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Regulados Por El Artículo 407 Del Código de Procedimiento Civil y Los de Pertenencia de Vivienda de Interés Social

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Sentencia C-078/06

DERECHO DE PROPIEDAD-Función social

PROCESO DE PERTENENCIA DE VIVIENDA DE INTERES


SOCIAL-Función social

El proceso de declaración de pertenencia de bienes inmuebles destinados a la


vivienda de interés social cumple una función social en cuanto permite que
las personas de escasos recursos tengan certeza sobre los derechos de
propiedad que pueden ejercer sobre el inmueble en el cual habitan. Esta
función social es doble. Primero, propende por la materialización de la
función social de la propiedad establecida expresamente en nuestro
ordenamiento constitucional desde 1936 y ampliada en la Constitución de
1991 al haberse consagrado de manera expresa formas asociativas y
solidarias de propiedad (artículo 58 de la C.P.) y haberse reconocido el
derecho a acceder a la propiedad (artículo 60, inciso primero de la C.P.),
entre otras adiciones orientadas a concretar los principios fundamentales de
Estado social de derecho y de democracia participativa. Segundo, busca dar
eficacia a una de las formas mediante las cuales se concreta el derecho social
a tener una vivienda digna. Asegurar el goce de este derecho social para
todos los colombianos es responsabilidad del Estado el cual “fijará las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho”, entre otros deberes
sociales específicamente enunciados en la Carta (artículo 51 C.P.).

PROCESO DE PERTENENCIA DE VIVIENDA DE INTERES


SOCIAL-Certeza y claridad de los derechos de propiedad/DERECHO
DE PROPIEDAD DE VIVIENDA-Personas de escasos recursos

El ejercicio de derechos de propiedad sobre la vivienda habitada por


personas de escasos recursos tiene gran trascendencia social. En el contexto
de la norma demandada, cobra enorme importancia el tema de la
certidumbre sobre los derechos de propiedad, en particular, en cuanto a los
sectores menos favorecidos y marginados de la sociedad. Al respecto, cabe
resaltar dos aspectos asociados a la falta de certeza de derechos de
propiedad: (i) mayor vulnerabilidad jurídica que limita las posibilidades de
aprovechamiento del bien inmueble para alcanzar mayor bienestar, y (ii)
barreras elevadas o incluso infranqueables para acceder a crédito y cubrirse
de riesgos.

CERTIFICADO DE REGISTRO DE INTRUMENTOS PUBLICOS


EN PROCESO DE PERTENENCIA-Finalidad/CERTIFICADO DE
REGISTRO DE INTRUMENTOS PUBLICOS EN PROCESO DE
PERTENENCIA-Consecuencias de la no presentación en procesos
regulados por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil y los de
pertenencia de vivienda de interés social
El inciso primero del artículo 52 de la Ley 9 de 1989 establece que en el
evento en que no se pudiere acompañar a la demanda un certificado del
registrador de instrumentos públicos, no será necesario señalar a persona
determinada en el libelo. Si dicho certificado no fuere enviado, el juez
admitirá la demanda y el registrador responderá por los perjuicios que
pudieran llegar a ocasionársele al dueño del inmueble, o a terceros, a menos
que el demandante no haya suministrado la información para la
identificación del inmueble. En los procesos de declaración de pertenencia
regulados por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil el
acompañamiento de dicho certificado es un requisito para la admisión de la
demanda. Su omisión genera la inadmisión de la demanda o una sentencia
inhibitoria. Por lo tanto, la finalidad del certificado en los dos procesos es
respetada y en los dos subsiste su exigencia, pero la carga del requisito de su
presentación es distribuida de manera diferente y tiene consecuencias
distintas en los dos procesos. En los procesos regulados exclusivamente por
el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, como se ha dicho, el
certificado es un requisito de admisibilidad de la demanda, mientras que en
los procesos de declaración de pertenencia de vivienda de interés social, aún
cuando el certificado se exige, su ausencia no produce la inadmisión de la
demanda ni tampoco la paralización del proceso.

CERTIFICADO DE REGISTRO DE INTRUMENTOS PUBLICOS


EN PROCESO DE PERTENENCIA-Persona obligada a aportarlo

La función social de los bienes objeto del proceso de pertenencia que parte la
diferencia en lo que se refiere al certificado de registro en los procesos de
vivienda de interés social. En el proceso de pertenencia regulado por el
artículo 407 del Código de Procedimiento Civil la carga se encuentra
exclusivamente radicada en cabeza del demandante y su omisión conlleva la
inadmisión de la demanda, como ya se ha anotado. Por otro lado, en el
proceso de pertenencia de vivienda de interés social se distribuye la carga
entre el demandante y el registrador y su omisión no desencadena la
inadmisión de la demanda. La no presentación del documento por parte del
registrador genera su responsabilidad ante los titulares de derechos reales
del inmueble por los posibles perjuicios. Sin embargo, se debe aclarar que
cuando la carga de la presentación del certificado al proceso se desplaza al
registrador esto no libera al demandante de aportar toda la información
necesaria para la debida identificación del inmueble, la que si no es
presentada releva de la responsabilidad al registrador ante los titulares de
derechos reales del inmueble o terceros eventualmente perjudicados. La
diferencia establecida por el legislador responde al carácter de “vivienda de
interés social” de los bienes que por tener dicha condición delimitan el grupo
social a que va dirigido el beneficio. Así, la distribución de la carga se
sustenta en la función social de la propiedad consagrada en el artículo 58 de
la Constitución. Por lo tanto, el fundamento del beneficio procesal atiende a
la necesidad de brindar protección a los sectores desfavorecidos así como al
propósito de facilitar la legalización del título de propiedad que fue adquirido
legítimamente a través de la figura del derecho civil de la prescripción
adquisitiva.

PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL-Alcance

JUICIO DE IGUALDAD-Elementos

PROCESO DE PERTENENCIA DE VIVIENDA DE INTERES


SOCIAL-Diferencia de cargas en el acompañamiento del certificado de
registro de instrumentos públicos no resulta discriminatoria/
CERTIFICADO DE REGISTRO DE INTRUMENTOS PUBLICOS
EN PROCESO DE PERTENENCIA-Diferencias entre los procesos
regulados por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil y los de
vivienda de interés social/PROCESO DE PERTENENCIA DE
VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Admisión de demanda aunque
registrador omita aportar certificado no vulnera derecho de defensa

Los dos procesos de pertenencia - el regulado por el artículo 407 del CPC y
el de vivienda de interés social - parten de un mismo supuesto abstracto: la
usucapión. Sin embargo, existe una diferencia esencial que uno y otro
proceso: el carácter de los bienes objeto de la declaración de pertenencia,
que en la norma acusada se trata de las viviendas de interés social. Esta
diferencia es el sustento de la distinción en lo que se refiere a la carga de
acompañar el certificado de registro y a los efectos de no cumplir dicha
carga. No obstante, esta diferencia no establece una clasificación fija entre
grupos de personas, sino una distinción entre tipos de procesos a partir del
tipo de bien inmueble objeto del proceso. De tal forma que el beneficio
establecido en la norma acusada está abierto a todas las personas, sin
importar su condición. Lo esencial es que el proceso verse sobre una vivienda
de interés social. Entonces, no se dan las exigencias mínimas para comparar
grupos de personas delimitables y diversos. Cualquier persona puede acudir
a cualquiera de los tipos de procesos de declaración de pertenencia,
dependiendo de las características del bien objeto del mismo, no de las
condiciones personales del demandante o del demandado. La medida ordena
la admisión de la demanda cuando el registrador omita aportar el
certificado. Lo anterior impulsa el proceso pero no desconoce el derecho a la
defensa ni al debido proceso, pues se identifica al contradictor como persona
indeterminada, la cual es protegida, por los procedimientos específicos
establecidos por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil mediante
emplazamiento y posterior designación de curador ad litem. Dado que el fin
propuesto consiste en la aceleración del proceso para la titulación de las
viviendas de interés social, la distribución de la carga y la continuidad del
proceso conducen efectivamente a la consecución de la finalidad de la medida
pues evita la paralización del proceso y genera las condiciones para que se
pueda declarar el derecho real que se persigue, sin menoscabar derechos de
terceros. Además, siempre se deja abierta la posibilidad de participación en
el proceso de quienes ostentan derechos reales principales sobre el bien,
cuando el titular del derecho sea identificado. De acuerdo a las anteriores
consideraciones la Corte encuentra que el beneficio procesal establecido
para los procesos de declaración de pertenencia de viviendas de interés
social no vulnera el principio de igualdad.

Referencia: expediente D-5910

Actor: Romeo Pedroza Garcés

Demanda de inconstitucionalidad contra el


artículo 52 (parcial) de la Ley 9 de 1989

Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA

Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil seis (2006)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones


constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto
2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la


Constitución, el ciudadano Romeo Pedroza Garcés demandó la expresión “de
viviendas de interés social” contenida en el artículo 52 de la Ley 9 de 1989.

Mediante Auto de once (11) de agosto de dos mil cinco (2005), la Corte
Constitucional admitió la demanda de la referencia.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de


constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS

A continuación se transcribe el artículo 52 de la Ley 9 de 1989 “Por la cual se


dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y
expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” subrayando los apartes
demandados en el presente proceso:
LEY 9 DE 1989
(enero 11)
ARTICULO 52. En los procesos de pertenencia de viviendas de
interés social, si no pudiera acompañarse un certificado del
Registrador de Instrumentos Públicos, no será necesario señalar
como demandado a persona determinada, y en la misma demanda
se solicitará oficiar el registrador para que en el término de quince
(15) días, allegue al juzgado la certificación solicitada. Si no lo
hiciere dentro del término anterior, el juez admitirá la demanda y
el registrador responderá por los perjuicios que pudiera ocasionarle
al dueño del inmueble.
El registrador no será responsable ante el propietario del inmueble
o ante terceros si los interesados o el juez que solicitare el
certificado de tradición referido, no aportaren los elementos de
juicio indispensables para la expedición, tales como el número de
matrícula inmobiliaria o título antecedente con sus respectivos
datos de registro, nombre, dirección, ubicación y linderos que
faciliten a la oficina la localización inequívoca del inmueble.
Las sentencias que acojan las pretensiones de las demandas de
pertenencia de viviendas de interés social no serán consultadas.
Corresponderá a las entidades territoriales y al Instituto de Crédito
Territorial la prestación de la asesoría jurídica necesaria para
adelantar los procesos de pertenencia en las urbanizaciones que
hayan sido objeto de la toma de posesión o liquidación previstos
en la Ley 66 de 1968, y respecto de las viviendas calificadas de
interés social.
Los poseedores de un mismo globo de terreno podrán acumular
sus pretensiones en una sola demanda contra el propietario del
mismo.

III.LA DEMANDA

El ciudadano Romeo Garcés Pedroza presentó demanda de


inconstitucionalidad contra la expresión “de viviendas de interés social”
contenida en el artículo 52 de la Ley 9 de 1989.

El demandante considera que el artículo 52 (parcial) de la Ley 9 de 1989


vulnera el artículo 13 de la Constitución por establecer una diferencia entre los
requisitos necesarios para la presentación de la demanda en los procesos de
declaración de pertenencia de viviendas de interés social y los procesos de
declaración de pertenencia regulados por el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil. Dicha diferencia, en el concepto del demandante, hace
más fácil el proceso para uno de los dos grupos mencionados, al establecer un
beneficio procesal injustificado al crear dos exigencias distintas para dos
circunstancias iguales.
Adicionalmente, el demandante considera que la razón que motivó el
establecimiento de dicha diferenciación responde a que “el legislador
reconoció la imposibilidad o insuperable dificultad que en muchos casos
existía para los ciudadanos de obtener el certificado de que trata el artículo
407 numeral 5 del CPC, y en consideración a la injusticia que representaba
esta situación por imposibilitar los procesos de pertenencia, decidió crear la
exoneración de esta obligación mediante el artículo 52 de la Ley 9 de 1989,
cuando no fuere posible para el demandante acompañar el certificado antes
referido.”1 El demandante añade que la anterior razón subsiste para los
poseedores de vivienda regulares por lo que la distinción entre los dos no es
adecuada y viola el artículo 13 de la Constitución.

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio del Interior y de Justicia

El señor Fernando Gómez Mejía, actuando en calidad de representante del


Ministerio del Interior y de Justicia, solicitó a la Corte Constitucional que se
declare la exequibilidad del aparte acusado del artículo 52 de la Ley 9 de
1989.

El interviniente señala que “a partir de la modificación introducida en el


Código de Procedimiento Civil por el Decreto 2282 de 1989, el legislador
colombiano ha mantenido inamovible la fórmula que enseña que, en el
proceso de pertenencia, el demandante debe acompañar a la demanda el
certificado del Registrador de Instrumentos Públicos del lugar donde se
encuentre el inmueble, y donde conste si existen personas que figuren como
titulares de derechos reales sujetos a registro, o que no aparece ninguna
como tal. Lo anterior, congruente con la previsión de la misma norma en el
sentido de que siempre de que en dicho certificado figure una persona
determinada.”2

Igualmente, advierte que “la ley 9 de 1989, o ley de Reforma Urbana,


estableció algunas particularidades específicas para el trámite de los
procesos de pertenencia relativos a las viviendas de interés social. El
fundamento para que el legislador considerase necesario incorporar al
ordenamiento jurídico tales particularidades, consiste en la agilización,
viabilización y efectividad de la prescripción a favor de los poseedores
materiales de viviendas que encuadran en la definición de “interés social”,
que son personas de un muy bajo perfil socioeconómico, desprotegidas, con
paupérrimos o incluso inexistentes medios para alimentar su patrimonio, - si
es que tienen alguno-, y por ende, merecedores de garantías y facilidades
procesales de tal entidad que les de la posibilidad real de legalizar a su favor
modestísimas viviendas.”3

1
Folio 2, C.1.
2
Folio 26, C. 1.
3
Folios 26-27, C.1.
El interviniente destaca que la diferencia entre el proceso de pertenencia
común y el proceso de pertenencia especial para viviendas de interés social
“consiste en que mientras en el proceso de pertenencia común el requisito
previsto en el numeral 5 del art. 407 del Código de Procedimiento Civil, -de
acompañamiento de la demanda con el certificado del registrador de
instrumentos públicos-, está establecido para garantizar el debido proceso de
aquellas personas que son titulares de derechos reales inscritos en el registro
de instrumentos públicos sobre el bien; en el proceso de pertenencia sobre
viviendas de interés social, de otro lado, por voluntad expresa y clara del
legislador, expresada en forma de ley, la ausencia de tal certificación no se
constituye en vulneración al debido proceso, ni en causal de nulidad o
revisión, como en el caso anterior.”4

El interviniente considera que “la diferencia entre los dos procesos cumple el
objetivo de amparar y favorecer a las personas que se encuentran en
condiciones notorias de desamparo y pobreza a fin de que puedan acceder en
forma ágil a la declaración de pertenencia a su favor.5”

Sobre la exigencia planteada por el numeral 5 del artículo 407 del CPC se
citan apartes de un pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia del 30 de
noviembre de 1979 en el que se dispone que dicho requisito busca garantizar
el derecho al debido proceso de cualquier persona que sea titular de derechos
reales del inmueble que es objeto del proceso de declaración e pertenencia.
Igualmente se cita la sentencia C-383 de 2000 en la que se declaró la
exequibilidad del aparte resaltando que dicho certificado cumple varios
propósitos como la determinación de la competencia funcional y territorial
judicial y la integración del legítimo contradictor.

Frente a la acusación de violación del artículo 13 de la Constitución se


sostiene que no existe vulneración ya que se trata de dos procedimientos
diferentes con exigencias diferentes. La diferencia se sustenta en que existe
una “necesidad estatal de darle cumplimiento a ese mismo precepto de la
Constitución, en cuanto a la obligación, que establece, en su inciso segundo a
cargo del Estado, de promover las condiciones para que la igualdad sea real
y efectiva y adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados.”6

Por lo tanto, la diferencia de procedimientos radica en el favorecimiento de un


grupo marginado. Mientras que el procedimiento establecido por el artículo
407 del CPC se dirige a otros sujetos y tiene otros fines ya que su “finalidad
no es la adoptar medidas a favor de los marginados sociales y económicos,
sino la de regular la declaratoria de pertenencia que ocurre como
consecuencia de la prescripción adquisitiva de dominio, cuando ésta tiene
como objeto bienes que no pueden ser equiparados desde ningún punto de

4
Folio 25, C.1.
5
Folio 28, C.1.
6
Folio 32, C.1.
vista con aquellos que expresamente han sido llamados por el legislador
viviendas de interés social.”7

Adicionalmente, expresa el interviniente que la diferenciación que estatuyó el


legislador en cuanto a procedimientos y exigencias para las dos especies de
proceso de pertenencia resulta compatible con el artículo 1 de la Constitución
“por cuanto nos enseña que Colombia es un Estado Social de Derecho
fundado en el respeto y la dignidad humana y la prevalencia del interés
general de que toda familia colombiana tenga un techo digno sobre su
cabeza, y que se respete, proteja y aliente la dignidad de esas familias
carentes de patrimonio.8

De la misma manera se sostiene que la diferencia de procedimientos también


encuentra su fundamento en el artículo 5 de la Constitución que protege a la
familia como institución básica de la sociedad y el procedimiento de
pertenencia de vivienda de interés social busca amparar aquellas familias que
carecen de una vivienda digna y de los medios económicos para adquirirla.

Finalmente, el Ministerio del Interior y de Justicia, a través de su


representante, señala que la norma acusada no solo no vulnera el artículo 13
de la Constitución sino que también “respeta el derecho al libre acceso a la
justicia de las partes, las cuales tienen la oportunidad de actuar, alinderadas
a las formas propias de cada juicio.”9 Además, “la norma respeta el principio
constitucional de la prevalencia del derecho sustancial, por cuanto da
efectividad material el derecho fundamental de defensa y contradicción
radicado en cabeza de las personas que son titulares de derechos reales sobre
un bien inmueble determinado, -diferente de una vivienda de interés social-, y
que en virtud de un proceso de pertenencia pueden perder tales derechos.”10

2. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Olga Fabiola Cabeza Meza intervino en el proceso en representación del


Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicitando a la
Corte Constitucional que se declare la constitucionalidad de la norma
demandada.

La interviniente manifiesta que la expedición del artículo 52 de la Ley 9 de


1989 no estableció una exoneración, como lo plantea el demandante, de la
obligación que dispone el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil “ni
mucho menos que la imposibilidad para acceder al certificado del registrador
de instrumentos públicos en donde consten las personas que figuren como
titulares de derechos reales sujetos a registro, fuera la principal motivación
del legislador para expedir la norma en cuestión.”11 Así, la norma demandada
“es un beneficio para los poseedores de vivienda de interés social, quienes ya
7
Folio 33, C.1.
8
Folio 34, C.1.
9
Folio 35, C.1.
10
Folio 35, C.1.
11
Folio 40, C.1.
no estarán en el deber de aportar el documento en mención sino que podrá
ser solicitado en la demanda para que el registrador lo aporte, que en ningún
momento es una patente de corso para que dentro del proceso de pertenencia
se prescinda del certificado del registrador.”12

Para el Ministerio, “no es cierto que no exista razón legítima para la


distinción que se hace con las viviendas de interés social frente a los demás
tipos; en este punto es importante recordar que una de las principales
características de la Ley 9 de 1989, en especial del capítulo V del que forma
parte el artículo acusado, es que ésta es una ley fundamentada en el artículo
30 de la Constitución de 1886, y que hoy corresponde al artículo 58 según el
cual se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores, y que cuando de la aplicación de una ley
expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en
conflicto los derechos de las particulares con la necesidad por ella
reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social (...)”13

Para sustentar lo anterior se cita una sentencia de la Corte Suprema de Justicia


del 20 de febrero de 1990:

No se olvide, por demás que el artículo 30 superior ordena


perentoriamente que cuando de la aplicación de una ley expedida
por motivos de utilidad pública o interés social – como son los
que inspiran la Ley 9 de 1989-, resultaren en conflicto los
derechos de los particulares con las necesidades reconocidas por
la misma ley –como lo es la de resolver el déficit de vivienda
popular-, el interés privado deberá ceder al interés público o
social.14

El Ministerio sostiene que la motivación de la norma responde a motivos de


interés público como el de resolver el déficit de vivienda de interés social y
por lo tanto la diferenciación entre los dos procesos es válida y debe
mantenerse.

3. Superintendencia de Notariado y Registro

José Guillermo Orozco Amaya, actuando como representante de la


Superintendencia de Notariado y Registro solicita que se declare la
exequibilidad de la norma. El interviniente sostiene que:

No se observa violación al derecho fundamental de la igualdad,


por cuanto se trata de procedimientos que conllevan a la

12
Folio 40, C.1.
13
Folio 41, C.1.
14
Folio 41, C.1.
adjudicación de un bien inmueble en procesos de pertenencia en
el que el Certificado del Registrador de Instrumentos Públicos,
donde consta el nombre de las personas que ostentan derechos
reales, o que nadie figure con esa condición, de tal manera que se
cumpla el cometido de la usucapión, facilitándole a las personas
menos favorecidas económicamente que puedan acceder a la
propiedad sin mayor dificultad.
Pretender que los procesos de pertenencia diferentes a los
consagrados como vivienda de interés social, no requieran de
certificado especial, significaría iniciar unos trámites tendientes a
la reforma del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil
que se aplica en los procesos ordinarios de pertenencia.15

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

La Procuraduría General de la Nación solicita a la Corte Constitucional


declarar exequible el aparte acusado del artículo 52 de la Ley 9 de 1989.

Para la Procuraduría el problema jurídico que se debe resolver es si el artículo


52 de la ley 9 de 1989, en cuanto determina que cuando los poseedores de
viviendas de interés social se les imposibilite presentar el certificado del
Registrador de Instrumentos Públicos no será necesario señalar como
demandado a una persona determinada y en la misma demanda se solicitará
oficiar, por parte del juez, a dicho funcionario para que allegue al proceso la
certificación solicitada, vulnera el derecho de igualdad de los demás
poseedores en los procesos de pertenencia.

Para resolver el problema la Procuraduría señala los antecedentes y la


caracterización de la vivienda de interés social. Indica que “las viviendas de
interés social son todas las soluciones de vivienda cuyo precio está por
debajo del número de salarios mínimos fijado por la ley, de acuerdo a la
clasificación legal de los municipios por su número de habitantes.”16

La Procuraduría señala que “la política de vivienda de interés social del


Estado colombiano está encaminada a brindar a las familias de escasos
recursos una solución habitacional que sirva de soporte al desarrollo de las
familias en condiciones dignas. En virtud de tal debe existir dentro de la
estructura normativa del Estado colombiano un ordenamiento jurídico que
garantice a sus habitantes un orden social justo, tal como lo señala el
Preámbulo de la Carta Política, que se materialice a través de la
promulgación de normas especiales que garanticen la igualdad entre las
personas colocando a las más desvalidas en condiciones de acceder a los
derechos inherentes a la propiedad del inmueble habitacional.17

15
Folio 81, C.1.
16
Folio 65, C.1.
17
Folio 66, C.1.
De acuerdo a las anteriores consideraciones el Ministerio Público encuentra
que el aparte acusado no efectúa una diferenciación injustificada ni rompe el
principio de igualdad al establecer una diferencia entre los requisitos para los
procesos de pertenencia de vivienda de interés social y los procesos regulados
por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil. La Procuraduría
advierte que la igualdad en el marco de un Estado Social y democrático debe
entenderse como una igualdad material. Así, sostiene que “siendo la igualdad
procesal un presupuesto para la materialización de la justicia, debe
entenderse que las normas liberatorias de ciertas cargas procesales no
constituyen per se una vulneración al derecho de igualdad de las partes en el
proceso.”18

Por lo tanto, para la Procuraduría, “dados i) unos supuestos de hecho


diferentes:; ii) una finalidad en la diferencia de trato; iii) una legitimidad o
validez constitucional en la finalidad propuesta por la norma procesal; iv)
una coherencia interna o racionalidad entre los diversos supuestos de hecho,
la finalidad y el trato normativo desigual y v) una proporcionalidad entre los
supuestos de hecho y la finalidad perseguida por la norma, el tratamiento
diverso dado por el legislador a un grupo determinado no podrá tacharse de
discriminatorio.”19

El Ministerio Público precisa que las personas beneficiarias de vivienda de


interés social se diferencian de los poseedores de inmuebles habituales ya que
pertenecen a un grupo que requiere la especial protección del Estado y “tal
protección, no se concreta con su inclusión como beneficiarios del subsidio
sino que se hacen necesarios otros instrumentos y medidas que concretan el
derecho a la propiedad de un inmueble destinado a la vivienda de interés
social.”20 Por lo tanto, las disposiciones que regulan los procesos de
declaratoria de pertenencia de vivienda de interés social revisten ciertas
especificidades para concretar la protección del grupo.

Para la Procuraduría la norma acusada es un instrumento jurídico que


contribuye al desarrollo de una política de saneamiento de la vivienda de
interés social y, con ello, al desarrollo de la política social del Estado. Así:

El instrumento jurídico procesal allí consagrado está encaminado


a materializar la ley de vivienda urbana en cuanto la misma
persigue dotar a quienes reúnan las exigencias legales de una
propiedad inmueble para contribuir al logro de las condiciones
óptimas para el desarrollo de las ciudades y de sus áreas de
influencia en los aspectos físico, económico social y
administrativo de los municipios con una población mayor de
cien mil (100.000) habitantes, incluido el Distrito Capital de
Bogotá y el archipiélago de San Andrés y Providencia, en donde
se deben formular planes de desarrollo acorde con las políticas de

18
Folio 67, C.1.
19
Folio 68, C.1.
20
Folio 68, C.1.
orden nacional y departamental e incluyendo técnicas modernas
de planeación urbana que apunten a la coordinación del desarrollo
urbano regional.

La naturaleza del bien inmueble destinado a vivienda de interés


social deviene de las condiciones que reúne y la finalidad que el
mismo está llamado a cumplir, que distan de las que se pueden
predicar de los demás bienes inmuebles porque a esta clase de
viviendas la ley ha reconocido una naturaleza jurídica de carácter
especial y, en tal virtud, una normativa encaminada a concretar el
fin social perseguido, atempera con los valores fundantes del
Estado social de derecho.”21

Adicionalmente, la Procuraduría anota que el requisito de aportar el


certificado del Registrador de Instrumentos Públicos no ha sido eliminado sino
que la responsabilidad de solicitarlo ha sido trasladada al juez.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es


competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra
normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. Problemas jurídicos

En el presente caso la Corte encuentra el siguiente problema jurídico:

¿Vulnera el derecho a la igualdad la expresión “de viviendas de interés


social” contenida en el artículo 52 de la Ley 9 de 1989, al disponer que para
los procesos de declaración de pertenencia de vivienda de interés social, si no
pudiera acompañarse el certificado del Registrador de Instrumentos Públicos,
no será necesario señalar como demandado a persona determinada, mientras
que en los demás procesos de declaración de pertenencia el acompañamiento
del certificado mencionado es un requisito de admisibilidad de la demanda
que recae exclusivamente en cabeza del demandante?

El Ministerio del Interior y de Justicia solicita que se declare la exequibilidad


del aparte acusado del artículo 52 de la Ley 9 de 1989. Para el interviniente la
norma no solo se ajusta al artículo 13 constitucional sino que además respeta
los artículos 1 y 5 de la Constitución. El Ministerio señala que no existe una
vulneración al derecho a la igualdad ya que los dos procedimientos son
diferentes por estar dirigidos a sujetos diferentes y además perseguir fines
diferentes. Adicionalmente, expresa que el proceso de pertenencia de vivienda
de interés social busca proteger un grupo marginado económicamente de la
21
Folio 69, C.1.
sociedad y de ahí que se haya establecido un procedimiento especial, en aras
de la protección de dicho grupo. Igualmente, el interviniente considera que los
requisitos establecidos para el proceso de declaración de pertenencia regulado
por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil se encuentran ajustados
al debido proceso.

El Ministerio de Ambiente, Vivienda, y Desarrollo Territorial solicita que se


declare la exequibilidad del artículo demandado. Para el Ministerio la
diferencia entre los dos procesos de declaración de pertenencia responde al
fin constitucionalmente válido y consagrado en el artículo 58 de la
Constitución.22 Este Ministerio interpreta la disposición demandada en el
sentido de que para que el proceso pueda continuar después de admitida la
demanda, es necesario que se identifique al demandado mediante el
certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos y, por eso,
concluye que la disposición no comporta la exoneración de un requisito.23

La Superintendencia de Notariado y Registro solicita, a través de su


representante, que se declare la exequibilidad de la norma acusada por no
encontrar que ésta vulnera el derecho a la igualdad puesto que el trato
diferente es justificado para facilitar que personas menos favorecidas
económicamente “puedan acceder a la propiedad”.

La Procuraduría General de la Nación después de resaltar la importancia de la


vivienda de interés social para las personas de escasos recursos como “soporte
al desarrollo de las familias en condiciones dignas”, solicita que se declare la
exequibilidad del aparte acusado del artículo 52 de la Ley 9 de 1989 pues
dicha norma concreta la igualdad material entre las clases de personas que
acuden al proceso de pertenencia y por tanto no vulnera el ordenamiento
constitucional.

Para resolver el problema jurídico planteado la Corte, primero, recordará la


función de los procesos de declaración de pertenencia así como su significado
en un contexto en el cual personas de escasos recursos buscan acceder a la
22
Folio 42, C. 1. “Para que el poseedor de una vivienda de interés social pueda adquirir por prescripción la
vivienda sin anexar a la demanda el certificado exigido por el numeral quinto del artículo 407 del CPC; y esta
razón es que el tratamiento de la problemática de la vivienda de interés social se considera como de utilidad
pública e interés social, como su mismo nombre lo indica, lo cual se encuentra debidamente consagrado en el
artículo 58 constitucional.”
23
Folio 40, C. 1. La intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dice: “En lo
referente a lo anterior, el Ministerio que represento no considera que con la expedición del artículo 52 de la
Ley 9 de 1989 se haya declarado la “exoneración” de la obligación que trae el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil, ni mucho menos que la imposibilidad para acceder al certificado del registrador de
instrumentos públicos en donde consten las personas que figuren como titulares de derechos reales sujetos a
registro, fuera la principal motivación del legislador para expedir la norma en cuestión.
Como primer punto es necesario aclarar que la expedición de dicho certificado no es un requisito que haya
desaparecido con la ley 9 de 1989; de la redacción del artículo 52 se infiere que si el certificado no puede ser
anexado a la demanda de pertenencia, éste debe ser solicitado al registrador dentro de la misma demanda,
quien tiene 15 días para pronunciarse al respecto, de tal manera que el certificado sea incluido dentro del
expediente y cumpliendo así con lo dispuesto en el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil.
Así las cosas, lo que se presenta es un beneficio para los poseedores de vivienda de interés social, quienes ya
no estarán en el deber de aportar el documento en mención sino que podrá ser solicitado en la demanda para
que el registrador lo aporte, que en ningún momento es una patente de corso para que dentro del proceso de
pertenencia se prescinda del certificado del registrador.”
propiedad del inmueble donde habitan. A continuación analizará la finalidad
del certificado del registro del inmueble en los procesos de declaración de
pertenencia. Después, recordará brevemente su jurisprudencia entorno a la
igualdad en el procedimiento civil, para finalmente establecer si existe o no
una diferencia entre los procesos de pertenencia ordinarios y los procesos de
pertenencia de vivienda de interés social que justifique una desigualdad de
trato y en concordancia si el aparte demandado se encuentra o no ajustado a la
Constitución.

3. Los procesos de declaración de pertenencia y su trascendencia social.

3.1 La función jurídica de los procesos de declaración de pertenencia.

La sentencia C-383 de 200024 revisó la constitucionalidad del artículo 407 del


Código de Procedimiento Civil en lo que se refiere al acompañamiento a la
demanda del certificado de registro de instrumentos públicos en los procesos
de pertenencia, cuando no aparece ninguna persona registrada como titular de
derechos reales sobre el inmueble. La demanda consideraba dicho aparte de la
norma contrario a los artículos 29, 63 y 22825 de la Constitución, pues
permitía el inicio de un proceso o la declaración de pertenencia de un
inmueble con información incompleta sobre la naturaleza del bien, al igual
que admitía la posible vulneración de derechos reales de terceros interesados.
La Corte, declaró la constitucionalidad del aparte demandado al encontrar que
el certificado de registro de instrumentos públicos que certifica que no
aparece ninguna persona registrada como titular de derechos reales sobre el
inmueble no desconocía el derecho de defensa de los eventuales titulares de
derechos reales principales sobre el bien materia de estos procesos. Lo
anterior ya que “si bien es cierto que el certificado que expide el registrador
de instrumentos públicos clarifica con un alto grado de certeza la situación
del sujeto pasivo de la respectiva acción y, de este modo, establece contra
quienes deberá dirigirse la demanda y a quiénes habrá de notificarse, para
efectos de la defensa de sus derechos sustanciales, también lo es que las
24
Sentencia C-383 de 2000 MP: Álvaro Tafur Galvis. El aparte acusado es el subrayado: Decreto 2282 de
1989. ARTICULO 1o. Introdúcense las siguientes reformas al Código de Procedimiento Civil:
El artículo 407, quedará así: 
Declaración de Pertenencia. En las demandas sobre declaración de pertenencia se aplicarán las siguientes
reglas:
5. A la demanda deberá acompañarse un certificado del registrador de instrumentos públicos en donde
consten las personas que figuren como titulares de derechos reales sujetos a registro, o que no aparece
ninguna como tal. Siempre que en el certificado figure determinada persona como titular de un derecho real
principal sobre el bien, la demanda deberá dirigirse contra ella.
(...)
En la parte resolutiva se dijo: “Declarar EXEQUIBLE la expresión “o que no aparece ninguna como tal”
contenida en el numeral 5o. del artículo 407 del C.P.C., tal como fue modificado por el Decreto 2282 de
1989.”
25
En la demanda se consideraba que la disposición acusada violaba dichas normas ya que: “1) el artículo 63,
toda vez que al no referirse acerca de los posibles dueños del inmueble en litigio, tampoco se hace precisión
sobre su naturaleza, permitiendo en consecuencia la adjudicación de bienes imprescriptibles (bienes de uso
público, parques naturales, tierras comunales de grupos étnicos, tierras de resguardo, patrimonio arqueológico
de la Nación y los demás bienes que determine la ley); 2) el artículo 228, pues se sacrifica la protección del
derecho sustancial de los particulares o del Estado dueños del inmueble, mediante la prevalencia de una forma
procedimental que los desconoce y 3) el artículo 29, en la medida en que los titulares de derechos sobre el
respectivo bien verán extinguidos sus derechos sin posibilidad de contradecir la prescripción que alega el
demandante y ejercer una defensa en debida forma.”
personas indeterminadas, con derechos reales principales sobre el bien, no
quedan desprotegidas en la defensa de esos mismos derechos e intereses, en
virtud de un certificado que no las mencione individualizadamente, dado que
su presencia se asegura a través del emplazamiento que obligatoriamente
debe hacérseles (C.P.C., art. 407 numeral 6).”26 Además, la Corte también
señaló que las personas que concurren al proceso en razón al emplazamiento
pueden contestar la demanda. Si aparecen tardíamente, tomarán el proceso en
el estado en que lo encuentren, de acuerdo al artículo 407 numeral 9 del
Código de Procedimiento Civil. Es relevante recordar las consideraciones
efectuadas en dicha sentencia sobre la naturaleza de los procesos de
declaración de pertenencia:

4.1. Consideración previa sobre el proceso de declaración


de pertenencia
 
La legislación civil colombiana establece la figura de la
prescripción como “un modo de adquirir las cosas ajenas, o de
extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las
cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante
cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos
legales” (Código Civil, art. 2512). De esta manera, la prescripción
presenta dos significados: de un lado, como modo de adquirir el
dominio y demás derechos reales-adquisitiva o usucapión-y, de
otro lado, como modo de extinguir las acciones y derechos-
extintiva o liberatoria-.

Es la prescripción en su primera acepción, en las modalidades de


ordinaria o extraordinaria, la que interesa al presente estudio. De
ella se puede señalar que, dada su naturaleza y finalidad, debe ser
invocada por la vía de la acción por quien busca obtener la
declaración de pertenencia sobre un determinado bien, es decir
por haber ganado el dominio del mismo de conformidad con la
26
Sentencia C-383 de 2000 MP: Álvaro Tafur Galvis. En la sentencia también se señaló que “Es de anotar que
en dicho edicto emplazatorio se brinda información relevante sobre el demandante en el proceso, la naturaleza
de éste y la clase de prescripción alegada. Así mismo, se efectúa el referido llamamiento a quienes se crean
con derecho a los bienes para que concurran al proceso y, además, se especifican los bienes, señalando su
ubicación, linderos, número o nombre, lo que permite estructurar una defensa adecuada. De esta forma, la
información que se suministra es suficiente para determinar si se estructura o no una defensa adecuada.
Debe tenerse presente, además, que el edicto se fija por veinte días en “un lugar visible de la secretaría y se
publicará por dos veces, con intervalos no menores de cinco días calendario dentro del mismo término, en un
diario de amplia circulación en la localidad, designado por el juez, y por medio de una radiodifusora del lugar
si la hubiere, en las horas comprendidas entre las siete de la mañana y las diez de la noche. (...) Transcurridos
quince días a partir de la expiración el emplazamiento se entenderá surtido respecto de las personas
indeterminadas (...)” (C.P.C., art. 407, nums. 6, 7 y 8).
En consecuencia, es evidente la realización del principio de la publicidad del acto procesal en la
comunicación del inicio de un proceso de pertenencia, a las personas indeterminadas. Adicionalmente, el
emplazamiento y el medio escogido para exteriorizarlo cumplen con el presupuesto según el cual las formas
procesales no se justifican per se sino en cuanto al cometido que persiguen dentro del proceso, entre ellos la
realización del derecho sustancial, en aras del cumplimiento del fin supremo de la administración de justicia,
como claramente se observa que sucede en esta oportunidad.
Por consiguiente, con base en los argumentos expuestos, no son procedentes los cargos que el demandante
formuló contra el numeral 5o. del artículo 407 del C.P.C., en lo acusado, por vulnerar los artículos 228 y 29
de la Carta Política.”
ley; esto significa que “quien quiera aprovecharse de la
prescripción debe alegarla; el juez no puede declararla de oficio”
(C.C., art. 2513), siendo consecuencia de la misma que se logre
adquirir “(...) el dominio de los bienes corporales raíces o
muebles que están en el comercio humano y que se han poseído
en las condiciones legales. Se ganan de la misma manera los otros
derechos reales que no estén especialmente exceptuados” (C.C.,
art. 2518).
 
El actual Código de Procedimiento Civil, en su artículo 407,
establece la normatividad relativa a la prescripción adquisitiva
ordinaria o extraordinaria de ciertos bienes, a través de la acción
de declaración de pertenencia; es decir, se señalan las reglas que
habrán de seguirse para entablar la respectiva demanda de
pertenencia de los bienes muebles en general, inmuebles urbanos
o rurales que no sean agrarios, es decir cuyas controversias no se
originan en relaciones de naturaleza agraria (C.C., arts. 2512 y
s.s. y Decreto 2303 de 1989), así como las relativas al trámite del
proceso.

Los procesos de declaración de pertenencia regulados por el artículo 407 del


Código de Procedimiento Civil27 y los de vivienda de interés social, a los que
27
Código de Procedimiento Civil. Art. 407.-Modificado. Decreto 2282 de 1989, Art. 1. Num. 210.
Declaración de pertenencia. En las demandas sobre declaración de pertenencia se aplicarán las siguientes
reglas: 1. La declaración de pertenencia podrá ser pedida por todo aquél que pretenda haber adquirido el bien
por prescripción.║2. Los acreedores podrán hacer valer la prescripción adquisitiva a favor de su deudor, a
pesar de la renuencia o de la renuncia de éste.║3. La declaración de pertenencia también podrá pedirla el
comunero que con exclusión de los otros condueños y por el término de la prescripción extraordinaria,
hubiere poseído materialmente el bien común o parte de él, siempre que su explotación económica no se
hubiere producido por acuerdo con los demás comuneros o por disposición de autoridad judicial o del
administrador de la comunidad.║4.La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes
imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público.║5. A la demanda deberá acompañarse
un certificado del registrador de instrumentos públicos en donde consten las personas que figuren como
titulares de derechos reales sujetos a registro, o que no aparece ninguna como tal. Siempre que en el
certificado figure determinada persona como titular de un derecho real principal sobre el bien, la demanda
deberá dirigirse contra ella. ║6. En el auto admisorio se ordenará, cuando fuere pertinente, la inscripción de la
demanda; igualmente se ordenará el emplazamiento de las personas que se crean con derechos sobre el
respectivo bien, por medio de edicto que deberá expresar: a) El nombre de la persona que promovió el
proceso, la naturaleza de éste y la clase de prescripción alegada; b) El llamamiento de quienes se crean con
derecho a los bienes para que concurran al proceso, a más tardar dentro de los quince días siguientes a la
fecha en que quede surtido el emplazamiento, y c) La especificación de los bienes, con expresión de su
ubicación, linderos, número o nombre.║7. El edicto se fijará por el término de veinte días en un lugar visible
de la secretaría, y se publicará por dos veces, con intervalos no menores de cinco días calendario dentro del
mismo término, en un diario de amplia circulación en la localidad, designado por el juez, y por medio de una
radiodifusora del lugar si la hubiere, en las horas comprendidas entre las siete de la mañana y las diez de la
noche. La página del diario en que aparezca la publicación y una constancia autenticada del director o
administrador de la emisora sobre su transmisión, se agregarán al expediente.║8. Transcurridos quince días a
partir de la expiración el emplazamiento, se entenderá surtido respecto de las personas indeterminadas; a estas
se designará un curador ad litem, quien ejercerá el cargo hasta la terminación del proceso.║ 9. Las personas
que concurran al proceso en virtud del emplazamiento, podrán contestar la demanda dentro de los quince días
siguientes a la fecha en que aquél quede surtido. Las que se presenten posteriormente tomarán el proceso en el
estado en que lo encuentren.║10. El juez deberá practicar forzosamente inspección judicial sobre el bien, con
el fin de verificar los hechos relacionados en la demanda y constitutivos de la posesión alegada por el
demandante.║11. La sentencia que acoja las pretensiones de la demanda será consultada y una vez en firme
producirá efectos erga omnes. El juez ordenará su inscripción en el competente registro.║ 12. En este proceso
no se aplicará el artículo 101.
atiende la norma acusada, responden a la misma finalidad: la declaración
judicial de la adquisición del dominio de la propiedad con la simultánea
extinción de un derecho real.

3.2. La función social de la propiedad y los derechos a acceder a ella. La


función social de los procesos de declaración de pertenencia.

Visto en contexto, el proceso de declaración de pertenencia de bienes


inmuebles destinados a la vivienda de interés social cumple una función social
en cuanto permite que las personas de escasos recursos tengan certeza sobre
los derechos de propiedad que pueden ejercer sobre el inmueble en el cual
habitan. Esta función social es doble. Primero, propende por la
materialización de la función social de la propiedad establecida expresamente
en nuestro ordenamiento constitucional desde 193628 y ampliada en la
Constitución de 1991 al haberse consagrado de manera expresa formas
asociativas y solidarias de propiedad (artículo 58 de la C.P.) y haberse
reconocido el derecho a acceder a la propiedad (artículo 60, inciso primero de
la C.P.), entre otras adiciones orientadas a concretar los principios
fundamentales de Estado social de derecho y de democracia participativa 29.
28
El artículo 10 del Acto Legislativo No. 1 de 1936 que reformó la Constitución de 1886 dispuso: “Artículo
10.- Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las
leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por
leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés
social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el
interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica
obligaciones. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber
expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa. Con todo, el legislador, por razones de
equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar a indemnización, mediante el voto favorable de la
Mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.”
La sentencia C-006 de 1993 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz revisó aspectos del derecho de propiedad en
relación con la demanda de inconstitucionalidad del artículo 296 del Decreto Ley 2655 de 1988, Código de
Minas y artículo 1º, numerales 4 y 10 de la Ley 57 de 1987. En la sentencia se declaró la constitucionalidad
de los artículos demandados. Sobre la reforma de 1936 de la Constitución de 1886 se dijo: “La concepción
clásica de la propiedad fue desbordada por las anotadas exigencias de justicia y de desarrollo económico. Su
base constitucional que, en la Constitución de 1886, había por lo menos introducido el germen de lo público-
según los arts. 31 y 32, "motivos de utilidad pública", obligaban a que el interés privado pudiera ser
desplazado por una ley expedida por dichos motivos y los mismos, igualmente, podían dar lugar a la
expropiación de la propiedad de un particular mediante mandamiento judicial y previa "plena
indemnización"-, fue vigorizada en la reforma de 1936 con la introducción de la nueva concepción de la
propiedad como "función social" y la noción de interés social al lado de los motivos de utilidad pública.
El artículo 9 del Acto Legislativo No. 1 de 1936, adicionó como deber de las autoridades el de asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. (...)”
29
Sentencia C-1074 de 2002 MP: Manuel José Cepeda Espinosa. La sentencia revisó la constitucionalidad
del inciso 3 del artículo 61; el numeral 3 del artículo 62; el inciso 1 (parcial) y los parágrafos 1 y 2 (parcial)
del artículo 67; los numerales 1 (parcial), 2 (parcial) y 4 (parcial) del artículo 70; el inciso 3 (parcial) del
numeral 5, del artículo 70 y los incisos 1 (parcial), 2 (parcial) y 3 del artículo 128 de la Ley 388 de 1997; los
artículos 29 y 30 (parcial) de la Ley 9 de 1989; y el artículo 37 (parcial) del Estatuto Tributario (D.E. 624 de
1989), modificado por el artículo 171, Ley 223 de 1995 que regulan el procedimiento de enajenación
voluntaria, la forma de pago, los porcentajes y los plazos dentro de los cuales se paga la indemnización en
caso de expropiación judicial y por vía administrativa, el tratamiento tributario de esos pagos, así como los
pagos por compensación de obras públicas, por ser contrarios a los artículos 13, 42, 51, 58, 59, 60 y 363 de la
Carta Política. La sentencia analizó la constitucionalidad de la expropiación con pagos diferidos en el tiempo
entre otras cosas. La parte resolutiva de la sentencia dijo: “Segundo.-Declarar EXEQUIBLE el artículo 29
de la Ley 9 de 1989 en el entendido de que en caso de expropiación de vivienda personal o familiar, única y
actual, procede el pago en efectivo y en un solo contado, salvo acuerdo en contrario (…).
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLES el parágrafo primero del artículo 67, y las expresiones acusadas
contenidas en los numerales 1, 2 y 4, e inciso final del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, en el entendido de
que en caso de expropiación de vivienda personal o familiar, única y actual, procede el pago en efectivo y en
Segundo, busca dar eficacia a una de las formas mediante las cuales se
concreta el derecho social a tener una vivienda digna. Asegurar el goce de este
derecho social para todos los colombianos es responsabilidad del Estado el
cual “fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho”, entre
otros deberes sociales específicamente enunciados en la Carta (artículo 51
C.P.).

El ejercicio de derechos de propiedad sobre la vivienda habitada por personas


de escasos recursos tiene gran trascendencia social. En el contexto de la
norma demandada, cobra enorme importancia el tema de la certidumbre sobre
los derechos de propiedad, en particular, en cuanto a los sectores menos
favorecidos y marginados de la sociedad. Al respecto, cabe resaltar dos
aspectos asociados a la falta de certeza de derechos de propiedad: (i) mayor
vulnerabilidad jurídica que limita las posibilidades de aprovechamiento del
bien inmueble para alcanzar mayor bienestar, y (ii) barreras elevadas o incluso
infranqueables para acceder a crédito y cubrirse de riesgos.

En efecto, aquellas personas a quienes no se les han definido derechos de


propiedad están en una situación de vulnerabilidad jurídica puesto que no

un solo contado, salvo acuerdo en contrario.


Respecto del derecho de propiedad la sentencia dijo. “En el Estado social de derecho, la protección del
derecho de propiedad y los demás derechos adquiridos está vinculada a los principios de solidaridad y de
prevalencia del interés general (C.P art 1). Precisamente, la función social inherente a la propiedad está
orientada a realizar los intereses de la comunidad y por ello impone a quien sea propietario que, sin renunciar
al ejercicio de sus derechos, contribuya a la realización de intereses que trascienden la esfera meramente
individual.” Respecto de la regulación de la propiedad de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, al igual que
sobre el derecho de propiedad y su función social se dijo en la sentencia: “Subraya la Corte que las leyes 9 de
1989 y 388 de 1997, al regular los instrumentos de reforma urbana, contienen las directrices que deben seguir
las administraciones locales y los ciudadanos para cumplir con los fines sociales y de utilidad pública del
ordenamiento urbano. Dichas leyes promueven la democratización de la propiedad urbana e introducen
factores de racionalidad en el diseño y desarrollo de los centros urbanos. Si bien la reforma urbana comparte
con la reforma agraria fines sociales de redistribución de la propiedad, tiene manifestaciones específicas
relativas a las peculiaridades del desarrollo urbano y de la planificación urbana que han llevado al legislador a
adoptar un régimen especial en materia de expropiación en el contexto de las urbes.
(...)
En el Estado social de derecho, la protección del derecho de propiedad y los demás derechos adquiridos está
vinculada a los principios de solidaridad y de prevalencia del interés general (C.P art 1). Precisamente, la
función social inherente a la propiedad está orientada a realizar los intereses de la comunidad y por ello
impone a quien sea propietario que, sin renunciar al ejercicio de sus derechos, contribuya a la realización de
intereses que trascienden la esfera meramente individual.”
Ver entre otras las sentencias C-006 de 1993, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, en donde la Corte hace un
recuento de la transformación del derecho de propiedad desde la Constitución de 1886 hasta la Constitución
de 1991, y resalta las características de la propiedad dentro de un Estado Social de Derecho; C-295 de 1993,
MP: Carlos Gaviria Díaz, donde la Corte examinó la constitucionalidad de los incisos 1 (parcial), 2 y
3(parcial) del artículo 7 de la Ley 9 de 1989 que establece la posibilidad de cesiones obligatorias para efectos
de la construcción de vías, zonas verdes, y servicios comunales, las cuales habían sido demandadas porque
supuestamente constituían una forma de expropiación sin indemnización no autorizada por la Carta; T-284 de
1994, MP: Vladimiro Naranjo Mesa, en donde la Corte analiza la procedencia de la acción de tutela para
proteger el derecho de propiedad. Los tutelantes consideraban que no existía otro medio de protección que les
permitiera garantizar su derecho de propiedad afectado porque la administración de Chía había declarado de
utilidad pública e interés social unos predios, pero luego de 2 años no se había iniciado el proceso de
negociación, con lo cual se les causaba un perjuicio grave, pues la afectación sacaba del comercio los bienes
sujetos a la posible expropiación y el bien quedaba sometido a una situación de incertidumbre. La Corte
rechaza la tutela porque la legislación vigente ofrecía otro mecanismo idóneo de protección del derecho; C-
595 de 1995, MP: Carlos Gaviria Díaz, en donde la Corte examinó la constitucionalidad de varias
disposiciones que regulaban la adjudicación de terrenos baldíos a particulares. En dicha sentencia señala que
tales disposiciones constituían un desarrollo conforme a la función social de la propiedad y las declara
exequibles.
tienen a su alcance mecanismos para proteger eficazmente sus bienes. Esto
conduce a que las personas opten por buscar su subsistencia al margen del
aprovechamiento del bien, cuya propiedad aún no está claramente definida.
Así, las personas de escasos recursos no pueden disfrutar de los beneficios que
se derivarían de sus bienes, en especial del principal de ellos: la vivienda
donde habitan. Se dedican, entonces, a actividades que involucran inversiones
y costos iniciales menores, las cuales, usualmente, les generan bajos ingresos.
Por tanto, las personas se ven privadas de los beneficios económicos (ej.
mayores ingresos originados en actividades más productivas) y no económicos
(ej. aumento de la tranquilidad, al tener un derecho de propiedad seguro) por
no tener los derechos de propiedad claramente definidos.

Adicionalmente, la falta de titularidad sobre bienes inmuebles por parte de


personas de bajos ingresos dificulta el acceso al crédito, debido a que la
propiedad inmueble es la garantía usualmente exigida por el sistema
financiero para respaldar las obligaciones crediticias de las personas con bajos
ingresos. Así las personas que más necesitarían acceder a créditos a bajas tasas
de interés por sus condiciones de necesidad y sus restricciones de ingresos no
pueden hacerlo dentro del sistema formal, por lo cual deberán acudir al
sistema informal, el cual es mucho más costoso e implica mayores riesgos.
Igualmente, las personas de escasos recursos que no pueden invocar un título
cierto sobre el bien inmueble en el cual habitan, tampoco pueden acceder a
mecanismos formales para cubrir los riesgos que se ciernen sobre dicho bien,
por ejemplo, acudiendo a seguros.

En un Estado Social de Derecho normas como la demandada permiten la


transición de sectores marginados o grupos en desventaja a condiciones de
vida más favorables, en tanto que les otorga el carácter de propietarios seguros
y, por tanto, los beneficios asociados a dicha condición en un sistema en el
cual se garantiza la propiedad privada. El propietario podrá hacer uso de
mecanismos judiciales y policivos para defender su vivienda. Adicionalmente,
si la persona tiene la seguridad de que va a seguir siendo dueño de su vivienda
tendrá incentivos para adelantar mejoras en la misma y aprovecharla según sus
proyectos de vida personales o familiares. De la misma manera, las personas
podrán acceder a instrumentos de crédito (ej créditos para microempresa) al
tener una garantía real que respalde la obligación. A lo anterior, se suman los
beneficios no económicos que se derivan de la definición de derechos de
propiedad, como la posibilidad de proyectar los beneficios del bien hacia el
futuro, en especial cuando el propietario fallezca, puesto que sin derechos de
propiedad sobre el inmueble la sucesión es muy incierta.

De ahí que una ley de reforma urbana, en la cual se inscribe la disposición


parcialmente acusada, busque facilitar la admisión y el trámite de las
demandas de declaración de pertenencia, como uno de los múltiples
instrumentos encaminados a promover una distribución más equitativa de la
propiedad en las ciudades, así como claridad y certeza de los derechos de
propiedad sobre las viviendas de interés social.
Ahora bien, la interpretación planteada por el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, en el sentido de que la disposición
parcialmente acusada tan solo alivia la carga de los poseedores de vivienda de
interés social quienes ya no estarán en el deber de aportar el certificado de
registro de instrumentos públicos, pero no permite que después de admitida la
demanda continúe el trámite del proceso sin dicho certificado, debe ser
analizada cautelosamente, en especial a la luz de la función social de estos
procesos.

El artículo 52 de la Ley 9 de 1989 dispone que si el demandante en los


procesos de declaración de pertenencia de viviendas de interés social no
aporta el certificado mencionado, éste será solicitado por el juez al registrador
para que lo allegue al proceso en un término de quince días. De no ser
allegado al proceso, el juez deberá admitir la demanda y el registrador
responderá por los perjuicios que pudiera ocasionarle la continuación del
proceso al dueño del inmueble. El registrador es exonerado de esta
responsabilidad cuando los interesados o el juez “no aporten los elementos de
juicio indispensables para la expedición, tales como el número de matrícula
inmobiliaria o título antecedente con sus respectivos datos de registro,
nombre, dirección, ubicación y linderos que faciliten a la oficina la
localización inequívoca del inmueble.”

La norma establece un beneficio para los procesos de declaración de


pertenencia de las viviendas de interés social pero no cambia la estructura
principal de este tipo de procesos. Así, cuando se da el caso de una demanda
contra persona indeterminada se surten los siguientes procedimientos: En el
auto admisorio de la demanda se ordena i) inscribir la demanda; ii) emplazar
a las personas que se crean con derechos sobre el respectivo bien por medio de
edicto. El edicto debe reunir los siguientes requisitos: a) El nombre de la
persona que promovió el proceso, la naturaleza de éste y la clase de
prescripción alegada; b) El llamamiento de quienes se crean con derecho a los
bienes para que concurran al proceso, a más tardar dentro de los quince días
siguientes a la fecha en que quede surtido el emplazamiento, y c) La
especificación de los bienes, con expresión de su ubicación, linderos, número
o nombre.30

Así mismo, el numeral 7 del artículo 407 del Código de Procedimiento


dispone que “el edicto se fijará por el término de veinte días en un lugar
visible de la secretaría, y se publicará por dos veces, con intervalos no
menores de cinco días calendario dentro del mismo término, en un diario de
amplia circulación en la localidad, designado por el juez, y por medio de una
radiodifusora del lugar si la hubiere, en las horas comprendidas entre las
siete de la mañana y las diez de la noche. La página del diario en que
aparezca la publicación y una constancia autenticada del director o
administrador de la emisora sobre su transmisión, se agregarán al
expediente.”

30
Código de Procedimiento Civil. Artículo 407.
Culminado el emplazamiento, el juez designa un curador ad litem, quien
ejerce la defensa de las personas indeterminadas hasta la terminación del
proceso31.

El artículo 40732 del Código de Procedimiento Civil es aplicable a los


procesos de pertenencia de vivienda de interés social, menos en las diferencias
que leyes especiales (Ley 9 de 1989 y Ley 338 de 1997 33) establecen, por
ejemplo en cuanto a la distribución de la carga en la presentación del
certificado.

De acuerdo a la estructura referida, en caso de no acompañarse el certificado a


la demanda, ya sea por imposibilidad del demandante o por la omisión del
registrador, el proceso continúa y la protección de los derechos de terceros
indeterminados se ve garantizada por el emplazamiento, la defensa ejercida
por el curador ad litem y la participación de titulares de derechos reales
principales sobre el bien cuando éstos concurran al proceso, cualquiera que
sea el momento en que éste se encuentre.

La anterior es la interpretación más compatible con la función social de los


procesos de declaración de pertenencia de vivienda de interés social pues
entender que una vez admitida la demanda, cuando el registrador haya omitido
el envío del certificado, el proceso se debe paralizar por la falta de este
certificado, desconocería la finalidad de la norma, que es la aceleración de la
31
Así mismo, la norma dispone que “las personas que concurran al proceso en virtud del emplazamiento,
podrán contestar la demanda dentro de los quince días siguientes a la fecha en que aquél quede surtido. Las
que se presenten posteriormente tomarán el proceso en el estado en que lo encuentren.”
32
Se debe tener en cuenta que el artículo 70 de la Ley 794 de 2004 derogó todas las disposiciones del Código
de Procedimiento Civil al igual que cualquier norma especial que dispusiera el grado de consulta para los
procesos de pertenencia. Ley 794 de 2003. Artículo 70. Vigencia, derogatoria y tránsito de legislación. La
presente ley entrará a regir tres (3) meses después de su promulgación, salvo lo que se dispone para los
artículos 388 inciso final y parágrafo 2° del artículo 528, los cuales entrarán a regir a partir de la
promulgación de esta ley.
Esta ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y en especial las siguientes:
a) Los artículos 316, 317, 346 y 347 del Código de Procedimiento Civil;
b) Los artículos 544 a 549 del Código Procedimiento Civil que regulan el proceso ejecutivo de mínima
cuantía. Estos procesos, se tramitarán en única instancia bajo las reglas establecidas para los procesos
ejecutivos de mayor y menor cuantía.
c) Todas las disposiciones del Código de Procedimiento Civil o las especiales que establezcan el grado
jurisdicción de consulta para las sentencias que se profieran en procesos de declaración de pertenencia.
33
Artículo 94. Modificación de los procedimientos de prescripción ordinaria y extraordinaria del dominio. Se
introducen las siguientes modificaciones a los procedimientos de prescripción ordinaria y extraordinaria de
dominio, regulados por la Ley 9 de 1989 y el Código de Procedimiento Civil:
1. Los procesos de pertenencia de soluciones de vivienda de interés social, que se ajusten a lo previsto en el
artículo 51 de la Ley 9 de 1989, se tramitarán y decidirán en proceso abreviado, de conformidad con lo
establecido en el Código de Procedimiento Civil, en la Ley 9 de 1989 y en las disposiciones adicionales
contenidas en la presente ley.
2. Corresponde a los municipios y distritos, directamente o a través de los fondos municipales de vivienda de
interés social y reforma urbana, prestar la asistencia técnica y la asesoría jurídica para adelantar los procesos
de pertenencia en las urbanizaciones que hayan sido objeto de la toma de posesión o liquidación previstos en
la Ley 66 de 1968, y respecto de las viviendas calificadas como de interés social que cumplan lo establecido
en el artículo 51 de la Ley 9 de 1989.
3. El juez que tenga a su cargo los procesos de prescripción ordinaria o extraordinaria de dominio, solicitará el
avalúo de los inmuebles objeto del proceso para la definición del carácter de interés social, el cual debe ser
rendido en un término no superior a 15 días hábiles.
4. El juez de conocimiento podrá abstenerse de la práctica de la inspección judicial a que se refiere el numeral
10 del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, y en su lugar dar aplicación a lo dispuesto por el inciso
final del artículo 244 del mismo Código.
titulación legítima de poseedores de escasos recursos, cuyo principal bien es,
generalmente, el inmueble donde habitan. Tampoco tendría sentido dicha
interpretación en armonía con la misma disposición que establece la
responsabilidad del registrador ante terceros con derechos reales sobre el
inmueble cuando omita allegar al proceso el certificado.

4. El certificado de registro de instrumentos públicos: su finalidad y las


consecuentes cargas procesales.

4.1. La finalidad del certificado en el proceso de declaración de


pertenencia.

La finalidad del certificado de registro de instrumentos públicos en los


procesos de declaración de pertenencia, en especial su importancia para la
conformación del legítimo contradictor, ya fue señalada en la sentencia C-383
de 2000, referida anteriormente:

4.2. Finalidad del certificado que ordena la disposición


acusada. Deberes especiales para quienes participan en el
proceso de su expedición.
 
El certificado expedido por el registrador de instrumentos
públicos, de que trata el numeral 5o. del artículo 407 del C.P.C.,
demandado, constituye un documento público (C.P.C., art. 262-2)
que cumple con varios propósitos, pues no sólo facilita la
determinación de la competencia funcional y territorial judicial
para la autoridad que conocerá del proceso-juez civil del circuito
del lugar donde se encuentre ubicado el inmueble (C.P.C., art. 16-
5)-, sino que también permite integrar el legítimo contradictor34,
por cuanto precisa contra quien deberá dirigirse el libelo de
demanda.
 
En virtud de lo anterior, no se puede desconocer la importancia
que tiene el ejercicio de un control de legalidad sobre el
contenido del certificado por el juez de la causa, con el fin de
verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos en el numeral
5o. del artículo 407; toda vez que, al admitir la demanda
dispondrá sobre la notificación personal al demandado
identificado en el mismo, la inscripción de la demanda y el
emplazamiento mediante edicto, de todas las personas que,
aunque desconocidas, se crean con derechos sobre el respectivo
bien y puedan hacerse presentes (C.P.C., art. 407-6).
 
De esta manera, desde el momento de la admisión de la demanda,
se otorga primacía a los principios de seguridad jurídica y de

Ver la Sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, del 26 de agosto de 1997,
34

MP: Nicolás Bechara Simancas.


eficiencia, economía y celeridad procesales, pues se logra
claridad frente a la situación de titularidad de derechos reales
principales sujetos a registro sobre el bien que se pretende
obtener mediante la prescripción adquisitiva.

En este orden de ideas, surgen tanto para el registrador de


instrumentos públicos como para el demandante, deberes de
conducta calificada en relación con los fines esperados para el
desarrollo y éxito del proceso de pertenencia.
 
Así, el registrador de instrumentos públicos deberá expedir el
certificado con un contenido claro y cierto sobre esa situación de
titularidad de derechos respecto del bien en litigio, con precisión
acerca de la clase de derecho real principal que aparece registrado
o, por el contrario, con la manifestación que ninguna persona
aparece con esa calidad.
 
La obligación de certificar, en los términos anotados, debe
asumirse a cabalidad, pues el documento en mención constituye
un presupuesto procesal de la demanda de pertenencia (C.P.C.,
art. 85-2) y, de esta forma, el incumplimiento a las exigencias
legales de contenido exigidas en la disposición enjuiciada, puede
determinar la inadmisión de la demanda o, en el evento contrario,
el proferimiento de una sentencia inhibitoria frente a las
pretensiones del actor, con detrimento de su derecho sustancial.
 
A su vez, al actor en este proceso, también le es exigible una
actitud diligente y honrada. Ciertamente, la parte interesada en
iniciar el proceso de pertenencia debe suministrar toda la
información que esté a su alcance y se requiera para lograr la
verdadera identificación del inmueble materia del litigio, de
manera que permita ubicar el respectivo folio de matrícula del
bien con la historia jurídica del mismo, así como la identificación
de las personas que puedan ser titulares de derechos sobre el
mismo bien.
 
Cualquier actuación del actor en contrario y tendente a obtener un
determinado resultado en la certificación para satisfacer
exclusivamente sus intereses particulares, atentará contra el
derecho de defensa de los interesados en las resultas del proceso,
así como contra el principio de la buena fe, al cual debe ceñirse
toda actividad que surtan los particulares ante las autoridades
(C.P., art. 83). El engaño que con una maniobra indebida puede
llegar a someter el actor al registrador para el cumplimiento de su
función, puede llevar a una actuación fraudulenta que podría
desembocar en una causal de nulidad35, por impedir la

Consultar la Sentencia del 30 de noviembre de 1978, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil,
35

M.P. Dr. Germán Giraldo Zuluaga.


notificación o emplazamiento en legal forma de las personas que
deben ser parte en el proceso (C.P.C., art. 140-8 y 9).
 
En consecuencia, la forma procesal adoptada por el legislador en
la norma acusada, cumple con el presupuesto de eficacia que la
rige, en cuanto que, como se ha visto, garantiza la conformación
del legítimo contradictor en el proceso de pertenencia. Los
cuestionamientos que puedan hacerse sobre la falta de cierta
información en el tantas veces referido certificado, no ponen en
peligro su constitucionalidad pues permiten establecer una
situación, cual es, que no se conocen titulares de derechos reales
sobre el bien en cuestión, y en esa forma adoptar otras medidas
conducentes para llevar a cabo el trámite de la respectiva acción
de pertenencia incoada, como se analizará en seguida.

Así, la finalidad del certificado de registro del inmueble en los procesos de


declaración de pertenencia, tanto en el regulado por el artículo 407 del Código
de Procedimiento Civil como en los que declaran la pertenencia de los
inmuebles destinados a vivienda de interés social, regulado por la norma
acusada, busca garantizar el derecho a la defensa, pues es conforme a dicho
certificado que se identifica al legítimo contradictor y se clarifica la naturaleza
de los derechos reales principales sujetos a registro.

4.2. Distribución de cargas para aportar el certificado de registro en los


procesos de pertenencia de vivienda de interés social y su razón de ser
dentro de la orientación de la ley de reforma urbana.

El inciso primero del artículo 52 de la Ley 9 de 1989 establece que en el


evento en que no se pudiere acompañar a la demanda un certificado del
registrador de instrumentos públicos, no será necesario señalar a persona
determinada en el libelo. Si dicho certificado no fuere enviado, el juez
admitirá la demanda y el registrador responderá por los perjuicios que
pudieran llegar a ocasionársele al dueño del inmueble, o a terceros, a menos
que el demandante no haya suministrado la información para la identificación
del inmueble. En los procesos de declaración de pertenencia regulados por el
artículo 407 del Código de Procedimiento Civil el acompañamiento de dicho
certificado es un requisito para la admisión de la demanda. Su omisión genera
la inadmisión de la demanda o una sentencia inhibitoria.36

Por lo tanto, la finalidad del certificado en los dos procesos es respetada y en


los dos subsiste su exigencia, pero la carga del requisito de su presentación es
distribuida de manera diferente y tiene consecuencias distintas en los dos
36
Sentencia C-383 de 2000 MP Álvaro Tafur Galvis. Sobre el certificado de tradición como requisito de
admisibilidad de la demanda en los procesos de pertenencia regulados por el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil se dijo: “La obligación de certificar, en los términos anotados, debe asumirse a cabalidad,
pues el documento en mención constituye un presupuesto procesal de la demanda de pertenencia (C.P.C., art.
85-2) y, de esta forma, el incumplimiento a las exigencias legales de contenido exigidas en la disposición
enjuiciada, puede determinar la inadmisión de la demanda o, en el evento contrario, el proferimiento de una
sentencia inhibitoria frente a las pretensiones del actor, con detrimento de su derecho sustancial.”
procesos. En los procesos regulados exclusivamente por el artículo 407 del
Código de Procedimiento Civil, como se ha dicho, el certificado es un
requisito de admisibilidad de la demanda, mientras que en los procesos de
declaración de pertenencia de vivienda de interés social, aún cuando el
certificado se exige, su ausencia no produce la inadmisión de la demanda ni
tampoco la paralización del proceso.

El inciso 1 del artículo 52 de la Ley 9 de 1989 fue demandado ante la Corte


Suprema de Justicia en anterior oportunidad por cargos diferentes a los que se
revisan ahora. No obstante, es pertinente recordar las consideraciones
efectuadas sobre la disposición ahora acusada para delimitar el alcance de la
norma legal. La sentencia revisó la constitucionalidad de los incisos primero y
segundo del artículo 52 de la Ley 9 de 1989. Los incisos eran acusados de
violar los artículos 16, 26, 30 y 50 de la anterior Constitución “al disponer
que en los procesos de pertenencia de vivienda de interés social, si no pudiera
acompañarse un certificado del Registrador de Instrumentos Públicos, no
será necesario señalar como demandado a persona determinada y que en el
evento en que los interesados o el juez solicitaren dicho documento, aquél no
será responsable cuando estos no aportaren los datos que posibiliten su
expedición.”37

La Corte Suprema de Justicia declaró la constitucionalidad del inciso por


considerar que la disposición no vulneraba ni el derecho a la defensa ni
tampoco el debido proceso. Dicha Corte lo planteó en los siguientes términos:

No comparte la Corte el criterio de los impugnantes ni el de la


Vista fiscal, en cuanto estiman que si al demandante que pretende
ganar por prescripción un bien inmueble de interés social se le
eximen de la obligación de acompañar a la demanda un
certificado de tradición sobre el bien materia de usucapión, se
desconoce el debido proceso y se quebranta el derecho a la
defensa al permitirle al prescribiente que “no será necesario
señalar como demandado a persona determinada”, y que
adelante, en consecuencia, el proceso de pertenencia a espaldas
del propietario, pues es claro que tal precepto no recoge la
hipótesis, frecuente por cierto, en que el demandante no puede
obtener el certificado respectivo, bien por no aparecer inscrito el
bien objeto de la pertenencia, ora por no disponer de los datos
necesarios, y, en fin, por deficiencias en la organización estatal
inmobiliaria; y en tal caso, para no desconocerle el derecho al
usucapiente se le permite que no demande a persona
determinada. Pero tal autorización no significa ni puede
significar, que el proceso de pertenencia se adelante y concluya
sin la presencia de algún demandando, pues el mismo precepto
impugnado advierte que el actor en la demanda solicitará que se
37
Corte Suprema de Justicia, sentencia del 1 de febrero de 1990, Sala constitucional. MP: Hernando Gómez
Otalora y Jaime Sanín Greiffestein.
oficie al registrador para que en el término de quince días,
allegue al juzgado la certificación pedida; pero ni aún resultando
frustrada esta diligencia puede aseverarse que el proceso se
adelante y termine sin señalar a alguna persona como
demandado, pues si bien es cierto que el juez procederá a admitir
la demanda y el registrador “... responderá por los perjuicios que
pueda ocasionarle al propietario del inmueble,” lo cierto es que
conforme a las reglas generales contempladas en el Código de
Procedimiento Civil para el proceso de pertenencia sobre predios
urbanos, a las cuales se remite el precepto impugnado (“en los
procesos de pertenencia de vivienda de interés social”), “en el
auto admisorio de la demanda se ordenará emplazar a las
personas que se crean con derechos sobre el respectivo bien, por
medio de edicto que deberá expresar”, es decir que en caso
extremo de ausencia de demandado cierto se convocará al
proceso, a instancia de la parte actora o de oficio, a las personas
indeterminadas, entre las cuales se contará indudablemente al
propietario del inmueble, quien en tal condición, será llamado
mediante edicto emplazatorio y representado en el proceso por un
curador ad litem, como lo prevé el artículo 413 de la actual
codificación procesal civil; como tal el propietario del bien
inmueble materia de la usucapión dispondrá de los derechos
procesales que le corresponden a todo demandado,
particularmente los contemplados en el numeral noveno del
precitado artículo 413, cuando concurre al proceso en virtud del
emplazamiento, y la interposición de los recursos extraordinarios
especialmente el de revisión cuando estime que el derecho de
defensa ha sido desconocido (numerales 7 y 8 del artículo 380
del CPC).”38

Para establecer la finalidad de la diferencia en lo que se refiere al


acompañamiento del certificado de tradición del inmueble en los procesos de
pertenencia de vivienda de interés social es necesario acudir a los
antecedentes de la norma. De acuerdo a éstos la disposición busca la
agilización de los procesos de pertenencia para facilitar el acceso a la
propiedad de las viviendas de interés social, mediante la legalización de
títulos.

La ponencia para primer debate para los proyectos de ley 1 de 1988 Senado
“por la cual se declara de utilidad pública e interés social la adquisición de
inmuebles urbanos y, se autoriza extinguir el dominio en algunos casos y se
dictan otras disposiciones y 12 de 1988 Senado “por la cual se dictan normas
sobre planes integrales de desarrollo municipal, compraventa y expropiación
de bienes y se dictan otras disposiciones” que terminó con la expedición de la
Ley 9 de 1989, ahora acusada, indica que la finalidad de la norma es crear
38
Corte Suprema de Justicia, sentencia del 1 de febrero de 1990, Sala constitucional. MP: Hernando Gómez
Otalora y Jaime Sanín Greiffestein.
unas condiciones que faciliten la legalización de títulos de derechos reales
para solucionar el problema de la tierra urbana. La ley fue diseñada a la luz de
los siguientes principios:

1. “Defender el derecho a la ciudad para todos los ciudadanos;


2. Asegurar el reparto social de la plusvalía urbana evitando la
concentración en pocas manos;
3. Superar las condiciones de informalidad que hoy caracterizan las
relaciones comunidad-ciudad en nuestros principales núcleos urbanos.
4. Fijar unos límites precisos entre lo legal y lo ilícito en relación con el
desarrollo y normalización de los asentamientos humanos informales.
5. Introducir factores de racionalidad en el diseño y desenvolvimiento de
nuestros centros urbanos; y
6. Agilizar los procedimientos para el manejo del desarrollo urbano sin
afectar las garantías y los derechos de defensa de los particulares.”39

La norma acusada se encuentra en el capítulo V de la Ley 9 de 1989 que


corresponde al título “De la legalización de títulos para la vivienda de interés
social”. La exposición de motivos señaló lo siguiente sobre el tema:

La necesidad apremiante de muchos de los habitantes de nuestras


grandes ciudades por obtener un lugar donde vivir ha obligado en
gran mayoría de los casos a buscar soluciones al margen o en
contra del ordenamiento jurídico que regula el derecho de
propiedad. La realidad de las principales urbes colombianas
desafía los juiciosos esquemas legales y nos obliga, motivados
por un elemental principio de justicia social a dar nuevas
respuestas del orden legal que sin desconocer en ningún momento
los principios que informan nuestro Estado Liberal de Derecho,
permitan crear canales estables que vinculen a los grupos, hoy
marginados a la vida nacional. Esta preocupación se concreta en
dos direcciones: la legalización de la vivienda de interés social y
el tratamiento de las invasiones y urbanizaciones piratas.

(...)

El tiempo de las prescripciones ordinarias y extraordinaria en los


casos de vivienda de interés social se reducen significativamente,
a 2 y a 3 años y se agilizan los procesos de pertenencia
respectivas buscando normalizar las situaciones en las cuales
poseedores de buena fe son explotados indefinidamente por
propietarios inescrupulosos.”40

Anales del Congreso, Senado de la República, Año XXXI, No. 68, 23 de agosto de 1988, P. 1.
39
40
Exposición de motivos proyecto de ley número 12 de 1988 Senado. Anales del Congreso, Senado de la
República Año XXXI, No 33, 26 de julio de 1988, P. 7.
Sobre la legalización de títulos para la vivienda de interés social, la ponencia
para primer debate en el Senado señala:

Uno de los capítulos más importantes de la ley se referirá a la


legalización de los centenares de asentamientos urbanos e
inmuebles particulares cuya situación jurídica, frente a la ciudad
o el derecho civil de propiedad, se encuentra actualmente en
condición precaria. Se tarta de facilitar el acceso de barrios a los
beneficios de la ciudad y normalizar la situación de miles de
habitantes urbanos. El proyecto define como “vivienda de interés
social” aquellas soluciones cuyo precio de adquisición sea o haya
sido inferior a 135 salarios mínimos legales mensuales. Esta
aproximación busca relacionar el concepto con las normas que
actualmente establecen, en términos de UPAC, qué se entiende
por vivienda social (hasta 2.000 UPAC).

(…)

El concepto de vivienda de interés social sirve, finalmente como


punto de referencia para establecer otras disposiciones de elevado
contenido social, el proyecto en efecto señala la obligación de
constituir alrededor de todos estos tipos de viviendas, cuando las
construyen entidades públicas de cualquier nivel, patrimonios
familiares inembargables que defiendan la propiedad inmobiliaria
y en su indiscutible papel de garantizar, en el presente y hacia el
futuro, la estabilidad del núcleo familiar.

La legalización de títulos de vivienda de interés social se refiere,


como se señaló arriba, a dos situaciones: la de las viviendas como
parte de un asentamiento, frente a la ciudad, y las de estas
mismas, individualmente consideradas, frente a sus legítimos o
eventuales propietarios.

Una primera propuesta se refiere al abaratamiento y facilitación


de los trámites relacionados con la legalización de los trámites
relacionados con la legalización de este tipo de viviendas,
estudios recientes han señalado como el costo de los trámites se
ha convertido en uno de los elementos de mayor peso en el costo
final de la vivienda.

Fedelonjas, por ejemplo, ha señalado que la tramitación de una


vivienda en Bogotá implica 506 trámites ante distintas entidades.
El proyecto, buscando eliminar estos casos, elimina ciertos
documentos (paz y salvo, libreta militar) e impuestos (el de
registro y anotación, el de delineación y vías y matricula de
servicios) para el perfeccionamiento de títulos de este tipo de
viviendas. De la misma manera, para garantizar la defensa de sus
propietarios atribuye al ICT y a las distintas entidades territoriales
del Estado encargadas del desarrollo urbano, incluidos los
municipios, la obligación de asesorar los procesos de pertenencia
en todas aquellas urbanizaciones contenidas en la Ley 66 de
1968, se trata de ofrecer alguna forma de defensa a los centenares
de pequeños propietarios de vivienda afectados por practicas
inescrupulosas o quiebras comerciales de los constructores. (…)41

En concordancia con lo anterior, en la ley se buscó la reducción del tiempo


para que proceda la prescripción adquisitiva extraordinaria de dominio. Así
fue igualmente expresado en la ponencia para primer debate en Senado:

Por consiguiente preferimos acogernos al funcionamiento


conocido civilmente de la prescripción extraordinaria como modo
de adquirir la propiedad por el transcurso de un tiempo suficiente
de posesión no interrumpida. De lo que se trata es de acelerar
procesos de normalización de situaciones particulares cuya
indefinición es causa frecuente en nuestras ciudades de malestares
y, en no pocos casos, de atropellos que se cometen contra
poseedores de buena fe, explotados indefinidamente por
propietarios inescrupulosos. Esta disposición tan audaz como
necesaria permitirá reestablecer el equilibrio entre el ordenamiento
tradicional que rodea de garantías el propietario y las que resultan
del ordenamiento social que aconseja brindar alguna forma de
amparo al poseedor inmobiliario.42

La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes señaló:

El tiempo de las prescripciones ordinarias y extraordinaria en los


casos de vivienda de interés social se reducen significativamente, a
cinco y a tres años y se agilizan los procesos de pertenencia
respectivas buscando normalizar las situaciones en las cuales
poseedores de buena fe son explotados indefinidamente por
propietarios inescrupulosos. También se busca facilitar el acceso a
los servicios públicos a un amplio sector que hasta hoy ha
permanecido marginado.”43

Entonces, es de la función social de los bienes objeto del proceso de


pertenencia que parte la diferencia en lo que se refiere al certificado de
registro en los procesos de vivienda de interés social. En el proceso de

41
Anales del Congreso, Senado de la República, Año XXXI, No. 68, 23 de agosto de 1988, P.3.
42
Anales del Congreso, Senado de la República, Año XXXI, No. 68, 23 de agosto de 1988, P.3.
43
Anales del Congreso, Ponencia para segundo debate Cámara de Representantes. 21 de noviembre de 1988.
pertenencia regulado por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil la
carga se encuentra exclusivamente radicada en cabeza del demandante y su
omisión conlleva la inadmisión de la demanda, como ya se ha anotado. Por
otro lado, en el proceso de pertenencia de vivienda de interés social se
distribuye la carga entre el demandante y el registrador y su omisión no
desencadena la inadmisión de la demanda. La no presentación del documento
por parte del registrador genera su responsabilidad ante los titulares de
derechos reales del inmueble por los posibles perjuicios. Sin embargo, se debe
aclarar que cuando la carga de la presentación del certificado al proceso se
desplaza al registrador esto no libera al demandante de aportar toda la
información necesaria para la debida identificación del inmueble, la que si no
es presentada releva de la responsabilidad al registrador ante los titulares de
derechos reales del inmueble o terceros eventualmente perjudicados.

La diferencia establecida por el legislador responde al carácter de “vivienda de


interés social” de los bienes que por tener dicha condición delimitan el grupo
social a que va dirigido el beneficio. Así, la distribución de la carga se sustenta
en la función social de la propiedad consagrada en el artículo 58 de la
Constitución. Por lo tanto, el fundamento del beneficio procesal atiende a la
necesidad de brindar protección a los sectores desfavorecidos así como al
propósito de facilitar la legalización del título de propiedad que fue adquirido
legítimamente a través de la figura del derecho civil de la prescripción
adquisitiva.

Una vez delimitadas las diferencias entre los dos procesos de declaración de
pertenencia en cuanto al certificado de registro del inmueble y la finalidad de
dicha diferencia, se pasará ahora a recordar brevemente el principio de
igualdad en el procedimiento civil. El análisis buscará establecer si la
distribución de la carga de presentación del certificado de registro del
inmueble atiende a criterios objetivos y razonables o si comprende una
discriminación que vulnera el principio de igualdad y por lo tanto el artículo
13 de la Constitución.

5. El principio de igualdad en las normas que rigen el procedimiento


civil.

La Corte Constitucional en varias oportunidades44 se ha pronunciado sobre la


igualdad procesal como principio rector en el derecho procesal civil. En la
sentencia C-981 de 200245 se reiteraron los criterios establecidos en la
44
Ver, entre otras, sentencia T-230 de 1994 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz reiterada en las sentencias C-918
de 2001 MP: Jaime Araujo Rentería, C-292 de 2002 MP: Jaime Araujo Rentería y C-981 de 2002 MP:
Alfredo Beltrán.
45
C-981 de 2001 MP: Alfredo Beltrán Sierra. La sentencia revisó la constitucionalidad del numeral 5 del
artículo 418 del Código de Procedimiento Civil. Los cargos de la demanda se referían a la vulneración de los
artículos 13 y 228 de la Constitución en cuanto a la diferencia de oportunidades para el demandante y
demandado para determinar lo debido en los procesos de rendición de cuentas. La Corte declaró ajustada a la
Constitución la norma pues no encontró que ésta dispusiera un trato discriminatorio: “Así las cosas, en el caso
objeto de estudio, se aduce por el actor que el aparte demandado vulnera el derecho a la igualdad, entre el
demandante y demandado, pues al primero se le concede la oportunidad para determinar en la demanda el
quantum de lo debido, y además esta consagración se tiene en cuenta en el evento en que el demandado no
presente las cuentas en el término señalado por el juez, mientras que al demandado no se le reconoce otra
sentencia T-230 de 199446 para determinar cuándo un trato jurídico distinto en
una situación jurídica equiparable constituye una discriminación. Es
importante reiterar dichas consideraciones:

“Dentro de los principios que informan nuestro derecho procesal


civil, se encuentra el de la “igualdad procesal” en virtud del cual
toda persona tiene iguales oportunidades para ejercer sus derechos,
debiendo recibir un tratamiento exactamente igual, sin
consideraciones de religión, raza, nacionalidad, posición social o
económica, etc.
 
Así mismo, el artículo 37 del C. de P. C. señala como deber del
juez: “hacer efectiva la igualdad de las partes en el proceso, usando
los poderes que éste mismo Código le otorga”.47

Igualmente, la Corte, en sentencia C-561 de 200448, se pronunció sobre


cuándo una norma procesal configura una discriminación:

Una norma procesal resulta discriminatoria cuando las personas


que deben tomar parte de una determinada actuación procesal, o se
verán afectadas positiva o negativamente por ella, reciben un trato
distinto a quienes se encuentran en una situación similar, sin que
dicho tratamiento distinto encuentre una justificación
constitucionalmente aceptable. En otras palabras: un trato legal
discriminatorio no se configura frente a las actuaciones procesales
en sí mismas, puesto que éstas, en tanto actos jurídicos sucesivos
en el tiempo, son diferentes entre sí por naturaleza; un trato legal
discriminatorio surge entre las personas relacionadas con dichas
actuaciones procesales. Una determinada regulación legal del

oportunidad distinta a la señalada por el funcionario judicial. Para la Corte, contrario a lo expuesto por el
ciudadano demandante, la norma demandada como inconstitucional, no consagra ningún trato discriminatorio,
por cuanto, tanto demandante como demandado tienen la oportunidad procesal de aceptar o no las cuentas
presentadas y lo que impone el numeral 5 acusado, es una consecuencia jurídica por el silencio del
demandado, a quien aún dándole la oportunidad de presentar su estimación sobre las cuentas, no lo hace.
Como puede apreciarse, la norma deja plena libertad al funcionario judicial para fijar el término destinado
para rendir cuentas, pues no se precisa término alguno; solo se indica que debe ser prudencial (artículo 418
numeral 2, 3 y 5), y esto obedece a la cláusula general de competencia señalada por el legislador, en virtud de
la cual, la ley puede señalar las normas propias de cada juicio, determinar las actuaciones, términos, recursos
y requisitos de cada uno de ellos.” La parte resolutiva de la sentencia es del siguiente tenor: “Declarar
EXEQUIBLE el numeral 5 del artículo 418 del Código de Procedimiento Civil, cuyo texto es el siguiente:
“Si el demandado no presenta las cuentas en el término señalado, el juez, por medio de auto que no tendrá
recurso alguno, ordenará pagar lo estimado en la demanda. Este auto presta mérito ejecutivo”.”
46
Sentencia T-230 de 1994 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. Posición reiterada y concretada en la sentencia C-
918 de 2001 MP: Jaime Araujo Rentería de la siguiente manera: “4.1. Para que quien aplique el derecho
justifique un trato diferenciado debe probar tres elementos: 1) empírico: que se trate de casos diferentes; 2)
normativo: que exista un fin normativo que justifique racional y proporcionalmente la diferencia de trato y 3)
valorativo: que la medida adoptada sea adecuada-razonable-a la luz de los principios y valores
constitucionales”.
47
Sentencia C-981 de 2002 MP: Alfredo Beltrán Sierra.
48
Sentencia C-561 de 2004 MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
proceso resultará lesiva del principio constitucional de igualdad
cuando las personas que se relacionan de una u otra forma con tal
proceso son tratadas por la ley en forma diferente, a pesar de que
deberían recibir un trato igual por mandato de la Constitución.

El principio general de igualdad prohíbe el trato diferente frente a supuestos


iguales, pero permite y autoriza tratamientos distintos cuando se encuentren
supuestos desiguales que estén justificados de manera objetiva y razonable. 49
Para efectuar este análisis, la Corte ha precisado una metodología que
estructura el juicio de igualdad, el cual es tan sólo uno de los métodos de
análisis empleados por la Corte Constitucional para examinar la
constitucionalidad de tratamientos distintos establecidos por el legislador en
ejercicio de su potestad de configuración.

El juicio de igualdad comprende cuatro elementos. 50 El primero versa sobre la


relevancia del principio de igualdad en un determinado caso. Cuando el
legislador ha tratado de manera diferente situaciones que son claramente
distintas, la Corte ha considerado que no procede efectuar un juicio de
igualdad. Para determinar cuando dos situaciones sí son comparables y, por lo
tanto, es pertinente realizar un juicio de igualdad, la Corte ha señalado
criterios que integran el primer elemento del juicio de igualdad, a los cuales se
hará referencia posteriormente, cuando se aluda a las finalidades de la norma
acusada.

El segundo elemento de la estructura analítica del juicio de igualdad versa


sobre la razonabilidad de la norma acusada a la luz del principio de igualdad.
Para determinar si el trato diferencial establecido en una norma es razonable la
Corte ha mirado, primero, cuáles son los fines buscados por tal diferencia;
segundo, cuál fue el medio empleado por el legislador para alcanzarlos y,
tercero, cuál es la relación entre este medio y dichos fines. Es claramente
violatoria de la igualdad una norma que tiene un fin discriminatorio o
persecutorio. Pero también lo es la norma que a pesar de estar encaminada a
alcanzar fines compatibles con la Constitución, consagra medios que en sí
49
En la sentencia C-841 de 2003 MP: Manuel José Cepeda Espinosa se los seis elementos fundamentales del
artículo 13 de la Constitución en los siguientes términos: “Tal como lo ha reconocido esta Corporación, el
artículo 13 constitucional tiene 6 elementos fundamentales: (i) un principio general, que se refiere tanto a la
igualdad ante la ley (igualdad formal), como a la protección igual por parte de las autoridades, la igualdad de
oportunidades y a la igualdad de trato (igualdad material); (ii) la prohibición de discriminar por razones de
sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica; (iii) la obligación de
promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva; (iv) la posibilidad de adoptar medidas a
favor de grupos discriminados o marginados; (v) la obligación del Estado de brindar especial protección a
personas que por su condición económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta; y (vi) el deber del Estado de sancionar los abusos o malos tratos contra quienes se encuentren en
condiciones de indefensión o marginación. La igualdad de trato a que hace referencia el artículo 13 Superior,
se desconoce cuando el legislador establece, en relación con cualquiera de los 6 elementos anteriormente
mencionados, un tratamiento discriminatorio sin justificación razonable, aun cuando no emplee alguno de los
criterios sospechosos expresamente señalados en su inciso primero. Además, la Corte ha dicho que la
enumeración de criterios de clasificación sospechosos contenida en el artículo 13 no es taxativo. Por eso, ha
precisado que hay otros criterios prima facie prohibidos, como la orientación sexual y la edad.”
50
En la Sentencia C-741 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, donde la Corte examinó dos
disposiciones de la Ley 142 de 1994, que establecían una limitación territorial para la participación de
organizaciones autorizadas en la prestación de servicios públicos domiciliarios.
mismos están prohibidos por el principio de igualdad, como una clasificación
basada en la raza o el sexo. Inclusive, cuando tanto el medio elegido por el
legislador como el fin que pretende alcanzar son ambos compatibles con la
Constitución, la norma acusada puede resultar irrazonable cuando el trato
diferente no guarda una relación suficiente con el fin que supuestamente
justifica la diferenciación. En ese sentido, el juicio de igualdad exige del
legislador cierta racionalidad cuando trate de manera diferente situaciones o
personas comparables.

El tercer elemento de esta estructura analítica versa sobre los criterios para
determinar si la relación entre el trato diferente escogido por el legislador para
alcanzar el fin buscado es jurídicamente suficiente o no lo es, así como sobre
los parámetros para juzgar si el fin o los fines buscados justifican el trato
diferente acusado de violar el principio de igualdad. Estos criterios o
parámetros no son siempre los mismos. Generalmente la Corte analiza si el
trato diferente es idóneo o adecuado para alcanzar un fin legítimo. No
obstante, la Corte también ha indicado que en algunos casos esto no es
suficiente para concluir que la norma acusada pasó el juicio de igualdad. Se
requiere, además, que el trato diferente sea “efectivamente conducente” o,
inclusive, “necesario” para alcanzar los fines buscados por la norma acusada.
Además, la Corte también ha exigido que, en algunos casos por ella señalados,
el fin mediante el cual se pretende justificar el trato diferente establecido en la
norma, sea, además de legítimo, “importante” en un estado social y
democrático de derecho o, inclusive, “imperioso”. Cuando la Corte ha
estimado que el trato diferente incide en principios constitucionales
especialmente protegidos en un Estado social y democrático de derecho, ha
señalado que el juicio de igualdad también comprende un análisis de
proporcionalidad, stricto sensu, para evitar excesos resultantes del trato
diferente. De tal manera que así el trato diferente adoptado por el legislador
sea necesario para alcanzar un fin imperioso, la norma acusada es
inconstitucional si afecta de manera desproporcionada otros principios
constitucionales.

En este caso, la Corte encuentra que no se cumple el primer requisito


mencionado. En efecto, no se dan las condiciones mínimas para poder entrar a
comparar lo que el demandante solicita que sea juzgado a la luz del principio
de igualdad.

6. La diferencia de cargas en el acompañamiento del certificado de


registro de instrumentos públicos en los procesos de declaración de
pertenencia ordinarios y los procesos de declaración de pertenencia de
vivienda de interés social no discrimina entre grupos de personas
comparables.

El análisis anterior señala que los dos procesos de pertenencia - el regulado


por el artículo 407 del CPC y el de vivienda de interés social - parten de un
mismo supuesto abstracto: la usucapión. Sin embargo, existe una diferencia
esencial que uno y otro proceso: el carácter de los bienes objeto de la
declaración de pertenencia, que en la norma acusada se trata de las viviendas
de interés social. Esta diferencia es el sustento de la distinción en lo que se
refiere a la carga de acompañar el certificado de registro y a los efectos de no
cumplir dicha carga.

No obstante, esta diferencia no establece una clasificación fija entre grupos de


personas, sino una distinción entre tipos de procesos a partir del tipo de bien
inmueble objeto del proceso. De tal forma que el beneficio establecido en la
norma acusada está abierto a todas las personas, sin importar su condición. Lo
esencial es que el proceso verse sobre una vivienda de interés social.
Entonces, no se dan las exigencias mínimas para comparar grupos de personas
delimitables y diversos. Cualquier persona puede acudir a cualquiera de los
tipos de procesos de declaración de pertenencia, dependiendo de las
características del bien objeto del mismo, no de las condiciones personales del
demandante o del demandado.

Lo anterior no significa que los sectores marginados de la población no sean


los principales beneficiarios de la norma acusada. No obstante, ello no es base
suficiente para entrar a aplicar los pasos siguientes del juicio de igualdad,
dado que no existen grupos de sujetos comparables creados por la norma
acusada.

Igualmente, la medida ordena la admisión de la demanda cuando el registrador


omita aportar el certificado. Lo anterior impulsa el proceso pero no desconoce
el derecho a la defensa ni al debido proceso, pues se identifica al contradictor
como persona indeterminada, la cual es protegida, como ya se analizó, por los
procedimientos específicos establecidos por el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil mediante emplazamiento y posterior designación de
curador ad litem. Dado que el fin propuesto consiste en la aceleración del
proceso para la titulación de las viviendas de interés social, la distribución de
la carga y la continuidad del proceso conducen efectivamente a la consecución
de la finalidad de la medida pues evita la paralización del proceso y genera las
condiciones para que se pueda declarar el derecho real que se persigue, sin
menoscabar derechos de terceros. Además, siempre se deja abierta la
posibilidad de participación en el proceso de quienes ostentan derechos reales
principales sobre el bien, cuando el titular del derecho sea identificado.

De acuerdo a las anteriores consideraciones la Corte encuentra que el


beneficio procesal establecido para los procesos de declaración de pertenencia
de viviendas de interés social no vulnera el principio de igualdad.

VII. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de


Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE

Declarar EXEQUIBLE la expresión “viviendas de interés social” contenida


en el artículo 52 de la Ley 9 de 1989, por el cargo analizado.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte


Constitucional y archívese el expediente.

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA


Presidente

JAIME ARAUJO RENTERÍA


Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO

ALFREDO BELTRÁN SIERRA


Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO


Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL


Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA


Magistrado

HUMBERTO SIERRA PORTO


Magistrado
AUSENTE EN COMISION
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ


Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ


Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-078 DEL 2006 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA

TEST DE IGUALDAD NORTEAMERICANO-Alcance/TEST DE


IGUALDAD EUROPEO-Alcance (Aclaración de voto)

CONSTITUCION POLITICA-No diferencia grados de control de


constitucionalidad (Aclaración de voto)

Referencia: expediente D-5910

Demanda de inconstitucionalidad contra el


artículo 52 (parcial) de la Ley 9 de 1989

Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, presento


aclaración de voto a esta sentencia, por cuanto no comparto la tesis de calificar
como “test intermedio” el aplicado en relación al debido proceso.

En este sentido, me permito reiterar en esta oportunidad mis reservas frente a


la clasificación y utilización de diferentes test para el control de
constitucionalidad: test rígido o estricto, intermedio y flexible. 51 Estos test se
vienen utilizando en el constitucionalismo colombiano, en mi concepto, de
manera acrítica, sin comprender su origen y trasfondo histórico.

Por esta razón, considero necesario distinguir entre el constitucionalismo


norteamericano, donde tiene su origen esta diferenciación de test de
constitucionalidad, y el constitucionalismo europeo, en el cual se aplica más
una racionalidad de medio-fines para determinar si la medida cumple con los
criterios de proporcionalidad, racionalidad y adecuación.

En el constitucionalismo norteamericano, la Corte Suprema sólo aplicaba un


test, que siempre era un test estricto. Sin embargo, en un momento histórico
determinado, bajo el gobierno del presidente Franklin Delano Roosvelt, la
Corte Suprema choca con el Ejecutivo, choque que produce la imposición del
gobierno y el doblegamiento de la Corte ante el poder político del ejecutivo.
Es precisamente entonces, cuando la Corte Suprema norteamericana comienza
a hacer la distinción entre test rígido y flexible, con el fin de aplicarle a los
proyectos de ley de iniciativa gubernamental un test más flexible con el cual
aprobaran el examen abstracto de constitucionalidad.

51
Ver por ejemplo Aclaración de Voto a la sentencia C-422 del 2005 del magistrado Jaime Araújo Rentería.
Es de esta forma, como la Corte Suprema norteamericana empieza a aplicar un
test flexible adecuado a determinados fines políticos. La escogencia del test se
produce entonces de acuerdo con la finalidad política preexistente, que se
manifiesta en el interés político de aprobar o reprobar como ajustada al
ordenamiento constitucional una determinada normatividad. Adicionalmente,
la Corte Suprema norteamericana se percata de que aún con los dos tipos de
test creados, en algunos casos no puede aplicarse ninguno de los dos, por lo
cual recurre a la creación de un tercer test, el “test intermedio”.

Frente a estos test de constitucionalidad, autores como Dworkin han realizado


críticas que comparto, en el sentido de objetar dicha división y clasificación, la
cual no obedece en últimas, en mi concepto, a criterio alguno, sino más bien a
la solución acrítica de un conflicto entre el Gobierno y la Corte Suprema, en
donde ésta última se doblega a los fines políticos impuestos por la primera. De
esta forma, la Corte Suprema cumple con la finalidad política preimpuesta a
través de la aplicación de un test de constitucionalidad más suave con el cual
algunas leyes puedan pasar el estudio abstracto de constitucionalidad que, de
lo contrario, esto es, aplicando un test estricto o rígido, no pasarían como leyes
ajustadas a la Constitución.

En Colombia, la Constitución no diferencia entre grados de control de


constitucionalidad y no consagra la aplicación de ningún test, sino que lo que
manda de manera categórica es la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución. Nuestra Constitución no permite entonces que una ley o una
norma pueda ser “más” o “menos” constitucional, sino que es o no es
constitucional. Por tanto, sostengo que en nuestro constitucionalismo no se
deben aplicar estos test de constitucionalidad, que en mi criterio, sirven para
justificar veladamente la finalidad política del juez constitucional, ya que
reitero, que lo que la Constitución manda es la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución.

Así mismo, nuestra Constitución no define la aplicación de los test de


constitucionalidad en relación a determinados temas, que deban ser estudiados
de acuerdo al test rígido, al test intermedio o al test flexible. Así por ejemplo,
no define la Constitución que a los tratados internacionales se les debe aplicar
el test intermedio, lo que se ha venido haciendo por vía de práctica judicial de
esta Corte, entre otras razones, porque los temas de tratados internacionales
pueden ser, en mi concepto, de vital importancia para el país y el Estado,
como por ejemplo cuando se trata de tratados de paz. Del mismo modo,
tampoco define nuestra Constitución la aplicación del “test intermedio” en
materia del procedimiento civil, como sucede en el presente caso.

Respecto de este tema, me encuentro por tanto más cercano del


constitucionalismo europeo, que no aplica esta clase de test sino que se rige
por una lógica de medios-fines, y me aparto del constitucionalismo
norteamericano en la aplicación de estos test, que en el fondo lo que
demuestran, en mi criterio, es el doblegamiento del juez constitucional ante el
poder político del gobierno.
Fecha ut supra.

JAIME ARAÚJO RENTERÍA


Magistrado

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