AE Sander 2 Unidad 2

Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didácticos.
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.
Benno Sander
DEL CONOCIMIENTO
EN AMÉRICA LATINA
GESTIÓN EDUCATIVA
CONSTRUCCIÓN Y RECONSTRUCCIÓN
PRÓLOGO
INTRODUCIENDO EL DEBATE
SOBRE LA GESTIÓN EDUCATIVA
EN AMÉRICA LATINA
El estudio de la administración de la educación latinoamericana se

inserta en el movimiento teórico de las ciencias sociales y de la
administración pública y sigue el curso del desarrollo histórico de América

Latina en el contexto de sus relaciones internacionales. Esta premisa es un
corolario natural del fenómeno de la interacción entre educación y sociedad,
tanto a nivel nacional como en el ámbito internacional En ese sentido, los
problemas y desafíos que los países de América Latina enfrentan hoy en la
práctica educativa y en su administración se comprenden en la medida en
que se los examina en el contexto económico, político y cultural de la
sociedad como un todo y en el ámbito del sector público en particular. Sin
embargo, dentro de este síndrome de interdependencias y a la luz de la
efectividad global requerida de la administración pública por las actuales
condiciones económicas y políticas nacionales e internacionales, la gestión
educativa tiene su propio cuerpo de conocimientos y prácticas sociales,
construidas históricamente en función de la misión específica de las
instituciones educativas en la sociedad. La especificidad de la gestión
educativa como campo teórico y praxiológico se define en función de la
naturaleza peculiar de la educación como práctica política y cultural
comprometida con la promoción de los valores éticos que orientan el
ejercicio pleno de la ciudadanía en la sociedad democrática.
Este libro nació de la necesidad de ampliar esos conceptos y analizar
sus derivaciones teóricas e implicaciones prácticas. Su publicación es
producto de la participación en el debate epistemológico que marcó la
pedagogía y la gestión educativa de Latinoamérica durante las dos últimas
décadas. Algunos capítulos o secciones del libro incorporan revisiones de
trabajos publicados anteriormente en distintas formas y circunstancias. El
hecho que llevó a la actualización y reedición de algunos textos es la
oportunidad de publicarlos en un único volumen, lo cual, a su vez, puede fa-
cilitar su utilización en la práctica educativa y en los cursos superiores de
educación y ciencias sociales.
El primer objetivo del libro es examinar la gestión educativa de
América Latina en el contexto de su historia política y cultural. Su finalidad
es contribuir a la comprensión de la evolución del estado del conocimiento
de la administración de las escuelas, y universidades latinoamericanas. La
lectura histórica está dividida en cinco etapas subsiguientes, que

corresponden a cinco enfoques conceptuales y analíticos distintos para
estudiar el proceso de construcción, desconstrucción y reconstrucción del
conocimiento en la gestión educativa. Ese esfuerzo reconstruccionista sigue
el movimiento teórico dominante en las ciencias sociales aplicadas a
América Latina. Si bien hay referencias a contribuciones individuales de la

vasta bibliografía producida en esa materia, en este ensayo la preocupación
prioritaria es examinar la orientación intelectual dominante para estudiar las
instituciones políticas y educativas de América Latina a lo largo de su
historia.
Sobre la base de la evaluación de la creciente complejidad de los
sistemas educativos y del actual estado del conocimiento de la teoría
organizacional y administrativa, la segunda preocupación del libro está
relacionada con la necesidad de realizar permanentes esfuerzos de
construcción y reconstrucción del conocimiento científico y tecnológico en
el campo de la administración de la educación latinoamericana. Es en ese
sentido que el Capítulo Dos presenta un paradigma heurístico
multidisciplinario para estudiar la gestión educativa de América Latina. El
paradigma multidimensional de administración de la educación se basa en la
desconstrucción y reconstrucción de los conocimientos pedagógicos y
administrativos acumulados en el curso de la historia de Latinoamérica. En
realidad, la reconstrucción de los modelos históricos de administración
escolar y universitaria constituye un esfuerzo de síntesis teórica de la
experiencia latinoamericana de gestión educativa en el ámbito internacional.
Ese esfuerzo reconstruccionista implica un amplio enfoque
interdisciplinario capaz de explicar los dominios de las influencias
económicas, políticas, culturales y pedagógicas en la organización y la
administración de la educación en el Hemisferio Occidental.
El Capítulo Tres examina las teorías de organización y gestión
educativas a la luz de las dos tradiciones filosóficas y sociológicas
dominantes en los últimos siglos: la tradición positivista del consenso y la
tradición crítico-libertaria del conflicto. La hipótesis es que el análisis de los
límites de las grandes tradiciones filosóficas de la humanidad puede
propiciar nue-
vos esfuerzos para construir y reconstruir perspectivas conceptuales y
analíticas en el estudio de la administración de la educación como proceso
mediador. Esos esfuerzos se apoyan en la convicción de que la evaluación
de las bases epistemológicas que han inspirado las teorías organizacionales
y administrativas adoptadas históricamente en la educación, permite
examinar meas exhaustivamente el papel de la mediación administrativa en
la organización y la gestión de los sistemas educativos y de sus escuelas y

universidades. Esa evaluación facilita un examen meas coherente de la
naturaleza de la calidad de vida y de educación y una valoración meas
fundamentada de la aplicación de los conceptos de libertad, equidad,
participación y democracia en la gestión educativa.
El Capítulo Cuatro examina algunos de los actuales desafíos

conceptuales y analíticos en el campo de la administración pública y la
gestión educativa en el contexto del nuevo orden económico y político
internacional. Dedica atención especial a algunos temas controversiales,
como gestión educativa y desarrollo en un contexto de interdependencia
internacional, desarrollo humano sostenible y gerencia social: teoría crítica
y participación colectiva en la gestión educativa; relevancia de la escuela y
efectividad de la comunidad en el contexto de las promesas y falacias de la
descentralización administrativa y, finalmente, gestión democrática y
educación de calidad para todos.
En la conclusión, el libro examina la necesidad y las exigencias de una
nueva ética de cooperación internacional en las ciencias sociales, con
referencia específica a la educación y la gestión educativa. La formulación
de una nueva ética de cooperación técnica se basa en los conceptos de
solidaridad, participación colectiva y horizontalidad en las relaciones entre
los países de la comunidad internacional, con la finalidad de promover el
desarrollo humano sostenible y la calidad de vida humana colectiva, tanto
en la educación como en la sociedad.
La publicación se destina principalmente a administradores de escuelas
y universidades, a formuladores de políticas públicas y gerentes sociales y a
investigadores y profesores de educación, administración y ciencias
sociales. Investigadores y especialistas de educación comparada,
cooperación intelectual y relaciones internacionales también podrán
encontrar subsidios en las páginas del libro.
Cada ensayo constituye un esfuerzo independiente y podrá servir a
distintos fines académicos y praxiológicos. En su conjunto, los trabajos
tienen como temática central la gestión educativa en América Latina, la
reconstrucción de su contenido histórico, la búsqueda permanente de su
identidad cultural y la promoción de los valores éticos que inspiran el
saber y hacer latinoamericano. Calidad de vida e identidad cultural,
libertad y equidad, ciudadanía y democracia son valores permanentes
que subrayan cada uno de los debates en esta publicación. Dichos
debates objetivan pensar y repensar el conocimiento y la práctica en
el campo específico de la administración de la educación
latinoamericana, identificando problemas y enfrentando desafíos,

examinando modelos y paradigmas heurísticos, elaborando nuevas
perspectivas conceptuales y analíticas y estudiando alternativas
praxiológicas de gestión educativa.
Los ensayos de este volumen son documentos de trabajo. De

ninguna manera tratan de presentar modelos acabados ni soluciones
mágicas. Tales modelos y soluciones no existen en la vida real de las
escuelas, universidades, secretarías y ministerios de educación. La
realidad compete a la gestión educativa a dar soluciones específicas a
problemas reales que ocurren en escuelas y universidades concretas.
Para hacerles frente a esos desafíos, este libro representa un esfuerzo
más, comprometido con la construcción y difusión de conocimiento
en el campo de la gestión educativa en América Latina.
CAPÍTULO UNO
EL CURSO DE LA HISTORIA
DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO
EN LA EDUCACIÓN LATINOAMERICANA
El Capítulo Uno se refiere al proceso de construcción y reconstrucción

del conocimiento en la administración pública y la gestión educativa de
América Latina a lo largo de los últimos cinco siglos. El trabajo resume los
desarrollos iniciales del período colonial y luego, examina el camino per-
corrido en el presente siglo por los estudiosos de la administración pública
y la gestión educativa del Hemisferio, a la luz de las transformaciones
nacionales e internacionales en los campos económico, político y cultural
que prepararan el ambiente para el estudio formal de las ciencias sociales
en América Latina.
Este ensayo es una historia inconclusa que reconstruye los principales
períodos, -y sus respectivos enfoques analíticos-, de la evolución del
pensamiento administrativo en la educación latinoamericana desde el siglo
XVI hasta el umbral del tercer milenio. La metodología es analítica y su
enfoque, interdisciplinario. Esa orientación metodológica permite
examinar el pensamiento administrativo latinoamericano en el contexto de
sus tradiciones culturales y en el ámbito de sus relaciones históricas de
interdependencia internacional.
El objetivo de la presente lectura histórica del pensamiento
administrativo en la educación latinoamericana es proveer elementos para
una visión más coherente y comprensiva de los actuales desarrollos
teóricos y praxiológicos. Los nuevos esfuerzos para enfrentar futuros
desafíos administrativos también se beneficiarán con las lecciones del
pasado. Después de todo, la historia no terminó y la historia de la
educación latinoamericana tampoco. En esa perspectiva, los investigadores
universitarios y los profesores y directores de escuela están escribiendo
hoy y continuarán escri-
biendo mañana la historia en curso del pensamiento administrativo en la
educación latinoamericana.
EN BUSCA DEL CONOCIMIENTO EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA GESTIÓN

EDUCATIVA
La búsqueda del conocimiento científico y tecnológico en la

administración pública y la gestión educativa es una constante en la
historia de las instituciones políticas y sociales de los países de América
Latina. Esta búsqueda se manifiesta, históricamente, tanto en los intentos
de importación de modelos extranjeros como en los esfuerzos de creación
de soluciones nacionales.
La poderosa influencia externa en la administración pública y la
gestión educativa de Latinoamérica es particularmente evidente en la
tradición jurídica que caracterizó el período colonial y en la orientación
positivista que dominó el desarrollo de las ciencias sociales en la segunda
mitad del siglo XIX y en la primera mitad del siglo XX. En ese contexto
histórico los países de América Latina adoptaron recetas de administración
concebidas en otros ambientes culturales y en función de intereses
económicos y objetivos políticos con frecuencia distintos a los de
Latinoamérica. Consecuentemente, muchas veces, los beneficios
inmediatos de las tecnologías organizacionales y administrativas
importadas de ultramar venían acompañados de elevados costos
económicos, políticos y culturales.
Al lado de los modelos exógenos de administración pública y gestión
educativa, caracterizados por su limitada base de sustentación autóctona y
su falta de relación con el proceso histórico de desarrollo local, en las
últimas décadas ocupan espacio creciente las perspectivas conceptuales y
analíticas endógenas de los estudiosos latinoamericanos. Su contribución
es de naturaleza crecientemente sociológica, y se basa en la utilización de
cuadros teóricos y metodológicos de las ciencias sociales de origen
latinoamericano. Estas observaciones iniciales sugieren que, para facilitar
la comprensión del actual estado del conocimiento en la administración
pública y la gestión educativa de América Latina, es importante examinar
el pensamiento administrativo y pedagógico con perspectiva histórica.
Si bien la administración es una práctica milenaria, su estudio sistema-
tico es un fenómeno relativamente reciente. La administración moderna
tiene su origen en los países desarrollados de Europa y Norteamérica, en
donde fue concebida como un instrumento para organizar y coordinar la
prestación de los servidos públicos y la creciente actividad productiva en
el mundo de los negocios. Tres movimientos iniciales dieron origen a la
escuela clásica de administración al principio del siglo XX: la
administración científica en los Estados Unidos, la administración general

en Francia y la administración burocrática en Alemania. Sus principios y
prácticas iniciales derivaron en concepciones universales que se
difundieron rápidamente por el mundo, incluyendo los países de
Latinoamérica. Muchas universidades latinoamericanas se han apropiado
de esas concepciones, y sus escuelas de administración y ciencias sociales

han enseñado a sucesivas generaciones a lo largo del presente siglo los
dogmas universales de la escuela clásica de administración concebida
bajo la lógica económica y democrática que inspiró la consolidación de la
Revolución Industrial. En los años veinte, los principios y las prácticas de
la escuela clásica de administración fueron cuestionados y superados por
el movimiento de las relaciones humanas de la escuela psicosociológica
de administración desarrollada en América del Norte. Ese movimiento dio
origen a la tradición conductista de gestión preocupada por la eficacia de
las prácticas administrativas para hacerles frente a las dificultades
vinculadas a la Gran Secesión que asoló al mundo a fines de la segunda
década del siglo XX.
La adopción generalizada de los principios y prácticas de las escuelas
clásica y psicosociológicas de administración en la gestión educativa,
parte de la falsa suposición de que dichos principios y prácticas son
automáticamente aplicables a la conducción de cualquier institución,
independientemente de su naturaleza, sus objetivos y su entorno social y
cultural. En ese sentido, muchas veces los fines de la educación y los
objetivos específicos de las escuelas y universidades han sido postergados
por tecnologías administrativas que rinden culto predominante a la
eficiencia económica y la eficacia institucional. A partir de la evidencia de
la inadecuación de la lógica tecnocrática tradicional en la gestión
educativa, hoy se consolida un nuevo consenso sobre la necesidad de
rescatar el valor de la eficiencia y la eficacia como criterios de desempeño
administrativo. Sin embargo, para materializar ese esfuerzo de manera
significativa y pertinente, los criterios de eficiencia y eficacia de la
administración tradicional deben ser definidos y utilizados a la luz de los
valores éticos que determinan los fines y objetivos de la educación. De
haber compromiso genuino con el logro de los fines de la educación y los
objetivos de las escuelas y universi-
dades, su administración no puede ser concebida como un instrumento
neutro y universal. En realidad, la gestión educativa desempeña un papel
político y cultural especifico, históricamente construido y
geográficamente situado. Esto significa que, a la luz de los esfuerzos
internacionales para construir un mundo libre y equitativo en la economía
y la cultura, tanto los países del Norte y del Sur como los del Este y del
Oeste enfrentan el reto de concebir instancias de educación y de gestión

educativa a partir de sus tradiciones culturales y aspiraciones políticas.
Esta perspectiva multicultural parte de la premisa de que una genuina
acción cooperativa entre los países de la comunidad internacional puede
ser una forma democrática electiva y relevante para promover el
desarrollo humano y la calidad de vida en la educación y la sociedad.

La comprensión correcta de las raíces históricas y la naturaleza de
esos problemas constituye el primer desafío analítico en el campo de la
administración de la educación latinoamericana. Para hacerle frente, este
ensayo tiene por objetivo contribuir a la comprensión de la trayectoria del
movimiento teórico en la gestión educativa en Latinoamérica. El trabajo
analiza la naturaleza del desarrollo de la teoría administrativa en la
educación latinoamericana y discute sus condicionantes estructurales y
características funcionales. A lo largo de todo el texto se intenta mostrar
la relación histórica que existe entre la construcción del conocimiento en
la administración pública y la construcción del conocimiento en la
administración de la educación. Asimismo, el trabajo revela cómo y
porqué los desarrollos teóricos en la gestión educativa de América Latina
se relacionan históricamente con los de Europa y de los Estados Unidos
de América.
El presente ensayo sobre la construcción del conocimiento en el
campo de la administración de la educación se fundamenta
selectivamente en un sinnúmero de contribuciones de la bibliografía
especializada. Sin embargo, el trabajo no hace una presentación
exhaustiva de las innumerables experiencias prácticas de gestión escolar
y universitaria de las cuales muchas no han sido estudiadas
empíricamente y tampoco han sido publicadas en la literatura
especializada. Esta tarea exigiría una amplia investigación que excede los
objetivos del presente texto, que se limita a la presentación general de
algunas construcciones conceptuales y analíticas utilizadas
históricamente en el estudio y la práctica de la administración de la
educación en América Latina.
CINCO CONSTRUCCIONES
CONCEPTUALES Y ANALÍTICAS
La historia de la administración de la educación en América Latina, a
semejanza de la trayectoria histórica de la administración pública, puede

estudiarse según distintos enfoques analíticos. En este ensayo sobre la
construcción del conocimiento en la administración de la educación se
utilizan cinco enfoques principales: jurídico, tecnocrático, conductista,
desarrollista y sociológico.
Este esquema analítico sugiere que el conocimiento en la

administración pública y la gestión de la educación latinoamericana
resulta de un proceso de construcción, desconstrucción y reconstrucción
permanente a lo largo de la historia de las instituciones políticas y
sociales de América Latina. Como instrumento heurístico, el referido
esquema analítico presenta limitaciones y potencialidades. En cuanto a
éstas, el instrumento cobra especial importancia desde un punto de vista
histórico, ya que permite identificar las relaciones que existen entre las
etapas de la historia de Latinoamérica y los respectivos modelos
analíticos utilizados en el estudio de sus instituciones políticas y sociales.
La bibliografía de las ciencias sociales del Hemisferio revela que es
posible estudiar el proceso histórico latinoamericano según distintos
enfoques o modelos que se relacionan con distintas etapas de desarrollo.
Estudiosos latinoamericanos -como Graciarena, Germani, Pinto y
Guerreiro Ramos-, admiten que la periodización histórica y sus
respectivos modelos o estilos de desarrollo contribuyen para una
comprensión más exhaustiva de la evolución de las instituciones políticas
y sociales.
La adopción de enfoques o modelos en perspectiva histórica también
se observa en el campo de la educación. Sin embargo, muchas veces, los
enfoques o modelos generales provenientes de las ciencias sociales
aplicadas al estudio de la educación y la gestión educativa asumen
características específicas definidas por la naturaleza peculiar del proceso
educativo y de sus contradicciones históricas. Asimismo, aunque sea
posible identificar distintas etapas, con sus correspondientes modelos de
gestión educativa, en la historia del pensamiento pedagógico de América
Latina dichos modelos muchas veces se superponen en la práctica. Estas
y otras características han sido señaladas por influyentes pensadores
latinoamericanos, como Rama y Weinberg en sus estudios históricos
sobre estilos educativos y modelos de desarrollo. Dentro de esos límites,
el esquema analítico
adoptado en este trabajo permite hacer una lectura reconstruccionista de
la evolución del pensamiento administrativo en la educación
latinoamericana. En ese contexto, se destacan las potencialidades
descriptivas y explicativas del esquema analítico adoptado y se afirman
las expectativas de que la lectura crítica del texto permita perfeccionar
dicho esquema y lograr una comprensión más exhaustiva de las teorías
organizacionales y administrativas adoptadas en la educación
latinoamericana a lo largo de su historia.
ENFOQUE JURÍDICO
Es difícil resumir en estas páginas la extensa bibliografía que retrata

las contribuciones académicas para estudiar la evolución del
conocimiento en el campo de la administración de la educación en
América Latina desde el siglo XVI hasta la consolidación del proceso
de industrialización en el Hemisferio. Por otra parte, aunque sea
importante evaluar las contribuciones individuales de los estudiosos
abocados al examen de la organización y la administración de la
educación, es más relevante para el estudio de las instituciones políticas
y educativas de América Latina examinar la orientación intelectual
dominante en la época.
En general, las referencias hechas a la administración de la
educación latinoamericana durante el período colonial hasta las
primeras décadas del siglo XX utilizaron un enfoque jurídico. Dicho
enfoque era esencialmente normativo y estrechamente vinculado con la
tradición del derecho administrativo romano, interpretado de acuerdo
con el código napoleónico. Los autores de esa etapa adoptaron los
elementos teóricos concebidos en Europa, principalmente en España,
Portugal y Francia, y utilizaran un esquema intelectual semejante al
empleado en esos países. Este fenómeno es natural si se considera que,
además de la tradición jurídica de dichos países, América Latina
importó de Europa mucho de su cultura y sus ideales políticos y
administrativos. A la influencia natural de España y Portugal se sumó
en el siglo XIX la influencia cultural de otros países europeos, a través
de la asimilación de un gran flujo de inmigrantes, especialmente en los
países del cono sur. La profunda influencia europea en la cultura y la
educación latinoamericanas se manifiesta también en muchas obras
escritas después de la Segunda Guerra Mundial, cuando la influencia
norteamericana alcanzó creciente predominio.
Fue la tradición del derecho romano, con su carácter normativo y
su pensamiento deductivo, la que trajo a América Latina la
infraestructura legal propicia para la incorporación de la cultura y los
principios de administración pública y de gestión educativa
desarrollados en los países europeos de influencia latina, especialmente
España, Portugal y Francia. Este hecho histórico explica por qué,
durante tanto tiempo, los principios y las técnicas de organización y

administración fundamentados en la tradición del derecho
angloamericano no encontraron la ecología propicia para su adopción
en Latinoamérica. En ese sentido cabe mencionar a modo de ejemplo la
elocuente dicotomía entre el legalismo y el experimentalismo. El
legalismo es una de las características básicas del derecho romano que

inspira la tradición jurídica europea heredada por América Latina. El
legalismo, a diferencia del experimentalismo del derecho
angloamericano, pone énfasis en el orden, la reglamentación y la
codificación, lo cual implica un sistema cerrado de conocimiento
integral de la administración. El legalismo predica la legislación
anticipatoria en oposición a la legislación basada en la experimentación.
Por consiguiente, en consonancia con los principios del derecho
romano, la ley se convierte en un ideal a ser alcanzado en vez de un
parámetro a ser aplicado en circunstancias concretas. De igual modo, en
los círculos académicos de la época se manifiesta una clara preferencia
por el pensamiento deductivo, según el cual el pensador parte de
principios generales para aplicarlos a hechos concretos, mientras que
los adeptos al derecho angloamericano adoptan un pasamiento
inductivo, partiendo de la experiencia empírica y de los hechos
observados en una serie de casos para luego formular los principios
generales. Comprender estas características históricas es de vital
importancia para entender la naturaleza y las razones de la evolución de
la teoría administrativa en los países de América Latina.
En el campo de la administración de la educación hubo pocos
desarrollos teóricos y escasa sistematización del conocimiento durante
el período colonial latinoamericano. Sin embargo, en el conjunto de las
disciplinas pedagógicas, en algunos países el estudio de la organización
y la gestión educativa despertó mayor atención relativa, a juzgar por las
publicaciones de la época. Según el testimonio de Lourenco Filho, por
ejemplo, aproximadamente un tercio de los títulos de las publicaciones,
brasileñas sobre educación durante el período colonial abordaban temas
de organización y gestión educativa. En general, esas publicaciones
eran memorias, informes y descripciones de carácter subjetivo,
normativo y legalista. Situación semejante se observa también en los
países hispanoamericanos.
Al enfoque jurídico heredado de Europa, se le sumaron desde el
inicio los valores propios del cristianismo, especialmente los de la Iglesia
Católica. Durante todo el período colonial de Latinoamérica, la labor
educativa de los Padres de la Compañía de Jesús, provenientes de
España, ejerció una influencia singular. A la acción de los Jesuitas se
sumó la labor de los Hermanos de La Salle, los Maristas, Salesianos,
Dominicanos, Benedictinos y miembros de otras órdenes y

congregaciones religiosas, que consolidaron la influencia de la Iglesia
Católica en la educación latinoamericana. Por ello no es sorprendente que
en esa época el escolasticismo católico, caracterizado por el pensamiento
deductivo y el carácter normativo de la Ratio Studiorum de Ignacio de
Loyola, de la Conduite des Écoles Chréliennes de Jean Baptiste de La

Salle y de otras publicaciones católicas de la época, hayan plasmado
significativamente los sistemas de organización y administración de la
educación en América Latina. Junto con la acción católica de origen
europeo, se inició en el siglo XIX y se amplió considerablemente en el
siglo XX la penetrante influencia pedagógica de las Iglesias Protestantes
provenientes principalmente de los Estados Unidos de América, que
establecieron importantes escuelas en varios países latinoamericanos.
El positivismo, que se desarrolló en Francia en la primera mitad del
siglo XIX bajo el protagonismo intelectual de Comte y se difundió
rápidamente en Europa y otras partes del mundo, también ejerció una
influencia decisiva en la sociedad y la educación de Latinoamérica. Sus
ideas se difundieron por toda la región y tuvieron particular impacto en
Brasil, México, Chile y Argentina en donde sus protagonistas ocuparon
puestos clave en el gobierno y tuvieron profunda influencia en el
pensamiento filosófico y político. La influencia de la filosofía positivista
en América Latina se refleja en el énfasis puesto en los conceptos de
orden, equilibrio, armonía y progreso en la organización y el
funcionamiento de las instituciones políticas y sociales. En la educación,
la influencia del positivismo se manifiesta, desde el siglo pasado, en el
contenido universalista de su currículo enciclopédico, en su metodología
científica de naturaleza descriptiva y empírica y en sus prácticas
prescriptivas de organización y gestión. Sus teorías de administración de
la educación han generado modelos hipotético-deductivos y normativos,
preocupados con el mantenimiento del orden y del progreso racional en
el funcionamiento de las instituciones y sistemas educativos. En las
primeras décadas del siglo XX, dichos modelos se consolidaron en las
perspectivas tecnoburocráticas de la escuela clásica de administración,
como se verá enseguida. Posteriormente, el positi-
vismo también se manifiesta en la gestión educativa de Latinoamérica a
través de la adopción de las perspectivas conductistas y funcionalistas de
administración concebidas y difundidas por los psicólogos sociales
norteamericanos. En el ámbito político, el positivismo ejerció una
influencia trascendental durante la conquista de la independencia de los
países de la región y la consolidación de los respectivos Estados
nacionales. La independencia política, sin embargo, no cambió

repentinamente el cuadro de la situación educativa y de sus sistemas de
administración. Por el contrario, durante mucho tiempo siguieron
imperando los moldes coloniales vinculados al status quo político y social
y a los valores de los centros de poder económico internacional.
En resumen, la evolución de la administración pública y la gestión

educativa en el período colonial de Latinoamérica se asienta
predominantemente en la tradición jurídica enraizada en el derecho
administrativo romano con su carácter normativo y su pensamiento
deductivo. El cristianismo reitera la fuerza normativa y la lógica deductiva
del enfoque jurídico. A partir del siglo pasado, la filosofía positivista
también ejerce profunda influencia en la educación y deja su huella a
través de la introducción del método científico empírico, del
enciclopedismo curricular y de los modelos normativos de gestión
educativa. En ese sentido, las publicaciones pedagógicas del período
colonial reflejan la influencia simultánea de la filosofía escolástica, del
racionalismo positivista y del formalismo legal en la organización y la
administración de la educación latinoamericana.
ENFOQUE TECNOCRÁTICO
La efervescencia política e intelectual que marcó las primeras décadas
del siglo XX, especialmente los años de la Gran Recesión, se manifiesta
también en el sector público y la educación, dando inicio a un buen
número de movimientos reformistas en la administración del Estado y la
gestión educativa siguiendo los desarrollos teóricos y praxiológicos de la
gestión empresaria, se instaló en la administración pública el reinado de la
tecnocracia como sistema de organización, con claro predominio de los
cuadros técnicos preocupados por la adopción de soluciones racionales
para resolver problemas organizacionales y administrativos. El
funcionamiento eficiente y racional de las organizaciones era la
preocupación cen-
tral de los reformistas, cuyos análisis y prescripciones se pautaban por un
enfoque tecnográfico, en el que las consideraciones políticas, los aspectos
humanos y los valores éticos generalmente ocupaban un lugar
secundario.
Pertenecen a la etapa tecnográfica los trabajos más influyentes de
administración pública y de gestión educativa en América Latina. Los
protagonistas latinoamericanos de la construcción tecnográfica buscaron
sus elementos teóricos en Europa y en los Estados Unidos de América.
En general, las teorías de esa etapa se basan en los principios de la

escuela clásica de administración, preconizados en las primeras décadas
del siglo XX por Fayol en Francia y por Taylor y sus seguidores en los
Estados Unidos de América. La teoría de la burocracia de Weber también
ha ejercido una profunda influencia en los movimientos teóricos de la
fase reformista y de las etapas posteriores.

El enfoque tecnográfico asume las características de un modelo
máquina preocupado con la economía, la productividad y la eficiencia.
Como en la etapa anterior, su orientación es normativa y educativa.
Como solución para los problemas administrativos asociados a la
explosión organizacional que se manifiesta en ocasión de la
consolidación de la Revolución Industrial, los protagonistas del nuevo
enfoque impulsan una reforma técnica de la administración pública,
incluyendo los sistemas de organización del servicio civil. En esa línea,
defienden la separación entre política y administración. En consonancia
con los postulados tradicionales de la teoría política, sostienen que el
poder debe dividirse entre el ejecutivo, el legislativo y el judicial. Sin
embargo, como instrumento de análisis y prescripción, este modelo no
resultó ser funcional en aquellas sociedades en las que las tres fuentes de
poder se superponen considerablemente en la práctica y en las que, sobre
todo, el ejecutivo ocupa un espacio privilegiado en relación con el
legislativo y la judicatura, como en general, ha sido el caso de los países
de América Latina a lo largo de toda su historia política. Al parece, es en
este punto donde se encuentra una de las falacias del enfoque
tecnográfico, más allá de sus méritos reformistas. La historia es elocuente
para demostrar que política y administración son inseparables. En
realidad, la administración puede ser definida como una práctica
particular de la política, concebida ésta como la práctica global de la
convivencia humana.
La adopción de los principios y prácticas universales de la escuela
clásica de administración en el sector público de los países de América
Latina obstaculizó en desarrollo de un enfoque interdisciplinario más
adecuado a la cultura y la sociedad latinoamericanas. En general, los
estudios de
esa etapa se preocuparon en caracterizar la situación de la administración
en términos de concordancia o discrepancia entre el comportamiento
observado y los principios de la administración científica, general y
burocrática de Taylor, Fayol y Weber, respectivamente. Dichos estudios
eran descripciones exploratorias de la realidad, con reducida base teórica
y limitada preocupación por la explicación de los hechos. Esas
descripciones examinaban la dimensión formal de la administración,
relegando a un segundo plano el nivel de acción política. Se hacía
especial hincapié en las características organizativas del sistema

administrativo, con reducida atención a la influencia de los factores
económicos, políticos y culturales en la vida de las organizaciones.
En la gestión educativa, el enfoque tecnocrático enfatiza la adopción
de perspectiva y soluciones organizacionales y administrativas enraizadas
en el pragmatismo instrumental del inicio del siglo XX. Para los teóricos
de la época, la pedagogía debía ofrecer soluciones técnicas para resolver
racionalmente los problemas reales que afrontaba la gestión educativa.
Sin embargo, hay evidencias de que la fuerza de la tradición del derecho
administrativo romano continuó vigente en América Latina durante la
etapa tecnocrática y se extiende hasta el presente. Es decir, el predominio
de los especialistas y tecnócratas como protagonistas de soluciones
pragmáticas para resolver problemas organizacionales y administrativos
en la educación no logró neutralizar las preocupaciones formales
relacionadas con las teorías abstractas del enfoque jurídico. Este es
apenas un ejemplo de la permanente superposición de enfoques y
paradigmas en el proceso histórico de construcción y reconstrucción del
conocimiento científico y tecnológico en la administración pública y la
gestión educativa. La historia nos enseña que la reconstrucción de un
camino implica un proceso de desconstrucción que no apaga las huellas,
ocultas o manifiestas, de las construcciones anteriores.
En el ambiente reformista de los años treinta aparecieron los
primeros intentos de sistematización de las teorías organizacionales y
administrativas adoptadas en la educación y los primeros ensayos de
gestión educativa en América Latina. Dichos ensayos respondían
significativamente a los impulsos académicos de Europa y de los Estados
Unidos de América. Al igual que en la administración pública, los
estudiosos latinoamericanos de gestión educativa pasaron a adoptar un
enfoque esencialmente técnico, de naturaleza normativa y pragmática.
Dicho enfoque de gestión educativa tiene defensores en distintos países
de Latinoamérica. Tomemos, por ejemplo, el caso de Brasil, en donde el
enfoque reformista de la etapa de
la Escuela Nueva de la década de los años treinta es solvente en las obras
de Anisio Teixeira, quien interpretó el pragmatismo pedagógico en la
línea de James y Dewey; de Querino Ribeiro, quien siguió la orientación
de Fayol; y de Carneiro Leao y Lourenco Filho, quienes adoptaron una
orientación clásica más abarcadora. En el contexto brasileño, la
producción intelectual de Anisio Teixeira tuvo particular influencia en el
campo de las políticas públicas y la gestión educativa, al marcar

profundamente el pensamiento pedagógico desde los años treinta hasta la
década de los años setenta. En el ámbito latinoamericano, el pensamiento
de Lourenco Filho ha tenido gran influencia en el campo específico de la
administración escolar desde esa época hasta los años sesenta. Su obra
principal, Organización y administración escolar, originalmente escrita

en portugués y más tarde traducida al español, fue muy utilizada en los
estudios superiores de educación en todo el Hemisferio.
En resumen, la administración de la educación del período
tecnocrático se inspiró fundamentalmente, como ocurrió con la
administración pública de la época, en los principios de la escuela clásica
de administración con sus movimientos científico, burocrático y general.
Sin embargo, cabe señalar que en la producción académica de la etapa
reformista existían construcciones teóricas -como las de Anisio Teixeira y
Lourenco Filho— que, más allá de las formulaciones entonces vigentes
en Europa y Norteamérica, se preocupaban por la defensa de la identidad
cultural y la promoción de los valores característicos de la sociedad
latinoamericana. Asimismo, muchas veces los modelos importados de
ultramar sólo se cumplían parcialmente, lo cual se debe precisamente al
hecho de que no fueron concebidos a partir de la realidad cultural y
política de los países de América Latina, ni prestaban suficiente atención
a la dimensión humana de la administración. Es decir, la falta de atención
a la dimensión humana de la administración en términos de identidad y
experiencia intersubjetiva y su insuficiente relación con la idiosincrasia y
las posibilidades concretas de Latinoamérica ponen de relieve las
limitaciones de la construcción tecnocrática de administración pública y
de gestión educativa.
ENFOQUE CONDUCTISTA
A partir de la década de los años cuarenta, se manifiesta en América
Latina la creciente reacción internacional iniciada en los años treinta
contra
los principios y prácticas tradicionales de la escuela clásica de
administración que habían inspirado el enfoque tecnocrático de
organización y gestión educativa. El rescate de la dimensión humana de
la administración está en el centro de dicha reacción en las fábricas, las
organizaciones gubernamentales y las escuelas y universidades. Surge así
en América Latina el enfoque conductista en la administración pública y
empresaria y en la gestión educativa. En la historia universal del

pensamiento administrativo, el inicio del enfoque conductiva se identifica
generalmente con la eclosión del movimiento psicosociológico de las
relaciones humanas, deflagrado a partir de los estudios de Hawthorne,
realizados entre 1924 y 1927 en los Estados Unidos de América. El
movimiento de las relaciones humanas en la administración fue

filosóficamente preparado por Follet y protagonizado inicialmente por
Mayo, Roethlisberger y Dickson en la Universidad de Harvard.
Posteriormente, tuvieron particular importancia los trabajos basados en las
concepciones pioneras de Simon sobre el proceso de toma de decisiones y
la conducta organizacional y administrativa, y en las definiciones de
Barnard sobre las organizaciones como sistemas cooperativos y en sus
conceptos de eficiencia y eficacia en el desempeño de las funciones
administrativas. Las contribuciones de ambos autores superaron las teorías
tradicionales de organización y gestión y tuvieron significativa influencia
en el desarrollo de nuevos conocimientos científicos y tecnológicos en el
campo de la administración.
Las bases teóricas de la construcción conductista se encuentran en las
ciencias de la conducta humana, particularmente la psicología y la
sociología, de cuya intersección surge la psicología social o la
psicosociología. La utilización de esas disciplinas ha sido particularmente
importante en la concepción y el desarrollo de nuevas tecnologías
utilizadas en la práctica administrativa, como la dinámica de grupo, el
desarrollo organizacional, el análisis transaccional, la formación de líderes
y la teoría de los sistemas. El enfoque conductista ha sido utilizado con
mayor frecuencia en la administración empresaria que en la administración
pública, donde su aplicación práctica ha enfrentado dificultades, a pesar de
los desarrollos teóricos en los medios académicos. La construcción
conductiva, que destaca la interacción entre la dimensión humana y la
dimensión institucional de la administración, tiene presencia marcante en
la educación, especialmente a través de la utilización del enfoque
sistémico de naturaleza psicosociológica.
La dimensión subjetiva de la conducta humana está presente en la
gestión educativa desde hace dos siglos, debido a la histórica vinculación
de la psicología con la pedagogía en los estudios superiores de educación y
en la práctica educativa en general. En realidad, la aplicación de la
psicología a la gestión educativa se remonta al psicologismo pedagógico
del comienzo del siglo XIX, protagonizado por Pestalozzi y Froebel
quienes postularon que la educación debe tomar en cuenta la realidad
psicológica del educando con todas las exigencias de su mundo subjetivo.
A la psicología educacional se sumó la sociología de la educación,
protagonizada en un primer momento por Durkheim quien ha ejercido

profunda influencia intelectual en Latinoamérica. La intersección teórica
entre la psicología y la sociología dio origen, posteriormente, a la
psicología social de la educación que alimentó los estudios de gestión
educativa por más de medio siglo. En ese contexto, las teorías
psicosociológicas de Parsons, Katz y Kahn, Getzels y otros pensadores

funcionalistas en Norteamérica adquirieron notoriedad y sus modelos
conductistas fueron extensamente publicados y ampliamente utilizados en
los estudios superiores de educación en América Latina. Un ejemplo
destacado de la utilización de las contribuciones de los psicólogos sociales
en la gestión educativa se encuentra en el conocido texto de Alonso, El
papel del director en la administración escolar. Su trabajo, como muchos
otros estudios de administración y gestión educativa de la época, adopta
los conceptos funcionalistas y los instrumentos analíticos específicos de la
teoría de los sistemas aplicada a la educación y su administración.
La teoría de los sistemas, que constituye un capítulo importante en la
historia del pensamiento científico moderno, ha tenido destacada
presencia en la educación y la administración a través de la utilización de
distintos modelos y un sinnúmero de aplicaciones. Un análisis sistémico
de la evolución de la administración pública y la gestión educativa revela
que, históricamente, el modelo mecánico de los sistemas cerrados de
inspiración tecnoburocrática de la escuela clásica de administración ha
dado lugar al modelo orgánico de los sistemas funcionales de orientación
conductista de la escuela psicosociológica de gestión, posteriormente
superado por el modelo adaptativo de los sistemas abiertos de naturaleza
contextual de la administración contemporánea.
En la vasta bibliografía sobre la aplicación de la perspectiva
sistemática al estudio de la educación y su administración se destaca el
libro de Coombs. La crisis mundial de la educación, que popularizó en
escala internacional la utilización de la teoría de los sistemas como
instrumento analítico para estudiar la situación y el funcionamiento de los
sistemas educativos. Este y otros estudios semejantes de gestión educativa
adoptan una orientación orgánica y comprensiva que permite estudiar la
interrela-
ción entre distintas dimensiones de los sistemas educativos, como la
dimensión humana que comprende les seres humanos con sus
potencialidades y necesidades; la dimensión institucional que involucra las
instituciones educativas con sus múltiples estructuras internas; y la
dimensión societaria que comprende la comunidad externa con sus
organizaciones económicas, políticas y culturales.
La evaluación de la aplicación de la teoría de los sistemas en la

educación latinoamericana permite identificar sus potencialidades y
falacias como instrumento analítico y praxiológico de gestión educativa.
Su concepto integrador de totalidad ha permitido avanzar en el análisis de
la educación y la gestión educativa como un proceso global y
multidimensional. Los conceptos de totalidad y multidimensionalidad han

exigido un enfoque interdisciplinario y contextual para el estudio y la
práctica de la educación. El análisis epistemológico del sentido y los
límites de la utilización de la teoría sistémica en la gestión educativa de
Latinoamérica permite identificar también sus falacias, en particular la
falacia jurídica que caracteriza el formalismo legal del periodo colonial, la
falacia tecnocrática asociada a las concepciones y prácticas
mecanomórficas y racionalistas de organización y administración de las
primeras décadas del siglo XX y la falacia conductista vinculada con las
concepciones organomórficas del funcionalismo psicosociológico que
caracteriza el pensamiento pedagógico de la posguerra.
Posteriormente, el enfoque conductista se reencarna, bajo nueva forma
y con nuevos instrumentos, en el movimiento del desarrollo
organizacional que, en realidad, constituye un nuevo esfuerzo sistémico
para compatibilizar aspectos institucionales e individuales en las
organizaciones sociales. A pesar de los resultados logrados en la
administración de negocios, al examinar la aplicación del enfoque de
desarrollo organizacional en distintas áreas del quehacer humano, los
estudiosos latinoamericanos han identificado dificultades para su
utilización efectiva en la administración pública y la gestión educativa.
Por ejemplo, ha sido difícil conciliar los conceptos orgánicos del enfoque
de desarrollo organizacional tomados de las ciencias naturales con la
tradición burocrática de la administración pública latinoamericana,
claramente influida por Weber y otros pensadores europeos. Sin embargo,
algunos analistas opinan que esta dificultad "no es inherente al desarrollo
organizacional" tal como fue concebido en y para los Estados Unidos de
América. El problema residiría más bien en la inadecuación metodológica
del enfoque organizacional angloamericano a los valores culturales y
patrones institucionales de la sociedad latinoame-
ricana. La creciente conciencia sobre la necesidad de la adecuación
política y cultural de la teoría administrativa consolidaría el camino para
una nueva etapa en la evolución del pensamiento administrativo, basado
en las contribuciones conceptuales y analíticas de las ciencias sociales
aplicadas de origen latinoamericano.
Una reacción más reciente al enfoque tecnocrático de la
administración de la educación en Latinoamérica se revela en la

perspectiva fenomenológica que concibe la gestión educativa como acto
pedagógico en vez de definirla como acto empresarial o práctica
comercial. Los protagonistas de la perspectiva pedagógica defienden la
tesis de la especificidad de la administración de la educación como
campo profesional de estudio. En ese sentido, conciben la gestión

educativa a partir de una aproximación directa al fenómeno educativo,
con el objetivo de interpretarlo tal como se presenta en la vida real. Su
compromiso esencial es con el logro eficaz de los objetivos intrínsecos
del sistema educativo y de sus escuelas y universidades. La orientación
fenomenológica del enfoque pedagógico de gestión educativa ha tenido
gran influencia en América Latina pero, al lado de sus logros
intrínsecamente educativos, no ha podido hacerle frente a problemas
estructurales de gran escala que afectan a la educación contemporánea.
La conciencia de este hecho vino a destacar la necesidad de elaborar un
enfoque más comprensivo y contextual para estudiar y ejercer la
administración de la educación, como se verá más adelante.
ENFOQUE DESARROLLISTA
En la fase de reconstrucción económica de la postguerra, el

movimiento administrativo dominante es el de la administración para el
desarrollo. El enfoque desarrollista de administración surge en los
Estados Unidos de América en el contexto de la teoría política
comparada y está asociado, desde el inicio, con el de la administración
pública comparada. El enfoque desarrollista de administración es el
resultado de un conjunto de factores, entre los cuales se destacan la
exposición internacional de los investigadores y ejecutivos
norteamericanos durante la Segunda Guerra Mundial y la necesidad de
organizar y administrar los servicios de asistencia técnica y ayuda
financiera en la etapa de la postguerra, especialmente los
programas del Plan Marshall en Europa y los de la Alianza para el
Progreso en las Américas. El estudio de la administración para el
desarrollo se consolida en las universidades norteamericanas como un
campo especializado de la administración pública y se populariza en las
asociaciones científicas y profesionales, como la Asociación Americana
de Ciencias Políticas y la Sociedad Americana de Administración
Pública.
Los protagonistas de la construcción desarrollista de administración
concentran su atención en los requerimientos organizacionales y
administrativos para lograr los objetivos del desarrollo nacional en
aquellos países en donde la consecución de dichos objetivos implica
grandes transformaciones económicas y sociales. Argumentando que los

modelos tradicionales de administración son limitados e inadecuados
para el estudio y la práctica de la administración pública en los países
pobres, los desarrollistas proponen la adopción de una perspectiva de
administración dedicada específicamente a la gestión de los programas de
desarrollo y al estudio de los métodos utilizados por los gobiernos para
implementar políticas y planes concebidos para lograr sus objetivos
económicos y sociales. Inicialmente, el enfoque desarrollista era,
predominantemente, normativo y prescriptivo, comprometido tanto con
la elaboración como con la implementación de las metas económicas y
sociales del desarrollo. Estudios posteriores adoptan una orientación más
"empírica, nomotética y ecológica".
En América Latina, el enfoque desarrollista de administración fue
utilizado, predominantemente, por los autores extranjeros y sus
seguidores nacionales en sus esfuerzos descriptivos y prescriptivos
relacionados con la modernización de la administración pública. En
realidad, a la luz del optimismo de la era de reconstrucción económica de
la postguerra, la concepción de un Estado modernizador era un
ingrediente fundamental de los programas de las agencias extranjeras de
asistencia técnica y ayuda financiera. Sin embargo, muchas veces, la
implementación de dichos programas de modernización se vio dificultada
por su falta de racionalidad económica y efectividad política y por su
reducida atención a los factores culturales de la saciedad latinoamericana.
En el campo de la gestión educativa de América Latina, el enfoque
desarrollista de administración coincide con el “paradigma
economicista” identificado por Tedesco en su análisis crítico del
desarrollo de la investigación educativa de Latinoamérica y con la etapa
de la "educación para el crecimiento económico'' que Braslavsky señala
en su revisión de los modelos educativos adoptados a lo largo de la
historia latinoamericana.
Este enfoque, a su vez, se inserta en el poderoso movimiento
internacional de la "economía de la educación" y sus campos correlatos,
como la formación de recursos humanos para el desarrollo, la teoría del
capital humano, la inversión en el ser humano y sus tasas de retorno
individual y social. A la luz de la lógica económica que caracteriza esos
movimientos, surge el planeamiento de la educación, fuertemente
impulsado por las agencias de asistencia técnica y financiera de los

países desarrollados, por los organismos intergubernamentales de
cooperación intelectual y por las organizaciones internacionales de
crédito. En ese contexto, la OEA y la UNESCO organizan en 1958, en la
ciudad de Washington, la histórica reunión funcional del planeamiento
integral de la educación. En 1962 los ministros de Educación y de

Planificación Nacional del Continente, en reunión conjunta realizada en
Santiago, bajo el patrocinio de la UNESCO, la OEA y la CEPAL,
consagran, a nivel político, el papel de la educación como factor de
desarrollo económico, como instrumento de progreso técnico y como
medio de selección y ascenso social. También en los años sesenta,
prestigiosas universidades norteamericanas, como Harvard y Stanford
entre otras, crean centros y programas de educación y desarrollo e inician
la formación de selectos grupos de planificadores y administradores de la
educación para el desarrollo. En Santiago y otras ciudades de
Latinoamérica, la CEPAL, el ILPES, la UNESCO y la OEA dan inicio a
programas sistemáticos de formación de especialistas en planeamiento y
administración para el desarrollo educativo. Tuvieron particular impacto
y efecto multiplicador los cursos de la UNESCO y su Instituto
Internacional de Planeamiento de la Educación (UPE) y los proyectos
multinacionales de administración y planeamiento de la educación
organizados por el Programa Regional de Desarrollo Educativo (PREDE)
de la OEA en cooperación con selectas universidades en Argentina,
Brasil, Colombia, Chile, Panamá, Perú, México, Venezuela y Estados
Unidos. Simultáneamente, en los Ministerios de Educación de los países
latinoamericanos se establecen oficinas de planeamiento educativo y
formación de recursos humanos para el desarrollo. Los ministerios de
Economía o de Planificación Nacional inauguran la fase de los planes
trienales, quinquenales y decenales de desarrollo económico y, dentro de
ellos, conciben los respectivos planes sectoriales de desarrollo educativo.
Esos hechos reflejan la convicción generalizada de que la educación
es el factor más importante de desarrollo nacional, el propio "motor del
crecimiento económico." Por esa razón, los servicios educativos eran
minuciosamente planificados en función de los requerimientos de mano
de
obra para atender a las necesidades de la industrialización que avanzaba
de manera irreversible en los países de América Latina. En términos de
preparación de la gente para la vida en sociedad, se concebía la
educación en función del mercado de trabajo que requería individuos
eficientes y económicamente productivos. En realidad, la productividad y
la eficiencia eran preocupaciones centrales de los adeptos del
desarrollismo pedagógico que encuentran en la tecnología el nuevo

instrumento modernizador de la educación y la sociedad. América Latina
vive un período de gran optimismo pedagógico. Las estadísticas revelan
que, en esa época, hubo un enorme crecimiento cuantitativo de los
sistemas educativos en términos de escuelas, colegios, universidades,
matrículas, graduados y de recursos públicos para la educación.

Sin embargo, en la década de los años setenta los hechos
demostrarían con creciente pesimismo, que la inversión en la educación
latinoamericana no pagó los dividendos esperados en términos de
crecimiento económico y progreso tecnológico. El fracaso fue aún más
desolador en términos de desarrollo humano, de calidad de vida y de
equidad social. El optimismo pedagógico de las décadas anteriores entró
en crisis. En las palabras de Tedesco, el sistema educativo ha dejado de
ser concebido como palanca y motor de cambio, y el optimismo
pedagógico que concebía a la educación y al maestro como fuentes de
progreso se ha transformado en pesimismo y desilusión. Se imponía así
la necesidad de reevaluar el papel y la relevancia de la educación y la
gestión educativa en América Latina. Las evaluaciones críticas revelan
que, entre otras conclusiones, el valor económico es una dimensión
importante pero no suficiente de la gestión educativa. Otras
consideraciones y disciplinas de las ciencias sociales son imprescindibles
para evaluar y orientar el ejercicio de la administración pública, la
educación y la gestión educativa, como se verá a continuación.
ENFOQUE SOCIOLÓGICO
Mientras se agotaren foque desarrollista de administración pública y
de gestión, educativa de los autores extranjeros, se afirman los estudiosos
latinoamericanos que ensayan un enfoque sociológico, concebido sobre
la
base de la intersección de contribuciones conceptuales y analíticas de las
ciencias sociales aplicadas. Preocupados con la adecuación política y
cultural de los conocimientos científicos y tecnológicos en la educación
y la administración, los estudiosos latinoamericanos muestran especial
interés por la utilización de cuadros teóricos y metodológicos de origen
latinoamericano. En ese sentido, el esfuerzo teórico endógeno más
relevante y definitorio del pensamiento crítico latinoamericano fue la

teoría de la dependencia, enraizada en el estructuralismo cepalino
protagonizado por Prehisch en la economía y por Cardoso en la
sociología. En la educación, el protagonista más influyente del
pensamiento crítico latinoamericano de la época fue Freire. La
contribución pedagógica más afinada con los postulados de la teoría de

la dependencia se encuentra en la obra póstuma de Berger, Educación y
dependencia. La teoría de la dependencia representa una contribución
históricamente importante. Sin embargo, como resultado del esfuerzo de
supuración intelectual de sus protagonistas e intérpretes en el contexto de
la nueva realidad internacional, el estructuralismo cepalino ha dado lugar
a renovadas propuestas intelectuales con vistas a enfrentar los nuevos
desafíos de la moderna sociedad global, como se verá en el Capítulo
Cuatro.
De acuerdo con los protagonistas del pensamiento crítico
latinoamericano, la administración pública y la gestión educativa
desempeñan una función esencialmente política, sociológica y
antropológica. Consecuentemente, para los autores de esa etapa, el
resultado de la administración se debe, primordialmente, a factores
políticos, sociológicos y antropológicos y sólo secundariamente a la
influencia de variables jurídicas y técnicas. En ese sencido, Mello e
Souza señala que “la aplicación de la administración científica a la
administración pública en los países en desarrollo se ha visto perjudicada
principalmente por problemas que no son de índole técnica... (ya que) el
principal foco de resistencia es sociopolítico y producto de las
características estructurales de las sociedades subdesarrolladas”.
Para los pensadores de la construcción sociológica, como Guerreiro
Ramos y Mello e Souza, la inadecuación política y cultural de las teorías
organizacionales y administrativas es una hipótesis explicativa de los
fracasos de los movimientos reformistas que se han observado durante
muchas décadas en la administración pública latinoamericana. Dichos
movimientos reformistas no alcanzaron los resultados esperados debido,
en gran medida, a que los conocimientos y las tecnologías adoptadas no
guardaban relación con las necesidades administrativas y con la propia
ecología del desarrollo latinoamericano. Los nuevos escritores defienden
la tesis de que el sistema administrativo latinoamericano es paternalista y
dependiente del ambiente sociopolítico. Si para la ética de los escritores de
las etapas anteriores ese sistema paternalista es patológico, los estudiosos
de la etapa sociológica postulan que el sistema sólo se vuelve patológico
cuando se lo juzga con una escala de valores tomada de otra realidad. En
ese sentido, los nuevos pensadores enfrentan el desafío de concebir
perspectivas de administración basadas en los valores culturales y políticos

de la sociedad latinoamericana y de sus instituciones sociales. Sin
embargo, el desafío no radica en el rechazo de los valores jurídicos, de la
racionalidad técnica, del humanismo psicológico y del valor económico de
los enfoques anteriores, sino más bien en la superación de los problemas
que existen en el contexto sociopolítico más amplio.

También en los medios educativos de Latinoamérica, mientras se
cuestionan las posibilidades del desarrollismo pedagógico, educadores de
vanguardia ensayan un enfoque sociológico, de carácter interdisciplinario,
para el estudio y la práctica de la administración de la educación. En ese
sentido, ya en 1963 Lourenco Filho opinaba que no basta el conocimiento
de las disciplinas pedagógicas para el estudio y el ejercicio de la
administración escolar, argumentando que, ante la complejidad de los
sistemas de enseñanza, la teoría educativa debería desarrollarse en un
amplio "dominio interdisciplinario". En la misma línea, Mascaro, al
referirse a la grave debilidad de la administración escolar en América
Latina, sugería partir de un "análisis crítico de naturaleza
histórico-sociológica" para buscar las explicaciones de sus causas y, sobre
esa base, elaborar soluciones para los problemas organizacionales y
administrativos en los sistemas educativos latinoamericanos. Con una
perspectiva más comprensiva e ideológicamente explícita del quehacer
educativo, surge en esa época la contribución protagónica de Freire que, en
cierta medida, reconstruye en la teoría pedagógica las relaciones de
dominación y los ideales de liberación que la teoría de la dependencia
postula en el ámbito de las relaciones económicas y políticas
internacionales. Más allá de la importancia de éstas y otras contribuciones
individuales, es importante examinar los factores y la coyuntura histórica
en que ha evolucionado en los años sesenta y setenta el enfoque
sociológico en el estudio de la administración de la educación. Tres
factores han sido particularmente importantes: la acción de las
asociaciones profesionales de educadores; el desarrollo de los estudios de
posgrado en educación; y los aportes de la cooperación internacional.
Durante los años sesenta y setenta, se observa un esfuerzo significativo
de organización de los educadores a través de la creación y consolidación
de asociaciones de profesionales e instituciones en distintas áreas del
conocimiento pedagógico. En el campo específico de la gestión educativa,
se han creado asociaciones profesionales y académicas en distintos países de
América Latina y del Caribe. En ese contexto, se destaca el protagonismo de
la Associacao Nacional de Profissionais de Administracao da Educacao
(ANPAE) del Brasil, fundada en 1961 en San Pablo. Las publicaciones de
ANPAE y sus Congresos Nacionales han desempeñado un papel importante

en el desarrollo y la difusión del pensamiento administrativo en la educación
brasileña. El Noveno Congreso Nacional, realizado en 1978 en Curitiba, fue
un marco histórico en el estudio de la administración de la educación en el
contexto de las ciencias sociales. En esa ocasión el tema de la especificidad
de la gestión educativa fue reiterado con mayor claridad. Como cierre de ese
período, se funda la Sociedad Interamericana de Administración de la
Educación, en ocasión del Primer Congreso Interamericano de
Administración de la Educación, realizado en 1979 en Brasilia, bajo el
auspicio de ANPAE, de la OEA y del Consejo Universitario de
Administración de la Educación (UCEA) de los Estados Unidos, con el
objetivo de estudiar la relación entre política y gestión educativa en el
contexto más amplio de las ciencias sociales.
Uno de los cambios importantes en la educación latinoamericana desde
la década de los años sesenta es el desarrollo de los cursos de posgrado en
educación, particularmente en el campo del planeamiento y la gestión
educativa, como resultado de esfuerzos nacionales y de la cooperación
técnica internacional. Los trabajos más significativos fueron desarrollados
por las universidades e instituciones nacionales de investigación y
educación superior de los países de la región. Los esfuerzos nacionales
fueron apoyados y complementados, desde los años sesenta hasta el
presente, por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO), especialmente su Oficina Regional de
Educación para América Latina y el Caribe (OREALC) y su Instituto
Internacional de Planeamiento de la Educación (UPE); por la Organización
de los Estados Americanos (OEA) y su Programa Regional de Desarrollo
Educativo; por la Organización de los Estados Iberoamericanos de
Educación, Ciencia y Cultura (OEI); y por la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO). Esas organizaciones mantienen Oficinas
Regionales y/o Representaciones Nacionales en los distintos países del
Hemisferio, que han facilitado el desarrollo de extensas redes de
instituciones y profesionales en el campo de la educación y la gestión
educativa. El esfuerzo analítico desarrollado en los programas de postgrado
en educación y en
otras actividades académicas de las universidades latinoamericanas, llevadas
a cabo en colaboración con los programas de cooperación internacional, han
desempeñado un papel decisivo en el cambio del tradicional carácter
normativo, que ha caracterizado históricamente la educación
latinoamericana, para arribar a un enfoque más sociológico. La
investigación científica y la formación de personal especializado en el
campo de la gestión educativa han sido preocupaciones prioritarias, tanto en

los esfuerzos nacionales como en los programas de cooperación técnica
internacional.
Durante toda la etapa sociológica, los protagonistas del enfoque de
ciencias socials aplicada a los estudios de administración de la educación
procuran responder a las exigencias y peculiaridades económicas, políticas y

culturales de América Latina. Para lograr ese objetivo, en las últimas
décadas se observa un creciente esfuerzo por consolidar una concepción de
gestión educativa a partir de la perspectiva económica, política y cultural de
América Latina en el contexto de las nuevas relaciones de interdependencia
internacional que caracterizan la década de transición hacia el siglo XXI.
Sin embargo, debido a la intensa circulación internacional del conocimiento
científico y tecnológico resultante de la revolución de los medios
electrónicos de comunicación, la bibliografía producida en los países
desarrollados se mantiene como una fuente importante en la investigación y
la práctica educativa en América Latina. Las evidencias actuales sugieren
que la circulación internacional del conocimiento se intensificara cada vez
más en nuestra aldea global, cada vez más aldea.
CONCLUSIÓN: CONSTRUYENDO NUEVOS CAMINOS

Frente a la complejidad de las bases epistemológicas de la
administración contemporánea no es tarea fácil hacer un relevamiento
teórico de sus desarrollos recientes y formular nuevas perspectivas para el
futuro. Esta tarea, además del análisis de la experiencia acumulada
históricamente, requiere un estudio detallado de las condiciones y
necesidades del presente y un cuidadoso trabajo prospectivo sobre las
posibilidades y demandas futuras. En ese contexto, las observaciones de esta
conclusión son apenas un enunciado preliminar de tendencias en la teoría
organizacional y administrativa en la educación latinoamericana que se
analizarán más exhaustivamente en los próximos capítulos.
La primera preocupación es hacer una lectura crítica de la historia del
pensamiento administrativo en América Launa para facilitar la
comprensión del estado actual del conocimiento y sus perspectivas futuras.
Hace más de dos décadas, Nascimento afirmaba que la teoría
administrativa del siglo XX había evolucionado "de una visión ejecutoria
hacia una visión decisoria, de una concepción de ingeniería humana hacia
una concepción de ciencia social aplicada, y de un abordaje de sistema
cerrado hacia un abordaje de sistema abierto". Esos tres ejes analíticos del
fenómeno administrativo ponen de relieve dos criterios que definen la
administración tradicional: la eficiencia y la eficacia. Según el autor, la
eficiencia, como criterio de desempeño interno orientado hacia procesos e
instrumentos racionales y técnicos, caracteriza el enfoque ejecutorio, la
concepción de ingeniería humana y el abordaje de sistema cerrado. En

cambio, la eficacia, como criterio de desempeño orientado hacia el logro de
objetivos y metas sociales, caracteriza el enfoque decisorio, la concepción
de ciencia social aplicada y el abordaje de sistema abierto.
En las últimas décadas, se han escrito nuevos capítulos sobre la
construcción del conocimiento en la administración pública y la gestión
educativa que destacan la creciente importancia de los factores externos de
carácter económico, político y cultural en el funcionamiento de las
organizaciones contemporáneas. Esos capítulos registran nuevas
perspectivas teóricas de administración y nuevos criterios orientadores para
evaluar el desempeño administrativo en las empresas, las organizaciones
públicas y las escuelas y universidades. Junto a la productividad y la
racionalidad administrativa medidas según los criterios técnicos de
eficiencia y eficacia, surgen los conceptos superadores de efectividad y
relevancia como criterios de desempeño político y cultural de la
administración. Asimismo, a la luz de los ideales de libertad subjetiva y
democracia participativa del mundo actual, se desarrollan los conceptos de
identidad y equidad como valores centrales de la administración pública y
la gestión educativa tanto a nivel nacional como en el ámbito de las
relaciones internacionales.
El concepto de efectividad va más allá de los criterios técnicos de
eficiencia y eficacia y se preocupa por la consecución de objetivos más
amplios de naturaleza política y social. El concepto de relevancia, definido
en función de los ideales de desarrollo humano y calidad de vida, se
impone como criterio clave de la administración moderna y supera la
capacidad heurística y praxiológica de los criterios administrativos
tradicionales y las limitaciones de los enfoques econocráticos desprovistos
de valores éticos y de perspectiva cultural. La relevancia, como criterio de
desempeño administrativo definido internacionalmente por la ciudadanía
de acuerdo con
sus percepciones e interpretaciones de los valores culturales, es un
concepto estrechamente vinculado con los valores de identidad y equidad,
que exigen del investigador y del administrador, más allá del dominio
técnico, un compromiso ético definido con la promoción de la calidad de
vida humana colectiva. Dicho compromiso se destaca en recientes
esfuerzos teóricos por definir una metodología relevante para el estudio de

la administración pública para concebir nuevas perspectivas de gerencia
social a la luz del concepto de desarrollo humano y para formular
propuestas de formación y perfeccionamiento de administradores escolares
a la luz de una perspectiva multidimensional y multicultural de gestión
educativa.
Los conceptos de calidad de vida y desarrollo humano, de efectividad
política y relevancia cultural, de identidad subjetiva y equidad social se
afirman como valores fundamentales en el estudio y la práctica de la
administración de la educación en América Latina, como se verá en los
próximos capítulos. La importancia de dichos conceptos se destaca, de
manera explícita o implícita y con distintas percepciones e
interpretaciones, en estudios recientes de gestión educativa en
Latinoamérica. En ese sentido, la consolidación de perspectivas
políticamente efectivas y culturalmente relevantes de gestión educativa,
capaces de promover la identidad y la equidad en la educación
latinoamericana y de atender eficiente y eficazmente a las necesidades
reales de sus instituciones y sistemas educativos, constituye un desafío
intelectual de grandes proporciones. De nuestra capacidad para enfrentar
correctamente ese desafío depende, en gran medida, la orientación que ha
de seguir el estudio y el ejercicio de la administración de la educación
latinoamericana en la transición hacia el nuevo milenio.

AE Sander 2 Unidad 2

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

AE Sander 2 Unidad 2

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

AE Sander 2 Unidad 2

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didácticos.

Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

El estudio de la administración de la educación latinoamericana se

administración pública y sigue el curso del desarrollo histórico de América

lectura histórica está dividida en cinco etapas subsiguientes, que

América Latina. Si bien hay referencias a contribuciones individuales de la

la organización y la gestión de los sistemas educativos y de sus escuelas y

El Capítulo Cuatro examina algunos de los actuales desafíos

latinoamericana, identificando problemas y enfrentando desafíos,

Los ensayos de este volumen son documentos de trabajo. De

El Capítulo Uno se refiere al proceso de construcción y reconstrucción

EN BUSCA DEL CONOCIMIENTO EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA GESTIÓN

La búsqueda del conocimiento científico y tecnológico en la

administración científica en los Estados Unidos, la administración general

de esas concepciones, y sus escuelas de administración y ciencias sociales

Oeste enfrentan el reto de concebir instancias de educación y de gestión

desarrollo humano y la calidad de vida en la educación y la sociedad.

semejanza de la trayectoria histórica de la administración pública, puede

Este esquema analítico sugiere que el conocimiento en la

latinoamericana a lo largo de su historia.

Es difícil resumir en estas páginas la extensa bibliografía que retrata

durante tanto tiempo, los principios y las técnicas de organización y

legalismo es una de las características básicas del derecho romano que

Dominicanos, Benedictinos y miembros de otras órdenes y

Loyola, de la Conduite des Écoles Chréliennes de Jean Baptiste de La

nacionales. La independencia política, sin embargo, no cambió

En resumen, la evolución de la administración pública y la gestión

En general, las teorías de esa etapa se basan en los principios de la

fase reformista y de las etapas posteriores.

especial hincapié en las características organizativas del sistema

campo de las políticas públicas y la gestión educativa, al marcar

principal, Organización y administración escolar, originalmente escrita

empresaria y en la gestión educativa. En la historia universal del

movimiento de las relaciones humanas en la administración fue

protagonizada en un primer momento por Durkheim quien ha ejercido

psicosociológicas de Parsons, Katz y Kahn, Getzels y otros pensadores

La evaluación de la aplicación de la teoría de los sistemas en la

multidimensional. Los conceptos de totalidad y multidimensionalidad han

administración de la educación en Latinoamérica se revela en la

campo profesional de estudio. En ese sentido, conciben la gestión

En la fase de reconstrucción económica de la postguerra, el

grandes transformaciones económicas y sociales. Argumentando que los

impulsado por las agencias de asistencia técnica y financiera de los

integral de la educación. En 1962 los ministros de Educación y de

desarrollismo pedagógico que encuentran en la tecnología el nuevo

matrículas, graduados y de recursos públicos para la educación.

relevante y definitorio del pensamiento crítico latinoamericano fue la

contribución pedagógica más afinada con los postulados de la teoría de

perspectivas de administración basadas en los valores culturales y políticos

que existen en el contexto sociopolítico más amplio.

ANPAE y sus Congresos Nacionales han desempeñado un papel importante

campo de la gestión educativa han sido preocupaciones prioritarias, tanto en

procuran responder a las exigencias y peculiaridades económicas, políticas y

CONCLUSIÓN: CONSTRUYENDO NUEVOS CAMINOS

concepción de ingeniería humana y el abordaje de sistema cerrado. En

esfuerzos teóricos por definir una metodología relevante para el estudio de

También podría gustarte