El Estado Constitucional.

Por Juan Carlos Upegui.

“La realidad Estado solo existe como un plebiscito de

todos los días” (Heller, 2002, p.4)

“Los conceptos y las instituciones no nacen en un vacío

puro e intemporal, sino en lugar y fecha conocidos y a
consecuencia de procesos históricos de los que arrastran
una carga quizá invisible pero condicionante” (Tomás y
Valiente, en Clavero, 1996 p. 294)

Una mención al Estado y a su caracterización es forzosa en los textos

constitucionales. La idea de Constitución como cuerpo de normas ordenador del
poder y de la libertad no puede ser ajena al fenómeno moderno del Estado. Sin
embargo, es necesario prestar mucha atención a los términos elegidos. Estas
palabras gozan de una carga histórica, política e ideológica que trasciende el
contexto en que son empleadas. También pueden ser entendidas de formas que
no necesariamente coinciden con la intención de quienes decidieron incluirlas en
la Constitución, ni con sus etimologías o sus variantes históricas. Al emplear este
tipo de palabras (Estado, social, derecho, República, unitaria) palabras
poderosas, los constituyentes nos ofrecen indicios de las ideologías dominantes
que caracterizan el texto constitucional, nos reflejan un horizonte histórico más
o menos determinado, nos indican una aspiración, y nos dejan con la tarea de
revisar, como en ejercicio arqueológico, sus posibles sentidos y las formas en
que han sido (y deberían ser) usadas y entendidas en las prácticas sociales,
sean estas técnicas o informales (Clavero, 1996, p.342-6).

En adelante me concentraré en ofrecer algunos datos que permitan a los

estudiantes de Derecho de los primeros semestres, explorar posibles
entendimientos del sentido y de los usos de la expresión “Estado”, en primer
lugar, y de la expresión “Estado social de derecho”, en segundo lugar.

Estado.

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 Existen distintos usos de la expresión Estado. Estos usos pueden ser
agrupados de múltiples formas. Ya sea a partir de las propuestas de las
disciplinas que tienen como parte de su objeto de estudio el fenómeno estatal.
Ya sea a partir de algunos criterios clasificatorios tales como: la manera en que
se organiza y distribuye el poder en relación con el territorio (unitario, federal) el
compromiso con una cierta ideología (liberal, social) o el rol del derecho en su
funcionamiento (de derecho, absolutista) entre muchos otros. También pueden
agruparse, en el plano de las prácticas jurídicas, a partir de la caracterización
propuesta por las disciplinas jurídicas especializadas, en especial el derecho
internacional y el propio derecho constitucional.

1. Aproximación a la definición de Estado a partir de distintas disciplinas.

En el plano académico se suelen agrupar definiciones de Estado a partir

de la disciplina que los propone. Existen definiciones de Estado construidas a
partir de presupuestos, postulados y conceptos propios de la ciencia política, la
sociología, el derecho, la economía política, la filosofía política, las teorías
críticas, entre otras. Estas definiciones son puntos de referencia para la
comprensión general del fenómeno y para entender y dimensionar sus usos
actuales. Veamos, entre diferentes propuestas, un ejemplo de definición desde
un autor que sirva apenas de referencia, de cada una de estas disciplinas.

Desde la ciencia política, una definición clásica ha sido la propuesta a finales del
siglo XIX por Georg Jellinek, uno de los primeros autores en embarcarse en
estudios generales acerca del fenómeno del Estado. Para Jellinek, el Estado, es
“la unidad de asociación dotada originariamente de poder de dominación, y
formada por hombres asentados en un territorio” (Jellinek, 1958, p.145). O
también, “la asociación de un pueblo, poseedora de una personalidad jurídica
soberana que de un modo sistemático y centralizador, valiéndose de medios
exteriores, favorece los intereses solidarios individuales, nacionales y humanos”
(Jellinek, 1958, p.215).

Una muestra de la influencia de esta definición, o de sus elementos centrales,

es la práctica de los profesores de Derecho Constitucional que solemos

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aproximarnos a la definición del Estado, y del Estado colombiano a partir de una
caracterización jurídico-constitucional de sus tres elementos: territorio, población
y gobierno.

Desde la sociología, la definición de Estado de Max Weber es canónica: “el

Estado moderno es una unidad de dominación, de índole institucional, cuyos
fines, con éxito en los resultados, han sido monopolizar como medio de
dominación, la legítima violencia física dentro de su territorio” (Weber, 1986,
p.12).

Esta definición parece descansar sobre la propuesta por Jellinek e incluye dos
interesantes aspectos: el reconocimiento del carácter institucional de la unidad
de dominación en que consiste el Estado, y la inclusión del monopolio del
ejercicio legítimo de la violencia física, no como el único medio del que se valga
el Estado para alcanzar sus fines, pero sí como su “medio específico”.

Desde la ciencia del derecho, en el contexto de una teoría general del derecho,
la definición de Hans Kelsen sigue siendo una referencia. “El Estado es, por
naturaleza, un sistema de normas o la expresión para designar la unidad de tal
sistema” (Kelsen, 1979, p.21). “Cuando la teoría dominante del Estado declara
que éste constituye un “aparato coactivo” y la doctrina tradicional jurídica
considera que el derecho es un orden coactivo, queda demostrado que,
fundamentalmente, ambas teorías tienen en cuenta el mismo objeto” (Kelsen,
1979, p.22).

La tesis de la identidad entre Estado y derecho goza de una sólida

fundamentación desde los postulados de la Teoría Pura del Derecho (Kelsen,
1979). Sin embargo no inspira los usos más frecuentes de la expresión Estado.
Esta paradoja ilustra la complejidad del concepto: a pesar de estar bien
fundamentada desde una perspectiva científica, no es una definición de uso
recurrente en las prácticas discursivas sobre el Estado.

Desde la economía política, la definición de Friedrich Engels es provocadora:

“Es el Estado una fuerza de la clase más poderosa, de la que impera
económicamente, y que por medio del Estado se hace también clase
preponderante desde el punto de vista político, y crea de ese modo nuevos

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medios de postergar y explotar a la clase oprimida” (Engels, sf, p.192). Precisa
este autor:

El Estado no es de ningún modo un poder exteriormente impuesto a la sociedad; tampoco

es la realización de la idea moral, “ni la imagen y la realización de la razón” como lo
pretende Hegel. Es más bien un producto de la sociedad cuando llega a un grado de
desarrollo determinado; es la confesión de que esa sociedad se pone en una irremediable
contradicción consigo misma, y está dividida por antagonismos irreconciliables, que es
impotente para conjurar. Pero a fin de que las clases antagonistas, de opuestos intereses
económicos, no se consuman a sí mismas y a la sociedad con luchas estériles, hácese
necesario un poder que domine ostensiblemente a la sociedad y se encargue de dirimir el
conflicto o mantenerlo dentro de los límites del “orden”. Y ese poder, nacido de la sociedad,
pero que se pone por encima de ella y se le hace cada vez más extraño, es el Estado
(Engels, sf, p.189).

En el centro de esta definición están las ideas del conflicto y de la dominación

como variables centrales de la caracterización de toda sociedad. También lo está
una lectura histórica de los antagonismos y de las disputas por el poder, y por el
control de su base económica, entre los distintos grupos que integran cada
sociedad. Asimismo, hay ecos de las definiciones que proponen los otros
autores: el Estado es por definición un aparato de dominación. La novedad de
Engels es ofrecer un marco teórico para explicar (y sobre todo para hacer
explícito) cómo surge este aparato de dominación, con qué fines, y al servicio de
qué intereses.

Desde la filosofía política, la definición de Jacques Maritain con un claro acento

humanista es como sigue: “El Estado es tan solo esa parte del cuerpo político
cuyo peculiar objeto es mantener la ley, promover la prosperidad común y el
orden público, y administrar los asuntos públicos” (Maritain, 1983, p.26). “El
Estado no es más que un órgano habilitado para hacer uso del poder y la
coerción. (…) Es un instrumento al servicio del hombre. Poner al hombre al
servicio de este instrumento es una perversión política” (Maritain, 1983, p.27).

Esta definición “instrumentalista” del Estado sugiere reflexiones a partir del

problema de los medios y los fines. El Estado se concibe como un aparato de
poder pero como uno que debe estar al servicio del ser humano, del bien común.
Se opone a concepciones “sustancialistas” del Estado sobre las que en el siglo
XX se construyeron los Estados totalitarios. Concepciones que facilitaron la

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entronización de la idea del Estado como un ente con sustancia propia, con
derecho autónomo a mantener su propia existencia, investido de un poder
supremo, un ente que fue utilizado para oprimir y negar las libertades básicas de
los seres humanos. (Maritain, 1983)

Finalmente, desde las teorías críticas, la definición de Estado del Diccionario

sobre el Desarrollo es una buena referencia. Para Ashis Nandy el concepto
moderno de Estado se puede reducir al concepto europeo de “Estado-Nación” el
cual supone “un encaje más estrecho entre las realidades de la etnicidad, la
nación y el estado [lo que implica] un papel más central del estado en la sociedad
[entendido ahora] como el heraldo e instrumento principal del cambio social”
(Nandy 1996, 81). En el contexto europeo el nuevo Estado-nación sería “el
iniciador y protector de las instituciones modernas del capitalismo industrial” y el
encargado de lograr la “homogeneización cultural e ideológica de la población
de un país” (Nandy, 1996, p.81).

Nandy, el único autor no europeo de los citados hasta ahora, nos muestra una
visión no eurocéntrica y desnuda tres aspectos centrales del constructo Estado:
a) el Estado es un instrumento ideado para intervenir en el cuerpo social (los
habitantes de un territorio) b) encargado de promover y de proteger la forma de
producción del (las ideas de desarrollo y los valores asociados al) capitalismo
industrial; y c) encargado de homogeneizar el elemento humano del Estado bajo
las banderas de unos valores nacionales, entre los que podrían mencionarse: la
creación y difusión de una versión oficial de la historia, la creación de una
identidad nacional con sus simbologías, y el privilegio de unos valores y unas
tradiciones, que por lo general, coinciden con las practicadas, impuestas o
apropiadas por las élites.

Cada una de estas definiciones participa de forma fuerte de la metodología y de

los presupuestos conceptuales y filosóficos propios de las disciplinas desde las
que fueron propuestas. Así, el cabal entendimiento de la definición de Jellinek,
por ejemplo, supone un repaso de los postulados metodológicos que propone en
su obra Teoría General del Estado, a saber: la importancia del método histórico,
la distinción entre tipos ideales y tipos empíricos, las diferencias entre las
ciencias naturales y las ciencias sociales, etc. Igualmente ocurre en el caso de

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la definición de Nandy. Esta definición se logra entender en toda su dimensión si
se repasan los postulados de los estudios críticos: las teorías de la colonización,
el rol central del poder en la construcción de conceptos, discursos e imaginarios,
y la recuperación de visiones alternativas. Por lo cual es importante tener
presente desde dónde se proponen estas definiciones, con qué metodología se
construyen, y cuáles son sus presupuestos filosóficos e ideológicos.

2. Aproximación a la definición de Estado a partir de algunas tipologías.

De otro lado, en los discursos del derecho constitucional es común hablar

del Estado acompañado con un adjetivo. A pesar de la centralidad de la
expresión Estado, y de que siempre es posible aislar los elementos accidentales
para encontrar aquellos comunes en los distintos usos del lenguaje, la riqueza
de las tipologías sobre el Estado nos permite un mejor entendimiento del
fenómeno y de los mismos usos de la expresión. Los pares conceptuales que
veremos son apenas una tipología, esto es, constructos, producto de
elaboraciones teóricas, que no necesariamente coinciden con una forma
concreta de Estado en el mundo de los hechos. Veamos algunos de estos usos.

2.1 Estado Unitario y Estado Federal.

Esta es una de las tipologías de Estado de uso recurrente en el derecho

constitucional. El criterio clasificatorio de este par conceptual es el de la mayor o
menor descentralización del poder público en relación con el territorio y su
población (Jellinek, 1958, p.516).

El Estado unitario es aquel en donde el poder público está especialmente

concentrado en las autoridades del orden nacional, y el poder público del que
gozan las autoridades del orden territorial es residual y limitado. En los Estados
Unitarios, como el colombiano de la Constitución de 1991, las autoridades de las
tres ramas del poder público y las de los órganos de control tienen competencia
sobre todo el territorio del Estado y sobre toda su población. Las entidades
territoriales (departamentos, distritos y municipios) tienen un nivel de autonomía
limitado, no tienen competencias legislativas ni judiciales, y solamente gozan de
ciertas competencias propias de la descentralización administrativa, como por

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ejemplo: la elección de las autoridades locales (artículo 287, CP 1991) la
potestad de regular los usos del suelo (artículo 313.7, CP 1991) la obligación de
prestar los servicios públicos domiciliarios (artículos 313.1, y 367, CP 1991) y la
obligación de prestar los servicios públicos de salud y de educación (artículo 356,
CP 1991).

El Estado federal, por su parte, es aquel en donde el poder público está repartido
entre las autoridades de la Federación y las de los Estados federados. En los
Estados federales, como fue el colombiano de la Constitución de 1863, tanto la
Federación, como los Estados federados tenían su propia constitución, contaban
con autoridades legislativas, judiciales y con un poder ejecutivo propio. Todos
aquellos asuntos no delegados a la Federación de forma expresa eran de
competencia de los Estados (artículo 16, CP 1863). Por ejemplo, los Estados
tenían competencia originaria para elegir sus autoridades, legislar en materia
civil y penal, y establecer tributos. Por su parte, solo aquellos aspectos
delegados expresamente por los Estados eran de competencia de la Federación,
por ejemplo: las relaciones internacionales, la defensa y el comercio exterior
(artículo 17 numerales 1 y 4, CP 1863) la instrucción pública y el servicio de
correos (artículo 18 numerales 1 y 2, CP 1863).

2.2. Estado de derecho y Estado absolutista.

Esta clasificación es de uso común en la ciencia política y en la historia del

derecho constitucional. Su criterio clasificatorio es el del papel que desempeña
el derecho en el ejercicio del poder público en cabeza de las autoridades
estatales.

El Estado de derecho es aquel en el cual la actuación de las autoridades

depositarias del poder público, así como la de sus habitantes, está limitada por
el derecho y la actividad oficial está sometida al principio de responsabilidad
(Ruiz, 2012, p.38). La nota definitoria del Estado de derecho es la sujeción del
poder al derecho, entendido como un conjunto de normas de carácter jurídico
(Villar, 2007). Desde la primera constitución nacional aprobada en 1821, el
Estado colombiano ha sido, por lo menos formalmente, un Estado de derecho.
A su vez, según la Constitución de 1991, el Estado colombiano es un Estado de
derecho por cuanto: a) todo ejercicio del poder público ha de estar precedido de

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una norma jurídica de habilitación (norma de competencia) (artículo 121, CP
1991); b) los servidores públicos (las personas que actúan en condición oficial)
son responsables por actuar en contra de las normas jurídicas, o por omitir actuar
cuando una norma jurídica se lo impone, o por extralimitarse en el ejercicio de
sus competencias (artículos 6 y 124, CP 1991); y c) el ejercicio del poder público
está organizado a partir de un sistema de competencias que se articula
jurídicamente de forma jerárquica a partir de la Constitución; dicho sistema de
competencias está garantizado por mecanismos de control jurídico institucional,
tales como las acciones públicas de constitucionalidad y de nulidad contra los
actos jurídicos del poder público (artículos 4, 237 y 241, CP 1991).

El Estado absolutista es aquel en el cual el poder público no está limitado por el

derecho; en especial, el poder del gobernante. El origen del uso de la expresión
se remonta a las monarquías europeas posteriores al Renacimiento, en las
cuales se decía que el rey no estaba limitado por el derecho positivo, ni siquiera
por el derecho que él mismo había dictado. El uso moderno de la expresión se
inspira en una famosa opinión del jurista romano Ulpiano “princeps legibus
solutus est” (el gobernante no está sujeto a la ley). Esta expresión puede
interpretarse de varias formas. Lo es en el sentido absolutista cuando el
gobernante: a) es irresponsable en el sentido de que no puede ser juzgado, b)
tiene el poder de actuar por fuera y en contra del derecho vigente, o c) tiene el
poder de desconocer los derechos de los gobernados (Pennington, 1993, p.21).

2.3. El Estado liberal y el Estado social.

Esta tipología tiene una especial importancia en el constitucionalismo

colombiano por la fórmula adoptada en el artículo 1 de la Constitución de 1991.
El criterio clasificatorio que se utiliza en este caso es el de la influencia de la
ideología en la caracterización de las finalidades y de las competencias de las
autoridades públicas (Villar, 2007). La ideología se entiende aquí como un
conjunto de valores que caracterizan una visión política del mundo, y en este
caso, una concepción de lo que debe ser el papel del Estado.

El Estado liberal es aquel en el que el ejercicio del poder público se ordena a

partir de los postulados del liberalismo político y económico. La Constitución de
1863 acogió el modelo de Estado liberal en tanto que: a) reconocía un amplio

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catálogo de libertades individuales, incluidas: la libertad in genere (artículo 15.2,
CP 1863), la seguridad personal in genere (artículo 15.3, CP 1863), la libertad
de expresión (artículo 15.7, CP 1863) la libertad de viajar (artículo 15.8, CP 1863)
la libertad de industria (artículo 15.9, CP 1863) y la libertad de asociación
(artículo 15.14, CP 1863); b) Establecía la igualdad formal ante la ley (artículos
15.10 y 34, CP 1863) que incluía la idea de una homogeneización de la
población, en especial de la población indígena (artículos 18.4 y 78, CP 1863);
c) Reconocía el derecho de propiedad privada como una libertad individual
(artículo 15.4, CP 1863) y caracterizaba toda propiedad raíz como enajenable,
divisible y transmisible (artículo 6, CP 1863); y d) Sus autoridades no intervenían,
en el sentido de tomar parte como agentes o reguladoras, en asuntos de la órbita
propia de los ciudadanos, como la práctica de un culto religioso (artículos 15.16
y 23, CP 1863) o en las actividades económicas de la sociedad; o de hacerlo, tal
intervención era marginal.

El Estado social es aquel en el que el ejercicio del poder público se ordena a

partir de postulados del pensamiento social en materia política y económica, sin
que se excluyan algunos postulados del liberalismo político (Villar, 2007; García
Pelayo, 2005). La Constitución de 1991 acoge el modelo de Estado social en
tanto que: a) reconoce como derechos fundamentales tanto derechos de corte
liberal, como derechos de corte social; entre estos últimos están: el derecho al
trabajo (artículo 25, CP 1991), las garantías sindicales (artículo 39, CP 1991), el
derecho a la seguridad social (artículo 48, CP 1991) el derecho a la salud
(artículo 49, CP 1991), el derecho a la vivienda (artículo 51, CP 1991) y el
derecho a la educación (artículo 69, CP 1991); b) Establece un doble mandato
de igualdad tanto formal como material (artículos 13, 43, 44, 46, 47, CP 1991) y
reconoce la diversidad étnica y cultural del elemento humano del Estado
(artículos 7 y 10, CP 1991) que incluye ciertas garantías de autonomía para las
comunidades indígenas y negras (artículos 246, 286, 330 y transitorio 55, CP
1991); c) Reconoce y protege los derechos de propiedad privada y demás
adquiridos con arreglo a las leyes civiles, y los limita al cumplimiento de una
función social y ecológica (artículo 58, CP 1991) y d) Incluye un mandato de
intervención en la economía (artículo 334, CP 1991) y crea mecanismos
especiales para desatar dicha intervención, en especial, la definición de una

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agenda económica vertida en leyes formales aprobadas por el Congreso
(artículo 334, CP 1991) la prestación y regulación de los servicios públicos
(artículos 365 a 370, CP 1991) el sistema de planeación (artículos 339 a 344, CP
1991) y el sistema presupuestal (artículos 350 y 363, CP 1991).

3. Aproximación a la Definición de Estado a partir del derecho positivo

Internacional y Constitucional.

Desde el punto de vista del Derecho Internacional el Estado es una

“persona de derecho internacional”; para ello ha de reunir los siguientes
requisitos: “población permanente, territorio determinado, gobierno y capacidad
de entrar en relaciones con los demás Estados.” Esta definición proviene del
artículo 1 del Tratado Internacional sobre Derechos y Deberes de los Estados,
firmado en Montevideo en el año de 1933, en el contexto de la Séptima
Conferencia Internacional Americana. Esta definición, a pesar de estar contenida
en un tratado multilateral de alcance regional (el continente americano) es
aceptada como costumbre internacional en la materia. Esto es, refleja una
práctica reiterada y generalizada por parte de los Estados que componen la
comunidad internacional.

Esta definición tiene varios elementos importantes. Destacamos el del

reconocimiento de la personalidad jurídica como atributo principal del Estado.
Ello implica, en concordancia con el último de los requisitos mencionados en
dicho artículo, la capacidad (jurídica) de entrar en relaciones con otros Estados
(sujetos de derecho). La forma más elaborada en la cual un Estado entra en
relación con otro Estado es mediante la celebración de tratados internacionales.

El concepto de Estado es central para el Derecho Internacional. Tanto así que el

origen del uso moderno de la expresión Estado está asociado al origen del
Derecho Internacional entendido como un conjunto de normas para regular las
relaciones (los derechos y las obligaciones) entre Estados. Existe un relativo
consenso entre los expertos en Derecho Internacional en señalar como hito
histórico para la consolidación de la idea moderna del Estado, soportada en los
conceptos de soberanía e integridad territorial, la firma, en 1648, del tratado de

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paz de Westfalia entre las potencias europeas de la época (Heller, 1987, p.152;
Parry, 1985, p.64; Nandy, 1996, p.81).

Desde el punto de vista del Derecho Internacional los Estados son además
iguales entre sí (principio de igualdad jurídica de los Estados) son
independientes (principio de soberanía externa), gozan de autonomía para
organizarse y decidir sobre sus asuntos internos (principio de soberanía interna)
y su territorio es inviolable (principio de la inviolabilidad del territorio) (Artículos
4, 8 y 11, Convención de Montevideo sobre los derechos y deberes del Estado;
Artículo 2, Carta de la ONU; Nkambo 1985, p. 264-265).

Por último, existe en Derecho Internacional el principio de unidad del Estado.

Según este principio y para efectos de la responsabilidad internacional del
Estado, se considera como “hecho del Estado” el “comportamiento” de
cualquiera de sus órganos o agentes. (Correa 2014, p.826; ONU, Asamblea
General, Resolución A/RES/56/83 2002). Esto incluye el comportamiento de los
órganos del poder Ejecutivo, como sería por ejemplo, la actuación de un ministro
o de un oficial del Ejército; del poder Legislativo, como la aprobación de una ley;
del poder judicial, como la no investigación de ciertos hechos por parte de la
Fiscalía; de los órganos de control, como la actuación del Procurador General; y
los de cualquier autoridad del orden territorial, como la actuación de un alcalde
municipal, o de una asamblea departamental. En últimas toda actuación de
autoridad que detente poder político es imputable al Estado. (Artículo 4,
Resolución A/RES/56/83 2002, Asamblea General, ONU). Este principio ha sido
reconocido y aplicado por la Corte Intermericana de Derechos Humanos (Corte
IDH) desde le caso Velásquez Rodríguez v. Honduras resuelto en 1988. En el
caso Almonacid Arellano v. Chile, resuelto en 2006, por ejemplo, la Corte
Interamericana consideró: “[T]odo Estado es internacionalmente responsable
por actos u omisiones de cualesquiera de sus poderes u órganos en violación de
los derechos internacionalmente consagrados, según el artículo 1.1 de la
Convención Americana” (Párrafo 123, Almonacid Arellano v Chile, 2006, Corte
IDH)

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Desde el punto de vista del Derecho Constitucional, y en concreto de la
Constitución de 1991, la expresión Estado se emplea en al menos cuatro
sentidos diferentes.

1. El Estado entendido como la conjunción de los tres elementos que ya hemos

visto: la población, el territorio y el conjunto de autoridades depositarias del poder
público. En este sentido, por ejemplo, se emplea la expresión en el artículo 332:
“el Estado es propietario del subsuelo”. O en el artículo 360: “La explotación de
un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una
contraprestación económica a título de regalía.” Es curioso, sin embargo, que los
artículos constitucionales dedicados a regular la población (96 a 100) y el
territorio (101 y 102) no mencionen la expresión Estado. Hay en estos artículos
un interesante cambio de palabras. El constituyente donde pudo (¿o debió?)
haber utilizado la expresión Estado, utilizó la expresión “Colombia” o “Nación”.
Como sucede en los artículos 101 “Los límites de Colombia son los establecidos
en los tratados internacionales” y 102 “El territorio, con los bienes públicos que
de él forman parte, pertenecen a la Nación.”

2. El Estado entendido como el conjunto de autoridades creadas por la

Constitución depositarias del poder público o entendido como sinónimo de
alguna de esas autoridades. Este es el uso más común de la expresión Estado.
Puede verse en varios de los artículos de la parte dogmática de la Constitución
(aquella donde se regulan los derechos fundamentales). Así, en los artículos 7 y
13, la expresión Estado comprende el conjunto de todas las autoridades creadas
por la Constitución: Artículo 7: “El Estado reconoce y protege la diversidad étnica
y cultural de la Nación colombiana.” Artículo 13: “El Estado promoverá las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor
de grupos discriminados o marginados.” Igualmente sucede con el texto del
artículo 42: “El Estado y la sociedad garantizan la protección integral de la
familia”, que consideramos un buen ejemplo del uso de la expresión Estado en
este sentido, pues nos muestra una clara separación entre el Estado (entendido
como conjunto de autoridades) y la “sociedad” (como el conjunto de habitantes
del territorio del Estado).

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Este uso común de la expresión Estado también se advierte en la parte orgánica
de la Constitución (aquella donde se regulan las competencias y atribuciones de
las distintas autoridades constitucionales) como por ejemplo, en el artículo 334:
“La dirección general de la economía estará a cargo del Estado.” En el 347: “El
proyecto de Ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que
el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”. O en el 373: “El
Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento
de la capacidad adquisitiva de la moneda.” En este último caso, la propia
Constitución define qué autoridad en concreto, dentro del conjunto de
autoridades del Estado, es la que debe cumplir el mandato constitucional. Es
claro que para efectos constitucionales, cuando se trate de velar por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva, el Banco de la República es el
Estado.

3. El Estado entendido como un sujeto de Derecho Internacional, y por tanto con

capacidad para entrar en relaciones con otros sujetos del Derecho internacional.
En este sentido se usa la expresión Estado en el artículo 9: “Las relaciones
exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a
la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del
derecho internacional aceptados por Colombia”. O en el artículo 189, al referirse
al Presidente de la República como “jefe de Estado”, esto es, quién tiene la
representación internacional del Estado, y por tanto, única autoridad que puede
celebrar tratados internacionales a nombre del Estado colombiano.

4. El Estado entendido como una forma de organización política que adopta un

modelo particular. Esto es la del Estado social de derecho. Dicho modelo está
caracterizado porque el ejercicio del poder público está sometido a la
Constitución, centralizado en el nivel nacional, repartido entre varias autoridades
y orientado por unos principios fundamentales, entre los que destacan: la
solidaridad, el respeto por la dignidad humana, el reconocimiento de la
diversidad étnica y cultural, la igualdad real y material, la supremacía de la
Constitución, la eficacia de los derechos fundamentales y la prevalencia del
interés general. (artículos 1, 2, 4, 7 y 13, CP 1991)

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Por último, desde el punto de vista de la historia del Derecho Constitucional
colombiano la construcción del Estado en Colombia se alimenta de forma
especial de la tradición constitucional que inicia con la independencia de la
corona española, y que tendrá desde entonces una importante influencia
estadounidense y europea. En el marco de su historia constitucional es un dato
constante que Colombia haya sido siempre, al menos formalmente, un Estado
de derecho. Esto ha sido así en el Estado colombiano (CP 1821, CP 1886 y CP
1991) de la Nueva Granada (CP 1832) de la Confederación Granadina (CP 1858)
y de los Estados Unidos de Colombia (CP 1863).

En relación con la caracterización de la forma del Estado, el lenguaje de las

constituciones es interesante. La Constitución de 1821 empieza su articulado
así: “La nación colombiana es para siempre e irrevocablemente libre e
independiente de la monarquía española y de cualquier otra potencia o
dominación extranjera” (artículo 1, CP 1821). Dos puntos interesantes. Primero,
nos preguntamos si en este caso el sintagma nación es intercambiable por el
sintagma Estado. Segundo. Es notoria la reivindicación de la independencia
frente al poder colonial. Vemos aquí una clara afirmación de la soberanía externa
como elemento característico del Estado en el plano internacional.

La Constitución de 1832, en su artículo 1, trae una interesante novedad: “El

Estado de la Nueva Granada se compone de todos los granadinos reunidos bajo
un mismo pacto de asociación política para su común utilidad.” El sintagma
Estado entra en el discurso constitucional colombiano en una bella fórmula en la
que parece haber una importante influencia del pensamiento pactista y del
utilitarismo.

Por su parte, la Constitución de 1863 que consolida la forma del Estado federal
en la historia del constitucionalismo colombiano, inicia su articulado así: “Los
Estados Soberanos de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca,
Magdalena, Panamá, Santander y Tolima (…) se unen y confederan a
perpetuidad consultando su seguridad exterior y recíproco auxilio, y forman una
Nación libre, soberana e independiente, bajo el nombre de «Estados Unidos de
Colombia»”. En este caso los sintagmas nación y Estado(s) aparecen indicando
dos realidades diferentes. Sin embargo, podríamos seguir preguntándonos si la

14
expresión Nación es intercambiable con la de Estado sin que el sentido de la
disposición constitucional se altere de forma sustancial. Otro aspecto
interesante de la caracterización del Estado es el referido a las “Bases de la
Unión” que nos permite intuir el carácter (liberal) del Estado. Son destacables: la
forma republicana de gobierno (artículo 8.1, CP 1863), la prohibición de la
esclavitud (artículo 12, CP 1863), y el reconocimiento y garantía de una generosa
carta de derechos individuales a habitantes y transeúntes (artículo 15, CP 1863).

La Constitución de 1886 tampoco utilizará el sintagma Estado para caracterizar

en todo o en parte la organización política. En cambio empleará los sintagmas
¿equivalentes? Nación y República: “La Nación Colombiana se reconstituye en
forma de República unitaria.” (artículo 1, CP 1886) “La soberanía reside esencial
y exclusivamente en la Nación, y de ella emanan los poderes públicos, que se
ejercerán en los términos que esta Constitución establece” (artículo 2, CP 1886).
Quizá el carácter antifederalista de esta Constitución llevó a sus autores a
proscribir la expresión Estado, que era central para la Constitución de 1863.

La Constitución de 1886 sufrió varias decenas de reformas. Cuatro de ellas son

clave para entender la transformación histórica del modelo de Estado de nuestra
Constitución, y han servido de base para la configuración del actual modelo de
Estado social de derecho. La primera es el Acto Legislativo 3 de 1910, que
fortalece el Estado de derecho, crea la acción pública de inconstitucionalidad
contra las leyes y consolida el principio de supremacía de la Constitución, en
ciernes desde la Constitución de 1853 (artículo 41, AL 3 de 1910). La segunda
es el Acto Legislativo 1 de 1936, que establece la función social de la propiedad,
introduce el mandato de intervención en la economía y reconoce garantías de
carácter social, adoptando parte importante de las doctrinas del pensamiento
social (artículos 10, 11, 16, 17 y 20, AL 1 de 1936). La tercera, el Acto Legislativo
1 de 1945, que perfecciona los mecanismos estatales de intervención en la
economía con la figura de los planes y programas de fomento a la economía
(artículos 4 y 7, AL 1 de 1945). Y la cuarta, el Acto Legislativo 1 de 1968, que
crea la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que potencia el
proceso de especialización de la Jurisdicción Constitucional, como elemento
característico del Estado Constitucional (Artículo 71, AL 1 de 1968).

15
Finalmente, la Constitución de 1991 en su artículo primero, definirá al Estado
colombiano, por primera vez en su historia, como un Estado social de derecho:
“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista” (Artículo 1, CP 1991). Esta fórmula recoge
varios elementos interesantes de la tradición constitucional colombiana: vuelve
a utilizar la expresión “Estado” ausente en la Constitución de 1886; mantiene la
forma de Estado unitario y la cualifica con el reconocimiento de la “autonomía”
de sus entidades territoriales, aspecto que será de especial debate en los
desarrollos posteriores de esta Constitución; cualifica al Estado (esta vez como
sinónimo de República) como uno democrático, participativo y pluralista; y
finalmente concreta elementos de la tradición constitucional colombiana de corte
liberal y social con la compleja fórmula del Estado social de derecho.

Conclusión.

Existen diversos usos de la expresión Estado. Enfocados como estamos ahora

en estudiar Derecho Constitucional colombiano es importante tener en cuenta la
existencia y diversidad de tales usos. Tal conocimiento significa una herramienta
imprescindible para identificar los distintos usos de la misma en el contexto del
Derecho Constitucional y del Derecho Internacional. También nos habilita para
una (re)visión crítica de tales usos y en general para estar atentos a la forma en
que es y debe ser concebido el fenómeno del poder público, bajo la estructura
jurídica “Estado”. En especial, para no descuidar la cuestión central del
constitucionalismo: la forma en que ha de articularse el poder frente a la libertad
y a los derechos fundamentales como sus formas jurídicas por excelencia.

16
El Estado social de derecho.

La expresión “Estado social de derecho”, al igual que sucede con la

expresión “Estado”, tiene distintos usos o significados en el discurso del Derecho
constitucional. Esta multiplicidad de significados se explica por razones ligadas
a la complejidad del concepto Estado, a la inclusión de dicha expresión en un
texto constitucional específico vinculado a una tradición constitucional, y a los
distintos referentes que la práctica discursiva del derecho constitucional le asigna
con el paso del tiempo.

El uso de la expresión “Estado social de derecho”, como fórmula definitoria del

Estado colombiano empleada por el Constituyente de 1991, sigue el ejemplo de
la Ley Fundamental de Bonn (Constitución alemana) de 1949, que en su artículo
20 dice: “Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer
Bundesstaat” (La República federal de Alemania es un Estado federal
democrático y social), y de la Constitución española de 1978, que en su artículo
1 dice: “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho.” El
hecho de compartir una misma fórmula definitoria del Estado invita a pensar en
posibles identidades, usos discursivos similares o núcleos de significado
comunes, y por esa vía, en posibles estudios de derecho comparado. También
es un indicio de la importante influencia que la tradición constitucional europea
ha ejercido sobre el constitucionalismo colombiano. No obstante, los significados
o usos de esta expresión no necesariamente coinciden a uno y otro lado del
Atlántico, y es difícil expresar un significado uniforme o concreto que pueda
abarcar realidades constitucionales tan disímiles.

Mi intención en este texto no es rastrear la prosapia de la expresión “Estado

social de derecho”, ni ocuparme de los detalles de su recepción, de su fidelidad
o de su carácter espurio, o de los elementos de un tipo ideal de Estado social de
derecho. En lo que sigue intentaré identificar algunos usos específicos de la
expresión “Estado social de derecho” en el caso colombiano que sirvan como
elementos para identificar sus posibles significados. Para ello tomaré como
referencia el texto de la Constitución de 1991, y me concentraré en la práctica
discursiva específica de la Corte Constitucional colombiana.

17
El Estado social de derecho en la Constitución de 1991.

“[L]a dignidad del ser humano, el principio democrático, la

satisfacción de las necesidades básicas de la sociedad, la
solidaridad, los derechos sociales y la intervención del
Estado, como propiciador de las condiciones necesarias
para la efectividad de una igualdad material y no
meramente formal que posibilite el real ejercicio de las
libertades reconocidas son, entonces, las bases del Estado
social de derecho.” (Corte Constitucional, Sentencia T-908
de 2012, MP Nilson Pinilla Pinilla)

El Estado social de derecho referido en la Constitución de 1991, tal y como

ha sido interpretado por la Corte Constitucional se caracteriza, principalmente,
por tres aspectos: 1) es un Estado en el cual el poder de todo tipo, público y
privado, está limitado por el derecho entendido como un conjunto de normas
jurídicas incluidas la Constitución y el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos; 2) es un Estado que al ejercer el poder público tiene como prioridad
al ser humano y le reconoce a éste, como derechos fundamentales por igual, los
derechos económicos, sociales y culturales, y los derechos civiles y políticos, y
3) es un Estado que deliberadamente interviene en la economía, por diversas
vías, con el propósito de garantizar los derechos fundamentales y asegurar la
libertad, la igualdad de oportunidades y el bienestar material de todas las
personas sometidas a su jurisdicción.

1. Sujeción al derecho de todos los poderes: los poderes públicos y los poderes
privados.

El Estado social de derecho es un tipo de Estado de derecho que se

caracteriza por un nuevo entendimiento del “derecho” como limitante del poder.
El “derecho” es enriquecido y redimensionado a partir de la Constitución, norma

18
jurídica con plenos efectos. Así entendido, el derecho no se restringe al conjunto
de leyes expedidas por el Congreso de la República y de decretos expedidos por
el Poder Ejecutivo. La principal manifestación normativa de este nuevo
entendimiento es el reconocimiento de la supremacía de la constitución y la
sujeción de toda norma del orden jurídico, y de toda conducta pública o privada
a sus contenidos.

“La acepción Estado de derecho se refiere a que la actividad del Estado está regida por
las normas jurídicas, es decir que se ciñe al derecho. La norma jurídica fundamental es la
Constitución (C.P. art. 4), lo cual implica que toda la actividad del Estado debe realizarse
dentro del marco de la última. En esta situación se habla entonces de Estado constitucional
de derecho.” (Sentencia SU-747 de 1998, MP Eduardo Cifuentes Muñoz)

El texto constitucional establece el principio de supremacía de la Constitución,

en los siguientes términos: “La Constitución es norma de normas. En todo caso
de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales” (Artículo 4, CP 1991). Este principio
opera como un límite a los poderes normativos de las autoridades estatales y de
los particulares. Por ende, ninguna autoridad puede expedir norma alguna cuyo
contenido o procedimiento de formación sea incompatible con la Constitución;
asimismo, los particulares no podrán crear normas, como por ejemplo, las
contenidas en contratos, reglamentos de trabajo, o reglamentos de propiedad
horizontal, que sean incompatibles con la Constitución.

Otro efecto del principio de supremacía es el entendimiento de la Constitución

como un sistema de normas que por estar integradas en ella y tener la misma
fuerza normativa gozan de igual jerarquía en el nivel superior. En tal sentido
todos los contenidos de la Constitución tienen el mismo valor normativo y la
misma importancia axiológica y están llamados a tener la misma eficacia. En el
Estado social de derecho deja de existir una jerarquía entre valores que pueda
ser expresada como una jerarquía entre derechos. Y por tanto los conflictos entre
derechos deben resolverse procurando su armonización concreta o aplicando
técnicas de ponderación.

De otra parte, es característico del Estado social de derecho la inexistencia de

poderes públicos o privados que no estén sujetos a límites o controles previstos
en la Constitución o en otra norma jurídica. El Estado social de derecho es un

19
Estado que no se puede entender sin el principio de interdicción de la
arbitrariedad en todos los niveles. Esta es una idea básica del constitucionalismo
que se perfecciona en la Constitución de 1991 bajo la idea de la supremacía del
derecho sobre el poder, la fuerza, la política, las decisiones mayoritarias y la
razón de Estado.

“[E]n un Estado Social de Derecho como el que nos rige, ni los gobernantes, ni las
autoridades de cualquier orden pueden tener facultades ilimitadas, por cuanto,
precisamente lo que caracteriza al Estado democrático es la imposición de límites al
ejercicio de la autoridad pública, tanto por la Constitución como por la ley.” (Sentencia C-
1172 de 2001, MP Alfredo Beltrán Sierra)

Ejemplos de este entendimiento son: las decisiones de la Corte Constitucional

relacionadas con el control de fondo sobre los decretos que declaran un estado
excepción, decisiones que limitan el poder que tenía el Gobierno desde la
Constitución de 1886 para legislar extraordinariamente y para limitar derechos
fundamentales (Sentencia C-466 de 1995, MP Carlos Gaviria Díaz); las
relacionadas con la doctrina de la sustitución de la Constitución que limitan el
poder del Congreso y del propio pueblo para reformar la Constitución
(Sentencias C-1040 de 2005, Ponencia del pleno de la Corte y C-141 de 2010,
MP Humberto Sierra Porto); y las relativas a la aplicación directa de la
Constitución como límite a los poderes de hecho que existen en las relaciones
privadas, incluidas las relaciones de familia, las laborales y las contractuales de
cualquier tipo.

“[L]a Carta de 1991, siguiendo la configuración inherente a un Estado social y democrático

de derecho, reconoce que no sólo las autoridades públicas están comprometidas con la
protección y respeto de los derechos fundamentales, sino que en esa compleja tarea
también están involucrados los particulares como responsables directos. Ello es lo que en
el derecho contemporáneo se conoce como el efecto de irradiación, dimensión expansiva
u omnipresencia de la Constitución en casi la totalidad de las facetas de la vida en
sociedad.” (consideración 3.3, Sentencia C-378 de 2010, MP Jorge Iván Palacio)

Por último, esta idea de la limitación cualificada de los poderes, como elemento
característico del Estado Social de Derecho, se evidencia al introducir una nueva
forma de entender las normas de competencia de las autoridades estatales. Las
normas de competencia dejan de ser entendidas como una facultad o un poder,
para convertirse en una obligación jurídica susceptible de ser controlada

20
judicialmente. Las competencias de las autoridades del Estado relacionadas con
los contenidos materiales del Estado Social de Derecho (solidaridad, igualdad
real, derechos fundamentales, gasto público social, democratización del crédito,
etc.) se alejan de las concepciones clásicas de las competencias de los órganos
del Estado: libertad de configuración normativa del legislador y principio de
legalidad estricta de la administración. La idea de las competencias-obligación
se advierte en las decisiones de la Corte relacionadas con la aplicación del
principio de progresividad, con la prohibición de adoptar medidas regresivas y
con la prohibición de inactividad.

“[E]l principio de progresividad ha sido interpretado por esta Corte como un mandato al
legislador en el sentido de “erradicar las injusticias presentes” y de “corregir las visibles
desigualdades sociales” y “estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones
materiales de existencia de los sectores más deprimidos”. En el mismo sentido, dicho
principio también ha sido interpretado como un límite al ejercicio de las competencias del
Legislador cuya amplia libertad de configuración en materia de derechos sociales se ve
restringida, al menos en un aspecto: “todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
es constitucionalmente problemático y debe presumirse en principio inconstitucional”.
(consideración 6, Sentencia C-536 de 2012, MP Adriana Guillén Arango)

Si bien la Corte ha sido respetuosa del principio democrático y de las funciones

del Congreso de la República como principal responsable de la política social y
económica del Estado, simultáneamente ha considerado que dicha competencia
no está librada a la discrecionalidad absoluta sino que, por el contrario, está
sujeta a control con base en el texto constitucional.

“La adopción de medidas en favor de los grupos discriminados o marginados, no

constituye una competencia meramente facultativa del legislador. La marginación y la
discriminación se enuncian en la Constitución, no con el objeto de normalizar un fenómeno
social, sino de repudiarlo. En este sentido, el mandato al legislador se vincula con la
actividad dirigida a su eliminación. Se descubre en el precepto la atribución de una
competencia encaminada a transformar las condiciones materiales que engendran la
exclusión y la injusticia social.” (Sentencia SU-225 de 1998, MP Eduardo Cifuentes Muñoz)

2. El ser humano como prioridad del Estado y la fundamentalidad de todos los

derechos constitucionales.

21
 El Estado social de derecho se caracteriza por trasladar hacia el bienestar
del ser humano el centro de atención de todo ejercicio del poder público. En el
Estado social de derecho hay un compromiso entre las distintas fuerzas sociales
de atender por igual los derechos ligados a la libertad y los derechos ligados a
la igualdad. Por ello se caracteriza por reconocer como derechos fundamentales,
por igual, los derechos sociales, económicos y culturales, y los derechos civiles
y políticos.

“[L]a Constitución Política de 1991 estableció para Colombia el modelo de Estado social
de derecho (…) con él se pretende ampliar eficazmente la órbita de protección de la
persona, procurando dejar en el pasado doctrinas para las cuales lo más importante era
el Estado y su organización. Con la adopción del nuevo modelo, se dinamizan algunos
valores y principios característicos del Estado de derecho y aparecen otros útiles y
necesarios para comprender adecuadamente la dimensión socio-política de la persona,
considerada en adelante como la razón de ser de la estructura política, el sujeto principal
de la misma y, por ende, el centro para la declaración, garantía y protección de los
derechos que le son inherentes.” (consideración 5.1, Sentencia C-336 de 2008, MP Clara
Inés Vargas)

El reconocimiento de la fundamentalidad de todos los derechos ha sido el

producto de una decisión que el Constituyente de 1991 delegó a los jueces y de
una discusión jurisprudencial de cerca de 20 años en el seno de la Corte
Constitucional. La definición del modelo de Estado social de derecho ha sido
esencial para el reconocimiento de la fundamentalidad de todos los derechos.
En especial, han sido determinantes los siguientes contenidos propios del
modelo del Estado social de derecho:

a) La concepción del ser humano como un sujeto concreto. Esto es, la de un ser
humano visto en “constante tensión individuo-comunidad”, con necesidades
según sus circunstancias vitales, y con vocación desde su concreta realidad para
el ejercicio de las libertades. Esta concepción antropológica se opone a la de la
persona entendida en abstracto, propia del pensamiento liberal clásico, y pone
de relieve el carácter polifacético de los derechos constitucionales.

“El sujeto, razón y fin de la Constitución de 1991 es la persona humana. No es pues el

individuo en abstracto, aisladamente considerado, sino precisamente el ser humano en su
dimensión social, visto en la tensión individuo-comunidad, la razón última de la nueva

22
 Carta Política.” (consideración 2.1.1, Sentencia T-002 de 1992, MP Alejandro Martínez
Caballero)

b) El mandato del principio del respeto por la dignidad humana. La dignidad

humana se compone, en el discurso jurisprudencial, de tres pretensiones: la
posibilidad de elegir un plan de vida, las condiciones materiales para adelantarlo,
y la seguridad de no sufrir vejaciones o humillaciones (vivir como se quiera, vivir
bien y vivir sin humillaciones). Los contenidos del principio del respeto por la
dignidad humana tienen una clara relación con todos los derechos reconocidos
en la Constitución, sean estos derechos de libertad o derechos de igualdad,
derechos sociales o derechos civiles.

“[I]ntegra la noción jurídica de dignidad humana (en el ámbito de la autonomía individual),

la libertad de elección de un plan de vida concreto en el marco de las condiciones sociales
en las que el individuo se desarrolle. (…) (en el ámbito de las condiciones materiales de
existencia), la posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios
que le permiten a todo ser humano funcionar en la sociedad según sus especiales
condiciones y calidades (…) (en el ámbito de la intangibilidad de los bienes inmateriales
de la persona concretamente su integridad física y su integridad moral), la posibilidad de
que toda persona pueda mantenerse socialmente activa.” (consideración 28, Sentencia
T-881 de 2002, MP Eduardo Montealegre Lynett)

c) El mandato de garantizar la igualdad real y material. Por lo cual las

autoridades del Estado no pueden ser indiferentes frente a la situación particular
en que se encuentren las personas sometidas a su jurisdicción. En especial,
deben actuar para erradicar la pobreza y la exclusión, y ser sensibles a la
diferencia, a la diversidad y a las dificultades vitales en que se encuentren los
seres humanos.

“[P]ara el Constituyente, la igualdad real sólo se alcanza si el Estado se quita el velo que
le impide identificar las verdaderas circunstancias en las que se encuentran las personas
a cuyo favor se consagra este derecho. Una vez revelado el panorama real, el Estado
tiene la tarea de diseñar políticas públicas que permitan la superación de las barreras
existentes para que las personas puedan incorporarse, en igualdad de condiciones, a la
vida social, política, económica o cultural (…) el derecho a la igualdad en el Estado Social
de Derecho, trasciende los imperativos clásicos de la igualdad ante la ley, y obliga al
Estado a detenerse en las diferencias que de hecho existen entre las personas y los grupos
de personas.” (Sentencia T-823 de 1999, MP Eduardo Cifuentes Muñoz)

23
Y d) El mandato del principio de solidaridad. Según este principio existe una
comunidad de suertes entre todos los habitantes del Estado en tanto miembros
de una misma comunidad política, y por tanto, ante las dificultades o las penurias
de unos, los otros tienen la obligación de procurar su bienestar; o en otros
términos: los que tienen más recursos o están en mejor situación están llamados
a asistir a los que tienen menos o están en una situación difícil.

“[E]l principio de solidaridad que caracteriza al Estado Social de Derecho impone al poder
público, pero también a los particulares, una serie de deberes fundamentales para el logro
de una verdadera y equitativa armonización de los derechos. En este sentido, ha afirmado
que la solidaridad representa un límite al ejercicio de los derechos propios que, en otros
modelos constitucionales, parecían absolutos.” (Sentencia T-801 de 1998, MP Eduardo
Cifuentes Munoz)

Los constituyentes de 1991 acordaron una carta de derechos generosa que

incluye derechos de contenido social y de contenido liberal. Una lectura del texto
de la Constitución nos revela el reconocimiento tanto de los derechos sociales,
como por ejemplo, los derechos al trabajo (artículo 25, CP de 1991) a la
asociación sindical (artículo 39, CP de 1991) a la seguridad social (artículo 48,
CP de 1991) a la vivienda digna (artículo 51, CP de 1991) y a la educación
(artículo 67, CP de 1991) así como de los derechos civiles y políticos, tales como:
la libertad de acción o libre desarrollo de la personalidad (artículo 16, CP de
1991) la libertad de cultos (artículo 19, CP de 1991) la libertad de expresión
(artículo 20, CP de 1991) el debido proceso (artículo 29, CP de 1991) y los
derechos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político
(artículo 40, CP de 1991). Después de varios años, la Jurisprudencia
constitucional ha reconocido formalmente que todos los derechos individuales
consagrados en la Constitución son derechos fundamentales.

“[L]a jurisprudencia constitucional ha llegado a un consenso, nutrido por las normas del
DIDH [Derecho Internacional de los Derechos Humanos], acerca de la aplicación en el
plano de la protección de los derechos constitucionales, de las propiedades de
indivisibilidad e interdependencia que les son atribuibles. Por ende, se ha concluido que
todos los derechos constitucionales son derechos fundamentales, pues cada uno de
ellos encuentra un vínculo [in]escindible con el principio de dignidad humana, fundante y
justificativo del ESDD [Estado social de derecho].” (consideración 68.2, Sentencia C-288
de 2012, MP Luis Ernesto Vargas Silva)

24
Una concepción de todos los derechos constitucionales como fundamentales
permite potenciar las promesas de bienestar y de igualdad material del Estado
social de derecho. Dos formas de concretar esta faceta han sido: primero
reconocer que todos los derechos son susceptibles de protección mediante la
acción de tutela, aspecto que se desarrollará más adelante en este manual; y
segundo, que todos los derechos están protegidos por el principio de
progresividad como manifestación específica del Estado social de derecho. En
últimas, es consustancial al Estado social de derecho la idea de que todos los
derechos constitucionales son fundamentales y están garantizados
judicialmente.

“La adopción del modelo de Estado Social de Derecho, su nueva concepción del individuo
–individuo libre pero con necesidades- y su preocupación por la desigualdad material,
conlleva el reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC)
como derechos fundamentales. La consagración a nivel constitucional de estos derechos
ha estado además acompañada con la creación de mecanismos para su justiciabilidad,
bajo la premisa de que la realización efectiva de los derechos –no solamente su
reconocimiento legal- es un fin primordial del Estado Social de Derecho.” (consideración
2.6.1, Sentencia C-372 de 2011, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)

3. Intervención del Estado orientada al bienestar de toda la población.

El Estado social de derecho es por definición un Estado que interviene de

distintas formas y en distintos niveles en las actividades adelantadas por sus
pobladores y que tienen lugar en el territorio del Estado. Es un Estado que no
puede ser indiferente frente a la pobreza, la inequitativa distribución de la
riqueza, el manejo de los recursos públicos, las distintas actividades económicas
y sociales que sean relevantes para el grupo político, y la desigualdad material
que exista entre sus pobladores.

El Estado social de derecho tiene como finalidad primordial alcanzar la igualdad

real y material de sus habitantes. Esta finalidad representa una de las facetas
del “orden justo” que debe garantizar el Estado, y recorre el texto de la
Constitución desde los principios fundamentales, pasando por la consagración

25
de una amplia y detallada gama de derechos, hasta la caracterización de las
normas que establecen las relaciones entre el Estado y la sociedad en materia
económica.

La vocación interventora del Estado social de derecho no está inspirada en una

posición paternalista del Estado que niegue la autonomía de los seres humanos,
ni en una posición asistencialista, orientada a controlar las manifestaciones de
la exclusión y no sus causas estructurales, ni mucho menos una posición
totalitaria que imponga una única visión del mundo y niegue las libertades civiles.

“[E]l Estado social no pretende la transformación radical de las estructuras sociales, sino
la corrección sistemática de sus consecuencias más graves, y la promoción de sus efectos
deseables. Así mismo (sic), el Estado social permite la interacción de los agentes sociales,
sin querer determinar sus relaciones por intermedio del Estado. Por el contrario, permite
su libre juego, dentro de un marco que garantice la convivencia social presente y futura,
tomando la dignidad humana como elemento indispensable para la continuidad de
cualquier comunidad política.” (Sentencia T-520 de 2003 MP Rodrigo Escobar Gil)

El carácter del Estado social de derecho como un Estado interventor orientado

al bienestar de toda la población se concreta en:

a) La definición democrática de la agenda social. La finalidad de alcanzar la

igualdad real y efectiva de los habitantes solo es posible si el Estado interviene
en las relaciones sociales con el fin de corregir aquellos aspectos que impiden
que las personas tengan acceso a los bienes del progreso. Esta intervención ha
estado históricamente asociada al carácter democrático del Estado, y por ello la
Corte ha sido enfática en afirmar que el principal responsable de la vigencia del
Estado social de derecho es el Congreso de la República, mediante la definición
de la agenda social del Estado.

“La orientación social del Estado, elevada a rasgo constitutivo suyo, articulada en varias
disposiciones de la Constitución, resulta vinculante y obligatoria para todas las ramas del
poder público. En particular, corresponde al Congreso definir en cada momento histórico,
dentro del marco de la Constitución, la política social del Estado y asignar cuando a ello
haya lugar los recursos necesarios para su debida implementación” (Sentencia C-566 de
1995, MP Eduardo Cifuentes Muñoz)

“La voluntad democrática (…) es la primera llamada a ejecutar y a concretar en los hechos
de la vida social y política la cláusula del Estado social, no como mera opción sino como

26
 prescripción ineludible que se origina en la opción básica adoptada por el constituyente.
(…) La justicia social y económica, que se logra gracias a la progresiva e intensiva
ejecución de los derechos económicos, sociales y culturales, se reivindica y se lucha en el
foro político. La dimensión del Estado social de derecho, en cada momento histórico, en
cierta medida, es una variable de la participación ciudadana y de su deseo positivo de
contribuir al fisco y exigir del Estado la prestación de determinados servicios.” (Sentencia
SU-111 de 1997, MP Eduardo Cifuentes Muñoz)

b) La intangibilidad de los recursos públicos sociales. En tanto la igualdad real y

efectiva supone la distribución de recursos escasos, la propia Constitución en
diversas disposiciones (artículos 48, 357, 366, CP 1991) estableció un régimen
especial en relación con ciertos recursos públicos (los de la seguridad social, los
destinados a la satisfacción de los derechos a la salud y la educación, y los
propios del gasto público social). Esto supone la protección constitucional de
aquellos recursos que permiten el logro de las finalidades sociales del Estado y
la satisfacción de los derechos de contenido económico. La asignación de tales
recursos no puede ser limitada ni siquiera con argumentos de racionalización del
gasto o de sostenibilidad fiscal.

“[L]a introducción de nuevos instrumentos y criterios de racionalización del gasto, de

ninguna manera desplazó al gasto público social que por expresa disposición
constitucional se considera prioritario. Lo anterior debe ser interpretado en armonía con
los artículos 350 y 366 de la Constitución que se refieren respectivamente al componente
prioritario del gasto social en la ley de apropiaciones, y que determina el deber del Estado
de garantizar las necesidades insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento
ambiental y agua potable de la población. De esta manera, la sostenibilidad fiscal no puede
sobreponerse ni aplazar la ejecución del gasto social.”(consideración 5.1.4, Sentencia C-
753 de 2013, MP Mauricio González Cuervo)

c) La esencialidad de los servicios públicos. La relación estructural que existe

entre prestación de servicios públicos y bienestar, además de ser un hecho
notorio, hace parte del contenido del Estado social de derecho. Esta idea se
concreta en la existencia de normas especiales en materia de servicios públicos
domiciliarios (artículos 365, 367 y 368, CP 1991) los deberes de regulación,
vigilancia y control (artículos 189. 22 Y 370, CP 1991) así como el reconocimiento
de derechos especiales de usuarios y beneficiarios de tales servicios (artículo
369, CP 1991).

27
 “Es clara entonces, la conexión de los servicio públicos domiciliarios con el contenido
dogmático de la Carta de 1991, especialmente con el principio de Estado social de
derecho, con los principios de solidaridad y con la finalidad estatal de redistribución del
ingreso y el deber estatal de satisfacción de las necesidades básicas de los asociados.
Pero adicionalmente la jurisprudencia constitucional ha resaltado el vínculo que une a
éstas prestaciones con derechos fundamentales, tales como la dignidad humana, la vida
o la salud.” (consideración 5, Sentencia C-924 de 2007, MP Humberto Antonio Sierra)

d) Las funciones de regulación, inspección, vigilancia y control sobre ciertas

actividades de especial importancia para la sociedad, como la educación, la
salud, la producción y comercialización de alimentos y medicamentos, el
transporte, las telecomunicaciones, el ahorro público y las actividades
financieras (artículo 189 numerales 21, 22, 24 y 26, CP 1991). El Estado a pesar
de que en ocasiones no participa en la prestación directa de tales servicios sí se
reserva la potestad de regulación mediante la expedición de normas especiales
y el ejercicio de competencias sancionatorias.

“Los órganos de regulación han de ejercer sus competencias con miras a alcanzar los
fines que justifican su existencia en un mercado inscrito dentro de un Estado social y
democrático de derecho. Estos fines se pueden agrupar en dos clases, a pesar de su
variedad y especificidad. La primera clase comprende los fines sociales que el mercado
por sí mismo no alcanzará, según las prioridades de orden político definidas por el
legislador (…). La segunda clase abarca los fines económicos atinentes a procurar que el
mercado funcione adecuadamente en beneficio de todos, no de quienes dentro de él
ocupan una posición especial de poder, en razón a su predominio económico o
tecnológico.” (consideración 4.3, Sentencia C-150 de 2003, MP Manuel José Cepeda)

e) La importancia de la planeación como una técnica de articulación entre las

prioridades del desarrollo identificadas por el Gobierno Nacional, la definición de
la agenda social del Estado por parte del Congreso, y la política presupuestal en
materia de ingresos fiscales y de gasto público.

“La planificación económica y social, como instrumento para el direccionamiento de la

política administrativa a la satisfacción de las necesidades básicas de la población y al
logro de la efectividad de los derechos, es concebida como uno de los fundamentos del
Estado social de derecho postulado en la Constitución Política de 1991” (consideración 2,
Sentencia C-524 de 2003, MP Jaime Córdoba Triviño)

f) La justicia del modelo tributario. La Constitución ha conservado la tesis de la

no neutralidad del sistema tributario y su vocación de herramienta para la

28
redistribución del ingreso y para la garantía del bienestar. Este diseño se ha
perfeccionado a partir de la dinámica jurisprudencial de los principios del sistema
tributario: igualdad, equidad y progresividad (artículo 363, CP 1991)

“[E]n relación con las medidas tributarias adoptadas por el Legislador, los principios de
eficiencia, equidad y progresividad que, según el artículo 363 Superior, rigen el sistema
tributario, se derivan directamente de la configuración de Colombia como un Estado Social
de Derecho, en el marco del cual la hacienda pública cumple un propósito claramente
redistributivo.” (Sentencia C-776 de 2003, MP Manuel José Cepeda)

g) Y finalmente, la política de gasto público orientada a la distribución equitativa

de los recursos. Los recursos públicos con que cuente el Estado deben ser
destinados, por distintas vías, incluida la de los subsidios estatales, a garantizar
el bienestar y el goce de los derechos fundamentales de las personas con
mayores necesidades, con los menores ingresos o en situación de
vulnerabilidad.

[E]l Estado Social de Derecho tiene un compromiso con la igualdad material, la garantía
del mínimo vital de todas las personas, y la construcción de un orden económico y social
justo, fines para los que la distribución equitativa de los recursos juega un papel
fundamental. (…) [E]l principio de igualdad exige, de un lado, no brindar tratamientos
diferenciados injustificados a personas en una misma situación, y de otro, adoptar medidas
de promoción a favor de los grupos débiles y vulnerables. Además, aunque en algunos
casos se admiten tratamientos diferenciados, éstos no pueden conceder beneficios
manifiestamente desproporcionados. (consideración 4.2.1, Sentencia C-258 de 2013, MP
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)

Conclusión.

La expresión “Estado social de derecho” tiene diversos usos o significados en el

contexto específico del discurso jurisprudencial de la Corte Constitucional
colombiana. Esta multiplicidad de referentes nos obliga a rechazar definiciones
simplistas o reductoras del concepto. En las páginas anteriores se ofrecen
algunos elementos para identificar los posibles significados que tiene la
expresión “Estado social de derecho” como una entidad normativa con
importantes implicaciones de tipo teórico y práctico en el funcionamiento del
derecho constitucional. Para efectos metodológicos y de presentación de tales

29
contenidos los mismos fueron reagrupados en tres ideas: 1) la sujeción al
derecho de todos los poderes: los poderes públicos y los poderes privados; 2) el
ser humano como prioridad de la acción del Estado y la fundamentalidad de
todos los derechos constitucionales, y 3) la intervención del Estado orientada al
bienestar de toda la población. Es importante no olvidar que en este contexto el
Estado social de derecho es una disposición normativa susceptible de ser
traducida en un deber ser o en una norma jurídica. No tiene un carácter
descriptivo, y esa no ha sido la intención de la presente aproximación. En esto
soy enfático. La Constitución y la jurisprudencia que la interpreta no está
describiendo al Estado colombiano, está en cambio diciendo cómo debe ser y
cómo deben actuar las autoridades y los particulares según los complejos
contenidos del particular modelo de Estado que instaura la Constitución de 1991:
un Estado que, con arreglo al derecho, debe ser sensible ante la penuria, la
desigualdad y la diferencia, y que debe emplear el poder público para garantizar
y satisfacer todos los derechos fundamentales de sus habitantes.

30
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