ESTANDARES DE CALIDAD Y

LÍMITES PERMISIBLES
Dr. EDWIN BARRIOS VALER
LA MINERÍA Y LOS MINERALES -
ANÁLISIS AMBIENTAL DEL PERÚ
 INTRODUCCIÓN
Los peruanos tenemos una relación de amor-odio con la minería. La larga tradición minera del
país y su contribución a la generación de divisas necesarias para mantener el equilibrio
macroeconómico hacen que este sector sea apreciado y considerado por varios grupos de la
sociedad como el motor del crecimiento de la economía peruana. Los cambios en la legislación
minera durante la década de 1990 reflejan, por ejemplo, esta visión, que suelen compartir los
ciudadanos de las urbes —principalmente de Lima y de otras de la costa—; después de todo,
son los principales beneficiarios de los ingresos mineros vía la provisión de servicios. En este
contexto, el creciente descontento de las poblaciones ubicadas cerca de los centros de
operaciones mineras resulta poco entendible: si la minería significa tantos beneficios, ¿cómo
pueden estar contra una actividad económica que trae crecimiento económico?; ¿por qué sus
habitantes no aprecian los avances que las empresas mineras presentan en sus balances
sociales? Quizá la respuesta radique simplemente en que —aun con minería— siguen siendo
tan pobres; en que el Estado los sigue excluyendo de su condición de ciudadanos; en que sus
capacidades no han aumentado; y en que, como comunidades, se ven obligadas a competir
con las empresas mineras para usar recursos como el agua y la tierra o para conservarlos.
 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA MINERÍA
PERUANA

Este ensayo analiza el comportamiento de la minería durante los últimos veinticinco

años. Tomamos este horizonte temporal para captar la transformación que ha sufrido
el sector en lo que se podría llamar la segunda modernización de la minería peruana.
De hecho, la promulgación del Código de Minería de 1950 generó un cambio
importante en la minería nacional. Los incentivos económicos que otorgó atrajeron el
capital extranjero y se desarrolló la mina de Toquepala, en su tiempo considerada una
de las más grandes del mundo. El ambiente propicio para la inversión y los altos
precios de los minerales también tuvieron un efecto positivo. En ese lapso se
consolidaron varios grupos empresariales nacionales.
El Perú, al igual que posteriormente, en la década de 1990, se convirtió en un destino
atractivo para la inversión minera.
 EVOLUCIÓN ECONÓMICA DE LA MINERÍA
PERUANA

En la década 1995-2004 la actividad minera fue un motor importante del

desarrollo económico alcanzado por el país. En este periodo, en el cual la
economía creció un promedio de 3,5%, la minería lo hizo a un promedio
cercano a 7,2%.Gracias a esto, incrementó su participación en el producto
bruto interno (PBI)nacional de 4,5% en 1995 a 8,6% en el 2004.
El significativo incremento del PBl minero ha ido de la mano con un
crecimiento importante de las exportaciones del sector: de 2,615 millones de
dólares a 6,953 millones de dólares en el periodo observado, es decir, un
aumento de 166% entre 1995 y el 2004. Como consecuencia, pasó de
representar el 47,6% del total nacional en 1995 a 55% en el 2004. Las
industrias extractivas —y específicamente la minería— son el principal
generador de divisas del país.
 PRODUCCIÓN

En el decenio de 1980 la producción minera experimentó un crecimiento

sostenido en todos los metales, a pesar de que el periodo fue adverso
para la minería debido a los desequilibrios macroeconómicos que
afectaron su rentabilidad, como el aumento de la tasa inflacionaria y la
apreciación del tipo de cambio real.
La producción de plomo, plata y zinc experimentó un bajo crecimiento
—12%, 21% y 38% respectivamente— entre 1980 y 1990. Las
principales razones fueron la no operación de nuevas minas y la no
realización de inversiones importantes. En esa misma década, la
producción de cobre y la de hierro cayeron 6,4% y 42%
respectivamente. La aguda crisis económica, el alza de los precios de la
energía y las bajas cotizaciones internacionales de los minerales
produjeron un estancamiento en la producción.
 COBRE

La década de 1990 trajo importantes inversiones en la producción

de cobre. La privatización de las operaciones estatales tuvo como
consecuencia la ampliación y modernización, por ejemplo, de las
operaciones de Cerro Verde y Tintaya, cuyos activos fueron
vendidos a Cyprus Amax1 y BHP respectivamente. Southern Perú,
hasta entonces una de las pocas empresas extranjeras que
operaban en el país, también amplió sus operaciones de Cuajone y
Toquepala, además de adquirir la refi nería de Ilo. Finalmente, la
puesta en marcha de Antamina representó la mayor inversión
minera de toda la década y logró un aumento sustancial de la
producción de este mineral.
 ORO

El oro es el mineral cuya producción ha experimentado el mayor crecimiento,

un equivalente a 2.569% entre los años 1980 y 2000. El nuevo marco
regulatorio impulsó la puesta en marcha de las primeras operaciones auríferas
que explotaban grandes depósitos de mineral diseminado, como Yanacocha y
Pierina.
Luego de estas operaciones la producción ha continuado creciendo, aunque de
manera más modesta, tal como se muestra en el gráfico 2. Parte de este
magro crecimiento se debe a la disminución de las reservas del yacimiento
Pierina, que en el 2004 presentó un descenso de su producción de 29,2%. Por
otro lado, la producción de la minera Yanacocha aumentó en ese mismo año
en 2,1% gracias a un mayor contenido de oro en el mineral tratado.
Paralelamente, los altos precios
del oro han seguido incentivando la producción por parte de operaciones de
pequeña minería y de la minería artesanal.
 ZINC

La producción de zinc también experimentó un gran crecimiento

debido a la ampliación de las operaciones de mediana minería.
Durante la segunda mitad de la década de 1990 las principales
empresas de la mediana minería, como Volcan y Milpo,
experimentaron un gran crecimiento.
Las principales productoras de zinc en el 2004 fueron la minera
Volcan (19.017 toneladas métricas finas), la Empresa Minera Los
Quenuales (15.758 toneladas métricas finas) y Antamina (4.119
toneladas métricas finas), aunque esta última registró una caída de
44% en su producción. Como se ve en el gráfico 3, esta caída
anuló los crecimientos de Perubar y de Volcan, cuyas producciones
aumentaron debido a las inversiones realizadas en ese periodo.
 PLATA

La producción de plata ha crecido sostenidamente desde

1993, luego de una drástica caída en 1988 (de 2 millones
de onzas a 1,65 millones). Es importante resaltar que la
producción de plata está asociada con el plomo y el zinc.
En tal sentido, su producción sigue las mismas tendencias
que los otros dos minerales.
Por lo tanto, las inversiones en las empresas de mediana
minería también han favorecido la producción de este
mineral.
 PLOMO

La demanda internacional de plomo se encuentra

actualmente estancada, pues los reportes sobre la
toxicidad de este metal han generado la sustitución en su
uso. Sin embargo, su producción ha tenido un ligero
aumento desde 1992.
Como se ve en el gráfico 5, entre los años 2000 y 2004 la
producción de plomo creció 17,4%, aunque experimentó
una pequeña caída de 0,07% entre el 2003 y 2004 debido
a una menor producción de la minera Milpo
 HIERRO

La producción de hierro tuvo una caída pronunciada desde

principios de la década de 1980 y una recuperación a
principios del decenio de 1990, cuando se inició la
privatización de la estatal Hierro Perú, asumida por
inversionistas chinos, para luego caer nuevamente.
El gráfico 6 muestra que en el 2004 Shougang logró un
crecimiento de 21,9% en su producción de hierro para
satisfacer el incremento de la demanda de sus clientes,
principalmente el mercado de China.
 ESTAÑO

Al igual que en el caso del oro, la producción de estaño experimentó

incrementos sumamente importantes durante la década de 1990. Entre 1980
y 1990 creció 3.028% gracias al efecto favorable del nuevo Código de
Minería, pero también al colapso de la minería boliviana, lo que incentivó la
explotación de
este mineral en el Perú.
El gráfi co 7 muestra que en los años 2000 al 2004 hubo un crecimiento de la
producción de orden del 11.5%. Minsur es la principal empresa responsable
de este incremento. Es importante mencionar que la producción del 2004
marcó el récord de producción de este mineral en el país.
 PETRÓLEO

Entre los años 1982 y 1990 la producción nacional de petróleo

mostró una tendencia decreciente, como consecuencia de un
inadecuado marco legal para la inversión extranjera, de la
inestabilidad macroeconómica propia de esos años y del clima de
tensión política y social. Por otro lado, la balanza comercial de
petróleo y sus derivados viene siendo deficitaria desde 1988,
cuando nuestro país pasó de ser exportador neto a importador
neto.
 GAS NATURAL

La producción nacional de gas natural ha

mostrado una tendencia creciente a lo largo de
los últimos diez años. Sin embargo, entre 1994 y
1997 sufrió un ligero descenso: de 9.537 a
8.530,9 millones de pies cúbicos. En contraste,
en 1998 la producción aumentó a 14.431,9
millones de pies cúbicos.
 MINERÍA

La minería es uno de los sectores que más contribuyen con las

exportaciones del país, debido a su orientación hacia el mercado
internacional. Las exportaciones mineras disminuyeron durante la
década de 1980 principalmente a causa de dos factores: el bajo
precio de los metales y el sesgo antiexportador de la política
económica imperante en esa década. El aumento del gasto público
y la creciente inflación fueron combatidos con el control del tipo de
cambio, lo que generó una apreciación de la moneda nacional y un
deterioro de la competitividad de las exportaciones peruanas.
 PETRÓLEO

A pesar de que en la última década el Perú se ha convertido en un

importador neto de petróleo, ha continuado exportando petróleo
de baja calidad y derivados con poco valor agregado. La
inexistencia de plantas refi nadoras para producir derivados con un
mayor procesamiento deja al país en una situación de
vulnerabilidad,a la vez que frena las posibilidades de desarrollar
industrias intermedias que posibilitarían un crecimiento más
sostenido de nuestra economía.
 MARCO POLÍTICO INTERNACIONAL

La apertura económica de la mayoría de los países en desarrollo durante la década de

1990 generó la modificación de sus códigos mineros para atraer la inversión en este
sector. Chile fue líder de este cambio, seguido luego por países como el Perú y
Argentina, y algunos del África y Asia. Como resultado, se inició una competencia por
dictar el código minero más favorable. Los principales cambios consistieron en
eliminar la discriminación contra los capitales extranjeros, brindar libre disponibilidad
de las utilidades conseguidas, reducir las tasas impositivas, e incluir facilidades e
incentivos para la importación de equipos, así como esquemas de depreciación
acelerada y dispensación del pago de impuestos hasta la
recuperación de la inversión, entre otras medidas.
 MARCO POLÍTICO NACIONAL
A pesar de la importancia de las recomendaciones emanadas de los procesos globales
descritos en la sección anterior, el marco político nacional no se inicia con la adopción de
estas recomendaciones. La incorporación de la dimensión ambiental y social en el sector
ocurre en 1991, cuando, mediante una norma de fomento a la inversión privada en minería
(Decreto Legislativo 708), se introdujeron por primera vez obligaciones ambientales y
sociales, a iniciativa del propio sector minero y como resultado de su oposición a las
regulaciones a la minería incorporadas en el Código del Medio Ambiente de 1990.
Posteriormente, este marco de políticas sectoriales se fortaleció con el financiamiento del
Proyecto EMTAL (Energy and Mines Technical Asistance Loan), del Banco Mundial, que llevó
a la formulación de lo que en su momento se denominó el Plan de Control de la
Contaminación Minero-Metalúrgica. Este plan incorporó no solo elementos legislativos sino
también el fortalecimiento
institucional y la promoción de mecanismos de participación (aunque débiles,
en su momento).
 ANÁLISIS DE LOS ASPECTOS MESO

Si bien los aportes de la minería a nivel global

están bien identifi cados, son más difíciles de
identifi car cuando se pasa a un enfoque local
y regional. Esto sucede en gran parte debido a
la falta de información estadística y de
estudios que analicen los impactos del sector
a esos niveles.
 BENEFICIOS Y RETORNOS ECONÓMICOS A NIVEL
REGIONAL
Los estudios sobre el impacto económico de la minería siempre se han enfocado en el
ámbito nacional. En la sección 2.1 se presentaron las variables regularmente consideradas
para evaluar el impacto económico de la minería; sin embargo, si bien estas dan una idea
general, son insufi cientes para evaluar las posibilidades de generar desarrollo.
Hasta la década de 1980 se hicieron estudios que medían la contribución neta de la minería
en términos de los retornos que esta actividad generaba al país. Así por ejemplo, Thorp y
Bertram (1978) calculan el valor de retorno de la minería peruana durante la primera mitad
del siglo pasado. El valor de retorno
captura el porcentaje de las exportaciones que “regresan” al país, y es calculado como la
suma del valor de la mano de obra local, los impuestos y la compra de materiales y servicios.
A partir de dicha metodología, los autores determinan que el valor de retorno generado por
la Cerro de Pasco Cooper Corporation en el periodo 1916-1937 equivalió a 45% del total de
su valor agregado, siendo el aspecto más importante la contratación de mano de obra.
 La política ambiental en acción
En el Perú se han hecho esfuerzos legales y normativos para procurar el tránsito de un
modelo de gestión ambiental sectorial a uno transectorial descentralizado.
El sector de Energía y Minas ha sido el principal promotor del desarrollo de un modelo de
gestión transectorial. A través de dicho Ministerio se implementaron los programas de
adecuación y manejo ambiental (PAMA), los estudios de impacto ambiental (EIA) y otros
instrumentos de gestión y monitoreo ambiental. Sin embargo, y a pesar de los esfuerzos
enumerados en el marco del sistema de gestión ambiental, este Ministerio no ha logrado
superar el modelo sectorial centralizado de años anteriores. Existe, en la práctica, una escasa
coordinación con otras instituciones y sectores vinculados al ámbito ambiental, así como una
baja capacidad de los gobiernos regionales para aplicar políticas y fiscalizar en materia
ambiental, acciones que aún están centralizadas. La evolución de este último aspecto tendrá
que ser analizado en un mediano plazo, una vez que se culmine el proceso de transferencia
de funciones previsto por el Consejo Nacional de Descentralización.
 CONFLICTOS MINEROS: ¿IMPOSIBLES DE
SOLUCIONAR?

Pese a que en los últimos años en el Perú se han desarrollado varios

conflictos entre comunidades locales, organismos del Estado y empresas
mineras, poco se ha avanzado en sistematizar estas experiencias. Una
revisión de la literatura sobre conflictos mineros en el Perú nos muestra
que, con alguna excepción (Aste y otros 2004), no se han desarrollado
y/o utilizado marcos conceptuales que ayuden a entender, identificar y
clasificar los conflictos mineros. En esta sección se presenta una
aproximación a un balance de los conflictos mineros en el país,
quedando aún pendiente en la agenda de investigación el profundizar la
elaboración de un marco conceptual adecuado.
 CONFLICTOS MINEROS: ¿IMPOSIBLES DE
SOLUCIONAR?

Con base en una revisión de fuentes bibliográficas, y de medios de comunicación y

electrónicos, se ha recabado información de 47 conflictos relacionados con la
actividad minera, distribuidos a lo largo del territorio nacional: 34% en el norte, 28%
en el centro y 38% en el sur del país. A pesar de que no se tienen fechas exactas
sobre el inicio de los conflictos en cada región, es importante mencionar que los
ocurridos en el centro, y en menor medida en el sur, tienen mayor tiempo de
maduración. Esto no es sorprendente, dado que la minería de la zona central se
desarrolló más tempranamente. La zona sur toma importancia para la minería con el
desarrollo del yacimiento de Toquepala, a fines de la década de 1950. La zona norte
empieza a ser atractiva luego del desarrollo de yacimientos como Yanacocha, Pierina
y Antamina, en el decenio de 1990.
 CONFLICTOS MINEROS: ¿IMPOSIBLES DE
SOLUCIONAR?
Cuando se analiza el tipo de conflicto que prevalece, se observa muy claramente que están
referidos a la contaminación y al uso del recurso hídrico. El gráfico 11 muestra que 60% de los
conflictos reportados tienen como tema central el agua. Le sigue en importancia el tema de
la tierra y el territorio con 15%. Estos conflictos son en su mayoría recientes —aparecen en la
década de 1990— y tienen que ver con la forma en que las empresas compraron o
adquirieron las tierras para iniciar sus operaciones. Ejemplos de este tipo de conflictos son
los que protagonizaron las empresas Yanacocha, Antamina y Tintaya con las comunidades de
los lugares donde están los respectivos yacimientos. En tercer lugar se hallan los conflictos
relacionados con la calidad de aire (11%), que se presentan principalmente en las zonas
donde hay fundiciones o refinadoras —La Oroya e Ilo—, a causa de los gases tóxicos que
emanan en estos procesos. Sin embargo, hay un par de casos en los cuales las empresas
involucradas son medianas y la calidad del aire se ve afectada por relaves mal almacenados
dispersados por la acción del aire; por ejemplo, el conflicto de larga data entre el pueblo de
San Mateo de Huánchor y la operación de Tamboraque.
 MINERÍA ARTESANAL: ¿QUÉ HACER CON ELLA?
La llamada minería artesanal —o a pequeña escala— de oro es una actividad
plenamente reconocible en el país desde mediados de la década de 1980. Su
proliferación se debe sobre todo a una combinación de supervivencia y oportunidad,
muy ligada a la creciente pobreza y a la falta de oportunidades de empleo. Este tipo
de minería explota exclusivamente oro, y se encuentra en plena expansión debido a
los altos precios de este metal.
A pesar de la amplia variedad de características de las operaciones que conforman la
minería artesanal, se puede llegar al consenso de que trata de operaciones mineras
de pequeña escala, que utilizan tecnologías rudimentarias e intensivas en mano de
obra, y con poca exigencia en cuanto a salud, seguridad y cuidado ambiental.
 MINERÍA ARTESANAL: ¿QUÉ HACER CON ELLA?
Tradicionalmente, este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas: Madre de Dios, sur
medio (Ica, Arequipa y Ayacucho), Pataz (La Libertad) y Puno. Recientemente se han identifi cado
aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucará, en la provincia de Canta,
departamento de Lima (Romero y otros 2005); en Cajabamba, en la provincia del mismo nombre,
departamento de Cajamarca (El Comercio 2007); y en Suyo, en la provincia de Ayabaca,
departamento de Piura (Factor tierra 2006), entre otros.
En las zonas mencionadas, este tipo de minería se convierte en la actividad económica
predominante y sostén de la economía local. Excepto en las diversas
localidades de Madre de Dios, en todas las demás han surgido poblados que conglomeran a los
mineros y a sus familias, lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios básicos
como escuela y centro de salud. Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que
haya una ausencia de planificación en el desarrollo de estos poblados. En el caso de la zona de
Madre de Dios, los mineros suelen ir únicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares
de origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas, como la ciudad de Madre de Dios.
 A MODO DE CONCLUSIÓN: DE “MINERÍA Y
POBREZA” A “MINERÍA Y DESARROLLO”

Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeconómico,

principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generación de divisas y
alivio de la balanza de pagos, así como en el crecimiento económico. Sin embargo, es menos
claro el impacto real de la industria minera en la generación de empleo directo e indirecto,
así como en el proceso de desarrollo local y regional. En general, el impacto del sector a nivel
meso y microeconómico es aún indeterminado, y hasta el momento hay más evidencia que
sustenta un efecto negativo en el corto y mediano plazo. Un punto importante es la falta de
información básica que permita estimar con mayor precisión el impacto real de la minería en
el desarrollo nacional. Una manera de que la minería acreciente su contribución al desarrollo
nacional es su articulación con el resto del aparato productivo del país. La metodología
estándar para medir esta articulación es usar la matriz de insumo-producto y analizar los
coeficientes técnicos que se presentan en la matriz de compras intermedias. Este tipo de
análisis no se ha realizado desde hace más de veinte años en el país; por lo tanto, no se
conoce la real contribución económica (directa e indirecta) de la minería.
 A MODO DE CONCLUSIÓN: DE “MINERÍA Y POBREZA” A
“MINERÍA Y DESARROLLO”
La falta de una tabla de insumo-producto actualizada, desagregada por actividad productiva y
específica de cada región, impide medir los coeficientes directos e indirectos de la minería a
nivel nacional y regional, así como el efecto
diferenciado de cada explotación en particular (oro, plata y zinc). Esta es una tarea
pendiente, pues es necesario saber si la minería, cada vez más mecanizada, sigue generando
cuatro puestos adicionales de trabajo como hace veinte años —cuando el resto de los
sectores económicos no estaban tan desarrollados— o si, por el contrario, algo se ha
avanzado y genera siete puestos de trabajo como en el caso chileno.
Igualmente, el análisis de los cambios sociales y económicos ocasionados por la expansión de
la industria minera a nivel local no puede ser del todo riguroso debido a la pobre calidad de
las líneas de base social y económica recogidas durante el proceso de elaboración de los
estudios de impacto ambiental, o simplemente debido a que no existe información básica
que permita dar a conocer la situación de los distritos antes y después del comienzo de las
operaciones mineras.
 A MODO DE CONCLUSIÓN: DE “MINERÍA Y
POBREZA” A “MINERÍA Y DESARROLLO”

En última instancia, en el contexto de la conflictiva relación entre crecimiento minero y desarrollo

local de los últimos años, más allá de los temas referidos a la confianza entre actores públicos y
privados, surge la discusión acerca del impacto de la minería en el bienestar de las poblaciones
locales. Es indudable que el canon minero resulta insuficiente para generar el desarrollo de los
distritos donde operan las industrias extractivas. Recordemos, además, que estas transferencias
tienen un comportamiento progresivo (los distritos menos pobres son los que más se benefician), a
diferencia de lo que ocurre con las transferencias del FONCOMUN y el Vaso de Leche. Esto, aunado a
que la minería. moderna tiene enormes dificultades para absorber mano de obra —en especial la no
calificada—, aumenta el descontento de las poblaciones locales en torno a los grandes proyectos
mineros. Por eso es importante comprender mejor la relación entre minería y desarrollo local y
regional. Investigaciones que identifiquen cómo los efectos de la actividad minera serán diferenciados
de acuerdo con determinadas variables —dotación de mano de obra familiar, tierra, educación y otros
activos productivos para la producción agropecuaria y no agropecuaria, así como capacidades de
gestión tanto pública como privada— permitirán saber de qué modo los hogares rurales podrían
aprovechar las nuevas oportunidades económicas generadas por la actividad minera.
GRACIAS