CAPÍTULO|

La Industria Eléctrica y la
Desregulación
1. La Industria Eléctrica

La industria eléctrica involucra tres procesos básicos: generación, transmisión y distribu-

ción, al igual que el sistema eléctrico más simple está conformado por un generador,
un
conductor y una carga eléctrica. La generación es el proceso mediante el cual se transfor-
man formas de energía, provenientes de otras fuentes como por ejemplo combustibles fósi-
les o agua almacenada, en electricidad. Pero este proceso normalmente se lleva a cabo
en
lugares bastante alejados de los consumidores y en volúmenes y con características que re-
quieren de los otros dos procesos para que la electricidad pueda ser aprovechada por
el
usuario final. La transmisión es el proceso mediante el cual la electricidad producida
es
transportada a alta tensión de una central de generación a una subestación, donde es trans-
formada a una teusión menor y entregada a la red de distribución. Finalmente, la distribu-
ción es el proceso por el cual la electricidad es entregada al usuario final a través de líneas
de baja tensión (Crew y Kleindorfer, 1986).

Sin embargo, para beneficiarse de las economías de escala, los sistemas de electricidad Operan
de manera interconectada, con múltiples generadores, conductores y cargas. Á dichos sistemas
eléctricos complejos generalmente se les conoce como sistemas interconectados. Una de las
características más saltantes de la industria eléctrica es que la electricidad no puede almace-
harse a un costo eficiente (Baumol y Sidak, 1995); por lo tanto, la energía eléctrica producida
por generadores en un sistema interconectado deberá ser consumida instantáneamente por las
cargas y, por consiguiente, la producción de electricidad tendrá que ser constantemente regu-
lada para coincidir con las fluctuaciones de la demanda Joskow y Schrmalensee, 1985).

La demanda de electricidad fluctúa dependiendo de la hora, el día y la estación del año,

pero lo hace en torma predecible. Convencionalmente, la demanda total de un sistema in-
terconectado se divide en tres segmentos. El nivel más bajo de la demanda durante un pe-
ríodo en particular determina la demanda mínima del sistema. A este nivel se le conoce
como “demanda de base” (la demanda de energía eléctrica nunca es igual a cero). Por otro
lado, al nivel más alto de la derianda durante el mismo período se le conoce como “de-
manda de punta”. Entre las demandas de base y de punta se pueden identificar uno o más
bloques intermedios de demanda (Gordon, 1982).
 Otra característica muy importante de la industria eléctrica es que la electricidad fluye de ta, como por ejemplo una turbina de gas de ciclo simple que Opera con diesel, requieren
acuerdo con las leyes de la física y ningún operador puede efectiva y eficientemente diri-
de una inversión de capital relativamente baja pero sus costos Operativos son muy altos y
gir a voluntad, dentro de un sisterna interconectado, su producción para alcanzar un pun-
tienen un bajo factor de planta, Las cargas intermedias son suministradas con mayor efi-
to de demanda específico; por ello, las transacciones comerciales de suministro eléctrico
ciencia por centrales eléctricas cuya inversión de capital y costos operativos estén entre
no pueden ser similares a aquellas que se realizan con respecto a otros bienes o en otras
los dos extremos antes descritos (Gordon, 1982).
industrias (Joskow y Schmalensee, 1985). Además, cada sistema interconectado dehe
mantener un equilibrio constante, y la energía producida debe ser equivalente a la suma
De acuerdo a la descripción de Barker, Dunn y Shean (1994), en la industria eléctrica se
de las cargas de los consumidores más las pérdidas de transmisión. pueden identificar seis funciones importantes. Tres de ellas corresponden a los procesos
básicos, esto es, generación, transmisión y distribución; las otras tres corresponden a las
Por lo tanto, a fin de satisfacer la demanda del sistema interconectado al menor costo posi-
funciones que integran dichos procesos básicos en la cadena de producción y suministro
bie, las centrales de generación son clasificadas de acuerdo a su respectivo costo de produc-
de electricidad dentro de un sistema interconectado. Estas son planeamiento y operación
ción de energía y, de acuerdo a dicha clasificación, se les ya requiriendo que produzcan
del sistema, mercados de electricidad al por mayor y venta o comercialización de electri-
energía, dependiendo del nivel de demanda. A esta forma de priorizar el uso de la capaci-
cidad al por menor.
dad de generación más eficiente y programar la operación de las centrales de generación de
acuerdo a un ranking de eficiencia, se le conoce como “despacho económico” (Frankena y
Las funciones de generación, transmisión y distribución básicamente se refieren a la ope-
Owen, 1994). Para efectos del despacho económico, la eficiencia de las centrales de gene-
ración y mantenimiento de las instalaciones de generación, transmisión y distribución,
ración puede ser evaluada de acuerdo a dos criterios distintos: el costo de operación efecti-
respectivamente. :
vo o el costo de operación declarado. En la primera de las opciones, se utiliza el costo real
de producción de energía para clasificar las centrales de energía eléctrica y asignarles una
La función de planeamiento y operación del sistema involucra la compleja coordinación
posición dentro del cronograma de despacho.* En la segunda opción, las compañías eléctri-
entre los distintos operadores a fin de operar el sistema interconectado en forma eficien-
cas declaran un costo que consideran maximizará sus operaciones, el mismo que puede ser
te. Esta función resulta de la necesidad de mantener un equilibrio constante entre produc-
mayor o menor que el costo real; por lo tanto, su posición en el cronograma de despacho
ción y demanda en una red (sistema interconectado) cuyos componentes están tan íntima-
será subastada ya que la declaración del costo toma la forma de una oferta?
mente relacionados entre sí que cualquier acto o evento individual afectaría normalmen-
te la operación del sistema como un todo, Esta función consiste básicamente en planifi-
Si la demanda fuera constante, el sistema interconectado sólo necesitaría de centrales car, programar y dirigir eficientemente la operación y mantenimiento coordinados de las
eléctricas diseñadas para operar en forma permanente a plena capacidad. Sin embargo,
instalaciones de generación y transmisión.
como la demanda siempre fluctúa y se incrementa gradualmente (como resultado del cre-
cimiento de la economía), el sistema interconectado necesita tener distintos tipos de cen-
La función del mercado eléctrico al por mayor involucra la transferencia de productos y
trales eléctricas a fin de suministrar eficientemente la demanda de base y la demanda de
provisión de servicios eléctricos al por mayor entre las compañías eléctricas (generación,
punta. Ciertamente, para un productor de energía eléctrica es muy distinto suministrar un
transmisión y distribución), los grandes consumidores finales y otros agentes de merca-
kilovatio adicional a las 3.00 de la madrugada, cuando la demanda está a su nivel más ba-
do, como por ejemplo las compañías comercializadoras de electricidad o las agencias úni-
jo, que a las 6,30 de la tarde, cuando la demanda alcanza su mayor nivel. En el caso de
cas de compra (donde tales existan). Los compradores al por mayor más comunes son las
centrales generadoras de base, las mismas que deben suministrar la demanda de base sin
compañías de distribución que compran electricidad para revenderla a los consumidores
interrupción, las características más importantes son bajos costos de Operación y alta con-
minoristas, y los grandes consumidores industriales conectados directamente a las redes
fiabilidad. Para centrales de generación de punta, que sólo operarán durante el corto pe-
de alta tensión. La potencia y la energía son los productos que más se comercializan en
ríodo de tiempo que dura la dernanda de punta, el costo de operación es secundario fren-
el mercado mayorista. También se comercializa energía y potencia reactiva, servicios de
te al costo del capital o de la inversión. Las centrales generadoras de base, como por ejem-
transmisión, regulación de frecuencia, compensación reactiva, capacidad de reserva, en-
plo las centrales nucleares o hidroeléctricas, requieren de grandes inversiones de capital,
tre otros productos y servicios.
lo cual determina costos fijos muy altos que se ven compensados por costos de operación
muy bajos y por un alto factor de planta* Por otro lado, las centrales generadoras de pun-
La función de venta o comercialización de energía eléctrica al por menor involucra el su-
ministro de electricidad al consumidor minorista final. Es comúnmente una venta a una ta-
"En este sistema, también conocido corr stema de costos marginales”, el costo variable de operación de las unidades rifa regulada que sintetiza la amplia gama de componentes (servicios y productos a lo lar-
de generación es, e e, reportado a y auditado por la entidad responsable de la programación centralizada del despa-
cho ecorómico y de la operación del sistema inerconectad (por ejemplo, un operador independiente
go de la cadena de producción) que permiten que la electricidad sea suministrada de for-
del sistema).
Este ssiema es también convcido como "sistema de + Ya que el despacho es subastado entre los generadores por ma tal que pueda ser aprovechada por los consumidores. La diferencia entre los consumi-
una entidad que hace las veces de bolsa de intercambio de energía eléctrica, la cual recibe las ofertas
despacho) y las ofertas de compra y efectúa ana reconciliación a través de un mecanismo del mercado
de venta (ofertas de dores de energía eléctrica al por menor y al por mayor es que las cargas de los primeros
spot de energía,
desempeñando el rol de la cámara de compen: ados de la subasta del despacho son reportados periódi- están conectadas a las redes de distribución, por lo que el proceso de distribución partici-
vamente (diariamente) a la entidad responsable de la programación centralizada del despucho económico y de la opera-
ción del sistema interconectado.
pa en su suministro eléctrico (Alvarez, 1997). Por el contrario, las cargas de los usuarios
*El factor de planta representa la intensidad de uso de una central durante un período en particular. También puede ser mayoristas están directamente conectadas a las redes de transmisión y no requieren de las
representado como un porcentaje zando un ejemplo simple, si una planta opera en forma constante durante todo un
día a la mitad de su capacidad total, el factor de planta de ese día será S0%.
redes de distribución para el suministro eléctrico, ya sea que lo contraten directamente de
 un generador o a través de un intermediario (Joskow y Schmalensce, 1985). Resulta muy abrirse a la competencia, y empresas de propiedad estatal podrían aún continuar partici-
importante enfatizar la diferencia entre esta función de comercialización y la función de pando en dicho mercado; o, por el contrario, algunas compañías estatales podrían ser pri-
distribución, ya que ambas son generalmente realizadas por la misma entidad (una empre- vatizadas sin que se fijen estándares de competencia en el mercado respectivo. La desre-
sa de distribución). La función de distribución corresponde a la operación y mantenimien- gulación involucra ambos conceptos, esto es, liberalización y privatización, ya que impo-
to de la red de distribución, de modo que la energía pueda fluir y llegar al usuario final con ne estándares de competencia en la industria respectiva, así como un cambio en el rol y
las características adecuadas para su uso. El hecho de que la distribución implique la en- la participación del Estado en la industria o industrias involucradas ya que, de proveedor
trega física de electricidad no significa que sea una venta de electricidad. Cualquier enti- y planificador, el Estado se convierte en un regulador-promotor del mercado.*
dad que no sea necesariamente una empresa de distribución (una empresa de generación o
de comercialización) puede perfectamente ser la abastecedora comercial de un usuario mi- Más aún, la desregulación no consiste en la eliminación o reducción de la regulación exis-
norista, en cuyo caso la empresa de distribución recibirá una compensación por el uso de tente. involucra un cambio en (1) el propósito y los objetivos de la regulación, ahora en-
su red y por el servicio de entregar físicamente la electricidad. marcada en un estándar de mercado competitivo, lo cual generalmente origina un incre-
mento en el volumen efectivo de regulación; y (11) el rol y la responsabilidad del Estado,
2. La Teoría de la Desregulación ya que de proveedor y/o planificador de un servicio o bien en particular, el Estado se con-
vierte en auspiciador, sustituto y supervisor de los estándares de competencia en el mer-
La teoría de la desregulación postula que la competencia deberá ser auspiciada y protegi- cado respectivo. El nuevo rol del Estado será entonces definido de acuerdo a los linea-
da por el Estado como una mejor forma de maximizar el bienestar social en aquellos ca- mientos antes descritos.
sos en que la competencia sea posible, porque en un medio competitivo las fuerzas del
mercado son más eficientes que el planeamiento estatal en la asignación de recursos. Todas estas consideraciones, estándares y lineamientos son aplicables a la industria eléc-
tica. Durante su historia, los mercados eléctricos han presentado fallas o ineficiencias
De acuerdo a esta teoría, la regulación es necesaria en aquellos casos en que la compe- donde la competencia ha sido incapaz de preservar el interés público y lograr un resulta-
tencia es demasiado débil como para defender el interés público por sí sola. En estos ca- do eficiente, equivalente a la optimización del bienestar social. Por ello, y debido a la
sos, la regulación debe ayudar a restringir o evitar comportamientos o situaciones, sean existencia de fuertes economías de escala, de alcance y de integración, se consideraba que
estos deliberados o no, que amenacen con dañar el interés público, ya que dichos com- la industria de la electricidad era un monopolio natural, hecho que se vio históricamente
portamientos o situaciones se alejan de los patrones que hubieran resultado de un proce- respaldado por una fuerte regulación y control estatal, Hoy en día, la industria eléctrica
so de competencia efectiva, de haberse producido (Baumol y Sidak, 1995). está evolucionando de la regulación a la competencia. Lejos de convertir a los regulado-
res en entes obsoletos, este cambio añade complejidad a sus funciones y a los problemas
De conformidad con los estándares de competitividad que propone la desregulación, el que tienen que enfrentar para contribuir al bienestar general. (Baumol 4: Sidak, 1995)
regulador tiene la tarea de operar como un substituto de la competencia para evitar aque-
llos actos o situaciones que la competencia hubiera evitado, e imponer aquellos compor- 3. Monopolio Natural y Competencia
tamientos que la competencia hubiera alentado. Desde esta perspectiva, Baumol y Sidak
(1995) propusieron tres principios directrices básicos que debían seguir los reguladores: Tradicionalmente, la competencia y la regulación han sido conceptos opuestos y exclu-
“(D) el regulador deberá evitar cualquier forma de intervención en aquellos casos en los yentes. La institución de la regulación surgió de un problema de la competencia o una ine-
que la competencia sea adecuada y efectiva; (II) el regulador deberá observar los distin- ficiencia del mercado. Los monopolios naturales eran considerados ejemplos clásicos de
tos comportamientos impuestos por un mercado competitivo y deberá requerir tal com- una ineficiencia o falla del mercado, donde las fuerzas del mercado eran incapaces de lo-
portamiento de las empresas reguladas en aquellos mercados en los que la competencia grar un resultado eficiente en condiciones de competencia. La regulación fue instituida
no sea adecuada para proteger el interés público; y (II) el ente regulador no deberá exce- para resolver las ineficiencias del monopolio natural, proteger los intereses de los consu-
der sus funciones y deberá dejar que las empresas reguladas tengan la libertad de seguir midores frente al ente monopolista, y otorgar garantías al monopolio regulado frente al
cualquier curso de acción que las fuerzas de un mercado competitivo efectivo hubieran regulador (Crew, 1991).
permitido de haber existido.”
El monopolio natural es un caso extremo en donde la producción de una sola empresa es
La desregulación generalmente es confundida con liberalización y privatización, pero es- más eficiente que la competencia. Desde el punto de vista de la oferta. se produce un mo-
tos son conceptos distintos. La desregulación de una industria involucra más que la aper- nopolio natural cuando una sola empresa puede abastecer un bien o prestar cierto servi-
tura de la industria respectiva a la competencia (liberalización) y la transferencia de pro- cio dentro de un rango determinado y a un menor costo que dos o más empresas. Desde
piedad, gestión y participación en el accionariado que el Estado mantiene en dicha indus- el punto de vista de la demanda, se produce un monopolio natural cuando la demanda
tria, al sector privado (privatización). Por ejemplo, un mercado podría ser liberalizado o puede ser abastecida a un menor costo por una sola firma abastecedora, y el costo del su-
ministro se incrementaría si más abastecedores ingresaran al mercado. El ejemplo clási-
* Esta distinción no puede ser tan definitiva como parece porque la diferencia entre jos sistemas de transmisión y dis-
tribución no es tan clara; elgunas redes de tensión intermedia (2 ) denomi redes de subtr isión)
pueden ser consideradas parte tanto de una red de transmisión como de una red de distribución. ? En aquellos países dende la propiedad y conto! de las compañías eléctricas estaba cu el sector privado, coro por ejem-
* Baumol y Sidak, 1995, página 22, plo en Estados Unidos, la privatización no es parte del proceso desregutatorio.

0
 co es el del suministro de agua potable, donde la competencia entre dos redes de ductos Grandes economías de escala están también presentes en la transmisión. Cuanto mayor es
de agua causarían la duplicación innecesaria de la infraestructura (Alvarez, 1997). la capacidad y el uso de las instalaciones de transmisión, menor es el costo unitario de
transmisión y menores son las pérdidas de transmisión. Sin embargo, grandes sistemas in-
En el caso de una empresa que produce,un solo producto y no está integrada verticalmen- terconectados necesitan transportar tales cantidades de electricidad que exceden de ma-
te, las economías de escala* dentro de un rango específico de la demanda del mercado, nera significativa la potencia de las líneas de transmisión más eficientes, por lo que no ha-
donde el costo unitario promedio de producción no es mayor que el precio del producto, bría un monopolio natural en tales casos. Incluso en aquellos otros casos en los que los
constituyen condiciones suficientes para la existencia de un monopolio natural. En el ca- sistemas interconectados no son tan grandes, no existe argumento concluyente acerca de
so de una empresa de múltiples productos, los monopolios naturales dependen no solo de la existencia de un monopolio en las redes de transmisión. En la mayoría de los casos
las economías de escala de los productos específicos, sino también de las economías de existen varias alternativas con respecto a la propiedad y el control de la operación (Fran-
alcance. En el caso de una empresa integrada verticalmente, las economías de escala en kena y Owen, 1994). La experiencia demuestra que incluso en sistemas interconectados
uno de los productos sólo pueden dar lugar a un monopolio natural si existen economías relativamente pequeños la transmisión puede efectuarse de manera eficiente sin que exis-
significativas de integración vertical (Joskow y Schmalensee, 1985). ta un monopolio de transmisión de parte de una sola empresa. Este, por ejemplo, es el ca-
so del Sistema Interconectado Nacional peruano cuya red interconecta las instalaciones
La idea de que la industria eléctrica es un monopolio natural originalmente se basó en la de transmisión de más de una docena de propietarios diferentes, incluyendo cuatro com-
existencia de economías de escala en la generación de energía eléctrica. Las centrales pañías de transmisión, todas ellas operadas en forma coordinada y centralizada por un
eléctricas más grandes lograban menores costos unitarios de producción. Sin embargo, operador de sistema independiente.*
este argumento perdió validez debido a la expansión e interconexión de los sisternas eléc-
tricos y al hecho de que la demanda es lo suficientemente grande como para requerir de Los argumentos expuestos en los párrafos anteriores han servido de respaldo teórico a una
varias de las centrales de generación más eficientes; haciendo perfectamente posible la serie de reformas regulatorias efectuadas on la industria de la electricidad a nivel mundial
competencia entre generadores. Luego, el argumento sobre la existencia de monopolios durante las últimas dos décadas. Los países reformistas han desarrollado e implementado
naturales en la industria de la electricidad pasó de las economías de escala a las econo- distintos modelos desregulatorios, tratando de mejorar el rendimiento y la eficiencia de
mías de alcance y de integración vertical (Ruff, 1994). El hecho de que la operación efi- sus industrias eléctricas mediante la creación de nuevos espacios para la competencia y
ciente de un sistema interconectado requiera de planeamiento y operación centralizada y otorgando incentivos para el desarrollo de la misma en sus mercados eléctricos (Smeloff
coordinación en tiempo real explica la existencia de importantes economías de alcance en y Asmusm, 1997). En la siguiente sección se incluye una clasificación de las posibles es-
esta industria y respalda el argumento de que una sola empresa habría de Operar el siste- tructuras del mercado de la industria eléctrica, desde un modelo monopolista hasta un
ma interconectado a un menor costo. modelo completamente desregulado.

Sin embargo, la teoría moderna y el desarrollo tecnológico han hecho posible diseñar una 4. Modelos Regulatorios para la Industria Eléctrica
industria eléctrica competitiva. Mecanismos creados para proveer planificación centrali-
zada y operación coordinada en tiempo real entre empresas eléctricas rivales (como los La primera clasificación de los modelos o alternativas disponibles para desregular la in-
comités o entidades independientes de operación de sistemas interconectados), junto con dustria eléctrica fue desarrollada por Joskow y Schmalensee (1985). Antes de referirse a
la formación de un mercado spot de electricidad a partir del despacho económico, han experiencias reales de desregulación eléctrica,” dichos autores esbozaron cuatro escena-
sustituido la necesidad de contar con una sola empresa eléctrica integrada verticalmente rios de desregulación con el fin de proporcionar “un marco para evaluar las oportunida-
para lograr la opcración eficientemente de grandes y complejos sistemas interconectados. des de competencia y examinar las implicancias de la desregulación para efectos de la efi-
Estos mecanismos permiten la existencia de competencia en los mercados de generación ciencia económica.” Estos cuatro escenarios fueron los siguientes: (1) desregulación to-
y en los mercados eléctricos al por mayor y al por menor, permitiendo disfrutar de los be- tal, (it) desregulación de las transacciones al por mayor, (iii) separación de la distribución
neficios de las economías de escala, alcance e integración vertical que existen en la in- de la comercialización desregulada de energía eléctrica, y (iv) desintegración vertical to-
dustria eléctrica evitando las ineficiencias de las empresas eléctricas monopólicas y de in- tal y desregulación de las transacciones de energía eléctrica al por mayor. Todos estos es-
tegración vertical, El caso de las actividades de transmisión y distribución es distinto, tal cenarios, excepto el primero, esto es, desregulación total —el cual contemplaba la elimi-
como veremos en los siguientes párrafos. nación total de la regulación de precios e ingreso al mercado sin cambiar la estructura
existente de la industria, pueden ser observados en las distintas reformas desregulatorias
La distribución es un monopolio natural debido a la existencia de economías de escala. emprendidas a nivel mundial durante las últimas dos décadas.
La competencia en la distribución implicaría la duplicación de las redes de distribución
eléctrica dentro de un área específica, lo cual originaría un gasto excesivo en infraestruc-
tura y mayores costos promedio. Es importante señalar que la comercialización de elec- * La demanda máxima del Sistema Interconccrado Nacional del Perú es de 2,620.7 MW, de acuerdo al informe de opera-
tricidad no forma parte de la distribución, ya que es una función independiente que pue- del sector eléctrico correspondiente a diciembre del 2000, publicado por la CTE, El rol de operador independiente
tema lo desempeña un "comité de operación económica del sistema" compuesto por las compañías de generación
de realizarse en condiciones de competencia, nsmisión, . o o
era edición del libro túítulado "Markets for Power: An Analysis of Electric Utility Deregulation”, de Joskow y
Schmalensee, fue publicada en 1983, pocos meses después de que se diera inicio a los primeros experimentos de desre-
* El costo unitario de producción desciende cuando la producción se incrementa. gulación eléctrica en Chile.
3 Joskow y Schmalensee, 985, página 93

18
 Los cuatro modelos de estructura que aquí se describen corresponden
a la clasificación de les en una forma que no es posible en mercados competitivos, Las compañías
Hunt y Shuttleworth (1996), la misma Ñ ue fue desarrollada luego de observar
los avance eléctricas pueden ser las intermediarias de tantas políticas sociales que pueden
y experiencias de la desregulación a fines de la década de los 80e inicios de la
década de convertirse efectivamente en agentes recolectores de tributos, Las políticas s0-
los 90. Estos modelos, aunque corresponden ampliamente a sistemas eléctricos
reales, ciales se implementan a expensas de la eficiencia del suministro eléctrico, lo
son abstracciones y no describen ningún sistema en particular,y corresponden
a lo que cual es permitido por la existencia de un monopolio para un suministro de ne-
Huat y Shuttleworth consideran como cuatro formas fundamentalmente distintas
de es- cesidad pública cuya demanda es bastante inelástica.
truct trar la industria eléctrica, esto es: (1) monopolio, (ib) entidad de compra,
(iii) compe-
encia mayorista, y (iv) competencia minorista,
Sin embargo, la presión por quebrar el monopolio se incrementa cuando el costo
competitivo de generación es menor que el costo de la empresa eléctrica y menor
Alvarez (1997) considera que, á pesar de que el análisis de Hunt y Shuttleworth
es fundamen- que los precios que podrían ser cobrados por una nueva compañía que ingrese al
talmente estático y no presta mayor atención a la competenciay a los procesos
del mercado mercado. El costo competitivo de generación podría ser menor que el costo de la
dicho análisis ofrece la ventaja de inchur un número pequeño de modelos y de identificar
no compañía eléctrica debido a: (1) el desarrollo de nueva tecnolegía con un costo de
sólo los elementos más importantes de cada modelo, sino también las Fuerzas
endógenas que inversión menor y/o mayor eficiencia: (1) cambios en la disponibilidad y precios
impulsan su evolución, Los modelos son descritos siguiendo el orden progresivo
de la expan- de los combustibles, que determinen que fas unidades de la compañía eléctrica
sión del rol del mercado y la integración de elementos de la competencia.
sean menos eficientes o que otras tecnologías sean más eficientes; y (iii) la po-
4,1 Modelo 1: Monopolio tencia excesivamente costosa de la compañía eléctrica debido a una decisión de
inversión o planificación inadecuada o debido a que la inversión se realiza prio-
Este es el modelo de un sistema integrado verticalmente, donde en un rizando los objetivos de la política social por encima de la eficiencia.
territo-
rio determinado existe una única empresa eléctrica monopolista integrada
ver-
ticalmente, Esta empresa tiene derechos exclusivos sobre las seis funciones Finalmente, ejemplos de este modelo pueden ser encontrados en muchas par-
de
la industria eléctrica, lo cual se traduce en un monopolio absoluto sobre las ac- tes del mundo, ya que la mayoría de los países comenzaron con el modelo mo-
tividades de generación, transmisión, distribución, ventas al por mayor y ven- nopólico y lo mantuvieron hasta alrededor de 1980, Este fue el modelo que
tas a los usuarios minoristas. Las operaciones de planeamiento y operación aplicó Estados Unidos hasta la adopción de PURPA y también fue el modelo
también están centralizadasdentro de la misma empresa. El área del monopo- del Perú hasta la reforma de 1992, tal como veremos en el siguiente capítulo,
lio puede incluir desde un país completo (como en el caso de Francia) hasta una
región específica (como en el caso de Estados Unidos, antes del PURPA), 4.2 Modelo 2: Entidad de Compra
mo también a un solo pueblo,
Este modelo permite la competencia en la generación de electricidad, El ingre-
En este modelo no existe competencia, y la empresa eléctrica tiene la obliga so ala actividad de generación es libre y todos los generadores tienen que com-
de suministrar electricidad a un precio regulado a todos los consumidores den- petir entre sí para vender su energía eléctrica a un solo comprador, esto es, a la
tro del área cubierta por su franquicia, a cambio de los privilegios del monopo- entidad de compra. La entidad de et mpra tiene monopolio sobre las redes de
lio del que goza. El ente regulador protege a los consumidores del abuso del po- transmisióny las ventas de energía eléctrica al por mayor; los generadores no
dero monopolítico de la empresa eléctrica y también protege a la empresa eléc- están autorizados a acceder a la transmisión para vender su energía eléctrica a
ca de cualquier posible competencia, prohibiendo el ingreso al mercado. los consumidores. La entidad de compra puede ser o puede no ser una empre-
sa eléctrica integrada verticalmente. Si lo fuera, también tendrá monopolio so-
La eficiencia dependerá del proceso de planeamiento € inversión de la empre- bre las ventas de energía eléctrica al por menor; de lo contrario, el agente de
sa eléctrica “negociado con el ente regulador para obtener la aprobación res- compra mantendrá el control de la transmisión pero efectuará ventas en bloque
pe tiva ásí como de sus decisiones operativas. El costo de la regulación del a una compañía de distribución, que a su vez tendrá el monopolio de las ven-
servicio fpara aprobar las tarifas) se convierte en un mecanismo para transferir tas al por menor,

> total resultante de Jos errores de la empresa eléctrica o del regulador

: -onsumidores, los mismos que pueden fluctuar entre malas decisiones de En este modelo, la competencia en la actividad de generación se da en ambos ni-
inversión y mal planeamiento hasta eventos no provistos. La empresa eléctrica veles de inversión y operación, y generalmente se materializa al competir por ob-
y $us inversionistas no asumen prácticamente ningún riesgo; adicionalmente, tener contratos para la venta de electricidad a la entidad de compra. Un asunto
no se otorgan incentivos reales a cambio de la operación eficiente. Ciertamen- importante a considerarse es la capacidad de la entidad de compra de discrimi-
te, el costo de la regulación del servicio crea un problema de riesgo moral nar entre los distintos generadores. Aunque en algunos casos es aconsejable que
o
moral hazard tanto para la empresa eléctrica como para el regulador, la entidad de compra tenga la capacidad de discriminar entre los distintos gene-
radoresy ofrecer precios bajos a los generadores que tienen bajos costos (cap-
Sin embargo, este modelo resulta ser muy atractivo para el gobierno ya que tando el beneficio de los bajos costos para los consumidores), es necesario que
constituye una gran oportunidad para implementar o acomodar políticas socia- existan mecanismos objetivos para controlar el poder discrecional de la entidad
de compra y evitar comportamientos abusivos que podrían tener efectos adver-
 sos sobre la competencia. El mecanismo más común es el proceso acceso a la transmisión y a prescindir de la entidad de compra mediante la eli-
de licitación
el mismo que debe efectuarse en todas las compras. minación de su monopolio de compra.

La transición del Modelo 1 puede lograrse ya sea traspasan

do la actividad de 4.3 Modelo 3: Competencia Mayorista
generación de la empresa eléctrica verticalmente integrada
o abriendo el mer-
cado de generación y obligando a la empresa eléctrica
a comprar energía eléc- Este modelo introduce la competencia en el mercado mayorista de electricidad.
trica a los nuevos generadores, La primera opción se aplicó
en Irlanda del Nor- Aquí, se complementa la competencia en generación permitiendo que las com-
te en 1992, donde las centrales de generación de propiedad
estatal fueron su- pañías de distribución y los grandes consumidores compren electricidad al por
bastadas a compradores privados que habían suscrito contratos
de venta de mayor directamente de los generadores, La entidad de compra desaparece o de-
energía eléctrica con la entidad de compra. La segunda
opción se aplicó en el ja de ser el “único comprador”. Se brinda acceso abierto a la transmisión, pe-
caso PURPA, en los Estados Unidos, en donde se obligó
a las compañías eléc- ro la distribución y las ventas minoristas continúan siendo el monopolio de la
Uicas a comprar energía eléctrica de productores independi
entes (IPPs). compañía de distribución. La presencia de un mayor número de compradores
hace que los mercados se tornen más competitivos y dinámicos. Asimismo, es
La pregunta sobre si la entidad de compra debe o no
ser una entidad indepen- necesario que exista libre acceso y salida del mercado de generación a fin de
diente es una pregunta estructural en este modelo. En
principio, la entidad de que los generadores respondan a las fuerzas del mercado.
compra debería ser independiente de los generadores para
evitar posibles con-
flictos y discriminaciones que podrían afectar la competen
cia. Esto es contra- Las compras de electricidad al por mayor no sólo se realizan mediante contra-
rio a la segunda opción identificada en el párrafo anterior
y, ciertamente, hubo to, sino también a través del mercado spot de electricidad, formado a partir del
tensión constante en el caso PURPA mientras las compañía
s eléctricas desem- despacho económico y administrado por un operador de mercado independien-
peñaron el rol de entidad de compra (Hunt y Shuttleworth,
1996, página 47. te. Así, como en el caso de otros mercados de productos, habrá tanto un mer-
cado spot como un mercado a futuro de electricidad (mercado de contratos). El
Sin embargo, la entidad de compra debe ser una entidad
solvente para celebrar despacho debe ser centralizado por una entidad independiente, que también
contratos de largo plazo con los generadores, ya que, a través
de estos contra- puede ser responsable del mercado spot; esto significa que la operación de to-
tos, la entidad de compra asume el riesgo de los cambios
tecnológicos futuros das las instalaciones de generación y transmisión deberá ser coordinada y diri-
así como el riesgo asociado con los precios y disponibilidad
del combustible. gida en forma centralizada por un solo operador independiente del sistema.
Así, las compañías eléctricas bien establecidas son las principal
es candidatas
para convertirse en entidades de compra. En el caso de
Irlanda del Norte, el El Modelo 3 promueve mayor eficiencia permitiendo que sea el mercado (y no la
segmento de transmisión fue también separado del de distribuc
ión y la em xe- entidad de compra) quien elija los activos de la actividad de generación (tecnolo-
sa de transmisión asumió la responsabilidad de la entidad
de compra. ? gía, tamaño, combustible, etc.). Aquí, al transferir el riesgo del mercado de la en-
tidad de compra nuevamente al generador estamos mejorando los beneficios de
Con este modelo se mejora la eficiencia ya que la inversión en
capacidad de ge- la competencia en la generación. El mercado spot se convierte en el mayor incen-
neración, que constituye gran parte del costo de suministro
de electricidad es tivo para el uso eficiente de la capacidad de generación. Inclusive si hubiera un
abierta a la competencia. Las decisiones de inversión también determina número limitado de compradores o si la demanda fuera completamente cubierta
n la tec-
nologíweficiencia, el tipo de combustible y, por lo tanto, el
costo de operación de por los contratos, es aún posible que el generador de alto costo satisfaga sus obli-
la planta. El valor de este modelo radica en comprender que
los costos de inver- gaciones contractuales (con mayor eficiencia) utilizando la electricidad de bajo
sión y operación son los costos que mejor puede reducir
la competencia. costo comprada en el mercado spot.

Los objetivos de la política social también pueden acomodar

se dentro de este Sin embargo, la posibilidad de implementar políticas sociales dentro de la ge-
modelo ya que (1) el gobierno puede continuar fijando o
dictando parámetros neración es prácticamente inexistente en este modelo, ya que decisiones basa-
para que la entidad de compra convoque a licitación para
centrales de ciertas das en consideraciones distintas de la eficiencia no pueden sostenerse en mer-
características y en un lugar en particular; y (11) las ventas
al por mayor y al por cados competitivos. Sin embargo, la preservación de un monopolio regulado en
menor, así como la distribución, continúan siendo un monopoli
o sujeto a regu- el segmento de distribución y ventas al por menor permite continuar con las po-
lación tarifaria, así como en el Modelo 1.
: : líticas sociales no relacionadas con la generación.
En este modelo, la presión de cambio proviene de ambos
lados, esto es, de los Luego de la privatización de 1990, el Reino Unido operaba bajo un sistema si-
consumidores y de los productores. Tanto las compañías
dedistribución como milar al del Modelo 3, pero el monopolio minorista de la red de distribución de
los grandes clientes industriales que compran electricid
ad al por mayor y los las compañías eléctricas regionales era parcial, ya que no cubría a clientes por
generadores pueden considerar que podrían lograr mejores
resultados (ofrecer encima de | MW. Este sistema fue en realidad un sistema temporal de transi-
un precio menor que la tarifa de reventa regulada de la entidad
de compra) si ción al Modelo 4. Otro ejemplo de la aplicación del Modelo 3 lo encontramos
se les permite contratar directamente. presionando con
ello a que se les brinde en los Estados Unidos luego de la promulgación de la Ley de Política Energé-
oy
EN

a
e
 tica (Energy Policy Act) de 1992, que brindó acceso al segmento de transmi-
sión a las compañías de distribución, permitiéndoles elegir a sus proveedores.

La presión de cambio en el Modelo 3, para pasar al Modelo 4, proviene

de los
consumidores minoristas industriales y comerciales? los
cuales consideran
que podrían maximizar mejor su consumo de electricidad
si existiera compe-
tencia entre los proveedores minoristas,

4,4 Modelo 4: Competencia Minorista

En este modelo, la distribución” es aún un monopolio, pero las ventas

de ener-
gía eléctrica al por menor están abiertas a la competencia.
Los consumidores CAPÍTULO Il
minoristas pueden ahora elegir a sus proveedores entre los
generadores, los dis-
tribuidores o los intermediarios, como por ejemplo comercial
izadores de elec-
La Reforma de la Industria
Eléctrica Peruana
trícidad. El acceso a las redes de distribución es
abierto (common carriage), tal
como es el acceso a la transmisión, y el distribuidor tiene
derecho a recibir una
compensación por el uso de su red, como en el caso de la
transmisión.
La promulgación de la “Ley de Concesiones Eléctricas” (LCE)" e dee
Aunque la competencia minorista determina la incorporación
de nuevos costos de a e pera a
transacción en las ventas al por menor (acuerdos de comercial fue el primer paso formal de la reforma desregulatoria de la DON
ización y medición
más complejos), con respecto a la competencia, el argumento La LCE propuso un nuevo modelo regulatorio para reestructurar lain us ria penca en
general está a favor base al desarrollo de un mercado competitivo. La reforma involucró tres a » :
del Modelo 4. Ciertamente, en el Modelo 4 se espera que la competencia
mejore mera consistió en la adopción del nuevo modelo regulatorio de la LCE. La pea a e n
los incentivos para lograr mayor eficiencia en la producción
y en el consumo, tan- sistió en la reestructuración y reorganización de las compañías eléctricas estata es ve ,
Lo a corto como a largo plazo. Sin embargo, en la práctica,
los nuevos beneficios calmente integradas a fin de convertirlas cn compañías de generación, transmisión A el
serían superiores que los mayores costos básicamente para los
clientes minoristas tribución. La tercera y última etapa corresponde a la privatización de lascompartes , o
más grandes, generalmente los clientes comerciales e industrial
es, y con ello los tricas estatales reestructuradas, proceso que empezó en 1994 y se encuentra a mita
consumidores domésticos continuarían efectivamente bajo monopolio
, camino.
Se considera que el Modelo 4 es el modelo del futuro. Vemos,
el Reino Unido, Noruega, Argentina y Victoria (Australia) se
por ejemplo, que La desregulación de la industria eléctrica peruana fue parte de un po ao” de to
do a este modelo. Hunt y Shuttleworth (1996) incluyen también
están aproximan- forma, modernización y liberalización del Estado y de laeconomía cmpt o i opor 2 E o
yo no estoy de acuerdo con la inclusión de este país ya que bajo
a Chile, pero bierno peruano durante la primera mitad de la década de los 90. Sin embargo, creo me
el modelo chi- de la industria eléctrica fue priorizada debido al estado crítico en que se encontraba,
leno (6) la competencia mayorista está limitada sólo a los contratos
a futuro, los como veremos más adelante.
distribuidores y clientes deben suscribir un contrato de suministr
o de energía
eléctrica con un generador y no tienen derecho de acceso al
mercado spot;'* y En este capítulo, nos referiremos en primer lugar al estado en que se a,
(11) las compañías de distribución ejercen un monopolio sobre las ventas a
ristas dentro del territorio cubierto por su respectiva franquicia
mino- tria eléctrica peruana antes de la reforma. Luego discutiremos las car anses má
oa 0
caso de consumidores con una demanda superior a 2 MW.
, excepto en el tantes del modelo de desregulación implementado por la LCE, Al final delcapí 0
daremos el tema de la reestructuración de las compañtas eléctricas estatales, el proces
de privatización y los primeros resultados de la reforma,

1. La Industria Eléctrica Peruana antes de la Reforma

La estructura de la industria eléctrica peruana antes de la reforma era en gran DA

ficación a la que nos hemos referido anteriormente, en virtud de la cual
todos aquellos atendidos a través de una red de distribución. y Jos clientes los clientes minoristas son
resultado de la Ley General de Electricidad de 1972, que nacional a las ome a
mayoristas son aquellos que están directamente
conectados a las redes de transreisión en ala tensión.
eléctricas privadas que se encontraban en ese momento en IO JALEA
" Que sólo se refiere a la función de distribución descrita anteriormente
, la misma que es distinta de la función de com- a partir de 197 el p »
ercialización o ventas al por menor, cepciones (por ejemplo, la autogeneración industrial),
““ El mercado spot sólo está abieno para Jas transferencias
de electricidad entre generadores, como un mecanismo para
conciliar el despacho económico con las obligaciones contractuales
que estos han asumido con los distribuidores y los
grandes clientes. Más aún, el despacho económico es programado en base al ovtubre de 1992.
de octubre
zeal costo variable de operación de los ye- eyp N* 25843
. 2584 ys
del 66 de noviembre 99
bre de 1992, b
publicado Peruano el 199 de
en A el diarioio of0 cial El El Peruano
neradores, controlado por un regulador, cri o Ley
! Dilecre
w Decreto Ley N” 19821, de fecha 5 de setiembre de 1972