I.

EL CABILDEO COMO FORMA DE ACCIÓN

DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN

La democracia se fundamenta en la pluralidad de las opiniones.

Al mismo tiempo, esa pluralidad depende de la pluralidad de los valores.
La publicidad y el mercado destruyen esas pluralidades
al reducir todos los valores a precios.

Octavio Paz.

1.1 Introducción.

El presente capítulo pretende dar cuenta del fenómeno del cabildeo como una de las

modalidades de acción de los grupos de presión, para ello, primeramente, haré una

revisión de los conceptos de grupos de interés y grupos de presión que algunos teóricos

han aportado. Dicha revisión la haré teniendo como telón de fondo la teoría del

pluralismo a la cual considero, para efectos prácticos de este trabajo, como una

concepción que propone como modelo una sociedad compuesta por muchos grupos de

interés y grupos de presión, así como las relaciones entre estas entidades y el gobierno.

De igual manera, abordaré sucintamente algunas modalidades de acción de los grupos,

no obstante, explicaré más detalladamente la modalidad del cabildeo. Posteriormente,

entraré de lleno en las diferentes maneras que puede adoptar el cabildeo con especial

énfasis en el parlamentario.

1.2 El Pluralismo.

El pluralismo como teoría constituye un enigma porque a pesar de ser una teoría

fundamental en la ciencia política, es considerablemente deficitaria en términos

teóricos, esto trae como consecuencia que existan muchas interpretaciones diferentes

del mismo (véase cuadro 1).1

1
Martin Smith, “El pluralismo” en D. Marx y G. Stoker (edits.), Teoría y métodos de la ciencia política,
Madrid, Alianza Editorial, 1997, pp.217-234.

9
 En efecto, el término pluralismo es un término polisémico. Norberto Bobbio

llama al pluralismo, en el lenguaje político, al modelo de una sociedad compuesta por

varios grupos o centros de poder, los cuales limitan, controlan y contrastan el centro de

poder históricamente identificado con el Estado.2 Bobbio refiere que el pluralismo

puede tener un carácter positivo y otro negativo. Según el primer carácter, el de la

connotación positiva, evoca un “estado de cosas en el cual no existe un poder

monolítico”; por otra parte, el enfoque negativo hace referencia a los diversos

particularismos que aparecen frecuentemente en las sociedades modernas que revelan la

existencia de fuertes tendencias que van del centro a la periferia desestabilizando el

cuerpo social y generando tensiones étnicas, religiosas y culturales.3

Para evitar la desestabilización del cuerpo social y las tensiones intergrupales,

incluso entre grupo económicos, son necesarios algunos contrapesos por ello, Robert

Dahl uno de los teóricos más convencidos del pluralismo opina de la siguiente manera:

“como también los mecanismos jurídicos y constitucionales pueden trastornarse si

algunos ciudadanos o grupos adquieren porciones desproporcionadas de poder en

comparación con otros ciudadanos, el poder potencial de un grupo debe ser controlado

por el poder de otro grupo”.4

En su libro Los dilemas del pluralismo democrático, Dahl señala que el

pluralismo democrático o la democracia pluralista se refieren únicamente al pluralismo

organizado, mismo que define como “la pluralidad de organizaciones (subsistemas)

relativamente autónomas (independientes) en el ámbito de un Estado” , de igual manera

2
Norberto Bobbio, “Pluralismo” en N. Bobbio, Diccionario de política, México, Siglo XXI Editores,
1991, p. 1184.
3
Laura Baca O., “Pluralismo” en AAVV, Léxico de la política, México, FCE/CONACYT/FLACSO, 2000, p.
536.
4
Citado por N. Bobbio, op. cit.

10
agrega “ un país es una democracia pluralista si a) es una democracia en el sentido de

una poliarquía (países relativamente democratizados; un intento de democratizar

gobiernos a gran escala) y b) las organizaciones importantes son relativamente

autónomas.5

Cuadro 1
Relación Gobierno-Grupos en distintos modelos de pluralismo
Pluralismo Pluralismo Elitismo Neopluralismo Democracia
clásico reformado pluralista Radical
Gobierno El Estado es Estado Estado Estado inclinado Estado
muy sensible a fragmentado. fragmentado. hacia los dominado por
la presión de Sensible a la Diferente intereses grupos
los grupos: presión de los acceso a los empresariales en profesionales y
lugar de grupos que grupos, la política económicos
conflicto entre tienen diferente privilegios para económica. privilegiados.
ellos. acceso a él. los que tienen
más medios.
Cierto grado de
autonomía
estatal.
Grupos Los grupos se Ciertos grupos Grupos de élite Papel crucial de Ciertos grupos
forman tienen acceso con acceso los intereses privilegiados,
fácilmente, privilegiado. privilegiado empresariales. El pero el papel de
diversidad en Hay grupos pero diferentes poder de la los excluidos es
sus recursos. excluidos pero grupos estructura limita importante en
Conflicto estos obligan a dominan la importancia el desarrollo de
continuo, se que cambien diversas áreas del formas políticas
suceden los las políticas. de políticas. comportamiento alternativas.
ganadores y los de los grupos.
perdedores.
Fuente: M. Smith, op.cit. p. 218.

Un análisis más detallado sobre los debates teóricos que se han suscitado sobre

el pluralismo rebasa las pretensiones de esta investigación. Sin embargo, una

concepción del pluralismo que se puede utilizar para efectos prácticos de este escrito es

la que señala que el pluralismo es un sistema político en el que el poder no lo

monopoliza una elite más o menos compacta u homogénea y capaz de imponer sus

intereses particulares sobre el interés general, sino que está disperso y en manos de una

multiplicidad de grupos de interés, asociaciones u organizaciones incapaces cada una de

5
Robert Dahl, Los dilemas del pluralismo democrático. Autonomía versus control, México, CNCA/
Alianza Editorial, 1991.p. 16.

11
ellas de imponerse sobre las demás, pero con poder suficiente para intervenir en las

decisiones que más les afectan, resultando, de todo ello, una cantidad muy grande de

compromisos y negociaciones en las que participan multitud de actores políticos, lo que

daría como resultado, idealmente, la satisfacción del interés general.

En el siguiente cuadro se señala, de manera esquemática, cómo en el pluralismo

los grupos de interés devienen grupos de presión y tratan de incidir sobre los tomadores

de decisiones públicas:

Cuadro 2

Mapa del Pluralismo

Grupos de Interés

Arena Política

Grupos de
Presión Por sí mismos o por
un tercero en un
convenio de
contraprestación de
servicios

Cabildeo

Poder Ejecutivo Poder Legislativo

Fuente: Elaboración propia

1.3 Los grupos de interés y los grupos de presión.

En todas las épocas de la historia se ha dado una interacción entre comunidad política e

intereses de grupo. Los latifundios, los gremios, las compañías comerciales y otros

12
grupos similares son los antecedentes inmediatos de los que hoy en día conocemos

como grupos de presión. Los grupos representan los intereses de los distintos sectores

en que se divide una sociedad; el progreso de la especialización implica la

multiplicación y la especialización de los grupos. De forma invariable, dirigentes,

obreros, campesinos, empresarios y hasta intelectuales se integran en organizaciones

donde quiera que sus intereses se encuentren en juego.

De manera bastante general, un grupo de presión se podría definir como “una

asociación voluntaria de individuos que se agrupan para defender sus ‘intereses’”.6 La

existencia de los grupos de presión en sentido moderno, al igual que la de los partidos

políticos, se remonta a comienzos del siglo XIX, sobre todo en Estados Unidos de

América y Gran Bretaña. Su génesis se liga, principalmente, a tres factores: a) los

procesos de industrialización; b) el reconocimiento del derecho de la libre asociación, y

c) la regulación por vía parlamentaria de las más diversas actividades económicas.7

Los primeros estudios sobre los grupos de presión se encuentran ligados al

despegue y proceso de consolidación de la ciencia política como disciplina autónoma,

muy especialmente en Estados Unidos. Aunque este tema ha sido abordado también por

otras ramas de las ciencias sociales como la historia y la sociología.

Los estudios seminales sobre la temática de los grupos de presión son las obras

de Arthur Bentley8 y David Truman;9 posteriormente, aparecieron las aportaciones de

6
Henry W. Ehrmann, “Grupos de presión” en Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, tomo
II, Madrid, Aguilar, 1974, p.240.
7
Miguel Jerez, “Los grupos de presión” en Rafael del Águila (ed.), Manual de Ciencia Política, Madrid,
Trotta, 2000, p. 291.
8
A. F. Bentley, The Process of Government: A Study of Social Pressures, Blomington, Principia Press,
1908.

13
Robert Dahl,10 Jean Meynaud,11 Maurice Duverger12 y Mancur Olson,13 entre otros,

quienes han realizado estudios y tipologías sobre el tema. Ulteriormente, ya en la

década de 1980, resurgió el interés científico hacia los grupos de presión, a raíz de la

aparición de la Teoría Neocorporativista14 y los enfoques de las políticas públicas.15

1.3.1 Los primeros estudiosos: Bentley y Truman.

Los primeros en estudiar de manera sistemática la acción de los grupos organizados

fueron los norteamericanos Bentley y Truman, como se señala líneas arriba (aunque es

importante señalar que media entre ambos trabajos casi medio siglo). Según Bentley,

“la gran tarea en el estudio de toda forma de vida social es el análisis de los grupos, que

es mucho más que una clasificación. Cuando los grupos se definen adecuadamente, todo

está definido. Y cuando digo todo, me refiero a todas y cada una de las cosas”.16

9
D. Truman, The Governmental Process: Political Interests and Public Opinion, Nueva York, Knopf,
1951.
10
R. Dahl, A Preface to Democratic Theory, New Haven, Yale University Press, 1956.
11
J. Meynaud, Los grupos de presión, Buenos Aires, Eudeba, 1962.Además de este libro, cuya versión
original se publicó en francés, su obra sobre esta temática vio la luz en revistas especializadas como la
Revue Economique y la Revue Francaise de Science Politique.
12
M. Duverger, Sociología Política, Barcelona, Ariel, 1968.
13
Mancur Olson, The Logic of Collective Action, 1971. Existe versión en español: La lógica de la acción
colectiva. Bienes públicos y la teoría de los grupos, México, Limusa, 1992. Esta versión es la que se cita
en este trabajo.
14
El neocorporativismo se refiere a un arreglo político que se preocupa principalmente por las actividades
de asociaciones permanentemente organizadas y especializadas que buscan promover o defender intereses
a través de la influencia u oposición a decisiones colectivas, y actúan mediando entre sus miembros e
interlocutores diversos (principalmente el Estado). En concreto, suele caracterizar el marco de relaciones
entre grupos de interés y el Estado, donde los gobiernos garantizan el acceso de los grupos a la toma de
decisiones. Para abundar sobre el tema véanse P. C. Schmitter y G. Lehmbruch (coords.)
Neocorporativismo I. Más allá del Estado y el mercado, México, Alianza Editorial, 1992 y P. C.
Schmitter, Teoría del Neocorporativismo, Guadalajara, Universidad de Guadalajara, 1992.
15
Las políticas públicas son programas sectoriales y acciones concretas que emanan de las instituciones
de gobierno como resultado de la interacción política. De acuerdo con Luis F. Aguilar, quizá el estudioso
más consistente de las políticas públicas en México, gobernar de acuerdo con el esquema de políticas
públicas implica incorporar la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de ciudadanos
en tanto actores políticos autónomos. Véase Luis F. Aguilar, El estudio de las políticas públicas, México,
Miguel Ángel Porrúa, 1992.
16
Citado por G. Pasquino “Participación política, grupos y movimientos”en Pasquino et al., Manual de
Ciencia Política, Madrid, Alianza, 1991, p. 197.

14
 En la obra de Bentley se encuentran las tesis principales de la visión para la cual

la esencia de la actividad política es el conflicto entre grupos que contienden libremente

en defensa de un interés. Según el politólogo norteamericano, la labor de la ciencia

política reside en diferenciar los intereses que precisan las acciones de los individuos y

que les articulan en una diversidad infinita de relaciones o de grupos. Esta tendencia

analítica estrechamente enlazada a la corriente pluralista, sería relanzada con singular

éxito por David Truman casi cincuenta años después.

Truman, en su obra anteriormente citada, expresa con claridad que un grupo de

interés es “cualquier grupo que, sobre la base de una o más posturas compartidas, lleva

adelante ciertas reivindicaciones frente a otros grupos de la sociedad, para la

instauración, el mantenimiento o la ampliación de formas de comportamiento que son

inherentes a las posturas compartidas”.17

Lo que se les puede criticar a Bentley y a su seguidor Truman es que cometen el

error de atribuir a todos los grupos el mismo rango y las mismas potencialidades, es

decir, no diferencian modalidades de acción ni toman en cuenta los recursos de que

disponen, además de considerar al Estado y a las reglas del juego como otros grupos

más. En otras palabras, sus definiciones no permiten decir nada acerca de las

modalidades de interacción entre los grupos existentes en una sociedad ni mucho menos

acerca de las formas con que tratan de hacer prevalecer sus intereses.

17
D. Truman, op.cit. p. 33.

15
1.3.2 Los estudios de Jean Meynaud.

Los trabajos que Meynaud dedicó a los grupos (principalmente en Francia pero también

en otras latitudes), sobresalen por su óptima mezcla de los argumentos teórico-

metodológicos con un profundo análisis descriptivo. Además, señalan las dificultades

con las que se enfrenta quien pretende realizar cualquier análisis sólido.

Recurrentemente, estos problemas son resultado de una seria carencia de evidencias

empíricas. La obra de Meynaud describe también, aunque no siempre con precisión, la

fuerza y la eficacia de las presiones practicadas en un contexto establecido.

A pesar de estas dificultades, el autor nunca deja de señalar la importancia que

revisten los análisis de los grupos en cualquier estudio, que se precie de ser serio, del

sistema político, ya que siempre los integrantes de una colectividad han intentado influir

en el proceso de las decisiones políticas en pro de sus intereses.

Para delimitar la terminología que identifica los impulsos sociales que ejercen

una acción para beneficiar sus intereses o causas definidas, Meynaud distingue entre

grupos de presión y grupos de interés. Los grupos de interés son “el conjunto de

individuos que basándose en una comunidad de actitudes, expresan reivindicaciones,

alegan pretensiones o toman posiciones que afectan, de manera directa o indirecta, a

otros actores de la vida social”.18

Este tipo de grupos se transforman en grupos de presión cuando “los

responsables utilizan la acción sobre el aparato gubernamental para hacer triunfar sus

aspiraciones y reivindicaciones”.19 El factor diferenciador entre grupos de interés y de

18
J. Meynaud, op.cit., pp. 12 y ss.
19
Ibíd. p.25. Subrayado mío.

16
presión reside en el hecho de que los primeros no utilizan la vía gubernamental para

defender sus reivindicaciones o pretensiones, y los segundos sí.

1.3.3 La aportación de Maurice Duverger a la teoría de los grupos de presión.

Según Duverger la mayoría de los grupos de presión son organizaciones no políticas

cuyas acciones cardinales no son la presión sobre el poder. Aclara que toda

organización o grupo, incluso aquellos cuya actividad normal no se encuentre dentro del

ámbito de la política, puede actuar como grupo de presión en ciertos espacios y bajo

ciertas circunstancias.20 De esta manera, los grupos de presión no participan

directamente en el ejercicio del poder sino que actúan sobre éste, tratan de influir en los

detentadores del poder y los tomadores de decisiones, pero casi nunca buscan obtener el

poder para entregarlo a los miembros del grupo.

Duverger matiza esta posición advirtiendo que esto se realiza de manera formal

porque en los hechos ciertos grupos tienen sus representantes en las asambleas

legislativas y en los gobiernos aunque “el vínculo entre éstos [los representantes] y el

grupo del que dependen permanece discreto o en secreto”.21

Para definir a los grupos de presión, el autor realiza varias distinciones

atendiendo sus formas de operación, los lugares donde actúan, si son de carácter público

o privado y otras características como puede ser su procedencia y hacia quién se dirigen.

Los llamados grupos exclusivos son sumamente escasos. Se ocupan únicamente de

actuar en la esfera política y de hacer presión sobre los poderes públicos, aunque casi

siempre tratan de disimular su actividad bajo el capote de objetivos establecidos. Un

20
M. Duverger, op.cit., p.376.
21
Ibíd.

17
ejemplo de estos grupos pueden ser los llamados lobbies de Washington, organizaciones

especializadas en las intervenciones ante parlamentarios, ministros o altos funcionarios,

“organizaciones especializadas que alquilan sus servicios a cualquier grupo, siempre

que se les pague”.22 En este caso, la verdadera presión se origina en los que utilizan los

lobbies, no en los propios lobbies.

Los grupos parciales son más numerosos que los anteriores, poseen diversas

razones de existencia y varios métodos de acción, a veces presionan por un asunto en

particular pero persiguen objetivos más amplios, de esta forma la presión política no es

más que una parte de su actividad.

Otra distinción es la de los grupos privados. Esta concepción seminal elaborada

en los Estados Unidos, sirve para estudiar la labor que ejercían sobre el poder las

organizaciones y asociaciones privadas. En este tenor, los grupos de presión son

únicamente grupos “privados”. Por su parte, los grupos públicos son cuerpos de

funcionarios, especie de coaliciones más o menos ocultas, que actúan según los métodos

de los grupos de presión para defender intereses, acaparar puestos de dirección y ejercer

influencias.23

El sociólogo francés también identifica a los que llama pseudogrupos de presión

que son organizaciones que ejercitan cierta presión política pero que no constituyen

grupos propiamente dichos. Congregan un cierto número de personas y establecen así

una comunidad, con la salvedad de que estos individuos son técnicos, que no hacen

22
Ibíd., p. 378.
23
Ibíd.

18
presión en su beneficio sino por cuenta de otros grupos.24 Esta definición se aplica a

dos grandes categorías: las oficinas técnicas de presión (conocidos actualmente como

tanques de pensamiento, oficinas consultoras o bufetes de asesoría de diversa índole) y

los periódicos y organismos de información (los medios de comunicación en general).

Los famosos lobbies americanos corresponden a la categoría de oficinas técnicas

de presión. Con base en ellos se creó la teoría de los grupos de presión en los Estados

Unidos. La palabra Lobby quiere decir “pasillo” y designa los pasillos del Congreso y

las administraciones. Los lobbies son las estructuras que “hacen los pasillos”, con

objeto de actuar cerca de los hombres políticos que detentan el poder o de los altos

funcionarios que toman decisiones. De manera inicial, estas intervenciones las hacían

los representantes de los diversos grupos de presión. Gradualmente, se fueron

constituyendo una serie de agencias expertas en el lobbying que prestan sus oficios a los

grupos. No obstante, ciertos grupos conservan sus estructuras de intervención.

Para Duverger, estas oficinas técnicas no son grupos de presión: “si el lobbying

es realmente una organización (...) técnica (...) que alquila sus servicios a cualquiera, sin

preocuparse de las orientaciones políticas especiales de los que les piden intervenir

acerca de las administraciones y del gobierno, no se tratará de un grupo de presión (...)

sino de una organización comercial que sirve a los grupos de presión como medio de

acción”.25

Sobre la conformación de los grupos, también Duverger hizo distinciones. Los

grupos de masas son los que reúnen al mayor número posible de adherentes, esta

24
Ibíd. p.381.
25
Ibíd. p.382.

19
categoría opera bajo la lógica de a mayor número de integrantes mayor poder efectivo.

Por su parte los grupos de cuadros no buscan la cantidad de sus integrantes, sino la

“calidad”, es decir, se dirigen a los “notables” y a altos funcionarios, universitarios,

periodistas influyentes, líderes de opinión, entre otros.

1.3.4 Almond y Powell: la identificación y clasificación de los grupos.

El análisis de los grupos se dirige, básicamente, a su identificación y clasificación, y a

sus modalidades de acción. En cuanto a la identificación y clasificación de los grupos,

uno de los estudios más influyentes es el de Gabriel Almond y Bingham Powell.

Partiendo de la articulación de intereses (las modalidades a través de las cuales los

miembros de una comunidad transmiten a los detentadores del poder sus preferencias y

demandas), estos autores señalan la existencia de cuatro formas o modalidades:

articulación anómica, articulación no asociativa, articulación asociativa y articulación

institucional.26

Los grupos de interés anómicos surgen cuando sus intereses son relativamente

nuevos y no disponen de canales experimentados a través de los cuales orientarse y,

también, cuando los detentadores del poder eluden repetidamente esas demandas y

olvidan esas preferencias. Son grupos sin estructura organizativa formal y sin líderes

visibles, que se reúnen de manera temporal y con una coordinación casi nula. Recurren

a menudo a acciones violentas: manifestaciones, tumultos, motines, saqueos, asesinatos,

etcétera. Estas formas de organización anómica no han desaparecido del todo en la

política contemporánea.27

26
G. Almond y B. Powell, Política comparada, Buenos Aires, Paidós, 1972, pp. 119 y 120.
27
El sector más radical de los grupos llamados altermundistas es una prueba fehaciente de este tipo de
grupos.

20
 Los grupos de interés no asociativos son dependencias primarias ligadas a la

comunidad de religión, etnia, de origen geográfico, de familia extensa; pueden dar lugar

a semejanzas de intereses o incluso constituir la base sobre la que pueden fundarse y

consolidarse esas semejanzas. Este tipo de grupos surgen basados precisamente sobre la

estirpe, la religión o la parentela.28

Por su parte, los grupos de interés institucionalizados son organizaciones

dotadas de cierta estabilidad, cuyos miembros en el transcurso del tiempo se encuentran

unidos por una comunidad de intereses. Son las organizaciones que están interesadas en

defender privilegios y tutelar prerrogativas. Su importancia y su peso crecen en función

de la estructuración de la esfera política en torno a modelos de funcionamiento

consolidados; se vuelven activos desde el punto de vista político sólo para defender sus

intereses en las decisiones del Estado.

Los grupos de interés asociativos son las diferentes asociaciones profesionales

de cualquier tipo, las asociaciones culturales y los sindicatos, sus características

peculiares son la representación explícita de los intereses de un grupo en particular.

Tienden a regular el desarrollo de otros tipos de interés. Su base organizativa les

confiere una ventaja sobre los grupos no asociativos, además sus tácticas y objetivos

suelen ser reconocidos como legítimos por la sociedad.29

1.3.5 La acción colectiva según Olson: una visión economicista de los grupos.

A principios de la década de 1970, Mancur Olson publicó una obra que también aportó

ideas interesantes sobre los grupos. Olson logró combinar en su trabajo el análisis

28
Ibíd., p. 125.
29
Ibíd., p. 129.

21
preponderantemente económico con la sociología y la ciencia política para mostrar por

qué actúan los grupos, así como las diferencias peculiares que existen entre los diversos

tipos de ellos, diferencias tanto de dimensión como de recursos, afinidad,

comportamientos y estrategias.30

La tesis central de la aportación de este autor radica en el sentido de que la

lógica de la acción colectiva trae implícita una paradoja que consiste en que los grupos

de personas con intereses comunes, en particular los de gran tamaño, no tienden a

favorecer esos intereses comunes a menos que se ejerza algún tipo de coacción o se

ofrezcan incentivos selectivos31 que compensen los costos de la acción colectiva:

No es cierto que la idea de que los grupos actuarán sobre su propio interés se

derive lógicamente de la premisa del comportamiento racional y egoísta. No es así

porque todos los miembros del grupo saldrán ganando si logran su objetivo común

(…) A menos que el número de miembros del grupo sea muy pequeño, o que haya

coacción o algún otro mecanismo especial para hacer que las personas actúen por

su propio interés común, las personas egoístas no actuarán para defender sus

intereses comunes o de grupo.32

Olson, realiza distinciones de grupos de acuerdo a los objetivos que persiguen.

En su mencionada obra tienen lugar los grupos privilegiados, los grupos intermedios,

los grupos latentes, los grupos de “producto secundario”, los grupos empresariales de

“interés especial”, los grupos económicos y los grupos “olvidados”. De manera concisa,

se señalan a continuación.

30
M.Olson, op.cit.
31
Olson señala que estos incentivos selectivos pueden ser negativos (coacciones) y positivos
(recompensas), en el sentido de que pueden coaccionar sancionando a quienes no pagan una parte
asignada de los costos de la acción de grupo, o ser estímulos positivos que se ofrecen a quienes actúan a
favor del interés del grupo.
32
M. Olson, op. cit. 1992, p 12.

22
 Los grupos privilegiados son aquellos en los que cada uno de sus miembros, o

por lo menos algunos de ellos, tiene un incentivo para ver que se proporcione el bien

colectivo, aunque un miembro tenga que soportar toda la carga de proporcionarlo. Este

tipo de grupos siempre tiene la presunción que el bien se va a obtener.33

Los grupos intermedios son en los que ningún miembro obtiene un beneficio

suficiente que le sirva de incentivo para proporcionar él mismo el bien, pero el número

de miembros no es tan grande que ninguno de ellos advierta si algún otro está o no

ayudando a obtener el bien colectivo. En este tipo de grupos el bien puede ser o no

obtenido.34

Los grupos latentes. A este tipo de grupos se les distingue porque si un

integrante ayuda o no a conseguir el bien colectivo, ningún otro resultará afectado

perceptiblemente y por lo tanto no tienen razón alguna para reaccionar. En este tipo de

grupos, no se tienen incentivos para actuar con el fin de obtener un bien colectivo

porque, por valioso que pueda ser ese bien para el grupo en su conjunto, no le ofrece al

individuo incentivo alguno para realizar su aportación a una organización que trabaja

por los intereses del grupo. Se les llama latentes a los grupos grandes porque poseen

una fuerza o capacidad latente para la acción; pero esa fuerza potencial sólo se

aprovecha o se moviliza con ayuda de incentivos selectivos.35

La teoría de “producto secundario” de los grandes grupos de presión. Algo

que es un sello distintivo de todos los grandes grupos económicos que poseen

organizaciones significativas de presión es que dichos grupos se han organizado

33
Ibíd. p. 59.
34
Ibíd. pp. 59 y 60.
35
Ibíd. pp. 60 y 61.

23
también para algún otro fin. Los grupos económicos de presión grandes y fuertes son

realmente “productos secundarios de organizaciones que obtienen poder y apoyo

porque desempeñan alguna función además de cabildear para lograr bienes colectivos.

Los grupos de presión de los grandes grupos económicos son los productos secundarios

de organizaciones que tienen la posibilidad de ‘movilizar’ a un grupo latente ofreciendo

‘incentivos selectivos’”.36 De esta manera, las únicas organizaciones que cuentan con

dichos incentivos son aquellas que cuentan con el suficiente poderío y capacidad para

ser coactivas, o bien que controlan una fuente de estímulos positivos que pueden

otorgar a los integrantes de un grupo latente.37 Esta teoría explica las organizaciones de

cabildeo que representan a diversos sectores como el agrícola, el obrero y el

profesional.

El autor establece también la teoría del “interés especial” y los grupos

empresariales. Con base en datos del Congreso de los Estados Unidos, Olson asevera

que es la comunidad empresarial la fracción de la sociedad con el mayor número de

grupos de presión trabajando en su favor. Explica que esto es debido a que la

comunidad empresarial está dividida en una serie de industrias, por lo general

oligopólicas, cada una de las cuales sólo engloba un número reducido de empresas, lo

que les permite lograr un alto grado de organización:

Las industrias serán normalmente lo bastante pequeñas para organizarse

voluntariamente a fin de procurarse un grupo de presión activo con la fuerza

política que “natural y necesariamente” corresponde a quienes controlan los

negocios y los bienes de la nación. 38

36
Ibíd. pp.147y 148.
37
Ibíd.
38
Ibíd. p.158. Las cursivas son mías.

24
 Por lo tanto, según Olson, se puede percibir el hecho de que el interés

organizado y activo de los grupos pequeños tiende a imponerse sobre los intereses

desorganizados, dispersos y desprotegidos de los grandes grupos.

Otros tipos de grupos que se manejan en la obra de Olson, aunque sólo de

manera tangencial, son los grupos “no económicos” y los grupos “olvidados”. Los

primeros poseen objetivos sociales, políticos, religiosos o filosóficos; grupos con algún

“comportamiento ideológicamente orientado”, es decir que, según la visión del autor,

no actúan con “racionalidad” para obtener un incentivo económico. Los segundos no

son organizados, no ejercen presión, no cabildean, en pocas palabras no emprenden

acciones. El autor pone como ejemplo a los trabajadores agrícolas migratorios, así

como a burócratas, contribuyentes y consumidores. La conclusión a la que llega Olson

en su estudio es que:

Sólo cuando los grupos son pequeños, o cuando son lo bastante afortunados para

tener una fuente independiente de incentivos selectivos, se organizarán y actuarán

para alcanzar (sus) objetivos. 39

Quizá la aportación de Olson pueda servir para analizar a los grupos que

persiguen únicamente fines materiales, pero actualmente existen muchos grupos que se

organizan y actúan para alcanzar objetivos que van más allá de lo económico, que

persiguen más incentivos simbólicos que materiales.

39
Ibíd. pp. 180 y 181.

25
1.3.6 La diferenciación básica entre grupos de interés y grupos de presión.

Se pueden encontrar diversas opiniones acerca de la distinción entre grupos de interés y

grupos de presión. Según la definición dada por el Instituto Nacional de Estudios

Políticos, en su Diccionario político-electoral, un grupo de interés es

Un conjunto de personas que comparte intereses comunes y cuyo propósito

fundamental es influir en las políticas gubernamentales, para asegurar decisiones

favorables a sus intereses o que no vayan en contra de los mismos (…) Se

enfocan selectivamente en las decisiones políticas que les importan, negocian

problemas específicos, formulan estrategias para conseguir soluciones

favorables concretas, se esfuerzan por ganar la atención de los medios masivos

de comunicación para que se incluya lo que les interesa en la agenda pública, no

pretenden puestos de elección popular y apoyan o atacan candidatos sólo como

un medio para alcanzar mejor sus propósitos, no porque intenten formar un

gobierno o tomar parte en él, les basta influir en los centros de decisión para
40
cumplir con su cometido.

Ese mismo material de referencia, define a un grupo de presión como:

Un grupo de interés que se esfuerza por influir en las decisiones gubernamentales,

legislativas, judiciales, de los partidos y de la ciudadanía en general (…) Los

grupos de presión varían considerablemente en tamaño, riqueza, poder y objetivos.

Los más poderosos tienen una base económica, sean empresariales, laborales o

profesionales, disponen de vastos recursos, de gran número de miembros, de alto

prestigio, gran organización, de una posición política estratégica o de poder para

movilizar a importantes sectores del electorado.41

40
Instituto Nacional de Estudios Políticos, Diccionario político-electoral 2000, México, 1999, pp. 343-
346.
41
Ibíd., pp. 347 y 348.

26
 Existe polémica en cuanto a la distinción entre grupos de presión y grupos de

interés. Algunos autores, (Bobbio, Morlino, García Pelayo, Linz y La Palombara, por

mencionar a algunos) utilizan ambos términos de manera indistinta o como

sinónimos.42 Para zanjar esta diferencia es necesario conocer las similitudes y las

diferencias entre un grupo de interés y un grupo de presión.

Un grupo de interés es un actor del sistema social que desarrolla la función de

articulación de las aspiraciones de individuos o colectivos, que, sin ellos, actuarían

directamente frente a los poderes públicos en las trayectorias más dispares. De este

modo los grupos contribuyen a proporcionar racionalidad, congruencia y viabilidad a

las demandas de cuantos comparten una determinada posición frente a otros sectores del

sistema social. Con frecuencia a los grupos de interés les resulta insuficiente el ámbito

del sistema social, necesitando ingresar a la arena política para difundir y defender sus

demandas y reivindicaciones con unas mínimas perspectivas de éxito. Éste es el paso

que hace de un grupo de interés un grupo de presión.

De esta manera, un grupo de presión es un grupo de interés, pero no todo grupo

de interés se transforma en grupo de presión. Un grupo de interés se transforma en

grupo de presión cuando entra en la esfera política, operando como actor en ella. Es

decir, mientras la actividad del grupo quede circunscrita a un ámbito no estrictamente

político, será considerado un grupo de interés y, en cuanto tal, objeto de estudio de la

sociología o de la historia más que de la politología. Es sólo en tanto que entra en la

política y permanece en ella cuando se convierte en grupo de presión.43

42
Jerez, op. cit. p. 298.
43
Ibíd.

27
1.3.7 Formas de actuación de los grupos de presión.

Las formas de actuación de los grupos de presión, se agrupan en cinco grandes

categorías, antes de enumerarlas es necesario realizar dos salvedades. La primera

consiste en la imposibilidad de elaborar un inventario acabado y rígido de sus tácticas y

estrategias para ejercer influencia, ya que varían dependiendo del tipo de régimen y la

forma de gobierno. La segunda es tener siempre presente el carácter relativo de

cualquier indicador de apreciación ética o moral de los medios utilizados, que por lo

general estará en función de medidas culturales.44

1.3.7.1 La persuasión.

Es el suministro de información y el empleo de argumentos racionales para hacer ver a

las elites gobernantes y funcionarios de peso a través de contactos, muchas veces

amistosos, que las propuestas y demandas del grupo son justas y deben ser satisfechas;

otra forma de persuasión es afirmar que lo pedido es de interés general.

1.3.7.2 La amenaza o intimidación.

Normalmente esta modalidad se emplearía una vez que el método anterior se mostrara

ineficaz para que las autoridades cedieran a sus presiones. Las amenazas pueden ser de

diversa índole: electoral, gubernamental, profesional, etcétera; la amenaza o la

intimidación son verdaderos actos de chantaje velados o abiertos dirigidos a un político,

partido o gobierno.

44
Ibíd. pp. 308-312.

28
1.3.7.3 El dinero.

El empleo de esta modalidad se realiza no pocas veces al borde mismo de la legalidad,

cuando no da lugar a prácticas inequívocamente corruptas como sobornos, la compra de

decisiones o incluso se puede llegar al grado de subvencionar organizaciones

paramilitares o “grupos de choque”.

1.3.7.4 El sabotaje de la acción de gobierno.

Esta modalidad puede adoptar medidas diversas. La negativa a cooperar con las

autoridades o impedir y complicar el trabajo administrativo público son de las más

conocidas, aunque existen otras como la fuga de capitales, la no inversión y medidas

similares.

1.3.7.5 Otros métodos de “acción directa”.

Aunque no pretenden sabotear totalmente la acción de gobierno, sí tienen gravedad

suficiente como para condicionar su actuación. Aquí entrarían tanto la huelga como las

movilizaciones de protesta que ocasionalmente pueden suponer el empleo de alguna

forma de violencia.

Las tácticas o métodos de los grupos de presión van de lo constitucional a lo

inconstitucional y de lo legal a lo ilegal, variando en función de las limitaciones

impuestas por las instituciones y los valores dominantes en una sociedad dada y de

acuerdo con el objeto sobre el que actúan.

Cuando el destinatario de su influencia es el Parlamento, los grupos de presión

atacan fundamentalmente de cinco formas:

29
 a) Tratando de conseguir una representación directa en las cámaras mediante el

apoyo a candidatos miembros del grupo que, una vez elegidos, defienden los

intereses del mismo.

b) Financiando campañas electorales a candidatos no miembros del grupo a un

cargo parlamentario.

c) Encargando la defensa regular de sus intereses a determinados parlamentarios,

por lo regular a aquellos que se vieron beneficiados por el financiamiento de

campañas.

d) A través de la audiencia (hearing) fórmula típica en Estados Unidos, donde las

comisiones correspondientes confrontan datos con los representantes de los grupos.

e) Mediante el cabildeo (lobbying), es decir, en la estimulación y transmisión de

comunicación, de alguien distinto a un ciudadano que actuará en su propio nombre,

hacia alguien. Aquí la propaganda masiva es tan importante como el contacto

individual con los parlamentarios.45

1.4 El fenómeno del Cabildeo (lobbying).

1.4.1 Orígenes.

El lugar del nacimiento del cabildeo no se ha precisado del todo, pero probablemente el

cabildeo político sea un inevitable acompañante del arte de gobernar. El cabildeo,

conocido en los países anglosajones como lobbying, tiene su origen en la negociación

que, a través de personas especializadas, realizaban determinados grupos sociales con

intereses específicos, para poder influir en la aprobación, rechazo o reforma de alguna

ley.46 Quienes se han ocupado del tema no se ponen de acuerdo sobre su exacta cuna

45
Ibíd.
46
Gustavo de Silva, “El cabildeo un medio que acerca a la democracia”, mimeo., México, 2001, p.1.

30
geográfica. En el siglo XVIII, en el Reino Unido, los salones situados antes del recinto de

sesiones de la Cámara de Comunes se llamaban lobby, y eran frecuentados por

representantes de distintos intereses comerciales o políticos que conversaban con los

diputados para obtener ciertos favores. Posiblemente sea ésta una de sus raíces

históricas.

Etimológica y originalmente lobby significa pasillo o antesala, en referencia a

los del Parlamento británico donde los representantes de intereses privados iban al

encuentro de los parlamentarios para exponerles sus inquietudes y demandas. El lobby

como estructura parlamentaria formal data de febrero de 1884. Los principios modernos

pueden encontrarse en los Estados Unidos, aunque no, como se cree generalmente, en la

capital norteamericana. Fue en el Capitolio del estado de Nueva York, en Albany, hacia

1829.

En aquella época la expresión lobby-agents se empleaba para denominar a los

buscadores de servicios o ayudas especiales que rodeaban el capitolio neoyorquino. La

profesión de estos intermediarios (mayoritariamente abogados) tuvo un rápido

desarrollo en Washington y en las capitales de los estados. Años más tarde la expresión

se simplificó. Entonces era lobbyist y ya se había extendido razonablemente hasta

Washington. Apareció la adaptación del lobby, que ya no sala de espera, sino más

precisamente pasillo, antesala; de manera que tampoco debe descartarse del todo la

posibilidad de que en realidad la expresión haya visto luz en el lobby del Hotel Willard,

de la capital estadounidense en la década de 1830.47 Los primeros intentos de regular el

lobbying se remontan al siglo XIX en los Estados Unidos. Ya en 1876 la Cámara de

47
Armando Alonso Piñeiro, El quinto poder: teoría y práctica del lobbying, Buenos Aires, Ediciones
Macchi, 1992, pp. 3-5; Cass R. Sandak, Lobbying, New York, Twenty-First Century Books, 1995, p. 7.

31
Representantes adoptó una resolución que exigía el registro de los lobbistas en el

secretariado de la Cámara.

De acuerdo con el tratadista Walter F. Carnota, en 1905 los lobbies empezaron a

establecer oficinas con vocación de permanencia en el perímetro de la capital

norteamericana, y en 1913 el presidente Woodrow Wilson exigió que se retiraran de la

misma. En la década de 1920 cuando comenzó a catalogarse al lobbying como una

actividad utilizada por grupos de presión.48

1.4.2 Definiciones.

Lo que para algunos es una organización para otros es una actividad. Por mi parte no

pretendo hacer una disección semántica del término, sobre eso ya se ha escrito,49 por lo

tanto me abocaré, en este apartado, a señalar y comentar algunas de las definiciones más

importantes, algunas que se han mantenido con el paso de los años y otras que son

cronológicamente más novedosas, aunque asumo que comparto más la idea de quienes

identifican al término como una actividad.

Al momento de realizar una investigación es preciso definir y delimitar los

conceptos que se utilizan, con el fin de evitar confusiones y malentendidos. El término

fundamental de esta investigación es el cabildeo (o su significación anglosajona

lobbying) y sus principales derivaciones: cabildero, cabildear, etc.

48
Walter F. Carnota, “La expansión de los lobbies en Estados Unidos y Europa Occidental”, en El
Derecho, Buenos Aires, 8 de julio de 1991.
49
Al respecto véase el interesante trabajo de Julio Portales “Análisis semiótico-histórico del término
lobby” en Alternancia política o transición democrática, México, Comisión Nacional de Derechos
Humanos, 2004, pp. 81-91.

32
 Según el Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, por “Cabildear” se

entiende lo siguiente: verbo que deriva del sustantivo cabildo y éste a su vez del latín

capitulum, comunidad. Es sinónimo de intrigar y equivale a cabalar en portugués; to

lobby, en inglés; briguer, en francés; intrigieren, en alemán y brigare, en italiano.50 Por

cabildear se entiende la actividad y maña que se realiza para ganarse voluntades en un

cuerpo colegiado o corporación.51

La definición que brinda el Diccionario de la Real Academia Española, es una

definición genérica, que engloba los diversos significados que le han dado al término

académicos, profesionales de la actividad, periodistas y políticos, a lo largo de varios

años de estudio, práctica y observación del cabildeo.

Algunos autores la circunscriben únicamente al ámbito legislativo y otros la

extienden a los poderes Ejecutivo y Judicial, pero siempre dentro de los órganos de

gobierno, es decir, de los tomadores de decisiones públicas.

Un trabajo clásico entre los clásicos sobre el lobbying es sin duda el de Lester

Milbrath,52 aunque data de hace más de cuarenta años, sigue siendo el libro de cabecera

de los estudiosos y profesionales de la actividad. Este autor es de los que consideran al

cabildeo como una actividad de “estimulación y transmisión de comunicación” por

parte de alguien diferente a un ciudadano [u organización] que opera en su propio

50
David Vega Vera, “Cabildear” en Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, Cámara de
Diputados del H. Congreso de la Unión. Comité del Instituto de Investigaciones Legislativas, LVII
Legislatura. Miguel Ángel Porrúa, México, 1998.
51
Diccionario de la Real Academia Española, 19ª edición.
52
L. Milbrath, The Washington Lobbyist, Chicago, Rand McNally, 1963.

33
nombre, “hacia alguien que toma decisiones de gobierno, con la esperanza de influir en

su decisión”.53

Samuel E. Finer54 considera que lo trascendente de esta actividad es la intención

de las organizaciones (grupos de interés y grupos de presión) de influir sobre el

gobierno. Por lo tanto engloba dentro del término lobby al “conjunto de organizaciones

que se ocupan, en cualquier momento, de influir sobre la política (policy) de los

organismos públicos en su propio interés; a diferencia de los partidos políticos, nunca

pretenden asumir el Gobierno directo del país” pero su principal característica es

intentar influir en él.55

En el “Estudio preliminar” a la obra de Finer, realizado por Juan Ferrando Badía,

se definen tres términos clave: Lobby, Lobbying y Lobbyist, que en castellano se pueden

definir como Grupos que ejercen influencia, Cabildeo y Cabildero, respectivamente.

Estas son las definiciones ofrecidas por Ferrando:

Lobby: Grupos que ejercen influencia sobre cualquier autoridad pública para

promover los intereses o causas de sus miembros;

Lobbying: La actividad ejercida, es decir todo esfuerzo para influir sobre el

Congreso respecto de cualquier asunto, llegando ante él, por la distribución

de material impreso, concurrencia ante las Comisiones del Congreso,

entrevistas o tentativas con miembros de la Cámara, o por otros medios; y

Lobbyists: Alguien que, pagado, o por cualquier otra razón, procura influir o

evitar la aprobación de determinada legislación.56

53
Ibíd., pp. 7 y 8.
54
Samuel E. Finer, El imperio anónimo. Un estudio del “Lobby” en Gran Bretaña,
Madrid, Tecnos, 1966.
55
Ibíd., pp. 98 y 99.
56
Juan Ferrando Badía, “Estudio Preliminar” en Finer, op.cit., pp. 13-95. Las negritas son mías.

34
 El italiano Norberto Bobbio también hace su aportación a la definición del

término, apuntando de dónde es tomada la expresión, pero haciendo énfasis en la

intermediación que hacen los representantes de los grupos de interés57 para allegar

información a quienes toman decisiones públicas:

Lobbying es una expresión tomada del corredor de los edificios parlamentarios y

de la entrada de los grandes recintos en que frecuentemente residen los

parlamentarios, se trata de una actividad o, mejor dicho, de un proceso más bien

que de una organización. Es el proceso por medio del cual los representantes

de grupos de interés, actuando como intermediarios, ponen en conocimiento

de los legisladores o de los decision-makers los deseos de sus grupos. Por lo

tanto lobbying es, sobre todo, una transmisión de mensajes de los grupos de

presión a los decision-makers por medio de representantes especializados (y

en algunos casos como Estados Unidos, legalmente autorizados).58

El hecho de que se trate de influir sobre órganos de gobierno, despierta no pocas

suspicacias sobre la latente posibilidad de que se puedan dar actos de corrupción,

tráfico de influencias o sobornos; por ello también existen definiciones que deslindan la

actividad de dichos actos:

El lobbying no es tráfico de influencias, ni sinónimo de soborno o corrupción, se

trata muy al contrario, de una actividad civilizada profesional y constructiva, que

permite la participación de empresas y ciudadanos en el proceso de toma de decisión de

los poderes públicos.59

57
Se debe recordar que Bobbio es de los autores que utiliza los términos grupos de interés y grupos de
presión de manera indistinta o como sinónimos.
58
N. Bobbio, Diccionario de política, México, Siglo XXI, 1988, p.751. Las negritas son mías.
59
Emiliano Alonso Pelegrín, El lobbying en la Unión Europea, Madrid, Ediciones Esic, 1995, p. 22.

35
 También están quienes definen al cabildeo como la actividad de las relaciones

públicas con los poderes políticos:

El lobbying es el proceso de comunicación de relaciones públicas de una

organización, dirigido a los poderes públicos y destinado a conseguir la adhesión

de éstos para que orienten su toma de decisiones en el sentido deseado y

favorable a los intereses de la organización.60

El mismo autor diferencia nítidamente la actividad respecto de la organización:

El lobbying es promovido generalmente por una empresa o grupo de presión, si

bien algunas organizaciones de carácter institucional o incluso los propios estados

o entes administrativos de carácter territorial (regiones, comunidades autónomas,

municipios, etc.) pueden ser sujetos promotores del lobbying; [es] ejercido

directamente por la organización a través de sus empleados, o indirectamente por

profesionales del lobbying llamados lobbistas, mediante un contrato de prestación

de servicios a cambio de una contraprestación, casi siempre dineraria (...) El lobby

(agencia o despacho dedicada al ejercicio profesional del lobbying [cabildeo] en

representación de las organizaciones que soliciten sus servicios a cambio de una

remuneración económica) no es un grupo de presión, ni el lobbying constituye el

grueso de su actividad.61

En el mismo sentido de definir el cabildeo y diferenciar los actores que realizan

éste, se encuentra el ensayo de Fernando F. Dworak, para quien el cabildeo es:

la actividad que los grupos de presión van a realizar, ya sea por sí mismos o a

través de intermediarios como consultores externos, para influir en las políticas

públicas. Gran parte del cabildeo consiste en acumular información útil (poco

60
Jordi Xifra, Lobbying. Cómo influir eficazmente en las decisiones de las instituciones públicas,
Barcelona, Gestión 2000, 2000. p.26
61
Ibíd. pp. 25-27.

36
 conocida) y encontrar maneras de canalizarla a quienes puedan incidir en la

toma de decisiones.62

Se debe dejar claro que el cabildeo no es únicamente una herramienta de los

poderosos o de quienes pueden pagar a una agencia especializada. En México existen

esfuerzos por acercar el cabildeo a organizaciones sociales que no pretenden obtener un

beneficio en términos económicos, sino por el contrario, utilizar este mecanismo como

herramienta de autogestión ante proyectos gubernamentales. El Movimiento Ciudadano

por la Democracia, que imparte cursos a organizaciones ciudadanas sobre el cabildeo

para que puedan interrelacionar con órganos de gobierno, define el cabildeo:

[como] la política del lobby, la cual consiste en hacer arreglos o lograr acuerdos no

públicos entre políticos; es la capacidad para alcanzar un cambio específico en un

programa o proyecto gubernamental, también es la capacidad de influir en un actor

con poder de decisión.63

Si bien en esta investigación utilizo el término cabildeo o su versión anglosajona

lobbying, existen quienes defienden la idea de deslindar el lobbying del cabildeo, por

tratarse éste último de una connotación que tiene que ver únicamente con una instancia

de un orden de gobierno, el cabildo del orden municipal:

Lobbying es un vocablo de origen anglosajón, que se define en castellano como

ejercer presiones; tratar de convencer; intentar neutralizar, modificar o influir en

las decisiones de la autoridad pública.

62
Fernando F. Dworak, “El cabildeo a las legislaturas. Notas de estudio”, La Gaceta de Ciencia Política,
México, ITAM, año 1, número 1, Otoño / invierno 2000, pp. 189.(Las negritas son mías).
63
Movimiento Ciudadano por la Democracia, Manual de Cabildeo, México, 1998, pp. 3 y 8.

37
 El término Lobbying forma parte del lenguaje con el que se expresan todos

aquellos que se relacionan, de una u otra forma, con el poder público (...) El

Diccionario de la Real Academia Española define al vocablo cabildear como:

gestionar con actividad y maña para ganar voluntades en un cuerpo colegiado o

corporación. (...) El término cabildeo se asocia de manera directa con la actividad

que se lleva a cabo en los municipios (...) Sostenemos que el término cabildo debe

seguir acotado a su uso municipal, y no hay que asociarlo con una actividad

relacionada con acciones e instancias jurídicamente ajenas al medio municipal ...

¿Es lo mismo ser lobbyista que cabildero? Es la propia profesionalización de la

actividad la que va dando puntualidad a los términos, y de hecho, el uso del

lenguaje así lo determina, puesto que, más allá de cualquier definición, las palabras

se prueban en su uso diario (...) No se puede entender el Lobbying sin la

negociación política, sin el diseño estratégico; tampoco es posible hacerlo sin un

componente clave, que son los medios de comunicación (...) Una estrategia seria

crea las condiciones idóneas para que eso suceda, pero jamás busca sustituir a la

autoridad. Hacer pensar a un cliente que lo hará, es engañarlo.64

Al respecto también se ha dicho que utilizar cabildeo como traducción de

lobbying es reducir demasiado una expresión inglesa de amplio significado:

Con una expresión inglesa de tan amplio significado, su homologación con un

término hispano como cabildeo sería reducirla a una de sus primeras

designaciones: solamente a la derivada del término arquitectónico propio de los

parlamentos y no de otras instancias oficiales. (...) El Diccionario de la Lengua

Española nos dice que cabildo es: ‘Cuerpo de eclesiásticos capitulares de una

catedral o colegiata. Ayuntamiento. Junta de un cabildo o sitio donde se celebra.

Junta de hermanos de una cofradía’ y el verbo cabildear ‘Gestionar con habilidad y

64
Sebastián Lerdo de Tejada y Luis Antonio Godina, El Lobbying en México, México, LTG-Porrúa, 2004,
pp.15-17.

38
 maña para ganar voluntades en un cuerpo colegiado o corporación’ (...) En la

primera acepción la palabra cabildo tiene una connotación eclesiástica, pues en

su origen fue un sinónimo de la palabra capítulo, que derivó de la voz latina

capitulumi cuyo significado era reunión de religiosos. Por tanto, sólo se aplica a un

Gobierno, al Parlamento y a los tribunales cuando tienen una organización

colegiada, no así para el Poder Ejecutivo (...) Sin embargo, en la definición del

verbo intransitivo cabildear ya se ve una transpolación que le permite ser aplicado

también a una corporación, que bien podría ser el Gobierno.65

Sin embargo, debe señalarse que, no obstante lo anterior, en México existen

otras agencias que sí utilizan el término cabildeo, incluso han conformado la llamada

Asociación Nacional de Profesionales del Cabildeo.66

1.4.3 Tipología.

De acuerdo con su naturaleza, metodología, actores, quién lo promueve, tácticas y

técnicas utilizadas. El cabildeo puede ser de varios tipos, los principales los enuncio

enseguida.

1.4.3.1 Cabildeo directo.

Como su nombre lo dice, es el ejercido directamente ante los poderes públicos sin

actuar a través de la opinión pública o de los partidos políticos. Se basa en la

participación directa en los procesos de decisión pública, ya sea mediante las vías

legales de participación en éstos y/o a través del contacto directo con el funcionario o

parlamentario correspondiente. Aunque es directo, no necesariamente lo ejerce la

organización que intenta tutelar sus intereses, sino que también lo puede ejercer una

65
Julio Portales, op. cit.
66
Milenio Diario, 8 de octubre de 2002, p. 19; www.eleconomista.com.mx, 6 de mayo de 2003.

39
agencia especializada que ofrece sus servicios para mediar entre el grupo y los

diferentes órganos de gobierno, lo que le da el estatuto de directo es que está dirigido a

los tomadores de decisiones, sin recurrir a tácticas como la manifestación pública,

desplegados en la prensa u otro tipo de formas de influir en la opinión pública.

1.4.3.2 Cabildeo indirecto

Este tipo de cabildeo también es conocido como “movilización de la base”. Tiene su

plataforma estratégica en la movilización de la opinión pública mediante peticiones,

telegramas, cartas o llamadas del pueblo a los decisores políticos, bajo la apariencia de

la espontaneidad. Incluye también la estrategia que pretende crear un estado de opinión

favorable a los intereses reivindicados para reforzar la presión sobre los poderes

públicos. La articulación de esta forma de actuación se realiza mediante la acción sobre

los medios colectivos de comunicación.67

Según Xifra, este juicio de categorización ha dado lugar a una identificación

entre el old lobbying (viejo cabildeo) basado en la corrupción y preponderante en el

siglo XIX en EEUU, y el new lobbying (nuevo cabildeo) fundado en técnicas no corruptas

(…) ya no tanto en el trato directo con los parlamentarios norteamericanos sino en la

construcción de acciones sobre la opinión pública.68

1.4.3.3 Cabildeo profesional

Es el tipo de cabildeo ejercido por profesionales autónomos del lobbying —lobbyistas o

cabilderos independientes o integrados en una agencia profesional— en representación

de una organización y a cambio de una remuneración (generalmente económica). Su

67
J. Xifra, op.cit. p. 29.
68
Ibíd.

40
naturaleza jurídica es la del contrato de prestación de servicios. Como señalo líneas

arriba, a estas agencias profesionales Duverger las identifica como “oficinas técnicas” o

“pseudogrupos de presión”.69

1.4.3.4 Cabildeo empresarial

Es promovido por una empresa individual, aunque también lo promueven

multinacionales o empresas nacionales económicamente importantes. Por lo regular este

sector promueve el cabildeo cuando sus intereses se ven amenazados o cuando desean

obtener algún tipo de privilegio.

1.4.3.5 Cabildeo administrativo o gubernamental

Es la acción realizada por grupos de presión o agencias especializadas que tienen como

objetivo incidir en la toma de decisiones públicas emanadas, principalmente, del Poder

Ejecutivo: contactos, formales o informales, con los secretarios de Estado o inclusive

con el mismo jefe del Ejecutivo.

1.4.3.6 Cabildeo legislativo

Hoy en día, la elaboración de las leyes es cada vez más dual en cuanto a la participación

en la misma de los dos poderes normativos del Estado: el Ejecutivo y el Legislativo. Por

ello y por ser un factor importante para los fines de esta investigación, a continuación se

da cuenta, de manera más detallada, del llamado cabildeo legislativo.

Es aquel que se ejerce por grupos, gremios, gobiernos locales u oficinas

especializadas (públicas o privadas) entre otras organizaciones, ante el Poder

69
Duverger, op.cit. pp. 381 y 382.

41
Legislativo. Lo que cabe preguntarse es ¿por qué el Poder Legislativo es visto como un

objetivo para el cabildeo? La respuesta podría resumirse en dos razones:

1) El debilitamiento de las estructuras corporatistas ha colaborado a que las

legislaturas adquieran un mayor perfil en la vida pública. Los contactos cupulares entre

el gobierno y los grupos de presión dieron paso a una relación más competitiva por

parte de los segundos por acceder a las decisiones públicas. Aunque es pertinente

señalar que en la actualidad, en el caso mexicano, las estructuras corporatistas que se

han desgastado son las obreras y campesinas al mismo tiempo que se han fortalecido

otras estructuras de corte corporativo como las cámaras empresariales.

2) La creciente diversificación de la sociedad ha fomentado la aparición de

nuevos intereses que los partidos políticos han sido incapaces de asimilar. Los

movimientos o grupos se acercan a las legislaturas con el fin de buscar un foro para

expresar sus opiniones.70

Para abundar en lo anterior se puede decir que otras causas son:

a) La capacidad del Legislativo para modificar políticas públicas, aunque en

muchas ocasiones ésta se limite a responderle de manera negativa al Ejecutivo.

b) La publicidad: aun cuando una iniciativa pueda tener altas posibilidades de no

ser aprobada, de todas formas puede atraer la atención de los medios masivos de

comunicación. La legislatura provee un importante foro para el debate y la

deliberación, y ofrece un foco legítimo para la atención de los medios.

70
Véase Ulrik Liebert, “Parliamentary Lobby Regimes”, en H. Döring, Parliaments and Majority Rule
in Western Europe, Nueva York, St. Martn’s Press, 1995, p. 498.

42
 c) Las legislaturas son instancias importantes para la articulación de los diversos

intereses.71

Una legislatura va a ejercer mayor o menor influencia en la toma de decisiones

según el país del que se trate así como de la política pública que esté en debate.

También debe tomarse en cuenta que las legislaturas no solamente transforman o crean

leyes, sino también tienen otros corolarios en el sistema político como legitimar

acciones del gobierno y al sistema mismo en conjunto, ser un foro deliberativo de los

principales problemas de una nación, articular las opiniones y los interés de la sociedad,

solucionar conflictos y discrepancias, y también vigilar al Ejecutivo.72 Por lo tanto los

grupos u organizaciones no se van a aproximar a una asamblea legislativa únicamente

por su capacidad para cambiar proyectos de ley.73

Las legislaturas serán objetivo de los cabilderos, en tanto posean una capacidad

independiente para afectar las consecuencias de una política o legislación; y serán

medio o conducto, en tanto permitan a los grupos atraer la atención de los medios y del

gobierno.

Al buscar influir en las decisiones públicas emanadas de un parlamento, los

grupos de presión por sí mismos o bien a través de las agencias de cabildeo, pueden

llegar a establecer esencialmente cuatro tipos de relaciones con los legisladores:

71
Philip Norton (ed.), Legislatures, Oxford, Oxford University Press 1990, pp.7-11.
72
Al respecto véase Robert Packenham, “Legislatures and Political Development”, en Philip Norton (ed.)
op.cit. pp.81-95.
73
F. Dworak, op.cit. p.194

43
 1) Pueden tener a sus representantes entre los parlamentarios.

2) Los grupos financian la elección de candidatos que puedan representar sus

intereses en la legislatura. Los legisladores se vuelven representantes de las

organizaciones que los financian.

3) Los grupos de presión pueden contar con la ayuda de legisladores a quienes se

les informa de sus opiniones, llegando los segundos a hablar de vez en cuando a su

nombre, o incluso hasta realizar algunas actividades como presentar iniciativas al pleno

o proponer enmiendas a determinadas piezas de legislación.

4) Habrá casos en los que el grupo trate de influir sobre toda o gran parte de la

legislatura mediante la organización de movimientos de base para hacer presión sobre

el parlamento.74

Las actividades del cabildeo que realizan los grupos de presión ante las

asambleas parlamentarias, pueden ser muy variados y es difícil encasillar estas

actividades pero quizá las más recurridas sean las siguientes:

Comunicación epistolar. Con el fin de presentar una demanda y socializarla

entre los legisladores los grupos llevan a cabo una campaña de comunicación enviando

correspondencia a los legisladores. No obstante su auge, esta actividad es la menos

eficaz para influir en las decisiones públicas.75

74
K.C. Wheare, Legislaturas, México, Cámara de Diputados, LI Legislatura, 1981, pp. 68-70.
75
P. Norton, op.cit., p. 24.

44
 Relación con los legisladores. Un grupo de presión o una agencia especializada

de cabildeo, puede establecer diversos tipos de relaciones las cuales van desde la

afiliación directa a la organización, el financiamiento de campañas, y la afinidad en

temas que les ocupan. Los legisladores pueden desempeñar numerosas actividades a

nombre de los grupos: presentar iniciativas, iniciar mociones para modificar el ritmo de

los debates, defender el punto de vista de los grupos en las comisiones legislativas, leer

algún discurso o incluso servir de enlace con el representantes del Ejecutivo u otras

instancias de gobierno. También los parlamentarios pueden llegar a ser contratados

como consultores externos por agencias dedicadas al cabildeo.76 De hecho, en México la

mayoría de las agencias de cabildeo fueron fundadas o están integradas por ex

legisladores de diversos partidos políticos.77

Contacto con las comisiones legislativas. Las comisiones son divisiones

especializadas del pleno de legisladores a quienes se les delega la autoridad para llevar a

cabo el trabajo preparatorio que se necesita antes de que el pleno de la legislatura decida

si se aprueba una iniciativa. Se puede decir que las comisiones son como una legislatura

dentro de la legislatura.78 Para las organizaciones o grupos, resulta importante contar

con una voz dentro de estas comisiones ya sea a través de un representante propio o por

medio de procedimientos que les permitan influir en la discusión.79

76
Ibíd.
77
Sobre el particular se abundará en el capítulo III, dedicado a la evolución del cabildeo en México.
78
Benito Nacif, El Congreso mexicano en transición: cambios y continuidades, Cuadernos del CIDE No.
102, 2000.
79
U. Liebert, op.cit .pp. 425-427

45
1.5 Conclusiones

Se puede decir que desde siempre los integrantes de una colectividad han tratado de

influir en el proceso de las decisiones políticas en pro de sus intereses; se agrupan, ya

sea por vecindad geográfica o por afinidades ideológicas o de otro tipo e interés, y

cuando sienten afectados sus privilegios o pretenden conseguir más beneficios, se dan a

la tarea de influir en los detentadores del poder.

Las vías de ingreso hacia los tomadores de decisiones pueden ser tan arduas o

tan viables según los recursos, humanos o materiales, de que se dispongan. Es una

característica de los sistemas políticos de principios del siglo XXI, plurales, abiertos,

democráticos, que la sociedad intente participar de manera más activa en el proceso de

elaboración de políticas públicas. Es por ello que al abrirse un sistema político a la

participación de la sociedad, son inevitables los conflictos de intereses, en donde se

pone a prueba, en muchas ocasiones, la primacía del interés colectivo sobre el interés de

particulares.

Como colofón de este capítulo considero pertinente recapitular sobre algunos puntos

importantes:

• Entiendo al pluralismo como un sistema político en que el poder no lo

monopoliza una elite capaz de imponer sus intereses particulares sobre el interés

general, sino que está disperso y en manos de una multiplicidad de grupos de

interés, asociaciones u organizaciones incapaces cada una de ellas de imponerse

sobre las demás, pero con poder suficiente para intervenir en las decisiones que

más les afectan.

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• La diferencia fundamental entre grupos de interés y grupos de presión es la

incursión en la arena política.

• Los grupos de presión pueden ejercer la actividad de cabildeo ya sea a través de

sus propias estructuras de intervención o bien, mediante un contrato de

prestación de servicios, a través de agencias especializadas que se dedican a esta

actividad.

• El cabildeo englobará aquellos intentos de influir en la elaboración, trámite y

sanción de políticas públicas.

• El cabildeo o su similar anglosajón lobbying, es sólo una de las múltiples formas

de actividad que los grupos de presión van a llevar a cabo para influir en los

tomadores de decisiones.

• Existen varios tipos de cabildeo pero hago mayor énfasis en el llamado cabildeo

legislativo.

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