La falta de
interés, de capacidad de organización y la capacidad para poder formular este
tipo de procedimientos inciden en que este procedimiento sea poco viable.

Este mecanismo se divide de dos formas: la iniciativa directa (a través de

las urnas) o indirecta (a través de los órganos legislativos)79. A esto, cabe
mencionar la forma directa se puede asemejar al cuarto modelo del referéndum,
aunque la forma más común es la indirecta. También cabe decir que esta figura
se distingue del referéndum facultativo que “…permite rechazar (vetar) una ley
aprobada por la legislatura”80.

78
Biscaretti di Ruffía, Paolo (1987), a través de OROZCO HENRÍQUEZ y SILVA ADAYA, op. cit., p. 607.
79
BALBUENA CISNEROS y FRAGOSO LUGO, op. cit., 68.
80
ALTMAN, op. cit., p. 17.

50
 Revocación del mandato

Los funcionarios públicos, bajo la perspectiva de que la ciudadanía ejerce

control sobre ellos y un constante escrutinio sobre sus acciones, pueden ser
removidos a través de la revocación del mandato. Al igual que los anteriores
mecanismos, no existe una definición única para definir a este mecanismo y que
ha sido objeto también de múltiples interpretaciones.

Este mecanismo puede ser comprendido como aquel que “…consiste en

la facultad de dejar sin efecto el mandato del titular de un cargo de elección
popular, resultado de un proceso de consulta del mismo tipo”81. Cabe mencionar
que este mecanismo parte de que la gestión realizada por el gobierno en turno
carece de confianza ciudadana para continuar en el ejercicio del poder público.

La revocación del mandato, por ende, es un instrumento diferente para la

destitución de los gobiernos en turno. Los procesos intrainstitucionales como lo
son el juicio político, el impeachment o el voto de censura son algunos que
permiten la remoción del titular del poder ejecutivo pero llevado a cabo por los
órganos legislativos y no por la ciudadanía.

Además de todo lo anterior, la revocación representa un mecanismo

promovido “desde abajo” que permite una rendición de cuentas vertical y usado
en épocas de crisis política, económica y social que permitan mantener el
régimen constitucional y la gobernabilidad. De ahí que el mecanismo pueda ser
comprendido como una solución última frente a este escenario planteado.

81
Zovatto, Daniel, “Las instituciones de la democracia directa”, en Democracias en movimiento. Mecanismos
de la democracia directa y participativa en América Latina, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2014, p. 22.

51
 Por otro lado, a pesar de que es promovido “desde abajo” el rol de la
ciudadanía puede considerarse en un sentido reactivo. Es un sentido reactivo o
negativo debido a que no se trata de una iniciativa ciudadana en particular, sino
de “…eliminar el contrato de representación erigido por el voto antes de que
expire el período establecido”82.

A todo ello, la revocación del mandato se puede catalogar a través de dos

vías o formas de aplicación: la full recall y la mixed recall. En cuanto a la
primera, el rol de la ciudadanía es amplio debido que esta se encarga de
“…promoverla como para decidirla”83; son las propias leyes reglamentarias
nacionales o locales quienes especifican dichos procedimientos.

Por otro lado, en cuanto al segundo método, se refiere a que la ciudadanía

sólo participa en una de las dos fases generales de la consulta revocatoria. Es
decir que “…la fase complementaria (estaría) en manos de una instancia
representativa”84 o jurisdiccional que se encargaría de validarla o promoverla y,
por ende, dejando a la ciudadanía la fase correspondiente.

En términos generales, la revocación del mandato representa para la

ciudadanía un espacio de mayor vigilancia y observación a las acciones de
gobierno y es un instrumento que permite subsanar conflictos internos. No
obstante, puede ser un espacio que genere desprecio por los procedimientos
tradicionales de la democracia representativa y sea una herramienta de presión
al gobernante en turno.

82
Eberhardt, María Laura, “Crisis de representación en las democracias presidencialistas latinoamericanas. ¿la
revocatoria del mandato como opción?”, en Revista Elecciones, Vol. XII, Núm. 13, Oficina Nacional de
Procesos Electorales, Lima, 2013, p. 15.
83
Guzmán Hernández, Teodoro Yan, “Legados normativos para democratizar la revocatoria del mandato desde
el (neo) constitucionalismo latinoamericano”, en Estudios sobre el nuevo constitucionalismo latinoamericano,
Tirant lo Blanch, Valencia, 2012, p. 302.
84
Ibid.

52
 Presupuesto participativo: definición, características y tipologías

La revisión teórica y empírica de los mecanismos de participación ciudadana

no han hecho referencia en su formulación tipológica sobre el mecanismo que
es objeto de la presente investigación. El presupuesto participativo ha
representado, en los últimos años, el mecanismo que ha tenido mayor aplicación
a nivel local representando, así, una nueva alternativa de incidencia ciudadana.

Es menester mencionar que, ante las experiencias exitosas del modelo del
presupuesto participativo, a nivel mundial se contabilizaban al momento de la
realización de la presente investigación entre 7,059 y 7, 671 localidades que
aplican el mecanismo85. De ahí que no sea novedad que el presupuesto
participativo sea uno de los nuevos tópicos de investigación académica.

A pesar de que este mecanismo ha tenido un reciente interés analítico y

práctico, se comprende al mismo en torno al contexto local específico de
aplicación. De ahí que sea importante establecer bases generales sobre las
cuales se entiende, opera y desarrolla el presupuesto participativo y que, de
hecho, persistan frente a las propias dinámicas particulares de cada localidad.

Es por ello por lo que este apartado se dividirá en 3 subapartados: el

primero de ellos hará énfasis en la búsqueda de una definición en torno al
presupuesto participativo para que, en el segundo apartado, se definan una serie
de características generales que todo proceso de presupuesto participativo debe
contemplar. El tercer subapartado final refleja las ventajas y desventajas de este
en su aplicación y el impacto sobre el papel del gobierno y la ciudadanía.

85
Días, Nelson y Júlio, Simone, “Uma esperanca com muitos avancos e alguns recuos” en 30 anos de
orcamentos participativos no mundo. Entre o pasado, as tendencias mais recentes e os desafíos futuros,
Epopeia Records, Lisboa, 2019, p. 18.

53
 Hacia una definición del presupuesto participativo: ¿qué es?

El presupuesto participativo, como una herramienta para la gestión de recursos

públicos escasos con base en la decisión ciudadana, tiene su origen en la ciudad
de Porto Alegre, Brasil en 1989. De ahí se comprende que la secuencia
conceptual gire en torno a las experiencia originaria brasileña con elementos
particulares de los casos de aplicación a nivel local.

No obstante, cada uno de estos elementos comparten una visión general

común, la cual, se puede expresar de la siguiente manera. El presupuesto
participativo es “…un proceso de democracia directa, voluntaria y universal, en
que la población puede discutir y decidir sobre el presupuesto y las políticas
públicas…”86.

La anterior definición general habla de que es un proceso donde la

ciudadanía goza del derecho de participación y deliberación sobre el destino de
los recursos públicos escasos y de cuáles han de ser las prioridades del ejercicio
gubernamental. A pesar de ello, esta idea general sobre el presupuesto
participativo olvida otra serie de elementos sustanciales del mismo.

De ahí que el presupuesto participativo sea mejor entendido como

aquellos “…mecanismos que permitan que la ciudadanía, bajo formas
organizativas que combinan la participación directa y la delegación, así como
la territorialización y sectorialización de las demandas y actuaciones, establezca
las prioridades presupuestarias del gobierno local, la fiscalidad y el gasto…”87.

86
Porto de Oliveira, Osmany, “Las dinámicas de transferencia del Presupuesto Participativo: una mirada hacia
la acción de las élites”, en Caleidoscopio de la Innovación democrática en América Latina, OXFORD-Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales, México, 2011, p. 120.
87
Gomá, Ricard y Rebollo, Óscar, “Democracia local y ciudadanía activa: reflexiones en torno a los
presupuestos participativos”, en Ciudadanos y decisiones públicas, Editorial Ariel, Barcelona, 2001, p. 201.

54
 Con la anterior definición, el rol de la ciudadanía no se circunscribe al
acto de deliberación sobre el destino del presupuesto y las políticas
gubernamentales. En realidad, resulta ser un proceso más amplio y complejo
donde la ciudadanía interactúa con el gobierno local a través de una serie de
peticiones y demandas focalizadas dentro de un territorio determinado.

Aunado a ello, el proceso de presupuesto participativo no se limita al

proceso general de selección de obras y proyectos sociales. Implica la revisión
constante sobre el uso de los recursos y el cumplimiento de los compromisos
generados (fiscalización) de parte de los ciudadanos, con lo cual el mecanismo
busca recobrar la figura del “ciudadano total” de la democracia participativa.

En términos generales, la búsqueda de una definición univoca sobre el

presupuesto participativo se da entre la selección de definiciones generales y
definiciones particulares. Ante el fenómeno de estiramiento conceptual
existente, “no existe una definición reconocida del presupuesto participativo, ya
sea política o científica, explicando los criterios mínimos que deben cumplir”88.

Estos criterios mínimos para definir al presupuesto participativo como

tal, de igual manera, tienen como base diversas concepciones basadas en la
experiencia de Porto Alegre o en otras experiencias locales. De ahí que sea
importante analizar dichos criterios mínimos para poder establecer una
definición guía del presupuesto participativo.

Estos criterios que se consideran como mínimos, derivados de las

propuestas de diversos autores, para que un proceso de participación ciudadana
sea considerado como “presupuesto participativo” son los siguientes:

88
Sintomer, Yves; Herzberg, Carsten; Rocke, Anja y Allegretti, Giovanni, “Transnational Models of Citizen
Participation: The Case of Participatory Budgeting”, en Journal of Public Deliberation, Vol. VIII, Núm. 2,
newDemocracy Foundation, Sídney, 2012, p. 2.

55
 a) Existe una participación ciudadana directa en el proceso de toma
de decisiones y supervisión del gobierno sustentado en que todos
los ciudadanos tienen derecho a la participación.
b) La participación está dirigida por una combinación de reglas de la
democracia directa y de democracia representativa, y se realiza a
través de instituciones de funcionamiento regular con la finalidad
única de decidir cómo se usará el presupuesto público local.
c) Los recursos se distribuyen de acuerdo con un método basado entre
“criterios generales” y “criterios técnicos” en cada uno de los
distritos, colonias y pueblos de una localidad.
d) Se requieren reuniones deliberativas previas antes de que la
ciudadanía establezca una decisión, a través de reuniones
comunitarias junto a sus representantes.
e) La transparencia administrativa y fiscal como elementos
disuasorios de la corrupción, alentando la renovación de una
cultura política democrática donde los ciudadanos se convierten en
agentes89.

De todo lo anterior se puede definir al presupuesto participativo como

aquel mecanismo de participación ciudadana que permite al ciudadano, de
manera individual o colectiva y en conjunto con las autoridades
gubernamentales, decidir sobre el destino de un porcentaje determinado de los
recursos públicos escasos presupuestales de su localidad con la finalidad de
mejorar las condiciones de vida generales del colectivo social.

89
Conjunto de requerimientos mínimos basado en: de Sousa Santos, Boaventura, “Presupuesto Participativo en
Porto Alegre”, en Democracia y participación: El ejemplo del Presupuesto Participativo de Porto Alegre, El
Viejo Topo, Madrid, 2003, p. 28.; Benjamin Goldfrank (2002), a través de Russon Gilman, Hollie, “Civic
Innovation and Democratic Discontent”, en Democracy Reinvented: Participatory Budgeting and Civic
Innovation in America, Brookings Institution Press, Washington, 2016, p. 7 y Sintomer et al., op. cit., pp. 2-3.

56
 Características generales del Presupuesto Participativo: ¿Cómo funciona?

Los criterios mínimos sobre lo que es o debería ser un ejercicio de Presupuesto

Participativo, aunado a la definición guía propuesta, permiten comprender en
términos generales lo que significa este mecanismo. A pesar de ello, este
ejercicio de definir al Presupuesto Participativo se haya incompleto sino se
definen algunas características generales de su funcionamiento.

Estas características generales permitirán complementar el concepto

ofrecido con anterioridad y comprender, con mayor ahínco, las bases
programáticas del mecanismo. Esta serie de elementos se circunscriben a una
serie de etapas sucesorias procesales donde interactúan actores, intereses y
objetivos, según la experiencia que tomemos como referencia.

Atendiendo a este último aspecto, el esquema que se propondrá a

continuación refleja una idea básica general del funcionamiento del presupuesto
participativo que puede ser similar más no idéntica en las distintas experiencias
en el mundo. Dicho esquema es el siguiente:

Esquema 2: Funcionamiento general del presupuesto participativo90

Participantes (Ciudadanos) Gobierno
Primera ronda de reuniones Oficina del alcalde
municipales o regionales

Reuniones Comunitarias

Segunda ronda de reuniones Departamentos y Direcciones del

municipales o regionales Gobierno local

Reuniones Comunitarias Asistencia Técnica y

Administrativa

Reunión de Consejo Presupuestal

Proyecto de Presupuesto
Municipal, Regional o Local

90
Wampler, Brian, “Participatory Budgeting: Rules of the Game”, en Participatory Budgeting in Brazil:
Constestation, Cooperation and Accountability, The Pennsylvania State University Press, Pennsylvania, 2007,
p. 53.

57
 Derivado de lo anterior, se puede observar que el funcionamiento del
presupuesto participativo tiene un carácter bidimensional de responsabilidades
expresado en dos fases operativas. Este modelo base implica que en la primera
ronda se distribuya la información referente al proceso, existan las primeras
discusiones sobre las políticas y se elijan a los representantes comunitarios.

Mientras tanto, en la segunda ronda “…se definen las políticas y los

proyectos que serán implementados en el siguiente año fiscal…”91, por lo cual,
requiere que la ciudadanía haya tenido el acceso a toda la información posible.
Aunado a ello, la decisión final que tome la misma se distribuye en dos niveles:
a nivel comunitario se deciden las prioridades y a nivel regional (municipal,
alcaldía, etc.) se toma dicha decisión.

Por otro lado, el rol que juegan las instituciones gubernamentales en el

proceso es la de otorgar asistencia técnica y administrativa en la difusión de la
información a la ciudadanía, la búsqueda de espacios para realizar reuniones
colectivas y, como punto esencial, dar sustento financiero a las demandas
comunitarias e, incluso, poder presentar sus propias propuestas a consideración
de la ciudadanía.

Finalmente, en la reunión del Consejo Presupuestal se reúnen los

representantes o delegados comunitarios con los miembros del gobierno local
para el análisis y, en su caso, aprobación del proyecto presupuestal. Todos los
proyectos aprobados pueden variar en el tiempo, es decir, pueden realizarse y
completarse entre uno y tres años de ejercicio fiscal.

En términos generales este es el modelo de funcionamiento general del

presupuesto participativo original de Porto Alegre que, durante el segundo

91
Ibid., p. 55

58
capítulo, se darán más detalles al respecto. Mientras tanto, es conveniente
reiterar que el esquema general varia en cada experiencia, acorde al contexto
político, social y jurídico en que se desenvuelve este mecanismo.

En cada experiencia particular, es posible observar diferentes

atribuciones y actividades que competen a los ciudadanos y a las instituciones
gubernamentales. Aunado a ello, en otras tantas experiencia se cuenta con la
presencia de autoridades electorales autónomas que se encargan de realizar un
tercer proceso que se le puede denominar “jornada de emisión de opinión”.

Lo anterior da por resultado a que la comprensión del presupuesto

participativo como mecanismo de participación ciudadana resulte compleja en
su concepción y su desarrollo programático. Una solución ante la diversidad
cualitativa y cuantitativa de las experiencias de presupuesto participativo es la
propuesta de una tipología que permita un mejor entendimiento de este.

La tipología que se propondrá a continuación se basa en los diseños,

objetivos y metodologías propias de las experiencias particulares. Esta tipología
comprende cuatro dimensiones de análisis comprensivo: a) participativa, b)
financiera, fiscal y presupuestaria, c) normativa y legal y d) territorial; en todas
ellas, en conjunto, se desarrollan dieciocho variables de diferenciación bajo tres
variables operativas: a) arreglo mínimo, b) mediano y c) avanzado

En cuanto al primer aspecto, la participativa, ha sido la más estudiada ya

que implica el reconocimiento de las prácticas gubernamentales y ciudadanas
en el procedimiento. En este sentido, un arreglo mínimo consistiría en aquellas
prácticas que se limitan a aplicarse a un nivel micro, donde el ejecutivo ejerce
a discreción su poder y el papel ciudadano es limitado a reuniones plenarias.

59
 Gráfica 2: Tipología de Presupuesto Participativo92

Dimensiones Variables Variable Operativa

Arreglo mínimo Arreglo mediano Arreglo avanzado

a) Poder de decisión final sobre el P.P. Consejo Gubernamental Mixto Ciudadanía

b) Formas de participación Ejecutivo la gestiona Democracia Asociativa D. Directa
c) Órgano de decisión de priorización presupuestaria Ninguno Mixto Comisiones ciudadanas
d) Democracia participativa ciudadana // “de proximidad” Nivel barrio Nivel ciudad + temáticas Nivel: barrio, región, ciudad
Participativa e) Grado de participación de los excluidos Plenarias temáticas P. barriales y temáticas B + T + Actorales
f) Fiscalización de obras y control en la ejecución del P.P. Ejecutivo Comisiones no específicas Comisiones específicas
g) Grado de información y divulgación de resultados Secreto, no se publica Publicación limitada Publicación amplia
h) Grado de ejecución de las demandas aprobadas Menos del 20% 20% - 80% Más del 80%
i) Papel del Poder Legislativo Opuesto Pasivo, no participa Activo

a) % destinado al ejercicio de P.P. - 2% del p. de inversión 2%-100% de p. de inversión 100% en inversión y func.
Financiera,
fiscal y b) Presupuesto específico para el “funcionamiento” Costos de equipo municipal Equipo + funcionamiento Soporte total de costos
presupuestaria c) Discusión de políticas tributarias No hay Deliberación de P. Tributaria Deliberación + discusión

a) Grado de formalización o institucionalización Proceso informal Regulado anualmente Formalizado anual

Normativa y b) Relación P.P. y dispositivo de participación ciudadana Mejora gestión financiera Unido a prácticas de participación Cultura de participación
legal
c) Relación con instrumentos de planificación Solo P.P. Coexistencia P.P. y Planificación Relación e interacción
P.P. - Planificación

a) Relación P.P. y descentralización municipal Regiones administrativas Más elevado que las R.A. Descentralización
Territorial b) Grado de ruralización P.P. en parte urbana o rural Conjunto territorial C.T. con especificidad rural
c) Grado de Inversión en prioridades territoriales Refuerza la ciudad formal Reconoce tipos de ciudades Inversión prioritaria hacia los
sin establecer prioridades barrios necesitados

92
Elaboración propia con base en Cabannes, Yves, “Presentación y primera aproximación al debate”, en Documento base: presupuesto participativo y finanzas
locales, Red Urbal 9, Porto Alegre, 2005, pp. 22-30.

60
 Por otro lado, un arreglo medio consiste en una participación ciudadana
más amplia con una participación más activa de los órdenes de gobierno local,
no obstante, persisten prácticas del arreglo mínimo. Esta es la constante de la
mayoría de los procesos de participación ciudadana de presupuestos
participativos en la región latinoamericana, con sus distintas variaciones.

Por último, un arreglo avanzado consiste en aquella visión ideal de

control ciudadano sobre el gobierno local basado en organizaciones
comunitarias e inclusión de todos los habitantes. Aunado a ello, el gobierno
local actúa de manera responsable y transparente con todas las acciones
procesales del presupuesto participativo.

Mientras tanto, los siguientes tres rubros analíticos hablan de la manera

en que concibe en términos financieros, legales y de alcance territorial. Un
enfoque mínimo habla de escasos recursos en su aplicación sin una regulación
establecida y aplicable a sólo una parte de la población; hoy en día se comprende
dicha situación en aquellas ciudades o municipios con mayor carestía.

Un modelo medio hace referencia a una mayor cantidad de recursos

financieros y materiales a disposición del mecanismo con base en una ley
regulatoria y unido a esquemas de planificación anual. Además, esta aplica para
todo el territorio que comprende una ciudad o un municipio sin reconocer
prioridades y con un bajo nivel de descentralización administrativa.

Finalmente, el modelo avanzado comprende la discusión y deliberación

total del presupuesto público con reglas que incentivan al ciudadano a la
formación de una cultura política participativa y a la planificación
organizacional. También, el ejercicio tiene carácter inclusivo y esencialmente
focalizado a la atención de las necesidades de los más desfavorecidos.

61
 Impacto del presupuesto participativo: aspectos positivos y negativos

El conjunto de rubros y variables operativas de la anterior tipología hablaron de

diversos modelos de funcionamiento del presupuesto participativo que
dependen del contexto político y social de cada localidad. Estas variables,
independientes entre sí y de carácter evolutivo, hablan de la heterogeneidad
existente al realizar un análisis comparado de los casos existentes.

Derivado de ello, la mezcla de variables y su operacionalización en cada

experiencia recopilada y analizada da pie al último aspecto analítico del
presente apartado y capítulo. El impacto que ha tenido el presupuesto
participativo en la vida pública de las localidades habla de la búsqueda de
reflexiones sobre las buenas y malas practicas que giran alrededor del mismo.

De igual manera, las ventajas y desventajas de la aplicación del

presupuesto participativo y su impacto en la sociedad y en el gobierno no es
homogénea. Se compone de una mixtura de elementos que, de igual manera,
reflejan la heterogeneidad del mecanismo y sólo es posible comprender la
tipología y los análisis costo-beneficio acorde a los parámetros contextuales.

En términos generales, el diseño institucional contemplado en la anterior

tipología y el contexto en el que se desenvuelve el mecanismo determina las
claves del éxito y de las buenas prácticas como, de igual manera, las claves del
fracaso y las malas prácticas de este. Todos estos elementos se analizan en el
siguiente gráfico secuencial de procesos y resultados esperados.

De igual manera, dentro del mismo gráfico se concentran las

consecuencias que tiene sobre la ciudadanía y la administración pública local
en la aplicación del presupuesto participativo. Todo lo anterior tiene la finalidad
de dar a conocer esquemáticamente los puntos a analizar.

62
 Gráfica 3: Condiciones previas, resultados e impactos del presupuesto participativo93

Condiciones Previas Resultados Previstos (+) Condiciones Previas Resultados Imprevistos (-)
a) Voluntad política del a) Mejora la eficiencia, la a) Falta de voluntad política a) Limita la formación de redes
gobierno local para permitir la transparencia y la del gobierno local que ciudadanas y hay poca
participación ciudadana y impida la continuación del
descentralización movilización ciudadana
compartir la toma de
decisional. P.P. en próximos periodos. para apoyar proyectos.
decisiones
b) Crea competición entre b) No se prevén recursos b) La movilización tiene como
b) Capital social expresado en
distritos en búsqueda de mínimos para el sostén del fin la obtención de recursos
asociaciones civiles que
permita la expresión de la recursos. proceso en contextos de y no la mejora comunitaria.
comunidad. c) Una alta participación crisis económica. c) Desincentiva la
c) Personal competente y produce esquemas de c) Copiar acríticamente participación si sólo tiene
técnicamente calificado, de deliberación que da pie a un procedimientos y/o por objetivo la selección de
parte de la administración potencial empoderamiento reglamentación sin una política específica.
local, para llevar a cabo el ciudadano. adaptarlos a la realidad d) Las comunidades más
P.P. d) Promueve la justicia social local. empobrecidas son
d) Tamaño reducido en su enfocando recursos a los d) El individualismo que marginadas y no reciben
aplicación, ya sea un distrito distritos con mayor nivel de genera enfrentamiento entre ningún beneficio.
como mínimo y máximo un carestía. participantes. e) Grupos organizados (de
municipio e) Alienta la competición entre e) El fenómeno de “los reyes cualquier índole) se
e) Recursos Suficientes para la ciudadanos a favor de sus magos” donde se supra benefician de la
ejecución de proyectos y proyectos. valora el alcance del P.P. y desorganización de los
programas sociales f) Promueve la solidaridad permite la desviación de grupos pequeños.
f) Plataforma legal que regule la comunitaria y alienta a este, aunado al fenómeno f) El proceso puede estar
participación ciudadana en del clientelismo político.
obtener mayores niveles de dominado por líderes
materia presupuestal
información. f) Objetivos partidistas y el comunitarios.
g) Descentralización política
g) El proceso alienta a mejorar enfoque no político del g) Un grupo pequeño de lideres
con base en la elección
la relación entre la mecanismo. puede tener acceso a
popular de los alcaldes y
administradores. ciudadanía y el gobierno g) Dependencia técnica del oficiales del gobierno para
h) Reglas e información local. proceso. promover sus intereses bajo
asequibles a la ciudadanía. h) Marcos regulatorios no la secrecía.
aplicados en su totalidad.

93
Elaboración propia con base en WAMPLER, Op. Cit., p. 67; Goldfrank, Benjamin, “Los procesos de “Presupuesto Participativo” en América Latina: Éxito,
fracaso y cambio”, en Revista de Ciencia Política, Vol. XXVI, Núm. 2, Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile, 2006, pp. 7-8 y en Allegretti,
Giovanni; García Leiva, Patricia y Paño Yáñez, Pablo, “Cómo evitar los errores que se han cometido en experiencias previas”, en Viajando por los presupuestos
participativos: buenas prácticas, obstáculos y aprendizajes, Centro de Ediciones de la Diputación de Málaga (CEDMA), Málaga, 2011, pp. 95-114.

63
 Como es posible observar, las prácticas y diseño institucionales previas a
la ejecución del ejercicio de presupuesto participativo determinan, en buena
medida, los resultados potenciales a alcanzar. En muchas de las experiencias
que han existido, todas ellas contienen una mixtura de elementos condicionantes
positivos y negativos que generan resultados específicos en cada caso.

Los elementos positivos reflejan algunos de los aspectos avanzados

analizados en la tipología previa y que reflejan la existencia de una
administración comprometida legal, financiera, técnica y políticamente con el
mecanismo. Aunado a ello, la ciudadanía ejerce sus derechos políticos de
manera individual, pero, preferentemente, a través de grupos organizados.

No obstante, los aspectos negativos que reflejan arreglos medios o

mínimos son la constante en muchas de las experiencias de presupuesto
participativo. La falta de voluntad política, de recursos financieros, la injerencia
de grupos de poder y una ciudadanía pasiva son los elementos comunes que dan
por resultado que el mecanismo no cumpla con las expectativas generadas.

A pesar de ello, como se ha dicho, podemos comprender los resultados

de los arreglos institucionales y de las condiciones previas como modelos
ideales. En realidad, cada experiencia resulta sui generis cuyo origen se
concentra tanto de aspectos negativos y positivos que tienen su base en el
contexto en el que se desenvuelven.

Es por ello por lo que, en términos generales, el presupuesto participativo

es el mecanismo más polivalente y versátil de los mecanismos analizados. Si
bien esto ha permitido que este mecanismo sea una vía que las administraciones
utilizan de manera continua, son los diseños, metodologías y condiciones
previas institucionales las que configuran el impacto final de este.

64
 Conclusión

El desarrollo histórico de la democracia que se ha vertido en este capítulo

representó un esfuerzo por tratar de evitar el fenómeno de estiramiento
conceptual y facilitar su comprensión. La explicación de cada modelo condujo
a tomar a la democracia participativa como el ámbito más propicio para el
desarrollo de los mecanismos de participación ciudadana.

Como es posible analizar, la democracia participativa tuvo como punta

de lanza en la década de los años setenta con la creación de los Núcleos de
Intervención Participativa (NIP). Desde entonces, se han retomado los
instrumentos de la democracia participativa como expresión material de la
participación ciudadana en muchas regiones del mundo.

De la diversa gama de instrumentos de la democracia que se analizaron,

se hizo especial énfasis en el presupuesto participativo. En este, es posible
observar la diversidad de enfoques que hacen de este un mecanismo rico en
experiencias, pero cuya comprensión se vuelve más difícil frente al estiramiento
cuantitativo y cualitativo de las experiencias locales.

Cada experiencia local, como veremos en las subsecuentes páginas,

cuenta con un desarrollo y contexto propio que determinan, en buena medida,
los objetivos y resultados a alcanzar. La conjugación de enfoques y condiciones
previas resultan esenciales al momento de determinar el grado de control
político de los ciudadanos o si el mecanismo es políticamente controlado.

Desde 1989 en adelante, cuando se crea este mecanismo en la ciudad de

Porto Alegre, Brasil, ha sido el presupuesto participativo el procedimiento que
se ha practicado con mayor ahínco en las ciudades y comunidades del mundo.

65
Aunado a lo anterior, ha sido catalogado como una de las veintidós mejores
prácticas de gestión pública en el mundo.

De hecho, en 1996, tras la Conferencia mundial de la ONU sobre

problemas urbanos (HABITAT II), se recomendó el uso del presupuesto
participativo como una opción que posibilite la mejora de la práctica de gestión
pública urbana en las ciudades. De ahí que este mecanismo aliente a las
prácticas de la gobernanza y la participación ciudadana democrática.

A pesar de lo anterior, las experiencias latinoamericanas se centran en el

desarrollo de un enfoque de desarrollo medio con tendencias a ser instrumentos
políticamente controlados por el gobierno. Si bien hay casos relevantes donde
se acercan al punto ideal de esquemas avanzados, siguen persistiendo prácticas
que desincentivan al ciudadano de participar en la vida pública local.

Por todo lo anterior, en términos generales, el presupuesto participativo

contempla una serie de ventajas para la ciudadanía y las instituciones
gubernamentales pero su posterior éxito o fracaso dependen de las prácticas de
ambos actores. El mecanismo depende, en buena medida, de la actitud con la
que operen los actores involucrados en cada fase establecida.

Esta serie de prácticas y procesos políticos desarrollados en distintas

partes del mundo hablan de las distintas concepciones que se tienen sobre el
presupuesto participativo y su impacto en la calidad de la democracia. La
eficacia de este mecanismo es la clave que genere una mayor legitimidad y
reconocimiento al gobierno en turno por parte de la ciudadanía.

66