Neoinstitucionalismo y Política Criminal

UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS.
SEDE BOGOTÁ
TRABAJO DE GRADO DOBLE TITULACIÓN
FACULTAD DE SOCIOLOGÍA & FACULTAD DE DERECHO
NEO INSTITUCIONALISMO Y POLÍTICA CRIMINAL.

Análisis comparativo del segundo Gobierno de Álvaro
Uribe de 2006- 2010 y el primer mandato de Juan Manuel
Santos de 2010- 2014.
PRESENTADO POR. JENNY ANDREA

VARELA TABARES
Tesis para optar al doble título de Socióloga & Abogada
ASESOR. NICOLÁS SANTAMARÍA URIBE. MAGÍSTER

EN CIENCIA POLÍTICA DE LA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
Bogotá D.C
2014
1
Agradecimientos a:
Carolina Villadiego, Alejandro Gómez, Andrés Guerrero;
por expresarme su opinión sobre ésta investigación
y aportar discusiones importantes al debate.
Mi asesor, Nicolás Santamaría; que con su
brillantez y experiencia orientó paso
a paso este estudio.
Dedicado a:
Mis padres, Jaime Varela y Blanca Neila Tabares
quienes me enseñaron el valor de la disciplina
y la perseverancia mis hermanos, amigos
incondicionales y mis ejemplos a seguir.
2
TABLA DE CONTENIDO
0. Introducción……………………………………………………….…6
1. Justificación…………………………………………………………9
1.1 Justificación de orden histórico conceptual…………………9
La llegada de Santos al poder……………………………….13
1.2 Justificación de carácter teórico……………………………..15
1.3 Justificación de tipo metodológico…………………………..16
2. Marco conceptual………………………………………………….18
Enfoque jurídico institucional………………………………….....20
Enfoque funcionalista……………………………………………..22
Enfoque Neo institucional………………………………………...24
Otras aproximaciones al institucionalismo……………………...25
Institucionalismo de elección racional…………………………..26
Institucionalismo histórico………………………………………..27
Institucionalismo constructivista………………………………....27
Institucionalismo de redes………………………………………..27
Viejo institucionalismo……………………………………………28
3
Aproximaciones neo institucionalistas sobre instituciones
Específicas……………………………………………………........28
Inclusión, exclusión e instituciones políticas…………………...28
Constituciones comparativas………………………………...…..30
Relaciones comparativas entre ejecutivo y legislativo…...…....32
Instituciones territoriales…………………………………………..33
Marco teórico conceptual adoptado para esta investigación…34
3. Diseño metodológico……………………………………………...37
3.1 En términos cuantitativos………………………………….…37
3.2 En términos cualitativos………………………………….…..41
4. Análisis de resultados………………………………………….…43
5. Conclusiones………………………………………………….…..62
6. Bibliografía…………………………………………………………64
7. Anexos……………………………………………………………..69
7.1 CD. Base de datos con ocho (8)hojas de cálculo de: proyectos
aprobados, proyectos total, directivas presidenciales, decretos,
cálculos, decretos detalle, categorías de decretos y categorías de
proyectos de ley……………………………………………....69
7.2 Guía de preguntas semi-estructuradas a expertos……….69
4
IINDICE DE TABLAS Y GRÁFICOS
Tabla 1. Matriz de categorías de proyectos de ley creada a partir de los datos

de Congreso Visible…………………………………………………...…38
Tabla 2. Matriz de directivas presidenciales, creada a partir de los datos de
Juriscol…………………………………………………………………….39
Tabla 3. Matriz de Decretos, creada a partir de los datos de
Juriscol…………………………………………………………………….40
Tabla 4. Categorías Decretos política criminal………………………..53
Tabla 5. Categorías Proyectos de Ley de política criminal………….56
Gráfica 1. Nº de proyectos de ley aprobados en política criminal de iniciativa

ejecutiva…………………………………………………………………...43
Gráfica 2. Nº de proyectos aprobados de política criminal por tema, de iniciativa

ejecutiva…………………………………………………………………...44
Gráfica 3. Porcentaje de Aprobación de proyectos de ley en política criminal de

iniciativa ejecutiva………………………………………………………..46
Gráfica 4. Tipo de proyecto de ley aprobado en el Congreso sobre política

criminal de iniciativa ejecutiva………………………………………….47
Gráfica 5. Nº de Decretos aprobados en política crimina, sobre el total de

decretos presentados en ambos Gobiernos, por iniciativa ejecutiva.49
Gráfica 6. Nº de Directivas Presidenciales aprobadas en ambos Gobiernos en

política criminal, sobre las total presentadas…………………………..50
Gráfica 7. Nº Actos legislativos aprobados y publicados vía decreto sobre

política criminal……………………………………………………………52
Mapa conceptual. Marco teórico……………………………………….36
5
0. INTRODUCCIÓN
La siguiente investigación se enmarca dentro del estudio de las relaciones

dadas entre las instituciones y las organizaciones que se manifiestan en el
contexto de la sociedad colombiana.
De manera interdisciplinar, la expresión, que da cuenta de dichas relaciones

serán las denominadas políticas criminales, expedidas en determinado gobierno
de turno a evaluar. La ciencia política, así como la economía nos darán
herramientas para el desarrollo de la indagación en curso. A su vez, el derecho
y la sociología son los pilares fundamentales en los cuales se puede encasillar
este documento.
En primera medida, el lector debe saber que el abordar asuntos de política

criminal se entrecruza en muchos tópicos con criminología, sociología criminal,
sociología del delito, derecho penal y derecho administrativo.
El derecho administrativo nos permite evidenciar las estrategias que emplea la

administración respecto de los administrados para perpetuar los fines de un
Estado, el interés y bienestar general. Pese a esto, existe correlación algo
difusa entre lo dispuesto desde arriba (El Gobierno, la legislatura, los entes de
control; etc), y las dinámicas ejecutadas desde abajo (desde las relaciones
microsociales, como las costumbres o lo tradicional).
Trascendiendo del solo deber ser del derecho, el ser es que, al no acontecer
sociedad perfecta, el tejido social se ve perturbado constantemente por
conductas a las que los estructural funcionalistas dan el nombre de “conductas
desviadas”.
6
Estas acciones o conductas por atentar contra el orden consolidado son
castigadas, para ello el derecho penal emplea medidas coactivas y correctivas,
que por un lado buscan prevenir de manera general y especial el acaecimiento
repetitivo de la acción, y por otro, lograr que por medio de la sanción impuesta
el sujeto se resocialice a la vida cotidiana. Las críticas al respecto son muchas
y no ahondaremos en ellas.
Retomando la línea investigativa, la aparición de un castigo se explica en la

medida en que hay una orden que lo estipula, las premisas de conducta punible
igual castigo (conducta punible>castigo) están definidas previamente. Las
instituciones son la herramienta que explica mejor el fenómeno.
Para Douglass North, por instituciones se entenderán “las reglas de juego en

una sociedad, o más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre
que dan forma a la interacción humana” (North D. , 1993, pág. 13). En ese
mismo entendido, las limitaciones son de dos tipos: formales, las que son
creadas por los individuos para regular algo, por ejemplo las constituciones
políticas de un Estado. O las informales, que son evoluciones de lo ya existente,
muestra de esto es el derecho consuetudinario. (North D. , 1993, pág. 14).
No obstante, tal como lo afirma North, “las limitaciones institucionales incluyen

aquello que se prohíbe hacer a los individuos y, a veces, las condiciones en que
a algunos individuos se les permite hacerse cargo de ciertas actividades”(North
D. , 1993). Reflejo de una institución por antonomasia es la política criminal.
El término Institución fue acuñado desde la economía, específicamente, desde

el marco utilitarista y neo institucional de ésta ciencia social, ya que examina,
además de los costos que surgen a raíz del marco institucional, las
organizaciones que nacen como consecuencia del mismo.
7
Las organizaciones serán entonces, los agentes sobre los cuales recae el
cambio institucional, en últimas, si las instituciones son las reglas de juego, las
organizaciones son los jugadores. (North D. , 1993, pág. 15)
Este documento abordará, desde el enfoque neo institucional, la observación

de políticas criminales creadas y ejecutadas en el segundo periodo presidencial
de Álvaro Uribe Vélez y el primero de Juan Manuel Santos.
La intención de este ejercicio es identificar si existen diferencias

significativas entre ambos gobiernos, en términos de la creación de
legislación relacionada con política criminal y, de ser así, identificar
cuáles son dichas diferencias y a qué se deben.
Para esto, se comprenderán tres momentos fundamentales en el desarrollo del

trabajo. El primero de ellos, contextualiza al lector sobre las dimensiones
económicas, políticas y sociales con que inician y terminan los Gobernantes. El
segundo analiza cuantitativa y cualitativamente la iniciativa ejecutiva para
expedir leyes, decretos, actos legislativos, etc; de contenido político criminal. El
tercero y último, advierte una serie de discusiones y recomendaciones que se
entablen a partir de los resultados expuestos.
8
1. JUSTIFICACIÓN
Este trabajo está justificado esencialmente en tres pilares fundamentales: el

primero, de orden histórico y contextual; el segundo, de carácter teórico; y
finalmente, el tercero, de tipo metodológico.
1.1Justificación de orden histórico contextual
En este primer acápite se dará a conocer la situación de la sociedad

Colombiana de manera transversal, es decir, se tomaran aspectos: políticos,
sociales, económicos y laborales, que de manera sucinta reflejen el estado
actual del país, como un proceso de acciones sucedidas por los gobiernos a
partir de 2006 hasta 2014. Se ubicará al lector en un contexto anterior que le
permita comprender con más énfasis lo que se desarrollara en los siguientes
apartados.
En el año 1990 y como consecuencia de la lucha de los sectores segregados de

la sociedad, una nueva asamblea constituyente se conforma con el objeto de
expedir una nueva constitución política. Un año después, como producto de
dicho acuerdo, en 1991 inicia el Estado Social de derecho, evolución del Estado
de Derecho exaltado desde 1776 con la revolución americana y 1789 con la
revolución francesa. Sus principios se consolidan en la búsqueda por el
bienestar social y el servicio del Estado al individuo y no viceversa. (Rodríguez
& Uprimmy, 2005).
No obstante, este año (1991) no sólo marcó la transformación del modelo de

Estado, además significo la etapa de la apertura económica para Colombia. La
economía nacional se abre a nuevos mercados internacionales tratando de
hallar un acelerado incremento en la inversión extranjera. (Garay, 2014)
9
Lo cierto es que, con el aumento de capital extranjero ingresando al mercado
colombiano, con la apertura económica y con la aspiración del Gobierno de
adoptar algunos de los modelos norteamericanos, para así, obtener el status
de ser un sujeto apto y confiable en la captación de dinero en forma segura, se
genera un sin número de reestructuraciones institucionales que en alguna
medida forzaron la dinámica social a tales aspiraciones estatales. (Cruz, 2010)
A modo de ejemplo, en las negociaciones del Tratado de Libre Comercio (TLC)

con Estados Unidos, éstos últimos impusieron como condición para la iniciación
del tratado, la creación de un Ministerio independiente del trabajo que haga las
veces de observador y garante en asuntos laborales (Gamboa & Gómez, 2007).
Esto se debió a que ya antes, en el Gobierno de Álvaro Uribe (2002), múltiples
ministerios fueron suprimidos o fusionados. Entre estos, el Ministerio de la
protección social abarcó los Ministerios de salud y el referido Ministerio de
trabajo.
Como ya se mencionó, para el año 2002 el país decide mediante el sufragio,

subir al poder a Álvaro Uribe Vélez, candidato aspirante para el periodo de 2002
hasta 2006 al cargo de presidente de la República. Tan sólo un par de años
antes se expide la ley 599 de 2000, por la cual entra en vigencia el nuevo
código penal y la ley 600 de 2000 sobre el procedimiento penal.
Pese al esfuerzo del Legislativo por mitigar la problemática de la situación

carcelaria, su hacinamiento y la ola de criminalidad que azota el país; la ley 600
de 2000 decayó de tal manera, que fue necesario reimplantar un nuevo sistema
de procedimiento penal, es así como se promulga la ley 906 de 2004. La
innovación de este mandato se centra en la adopción de un nuevo sistema
penal, denominado penal acusatorio, importado del modelo americano, inglés y
australiano, en definitiva de los países del Common Law.
10
Lo que se pretende con el actual sistema penal acusatorio es hallar una mayor
celeridad al proceso, que bajo el imperio de la ley 600 no se había logrado, ya
que muchos de los casos que se presentaron en el amparo de aquella, aun hoy
no tiene sentencia condenatoria o absolutoria.
Sin embargo, con el acogimiento del Sistema Penal Acusatorio se incluyeron

una serie de figuras, por ejemplo: el principio de oportunidad, que ha sido usado
en disposiciones como la ley de justicia y paz (ley 975 de 2005).
Particularmente con esta norma, los paramilitares fueron los actores armados
que recibieron mayores beneficios de indulto y amnistía. Catorce de sus
principales cabecillas fueron extraditados a los Estados Unidos, sin que fueran
condenados por la justicia interna en los casos en que se les ha atribuido
responsabilidad, especialmente en masacres1. (Elespectador.com, 2008)
En esta Ley no se tuvieron en cuenta las otras caras del conflicto armado,
particularmente a las víctimas, muchas de las cuales consideran que el
proceso fue ilegítimo debido al alto grado de impunidad. Por otro lado, la
inclusión a la vida social no contemplo el resto de actores armados ilegales,
específicamente a las guerrillas.
El caso anterior sólo fue posible haberlo considerado con la incursión del nuevo
sistema de procedimiento penal. En la actualidad sigue rigiendo el sistema, pero
además se expidió un código penitenciario que regula la reciente situación
carcelaria.
En los gobiernos comparados no sólo iniciaron con transformaciones en lo

institucional, lo penal y lo económico sino también en lo laboral. La Ley 789 de
2002, aumentó la jornada de trabajo hasta las 10 p.m., suprimiendo las horas
extras pagas después de las 6 p.m.; redujo en un 25% el recargo de los días
domingos y festivos; disminuyó las tablas de indemnización por despidos
1
Véase, por ejemplo, los casos de Mapiripán, la Rochela, el Salado, entre otros.
11
injustificados en un 50%(Giraldo, 2007). Garantías por las que se había luchado
desde la Revolución industrial y se proclamaban como consignas básicas de los
trabajadores a nivel mundial.
Empero, la política divulgada más importante de Uribe fue la llamada:

“Seguridad Democrática”. La cual se planteó cinco grandes objetivos: 1.
Consolidación estatal del territorio; 2. Protección de la población; 3. Eliminación
del comercio de drogas ilícitas; 4.Protecciónn de fronteras; 5. Eficiencia,
transparencia y rendición de cuentas. (Vargas, 2004)
Más que una política pública en el sentido técnico, la conocida Seguridad

Democrática se convierte en la manifestación de las posiciones ideológicas de
Uribe. Durante su implementación, hubo una completa articulación entre la
fuerza armada, algunos medios de comunicación y las instituciones. (Vargas,
2004)
La lógica estatal propugna por una homogenización del pensamiento de toda la

nación, a una idea instaurada desde arriba, que ordenaba cómo se debía
comportar un buen ciudadano, qué era aceptable y reprochable en la sociedad.
Se ambiciono implementar una identidad para soportar el control social desde el
Estado. (Badiou, 2012)
Aunque este pensamiento intentó perpetuarse en el tiempo pasando por encima

de la Constitución Política misma, y permitiendo expresiones como la
reelección, que había estado prohibida en el ordenamiento jurídico ya desde
1991 e incluso antes, por considerarla atentatoria contra los partidos y
candidatos alternativos, contra la democracia y el fin mismo de un Estado
incluyente(Jaramillo, 2005), mediante el acto legislativo N° 2 de 2004 se logró
modificar la consigna constitucional y avalar dicha figura.
12
La llegada de Santos al poder.
Transcurrido poco tiempo después del nombramiento del nuevo jefe de

Gobierno y de Estado, Uribe y Santos se convierten en opositores uno del otro.
La pugna por sobre en quien recae la responsabilidad de la aparición de falsos
positivos a lo largo y ancho del territorio nacional, la aquiescencia de entidades
públicas para ejecutar labores de espionaje a disidentes de la Seguridad
Democrática, la inconstitucionalidad de la reelección, la extrema centralización
del poder en la capital, la desequilibrada distribución de cargos burocráticos;
entre otras circunstancias, agravo el conflicto entre estos dos personajes.
La administración de Uribe se caracterizó por la persecución a la guerrilla de las

Farc, consiguiendo dar de baja a la mayoría de sus cabecillas. Aumentó el pie
de fuerza en cada departamento y aumentó el presupuesto para armamento y
flota militar.
Santos por otro lado, en su jefatura experimentó una serie de revueltas. En

2011, con motivo del impulso legislativo que buscaba la reforma a la ley
estudiantil; se ocasionaron levantamientos, manifestaciones y protestas para
evitar la privatización de la educación pública(Revista Semana, 2012). Para
principios de 2013 el turno es de los campesinos, que por medio de un paro
agrario elevan por vías de hecho solicitudes que el Estado había estado
ignorando(El Tiempo, 2014), como frenar el aumento en los insecticidas para
los cultivos y mejorar las deficientes garantías que tienen frente a la
competencia extranjera (ahora con la incursión de Tratados de Libre Comercio-
TLC, que provienen de mercados fuertes y sólidos). Ya para finales del mismo
año, son los médicos que en movilizaciones pacíficas y masivas, visibilizan su
inconformismo ante las reformas a la salud que se quieren expedir(Revista
Semana, 2013).
13
Máxime lo anterior, el punto de quiebre más relevante se establece con el inicio
de las negociaciones y los diálogos de paz con las Farc. Entre septiembre y
octubre de 2012, los medios de comunicación empiezan a referirse formalmente
sobre éstos.
El ex presidente Uribe arremete contundentemente contra lo que él denominó

“una bofetada a la democracia”, toda vez que “no se puede negociar la
elegibilidad con terroristas”(Elcolombiano.com, 2012).
Pese a ello, y aunque por tal hecho los dos mandatarios posicionan con más
solidez su discrepancia, la realidad material demuestra que ya con antelación a
las negociaciones, en el aspecto criminológico, el delito denota un
comportamiento multidimensional y difuso. Pasó de ser unidimensional, con la
única causa de ello el desplazamiento forzado y el conflicto armado (aún no
reconocido en etapas anteriores a Santos), a configurarse en un sin número de
factores ambiguos que explican cambios transcendentales. (Comisión asesora
de política criminal, 2012, pág. 50)
De este modo, grupos insurgentes fuertes históricamente se van desdibujando,

a la vez que las llamadas bandas criminales (BACRIM) se convierten en actores
de primer orden. (Comisión asesora de política criminal, 2012, pág. 50)
El esfuerzo de los gobiernos se centra entonces en asuntos que comprendan: la

relación entre políticas de seguridad y criminal, la política criminal en materia de
justicia transicional, corrupción, la delincuencia económica y su incidencia en la
política criminal, la política de drogas y su incidencia en la política criminal y el
Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente y la política criminal. (Comisión
asesora de política criminal, 2012, págs. 86-96).
A partir de lo anterior, podemos decir que ambos presidentes son muy

parecidos pero al mismo tiempo distintos, a pesar de que uno era la supuesta
continuación del otro. La pregunta entonces por resolver es si existen
14
diferencias en términos de la creación de política criminal, comparativamente
entre el segundo periodo presidencial de Uribe y el primero de Santos.
1.2 Justificación de carácter teórico.
Teóricamente en este fragmento de la justificación, se aspira a retomar a los

grandes pensadores que soportaron sus reflexiones acerca de la ley, el derecho
y el orden social.
Es importante para este estudio resaltar la jerarquía que involucra plantear una
investigación jurídico penal, ya que evaluaremos en este apartado que ambas
ciencias (derecho y sociología), se aportan mutuamente desde la
interdisciplinariedad y que desligarlas desembocaría en un erróneo teórico y
epistemológico.
Como primera medida, el devenir de la sociedad en la consecución de la

formación de una teoría del Estado nos enseña que la ley, entendida como un
mandato supremo, superior incluso a cualquier otro contrato entre iguales, es
un imperativo que ordena la convivencia y el comportamiento entre individuos y
entre individuo y administración. A la primera relación se le atribuirá la
denominación de derecho privado y a la segunda, la de derecho Público
(Quintana, 1998)
El derecho privado había nacido hace ya varios siglos antes, en el imperio

romano, pero fue evolucionando en sus diferentes etapas. Sin embargo, el
emperador Justiniano anticipándose a lo que sería el ocaso del imperio, ordenó
recopilar todas las costumbres, formulas y acciones de la ley que regían tanto
para roma, como para las colonias y sitios conquistados, en un libro llamado
“código Justiniano”. Aunque éste desapareció por muchos siglos después de
caído el imperio romano de occidente, posteriormente fue hallado por los
15
intelectuales de la época que lo introdujeron a la universidad de Bolonga (Italia)
para que fuese estudiado. (Quintana, 1998).
El derecho público por otro lado, surge como tal cuando empiezan los Estado
Nación, producto de las revoluciones liberales. La separación de poderes entre
legislativo, ejecutivo y judicial fundamentan las bases para pensar en el Estado
como la gran maquina a la que los individuos se vinculan, ya sea de manera
consensual (Rousseau, 1991) o para garantizar su supervivencia (Gázquez,
2001). De uno u otro modo, sea como maquinaria o como un sistema acoplado,
que subsume a los actores sociales en partes que funcionan dentro de aquel,
como un todo que pierde su finalidad si se separan (Parsons, 1968); es preciso
establecer que la ley ha sido no solo el instrumento para conceder derechos,
también para restringirlos, interpretarlos y mantener el control del gobernante
máximo ante los súbditos. Toda acción, por ende, debe estar regulada, dice
Parsons para evitar el surgimiento de categorías residuales o conductas
desviadas que pongan en jaque el sistema mismo.
La ley penal entonces es fiel reflejo de ordenanzas que dirigen la acción social
usando no solo métodos de prevención especial y general para que no se
incurra de nuevo en la infracción de un tipo penal, sino además acudiendo a la
represión para generar comentadas prevenciones.
1.3 Justificación de tipo metodológico.
En cuanto a la metodología la importancia de este estudio radica en que ésta

suple un vacío en la literatura, toda vez que no existe una investigación en este
tema que abarque métodos cuantitativos y cualitativos simultáneamente.
Para ello, este trabajo contempla la siguiente metodología:
16
1. En términos cuantitativos, se construye una base de datos que evidencia el
total de iniciativas de ley presentadas al Congreso por el Ejecutivo, decretos y
directivas presidenciales, para cada uno de los periodos de gobierno en asuntos
que conciernen a política criminal.
2. En términos cualitativos, con base en el estudio del contenido de cada

decreto y proyecto de ley promulgado en el tema de política criminal, se
decantarán categorías de análisis que llevara a una segunda base de datos,
esto permitirá, a través de los datos, inferir conclusiones.
Adicionalmente, ejecutaremos tres entrevistas a expertos con el fin de obtener

información cualitativa al respecto sobre las similitudes y/o diferencias que
emplearon los Gobiernos objeto de indagación, en la expedición de legislación
penal.
Finalmente, en este estudio partiremos de la siguiente hipótesis: Sí existen

diferencias en términos de creación normativa penal entre el segundo
Gobierno de Uribe y primero de Santos. Posteriormente la aprobaremos o
rechazaremos, a partir de lo hallado por la comprobación empírica.
Todo lo anterior se modulará para cimentar ésta tesis y aportarnos argumentos

para llegar a conclusiones sobre, cuáles son los determinantes que lleven a la
producción de legislación penal.
El empleo de técnicas cualitativas y cuantitativas, permitiran que la

investigación no sólo consolide categorías de análisis, también obtener datos
numéricos que amplien la interpretación que aporte la muestra tomada. Para
este caso, la muestra es el universo de los datos expresados en el total de
inicitaivas legislativas reportadas desde el siete de agosto de 2002 hasta el
siete de agosto de 2010.
17
2. MARCO CONCEPTUAL
En este apartado, los diferentes enfoques para el análisis político, nos

permitirá ubicar las posturas teóricas de esta investigación dentro de unos
paradigmas.
Paradigmas, considerados también como corrientes de pensamiento serán para

Rodrigo Losada y Andrés Casas en su obra “enfoques para el análisis político”,
mencionada anteriormente, cuatro fundamentales: 1. el paradigma
hermenéutico, 2. el paradigma crítico, 3. el paradigma empírico- analítico, 4. y el
paradigma posmoderno.
Para definirlos de manera sucinta se dirá que, el primero de ellos, el paradigma

hermenéutico, toma su nombre inspirado en la hermenéutica, como método que
acude a la interpretación. Busca primordialmente dos fines específicos. En
primer lugar, pretende interpretar los fenómenos sociales, a partir de la
intencionalidad de los actores y en general de las acciones humanas, dentro de
un contexto determinado. En segunda medida, guiar el diálogo intersubjetivo
hasta volverlo “práctico” por medio de la hermenéutica, esto último propuesto
por Jürgen Habermas. (Casas & Losada, 2008, pág. 53)
El exponente más sobresaliente, dentro de las ciencias sociales en este macro

molde o paradigma es Max Weber.
Específicamente, el derecho, como una ciencia, considera para interpretar la ley

(quien es fundamento esencial de su razón de ser) varios métodos que
conduzcan a hallar el mayor grado de justicia al aplicarla. Es así como el juez,
puede acudir a los métodos teleológico, exegético, histórico, sociológico,
18
sistemático, analógico para proferir posteriormente sentencia, que guarde
congruencia con los hechos fácticos evidenciados. (Velásquez, 2004)
El segundo paradigma, el Crítico, se desarrolló en la escuela de Frankfurt,

desde la década de los treintas. Acoge fundamentalmente los planteamientos
de Karl Marx y su “valor primordial”, es revelar las injusticias que son víctima los
individuos en la sociedad, dependiendo la época en que dé lugar la
observación. (Casas & Losada, 2008, pág. 55)
El derecho penal, por su parte y acudiendo a los principios propios de su rama,

como el principio de favorabilidad, in dubio pro reo, debido proceso; entre otros,
son manifestación del esfuerzo por humanizar el castigo impuesto a un sujeto,
que contraviene el aparato penal.
Con todo y lo anterior, aunque muchas de las conquistas del humanismo se

deben a las luchas que se soportan en la doctrina Marxista, lo cierto es que
para la criminología crítica, siendo aún más radical con el mismo Marxismo,
considerará que el sistema penal debe ser completamente abolido.
La escuela de criminología critica racional, como la más actual, señala por lo

tanto, la erradicación del sistema penal para trasladar la atención a otras formas
de conservar el equilibrio social, principalmente a la prevención y la educación.
(Baratta, 2004)
El empírico- analítico es el tercer paradigma que emplea la ciencia política, y

consiste en valorar las hipótesis, confrontándolos con hechos, sin convenir que
sean cuantitativos o cualitativos. (Casas & Losada, 2008, pág. 56)
Finalmente, el paradigma posmoderno, como resultado de la etapa póstuma a

la modernidad, critíca más de lo que propone. Basa su postura contrariando
cada principio de la modernidad sin exaltar alguno predominantemente. (Casas
& Losada, 2008, pág. 62)
19
Sin embargo, la política y el devenir de la sociedad no sólo se explican a través
de paradigmas. Los autores Losada y Casas hacen alusión a algunos enfoques:
los enfoques que privilegian el interior del ser humano, enfoques que privilegian
el entorno social, los que privilegian el entorno cultural, los enfoques que
privilegian el entorno total y los enfoques que privilegian las instituciones. Este
último, será el más relevante a estudiar en esta investigación.
Dentro de los enfoques que privilegian las instituciones, encontramos tres: el

enfoque jurídico institucional, el enfoque funcionalista y el enfoque neo-
institucional.
Partamos de la base que una institución, para este estudio se entenderá como
“las reglas de juego de una sociedad”, que surgen para orientar y tomar
decisiones, así como para llevarlas a cabo (North, 1990). Delimita el
comportamiento y la interacción entre actores, igualmente, es el epicentro de la
actividad política (Casas & Losada, 2008, pág. 163).
Los enfoques entonces, que privilegian las instituciones son caracterizados de

la siguiente manera.
1. Enfoque jurídico institucional:
Puede considerarse que este enfoque analiza los fenómenos sociales y

políticos bajo la mirada de los planteamientos jurídicos, es decir, se remite en
primera medida a la constitución, las leyes y los estamentos escritos; los cuales
son consecuencia de unas pautas previas, acaecidas en virtud del derecho
consuetudinario, para comprender que en este caso, las instituciones son los
mismos parámetros que se establecen en un determinado territorio, que
detentan una cierta legitimidad y son expedidos por una autoridad competente
(Casas & Losada, 2008, págs. 165- 166).
20
Algunos de los autores que defienden esta postura son Maurice Duverger en su
obra instituciones políticas y derecho constitucional (1955 -1986, Carl Friedrich
en Constitutional government and democracy: theory and practice in Europe
and America (1950, 1975), Oliver Duhamel y Manuel José Cepeda con Las
democracias: entre el derecho constitucional y la política (1997); entre otros.
En este apartado es importante considerar que, para el derecho, dentro de su

rama del derecho penal, la política criminal podría entenderse dentro de este
enfoque. Tal como lo define la corte constitucional en sentencia C-936/10.
La política criminal es el “Conjunto de respuestas que un Estado estima

necesario adoptar para hacerle frente a conductas consideradas reprochables o
causantes de perjuicio social con el fin de garantizar la protección de los
intereses esenciales del Estado y de los derechos de los residentes en el
territorio bajo su jurisdicción”.
Así mismo, resulta necesario recordar que, la constitución política de Colombia,

como carta política, tal como lo proclama en su artículo 4, es “norma de
normas”. Lo que traduce que, todo lo estipulado allí, prevalece sobre cualquier
otra ley que expidiera el legislativo o incluso el ejecutivo. No obstante, con la
figura del bloque de constitucionalidad (Art. 93), los tratados y convenciones
internacionales que contemplen derechos humanos y derecho internacional
humanitario, tendrán el mismo rango y el mismo trato preferente que la
constitución.
Otra característica que se vislumbra desde una mirada exegética o positivista

del articulado constitucional, esta demarcada en el artículo 230 de la misma que
dice lo siguiente:
“Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la

ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del
derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”.
21
Ello indica que, como se previó, las reglas de juego en la sociedad Colombiana
están establecidas desde el texto constitucional, sin perjuicio de lo enunciado
por el bloque de constitucionalidad.
2. Enfoque funcionalista:
Inicia en el siglo XIX y toma como sustento la biología. Todos los actores
sociales dentro de una sociedad, que es también un sistema, cumple con
determinada función. Analógicamente hablando, cada actor sería como un
órgano del cuerpo humano, en donde se entiende el todo con la parte y la parte
con el todo, no como entidades independientes y autosuficientes. (Casas &
Losada, 2008, pág. 169)
Las funciones son “las consecuencias observadas que favorecen la adaptación

o ajuste de un cuerpo o sistema dado” (Merton, 1938, pág. 61). Por ende, para
que un sistema tenga éxito se debe trabajar armónicamente en todos sus
componentes y cumpliendo cada uno con su función.
El adaptarse a un sistema implica no solo conocer su estructura, sino también

interiorizar sus patrones de comportamiento, estipulados desde arriba.
La aparición de disfunciones, como consecuencias que debilitan la adaptación o

ajuste de una sistema (Merton, 1938), ocasiona que el actor quede segregado
del mismo, y por contrariar las normas se le conciba como un desviado.
Para analizar lo anterior hay que situarse en el debate entre lo que podríamos
denominar “legítimo” o “ilegítimo” para el sistema.
En su obra la estructura de la acción social, Parsons da una introducción a lo

que son las categorías positivas. En primera medida, parte del análisis derivado
de la relación teoría- ciencia, en el cual va a decir que la racionalidad de las
22
acciones que un actor social ejecute, están previamente demarcadas por la
ciencia, nada escapa de ésta.
Lo que la ciencia entonces ha sistematizado y abarcado, da cuenta de un

proceso racional, posteriormente, si un actor realiza una acción que no esté
contemplada principalmente por la ciencia o por la cultura se dirá que tal sujeto,
como actor social, ha incurrido en una conducta no racional, es decir, su
comportamiento hace parte de una categoría residual.
Existe una tensión constante entre categorías positivas y categorías residuales.

Serán categorías positivas todo lo que la ciencia, como sistema, ha
generalizado, totalizado y acatado como legitimo para el óptimo funcionamiento
de la sociedad. Por otro lado, lo que no esté validado por la ciencia ni la cultura
(como una costumbre que aprehende e interioriza un actor), se concibe como
una categoría negativa. Dentro de las últimas se hallan las desviaciones, pero
no toda categoría residual o negativa es una desviación.
Cuando emergen desviaciones, el sistema con el propósito de subsistir, traslada

estas acciones de categorías residuales o negativas, a categorías positivas
para que no se desestabilice el status quo. Por ende, el sistema solo subsume
constantemente las desviaciones. (Parsons, 1968)
Por otro lado, el sistema revela el ejercicio de la acción social, para lo cual nos
indica que las funciones de la acción social son cuatro primordiales:
Adaptación, logros o metas, integración y latencia. Estas cuatro funciones
deben ser evidentes dentro de cada sistema, un sistema puede componerse de
muchos subsistemas. Por ejemplo: un sistema puede ser el Estado colombiano,
sucedido entonces de varios subsistemas en los cuales se soporta, como el
subsistema económico neoliberal o el subsistema constitucionalista de Estado
Social de derecho. (Parsons, 1984)
23
Sin embargo, lo relevante es entender que todo sistema denota un control
social, ello quiere decir que todo sistema vigila y actúa coactivamente sobre el
individuo. El derecho penal, es una expresión de control social, del cual se
valen los gobiernos para legitimar su accionar y además institucionalizarlo.
(Parsons, 1984)
Lo que está plenamente ligado a discernir, es que la desviación acontece

cuando un actor evade el control social, no interioriza las normas emanadas de
la estructura institucional del sistema y es disfuncional, como parte dentro del
todo.
3. Enfoque neo institucionalista:
Comienza a partir de la década de los ochentas y señala que la “investigación

de los fenómenos políticos parte de las instituciones, como rasgo estructural de
la sociedad o de la forma de gobierno” (Casas & Losada, 2008, pág. 179).
Aunque este enfoque surge como una reacción al conductismo, lo cierto es que
mantiene aspectos relevantes de éste. Es así como este enfoque, considera
que el análisis se fundamenta en el comportamiento individual, las ideas en
juego (individual y grupal), y sus intereses. (Casas & Losada, 2008, pág. 179)
Bajo el neo institucionalismo se contemplan diferentes “institucionalismos":

normativo, el guiado por la teoría de la elección racional, histórico, empírico,
internacional, social, de redes, constructivista, cognitivo. Todos ellos con el
propósito de explicar, con diversas perspectivas el cambio de reglas de juego. A
su vez, todo implica un costo de transacción. (Coase, 1937)
La economía utilitarista aporta de sobremanera elementos a este enfoque. Los

individuos actúan bajo una serie de incentivos, pérdidas y ganancias; en donde
todos buscan el máximo de satisfacción con el menor número de gastos.
24
El institucionalismo guiado por la teoría de la elección racional, postula que
éstas últimas controlan de cierta forma la conducta del individuo, intentando dar
equilibrio al egoísmo generado por la interacción social. (Walker, Ostrom, &
Gardner, 1994)
La acción humana individual, es orientada por las instituciones dadas en un

territorio determinado y tomando en cuenta el contexto en que se desarrollen.
Aún con la variedad de institucionalismos mencionados, puede identificarse

cinco características que son transversales a todos. Según Peters estas son las
siguientes:
1. La institución produce estabilidad en el tiempo, pero el alcance se logra

según la corriente a seguir.
2. Las instituciones tanto formales como informales, son un fenómeno

estructural que trasciende a los individuos que la componen.
3. Se generan restricciones al comportamiento individual, pero por otro lado,

las instituciones son consecuencia de la intencionalidad de la acción
humana
4. Puede predecirse algunos tipos de interacción entre sus miembros
5. Las instituciones se crean sobre valores que comparten los individuos que
las respaldan.(Peters, 1999)
4. Otras aproximaciones al institucionalismo.
El neo institucionalismo, da cuenta no sólo de aspectos netamente políticos,

como ya se evidencio, sino que abarca todos los ámbitos sociales. No obstante,
se exaltan cinco tipos del neo institucionalismo básicos, que aportan a la
25
comprensión del fenómeno de las reglas de juego, a las que optan los actores
en una interacción social.
1. Institucionalismo de elección racional.
Kenneth Slepsle desarrolla este modelo anunciando que aunque si bien, en un

contexto confluyen tanto organizaciones como actores políticos, son las
instituciones las que condicionan sus comportamientos.
Sin embargo, hay dos maneras de comprender el accionar de las instituciones.

La primera de ellas como restricciones exógenas, o una exógenamente
determinada forma de juego, precisa que los actores están condicionados a
parámetros externos que restringen su deliberación. (Shepsle, 2008, pág. 23)
La segunda, consiste en definir que son los actores, dentro del devenir mismo
de la situación, quienes adaptan las reglas de juego a éstas. No están
exógenamente restringidos porque todo acontece al interior mismo de la
interacción o juego.
Las estrategias iniciales entonces, tienden a cambiar en busca de un equilibrio,

como lo configura Nash en su teoría de juegos. Si un actor no está de acuerdo
con ese nuevo equilibrio, se dirá que la institución es frágil. (Shepsle, 2008, pág.
25)
En conclusión, se habla de elección racional solo para las personas, es decir,

en esta categoría se excluye a otros seres vivos como los animales, ya que
están desposeídos de raciocinio, lo que les impide actuar conforme a las
expectativas y estrategias de otros, para guiar su comportamiento.
26
2. Institucionalismo histórico. Elizabeth Sanders.
Esta autora afirma que el institucionalismo histórico, pretende estudiar las

interacciones políticas humanas. Para esto, acude a dos marcos de referencia:
1. Analizar en el contexto la dominación, las estructuras de creación humana
misma. 2. Observar el acontecimiento anterior y que se exalte en el presente.
No debe estudiarse un institucionalismo como un hecho aislado de sus causas
inmediatamente ocurridas.
Esta clase de institucionalismo, se interesa por la evolución a largo plazo, sobre

las interacciones dadas entre los agentes al interior de la institución; y entre
éstos, con los aspirantes externos. (Sanders, 2008)
3. Institucionalismo constructivista.
Se centra en la cuestión de la dinámica social en condiciones de desequilibrio.

La analítica constructivista, recurre a las ideas y a la naturaleza, asociada a los
cambios o desafíos que enfrenta las perspectivas neo institucionalistas.
El cambio institucional entonces, solo tiene sentido por referencia a las ideas
que informan las respuestas de los agentes a los momentos de incertidumbre y
crisis. (Colin, 2008)
4. Institucionalismo de redes.
“Red” es un término que implica informalidad e impersonalidad. Puede ser

pensada como una institución, en la medida en que representa un patrón
estable o recurrente de comportamiento en la interacción o intercambio, entre
las organizaciones individuales.
Pese a la multiplicidad de paradigmas de redes se hallan cuatro principios

compartidos por todos.
27
El primero, es la perspectiva relacional de la acción sobre lo social, político y
económico. El segundo, es la presunción de complejidad. El tercero, anuncia
que las redes son tanto los recursos como las restricciones en el
comportamiento. El cuarto y último, dice que las redes proporcionan variedad
en el acceso a los recursos, la información y el apoyo de capital social; de
maneras muy diferenciadas. (Ansell, 2008)
4. Viejo institucionalismo.
Comprende las instituciones legales formales, reflejadas en su mayoría por las

constituciones nacionales y vigentes incluso en la actualidad, en gran parte de
Estados europeos. (Rhodes, 2008)
APROXIMACIONES NEOINSTITUCIONALES SOBRE INSTITUCIONES

ESPECÍFICAS.
I. Inclusión, exclusión e instituciones políticas.
Por antonomasia, las instituciones son en mayor medida excluyentes. Su

tendencia es cerrarse a su entorno.
Desde la perspectiva de la inclusión, cuando ésta se logra, secuencialmente se

desatan problemas a nivel de adaptación del nuevo grupo vinculado. El contra-
ataque es el primero de ellos y se produce cuando, algunos miembros del
bando perdedor, intentan revertir el resultado.
Los perdedores en la contienda, experimentan dos clases de exilio: 1. exilio

psicológico, al abandonar la política del todo Y 2. Exilio físico, para no volver
28
jamás. Otros, en cambio, se integran al aceptar lo que no pueden
superar.(Holden, 2008, pág. 164).
El atrapamiento, como el segundo obstáculo, emplea la trampa como resultado

de un mínimo de inclusión. La premisa de un compromiso democrático a un
Estado y a la sociedad, es aceptada.
La democratización es la más auténtica de las inclusiones políticas, significa

que se respetan los términos de compromiso, con los procesos
constitucionales. A su vez, conlleva atrapamiento dentro de un sistema hostil,
en la inclusión real de un grupo.
Lo anterior quiere decir que, los grupos sometidos, aunque confían en el

respeto a sus derechos por el discurso del modelo democrático, al interior del
sistema son en cierta medida excluidos de las decisiones políticas.
Entre los dilemas que se sobrevienen entre inclusión y exclusión, el género y la

etnia, ocupan un lugar fundamental, al igual que las decisiones emanadas de la
dicotomía “mayorías y “minorías”.(Holden, 2008, pág. 166).
Ejemplo de eso, son los mecanismos democráticos, que son utilizados por las
“mayorías” de una sociedad con dicho modelo, pero, al ser restringido un
mecanismo de esa naturaleza, como el derecho al voto, la exclusión se
radicaliza y solo se podría llegar a una efectiva inclusión, por su parte, si éste
derecho y los demás mecanismos democráticos, se le garantizaran a todos por
igual. (Holden, 2008, pág. 167)
Empero, así como los mecanismos electorales de un sistema democrático

pueden contribuir a una inclusión, también puede ser una herramienta de
exclusión, si se ejerce con un objetivo de segregación específico.
Holden, examina entre los arquetipos de elecciones de inclusión y exclusión las

que se muestran a continuación:
29
• Elección de segunda vuelta. Se forza una mayoría electoral, detrás de un solo
candidato, perjudicando a las minorías que buscan una inclusión. Pero tal
inclusión, es cuestionada por la mayoría, cuando las primeras (minorías), son
reducidas por las mayorías dominantes, en circunscripciones donde están
desdibujadas las oportunidades para sus candidatos.
• Lo extenso contra los distritos de un solo miembro. Entre más amplio sea un
territorio, más diversidad se halla al interior de éste.
• Descriptivo y representación sustantiva. Las minorías raciales o étnicas

prefieren votar por un candidato que represente sus intereses, de preferencia
si hace parte a su mismo vínculo sustancial.
• Sistemas de representación proporcional. Alientan a las minorías a crear sus

propios partidos, si los partidos mayoritarios no representan sus intereses.
• Inclusión y creación de coalición. Cuando una nueva minoría étnica se vea

impedida para ejercer presión, puede aliarse con otras tendencias cercanas o
compatibles, para alcanzar valer sus demandas. (Holden, 2008, págs. 167-
169)
Por último, la pugna entre inclusión y exclusión se ve evidenciada en el proceso

legislativo. Este proceso enmarca además, la tensión presente entre grupos
dominantes y grupos subordinados que para culminar con un equilibrio social,
debe representar tanto los intereses de mayorías como de las minorías,
reduciendo la exclusión y salvaguardando el pluralismo.
II. Constituciones comparativas.
Constitución definida como el “conjunto de reglas para la toma colectiva de

decisiones” (Buchanan & G, 1990), incorpora dos clases de reglas en las que se
30
pueden distinguir: a. Las que regulan las funciones, facultades y deberes de los
diferentes organismos de gobierno. b. Las que reglamentan la relación entre los
particulares y la administración. (Finer, 1988)
Entre los orígenes de las conquistas constitucionales, encontramos la división

de poderes.
Como consecuencia del proceso evolutivo de las monarquías constitucionales,

el poder público se reparte entre legislativo, ejecutivo y judicial, para cumplir con
funciones de observancia entre ellas, haciendo uso de los “checks and
balances” (pesos y contrapesos). (Colomer, 2008, pág. 237)
Cada rama del poder público prohíbe a la otra proferir decisiones que no sean
imparciales. La legislativa y ejecutiva tienen un componente político, ya que son
elegidas mediante voto popular, mientras que la judicial, la cual dirime conflictos
basado en derecho, es completamente independiente a intereses externos.
El moderno modelo democrático, puede verse desde el régimen parlamentario,

o el presidencialismo (en estricto sentido, o semi- presidencialista). (Colomer,
2008, pág. 238)
El presidencialista fue adoptado por la mayoría de los países latinoamericanos,

entre ellos Colombia, a partir de las revueltas republicanas del siglo XIX que dio
surgimiento a los Estados independientes.
Se caracteriza porque el ejecutivo tiene: poder de veto sobre la legislación,

mando supremo de todas las fuerzas armadas nacionales, poderes sin
restricciones al nombrar y remover a los miembros del gabinete y otros,
iniciativa legislativa , la capacidad de dictar decretos legislativos, los poderes de
emergencia discrecionales, y, en países formalmente federales, el derecho a
intervenir en asuntos estatales. (Colomer, 2008, pág. 239)
31
III. Relaciones comparativas entre ejecutivo y legislativo.
Partamos de la base de distinguir lo que para Mathew Shugart es democracia

parlamentaria pura, para ello, es imprescindible hacer hincapié en dos
elementos sustanciales:
1. La autoridad ejecutiva, que consta de un primer ministro y el gabinete, que

surge de la asamblea legislativa.
2. El ejecutivo está en todo momento sujeto a posibles despidos, a través de

un “voto de no confianza”, emanado por la mayoría de la asamblea
legislativa. (Shugart, 2008, pág. 248)
De igual manera, en la democracia presidencial, el mismo autor, resalta tres

aspectos fundantes:
1. El ejecutivo está encabezado por un presidente elegido por el pueblo, que

hace las veces de ''Presidente ejecutivo’’.
2. Los términos del jefe Ejecutivo y la Asamblea Legislativa, son fijos y no

sujetos a la confianza mutua.
3. El presidente nombra y dirige al gabinete, así como posee facultades

constitucionales para la creación legislativa. (Shugart, 2008, pág. 249)
Finalmente, Shugart, en el esquema semi- presidencialista afirma:
1. El presidente es elegido popularmente.
2. El presidente tiene considerable autoridad constitucional;
3. Existe también un primer ministro y el gabinete, con sujeción a la confianza

de la Mayoría en la Asamblea. (Shugart, 2008, pág. 349)
32
Como conclusión, puede decirse que entre las formas modernas de
democracia, la relación de ejecutivo y legislativo, aunque si bien, están
marcadas en principio por una independencia considerable, manteniendo la
función de vigilancia y control entre ellas, también se colaboran mutuamente a
fin de alcanzar los objetivos del Estado.
IV. Instituciones territoriales
En muchas ocasiones, la construcción de instituciones a nivel local o territorial

se convierte en los principales obstáculos para el gobierno central.
El óptimo funcionamiento de un gobierno en todas sus dimensiones, puede

comprenderse con la correcta o incorrecta articulación de las acciones
gubernamentales tanto centrales como periféricas. (Thoenig, 2008, pág. 281)
Las instituciones políticas, tales como las concibe Thoenig, “constituyen

jurisdicciones para las políticas públicas”(Thoenig, 2008, pág. 282).La relación
entre los regionalismo y poder central se dan en dos vías, la primera de ellas,
observada de arriba hacia abajo, es decir, desde el gobierno central hasta el
mismo regionalismo y toma la denominación de descentralización. La segunda,
de abajo hacia arriba, y es la expresión de la movilización social, que pone de
manifiesto posturas ideológicas y reclamaciones de identidad. (Keating, 1998)
Como puede observarse, al conformarse una jurisdicción a nivel regional, ésta
puede atender de manera más eficaz las demandas que versen sobre las
necesidades de la población, llegando a obtener una completa legitimidad que

desplace al propio gobierno central; quien en principio fue quien concedió
aquella autonomía de regulación al encontrarse imposibilitado por la distancia,
para atender en menor tiempo y con mayor diligencia las situaciones
emergentes a nivel local.
33
Se dice entonces que las instituciones conformadas territorialmente, al
compartir, símbolos, creencias y una identidad, poseen mayor reconocimiento
por parte de los pobladores de dicha circunscripción, logrando incluso
posicionar una sólida jurisdicción con base en criterios de legitimidad.
MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL ADOPTADO PARA ESTA INVESTIGACIÓN
Finalmente, terminada la revisión de literatura, este estudio se sustenta en una

visión conceptual y teórica neo institucionalista, por ser ésta la más completa,
actualizada y pertinente.
De igual manera, bajo el entendido del neo institucionalismo se encuentra el

teórico Douglas North, quien es el principal autor de referencia en este escrito y
del cual acogeremos términos como instituciones y organizaciones.
Para Douglass North, por instituciones se entenderán “las reglas de juego en

una sociedad, o más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre
que dan forma a la interacción humana” (North D. , 1993, pág. 13). En ese
mismo entendido, las limitaciones son de dos tipos: formales, las que son
creadas por los individuos para regular algo, por ejemplo las constituciones
políticas de un Estado. O las informales, que son evoluciones de lo ya existente,
muestra de esto es el derecho consuetudinario (North D. , 1993, pág. 14).
De otro lado, las organizaciones serán entonces, los agentes sobre los cuales
recae el cambio institucional, en últimas, si las instituciones son las reglas de
juego, las organizaciones son los jugadores. (North D. , 1993, pág. 15).
Por consiguiente, si lo que se evidencia con esta investigación es un cambio

institucional de tendencia penal, derivado de la política criminal generada en
34
cada Gobierno objeto de evaluación, ello acudirá entre otras cosas, a los
incentivos que estén en juego.
Es así como “de la interacción entre instituciones y organizaciones: (i) las

organizaciones surgen en función de los incentivos que generan las
instituciones, (ii) las organizaciones actúan para modificar las instituciones en
función de sus intereses” (North D. , 1993, pág. 19). De este modo, los
incentivos serán positivos en la medida que permitan alcanzar algún beneficio o
privilegio, serán negativos cuando los costos en que se incurre reportan
perdidas. Lo anterior con base en la lógica de la economía utilitarista. (North D. ,
1990)
Como conclusión, el siguiente mapa conceptual, sintetiza de manera puntual el
alcance sobre las líneas teóricas en las que se soporta esta investigación.
35
Mapa conceptual 1. Marco teórico empleado en esta
investigación.
Elaborado por: Jenny Andrea Varela Tabares, 2014.
36
3. DISEÑO METODOLÓGICO
En la convergencia de métodos cuantitativos y cualitativos que éste estudio fija

lograr, a continuación se presenta el diseño metodológico empleado:
3.1 En términos cuantitativos:
Se construyó una base de datos que evidencia el total de cifras presentadas al

Congreso por iniciativa ejecutiva de proyectos de ley, decretos y directivas
presidenciales, para cada uno de los periodos de gobierno y los finalmente
sancionados como ley, en asuntos que conciernen a política criminal.
Los datos iniciales sobre proyectos de ley, se obtuvieron a partir de las bases
de datos de la página web del Programa Congreso Visible de la Universidad de
los Andes2. La cual sistematiza la actividad del Congreso Colombiano desde
1991 y permite saber cuántas y cuáles iniciativas han tenido un trámite exitoso
en el Legislativo.
Además, el portal de internet de Congreso Visible nos mostró mediante qué

ministerio se adelantó la iniciativa, qué temas abarca, cuántos debates se
realizaron, qué tópicos contiene y bajo qué gobierno se expidió.
El subsiguiente esquema muestra al lector las categorías de análisis obtenidas

de la base de datos de Congreso Visible y las variables contempladas en cada
una de esas categorías para clasificar los datos.
2
http://www.congresovisible.org/
37
Tabla 1. Matriz de categorías de proyectos de ley creada a partir de los datos
de Congreso Visible
Categoría de análisis Clasificación de los datos
Cuatrienio en la que se Esta categoría puede tomar dos datos: Santos o Uribe
presentó la iniciativa Ejecutiva
Título del proyecto Categoría descriptiva que nombra el título con el cual se
expide el proyecto de ley. Título dado por Congreso Visible.
Si la iniciativa concierne a Esta categoría puede tomar dos datos: Sí, con etiqueta 1
política criminal. cuando la iniciativa si concierne a política criminal y No, con
etiqueta 0, cuando la iniciativa no concierne a política
criminal.
Autor de la iniciativa En esta categoría se puede observar los siguientes datos:

3
congresistas, nombre del Ministerio y otras entidades.
Tipo de proyecto Esta categoría puede tomar dos datos: proyecto de ley o ley
estatutaria.
Tema Esta categoría manifiesta el tema central del proyecto de ley,

varía según el Ministerio en el cual surge la iniciativa,
algunos ejemplos son: Administración pública, Agropecuario
y agrícola, Asuntos administrativos: Celebraciones, honores y
4
monumentos; entre otros.
Sinopsis Categoría descriptiva que muestra el resumen de la iniciativa,

dado por Congreso Visible.
Fecha de inicio de la iniciativa Categoría descriptiva que enuncia la fecha de inicio de la

convertida en ley iniciativa, ya convertida en ley.
Fuente. Congreso Visible. Elaboración propia.
3
Para tener información completa, remítase al anexo 1 CD, hoja de cálculo 1 Proyectos aprobados.
4
Para tener información completa, remítase al anexo 1 CD, hoja de cálculo 1 Proyectos aprobados
38
Posteriormente, para reunir los datos de los decretos y las directivas
presidenciales, acudimos a la base de datos de Juriscol5. Delimitamos los años
de búsqueda desde 2006 hasta 2014, teniendo en cuenta que los mandatos
presidenciales inician a partir del 7 de agosto, cada cuatrienio.
Tabla 2. Matriz de directivas presidenciales, creada a partir de los datos de

Juriscol
Cuatrienio Esta categoría puede tomar dos datos:

Santos o Uribe.
Total directivas Número de directivas presidenciales en

total ordenadas por cada presidente en
su cuatrienio.
Directivas política criminal Número de directivas presidenciales en

total ordenadas por cada presidente en
su cuatrienio, que tratan aspectos de
política criminal.
Fuente. Juriscol. Elaboración propia.
5
http://www.suin-juriscol.gov.co/contenidos.dll?f=templates&fn=init.htm
39
Tabla 3. Matriz de Decretos, creada a partir de los datos de Juriscol
Cuatrienio Esta categoría puede tomar dos datos: Santos o Uribe.
Referencia Categoría descriptiva que señala el Acto legislativo o Decreto que se expidió.
Norma que adiciona, modifica, Categoría descriptiva que señala la norma que adiciona, modifica, crea, extingue o regula el acto legislativo o decreto, sobre el ordenamiento jurídico.
crea, extingue o regula
Jurisdicción y /o competencia Esta categoría puede tomar los siguientes datos: Administrativa, Ordinaria, Ordinaria Penal, Penal militar
Incentivos Esta categoría puede tomar los siguientes datos: Positivos, negativos, Positivos y/o negativos
A quien está dirigida Categoría descriptiva que señala sobre quien recae la disposición normativa
Ley de carácter procedimental Esta categoría puede tomar dos datos: Sí, con etiqueta 1 cuando la ley si es de carácter procedimental y No, con etiqueta 0, cuando la iniciativa no es de
carácter procedimental.
Ley de carácter Sustancial Esta categoría puede tomar dos datos: Sí, con etiqueta 1 cuando la ley si es de carácter sustancial y No, con etiqueta 0, cuando la iniciativa no es de
carácter sustancial.
Ley de carácter Administrativo Esta categoría puede tomar dos datos: Sí, con etiqueta 1 cuando la ley si es de carácter administrativo y No, con etiqueta 0, cuando la iniciativa no es de
carácter administrativo.
Conflicto armado Esta categoría puede tomar dos datos: Sí, con etiqueta 1 cuando la ley si concierne a conflicto armado y No, con etiqueta 0, cuando la ley no concierne a
conflicto armado.
Paz y/ o Guerra Esta categoría puede tomar los siguientes datos: Sí, con etiqueta 1 cuando la ley trata aspectos de paz, No con etiqueta 0, cuando la ley trata aspectos de
guerra, y la etiqueta No aplica, cuando la ley no trata aspectos ni de paz ni de guerra.
Seguridad Esta categoría puede tomar dos datos: Sí, con etiqueta 1 cuando la ley si trata aspectos de seguridad y No, con etiqueta 0, cuando la ley no trata aspectos
de seguridad.
Estado de Excepción Esta categoría puede tomar dos datos: Sí, con etiqueta 1 cuando la ley promulgó un estado de excepción y No, con etiqueta 0, cuando la ley no promulgo
un estado de excepción.
Ámbito espacial Esta categoría puede tomar los siguientes datos: Nacional, Internacional, Internacional y Nacional

40
Obtuvimos en total 460 proyectos de ley, 79 directivas presidenciales y 332
decretos.
3.2 En términos cualitativos:
Con base en el estudio del contenido de cada decreto y proyecto de ley

promulgado en el tema de política criminal, se decantaron categorías de análisis
que conllevo a la consolidación de una segunda base de datos. Esto permitió
comprender como en cada Gobierno se legisló, es decir, se pudo deducir cuáles
eran los principales fines a alcanzar por medio de la ley penal a expedir. Así
como los sujetos a los cuales cobijaba, el alcance nacional o internacional que
ésta tenía, las características principales, entre otras.
Adicionalmente, realizamos tres entrevistas semi-estructuradas a expertos con

el fin de obtener su opinión al respecto sobre las similitudes y/o diferencias que
emplearon los Gobiernos objeto de indagación, en la expedición de legislación
penal.
La primera de las entrevistas fue al Doctor Alejandro Gómez, profesor de

criminología de la Universidad Santo Tomás, investigador y experto en el tema
de sociología política.
La segunda contó con la intervención de la abogada Carolina Villadiego,

Magister en Derecho, Sociología y Ciencia política; investigadora principal de la
Organización DeJusticia 6 en donde funge como coordinadora del área del
sistema judicial.
La tercera y última, fue al Sociólogo Andrés Guerrero, Profesor de la facultad de

Sociología de la Universidad Santo Tomás y coordinador del semillero de
sociología jurídica de la misma Universidad.
6
http://www.dejusticia.org/#!/index
41
A los expertos mencionados, se les realizó preguntas relacionadas con las
posibles diferencias que pudieron suscitarse entre ambos Gobiernos, al
momento de impulsar una iniciativa legislativa de importancia político criminal7.
7
Las preguntas semi- estructuradas realizadas a los expertos, constan en el Anexo 2 de este documento.
42
4 ANÁLISIS DE RESULTADOS
Concluido el diseño metodológico, se procede a presentar los resultados

hallados, tomando en cuenta que se expondrán de manera convergente tanto
los datos cuantitativos como los datos cualitativos:
En el Gobierno de Uribe, del 7 de agosto de 2006 al 6 de agosto de 2010, se

presentaron al congreso por iniciativa ejecutiva 267 proyectos de ley, de los
cuales 15 hacen referencia a aspectos de política criminal.
En el primer periodo presidencial de Santos, del 7 de agosto de 2010 al 6 de

agosto de 2014, se presentaron al congreso por iniciativa ejecutiva 193
proyectos de ley, de los cuales 18 se refieren a política criminal.
Gráfica 1. Nº de proyectos de ley aprobados en política criminal de iniciativa

ejecutiva.
18
Santos
193
15
Uribe
267
Aprobados proyectos política criminal

Total de proyectos presentados ejecutivo
43
Entre ambos Gobiernos existe una diferencia de 74 proyectos de ley. Bajo el
mandato de Uribe se presentaron 74 proyectos de ley más que en el de Santos.
Sin embargo, en Santos se aprobaron 3 proyectos de ley más que en Uribe
sobre política criminal, lo que significa que los procesos legislativos en
Santos para proferir política criminal, fueron mucho más contundentes y
de mayor prioridad que para Uribe.
Gráfica 2. Nº de proyectos aprobados de política criminal por tema, de iniciativa

ejecutiva.
Corrupción 1
0
Conflicto armado 2
1
Seguridad, defensa y fuerza pública 2

2
Política Internacional 10
7
Justicia 1
7
Santos Uribe
En Uribe, de los 15 proyectos de ley aprobados en política criminal, con una

cifra de 7 proyectos aprobados en cada una de las categorías, de política
internacional y justicia, ambas lideran la tendencia de temas legislativos
contemplados para la política criminal expedida en la presidencia de Uribe. De
igual manera, ningún proyecto aprobado comprende temas de corrupción.
Dos (2) proyectos sancionados como ley abarcan Seguridad, defensa y fuerza
pública, mientras que sólo uno (1) aborda conflicto armado.
44
De los 18 proyectos de ley aprobados en Santos de política criminal, diez (10)
son de política internacional, uno (1) sobre corrupción, dos (2) de conflicto
armado, dos (2) de seguridad, defensa y fuerza pública y uno (1) de justicia. Lo
que denota la imperante influencia e importancia de la política
internacional, como tema central en los proyectos de ley, que finalmente
fueron aprobados en el primer Gobierno de Santos.
Igualmente, y pese a que la política de Gobierno de Uribe fue la seguridad

democrática, en materia criminal, para asuntos de seguridad, defensa y
fuerza pública; no se implementaron decisiones legislativas de acuerdo a
las expectativas esperadas, para reforzar los fines de la seguridad
democrática. Los intereses entonces se concentraron en temas de justicia y
política internacional.
Una similitud entre Uribe y Santos, es que los dos atribuyen gran parte de
su producción legislativa de política criminal, respecto de la política
internacional. La lógica es entonces a relevar paulatinamente la política
nacional, para otorgar facultades a organismos internacionales, así como de en
cursar el funcionamiento político criminal a las demandadas internacionalistas,
contenidas, entre otras cosas, en los nuevos tratados de libre comercio que se
ratifican en mayor medida, en este lapso de transición donde hay cambio de
Presidente.
Una tensión entre instituciones territoriales puede generar obstáculos en la

ejecución de políticas criminales. Toda vez que haya una incorrecta articulación
de las acciones gubernamentales centrales como periféricas, para lo cual, la
política criminal de corte nacional se tornaría como institución central y la
internacional como periférica. (Thoenig, 2008).
45
La dinámica que se comienza a vislumbrar, es que si bien, una institución
puede surgir como consecuencia de una disposición legal, este viejo
institucionalismo normativista, de tendencia al positivismo dogmático jurídico, al
no remitirse a otras instituciones que son incluso mucho más aceptadas y
reproducidas en el entorno social y la realidad material, lo que va a generar es
un efecto boomerang.
Por eso, el Gobierno Santos experimentó levantamientos y manifestaciones

sociales, que al no tomar en cuenta instituciones tales como de mayorías y
minorías, lo que produjo entre los ciudadanos fue una lucha donde se perfilaron
reacciones de inclusión, exclusión e instituciones políticas expedidas, pero no
discutidas con el conglomerado, que conllevaron a un alzamiento de los
“bandos perdedores”, con el fin de subvertir el resultado producido por la ley,
que en últimas perjudica a más de los que beneficia (el sector industrial
nacional, de pequeñas y medianas empresas por ejemplo). (Holden, 2008).
Gráfica 3. Porcentaje de Aprobación de proyectos de ley en política criminal de

iniciativa ejecutiva.
Santos 14,7
Uribe 13,6
Santos Uribe
46
El porcentaje de producción de legislación en política criminal en Santos fue de
14,7 %, que representa 18 proyectos aprobados en dicho tema, sobre 193
proyectos de ley totales presentados al congreso por iniciativa ejecutiva.
Respecto del mandato de Uribe, se evidenció un porcentaje del 13,6%, que

representa 15 proyectos de ley aprobados en materia de política criminal, sobre
267 (100%) presentados en total, desde el inicio hasta la culminación del
periodo presidencial Uribe La diferencia porcentual en términos de creación
de legislación en política criminal entre ambos Gobiernos es de 1,1%.
Es posible afirmar que en términos cuantitativos, No existe diferencia entre

ambos Gobiernos para legislar en política criminal, aunque como ya se
explicó, Santos fue mucho más contundente legislando en ello que Uribe.
Gráfica 4. Tipo de proyecto de ley aprobado en el Congreso sobre política

criminal de iniciativa ejecutiva.
Proyectos de ley 1
estatutaria sobre política
criminal 1
Actos legislativos 0
aprobados sobre política
criminal 0
Proyectos de ley 17
aprobados sobre política
criminal 14
Santos Uribe
47
De la multiplicidad de tipos de legislación que se puede expedir, para Santos,
17 de las leyes finalmente aprobadas en política criminal iniciaron como
propuestas de ley propiamente dichas, conocidas en su etapa primaria como
proyecto de ley. En Uribe 14 de ellas tienen las mismas características, es
decir, fueron expuestas por iniciativa ejecutiva al debate parlamentario de
aprobación bajo la modalidad de proyectos de ley.
Del mismo modo, en ambos Gobiernos se registró una iniciativa de ley
estatutaria sobre política criminal, que en últimas fueron aprobadas como ley,
cumpliendo el trámite correspondiente en el Congreso.
Una ley estatutaria hace mención a aquellas leyes que poseen un rango
superior a las demás, por necesitar para su aprobación una mayoría absoluta y
un control constitucional previo. Están taxativamente establecidas en la ley,
atienden principalmente a derechos fundamentales, humanos y/o
constitucionales en general. (Congreso de la República de Colombia, 2011).
El cumplimiento del trámite regular que debe tener una ley, cuya naturaleza es
estatutaria, recae en el respeto de la separación de funciones de las ramas del
poder público, que confiere al legislador la autoridad para aprobar normas de
importancia tal que modifiquen, regulen, creen o extingan derechos
fundamentales. Autoridad que por su connotación, no puede conferirse al
ejecutivo solamente, ya que podría terminar en dictadura. (Colomer, 2008)
En este caso, el trámite atendió a los requisitos procedimentales establecidos
en la Constitución política, pero no hay que desconocer que la iniciativa surgió
del ejecutivo.
48
Gráfica 5. Nº de Decretos aprobados en política criminal, sobre el total de
decretos presentados en ambos Gobiernos, por iniciativa ejecutiva.
7
Santos
170
Decretos polìtica
criminal
Total decretos
2
Uribe
162
Para la presidencia de Uribe en su segundo periodo, se promulgaron 162

decretos, de los cuales 2 atañen a política criminal. A su vez, Santos publicó 7
decretos sobre política criminal de los 170 que en total sacó en su Gobierno de
2010 a 2014.
La producción de decretos es manifiestamente menor a leyes, lo que

podría demostrar que lo que buscaban los mandatarios con el cambio
institucional era otorgar mayor estabilidad a éste, toda vez que derogar
una ley es un proceso más dispendioso que lo que es sacar del
ordenamiento jurídico un decreto.
No obstante, el seguir con un conducto regular para proferir leyes es reflejo de

la actividad legislativa con un enfoque jurídico institucional, en el cual, las
instituciones son los mismos parámetros que se establecen en un determinado
49
territorio, que detentan una cierta legitimidad y son expedidos por una autoridad
competente (Casas & Losada, 2008, págs. 165-166).
Gráfica 6. Nº de Directivas Presidenciales aprobadas en ambos Gobiernos en

política criminal, sobre las total presentadas.
0
Santos
50
1
Uribe
29
Directivas política criminal Total directivas
Las directivas presidenciales, siendo mandatos ordenados por el propio

Ejecutivo a entidades administrativas públicas de forma directa, para regular
determinado aspecto en concreto, en materia de política criminal muestran que
de 50 directivas firmadas por Santos, ninguna hace hincapié en este factor. Por
el contrario, Uribe de las 29 directivas presidenciales que ordenó a entidades
públicas, una de ellas incurría en componentes político criminales.
Es probable que la falta de directivas presidenciales de política criminal en

Santos se deba a dos circunstancias: 1. La falta de mandatos como leyes y
decretos expedidos también por este presidente en la misma materia ó, 2. El
eficiente y correcto funcionamiento de las organizaciones administrativas
50
públicas para ejecutar lo ordenado por leyes, decretos y otras disposiciones
jurídicas en política criminal.
Si es acertada la hipótesis sobre el correcto funcionamiento de las

organizaciones administrativas, que dan cumplimiento a lo dispuesto en los
mandatos de política criminal, se plasmaría lo que Merton anunció en cuanto a
las funciones de un sistema: “son las consecuencias observadas que
favorecen la adaptación o ajuste de un cuerpo o sistema dado”. (Merton, 1938,
pág. 61). En este caso, cada entidad al desempeñar las funciones impuestas y
las que normalmente realizan, favorecen la óptima actividad del sistema, por lo
cual, no es necesario insistir sobre lo ordenado porque todo se efectúa en
debido término.
Particularmente, es más seguro afirmar que la segunda circunstancia haya sido

la causa de la ausencia de directivas presidenciales sobre política criminal en
Santos, ya que como se demostró, sí hubo producción legislativa entre el
periodo de 2010 a 2014, e incluso mayor que la proferida en el periodo
presidencial anterior, el de Uribe entre 2006 al 2010. Lo que podría deberse a
una conformación y repartición estratégica de cargos al interior de las
organizaciones públicas, dadas ciertamente por alianzas hechas entre
partidos o líderes políticos en las principales entidades estatales, que
mitigaría las oposiciones entre actores y partidos políticos.
Atendiendo a ello, la conformación de las organizaciones por si solas no

describe la completa articulación de la organización estatal y la oposición
mesurada al Gobierno Santos, por ende, y como lo sugiere el experto Alejandro
Gómez, la cantidad de leyes aprobadas en Santos, siendo mayor que en
Uribe, puede atender también, a la conformación del Congreso. En el cual,
Santos pudo haber contado con mayores curules a su favor que con las que
51
contó Uribe bajo su Gobierno y lo que facilitó el tránsito en el procedimiento
legislativo.
Gráfica 7. Nº Actos legislativos aprobados y publicados vía decreto sobre

política criminal.
3
Santos
6
0
Uribe
9
Actos legislativos política criminal

Total actos legislativos
En la base de datos de Juriscol, mediante la cual abstrajimos el número de

decretos, directivas presidenciales y actos legislativos, promulgados en los
Gobiernos de Uribe-2 y Santos-1, obtuvimos que por vía de decreto se
expidieron actos legislativos.
En Uribe no se encontró ningún acto legislativo promulgado entre los años de

su segundo Gobierno. Por el contrario, Santos de 6 actos legislativos
expedidos, 3 de ellos conciernen a política criminal. En porcentajes, del 100%
que corresponden los 6 actos legislativos que fueron promulgados en total en
Santos, la mitad, es decir, 3 de los 6 actos legislativos son de política criminal lo
cual representa el 50%.
52
Tabla 4. Categorías Decretos política criminal.
Cuatrienio Referencia Característica
Especial
Uribe Decreto164 de 2010
Uribe Decreto3929 de 2008 estado de conmoción

interior
Santos Acto legislativo Nº 2 de 2012 expedido por decreto
Santos Acto legislativo Nº 1 de 2012 expedido por decreto
Santos Decreto 1980 de 2012
Santos Acto legislativo Nº6 de 2011 expedido por decreto
La alta importancia que tienen los actos legislativos en el ordenamiento jurídico

interno, por ser una modalidad de reforma a la Constitución Política (Artículo
374, Constitución política de Colombia), acarrea que su aprobación sea
resultado de un debate político extenso y amplio y no la mera expresión de la
voluntad del Ejecutivo.
En el neo institucionalismo, las instituciones sobre Constituciones comparativas,

se hace énfasis en esas relaciones entre ejecutivo y legislativo. Siendo la
constitución como el “conjunto de reglas para la toma colectiva de decisiones”
(Buchanan & G, 1990), no puede privilegiar únicamente los intereses del
ejecutivo, pero si se convierte en un limitante de su poder. (Shugart, 2008).
53
Es probable que la promulgación de los actos legislativos, por vía de
decreto, que se publicaron en la presidencia de Santos, haya acudido a
factores de necesidad o contingencia inmediata de un riesgo inminente
frente a una determinada situación. Sin embargo, la poca exigencia que tiene
la iniciativa ejecutiva para poner en trámite un acto legislativo, frente a los
requisitos que se le imponen al legislador primario (el pueblo), que es el 5% del
censo electoral; pone de manifiesto la desproporcionalidad de la soberanía que
se supone reside en el pueblo, para otorgársela al Ejecutivo, llegando incluso a
pensarse en alcances exagerados del mandatario circunscrito a un Estado
Social de Derecho.
Pese a lo mencionado, Uribe también empleó la vía decretal para generar

cambios legislativos de alta preponderancia, puesto que bajo el amparo
del decreto 3929 de 2008, se instauró el estado de excepción por motivos
de conmoción interior.
El estado de excepción, según el Artículo 213 de la Constitución Política, se

instaura con el objetivo de atender de manera pronta y oportuna las
“perturbaciones de orden público que atenten de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana”, en
este evento, el Presidente Uribe acudió a implantar el estado de conmoción
interior, considerando que muchos de los procesados del sistema penal, como
consecuencia de la falta de celeridad de los procesos para dictar condenas,
quedarían en una eventual libertad. Hecho tal que perturbaría la estabilidad
institucional y la convivencia ciudadana, puesto que entre los beneficiados, se
encontrarían sujetos que cometieron delitos de bastas proporciones, como en el
caso del padre del niño de Chía que conmovió al país.
54
El estado de excepción enmarca incentivos negativos sobre quienes
repercute, al igual que obliga a la rama judicial a acelerar el procedimiento
para evitar vencimiento de términos. La decisión no contempla soluciones
alternativas a la detención intramural, que es lo que en últimas se persigue,
aunque la situación carcelaria sea de hacinamiento en todos los sitios de
reclusión.
55
Tabla 5. Categorías Proyectos de Ley de política criminal
Cuatrienio Referencia Incentivos A quién está dirigida Jurisdicción
Uribe Ley 1426 de 2010 Negativos Agresores de líderes sindicales, defensores de derechos humanos, Ordinaria. Penal
periodistas o servidor público de la rama judicial
Uribe Ley 1418 de 2010 Negativos Toda persona que ordene o induzca a la comisión de la desaparición Penal Internacional
forzada como autor o partícipe
Uribe Ley 1357 de 2009 Negativos Quien capte masiva y habitualmente dinero del público sin autorización Ordinaria. Penal
Uribe Ley 1309 de 2009 Negativos Agresores de líderes sindicales Ordinaria. Penal
Uribe Ley 1268 de 2008 Negativos Al que esté siendo investigado por la Corte Penal Internacional Penal Internacional
Uribe Ley 1186 de 2008 Negativos Organizaciones criminales que laven activos Penal Internacional
Uribe Ley 1278 de 2009 Positivos Procesado de extradición Penal Internacional
Uribe Ley 1238 de 2008 Positivos Quien tenga interés en obtener certificados judiciales Administrativa
Uribe Ley 1153 de 2007 Positivos contraventores menores de edad Ordinaria. Penal
Uribe Ley 1156 de 2007 Negativos Gobiernos latinoamericanos que posean armas nucleares Penal Internacional
Uribe Ley 1180 de 2007 Positivos Corte penal internacional Penal Internacional y
Administrativo
Uribe Ley 1179 de 2007 Negativos Terroristas, traficantes de estupefacientes, los que lavan activos, delitos Penal internacional
conexos a éstos y que sean miembros de una organización delictiva
Uribe Ley 1142 de 2007 Negativos Sociedad Colombiana Ordinaria. Penal
Uribe Ley 1106 de 2006 Positivos Testigos protegidos, victimas e intervinientes Ordinaria. Penal
Uribe Ley 1285 de 2009 Positivos Quien accesa a la administración de justicia Ordinaria. Penal
56
Santos Ley 1421 de 2010 Positivos Voceros, líderes de grupos armados al margen de la ley y desmovilizados Ordinaria. Penal
Santos Ley 1471 de 2011 Positivos Miembros de la Fuerza Pública Penal militar
Santos Ley 1474 de 2011 Negativos Personas que incurran en actos de corrupción Ordinaria. Penal
Santos Ley 1424 de 2010 Positivos Desmovilizados de grupos armados al margen de la ley Ordinaria. Penal
Santos Ley 1453 de 2011 Negativos Sindicados, sociedad colombiana en general y condenados Ordinaria. Penal
Santos Ley 1448 de 2011 Positivos Víctimas del conflicto armado interno Ordinaria. Penal, Ordinaria,
Administrativa y penal militar
Santos Ley 1621 de 2013 Positivos Miembros de la Fuerza Pública Ordinaria
Santos Ley 1517 de 2012 Positivos Miembros de la Fuerza Pública Ordinaria penal y penal militar
Santos Ley 1582 de 2012 Negativos Sociedad Colombiana y sociedad Europea Penal internacional y
Administrativo
Santos Ley 1605 de 2012 Positivos Miembros de la organización para la prohibición de armas químicas Penal internacional
Santos Ley 1604 de 2012 Negativos quienes empleen municiones racimo Penal internacional
Santos Ley 1594 de 2012 Negativos Procesado no tendiente a la extradición Penal Internacional
Santos Ley 1662 de 2013 Positivos Condenados por la CPI Penal internacional
Santos Ley 1663 de 2013 Negativos Extraditables Penal internacional
Santos Ley 1573 de 2012 Negativos Servidores públicos extranjeros Penal internacional
Santos Ley 1688 de 2013 Positivos Condenados por cualquiera de los dos Estados y cuya pena se esté Penal internacional
ejecutando en el otro
Santos Ley 1709 de 2014 Positivos Sindicados con enfoque diferencial Ordinaria. Penal
Santos Ley 1670 de 2013 Negativos Todos los investigados y buscados por la Interpol Penal internacional
57
Las categorías de proyectos de ley en aspectos cualitativos, nos muestra que
para el mandato de Uribe, aunque con poca diferencia respecto de Santos, los
incentivos que se tuvieron en cuenta al interior de la ley a expedir, fueron
predominantemente negativos (De 9 a 8).
La jurisdicción Ordinaria penal, implementó modificaciones con incentivos

negativos en 4 leyes bajo Uribe y sólo en 2 para Santos. Los dos temas
principales se orientan a sancionar a todos aquellos que ejecuten cualquier tipo
de agresión contra líderes sindicales y quienes incurran en actos de corrupción.
Igualmente, mediante la ley 1357 de 2009 proferida en el Gobierno de Uribe,
se modificó el Artículo 316 de la ley 599 de 2000, el cual creó una
penalización a quien capte masiva y habitualmente dinero del público sin
autorización, ello atendiendo a la situación social de la época.
Por otro lado, en la misma jurisdicción ordinaria penal para leyes con incentivos
positivos, en Uribe hubo una reducción en relación con las de incentivos
positivos de 1 ley, es decir, para la justicia ordinaria penal en la presidencia de
Uribe se promulgaron 3 leyes de incentivos positivos, mientras que con
incentivos negativos la cifra fue de 4. Santos, a su vez, contó con la publicación
de 3 leyes que abarcan incentivos positivos y 2 de carácter negativo.
Dentro de las leyes de incentivos positivos en Santos, se encuentran las

leyes 1421 de 2010 y 1424 de 2010 que suspenden de manera temporal los
procesos penales en curso, que se adelantan contra: voceros, líderes de
grupos armados al margen de la ley y desmovilizados. Así como también
se da tratamiento a la justicia transicional.
Por su parte, la ley 1153 de 2007 del periodo de Uribe, es la única ley dirigida a
los contraventores menores de edad y contiene incentivos positivos.
58
Entre los datos se evidencia que las leyes que se publicaron y estuvieron
dirigidas a los miembros de las fuerzas públicas, todas se hicieron en el
Gobierno de Santos y son de incentivos positivos; abarcan entre otras cosas, el
aval para coordinar labores de inteligencia y contrainteligencia. Además, en el
mismo mandato, se expide la ley 1448 de 2011 más conocida como Ley de
víctimas, que exalta la protección desde todas las autoridades públicas
del Gobierno, hacia las víctimas directas e indirectas del conflicto armado
interno.
En cuanto a la jurisdicción penal militar, las 5 leyes que se proclamaron en esta

jurisdicción, tienen incentivos positivos y van desde impedir el non bis in ídem
internacional, hasta otorgar inmunidades a agentes internacionales.
Finalmente, en el ámbito espacial de aplicación y reconocimiento de la ley, con

una cifra de 2 a 6 entre Uribe y Santos, existe mayor número de leyes en
Santos que tienen ámbito de validez y aplicación internacional y nacional que
únicamente nacional.
Puede afirmarse que contrario a lo que opina la investigadora Carolina

Villadiego8, quien defiende la idea doctrinaria e histórica de relacionar la política
criminal no aun modelo de Gobierno sino a un modelo de Estado, es evidente
que en términos cualitativos, después de analizados los contenidos de cada ley
expedida en política criminal, los resultados muestran una disparidad y un
cambio institucional entre ambos Gobiernos, pese a que en principio las
aspiraciones políticas perfilaban a Santos como continuador se la misma
ideología de Uribe.
Santos actúo anticipadamente a cada cambio que quería generar en su
8
Experta en política criminal consultada. Investigadora de DeJusticia.
59
Gobierno y lo hizo de manera latente. Se consiguió reconocer en su Gobierno
la existencia de conflicto armado interno, siendo éste un cambio
transcendental frente al mandato de Uribe puesto que éste último siempre base
su discurso en la negación del mismo.
La aceptación interna y extranjera del conflicto armado interno dio paso a las
negociaciones con grupos armados al margen de la ley, ya para el año 2010 los
miembros y voceros de dichos grupos comenzaban a tener protecciones
legales para acceder a las negociaciones, es así como en éste año (2010),
dos años antes de iniciar formalmente las negociaciones de paz, se
suspenden los procesos y condenadas que versan en la jurisdicción
interna sobre los miembros de grupos ilegales, mostrando una ley de
reacciones anticipadas en Santos.
La característica principal de Uribe, de otro lado del análisis, atiende a que su

Gobierno no previó ni direccionó el ordenamiento jurídico a los posibles
cambios que el mandatario buscaba, con antelación a éstos. La dinámica de
Uribe se limitó a que se produjeran cambios institucionales y
organizaciones sobre la marcha, es decir, las medidas proferidas en
política criminal devinieron de las contantes presiones sociales e
intervenciones mediáticas, no como un plan estratégico del Gobierno.
Santos no se confinó exclusivamente a crear instituciones (reglas de juego) de

alcance política criminal, su mandato logró implantar una serie de
organizaciones administrativas, que garantizan el óptimo funcionamiento
de las nuevas instituciones. Un ejemplo de ello, es la creación del registro
único de víctimas y la ley de víctimas, que abarcan medidas procesales,
sustanciales y administrativas, para que los actores del conflicto armado, ahora
reconocidos, consigan acceder a los beneficios que les concede las nuevas
60
instituciones.
La articulación de toda la sociedad civil, política y armada de Colombia es

la estrategia por antonomasia empleada por Santos. Otorgar una
participación y una aparente inclusión, hasta a los opositores del Gobierno,
permite un mejor funcionamiento de todo el aparato gubernamental y
reduce los conflictos entre ramas del poder público, aspecto tal que
representó en Uribe, una falla completa de su mandato.
La aparente improvisación legislativa en Uribe a finales de su Gobierno,

provocó movilizaciones sociales en la primera etapa del Gobierno de
Santos, cuando las leyes finalmente promulgadas entran en vigencia. La
tendencia a abrir la justicia y los mecanismos jurídicos a nivel
internacional, corresponden a las exigencias del sistema económico del
capitalismo, acogido por Colombia en su modelo de Estado neoliberal; y con
base en ello, la investigadora Villadiego, en este aspecto tendría razón, en lo
que se refiere a la conexión dada entre política criminal como política de
Estado.
Por último, según el sociólogo Andrés Guerrero, con la internacionalización

de la política criminal, organizaciones como la Corte Penal internacional, los
convenios y protocolos de carácter mundial son ratificados e introducidos en el
ordenamiento interno, lo que obliga a la sociedad Colombia en todas sus
esferas, a someterse a la observancia internacional para su cumplimiento
o posible sanción.
61
5. CONCLUSIONES.
1. Sí existen diferencias entre el segundo periodo presidencial de Uribe de 2006

a 2010 y el primero de Santos de 2010 a 2014, que llevó a cada uno a legislar
en política criminal con fines opuestos, pero sólo en aspectos cualitativos.
2. Santos se perfila como un mandatario mucho más estratégico que Uribe por
cuanto se anticipa a generar cambios institucionales para evitar una eventual
desaprobación de éstos, en las otras etapas del procedimiento legislativo, como
en el debate parlamentario.
3. En Uribe fue determinante la presión social y la opinión mediática para que
se legislara en asuntos político criminales, lo que evidencia una aparente
improvisación total del Presidente ante las contingencias suscitadas en la
sociedad Colombiana.
4. En lo único que convergen los mandatarios en su política criminal es en
otorgarle alcances internacionales
5. Uribe se concentró en expedir política criminal con más incentivos negativos
que Santos para la jurisdicción ordinaria penal, lo cual denota condenas más
altas y un sistema penal más estricto para sindicados en delitos comunes.
6. Los dos Presidentes generaron cambios institucionales importantes para su
política criminal haciendo uso de figuras como actos legislativos y estados de
excepción.
7. Santos otorgó garantías para todos los actores del conflicto, como miembros
de las fuerzas armadas, victimas y miembros de grupos armados al margen de
la ley. (Leyes con incentivos positivos).
Finalmente, ésta investigación invita a ahondar en la discusión y en posibles

debates sobre la verdadera efectividad de la política criminal, si existe o no
correlación entre los programas de Gobierno de cada mandatario en campañas
62
políticas antes de su elección y las medidas tomadas en el curso de su
Gobierno, el funcionamiento de las entidades estatales existentes y las creadas
en el amparo de la protección de alguna política criminal, la conformación de
dichas entidades y la repartición de cargos burocráticos al interior de ellas, la
continuidad de la política criminal del Estado y si ella de verdad atiende a una
política de Estado y no Gubernamental como ha de esperarse; entre otras.
63
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68
7. ANEXOS
7.2 Guía de preguntas semi estructuradas a expertos consultados.
1. Partiendo de su experiencia ¿considera usted que podría encontrarse

diferencia entre el segundo gobierno de Uribe y el primero de Santos en cuanto
a política criminal?
2. y de ser así, ¿Usted por qué piensa que a qué se debe dicha diferencia?
69

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UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS.

NEO INSTITUCIONALISMO Y POLÍTICA CRIMINAL.

PRESENTADO POR. JENNY ANDREA

ASESOR. NICOLÁS SANTAMARÍA URIBE. MAGÍSTER

Carolina Villadiego, Alejandro Gómez, Andrés Guerrero;

por expresarme su opinión sobre ésta investigación

y aportar discusiones importantes al debate.

Mi asesor, Nicolás Santamaría; que con su

brillantez y experiencia orientó paso

a paso este estudio.

Mis padres, Jaime Varela y Blanca Neila Tabares

quienes me enseñaron el valor de la disciplina

y la perseverancia mis hermanos, amigos

incondicionales y mis ejemplos a seguir.

1.1 Justificación de orden histórico conceptual…………………9

La llegada de Santos al poder……………………………….13

1.2 Justificación de carácter teórico……………………………..15

1.3 Justificación de tipo metodológico…………………………..16

Enfoque jurídico institucional………………………………….....20

Enfoque Neo institucional………………………………………...24

Otras aproximaciones al institucionalismo……………………...25

Institucionalismo de elección racional…………………………..26

Inclusión, exclusión e instituciones políticas…………………...28

Relaciones comparativas entre ejecutivo y legislativo…...…....32

Marco teórico conceptual adoptado para esta investigación…34

3.1 En términos cuantitativos………………………………….…37

3.2 En términos cualitativos………………………………….…..41

7.2 Guía de preguntas semi-estructuradas a expertos……….69

Tabla 1. Matriz de categorías de proyectos de ley creada a partir de los datos

Tabla 5. Categorías Proyectos de Ley de política criminal………….56

Gráfica 1. Nº de proyectos de ley aprobados en política criminal de iniciativa

Gráfica 2. Nº de proyectos aprobados de política criminal por tema, de iniciativa

Gráfica 3. Porcentaje de Aprobación de proyectos de ley en política criminal de

Gráfica 4. Tipo de proyecto de ley aprobado en el Congreso sobre política

Gráfica 5. Nº de Decretos aprobados en política crimina, sobre el total de

Gráfica 6. Nº de Directivas Presidenciales aprobadas en ambos Gobiernos en

Gráfica 7. Nº Actos legislativos aprobados y publicados vía decreto sobre

Mapa conceptual. Marco teórico……………………………………….36

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1.1Justificación de orden histórico contextual

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