3-RD-0269-2013

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “B”

Consejera Ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de febrero de dos mil trece (2013)

Proceso número: 25000-23-26-000-1998-01942-01 (27142)

Actores: SOCIEDAD PLAZA 75 LTDA

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-

DIAN E INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI.

Naturaleza: ACCIÓN CONTRACTUAL

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la

parte demandante contra la sentencia de 27 de enero de 2004,
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En este fallo
se dispuso:

PRIMERO. Decláranse no probadas las objeciones por error grave del

dictamen pericial rendido por los peritos Oscar Guillermo Díaz Bello y
Jaime Chávez Rincón, formuladas por las entidades demandadas.

SEGUNDO. Declárase probada la excepción de caducidad propuesta

por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, pero en relación con los
actos administrativos contenidos en el Oficio 8404 de junio 4 de 1996,
expedido por el Jefe de la División de Avalúos del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi y en el auto 040 de junio 24 de 1996, proferido por el
señor Subdirector de Catastro del mismo instituto, por los motivos
expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
 TERCERO. Deniéganse las pretensiones de la demanda (f. 313 c. ppl.).

SÍNTESIS DE LOS HECHOS

Se señala en la demanda que (i) la Dirección de Impuestos y Aduanas

Nacionales-Dian, atendiendo una recomendación del Comité de
Licitaciones y Concursos, le informó a la sociedad “Plaza 75 Ltda” que
adelantaría las gestiones necesarias para adquirir un edificio de su
propiedad, en etapa final de construcción, denominado “Plaza 75”,
ubicado en la calle 75 No. 15-43/49 de esta ciudad; (ii) para el efecto,
la Dian solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi practicar un
avalúo comercial inmueble, el cual arrojó una cifra proyectada de
$7.713.570.000 -30 de noviembre de 1995-; (iii) el 27 de diciembre de
1995, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y la sociedad
“Plaza 75 Ltda” suscribieron promesa de compraventa, en la que se
pactó que el precio de la negociación, sin superar la cifra de
$8.830.000.000, sería el establecido por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi o la persona natural o jurídica experta en la materia
designada para el efecto, terminada la obra con las modificaciones
exigidas para atender las necesidades institucionales y que existirían
dos alternativas de pago, una en efectivo y la otra este más la entrega
de cuatro lotes denominados “Las Villas”; (iv) concluida la
construcción, la Dian le solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi
un segundo avalúo, entidad que, excediendo su competencia y sin
atender la proyección acordada y el precio real promedio del metro
cuadrado, la valoró en $6.538.625.586 -8 de mayo de 1996-; (v) la
sociedad “Plaza 75 Ltda” objetó, a través de los recursos de la vía
gubernativa, el anterior peritaje; (vi) el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi, a través del oficio 8404 de 4 de junio y del auto 040 de 24 de
junio de 1996, resolvió los recursos de reposición y apelación
interpuestos, incrementando el valor estimado de la edificación a
$6.731.538.400; (vii) dada la modalidad de pago escogida, la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales y la sociedad “Plaza 75 Ltda”
suscribieron el 27 de junio de 1996, ante el Notario Treinta y Ocho del
Círculo de Bogotá D.C., un contrato de permuta, el cual desconoció las
bases acordadas en la promesa de compraventa, relativas a la fijación
del precio, las cuales debían consultar el primer avalúo realizado -30
de noviembre de 1995- y (viii) hay lugar a que se restablezca el
equilibrio de la ecuación económica del negocio fijado al momento de
suscribirse la promesa de compraventa, en la medida en que el precio
del contrato de permuta tenía que haber tomado como referencia el
prometido con las actualizaciones correspondientes.

ANTECEDENTES

1. Lo que se demanda

Mediante escrito presentado el 26 de junio de 1998, ante el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca (f. 45 c. ppl.), la sociedad “Plaza 75
Ltda” presentó demanda con pretensiones principales y subsidiarias,
así:

A. Pretensiones principales.

1. Que se ordene la revisión del Contrato Estatal de permuta de

bienes inmuebles obrante en la escritura pública 2798 del 27 de junio
de 1996, otorgada en la Notaría Treinta y Ocho del Círculo de Bogotá
D.C, mediante la cual la sociedad demandante transfirió a favor de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el derecho de dominio
y la posesión real y material que dicha compañía tenía sobre el
inmueble denominado “Edificio Plaza 75” ubicado en la calle 75 No.
15-43/49 con matricula inmobiliaria 50C-1418189 y que comprende
tanto el lote de terreno producto del englobe de dos predios
contiguos, para conformar una extensión superficiaria de 839.50
Mts2, como la edificación que sobre el mismo se levantó, edificio
modificado, adecuado y terminado para el uso institucional requerido
por la entidad adquiriente, de conformidad con las especificaciones,
diseños e interventoría contractualmente pactada en la promesa de
compraventa celebrada el 27 de diciembre de 1995 entre las partes,
recibiendo la sociedad que represento como contraprestación, cuatro
lotes de terreno denominados “Las Villas” y el saldo, por menor valor,
en dinero en efectivo, todo ello de conformidad a las estipulaciones,
alinderamientos y precisiones consignadas en la aludida escritura
pública, por medio de la cual se perfeccionó la promesa de
compraventa ya singularizada, alterándose el equilibrio contractual,
por desconocerse el avalúo efectuado por el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi el 30 de noviembre de 1995, tomando como base
para la negociación, asignándose en definitiva un menor valor al
inmueble que enajenó la sociedad demandante.

2. Que, como consecuencia de la revisión del contrato estatal

antes decretada, se declare que es nulo el avalúo administrativo
especial obrante y comunicado mediante el oficio 6967 de 8 de mayo
de 1996, practicado por el Jefe de la División de Avalúos del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi y lo relativo al edificio denominado Plaza
75 ubicado en la calle 75 No. 15-43/49 de Bogotá D.C., practicado por
solicitud de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-Dian,
dentro del marco jurídico propio de la adquisición de bienes
inmuebles por enajenación voluntaria, consagrado en el capítulo 3º,
artículos 9º y siguientes de la Ley 9ª de 1989.

3. Que se declare que es nulo el acto administrativo contenido en

el oficio distinguido con el número 8404 del 4 de julio de 1996,
mediante el cual el Jefe de la División de Avalúos del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi resolvió el recurso de reposición
presentado por vía gubernativa contra el avalúo antes mencionado.

4. Que se declare que es nulo el avalúo practicado al inmueble de

la calle 75 No. 15-43/49 de Bogotá D.C. por los funcionarios del
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Luis Alfonso Cartagena Cuenca
y Fernando Mario Valencia Rojas, como prueba en el trámite del
recurso de apelación interpuesto por vía gubernativa, contra el avalúo
inicial, avalúo contenido en el oficio fechado el 20 de junio de 1996.
5. Que se declare que es nulo el auto distinguido con el número
040 del 24 de junio de 1996, proferido por el señor Subdirector de
Catastro del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y mediante el cual
se resolvió el recurso de apelación interpuesto por vía gubernativa y
para el agotamiento de la misma contra el avalúo inicial.

6. Que, para restablecer el equilibrio contractual, evidentemente

alterado, al desconocerse el avalúo practicado por el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi el 30 de noviembre de 1995, tomado
como referencia para la negociación, según constancia dejada en el
contrato preparatorio de promesa de compraventa en las clausulas
decima tercera, decima cuarta y decima quinta de la misma, se
disponga que se tenga como definitivo el avalúo practicado en el
proceso por los expertos del Departamento Administrativo de Catastro
Distrital, o en su defecto, de la entidad o auxiliares de la justicia que
haya designado el Honorable Tribunal.

7. Que, consecuencialmente, se disponga que el avalúo antes

reseñado se tenga como parte integral de la escritura de permuta
distinguida con el número 2798 de 27 de junio de 1996 otorgada en la
Notaría 38 del Círculo de Bogotá D.C., ordenándose su
protocolización mediante escritura complementaria suscrita por las
partes.

8. Que, también consecuencialmente, se condene a la

demandada Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-Dian a
pagar a favor de la demandante el mayor valor resultante a su favor,
entre el precio realmente cancelado por el inmueble vendido y el valor
fijado en el dictamen anterior.

9. Que se disponga que la suma antes mencionada se ajuste de

conformidad con la variación en el índice de precios al consumidor
entre el 27 de junio de 1996 y la fecha del fallo.

B. Pretensiones subsidiarias.

1. Que se ordene la revisión del contrato estatal de permuta de

bienes inmuebles obrante en la escritura pública número 2798 de 27
de junio de 1996, otorgada en la Notaría Treinta y Ocho del Círculo de
Bogotá D.C., mediante la cual la sociedad demandante transfirió a
favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el derecho
de dominio y la posesión real y material que dicha compañía tenía
sobre el inmueble denominado “Edificio Plaza 75”, ubicado en la calle
75 No. 15-43/49, con matricula inmobiliaria 50C-1418189 y que
corresponde tanto al lote de terreno producto del englobe de dos
predios contiguos para conformar una extensión superficiaria de
839.50 Mts2, como la edificación que sobre el mismo se levantó,
edificio modificado, adecuado y terminado para el uso institucional
requerido por la entidad adquiriente, de conformidad con las
especificaciones, diseños e interventoría contractualmente pactada en
la promesa de compraventa celebrada el 27 de diciembre de 1995
entre las partes, recibiendo la sociedad como contraprestación cuatro
lotes de terreno denominados “Las Villas” y el saldo, por menor valor,
en dinero en efectivo, todo ello de conformidad a las estipulaciones,
alinderamientos y precisiones consignadas en la aludida escritura
pública, por medio de la cual se perfeccionó la promesa de
compraventa ya singularizada, alterándose el equilibrio contractual,
por desconocerse el avalúo efectuado por el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi el 30 de noviembre de 1995, tomando como base
para la negociación, asignándose en definitiva un menor valor al
inmueble que enajenó la sociedad demandante.

2. Que se declare que es nulo el avalúo practicado al inmueble de

la calle 75 No. 15-43/49 de Bogotá por los funcionarios del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, Luis Alfonso Cartagena Cuenca y
Fernando Mario Valencia Rojas, como prueba en el trámite del
recurso de apelación interpuesto por vía gubernativa contra el avalúo
inicial, avalúo contenido en el oficio fechado el 20 de junio de 1996.

3. Que se declare la nulidad parcial del auto 040 de 24 de junio

de 1996, por medio del cual el señor Subdirector de Catastro del
Instituto Geográfico Agustín Codazzi resolvió el recurso de apelación
interpuesto por la sociedad “Plaza 75 Ltda” contra el avalúo obrante
en el oficio 6967 de 8 de mayo de 1996, relativo al inmueble ubicado
en la calle 75 No. 15-43/49 de Bogotá D.C., auto que en lo atinente a
los valores fijados al metro cuadrado tanto al área de construcción de
oficinas como al área de terraza del inmueble mencionado, incurrió en
el vicio de falta de competencia funcional, como quiera que la
impugnación por vía gubernativa que realizó el demandante, fue en lo
desfavorable a dicha entidad y, por lo tanto, no podía desmejorarse a
la recurrente en su situación como efectivamente se hizo al disminuir
de $1.400.000 a $1.100.000 el valor del metro cuadrado de
construcción para oficinas y de $280.000 a $200.000 el valor del
metro cuadrado de construcción de terraza, frente a los valores
inicialmente asignados en el avalúo materia de la impugnación que se
efectúo por vía gubernativa, solicitándose la declaratoria de nulidad
parcial en lo pertinente a la disminución de los avalúos en los valores
mencionados.

4. Que para el restablecimiento del derecho contractual que le

permite a la vendedora obtener el justo valor del inmueble permutado
a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-Dian se le
condene a dicha demandada a pagar a favor de Plaza 75 Ltda la
suma de $1.603.457.000 mcte, perjuicios sufridos por la demandante,
 con motivo de la disminución del precio asignado por el funcionario
que resolvió el recurso de apelación tanto al metro cuadrado de
construcción del área de oficinas, como al metro cuadrado de
construcción de terraza, desconociendo los valores asignados en el
avalúo inicial, valores que no podían ser desmejorados por virtud del
recurso interpuesto por vía gubernativa, pues la apelación se
interpuso en lo desfavorable a la sociedad; en defecto de la suma
antes mencionada, solicito se haga la condenación por la cuantía que
aparezca acreditada en el proceso, bien sea mayor o menor.

5. Que se declare que la suma antes mencionada debe

cancelarse a la sociedad Plaza 75 Ltda con el ajuste correspondiente,
de conformidad a la variación del índice de precios al consumidor
entre el 27 de junio de 1996 y la fecha de la sentencia (f. 6-13 c. ppl.).

Para respaldar sus pretensiones, la sociedad actora advierte sobre el

evidente rompimiento de la igualdad contractual, pues en el lapso
comprendido entre la suscripción de la promesa de compraventa y la
escritura de permuta, esto es, entre el 27 de diciembre de 1995 y el 27
de junio de 1996, los lotes denominados “Las Villas” de propiedad de
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales “que se encontraban
inicialmente avaluados en la suma de $2.757.037.500 se valorizaron,
sin que sobre los mismos se hubiese plantado obra o mejora alguna,
por el sólo transcurso del tiempo y del fenómeno económico, a la
suma de $3.859.859.500, según el arbitrario avalúo practicado por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, lo que transformó la
compraventa proyectada en permuta, por el otro extremo contractual,
el inmueble de propiedad inicial de Plaza 75 Ltda, ofertado por la
suma de $8.830.000.000 de pesos y avaluado por el mismo Instituto
Geográfico Agustín Codazzi en la suma de $7.713.570.000, sin tener
en cuenta parte de las obras adicionales ordenadas por la Dian, se
devaluó a la suma de $6.731.538.400 pesos, todo ello pese al hecho
de haberse efectuado las cantidades de obra, modificaciones,
adecuaciones y acabados estipulados por la Dian, situación que
palmariamente demuestra el rompimiento del equilibrio contractual
sufrido por la sociedad demandante, lo que autoriza la revisión del
contrato para el restablecimiento de la igualdad patrimonial entre las
partes” (f. 28 c. ppl.).

Finalmente, la sociedad aboga porque se disponga el respeto del

acuerdo precontractual vertido en la promesa de compraventa
celebrada el 27 de diciembre de 1995, es decir, “los valores tomados
como referencia para la negociación y manifestados en el avalúo del
IGAC del 30 de noviembre de 1995, todo ello sin superar el valor de la
oferta que presentó la sociedad demandante a la Dian, pero tampoco
sin depreciar estos valores puesto que el hecho de efectuar una
negociación directa entre un particular y una entidad estatal, no puede
tomarse como fundamento para depreciar el inmueble del particular,
devaluarlo injustamente y alterar las condiciones generales de la
negociación, para romper la igualdad de la ecuación económica
contractual” (f. 30 c. ppl.).

2. Intervención pasiva

2.1 Instituto Geográfico Agustín Codazzi

Mediante apoderado y dentro del término de fijación en lista, el

Instituto Geográfico Agustín Codazzi advirtió que las pretensiones
principales y subsidiarias se soportan en la alteración del equilibrio
contractual, el que se colige de la comparación de los avalúos de 30
de noviembre de 1995 y 24 de junio de 1996, los cuales obedecieron a
circunstancias diferentes.
Explicó que la primera estimación se hizo sobre (i) un inmueble en
obra; (ii) planos y la licencia de construcción concedida para “51
unidades, un primer piso con zonas comunales y parqueaderos, un
sótano de parqueaderos y una zona de máquinas”; (iii) un valor real
$4.963.281.000, haciendo una proyección especulativa -
$7.713.570.000- y (iv) los costos y tiempos que conllevaría negociar y
vender las unidades de parqueo y oficinas privadas. En tanto, en la
segunda el Instituto valoró una edificación terminada, como cuerpo
cierto no divisible por propiedad horizontal. “En este avalúo ya se
conoce que el edificio tendrá la modalidad de oficina abierta, situación
que disminuye la cantidad de divisiones internas necesarias”, al punto
que el valor de $6.731.538.400, estuvo acorde a los precios del
mercado inmobiliario del momento, sin desconocer lo pactado en la
promesa de compraventa.

Precisó el Instituto que no es posible atacar el negocio jurídico de la

permuta con un nuevo avalúo, porque las circunstancias del mercado
cambian sustancialmente. Añadió que tampoco es procedente declarar
la nulidad de la estimación realizada en el año 1996, en la medida que
esa actuación no constituye un acto administrativo definitivo.

Al parecer del Instituto en la promesa no se estableció “que el

avaluador debía ceñirse a algún parámetro especial ni que estaba
condicionado al avalúo realizado el 30 de noviembre de 1995 ni a
cualquier otra condición o requisito. Ahora, con esta demanda, es que
Plaza 75 Ltda argumenta que existía una supuesta base de
negociación en el aludido avalúo de 30 de noviembre de 1995, que las
partes al pactar lo relacionado con el precio ni siquiera mencionaron” (f.
96 c. ppl.).
Concluyó que (i) intervino en la negociación por solicitud de las partes
y conforme a las atribuciones conferidas por los Decretos 2113 de
1992, 855 de 1994 y 2150 de 1995; (ii) so pretexto de revisar el
contrato de permuta que consta en la escritura pública 2798 de 27 de
junio de 1996 de la Notaría Treinta y Ocho del Círculo de Bogotá D.C.,
no se puede anular el avalúo que sirvió de referencia para fijar el
precio; (iii) en la promesa previa a la permuta, se estableció,
claramente, que el precio del negocio sería el fijado por un tercero y
(iv) el avalúo del año 1996 no se puede cuestionar separadamente,
porque no es un acto administrativo definitivo.

Finalmente, advirtió que, como la inconformidad planteada en el sub

lite se centra en el avalúo y este quedó establecido mediante auto 040
de 24 de junio de 1996, es a partir de esta fecha que se debe contar el
término de caducidad “y como la demanda fue presentada el 26 de
junio de 1998, ya habían transcurrido los dos años previstos en el
C.C.A. y, por ende, el término para promover la acción contractual se
había extinguido” (f. 107 c. ppl.).

2.2 Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Mediante apoderado y dentro del término de fijación en lista, la

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales señaló que tanto en el
escrito de oferta de compra como en el de promesa se indicó que el
valor del inmueble sería el precio establecido por el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi o la persona natural o jurídica designada
para el efecto.
Resaltó que “el contrato de permuta protocolizado mediante escritura
pública 2798 de 27 de junio de 1996, fue firmado libremente por el
prometiente vendedor, que para nuestro caso es el demandante, y se
celebró respetando lo establecido en la promesa de compraventa, es
decir, se fijo el precio del inmueble, basándose en el avalúo dado por
el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, acto que goza de presunción
de legalidad” (f. 121, 122 c. ppl.).

Consideró que, como las condiciones fijadas en la promesa de

compraventa no sufrieron alteración alguna, no existe el desequilibrio
contractual alegado, máxime cuando esta figura es propia de los
negocios de tracto sucesivo y no de los de ejecución instantánea,
como la permuta.

Evidenció que “si bien es cierto las cláusulas 13 y 14 del contrato de

promesa de compraventa hicieron mención al primer avalúo practicado
por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, también es absolutamente
claro que tal valor se tomó como base para establecer el monto de las
garantías que debía constituir el contratista y de las multas en caso de
incumplimiento a favor de la Dian; pero en la misma cláusula trece,
numeral 3º, se establece ´un 5% sobre el valor total de la negociación
estipulado en la cláusula sexta de la presente promesa de
compraventa para garantizar la estabilidad de la obra´, lo que indica
que el valor del contrato aún no se había definido, ya que este sería el
establecido sobre el inmueble terminado” (f. 123 c. ppl.).

Afirmó que como para la época en que se suscribió la promesa de

compraventa “el inmueble se encontraba en obra, es obvio que el
precio del edificio ya terminado variaría de acuerdo a las
especificaciones solicitadas por la Dian, por ende, era indispensable la
práctica de un segundo avalúo para así establecer el precio real del
inmueble ya terminado” (f. 124 c. ppl.).

Adujo que las mayores cantidades de obra que alega la parte actora
no se presentaron, porque “la edificación se entregó concebida para la
instalación de oficinas abiertas, por lo que la construcción no requería
adecuación alguna que implicara sobrecostos, hecho que ocasionó
que el valor del inmueble disminuyera”.

Evidenció que la sociedad demandante firmó la escritura de permuta

“sin hacer ningún tipo de salvedad al contrato, aceptando de esta
forma la totalidad de la cláusulas en el negocio pactadas, incluyendo
la relacionada con el valor del inmueble”.

Alegó que si existe un desmedro es el de la administración, porque el

edificio objeto de permuta presentó serios problemas de asentamiento,
lo que ha requerido inversiones no previstas.

Aseveró que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi sí tenía la

competencia para realizar y rendir el segundo avalúo, porque se
trataba de establecer el valor de un inmueble para su enajenación,
mediante el trámite de contratación directa.

3. Alegatos de conclusión

El Instituto Geográfico Agustín Codazzi reiteró que, contrario a lo que

se afirma en la demanda, el avaluó que se le realizó al inmueble en el
año 1995 no fue por $7.713.570.000, sino por $4.963.281.000,
incrementado a $6.731.538.400 en el año 1996, de modo que no es
dable sostener que la estimación del valor comercial se redujo.

Al parecer del Instituto las modificaciones que solicitó la Dian,

tendientes a que el edificio tuviera la modalidad de “oficina abierta”,
como se realizaron en la etapa de construcción, implicaron menos
cantidad de obra.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales sostuvo que con la

sociedad “Plaza 75 Ltda” suscribió un contrato “solemne y privado que
se debe respetar, toda vez que la compraventa (posterior permuta)
elevada a escritura pública debidamente registrada, es una
negociación que no amerita por ningún motivo y bajo ningún aspecto
reproche alguno, puesto que hubo causa lícita, objeto lícito, capacidad
y consentimiento (artículo 1502 del Código Civil) y lo que aquí
pretende la demandante es darle a la permuta, el tratamiento de un
contrato de obra pública o construcción de bien inmueble, los cuales
se rigen por otras leyes, otras figuras jurídicas” (f. 252-243 c. ppl.).

No obstante, según la parte demandante, el dictamen rendido en 1996,

por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, “no está de acuerdo con la
realidad objetiva, por cuanto tal como lo evidencian los informes que
se presentaron y los comparativos del mercado inmobiliario en la zona,
que se adjuntaron con los recursos de reposición y apelación
interpuestos por vía gubernativa, demuestran que a ese momento el
precio inmobiliario por obras nuevas no solo se mantuvo entre 1995 y
1996, sino que adicionalmente se incrementó, como también se
incrementaron los costos de la actividad constructora; también
demuestran estos elementos de juicio que el estimado de un
$1.800.000 pesos por metro cuadrado de área privada de oficina era
objetivo y adecuado en la zona y para la calidad y cantidad de obra
ejecutada en el edificio Plaza 75” (f. 265 c. ppl.).

Insistió esta vez, la sociedad actora que, como consecuencia de la

revisión contractual que se pretende, “se tenga como definitivo el
avalúo integral del inmueble rendido en el desarrollo del proceso y se
disponga que esta estimación haga parte integral de la escritura de
venta y se condene a la demandada Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales-Dian a pagar a la sociedad Plaza 75 Ltda el
ajuste al precio del inmueble, para restablecer el equilibrio patrimonial
afectado, ajustándose los valores para corregir la pérdida de poder
adquisitivo del dinero desde junio de 1996 hasta la fecha en que se
realice el pago, acogiéndose que la suma que debe indexarse es la
señalada en el dictamen pericial en cita y que alcanza el monto de
“1.107.701.280 pesos” (f. 266 c. ppl.).

4. Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 27

de enero de 2004, (i) declaró no probadas las objeciones por error
grave del dictamen pericial rendido dentro del proceso; (ii) declaró
probada la excepción de caducidad en relación con el oficio 8404 de 4
de junio y el auto 040 de 24 de junio de 1996, actos proferidos por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi y (iii) denegó las pretensiones de
la demanda.

Afirmó que si bien es cierto el dictamen pericial rendido dentro del

proceso presenta inconsistencias, por cuanto no allegó “los estudios de
Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá sobre los cuales se establece el
valor del metro cuadrado del área donde se encuentra ubicado el
edificio Plaza 75, ni los estudios de Camacol Seccional Cundinamarca,
con los cuales se determinaron los costos de construcción de vivienda
en la ciudad de Bogotá, así como sus variaciones, sin embargo, tales
inconsistencias no generan una evidente tacha por error grave de las
que se refiere el numeral 1º del artículo 238 del Código de
Procedimiento Civil, puesto que se advierte que los auxiliares de
justicia dieron respuesta a cada uno de los puntos solicitados en la
demanda con fundamento en el estudio que ellos realizaron al
inmueble, edificio Plaza 75 ubicado en la calle 75 No. 15-43/49 de
Bogotá y la oposición al mismo por parte de las entidades
demandadas, obedecen a una disparidad de criterios en la forma de
medición y métodos de avaluar bienes inmuebles” (f. 306, 307 c. ppl.).

Sostuvo el a quo, con relación al oficio 8404 de 4 de junio y al auto 040

de 24 de junio de 1996, que “le asiste razón al apoderado del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi en afirmar que la acción respectiva se
encuentra caducada, toda vez que se debió iniciar la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho dentro de los cuatro (4) meses
siguientes a la firmeza de la ejecutoria de dichos actos administrativos,
puesto que no se encontraba vigente la Ley 446 de 1998, por otra
parte, en caso de entenderlos como actos precontractuales o
separables del contrato en los términos de la Ley 80 de 1993 (salvo las
excepciones de los actos de adjudicación y el de deserción de una
licitación o concurso), se observa que a la presentación de la demanda
–26 de junio de 1998- ya habían transcurrido los dos años para iniciar
la acción contractual, por cuanto estos empiezan a contarse una vez
ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirven de
fundamento, es decir, en el presente caso, una vez expedido el auto
040 de 24 de junio de 1996, mediante el cual se resuelve el recurso de
apelación interpuesto, por lo tanto, también dicha acción se encuentra
caducada” (f. 308, 309 c. ppl.).

Señaló que no procede la solicitud de nulidad del avalúo rendido en el

año 1996, por cuanto es un mero “informe técnico que se encuentra
dirigido a determinar el precio máximo del bien inmueble que la
administración busca negociar y no es un acto administrativo porque
no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas; simplemente
conceptúa sobre el valor de una cosa, en este caso inmueble, por lo
tanto, la estimación en mención efectuada por el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi no tienen por sí eficacia jurídica” (f. 309 c. ppl.).

A juicio del Tribunal, con relación al supuesto desequilibrio contractual

originado en el desconocimiento del avalúo practicado por el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi el 30 de noviembre de 1995, “no le asiste
razón a la parte demandante, por cuanto esa estimación se efectuó
sobre el 70% de la obra y los términos señalados en la licencia de
construcción 008212 de 2 de septiembre de 1994, otorgándole un valor
de $4.963.281.000 y se hizo una proyección de la obra terminada en
las mismas condiciones, para iniciar los trámites de negociación del
inmueble, olvidando que lo que efectivamente se debe tener en cuenta
es el avalúo practicado cuando el edificio se encontrara totalmente
terminado, es decir sobre el cien por cien (100%) del mismo, tal como
se indicaba en la promesa de compraventa” (f. 311 c. ppl.).

Aseveró que el precio de la edificación se pactó en los términos fijados

en la promesa de compraventa, puesto que allí se indicó, en la cláusula
sexta, que sería el señalado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi
o por una persona natural o jurídica de carácter privado, sin que en
ningún caso superara la suma de $8.830.000.000 y “de las pruebas
aportadas al proceso se observa que el valor correspondiente al
Edificio Plaza 75, pactado en el contrato estatal de permuta, es decir la
suma de $6.731.538.400, fue establecido por el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, al realizar el avalúo sobre la edificación
completamente terminada y no supera los $8.830.000.000” (f. 311-312 c.
ppl.).

Al parecer del a-quo si la sociedad “Plaza 75 Ltda” no estaba de

acuerdo con el precio fijado en el avalúo, no ha debido suscribir el
contrato de permuta.

Finalmente, descartó que haya operado la lesión enorme “toda vez que
no se acreditó que el precio que canceló la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales-Dian a la sociedad Plaza 75 Ltda, por el edificio
ubicado en la calle 75 No. 15-43/49 de Bogotá, es decir la suma de
$6.731.538.400, era inferior a la mitad del justo precio de la cosa que
se vende” (f. 312 c. ppl.).

5. Recurso de apelación

La parte actora solicita que se revoque el fallo apelado y, en su lugar,

se acceda a las pretensiones principales y, de no ser ello así, a las
subsidiarias también formuladas en la demanda (f. 334 c. ppl.).

Pone de presente la sociedad que presentó demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho para controvertir los actos que, en sede
administrativa, estimaron el precio del edificio objeto de permuta, la
cual fue inadmitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
porque, en su criterio, esas decisiones eran de mero trámite. Precisa
que, como la inadmisión fue confirmada en segunda instancia, queda
claro que los actos que resolvieron los recursos de reposición y
apelación interpuestos contra el avalúo de 1996 “no eran
demandables separadamente del contrato estatal de permuta” (f. 328 c.
ppl.), de modo que no se puede volver sobre el punto.

La sociedad considera del caso aclarar que las pretensiones de la

demanda “se concretan a la orden de revisión del contrato estatal
mencionado, para restablecer el equilibrio contractual entre las partes,
alterado en razón del precio final que se le puso a la edificación, una
vez concluida totalmente y realizada sobre la misma las mayores
cantidades de obra que exigió la Dian, con motivo del cambio de la
destinación del inmueble, inicialmente previsto para oficinas privadas y
por razón de la promesa de compraventa reacondicionado para el uso
institucional de la demandada, motivos por los cuales resultó
lesionada patrimonialmente y este es el fundamento de la acción
contractual en curso” (f. 329 c. ppl.). Añade que la acción propuesta es la
que corresponde a la naturaleza del asunto y permite cuestionar,
válidamente, los avalúos rendidos por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi.

Para la demandante “el dictamen pericial recepcionado en el presente

proceso evidencia plenamente la ruptura del equilibrio prestacional
entre las partes del contrato estatal de permuta de inmuebles, con
perjuicio de la sociedad Plaza 75 Ltda, la cual no recibió el justo precio
por el edificio que transfirió a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales-Dian por culpa del avalúo final practicado por el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi” (f. 332 c. ppl.).

Asegura la actora que si “no suscribía la escritura de

perfeccionamiento de la permuta, incumplía la promesa preparatoria,
con las consecuencias jurídicas correlativas; como si fuese poco,
también olvidó el juzgador de primer grado que el edificio Plaza 75,
materia de permuta, ya había sido condicionado para el uso
institucional de la Dian, siguiendo para ello el detallado y preciso
enlistamiento de obras y adecuaciones que se insertaron en la
promesa de compraventa y que habían sido minuciosamente
auditadas por el Comité de Obra previsto por el mismo pre-contrato,
situaciones que hacían imposible que no suscribiera la permuta,
máxime si se tiene de presente el fin público al cual se destinaría el
edificio” (f. 333 c. ppl.).

Finalmente, fundada en el principio de buena fe, la sociedad insiste en

“la revisión del contrato para el restablecimiento de la ecuación
económica afectada por la irregular actuación del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, en el avalúo final del edificio, que insólitamente
resultó inferior a la proyección realizada en la tasación de 30 de
noviembre de 1995, pese a que ya se habían realizado las mayores
cantidades de obra requeridas por la Dian y que el inmueble realmente
tenía un valor superior, como se acreditó en la experticia militante en
el proceso” (f. 334 c. ppl).

6. Alegaciones finales
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi señala que, aunque no hay
claridad sobre el centro de la controversia, lo cierto es que operó la
caducidad de la acción con relación al avalúo rendido en el año 1996.

La Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales-Dian, por su parte,

considera que la fecha del avalúo “es la que ha de tenerse en cuenta
para contar el término de caducidad, luego entonces, si la demanda se
presentó el 26 de junio de 1998, tanto el término de la mencionada
caducidad para la acción contractual propiamente dicha como el de los
actos previos al contrato había expirado para ese momento” (f. 358 c.
ppl.).

Agrega que, en todo caso, “es inexplicable la inconformidad frente al

avalúo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, toda vez que la
sociedad demandante se sometió al dictamen con toda libertad,
expresando su conformidad con la suscripción respectiva y, por lo
tanto, se infiere que en el acto jurídico que conllevó a la presente litis
se presentó un libre consentimiento con ausencia de vicios y el lleno
de los requisitos legales exigidos para tal efecto, de tal forma que si
Plaza 75 Ltda no consideraba acertado el avalúo del inmueble, pues
simplemente no debió consentir el mismo en el momento de aceptar y
firmar el contrato” (f. 359 c. ppl.).

CONSIDERACIONES

1. Competencia
La Sala es competente para conocer del presente asunto, en razón del
recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la
sentencia de primera instancia, dado que la cuantía de las
pretensiones alcanza la exigida en vigencia del Decreto 597 de 1988 1,
para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción contractual
tuviera vocación de segunda instancia ante esta Corporación.

2. Cuestión previa

Es preciso puntualizar que la sociedad “Plaza 75 Ltda” instauró acción

de controversias contractuales -artículo 87 del C.C.A.- y que si bien,
pretende como pretensión principal la revisión del contrato de permuta,
contenido en la escritura pública 2798 de 1996, otorgada en la Notaría
Treinta y Ocho de Bogotá D.C., ello se funda en el avalúo practicado
por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi que determinó el precio del
inmueble, generando el desequilibrio de la relación negocial, cuyas
bases, al decir de la actora, se habían fijado desde la promesa suscrita
el 27 de diciembre del año anterior.

3. Hechos probados

1
La cuantía necesaria para que la doble instancia en un proceso iniciado en 1998
fuera conocida por esta Corporación, debía superar la suma de $18.850.000 -artículos
129 y 132 del C.C.A. subrogados por el Decreto 597/88- y las pretensiones fueron
estimadas por la parte actora en $2.098.461.600, por concepto de la diferencia
existente entre el valor estimado para el edificio Plaza 75 en la promesa de
compraventa y el que se fijó para suscribir el contrato estatal de permuta.
De conformidad con las pruebas aportadas al plenario, se tienen
probados los siguientes hechos relevantes para resolver la
controversia2:

- A través de oficio de 24 de noviembre de 1995, la Dirección de

Impuestos y Aduanas Nacionales le informó a la sociedad “Plaza 75
Ltda” que el Comité de Licitaciones y Concursos recomendó adelantar
las gestiones necesarias para la adquisición de un inmueble de su
propiedad, “ubicado en la calle 75 No. 43/49 de esta ciudad, el cual
será destinado para el funcionamiento de la administración de
personas naturales” (f. 139 c. 3).

- El aludido Comité de Licitaciones y Concursos aconsejó comprar

el edificio en construcción de la sociedad “Plaza 75 Ltda”, por (i) el
precio ofertado de venta -$8.830.000.000-; (ii) la pronta entrega; (iii) la
posibilidad de hacer modificaciones para atender las necesidades
institucionales –oficinas abiertas- y (iv) la aceptación de lotes de
propiedad de la Dian como parte de pago, lo que implicaría un menor
desembolso en efectivo (f. 47-48 c. 3).

- Por solicitud de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

(f. 136 c. 3), el Instituto Geográfico Agustín Codazzi rindió un avalúo

comercial del edificio ubicado en la calle 75 No. 15-43/49, el 30 de

noviembre de 1995, en el que se precisó que (i) se trataba de una
edificación con “siete pisos, altillo y sótano”; (ii) el inmueble se

2
La prueba documental que soporta los hechos probados fue allegada por la parte
demandante en original o en copia auténtica o solicitada por ésta, decretada y
remitida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi.
encontraba en construcción, siendo necesario adelantar un “30% de
obra para su terminación total”; (iii) el cálculo para la venta total de sus
unidades de parqueo y oficinas proyectadas es de $7.713.570.000 y
(iv) en el estado en que se encuentra, el avalúo es de $4.963.281.000
(f. 143-156, 423-436 c. 3).

- El 27 de diciembre de 1995, la Dian y la sociedad Plaza 75 Ltda

suscribieron promesa de compraventa del inmueble ubicado en la calle
75 No. 43/49, en la que se pactó que (i) el precio del contrato sería el
señalado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la persona
natural o jurídica experta designada para avaluar la obra terminada, sin
que supere la suma pretendida por el prometiente vendedor, esto es,
$8.830.000.000; (ii) el precio determinado de la forma esbozada,
incluiría el costo de todas las modificaciones exigidas por el
prometiente comprador, con miras a satisfacer sus necesidades
institucionales; (iii) habría un Comité de Obra que le hará seguimiento y
control a la ejecución de los ajustes requeridos; (iv) “el avalúo del
inmueble terminado, deberá referirse en forma clara y expresa a
las áreas y dependencias existentes físicamente al momento de la
entrega del edificio”; (v) se considerarían dos alternativas de pago –
efectivo o efectivo más cuatro lotes denominados “Las Villas”-,
supeditadas, en todo caso, al valor fijado en la estimación final; (vi) el
prometiente vendedor constituiría garantías del 100% de la suma
entregada como anticipo y del 5% sobre el valor de la negociación,
estipulado en la cláusula sexta –precio-, para garantizar la estabilidad
de la obra y (vii) el incumplimiento del prometiente vendedor, generaría
para éste la obligación de pagar el diez por ciento (10%) del valor del
avalúo de 30 de noviembre de 1995, tomado como referencia para esa
negociación preliminar (f. 80-133 c. 3-resaltado con subrayas fuera del texto),
así:

CLÁUSULA SEXTA: VALOR DEL CONTRATO. Para los efectos

legales y fiscales, el precio total y único del inmueble prometido en
venta será el señalado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o
por una persona natural o jurídica de carácter privado, de conformidad
con el artículo 27 del Decreto 2150 de 1995, al practicar el avalúo
sobre el edificio completamente terminado, es decir, sobre el cien por
ciento (100%) del mismo, sin que en ningún caso supere la suma de
ocho mil ochocientos treinta millones de pesos mcte ($8.830.000.000),
precio este solicitado por el prometiente vendedor y aceptado por el
prometiente comprador como valor máximo de negociación, siendo el
valor definitivo el que señale el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o
la persona natural o jurídica experta en la materia que se designe para
tal efecto, sin que supere el máximo valor acordado, o sea la suma de
ocho mil ochocientos treinta millones de pesos mcte ($8.830.000.000).
PARÁGRAFO PRIMERO: El precio determinado en la presente
cláusula, incluye el costo de todas las modificaciones exigidas por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para la terminación
adecuada de la obra, conforme a las especificaciones señaladas en la
cláusula novena de la presente promesa de compraventa (…)
PARÁGRAFO SEGUNDO. En todo caso el avalúo que practique el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la persona natural o jurídica de
carácter privado que determine la Lonja de Propiedad Raíz de Santa
Fe de Bogotá deberá referirse en forma clara y expresa a las áreas y
dependencias existentes físicamente en el inmueble objeto de esta
negociación al momento de la entrega del mismo y que incluirán las
resultantes de ejecutar las modificaciones solicitadas por el
prometiente comprador con miras a un funcionamiento del edificio
acorde a las necesidades de la Entidad.

CLÁUSULA SÉPTIMA: FORMA DE PAGO. El prometiente comprador

se obliga a pagar al prometiente vendedor el precio de la venta
convenido en la cláusula sexta de conformidad con la alternativa de
pago planteada por el prometiente comprador y que éste escogerá al
momento de firmarse la escritura pública que legalice el presente
contrato de promesa de compraventa –efectivo o efectivo más cuatro
lotes denominados “Las Villas”-.

PARÁGRAFO CUARTO. Es entendido que, en cualquiera de las dos

alternativas de pago, el valor que se compromete a pagar el
prometiente comprador, será condicionado al valor que fije el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi o la persona natural o jurídica que elija el
prometiente comprador, en el avalúo del inmueble objeto de promesa
de compraventa, en la forma señalada en la cláusula sexta de este
contrato. De igual manera, los lotes ofrecidos como parte de pago en
la segunda alternativa expuesta, serán vinculados a la negociación,
teniendo como base los avalúos oficiales, ello con el fin de respetar
las disposiciones legales que en esta materia rigen para las entidades
estatales.

CLÁUSULA OCTAVA. COMITÉ DE OBRA. Por ser el objeto de esta

negociación, la adquisición de un edificio que se encuentra en
construcción, la situación es oportuna para ajustar la etapa final de la
obra a las necesidades propias de la Administración de Impuestos y
Aduanas Nacionales Regional Centro-Personas Naturales, en el
sentido de utilizar al máximo los espacios, ampliando o reduciendo
oficinas y pequeñas variaciones internas que irían en beneficio de la
Entidad, las partes de común acuerdo convienen crear un Comité de
Obra (….). PARÁGRAFO PRIMERO. Serán funciones del Comité de
Obra, entre otras: 1) Definir y entregar oportunamente las
especificaciones para la adecuada terminación de la obra, 2)
Conceptuar sobre el incumplimiento de los requisitos de orden legal y
técnico que se requieran para la terminación y entrega final del
proyecto objeto del presente contrato, 3) recibir a satisfacción el
inmueble objeto de esta promesa de compraventa.

CLÁUSULA DECIMA TERCERA. GARANTÍAS. El prometiente

vendedor garantizará el cumplimiento de las obligaciones que
adquiere por el presente contrato, mediante la constitución de una
garantía única de conformidad con el artículo 25 de la Ley 80 de 1993
y del Decreto 679 de 1994, la cual debe constituirse a favor de la
Nación-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por los
siguientes porcentajes y vigencias:

(…) 2) El cien por ciento (100%) de la suma entregada como anticipo

para garantizar dicho valor con una vigencia de seis meses contados
a partir del perfeccionamiento del presente contrato.

3) Un cinco por ciento (5%) sobre el valor total de la negociación,

estipulado en la cláusula sexta de la presente promesa de
compraventa para garantizar la estabilidad de la obra, la cual deberá
constituir en el momento de la entrega del inmueble con una vigencia
de cinco (5) años.

CLÁUSULA DECIMA QUINTA. CLAUSULA PENAL PECUNIARIA. En

caso de incumplimiento por parte del prometiente vendedor, éste
pagará al prometiente comprador, a título de pena, el equivalente al
diez por ciento (10%) del valor del avalúo celebrado por el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi el día 30 de noviembre de 1995, tomado
como referencia para esta negociación.
- La anterior promesa de compraventa tuvo varias adiciones, en
las que se concretaron: (i) la elección de la forma de pago que
involucra la entrega de cuatro lotes denominados “Las Villas” y (ii) las
fechas en que se entregarían estos predios y el edificio Plaza 75 y se
solemnizaría el contrato respectivo (f. 75-78 c. 3).

- Terminada la construcción, la Dian solicitó al Instituto Geográfico

Agustín Codazzi proceder a avaluar el inmueble -17 de abril de 1996-
(f. 164 c. 3), entidad que respondió, mediante oficio 6967 de 8 de mayo

de 1996, estableciendo el valor en $6.538.625.586 (f. 38-45, 185-195,

385-394 c. 3).

- El 15 de mayo de 1996, la sociedad Plaza 75 Ltda interpuso

recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra el avalúo
anterior. Señaló la sociedad que el Instituto desconoció su propio
peritaje, el que sirvió de base para dar inicio a la negociación y que el
precio promedio del metro cuadrado de construcción no responde al
de la zona específica de ubicación (f. 196-204 c. 3).

- El Jefe de la División de Avalúos del Instituto Geográfico Agustín

Codazzi, mediante oficio 8404 de 4 de junio de 1996, confirmó la
experticia. Respecto de las objeciones formuladas por la promitente
vendedora, puso de presente que (i) el valor fijado el 30 de noviembre
de 1995, correspondía a un edificio en construcción, de allí que se
hubiera estimado en $4.963.281.000 y (ii) las ofertas de venta que se
allegaron con el recurso, además de versar sobre inmuebles de
diferentes sectores o mejor situados, cuentan con acabados
superiores (f. 367-369, 372-374, 376-378 c. 3).
- Por auto 040 de 24 de junio de 1996, el Subdirector de Catastro
del Instituto Geográfico Agustín Codazzi resolvió el recurso de
apelación interpuesto, incrementando el valor estimado en
$192.912.814, para un total de $6.731.538.400 (f. 20-21, 228-230, 339-341
c. 3).

- El 23 de abril de 1996, el Jefe de la Dirección de Impuestos y

Aduanas Nacionales le solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi
un nuevo avalúo, a pesar de estar vigente el último, porque según la
sociedad “Plaza 75 Ltda” “se han ejecutado obras nuevas que de
acuerdo con lo establecido en la promesa de compraventa suscrita por
esta Entidad, deben ser tenidas en cuenta a fin de establecer el costo
final de la negociación” (f. 396 c. 3). El Instituto Geográfico Agustín
Codazzi, en su nuevo peritaje, estableció el precio del edificio, esta
vez, en $5.969.605.997 (f. 397-404 c. 3).

- El Instituto Geográfico Agustín Codazzi también realizó el avalúo

comercial de los cuatro lotes denominados “Las Villas” (f. 53-63 c. 3), el
cual no recibió objeción alguna.

- La Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales y la sociedad

“Plaza 75 Ltda” entregaron y recibieron a satisfacción los inmuebles
objeto de negociación, esto es, el edificio ubicado en la calle 75 No.
43/49 y cuatro lotes denominados “Las Villas” (f. 35 vto-37, 65-74 c. 3).

- El 27 de junio de 1996, la Dirección de Impuestos y Aduanas

Nacionales y la sociedad “Plaza 75 Ltda” suscribieron, ante el Notario
Treinta y Ocho del Círculo de Bogotá D.C., la escritura pública 2798 (f.
2-19 c. 3), acorde con la cual (i) el edificio “Plaza 75” se valoró en la

suma de $6.731.538.400 –auto 040 de 24 de junio de 1996- y los

cuatro lotes denominados “Las Villas” en $3.859.859.500; (ii)
acordaron que la diferencia resultante, descontando el anticipo -
$1.415.858.000-, la pagaría la Dian con cargo a la vigencia fiscal de
1996; (iii) protocolizaron las actas de entrega de los aludidos bienes y
(iv) señalaron que, con la suscripción del instrumento, se entendería
aprobado lo anterior y cumplido “el contrato de promesa de
compraventa número 141/95, suscrito entre las partes el 27 de diciembre
de 1995”.

CLÁUSULA TERCERA. PERMUTA: La transferencia de dominio

mutua que las partes hacen de los bienes debidamente identificados
en las cláusulas primera y segunda de este instrumento es a título de
permuta. En razón a ello, las partes asignan los siguientes valores a
los bienes que se intercambian, así: a) Al edificio Plaza 75 descrito en
la cláusula primera, como propiedad del contratista “sociedad Plaza
75 Ltda” la suma de seis mil setecientos treinta y un millones
quinientos treinta y ocho mil cuatrocientos pesos mcte
($6.731.538.400). b) A los citados lotes de terreno denominados “Las
Villas” la suma de tres mil ochocientos cincuenta y nueve millones
ochocientos cincuenta y nueve mil quinientos pesos mcte
($3.859.859.500). En consecuencia, como surge una diferencia a
favor del contratista, la entidad entregará el monto de dicho mayor
valor en dinero para lograr así la equivalencia de prestaciones
buscada. CLÁUSULA CUARTA. FORMA DE PAGO: La obligación de
dinero que se crea a cargo de la Entidad será satisfecha de la forma
que se entra a indicar: la suma de mil cuatrocientos quince millones
ochocientos cincuenta y ocho mil pesos mcte ($1.415.858.000), que el
contratista declara haber recibido a satisfacción el día 29 de diciembre
de 1995 (…) y el saldo correspondiente a la suma de mil cuatrocientos
cincuenta y cinco millones ochocientos veinte mil novecientos pesos
que pagará con cargo a la vigencia fiscal de 1996, dentro de los
treinta días siguientes a la presentación por parte del contratista ante
la División Financiera de la Subsecretaría Financiera y Administrativa
de la Entidad, de la copia de la presente escritura pública
debidamente registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Bogotá D.C., junto con el folio de matrícula del inmueble
con la anotación respectiva que acredite la propiedad de la Entidad y
copia del acta de recibo a satisfacción del inmueble edificio Plaza 75.
 CLÁUSULA OCTAVA. ENTREGA: El contratista realiza la entrega real
y material del inmueble “edificio Plaza 75”, objeto de esta permuta, a
la entidad, quien declara recibirlo a completa satisfacción, junto con
todas sus anexidades, costumbres y servicios públicos, según acta
suscrita el día 27 de junio de 1996, en la ciudad de Bogotá D.C., por el
Comité de Obra creado en la promesa de compraventa 141 de 1995
que originó el presente instrumento, la cual se protocoliza con el
mismo (…) De igual manera, el contratista declara haber recibido los
lotes denominados “Las Villas” ya identificados en el presente
instrumento y que se encuentra en posesión pacífica de ellos. Las
partes conocen perfectamente los inmuebles, han estado en ellos, se
han suscrito las respectivas actas y se protocolizan con el presente
documento, perfeccionándose materialmente la entrega de los
inmuebles objeto de permuta.

CLÁUSULA NOVENA: Con la firma de la presente escritura pública se

da cumplimiento al contrato de promesa de compraventa número
141/95 suscrita entre las partes el 27 de diciembre de 1995 y a los
otros si suscritos los días 29 de abril, 21 de mayo y 13 de junio de
1996, dentro del término en ellos estipulado.

CLÁUSULA DECIMA PRIMERA. PERFECCIONAMIENTO: El

presente contrato requiere para su perfeccionamiento la firma de las
partes y protocolización de la minuta y para su tradición, la inscripción
en la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Bogotá D.C.

LEIDO este instrumento en legal forma, los comparecientes

manifestaron su conformidad con el contenido, lo aprobaron en todas
sus partes y en constancia de su asentimiento lo firman con el suscrito
Notario.

- La Sección Primera del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, mediante providencia de 20 de marzo de 1997,
inadmitió la demanda fundada en que los actos controvertidos, esto es,
el avalúo de 8 de mayo de 1996 y las decisiones que, en sede
administrativa, lo modificaron, no son definitivos sino de trámite (f. 335-
337 c. ppl.). Pronunciamiento, confirmado por esta Corporación,
mediante auto de 4 de septiembre de 1997, en los siguientes términos:
 Ese avalúo practicado por el IGAC –Instituto Geográfico Agustín
Codazzi- no es un acto administrativo, no tiene tal connotación, por
cuanto no contiene una declaración de la voluntad de la
administración que produzca efectos jurídicos en relación con la
demandante, ni con alguna otra persona. Esa es una simple actuación
de la administración, solicitada por la Dian, con miras a fijar el precio
sobre un inmueble que pretendía adquirir; pero, el dictamen que rindió
la entidad, no tenía efectos vinculantes para el demandante, no
producía efecto jurídico alguno en relación con la sociedad “Plaza 75
Ltda”, dado que si no estaba conforme con el mismo, debió
abstenerse de efectuar la negociación.

La actuación demandada, al no corresponder a un acto administrativo,

carece de control jurisdiccional por la vía de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, además, no es demandable
autónomamente, sino que tan sólo bien podría ser utilizada para
cuestionar la legalidad de la contratación que con base en el precio
allí fijado se realizó (f. 338-344 c. ppl.)3.

- Acorde con el dictamen pericial rendido en este proceso, (i) “si

hubo mayores cantidades de obra, ya que el avalúo total del inmueble
terminado para junio de 1996, arroja la cifra de $7.839.239.680” y (ii)
“el valor de la obra terminada para junio de 1996, alteró las
condiciones económicas de la sociedad Plaza 75 Ltda, en un monto de
$1.107.701.280” (f. 1-35 c. 2).

4. Problema jurídico

Acorde con el recurso interpuesto corresponde a la Sala determinar si

es procedente entrar a revisar el contrato suscrito entre la sociedad
“Plaza 75 Ltda” y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el
27 de junio de 1996, por el desequilibrio económico alegado por la
demandante, a causa de que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi
fijo el precio del inmueble ubicado en Bogotá en la calle 75 No. 43/49,

3
Sección Tercera del Consejo de Estado, auto de 4 de septiembre de 1997, actor:
Sociedad “Plaza 75 Ltda”, M.P. Daniel Suárez Hernández.
sin tener en cuenta la valoración previa que había efectuado y los
reales precios del mercado inmobiliario en el sector.

5. Análisis de la Sala

Como primera medida es necesario evidenciar que acorde con el

contrato de permuta, celebrado ante Notario Treinta y Ocho del Círculo
de Bogotá D.C., a través de la escritura pública 2798 de 27 de junio de
1996, la sociedad “Plaza 75 Ltda” y la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales convinieron libremente las condiciones del
negocio que la primera pretende revisar, al punto que no queda sino
concluir que el precio satisfizo a ambas partes, así las expectativas de
la tradente del inmueble construido, al suscribir la promesa, hayan sido
superiores.

En efecto, la sociedad “Plaza 75 Ltda” transfirió el derecho de dominio

de un edificio avaluado en $6.731.538.400 y recibió a cambio cuatro
lotes denominados “Las Villas” estimados en $3.859.859.500, más una
suma de dinero que con el anticipo previamente recibido, iguala la
primera cifra reseñada. Así las cosas, es dable sostener que cada una
de las partes entregó y recibió lo que pretendía.

En este punto, es necesario precisar que ab initio el rompimiento del

equilibrio económico se predica de las prestaciones que se suceden
en el tiempo, por oposición a las que se ejecutan en un solo acto, para
el efecto, la permuta convenida entre las partes.

Ahora, aceptando, en gracia de discusión, que dada su particularidad

la negociación perduró en el tiempo, como quiera que el edificio de la
promesa debió ser modificado para satisfacer las necesidades de la
Dian, quien para el efecto constituyó un comité de obra que intervino
en la construcción, con miras a garantizar un resultado final acorde
con sus necesidades, lo cierto es que ningún imprevisto se suscitó, al
que se le pueda atribuir el rompimiento de la ecuación financiera
contractual.

El artículo 27 de la Ley 80 de 1993, al respecto, establece:

De la Ecuación Contractual. En los contratos estatales se mantendrá

la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al
momento de proponer o de contratar, según el caso. Si dicha igualdad
o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte
afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas
necesarias para su restablecimiento.

A pesar de lo expuesto y con fundamento en la normativa transcrita, la

parte demandante considera que se produjo un desequilibrio
económico en el contrato que suscribió con la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, por cuanto el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi no mantuvo el precio.

Se afirma que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi debió limitarse a

actualizar el avaluó que había realizado del edificio “Plaza 75” en obra -
$4.963.281.000- y sostener el proyectado para su finalización, es decir,
la suma de $7.713.570.000 -30 de noviembre de 1995-. Y se destaca
que, en tanto, los lotes denominados “Las Villas”, de propiedad de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, entregados como parte
de pago, se valorizaron, la edificación de propiedad de la sociedad
“Plaza 75 Ltda”, pese ha haber sido ofertada en $8.830.000.000 y
estimada en $7.713.570.000, se devaluó a $6.731.538.400, sin atender
las mayores cantidades de obra que implicó hacer las modificaciones
exigidas por la Dian, para atender sus necesidades institucionales.

En primer lugar, observa la Sala que en la promesa de compraventa

suscrita entre la Dian y la sociedad “Plaza 75 Ltda” nada se estipuló
con relación a que el avalúo del edificio terminado, tuviera que estar
supeditado o condicionado al rendido el 30 de noviembre de 1995,
máxime cuando (i) la proyección obedeció a la estimación primaria de
la edificación, de manera que el cálculo correspondía a las unidades
terminadas y precios en venta para puestos de parqueo y oficinas
privadas -$7.713.570.000- y (ii) las partes expresamente convinieron,
en el parágrafo segundo de la cláusula sexta del negocio de promesa,
que la estimación de la edificación terminada “debería referirse en
forma clara y expresa a las áreas y dependencias existentes
físicamente al momento de la entrega”, esto es, al inmueble terminado,
no para venta al público en unidades separadas, sino como un solo
bien, construido según las especificaciones exigidas por la entidad
pública adquiriente, las cuales podrían haber sido superiores, hasta el
valor de $8.830.000.000, en los términos de la oferta inicial; empero
que resultaron inferiores, aspecto este que muy seguramente tiene que
ver con las especificaciones de la construcción y que, en todo caso, no
se encuentran en discusión.

En segundo lugar, es preciso evidenciar que la sociedad “Plaza 75

Ltda” en ningún momento objetó el avalúo que realizó el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi a los lotes denominados “Las Villas”, de
propiedad de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y con
su actuación posterior, consistente en recibirlos a entera satisfacción y
suscribir el contrato de permuta, no queda sino concluir que consintió,
junto con la administración, en el precio fijado.

De conformidad con los artículos 1864 y 1865 del Código Civil, el

precio de venta de negociaciones como la cuestionada, debe ser
determinado por los contratantes o por un tercero4, toda vez que por
ser el precio elemento esencial del contrato, sin su determinación
habrá de concluirse que nada se convino5.

Ahora, las conductas asumidas por la sociedad “Plaza 75 Ltda” y por la

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a lo largo del iter
negocial que culminó con la entrega material de los bienes, la
suscripción de la escritura 2798 el 27 de junio de 1996 y la
transferencia de los derechos reales de los inmuebles involucrados,
demuestran que tradente y adquirente convinieron en el precio fijado a
los lotes denominados “Las Villas” y que el del edificio correspondió al
mayor fijado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, es decir,
$6.731.538.400.
4
ARTICULO 1864. DETERMINACION DEL PRECIO. El precio de la venta debe ser
determinado por los contratantes.
ARTICULO 1865. DETERMINACION POR UN TERCERO. Podrá asimismo dejarse
el precio al arbitrio de un tercero; y si el tercero no lo determinare, podrá hacerlo por
él cualquiera otra persona en que se convinieren los contratantes, en caso de no
convenirse, no habrá venta.
No podrá dejarse el precio al arbitrio de uno de los contratantes.

5
ARTICULO 1857. PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO DE VENTA. La venta
se reputa perfecta desde que las partes han convenido en la cosa y en el precio,
salvo las excepciones siguientes:
La venta de los bienes raíces y servidumbres y la de una sucesión hereditaria, no se
reputan perfectas ante la ley, mientras no se ha otorgado escritura pública.
Los frutos y flores pendientes, los árboles cuya madera se vende, los materiales de
un edificio que va a derribarse, los materiales que naturalmente adhieren al suelo,
como piedras y sustancias minerales de toda clase, no están sujetos a esta
excepción.
No sobra puntualizar que la sociedad “Plaza 75 Ltda” no pretende en el
sub judice la rescisión del contrato de permuta o el reajuste de los
precios fijados porque se configuró una lesión enorme, consistente en
haber recibido menos de la mitad del valor justo del edificio o pagado
más del doble del valor real de los lotes denominados “Las Villas”, sino
la revisión de la negociación fundada en un supuesto desequilibrio que
le atribuye al avalúo a cargo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi,
el que, como ya se vio, no tendría que haber sido definitivo, pues, si lo
fue, se debió a que las partes asintieron en el.

Cabe precisar, en este punto, que la sociedad controvierte sus propios

actos, particularmente, su voluntad y discernimiento para celebrar el
negocio de permuta, en clara vulneración de la regla “venire contra
factum proprium non valet”, derivada del principio de la buena fe 6 y
asimismo del ordenamiento jurídico que la establece como postulado a
gobernar las relaciones jurídicas sin exclusión7.

Esta Corporación, respecto de dicha regla ha señalado:

“… vale la pena subrayar que nadie puede venir validamente contra

sus propios actos, regla cimentada en el aforismo “adversus factum
suum quis venire non potest”, que se concreta sencillamente en que
no es lícito hacer valer un derecho en contradicción con una conducta

6
“Artículo 83.- Las actuaciones de los particular
es y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la
cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas.”
7
Código Civil “Artículo 1603.- Los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por
consiguiente obligan no sólo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas
que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por la ley
pertenecen a ella.”; Código de Comercio “artículo 871.- Los contratos deberán
celebrarse y ejecutarse de buena fe y, en consecuencia, obligarán no sólo a lo
pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de
los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural.”
 anterior, o sea, “venire contra factum proprium non valet”. Es decir va
contra los propios actos quien ejercita un derecho en forma
objetivamente incompatible con su conducta precedente, lo que
significa que la pretensión que se funda en tal proceder contradictorio,
es inadmisible y no puede en juicio prosperar. La jurisprudencia
nacional no ha sido ajena a la aplicación de esta regla. En suma, la
regla “venire contra factum proprium non valet” tiene una clara
aplicación jurisprudencial, pero además goza de un particular valor
normativo en la medida en que está fundada en la buena fe, la cual el
ordenamiento erige como principio de derecho que irradia todas las
relaciones jurídicas, como ética media de comportamiento exigible
entre los particulares y entre éstos y el Estado”8 (subrayas fuera de
texto).

En efecto, la sociedad “Plaza 75 Ltda” (i) no objetó el avalúo rendido

por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi de los lotes “Las Villas”,
concurrió a la diligencia de entrega de los mismos, los recibió
materialmente a entera satisfacción, convino en su precio en los
términos de la escritura de permuta y los adquirió, pues consintió en la
transferencia, conforme lo denota la anotación en el folio de registro
correspondiente y (ii) acogió el peritaje efectuado al edificio terminado
que le arrojaba una mayor utilidad –$6.731.538.400-, de manera que
no se comprende cómo pretende desconocer sus actos con miras a
que las estimaciones en las cuales fundó libremente sus decisiones,
sean remplazadas por otras que le den la posibilidad de obtener una
diferencia a su favor.

En armonía con lo expuesto, dado a que no hay lugar a revisar el

contrato de permuta suscrito entre la sociedad “Plaza 75 Ltda” y la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por el desequilibrio
económico que se alega, se confirmará la decisión denegatoria del a-
quo.
8
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.
Sentencia del 26 de abril de 2006. Exp. N° 16.041. Actor: Miguel Antonio Casas.
M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
6. Costas

No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia,

en el trámite del proceso, actuación temeraria de las partes, condición
exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda
de esta forma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”,
administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por
autoridad de la Ley,

RESUELVE

CONFÍRMAR la sentencia de primera instancia, esto es, la proferida

por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de enero de
2004.

Sin condena en costas.

Ejecutoriada la presente sentencia, DEVOLVER el expediente al

Tribunal de primera instancia para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

DANILO ROJAS BETANCOURTH STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO
Presidente de la Subsección Magistrada