16 TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA

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DEL ESTADO DE MÉXICO
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RECURSO DE REVISiÓN:
1012/2019

RECURRENTE:
DIRECTOR GENERAL Y
COORDINADOR DE ADMINISTRACiÓN
Y FINANZAS AMBOS DEL INSTITUTO
DE SALUD DEL ESTADO DE MÉXICO.

TERCERO INTERESADO

Toluca, México, veintidós de enero de dos mil veinte.

Visto para resolver en definitiva el Recurso de Revisión

número 1012/2019, interpuesto por el DIRECTOR GENERAL Y
COORDINADOR DE ADMINISTRACiÓN Y FINANZAS AMBOS
DEL INSTITUTO DE SALUD DEL ESTADO DE MÉXICO, a
través de su representante legal, en contra de la sentencia de uno
de julio de dos mil diecinueve, dictada por el Magistrado de la
Séptima Sala Regional del Tribunal de Justicia Administrativa del
Estado de México, en el expediente número 759/2018, referente
al juicio administrativo promovido por
; y

RESULTANDO

PRIMERO. Mediante escrito presentado el diecisiete de

agosto de dos mil dieciocho, ante la Oficialía de Correspondencia
Común del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
México, , formuló demanda
administrativa en contra del DIRECTOR GENERAL Y
COORDINADOR DE ADMINISTRACiÓN Y FINANZAS AMBOS
DEL INSTITUTO DE SALUD DEL ESTADO DE MÉXICO,
señalando como acto impugnado:
 "El indebido cumplimiento al pago del servicio prestado en términos de
las facturas y contra recibos que se anexan y se detallan en los hechos
subsecuentes que ascienden a la cantidad de

"

SEGUNDO. Substanciado el juicio en todas sus partes, en

fecha uno de julio de dos mil diecinueve, el Magistrado de la
Séptima Sala Regional , ._Pe éste Tribunal de Justicia
Administrativa, emitió sentencia en la que declaró la Invalidez de
la omisión a dar cumplimiento de los contratos ISEM-CP-PS-
217B20061/12/2017, ISEM-CP-AOQ-
217170476002006/0011/2016, ISEM-CP-PS-217B20061/30/2016,
ISEM-CP-PS-217B20061/019/2016 y ISEM-CP-PS-
217B20061/005/2017, por las consideraciones esgrimidas a fojas
ciento cincuenta a la ciento noventa a la ciento noventa y cinco
del juicio administrativo de origen.

TERCERO. Inconforme con esa determinación el

DIRECTOR GENERAL y COORDINADOR DE
ADMINISTRACiÓN Y FINANZAS AMBOS DEL INSTITUTO DE
SALUD DEL ESTADO DE MÉXICO, a través de su representante
legal, interpusieron recurso de revisión el trece de agosto de dos
mil diecinueve, ante la Oficina de Correspondencia Común de
éste Tribunal de Justicia Administrativo del Estado de México,
expresando los agravios que estimó convenientes en el escrito
que obra en las primeras quince fojas del expediente en que se
actúa.

CUARTO. Mediante acuerdo de catorce de agosto de dos

mil diecinueve, el Presidente de la Primera Sección de la Sala
Superior del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de

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DEL ESTADO DE MÉXICO

México, admitió a trámite el Recurso de Revisión, designando

como ponente al Magistrado Gerardo Rodrigo Lara García,
ordenando correr traslado a los terceros interesados.

QUINTO. Mediante acuerdo de treinta de agosto de dos

mil diecinueve, el Presidente de la Primera Sección de éste
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, tuvo por
no presentado el desahogo de la vista concedida al tercero
interesado; y

CONSIDERANDO

PRIMERO. La Primera Sección de la Sala Superior del

Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, es
competente para conocer, tramitar y resolver el presente recurso
de revisión, en términos de lo dispuesto por los artículos 285
fracción VI, 286 Y 288 del Código de Procedimientos
Administrativos de la propia Entidad; 9, 28, 29 Y 30 fracción 11 de
la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado
de México, publicado en el Periódico Oficial "Gaceta del Gobierno"
Estado de México, el treinta y uno de agosto de dos mil dieciocho
y 29 del Reglamento Interior del Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado de México, publicado en la Gaceta de
Gobierno del Estado de México el primero de agosto de dos mil
diecinueve.

SEGUNDO. LEGITIMACiÓN. El recurso fue interpuesto por

parte legitimada en la causa y en el proceso, en términos de lo
dispuesto en los artículos 230, fracción 11, 232 Y 286 del Código
Adjetivo en la materia, toda vez que el DIRECTOR GENERAL Y
COORDINADOR DE ADMINISTRACiÓN Y FINANZAS AMBOS
DEL INSTITUTO DE SALUD DEL ESTADO DE MÉXICO,

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constituyeron las autoridades demandadas en el JUICIO

administrativo de origen.

TERCERO. OPORTUNIDAD. El recurso de revisión fue

presentado oportunamente, ya que la sentencia impugnada se
notificó al DIRECTOR GENERAL Y COORDINADOR DE
ADMINISTRACiÓN Y FINANZAS AMBAS DEL INSTITUTO DE
SALUD DEL ESTADO DE MÉXICO, el siete de agosto de dos
mil diecinueve, por lo que para esa notificación, -según lo
dispuesto en los artículos 25, fracción I y 28, fracción 11, del
Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México-,
surtió sus efectos el día siguiente hábil en que fue practicada, y
entonces, el cómputo del plazo de ocho días que señala el
artículo 286 del Código Adjetivo, inició el viernes nueve de
agosto de dos mil diecinueve y feneció martes veinte del
mismo mes y año, pues al respecto deben descontinuarse los
días diez, once, diecisiete y dieciocho de agosto de dos mil
diecinueve, al ser sábados y domingos, de conformidad con lo
dispuesto en el diverso artículo 12 Código Adjetivo de la materia;
así como el Calendario Oficial del Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado de México, para el año dos mil
diecinueve; de ahí que si el escrito de expresión de agravios fue
presentado en la Oficialía de Correspondencia Común del
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, el día
trece de agosto de dos mil diecinueve, es patente que se hizo
valer dentro del mencionado plazo.

CUARTO. CRITERIO SALA REGIONAL. El Magistrado de

la Séptima Sala Regional, en el juicio administrativo número
759/2018, al emitir la sentencia de uno de julio de dos mil
diecinueve, lo hizo bajo las siguientes consideraciones:

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,/ Que la causa l de improcedencia y sobreseimiento prevista en los

artículos 267 fracción I y 268 fracción II del Código de Procedimientos
Administrativos del Estado de México, no se actualizada habida cuenta
que este Tribunal, habida cuenta que los contratos se encuentran
regulados en términos del artículo 1.2 del Código Administrativo del
Estado de México,
,/ De igual manera no actualizaba la causal de improcedencia y
sobreseimiento contenida en los articulas 267 fracción XI, 268 fracción
11 en relación al 229 del Código Procesal de la Materia, puesto que el
acto impugnado lo constituye la omisión a dar cumplimiento a diversos
contratos administrativos; por lo que, se considera un acto negativo,
motivo por el cual no debía cumplir con el principio de decisión previa,
,/ Posteriormente, la Litis la circunscribió en reconocer la validez o
declarar la invalidez de negativa u omisión por parte de la autoridad
demandada, a dar cumplimiento a los contratos ISEM-CP-PS-
217B20061/12/2017, ISEM-CP-ADQ-217170476002006/0011/2016,
ISEM-CP-PS-217B20061/30/2016, ISEM-CP-PS-217B20061/019/2016
y ISEM-CP-PS-217B20061/005/2017, de los que derivan diversos
contra recibos que amparan la cantidad de

,/ Que el demandante se dolió del incumplimiento de pago que se originó

de los contratos motivos de debate, sin que la autoridad demandada
probará que se le hubiera efectuado al accionante el pago
correspondiente, además de que no existe medio de prueba con el que
pretenda justificar la omisión de dar cumplimiento a las obligaciones
contraídas,
,/ Que era procedente el pago de la contra prestación por la cantidad de

), ya que no
existía evidencia del pago de referencia,

QUINTO. RESUMEN DE AGRAVIOS. Las autoridades

recurrentes hicieron valer como agravIos los siguientes
argumentos:

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 1. Que la Magistrada de la Primera Sala Regional en la sentencia
recurrida dejó de analizar las causales de improcedencia y
sobreseimiento que hicieron valer en la contestación de demanda,
vulnerando lo dispuesto en el artículo 273 fracción I del Código de
Procedimientos Administrativos del Estado de México, en virtud de que
el acto impugnado no encuadra en ninguno de los supuestos
establecidos en el artículo 229 fracción 111, del Código en mención, en
atención a que estamos ante un acto de comercio.
2. Que la sentencia recurrida no realizó un estudio pormenorizado de la
causal de improcedencia y sobreseimiento prevista en los artículos 267
fracción VII y 268 fracción II del Código de Procedimientos
Administrativos del Estado de México, toda vez que para la
procedencia del juicio contencioso administrativo se requiere de un
acto de aplicación concreto, es decir, debe existir una manifestación de
la voluntad de la autoridad, ya sea expresa o ficta respecto del
cumplimiento del contrato; por lo que, debió solicitar a través de un
escrito de petición el cumplimiento del contrato,

SEXTO.- ESTUDIO DE AGRAVIOS.

Los agravios esgrimidos por las autoridades recurrentes,
son INFUNDADOS PARA REVOCAR la sentencia de uno de
julio de dos mil diecinueve, dictada en el juicio administrativo
759/2018, de acuerdo a las siguientes consideraciones.

Por cuanto hace al agravio identificado con el numeral 1,

resulta infundado, habida cuenta que contrariamente a la
apreciación de las recurrentes, el Magistrado de origen si analizó
la causal de improcedencia y sobreseimiento prevista en los
artículos 267 fracción I y 268 fracción II del Código de
Procedimientos Administrativos del Estado de México, la cual
desestimó al considerar que este Tribunal de Justicia
Administrativa es competente para conocer y resolver la
controversia planteada en el juicio de origen.

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Para arribar a dicha conclusión, el Magistrado de origen,

señaló que los contratos ISEM-CP-PS-217820061/12/2017,
ISEM-CP-ADQ-217170476002006/0011/2016, ISEM-CP-PS-
217820061/30/2016, ISEM-CP-PS-217820061/019/2016 y ISEM-
CP-PS-217820061/005/2017, no son de naturaleza civil, debido a
que fueron perfeccionados por las partes en términos del artículo
1.2 del Código Administrativo del Estado de México, de ahí que
los contratos deriven de una relación supra-subordinación ,
máxime que en los contratos las partes de manera expresa
reconocen que la naturaleza es administrativa.

Criterio que este Tribunal de Alzada, comparte, por lo tanto ,

con la finalidad de demostrar que los contratos que sirvieron de
base para la controversia planteada son de carácter
administrativo , es necesario determinar su naturaleza; para el lo,
es importante señalar que el Estado tiene como finalidad , entre
otras cuestiones , satisfacer las necesidades colectivas , de
acuerdo con lo que establece la ley; sin embargo, dado que no
puede realizar por sí mismo todas las encomiendas esenciales
para satisfacer las necesidades de la colectividad, debe recurrir a
la colaboración de los particulares, ya sea de manera voluntaria o
forzosa .

Lo cual realizan a través de la celebración de contratos

administrativos, donde el Estado, a través de la Administración
Pública, solicita la colaboración de los particulares par.a sati.sfacer
un interés general, cuya gestación y ejecución se rigen por
procedimientos de derecho público.

Por lo tanto, los contratos administrativos son aquellos

celebrados entre un particular o varios y la Adm inistración Pública,

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en ejercicio de su función pública, para satisfacer el interés
público o con fines de utilidad pública, con sujeción a un régimen
exorbitante del derecho privado.

En esa guía de pensamiento, son las características de los

contratos administrativos, son:

1. Se celebran entre un órgano del poder público, en ejercicio de sus

funciones administrativas, y un particular;
11. Tienen una finalidad de orden público, identificada también como
utilidad pública o utilidad social; y,
111. Tienen un régimen exorbitante en comparación con el derecho civil.

Además, la finalidad del contrato esté íntimamente vinculada

al cumplimiento de las atribuciones del Estado, de tal manera que
la satisfacción de las necesidades colectivas no sea indiferente a
la forma de ejecución de las obligaciones contractuales, se
entiende que se está en presencia de un contrato administrativo.

En este sentido, un contrato celebrado entre la

Administración Pública, en cumplimiento a sus atribuciones del
Estado, y un particular que tenga por objeto la satisfacción de
necesidades colectivas, se deberá considerar como un contrato
administrativo.

Por otra parte, los elementos de los contratos administrativos

son:
1. Los sujetos,
11. El consentimiento,
111. El objeto,
IV. La causa y
V. La finalidad.

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Ahora, dentro del objeto se encuentra la creación,

transmisión , modificación o extinción de derechos y obligaciones o
en la cosa que el obligado debe dar o en el hecho que debe hacer
o no hacer.

a. Al tratarse de un régimen especial , estos contratos

administrativos deben contener ciertos requisitos como
son:
b. Nombre de la dependencia o entidad contratante,
c. Indicación del procedimiento conforme al cual se llevó a
cabo la adjudicación del contrato,
d. Los datos relativos a la autorización del presupuesto para
cubrir el compromiso derivado del contrato,
e. La descripción pormenorizada de los trabajos que se
realizarán ,
f. Las condiciones de pago,
g. El precio a pagar por los trabajos objeto del contrato ,
h. Los plazos, forma y lugar de pago y
i. Los ajustes de costos , entre otros.

Además, se debe puntualizar que el contrato de prestación

de servicios, es aquel en virtud del cua l un ente de la
Administración Pública, en ejercicio de su función administrativa,
celebra con un proveedor particular para que éste realice
determinada actividad técnica, destinada a satisfacer un
requerimiento específico de dicho ente, en aras de un interés
público.

En este tipo de contrato si el proveedor ejecuta la actividad

determinada en dicho acuerdo, la entidad de la Administración
Pública está obligada a pagar por dicho servicio; es decir, el pago
de esa contraprestación deriva directamente del servicio prestado;

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puesto factico en el que la prestación reclamada lo es el
cumplimiento de pago de un contrato de prestación de servicios.

Además, las cláusulas que integran un contrato forman una

unidad que no puede desvincularse, esto es, las cláusulas que
integran un contrato deben analizarse en su conjunto; por lo tanto,
si las cláusulas de un contrato constituyen una unidad, entonces,
éstas deben compartir la naturaleza del contrato que las contiene.

Luego, si dentro de las cláusulas contenidas en los contratos

administrativos se encuentra la relativa al precio a pagar, los
plazos, forma y lugar de pago, éstas tienen la naturaleza del
contrato del que forman parte.

En consecuenCia, el incumplimiento de pago es una

consecuencia de la celebración del contrato comparte la
naturaleza de los acuerdos que le dieron origen.

Criterio que encuentra sustento en la tesis jurisprudencial en

materia común número 2a./J. 14/2018 (10a.), emitida por la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Libro 52, Marzo de 2018, Tomo 11 página 1284, del rubro y
contenido siguiente:

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. EL INCUMPLIMIENTO DE PAGO TIENE

NATURALEZA ADMINISTRATIVA. Las clausulas que integran un contrato forman
una unidad que no puede desvincularse, esto es, deben analizarse en su conjunto, de
ahi que deben compartir la naturaleza del contrato que las contiene. Luego, si en las
clausulas de los contratos administrativos se encuentran las relativas al precio a
pagar, los plazos, forma y lugar de pago, éstas tienen la naturaleza del contrato del
que forman parte; en ese sentido, el hecho de que la prestación reclamada sea la falta
de pago de una contraprestación a un contratista particular, no obsta para concluir que
ese incumplimiento tiene naturaleza administrativa, toda vez que el documento que
originó la prestación es un contrato administrativo. En consecuencia, los conflictos

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surgidos en relación con la falta de pago estipulada en los contratos administrativos
deben reso lverse en los juicios administrativos respectivos (federales o locales)
dependiendo del régimen al que aquéllos estén sujetos.

Contradicción de tesis 292/2017. Entre las sustentadas por el Pleno del Primer
Circuito y el Pleno del Segundo Circuito, ambos en Materia Civil. 17 de enero de 2018.
Cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán , Javier Laynez Potisek, José
Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Eduardo Medina
Mora l. ; votó con reserva Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: Eduardo Medina
Mora 1. Secretario: Juvenal Carbajal Diaz.

Además en la tesis aislada en materia administrativa emitida

por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Sexto circuito, número VI.30.A.50 A, de la novena época,
consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Tomo XIV, Octubre de 2001 , página 1103, del rubro y
contenido siguiente:

CONTRATO ADMINISTRATIVO Y CONTRATO CIVIL o MERCANTIL.

DIFERENCIAS. Para determinar la naturaleza de un contrato administrativo frente a
uno civil o mercantil, debe atenderse a ciertos factores. En los contratos privados , la
voluntad de las partes es la ley suprema y su objeto los intereses particulares,
mientras que en los administrativos está por encima el interés social y su objeto son
los servicios públicos. En los privados, se da la igualdad de las partes, en los
adm inistrativos la desigualdad entre Estado y contratante. En los privados, las
cláusulas son las que corresponden de manera natural al tipo de contrato, en los
administrativos se dan las cláusulas exorbitantes . En los privados la jurisd icción para
dirimir controversias recae en los tribunales ordinarios , en los admin istrativos
interviene la jurisdicción especial, ya sean tribunales adm inistrativos, si los hay, o en
propia sede administrativa, según los trámites establecidos por la ley o lo estipulado
en el contrato mismo. En resumen, para que se den los caracteres distintivos de un
contrato admin istrativo deben concurrir los siguientes elementos: 1) El interés social y
el servicio público ; 2) La desigualdad de las partes, donde una necesariamente debe
ser el Estado ; 3) La existencia de cláusu las exorbitantes ; y, 4) La jurisdicción especial.

TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO

CIRCUITO.
Amparo en revisión 196/2001 . Via Construcciones, SA de C.v. 9 de agosto de 2001 .
Unanim idad de votos. Ponente: Jorge Arturo Gamboa de la Peña , secretario de
tribunal autorizado por el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal para
desempeñar las funciones de Magistrado. Secretario: Em iliano Hernández Sa lazar.

11
 Amparo en revisión 102/2001 . Secretario de Gobernación del Estado de Puebla y
otros. 16 de agosto de 2001 . Unanimidad de votos. Ponente: Manuel Rojas Fonseca.
Secretaria: Blanca Elia Feria Ruiz.
Véase: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época , Tomo XIII,
abril de 2001 , página 324 , tesis P. 1X/2001 , de rubro: "CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS. SE DISTINGUEN POR SU FINALIDAD DE ORDEN PÚBLICO Y
POR EL RÉGIMEN EXORBITANTE DEL DERECHO CIVIL A QUE ESTÁN
SUJETOS.".

Ahora bien, la relación contractual que sostuvieron

FERNANDO ALCANTARA MACIAS y el INSTITUTO DE SALUD
DEL ESTADO DE MÉXICO en los contratos números ISEM-CP-
PS-217820061/12/2017, ISEM-CP-ADQ-
217170476002006/00 11 /2016, ISEM-CP-PS-217820061/30/2016,
ISEM-CP-PS-217820061/019/2016 y ISEM-CP-PS-
217820061/005/2017, son de naturaleza administrativa, al tener
las características distintivas de este tipo de contrato.

En efecto, con la finalidad de demostrar la afirmación anterior

a manera de ejemplo se procederá a verificar las características
distintivas del contrato administrativo ISEM-CP-PS-
217820061/12/201 i .

1) El interés socia l y el servicio público; al tratarse de un

acuerdo de voluntades de servicio públicos, consisten en la
renta de incubadoras neonatales controlada con
microprocesador y bacinete de doble pared, que impactan a
los mexiquenses en materia de salud.

2) La desigualdad de las partes, en la que una

necesariamente debe ser el Estado; supuesto que, se
cumple, ya que una de las partes lo fue el Instituto de Salud
del Estado de México.

I Visible a foj as 119 a 124 del j uicio principal.

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DEL ESTADO DE MÉXICO

3) La existencia de cláusulas exorbitantes; las cuales

consisten en estipulaciones cuyo objeto sea conferir ventajas
al Estado, con la cual se rompiera el principio de igualdad de
las partes; las cuales se encuentran presentes en los
contratos en estudio al existir cláusulas penales a favor de la
Dependencia de Gobierno, la rescisión unilateral que puede
efectuar las autoridades administrativas, entre otras.

4) La jurisdicción especial ; La cual se cumple puesto que en

el contrato puesto que se estableció que para todo aquello
que no está expresamente estipulado se estará a lo
dispuesto en la Ley de Contratación Pública del Estado de
México y Municipios, legislación que evidentemente le
corresponde a este Tribunal su conocimiento .

Por lo tanto , se puede concluir que los contratos números

ISEM-CP-PS-217820061/12/2017, ISEM-CP-ADQ-
217170476002006/0011/2016, ISEM-CP-PS-217820061/30/2016,
ISEM-CP-PS-217820061/019/2016 y ISEM-CP-PS-
217820061/005/2017, son de carácter administrativos, y no de
mercantiles como erróneamente lo asevera la autoridad
recurrente, de ahí lo infundado del agravio.

En relación al segundo concepto de agravio de igual manera

resulta infundado, habida cuenta que aun y cuando el Magistrado
de la Séptima Sala Regional , no efectúo un correcto análisis de la
causal de improcedencia y sobreseimiento contenida en los
artículos 267 fracción VI1 2 y 268 fracción 11 3 del Cód igo de

2 Articulo 267.- El juicio ante el Tribunal es improcedente:

( ... )
VII. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente que no existe el acto o la
disposición general reclamado ;
3 Articulo 268.- Procede el sobreseimiento del juicio:
(. .. )

13
Procedimientos Administrativos del Estado de México, al
determinar que por tratarse el acto impugnado de un acto
negativo no era necesario agotar el principio de decisión previa.

Criterio que no comparte, este Tribunal de alzada; habida

cuenta que la parte actora si se encontraba constreñida a cumplir
con el principio de decisión previa, mismo que agoto por lo
siguiente.

Para mejor entendimiento del presente asunto, se debe

recordar que el juicio contencioso administrativo procede en
contra de las resoluciones definitivas que agoten la vía o
procedimiento administrativo, es decir, que efectivamente están
sujetos al principio de decisión previa de la administración,
además de que, los actos de trámite dictados dentro del
procedimiento administrativo y que no son definitivos, no son
susceptibles de ser impugnados autónoma mente, sino que, tienen
que hacerse valer como una violación al procedimiento al
impugnarse la resolución definitiva con el que culmine tal
procedimiento.

Ahora bien, en los términos del artículo 87 4 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, es un
órgano dotado de plena autonomía para dictar sus fallos y ejercer
su presupuesto; quien en materia ordinaria conocerá y resolverá
de las controversias que se susciten entre la administración

11. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia
a que se refiere el articulo anterior;
4 Articulo 87. El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México es un órgano
dotado de plena autonom fa para dictar sus falfos y ejercer su presupuesto; su organización,
funcionamiento, procedimientos y en su caso, recursos contra sus resoluciones, se regirán
por lo establecido en la Ley de la materia.
Conocerá y resolverá de las controversias que se susciten entre la administración pública
estatal. municipal. organismos auxiliares con funciones de autoridad y los particulares .

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TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA
DEL ESTADO DE MÉXICO

pública estatal , municipal, organismos auxiliares con funciones de

autoridad y los particulares.

De acuerdo con el precepto constitucional invocado, las

acciones promovidas ante el Tribunal de Justicia Administrativa,
en el que se resuelvan la controversias de naturaleza
administrativa y fiscal que se susciten entre los particulares y las
autoridades administrativas del Estado, procede entonces en
contra de las resoluciones que dicte la administración pública,
pero una vez agotada la vía del procedimiento administrativo, lo
que deja claro que el juicio contencioso administrativo, acorde con
la doctrina dominante de derecho procesal administrativo, sólo
procede contra actos definitivos, en los que exista de una
decisión previa de la autoridad administrativa (expresa o ficta)
que sea dictada de manera definitiva dentro del procedimiento
administrativo que tenga que substanciarse para tal efecto,
siempre que como se ha expresado se encuentre agotada la vía
administrativa.

En esa guía de pensamiento, es claro que únicamente se

pueden impugnar en juicio contencioso administrativo los actos
definitivos que culminan un procedimiento administrativo, dado
que la resolución definitiva en un procedimiento administrativo es
lo que constituye propiamente el "acto administrativo",
efectivamente, es de explorado derecho, que el procedimiento
administrativo no es más que una sucesión de actos que tienen
que seguirse para la producción de la resolución final , que como
se ha expresado ya , es lo que constituye propiamente el acto
administrativo.

Por lo que, se concluye que es improcedente el juicio en

contra de actos que no sean materia de un procedimiento

15
administrativo que se haya substanciado con anterioridad, es
decir, que es improcedente el juicio en contra de actos que no
estén sujetos a una decisión previa que la administración pública
pueda tomar en el pleno ejercicio de sus facultades
discrecionales, dado que el Tribunal de Justicia Administrativa, fue
creado para conocer y resolver de las controversias seguidas
contra "actos administrativos" que dicten las autoridades
administrativas, una vez agotada la vía del procedimiento
administrativo.

Criterio que se robustece con la tesis jurisprudencia SE 72

emitida por el Pleno de la Sala Superior de este Tribunal ,
consultable en la página oficial
http://tjaem.gob. mx/ ju ri s prudencias/i ndex. ph p? a=detalle&id =69#tit
ulo, de rubro y contenido siguiente:

JURISPRUDENCIA SE-72

PRINCIPIO DE DECISION PREVIA. SU APLlCACION EN EL JUICIO

CONTENCIOSO ADMINISTRA TlVO. Establecen los artículos 87 de la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, 201 y 202
del Código de Procedimientos Administrativos del Estado, que es
función del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
México, conocer y resolver las controversias que se susciten entre las
administraciones públicas estatal o municipales y organismos auxiliares
con funciones de autoridad y los particulares, teniendo plena autonomía
para dictar sus fallos. De ello, se deriva que la pretensión que los
particulares persiguen ante esta Instancia Jurisdiccíonal, es obtener una
sentencia favorable a sus intereses, que traiga inscrita la declaración de
ilegalidad del acto administrativo o fiscal que sea materia de la
controversia planteada por ellos, además de la precisión de la forma y
términos en que han de ser restituidos en el pleno goce de sus
derechos como consecuencia de tal declaración, conforme lo indican
los dispositivos 2 73 fracción VII y 276 del Código de referencia. Ahora
bien, el acto administrativo es la manifestación de la voluntad del

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DEL ESTADO DE MÉXICO

Estado, exteriorizada a través de un órgano de la Administración

Pública, que se vincula con la función administrativa y que trasciende
en la esfera jurídica de los gobemados, previo el procedimiento que
obliga a la ley, el cual puede iniciarse de oficio por las autoridades
administrativas, o bien, a petición de los particulares interesados, tal
como y como lo contempla el articulo 113 del Código de Procedimientos
Administrativos Local. Bajo este contexto, dentro del sistema procesal
administrativo del Estado de México, el principio de decisión previa
constituye un presupuesto procesal inexcusable para la procedencia del
juicio contencioso administrativo, que implica que un particular sólo
estará en posibilidades de acudir a la jurisdicción contenciosa
administrativa, cuando exista previamente una exteriorización de
voluntad del poder público, que afecte intereses individuales y cuya
validez o invalidez sea materia de la litis en el juicio administrativo;
principio cuya finalidad es preservar el ejercicio de las facultades
discrecionales de la administración pública y que por ende, obliga a los
particulares a exigir ante las autoridades, el acatamiento de sus
obligaciones o el reconocimiento de sus derechos, pues de lo contrario,
no se da el nacimiento de un acto impugnable ante este Tribunal. En
consecuencia, cuando un demandante en juicio administrativo, ataque
la simple omisión por parte de las autoridades administrativas a cumplir
con las obligaciones que a su criterio le están encomendadas por la
legislación, sin antes haber instado ante ellas en forma directa, que
provoque el acto administrativo, que desde luego puede ser positivo o
negativo, no se encuentra agotado el principio de decisión previa
aludido y por lo tanto, debe sobreseerse el juicio planteado, de
conformidad con lo previsto por los numerales 267 fracción VII y 268
fracción 11 del Código Adjetivo de la Materia. En síntesis, antes de
acudir a la vía contenciosa, es preciso acudir ante la autoridad
administrativa para dar origen al acto administrativo.

Recurso de Revisión número 295/98.- Resuelto en sesión de la Primera

Sección de la Sala Superior de 5 de noviembre de 1998, por
unanimidad de tres votos.
Recurso de Revisión número 871/99.- Resuelto en sesión de la Primera
Sección de la Sala Superior de 14 de octubre de 1999, por unanimidad
de tres votos.

17
 Recurso de Revisión número 917/99.- Resuelto en sesión de la Primera
Sección de la Sala Superior de 20 de enero de 1999, por unanimidad de
tres votos.
La tesis jurisprudencial fue aprobada por el Pleno de la Sala Superior
en sesión de 23 de noviembre de 2000, por unanimidad de siete votos.

Bajo esa línea de pensamiento, el pnnclplo de decisión

previa constituye un presupuesto procesal inexcusable para la
procedencia del juicio contencioso administrativo, que implica que
un particular sólo estará en posibilidades de acudir a la
jurisdicción contencioso administrativa, cuando exista previamente
una exteriorización (expresa o ficta) de voluntad del poder
público, que afecte intereses individuales y cuya validez o
invalidez sea materia de la litis en el juicio administrativo; principio
cuya finalidad es preservar el ejercicio de las facultades
discrecionales de la administración pública y que por ende, obliga
a los particulares a exigir ante las autoridades, el acatamiento de
sus obligaciones o el reconocimiento de sus derechos, pues de lo
contrario, no se da el nacimiento de un acto impugnable ante este
Tribunal.

Supuesto jurídico, que se agotó en el presente asunto ya

que de las constancias que integran el JUICIO contencioso
administrativo 759/2018, se advierte que
, presentó por escrit05 ante la oficialía de
partes del DEPARTAMENTO DE CONTABILIDAD DEL
INSTITUTO DE SALUD DEL ESTADO DE MÉXICO, el día
dieciocho de enero de dos mil dieciocho, mediante el cual
solicitó el pago de los contra recibos
.

s Visible a foja 9 del juicio principal.

18
 iTi
TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA

fl
....
..•...
DEL ESTADO DE MÉXICO

Sin que la autoridad demandada hubiera acreditado la

existencia de una respuesta expresa al actor, en relación a ese
escrito petitorio.

Con esa base, es evidente que

agotado el principio de decisión previa, puesto que
solicitó por escrito el cumplimiento de los contratos ISEM-CP-PS-
217B20061/12/2017, ISEM-CP-ADQ-
217170476002006/0011/2016, ISEM-CP-PS-217B20061/30/2016,
ISEM-CP-PS-217B20061/019/2016 y ISEM-CP-PS-
217B20061/005/2017, contenidos en los diversos contra recibos
anteriormente señalados.

Sirviendo de criterio orientador la tesis jurisprudencial en

materia administrativa número PC.IIIA J/75 A (10a.), emitida por
el Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito, de la
Décima Época, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Libro 70, Septiembre de 2019, Tomo 11 página: 1185,
del rubro y contenido siguiente:

JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. PARA QUE

PROCEDA CONTRA LA FALTA DE PAGO ESTIPULADA EN
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE OBRA PÚBLICA, DEBE
EXISTIR PREVIAMENTE UNA RESOLUCiÓN EXPRESA O FICTA,
RECAíDA A LA PETICiÓN DEL CONTRATISTA. De los artículos 14,
fracción VII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa (abrogada), actualmente 30., fracción VIII , de la Ley
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, y 20. , 30. , 14,
fracción 11, y 15, fracciones 111 y IV, de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Admi nistrativo, se obtiene que el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa (actualmente Tribunal Federal de
Justicia Administrativa) conocerá de los juicios que se promuevan
contra las resoluciones definitivas , actos administrativos y
procedimientos que se dicten en materia administrativa sobre

19
 interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas,
adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. De
dichas normas se deduce que la falta de pago que deriva de un contrato
administrativo de obra pública no es un acto definitivo, toda vez que no
refleja una voluntad definitiva o última por parte de la autoridad; por
tanto , para que la falta de pago estipulada en contratos administrativos
de obra pública pueda demandarse ante el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa , se requiere que el contratista, previamente, realice las
gestiones ante la autoridad o dependencia encargada de realizar dichos
pagos, para que esté en condiciones de exhibir, obligatoriamente, la
resolución expresa o ficta recaída a su petición, pues la procedencia del
juicio contencioso administrativo requiere la existencia de una
resolución definitiva que sea susceptible de impugnarse ante el Tribunal
mencionado.

PLENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO.

Contradicción de tesis 20/2018. Entre las sustentadas por el Cuarto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito y el
Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la
Novena Región, con residencia en Zacatecas, Zacatecas. 24 de junio
de 2019. La votación se dividió en dos partes: Mayoría de cinco votos
por la existencia de la contradicción de tesis de los Magistrados José
Manuel Mojica Hernández, Roberto Charcas León, Jorge Héctor Cortés
Ortiz, Silvia Rocío Pérez Alvarado y Claudia Mavel Curiel López.
Disidentes: Filemón Haro Solís y Jesús de Avila Huerta . Mayoria de
seis votos en cuanto al fondo , de los Magistrados Jesús de Avila
Huerta, quien formuló voto aclaratorio, Filemón Haro Solís, José Manuel
Mojica Hernández, quien formuló voto concurrente, Roberto Charcas
León, Jorge Héctor Cortés Ortiz y Silvia Rocío Pérez Alvarado.
Disidente: Claudia Mavel Curiel López, quien formuló voto particular.
Ponente: Jorge Héctor Cortés Ortiz. Secretario: Víctor Manuel López
García.

En las relatadas consideraciones, esta Sección de la Sala

Superior, determina con fundamento en el artículo 288 del Código
de Procedimientos Administrativos del Estado de México, que lo

20
 iTi
TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA
DEL ESTADO DE MÉXICO

procedente es CONFIRMAR la sentencia de uno de julio de dos

mil diecinueve, dictada por el Magistrado de la Séptima Sala
Regional, en el juicio administrativo 759/2018.

En mérito de lo expuesto y con fundamento además en lo

dispuesto por los numerales 1, 3, 32, 38 fracciones 11, VI Y VII , 57,
58, 91 , 92, 95, 100, 105, 273, 285 fracción IV, 286 Y 288 del
Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México;
se:

RESUELVE

ÚNICA.- Se CONFIRMA la sentencia de uno de julio de

dos mil diecinueve, dictada en el juicio administrativo 759/2018,
por el Magistrado de la Séptima Sale¡¡ Regional , en atención a las
consideraciones expuestas en la presente sentencia .

Notifíquese, personalmente a la parte actora y por oficio a

las autoridades demandadas; así como al Magistrado de la
Séptima Sala Regional del Tribunal de Justicia Administrativa del
Estado de México.

Así lo resolvió la Primera Sección de la Sala Superior del

Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, en
sesión celebrada el veintidós de enero de dos mil veinte, por
unanimidad de votos de los Magistrados Gerardo Rodrigo Lara
García, Claudia Gorostieta Cedilla y Miguel Ángel Vázquez del
Pozo, siendo ponente el primero de los nombrados, quienes
firman ante la Secretaria de Acuerdos de la Sección, que da fe.

21
 EL PRESIDENTE DE LA PRIMERA SECCiÓN
DE LA SALA SUPERIOR

GERARD

EL GISTRA DE LA P- A EL MAGISTRADO LA PRIMERA

SECC' UPERIOR SECCiÓN DE L S LA SUPERIOR

~
ROSTIE=...!T~
A~~,.J.- MIGUEL ANGEL VAZQUEZ DEL
POZO

A SECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS DE LA

PRIMERA SECCIÓ DE LA SAL SUPERIOR

LA QUE SUSCRIBE, LICENCIADA PATRICIA VÁZQU

SECCiÓN DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNA
Rfos, S~ ETAR GENERAL DE ACUERDOS DE lA PRIMERA
DE JUSTICIA ADM ISTRATIVA DEL ESTADO DE M~XICO, CON
FUNDAMENTO EN LA FRACCJON vn, DEL ARTI ULO 56 DE Y ORGÁNICA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE MÉXICO, CERTIF A QUE LAS FIR CONTENIDAS EN LA PRESENTE HOJA, FORMAN
PARTE INTEGRANTE DE LA SENTENCIA DICTADA E FECHA VEINTI S DE ENERO DEL AÑO DOS MIL VEINTE, DENTRO
DEL EXPEDIENTE DE RECURSO DE REVISiÓN NÚM RO 1012/2019

ELIMINADO. Fundamento legal: Artículos 3 y 143 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información

Pública del Estado de México y Municipios. Así como lo dispuesto en los artículos 2 fracción I, VII, VIII y XII, 6 y
16 de la Ley de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados del Estado de México y
Municipios. En virtud de tratarse de información concerniente a una persona identificada o identificable

22