MODERNIZACIÓN E INNOVACIÓN DEL

ESTADO
UNIDAD Nº III
Innovación del Estado

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SEMANA 5

Introducción

En esta sección nos centraremos en el estudio de primeras reformas e innovaciones

impulsadas por los gobiernos en el periodo 1990 al 2010. Periodo que cubre una
amplia gama de iniciativas, que van desde diseñar estrategias que vinculan la
recuperación de la democracia y su gobernabilidad, reformas económicas, orientadas a
reposicionar el Estado en su labor de regulación e interventor en la economía.

Los procesos de modernización, reforma e innovación del Estado, no estuvieron

presente en el primer programa de los gobiernos de la Concertación de Partidos por la
Democracia, no obstante, algunos directores de servicio impulsan novedosos procesos
de gestión, poniendo en el centro la eficiencia, la eficacia, y la calidad de los servicios.
La gestión innovadora se apreciará en toda su dimensión, al concebirla principalmente
orientada a los resultados.

Las propuestas de modernización del aparato público estaban incluidas en el programa

de Eduardo Frei, que una vez elegido presidente crea el Comité Interministerial de
Modernización de la Gestión Pública, cuyas preocupaciones fueron: modernizar la
gestión pública, coordinar los esfuerzos modernizadores de ministerios y servicios
públicos, diseñar y coordinar las políticas, sensibilizar a los altos directivos para los
propósitos de modernización de sus respectivos servicios, crear una práctica de medir
la gestión por medio de indicadores de desempeño apropiado a cada servicio y
elaborar una definición de metas en el marco del Plan Estratégico de Modernización de
la Gestión Pública para el periodo 1997-2000.

El Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública (1997-2000), acentuaba

aspectos propuestos en el Comité, es el núcleo hacia los resultados de esos procesos,
en cambio desarrollaba otros, instrumentos de apoyo a la gestión con la incorporación
de la planificación estratégica, asignación de responsabilidades individuales y sistemas
de evaluación de la gestión, sistemas de información para medir la gestión e
institucionales al redefinirla las relaciones entre las direcciones impulsoras de procesos
de modernización y los servicios públicos.

Los periodos siguientes (2000 – 2010) se caracterizan por procesos reformadores

abarcando transparencia y probidad, y entre los años 2006 al 2010, a lo anterior se
suma, la creación del holding de sistema de empresas del Estado, el perfeccionamiento
de los nombramientos para la Alta Dirección Pública y el diseño de una estrategia
digital.

A rasgos generales se puede observar continuidad y ruptura. Cada gobierno impulsa

procesos modernizadores, fija prioridades y acentúa otros. La agenda pública es

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flexible y tiene la capacidad de incluir nuevas estrategias, tal es el caso de la estrategia
digital, tema que será abordado en las próximas secciones.

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 Ideas Fuerza

1. Los gobiernos en la década de los 90 inician procesos de Reforma del Estado,

ante la evidencia que la solución no estaba en el desmantelamiento del aparato
estatal, como había sido la práctica de años anteriores, sino, en su reconstrucción.

2. Las condiciones políticas pactadas con el gobierno militar saliente, obligaban al

gobierno entrante, a diseñar una recuperación de la democracia, centrada en su
gobernabilidad.

3. La gobernabilidad democrática supone acuerdos y consensos con todos los

actores políticos, sociales, culturales y económicos.

4. Los procesos de reforma e innovación del aparato del Estado, son instalados,
previo diagnóstico, en forma gradual, por técnicos calificados que contaban con el
respaldo de la presidencia.

5. El Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, fue el primer

esfuerzo de coordinación para mejorar la eficiencia y la eficacia de los servicios
públicos, orientando los servicios al cumplimiento de resultados.

6. El Plan de Modernización de la Gestión Pública que precede al Comité, introduce

innovaciones sustantivas, entre ellas, gestión estratégica y una preocupación por
los recursos humanos.

7. La experiencia de reforma del Estado de Gran Bretaña tiene muchas similitudes

con el caso chileno, en ambos casos, existe preocupación por medir la calidad de
la prestación de los servicios.

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3.1 Primeras Reformas e Innovaciones del Estado de los años
noventa.

Ya señalado que en la década de los años noventa, los ejes centrales de la Reforma
del Estado, estuvieron en gobernabilidad, modernización de la gestión pública,
reformulación de los servicios públicos (eficiencia y eficacia), gestión de tipo gerencial,
entre otros aspectos. En esta oportunidad se estudiará con más detalles los procesos
de reforma e innovación del periodo antes señalado.

Antecedente previos de la reformas de la década de los años 90

Los gobiernos en la década de los noventa inician procesos de Reforma del Estado,
ante la evidencia que la solución no estaba en el desmantelamiento del aparato estatal,
como había sido la práctica de años y años anteriores, sino, en su reconstrucción. Los
estudios disponibles, permiten observar que la reconstrucción quedaba orientada, a
construir un Estado para enfrentar los desafíos de la sociedad con la vista puesta en un
Estado para el siglo XXI.

Entre sus fundamentos estaba garantizar el cumplimiento de los contratos económicos,

ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los derechos sociales, la
competitividad del país, en un escenario internacional, ahora globalizado, modernizar la
gestión pública, en especial reforzar los servicios públicos y garantizar una
gobernabilidad democrática.

Primeras Reformas
1
Bernardo Kliksberg señala que las primeras reformas de la década priorizaron la
dimensión financiera de la crisis del Estado. Así, las reformas se orientaron: hacia la
apertura comercial y el ajuste fiscal, se agregaron la búsqueda de la estabilización de la
economía, ante un peligro hiperinflacionario por demandas sociales contenidas por
largos años.

Por otra parte, las condiciones políticas pactadas con el gobierno militar saliente,
obligaban al gobierno entrante, a diseñar una recuperación de la democracia, centrada
en su gobernabilidad.
Gobernabilidad

Las diversas proposiciones en materia de gobernabilidad no son solamente un conjunto

de recomendaciones sobre la manera más eficaz de administrar el Estado, sino, que

1 Bernardo Kliksberg. 1989, ¿Cómo Transformar el Estado?, Más Allá de Mitos y Dogmas, página 28,
Santiago, Fondo de Cultura Económica.

5 www.iplacex.cl
además son proposiciones especificas sobre la organización de las relaciones entre el
mercado y democracia.

Kliksberg señala que estas proposiciones inciden en:

a) La forma del estado y su misión.

b) El dispositivo institucional, en especial se refiere a la administración pública.
c) El marco normativo de un país.
d) La flexibilidad del sistema político y las formas de participación.
e) Manejo del conflicto.

Concepto de Gobernabilidad
2
Para Kliksberg, gobernabilidad se refiere a un proceso por el que los diversos grupos
integrantes de una sociedad ejercen el poder y la autoridad, de tal modo que al hacerlo,
influencian y llevan a cabo políticas y toman decisiones relativas tanto a la vida pública
como al desarrollo económico y social. Estas últimas implican una relación individual de
los hombres y mujeres con el Estado, la estructuración de los órganos del Estado, la
producción y la gestión de los recursos para las generaciones actuales y venideras, así
como la orientación de las relaciones entre los Estados.

La gobernabilidad supone:

a) Un modo de ejercer el poder en la gestión de los recursos económicos y sociales

de un país, en particular desde la perspectiva del desarrollo y ello implica
además la existencia de unos indicadores de comparación entre los que
destacan los de grado o alcance de la transparencia y de la responsabilidad en
materia de gestión pública.

b) La gobernabilidad supone, además, una reacción y una reafirmación de la

perspectiva política y de su reorientación y actualización frente a la visión
monetarista eficientista e individualista del neoliberalismo en los años setenta y
ochenta del gobierno y de la gestión pública.

c) Para el gobierno entrante la gobernabilidad debería negociarse y consensuarse,

en consecuencia, el grado de gobernabilidad iba a estar dado en función del
mayor o menor de acuerdo, que pudiese alcanzarse con los actores políticos,
sociales y económicos.

2 Ibíd., Bernardo Kliksberg, p.140

6 www.iplacex.cl
El autor señala que la gobernabilidad se sustenta en cuatro principios:

a) La percepción de la legitimidad.
b) La importancia central del papel de los ciudadanos.
c) La visión de un proyecto sobre la sociedad en la que actúa la adaptación de la
gestión pública.
d) El grado de representación de la sociedad civil.

Temas que se revisarán a continuación, condensados en los siguientes apartados.

Gobernabilidad en la Gestión Pública

Blanca Olías de Lima señala la existencia de criterios compartidos a nivel internacional,

que deberán guiar la transformación de los aparatos públicos y de los procedimientos
3
administrativos , y que serían la base de las reformas administrativas venideras:

i. La separación entre funciones políticas y funciones administrativas.

ii. La adopción resuelta del principio de subsidiariedad.

iii. La descentralización de las responsabilidades a favor de las organizaciones

operativas o de línea.

iv. El desarrollo de la funciones de gobierno político y de dirección administrativa a

todos los niveles.

v. La correlativa desregulación de los mecanismos de gestión.

vi. La adopción generalizada de la evaluación y del control de resultados

Democracia y Gobernabilidad - Cinco Ejes Transversales

En el periodo en estudio, los gobiernos impulsaron una estrategia que relacionaba

democracia y gobernabilidad, la que se apoyaba en cinco ejes transversales:

i. Sociedad civil.

ii. Reforma política.

3 Blanca Olías de Lima, 2001, La Nueva Gestión Pública, pp. 35-46, Madrid, Prentice Hall.

7 www.iplacex.cl
 iii. Gobernabilidad local.

iv. Reducción de la pobreza.

v. Asociaciones estratégicas.

Sociedad Civil

El rol de la sociedad civil era visto como imprescindible para lograr cambios en el
sistema político y en los procesos de ampliar la participación de los ciudadanos.

Se la orientaba en estimular la participación de las comunidades locales (red de

relaciones sociales). Con un énfasis en la a capacidad de visión hacia “afuera”, con lo
cual se potenciaba la creación de redes externas al grupo.

Reforma Políticas

El desarrollo de varias reformas electorales, judiciales y políticas serian la clave para

4
notar los cambios necesarios para lograr una mejor gobernabilidad .

Se apuntaba en lo sustancial a fortalecer los sistemas electorales, tal que estos

incluyeran a los más amplios sectores de la sociedad. Se intentaba evitar la
participación extra-sistema o bien extraparlamentaria. En esa orientación el gobierno
creaba una comisión para reformar el sistema electoral.

De igual forma el gobierno iniciaba los estudios de una profunda reforma al sistema
judicial, que posteriormente sería la denominada “Reforma Procesal Penal”, que en lo
sustantivo modifica dos grandes aspectos: juicios orales y la presunción de inocencia, y
por tanto demostrar la culpabilidad de los imputados.

Gobernabilidad Local

La gobernabilidad local fue uno de los medios utilizado para vincular a los ciudadanos
en el acceso al Estado. En consecuencia, se reforzaba el acceso a nivel comunal de
los servicios prestados desde los municipios en coordinación con el aparato central
gubernamental.
5
A su vez, se diseñaron programas especiales en las comunas , cuyos objetivos fueron:

4 Ibídem, Bernardo Kliksberg, p. 31

5 Balance de seis años de las políticas sociales 1990/1996, 1996, Santiago, Ministerio de Planificación
y Cooperación, p. 315.

8 www.iplacex.cl
 i. Generar capacidades de gestión social local.
ii. Generar las condiciones para coordinar y complementar las acciones
multisectoriales locales.
iii. Crear instrumentos y mecanismos de evaluación de desempeño e impacto de
los programas sociales locales.
iv. Probar iniciativas sectoriales innovadoras en la ejecución participativa de
algunos programas.

En el plano político se modifica el sistema electoral para permitir la elección directa de

los alcaldes y los concejales.

Reducción de la pobreza

Los gobiernos en la década de los noventa se plantearon una estrategia de desarrollo

cuyo objetivo central fue lograr un proceso de crecimiento sostenido, equitativo y
sustentable, con el objetivo de “(…) mejorar la calidad de vida de todos los chilenos y
6
superar la pobreza” . El centro de la política era mantener los equilibrios
macroeconómicos y asistir a los grupos pobres con programas focalizados. Para tal
efecto, la política consideraba acuerdos y consensos, tal de “(…) reducir los conflictos
entre empresarios y trabajadores, así como implementar una reforma tributaria
7
destinada a aunar recursos para recuperar los niveles de gastos social” .

6 Ibíd., Balance de seis años de las políticas sociales, p. 47.

7 Ibíd., p.47.

9 www.iplacex.cl
 Gráfico N°1
Evolución de la población pobre e indigente en
Chile, 1987-1994
100%

90% 45,10%
80% 38,60%

70% 32,60%
60%
17,0% 27,70% 26,40%
50%
25,70%
40% 23,80% 20,40%
30%
20% 12% 17,40% 12,90% 8,80% 8,0%

10% 6%
0%
1970 1987 1990 1992 1994
Total pobres Pobres no indigentes Indigentes

Fuente: Balance de seis años de las políticas sociales 1990/1996, Ministerio de Planificación y Cooperación.

Sus efectos inmediatos fueron una reducción en los niveles de pobreza e indigencia en
el país. La explicación a la notoria reducción se encuentra en los cambios ocurridos en
el marcado laboral (mejores empleos e incremento el salario mínimo), el impacto de los
programas sociales y por la menor inflación en el periodo.

Para el diseño e implementación de las políticas y programas orientados a este sector,

se puede dar cuenta de fundar institucionalidad, en primer lugar la creación del
Ministerio de Planificación y Cooperación y organizar otras y reforzar la existente:

1. Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS).

2. Servicio Nacional de la Mujer.
3. Instituto Nacional de la Juventud.
4. Corporación Nacional de desarrollo Indígena (CONADI).
5. Fondo Nacional de la Discapacidad.

Los esfuerzos para superar la pobreza se ordenaron en cinco ejes principales:

1) Avanzar hacia el acceso de todos los chilenos a los servicios básicos.

2) Orientar la inversión hacia la infraestructura de impacto social.
3) Ampliar el acceso equitativo a políticas sociales de calidad.
4) Propiciar el aumento de los ingresos mediante el desarrollo productivo y laboral.
5) Elevar la capacidad de gestión innovativa, descentralizada y participativa.

Los ejes señalados formaban parte de una colaboración institucional gubernamental y

no gubernamental entorno al Programa Nacional para la Superación de la Pobreza,

10 www.iplacex.cl
programa que permitió una adecuada coordinación interinstitucional, administrativa
descentralizada lo que redundo en focalizar los recursos.

Asociaciones estratégicas

Las asociaciones estratégicas entre las ONGs (incluyendo al sector privado y

asociaciones profesionales) eran vistas en forma colaborativa para mantener la
gobernabilidad y la acción del sistema estatal en forma responsable, en sus actos y en
su desempeño, con el fin de contribuir a la eficiencia de la asignación de los recursos
públicos, propiciando una gestión innovadora.

También se consideraba la participación de representantes de las comunidades a nivel

territorial con el fin de lograr una adecuada armonía e integralidad entre las diferentes
propuestas sectoriales con aquellos que sugieran desde el nivel territorial.

El diseño pretendía disponer de un modelo de evaluación y seguimiento del

desempeño de la gestión presupuestaria, incorporando los conceptos de presupuesto
por resultados.

Dicho modelo retroalimentaba el ciclo de toma de decisiones, como se gráfica en la

8
figura N°1 .

Figura Nº 1
Indicadores de Fondos concursables
BGI desempeño

Evaluación de
programas /
instituciones

PMG

Proceso presupuestario

8 Ver página web, Ministerio de Hacienda. En base a trabajos publicados en evaluaciones anuales de
PMG.

11 www.iplacex.cl
El sistema de control de gestión mencionado, constaba de los siguientes instrumentos:

a) Indicadores de desempeño.
b) Evaluaciones de programas e institucional (comprehensiva del gasto).
c) Fondo concursable para el financiamiento de programas públicos.
d) Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG), éste último vinculado a un
pago por desempeño a los funcionarios.
e) Balance de gestión integral (BGI).

Cabe destacar que los instrumentos al estar todos ellos integrados al proceso
presupuestario, se esperaban que generaran una sinergia derivada de los elementos
conceptuales de sus diseños y de los procedimientos que ordenan su implementación.

Modernización Gestión Pública

9
Mark H. Moore expone que las diferencias entre la gestión pública y la privada no
puede considerarse un problema de adjetivos o de acento. El centro sobre lo público,
esto es, cómo los aspectos públicos de las organizaciones afectan su gestión, es el
problema central de la teoría de la gestión pública. De lo anterior se desprende y
siguiendo a Moore

“(…) que el dilema central de la gestión pública es, en efecto, qué de público hay

en esa gestión o cómo lo público puede ser gestionado en condiciones de

eficiencia y eficacia, si no mejores, al menos tan buenas como las de

10
mercado” .

Administración y gestión son nociones diferentes aunque a veces se las emplee

indistintamente. En la idea de gestión no están incluidos los fines o, mejor dicho, no se
excluye la participación del gestor e incluso de los empleados de los distintos niveles
en la fijación de los fines a perseguir. En la idea de administración, los fines son
establecidos por los que legalmente tienen atribuciones y están fuera del ámbito de
competencia de los órganos ejecutivos.

9 Mark H. Moore, 1998, Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público, Buenos Aires,
Paidos, pp., 38 - 43
10 Ibíd., p. 41.
12 www.iplacex.cl
Iniciativas de gestiones innovadoras

A pesar que la reforma y modernización de la gestión pública no era parte de la agenda

del gobierno del presidente Patricio Aylwin (1990-1994), son varios los servicios que
iniciaron novedosos procesos de modernización, midiendo la satisfacción por medio de
los usurarios.

Figura N°2

Servicios de impuestos Internos (SII)

Instituto de Normalización Previsional (INP) Satisfacción al

usuario, desempeño
Servicio de Registro Civil e Identificación (SRCeI) medido por el usuario
Fondo Nacional de salud (FONASA)

En términos generales, las transformaciones en gestión se orientaron hacia los

resultados, asociados a la demanda de sus ciudadanos-usuarios, como una forma de
vincular la renaciente democracia con una acción gubernamental preocupada de los
reclamos por sus derechos y las demandas de la población.

Es en el gobierno siguiente, bajo la administración del presidente Eduardo Frei Ruiz-

Tagle, en el contexto del Plan de Modernización de la Gestión Pública (PMGP) que se
impulsa uno de los procesos más innovadores de gestión. Para Olavarría la
formalización del PMGP da cuenta de “(…) un reconocimiento de las carencias en la
gestión pública, que se había producido en las postrimerías del gobierno anterior; y (…)
la convicción que era necesario contar con un aparato administrativo del Estado más
11
efectivo como cuestión básica para alcanzar las metas de su gobierno” .

El plan diseñado consideraba:

a) Desarrollar un Estado más efectivo.

b) Modernizar los sistemas y métodos de trabajo de la administración pública.
c) Asegurar la probidad y la transparencia.
d) Medir el desempeño por medio de la satisfacción de los usuarios.
e) Implementar métodos eficientes de trabajo.
f) Finalmente la creación del Comité Interministerial de Modernización de la
Gestión Pública.

11
Mauricio Olavarría Gambi, La Formulación de la Política Pública: Lo que revela el caso de la
modernización de la gestión pública, en Mauricio Olavarría Gambi, Editor, ¿Cómo se formulan las
políticas públicas en Chile? 2012, p. 63, Santiago, Editorial Universitaria.

13 www.iplacex.cl
Para Olavarría, la “(…) PMGP puede ser entendida como una intervención sobre el
aparato del administrativo del Estado orientado a lograr mayores grados de eficacia y
12
eficiencia” , con un acentuado impulso técnico directivo.

Las etapas del PMGP, se pueden caracterizar de acuerdo a lo siguiente:

1. Reforma que parte con un diagnóstico de ineficiencia de la administración

pública.
2. Lograr mayores grados de eficiencia: implementar modelo de gestión
gerencialista.
3. Modelo de servicio civil, bajo los principios de profesionalismo, meritocracia y
honestidad. Aquí se implementan los concursos públicos transparentes a os
cargos de alta dirección, promoción por méritos, supervisión basada en
contratos de desempeño e incrementos de remuneraciones.

Reformas económicas

El eje de reformas económicas tenía por finalidad la reconstrucción del aparato estatal,
y se fundamento en el diagnóstico que afirmaba que el Estado continúa siendo un
instrumento fundamental para el desarrollo económico, político y social de cualquier
país.

La actuación del Estado debería orientarse principalmente hacia el área social,

asegurando la universalidad de los servicios de salud y educación, y hacia la creación
de instrumentos que ayuden a promover el desarrollo económico, garantizando las
condiciones macroeconómicas favorables a la inversión privada y al aumento de la
competitividad del país, mediante políticas sólidas en los sectores de ciencia y
tecnología y del comercio exterior.

La modificación del papel del Estado, tenía que ocurrir en la forma de intervención, en
el plano económico y en el plano político.

12 Ibíd., p. 77.

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 Cuadro N°1
Planos Descripción
Económico En términos económicos, en lugar de una intervención directa como productor, el
aparato estatal debe concentrar sus actividades en la regulación.
Las privatizaciones y la creación de agencias reguladoras forman parte de este

proceso. Igualmente, el Estado debe desarrollar su capacidad estratégica para

actuar junto al sector privado y a la universidad, a efectos de crear un entorno
adecuado al aumento de la competitividad de las empresas.
Se destaca que el Estado también debe actuar para que los nuevos ciclos de
desarrollo y la elevación de la productividad sean virtuosos en lo que se refiere al
uso de los recursos naturales, al incremento de la base tecnológica y a la
distribución de la renta, escapando así del círculo vicioso del “crecimiento
empobrecedor”.
Social En el área social, se fortalece el papel del Estado en el diseño y financiamiento
de las políticas públicas. Para esto, se torna fundamental el desarrollo de la
capacidad de los gobiernos en cuanto a atraer a la comunidad, a las empresas,
para compartir la responsabilidad en la ejecución de los servicios públicos,
principalmente los de salud y educación básica.
Política La redemocratización era un aspecto importante para la reforma del Estado13,
porque afectaba la dinámica y el ritmo del proceso. Muchas de las reformas
dependían de la creación de nuevas instituciones o de modificaciones profundas
en el sistema administrativo, afectando el statu quo de diversos grupos. Lo que
se busca son consensos que sustenten el proceso de reforma del Estado.

Era preciso que el aparato estatal proporcionara las condiciones para un desarrollo
económico sustentable y que garantizara los recursos financieros y administrativos
necesarios para reducir la pobreza y las graves desigualdades sociales existentes en el
país.

Las políticas económicas, de acuerdo a Patricio Meller, dieron importancia a la

gobernabilidad, esto significaba generar consensos en torno a las políticas que van a
ser aplicadas, una preocupación permanente por el efecto distributivo que tienen las
políticas, en este caso se incluyen los programas especiales para reducir la pobreza. A
nivel macroeconómico, las políticas implementadas son contra cíclicas, en otras
palabras, políticas que estimulen el empleo y la inversión evitando posibles recesiones,
para ello se adoptan decisiones de “políticas activas para tener un crecimiento
14
económico con poca variabilidad” . Por otra parte, se concibe una intervención del
Estado en la economía, cuando es necesario ante la evidencias de fallas de mercado y
cuando hay altos costos de transacción.

13 Ibídem., Bernardo Kliksberg, p. 58.

14 Patricio Meller, 2016, Un Siglo de Economía Política Chilena, (1890-1990), p. 308, Santiago, Uqbar.
15 www.iplacex.cl
A continuación se muestran una comparación entre los años 1973 y 2000, utilizando
indicadores macroeconómicos.

Cuadro N°2
Variables 1973-1980 1981-1989 1990-2000
Crecimiento económico (PIB) 2,8 3 5,6

Inflación anual (%)) 116,6 19,4 7,8

Desempleo (%) 13 12,5 7,8
Crecimiento salario mínimo (%) 8,6 -2,2 4,8
Gasto social en salud por habitante (%) -0,8 -0,6 6,3
Gasto social en educación por habitante (%) 1,8 -0,8 6,2
Gasto social en previsión por habitante (%) 8,1 0,5 3,4
Gasto social en vivienda por habitante (%) -0,7 0,8 4,1
Fuente: Patricio Meller, Un siglo de economía política chilena (1890-1990).

En resumen, las reformas e innovaciones del Estado en la década de los noventa se

orientaron a construir un Estado para enfrentar nuevos del siglo XXI, dando un fuerte
impulso para asegurar los derechos sociales, la competitividad del país, en una era
globalizado, modernizar la gestión pública y garantizar la gobernabilidad democrática.

La gobernabilidad fue entendida como el proceso por el que los diversos grupos
integrantes de una sociedad ejercen el poder y la autoridad, de tal modo que al hacerlo,
influencian y llevan a cabo políticas y toman decisiones relativas tanto a la vida pública
como al desarrollo económico y social. En consecuencia, gobernabilidad supone, un
modo de ejercer el poder, reafirmar la perspectiva política en la toma de decisiones, es
decir destacar la percepción de legitimidad, percepción cuestionada por razones obvias
en el gobierno militar.

Un aspecto innovador fue asociar democracia- gobernabilidad y gestión pública y con

ello las necesarias transformaciones del aparato público, centrado su acción en cinco
ejes transversales: Sociedad civil; Reforma política; Gobernabilidad local; Reducción de
la pobreza y Asociaciones estratégicas, específicamente la gestión pública inicia
procesos de modernización midiendo la satisfacción por medio de los usurarios. En
términos generales, las transformaciones en gestión se orientaron hacia los resultados.

Los ejes de las reformas económicas se apoyaban en que el Estado continúa siendo un
instrumento fundamental para el desarrollo económico, político y social del país. En
aquella dirección el papel del Estado, operó en el plano económico y en el plano
político. Para Meller, las políticas económicas también daban importancia a la
gobernabilidad, generando consensos, una preocupación por el efecto distributivo,
efectos contra cíclicos y una intervención del Estado cuando se evidencian fallas en el
mercado.

16 www.iplacex.cl
3.2 Las estrategias de reforma e innovación del Comité
Interministerial de Modernización de la Gestión Pública.
En secciones anteriores se señalo que en el año 1994, el gobierno crea el Comité
Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, con la misión específica de
coordinador los esfuerzos modernizadores. Dicho comité estaba integrado por los
Ministerios de Hacienda, de Trabajo y Previsión Social, de Economía, Secretaría
General de Gobierno y Secretaria General de la Presidencia.

El comité introduce políticas para mejorar la eficiencia, la eficacia, la calidad de los

servicios públicos y reemplazar o modificar las prácticas burocráticas.

La creación del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, expone

15
Mauricio Olavarría, se basaba “(…) en una demanda técnica, política y estratégica” ,
en virtud de un diagnóstico que se había hecho en el gobierno de Patricio Aylwin, en él
se describía la necesidad de mejorar las condiciones y capacidades de los servicios
públicos.

El comité elabora distintas propuestas, todas ellas se implementan en forma gradual y

siguiendo una matriz de experiencias piloto que permitían ir mostrando resultados y
consolidando el proceso modernizador., siendo la primera experiencia de
modernización de la gestión, en el Servicio Nacional de Aduanas, entre las medidas
adoptadas, se pueden destacar: reducir los tiempos de atención, simplificar las tramites
y mejorar el clima laboral.

Los ejes prioritarios fueron:

a) Modernizar la gestión pública.

b) Coordinar los esfuerzos modernizadores de ministerios y servicios públicos.

c) Diseñar y coordinar las políticas.

d) Sensibilizar a los altos directivos para los propósitos de modernización de sus

respectivos servicios.

e) Crear una práctica de medir la gestión por medio de indicadores de desempeño

apropiado a cada servicio.

f) Elaborar una definición de metas en el marco del Plan Estratégico de

Modernización de la Gestión Pública para el periodo 1997-2000.

15 Ibíd., Mauricio Olavarría, p. 64.

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Se reconoce que la modernización de la gestión pública acentuara la heterogeneidad, a
consecuencia que los temas de dicha gestión son muy variados, como son también los
actores involucrados.

Aunque fuera del alcance específico de las propuestas del Comité, no obstante, la
preocupación por mejorar la gestión también comprendió a las empresas del Estado.
Es así, que la Empresa Metro S.A., como señala Ramón Figueroa, a principios de la
década de los noventa “(…) inició un decidido proceso de transformaciones, que entre
otros temas de desarrollo, definió como estrategias el mejoramiento de la productividad
y de los estándares de calidad, el equilibrio financiero, la orientación al cliente, la
racionalización de la dotación de recursos humanos, y el ajuste progresivo de la
16
remuneraciones a niveles de mercado” .

El análisis de los procesos de implementación de las propuestas del Comité, deja en

evidencia la existencia de una dualidad de esfuerzos, en efecto, por una parte, se
constata, la creación de la División de Modernización del Estado, dependiente del
Ministerio Secretaria General de la Presidencia (MINSEGPRES), que se orientaba
hacia el rediseño institucional, donde se debatía la existencia del número de ministerio
y por otro lado la Dirección de Presupuesto (DIPRES), a través de la Subdirección de
Racionalización Administrativa, que estaba abocado a mejoras en la gestión de los
servicios públicos. DIPRES impulsaba una estrategia de gradualidad buscando avanzar
donde fuera posible, instalando los temas de gestión pública desde los propios
servicios, donde estos fueran sus principales protagonistas.

La resolución de aquella dualidad se resolvió, por medio de la creación de la Secretaría

Ejecutiva de Gestión para la Modernización del Sector Público, dejando en segunda
prioridad las tareas de Modernización del Estado, es decir el debate institucional. En
aquel contexto que surge el Plan de Modernización de la Gestión Pública 1997-2000.

Plan de Modernización de la Gestión Pública.

El plan recogió la estrategia de gradualidad que impulsaba la DIPRES, operativamente

utilizó la potestad administrativa presidencial para impulsar las reformas en los
servicios públicos.

Olavarría destaca que en “Lo formal el plan se estructuró en torno a seis grandes líneas
de acción: gestión estratégica, transparencia y probidad de la gestión pública, calidad
de servicio y participación ciudadana, recursos humanos, institucionalidad del Estado, y

16
Recursos Humanos en el Sector Público, Experiencias, Análisis y Propuestas, 1999, Santiago,
Dirección de Presupuestos-Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública-Domen
Ediciones, p. 23.

18 www.iplacex.cl
 17
comunicaciones y extensión” . Siguiendo la estrategia de gradualidad, el Plan se
articulaba en microrreformas, recogía en parte, las propuestas del Comité
Interministerial, en especial aquellas de sensibilizar a los altos directivos para los
propósitos de modernización de sus respectivos servicios, vía de establecer en cada
servicio compromisos de modernización de los servicios de la Administración Pública
con el fin de aumentar su eficacia, eficiencia y calidad.

Olavarría dice que “Hacia fines de 1997 la DIPRES había impulsado procesos de
mejoras en la gestión de 70 servicios públicos y había avanzado en la construcción de
18
300 indicadores de gestión” .

En síntesis, en la implementación del plan convergían tres voluntades:

i. La iniciativa presidencial, comprometida en su programa de gobierno.

ii. La motivación de un grupo de técnicos que contaba con el respaldo del

Presidente de la República.

iii. Y finalmente un cierto desinterés en el ambiente político, donde ese vació

permitía encontrar menos resistencia a la hora de instalar los temas de
modernización de la gestión en el interior de los servicios públicos.

La sensibilización de los altos directivos se expreso, entre otras iniciativas, en la

organización de seminarios de nivel internacional, para conocer las experiencias de
modernización emprendidas por otros países, y visitas a países vanguardias en
procesos de modernización de la gestión pública (Gran Bretaña y Nueva Zelanda).

El caso de Gran Bretaña despertaba interés en conocer debido a que existían ciertas
similitudes. Independiente del contendido de las propuestas, y sin ser un examen
exhaustivo, la comparación que se expone a continuación, permite destacar que en
ambos casos, los procesos de mejoras fueron impulsados desde el máximo nivel del
Poder Ejecutivo.

Cuadro N°3
Gran Bretaña Chile
En su momento la Primer Ministro Margaret El Presidente impulsa el proceso de reforma
Thatcher apoyo el proceso de reforma de la de la gestión pública, como parte de su
gestión en un grupo selecto de técnicos, con programa de gobierno. Crea agencias
énfasis en la coordinación de consensos y especiales con la inclusión de técnicos
alcanzar objetivos políticos de conjunto con altamente motivados y que cuentan con su
las la totalidad de actores. respaldo.

17 Ibíd., Mauricio Olavarría, p. 66.

18 Ibíd., p. 66.
19 www.iplacex.cl
El gobierno pone en el centro del gobierno los La dependencia de las agencias especiales,

mecanismos destinados al mejoramiento de la aunque jerárquicamente subordinadas a un

gestión, creando la figura del Consejero de ministerio, inicialmente el Comité
Eficiencia ubicado dentro de la Oficina del Interministerial se relacionaba directamente
Primer Ministro. con la presidencia.
La Primer Ministro se apoyó en la Oficina del En el caso nacional, fue finalmente la
Tesoro para impulsar sus propuestas de DIPRES, (Ministerio de Hacienda) quien lidera
mejoras en la gestión. el proceso de mejoramiento de la gestión.
El gobierno posterior de John Major establece Al igual que en el caso de Gran Bretaña, las

estándares de calidad a los proveedores de mejoras en la gestión incluían mediciones de

prestaciones públicas y publicar estándares desempeño, creación de indicadores e incluir
de servicio y medir el cumplimiento de sus gradualmente a la totalidad de los servicios en
prestaciones. las mediciones.
El gobierno impulsa la eficiencia de los En el gobierno del Presidente Lagos se dan

servicios, por medio de instalar una gestión los pasos para organizar a los servicios de
empresarial. acuerdo a las técnicas de la gerencia pública.

Bernardo Navarrete, señala que de acuerdo a Mario Marcell, los objetivos del Programa
19
Piloto de Modernización del Estado, fueron los siguientes :

1) Promover una nueva visión sobre la gestión, cambiando el foco de atención

desde los procesos (políticas, instrumentos y procedimientos) hacia los
resultados de esos procesos.

2) Desarrollar nuevos instrumentos de apoyo a la gestión en los servicios e

incorporan en su administración procesos de planificación estratégica,
asignación de responsabilidades individuales y sistemas de evaluación de la
gestión.

3) Mejorar la eficiencia operacional y una mejor asignación de los recursos, a partir

de la implementación de sistemas de información para la gestión, que
proporcionen retroalimentación positiva a los funcionarios del servicio.

4) Redefinirla relación DIPRES-Servicios, incorporando la fijación de metas y la

evaluación de resultados al proceso de asignación presupuestaria.

19
Bernardo Navarrete, La Modernización de los Presidentes y las Políticas de los Secretarios del
Príncipe, en Mauricio Olavarría Gambi, Editor, ¿Cómo se formulan las políticas públicas en Chile?, 2012,
p. 100, Editorial Universitaria.

20 www.iplacex.cl
 5) Incorporación de un Plan General y en forma progresiva al resto de las
entidades de la Administración del Estado, a partir de la experiencia
desarrolladla en los servicios públicos.

El Plan Piloto contó con la activa participación de los directores de los servicios de
Impuestos Internos, Tesorería General de la República, Fondo Nacional de salud,
Instituto de Normalización Previsional y Servicio de Registro Civil e Identificación. Estos
directores reunían altas capacidades técnicas, un acentuado liderazgo, un
conocimiento de los respectivos servicios y del funcionamiento general de la
administración pública.

En el periodo de la gestión del presidente Ricardo Lagos (2000 – 2006), a

consecuencia de denuncias de corrupción en instituciones del Estado, se acordó con la
oposición política un paquete legislativo que avanzara en la Modernización del Estado,
cuyo objetivo se centro en desarrollar mecanismo de incentivaran la transparencia y
probidad en el servicio público y regularizar el financiamiento de la política en Chile.

Se puede afirmar que la característica principal del proceso, en el periodo, provino

desde fuera del aparato gubernamental. Navarrete sostiene que “Las alternativas
impuestas por Longueira fueron desarrolladas en el Centro de Estudios Públicos (CEP),
institución que desde 1997 había elaborado estudios sobre la materia, conformando
20
una Comisión de Reforma del Estado” .

Los estudios desarrollados por CEP fueron la base de los proyectos legislativos, los
órganos asesores presidenciales que impulsaban procesos de modernización e
innovación estuvieron, en general, al margen.

En el gobierno siguiente (2007 – 2010), los principales focos innovadores estuvieron en

perfeccionar la Alta Dirección Pública, perfeccionamiento que perseguía una selección
para altos cargos públicos estuviesen ajustados a requerimientos técnicos, idoneidad
funcionaria y un exhaustivo escrutinio de sus antecedentes.

Desde otra perspectiva, el periodo innova en crear una estructura de holding para la
administración de las empresas públicas, donde la responsabilidad radica en un
directorio general, dando paso a un Sistema de Empresas Públicas (SEP).

20 Ibíd., Bernardo Navarrete, p. 104.

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 Figura N°3

Gobierno de
Bachelet

Alta Dirección Sistema Empresas Transparencia y Estrategia Digital

Pública Públicas Probidad

Al trazar una línea de tiempo se puede observar que los procesos de Modernización e
Innovación del Estado, desde 1990 hasta 2010, han seguido un curso que muestra
prioridad y profundización, abarcando distintos ámbitos, hasta finalmente, establecer
una estrategia digital, que incluye la gestión de gobierno y al sector privado, las que
serán vistas con mayor profundidad en las siguientes sesiones.
21
Figura N° 4
Aylwin Frei Lagos Bachelet
1990 1994 1994 2000 2000 2006 2006 2010

No crea Elimina CIMGP

Comité Elimina
institucionalidad
Interministerial de Crea Proyecto de Institucionalidad
Modernización de la Reforma y PRYME (2008)
Gestión Pública Modernización del
(1994) Estado PRYME
(2000)
SEGPRES Economía

(Transparencia y
Probidad ) (Estrategia a Digital)

En síntesis, en el periodo comprendido entre los años 1990 y 2010, los gobiernos
inician procesos de Reforma del Estado, cuyo foco principal fue la reconstrucción del
Estado. Las primeras reformas (1990 – 1994) priorizaron la dimensión financiera, cuyos

21 En base a una elaboración realizada por Bernardo Navarrete.

22 www.iplacex.cl
ejes articuladores correspondieron a la apertura comercial, ajuste fiscal y estabilización
de la economía. Las condiciones políticas pactadas con el gobierno militar saliente,
obligaban al gobierno entrante, a diseñar un tema prioritario, la recuperación de la
democracia, cuyo centro fue gobernabilidad. La gobernabilidad, se expreso en la
Gestión Pública por medio de la separación entre las funciones políticas y funciones
administrativas, además, de otros factores.

La relación democracia y gobernabilidad, fue sistematizada en cinco ejes transversales:

a) Sociedad civil; b) Reforma política; c) Gobernabilidad local; d) Reducción de la
pobreza; y e) Asociaciones estratégicas.

La modernización gestión pública, adquiere solides con el Comité Interministerial de

Modernización de la Gestión y posteriormente con el Plan de Modernización de la
Gestión Pública (PMGP). En el periodo siguiente (2000 – 2006), el meollo corresponde
a desarrollar mecanismo que incentivaran la transparencia y probidad, en cambio, la
presidencia de Bachelet, se orientó en cuatro ámbitos: a) Alta Dirección Pública; b)
Sistema de Empresas Públicas; c) Transparencia y Probidad, y e) Estrategia Digital.

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 Conclusiones

Los gobiernos en el periodo comprendido entre los años 1990 y 2010, inician procesos
de Reforma del Estado, cuyos centros gravitantes fueron la reconstrucción del aparato
estatal. En palabras de Bernardo Kliksberg, las primeras reformas se orientaron hacia
la apertura comercial, el ajuste fiscal y la estabilización de la economía. El gobierno de
Patricio Aylwin, por las condiciones políticas pactadas con el gobierno militar diseña
una recuperación de la democracia, centrada en su gobernabilidad.

Kliksberg define gobernabilidad como el proceso en que los diversos grupos

integrantes de la sociedad ejercen el poder y la autoridad, de tal modo que al hacerlo,
influencian y llevan a cabo políticas y toman decisiones relativas tanto a la vida pública
como al desarrollo económico y social. En consecuencia, gobernabilidad supone: a) un
modo de ejercer el poder en la gestión de los recursos económicos y sociales de un
país; b) una reafirmación de la perspectiva política; c) grado de acuerdos con los
distintos actores políticos, sociales y económicos.

La relación entre democracia y gobernabilidad, fue estructurada en cinco ejes

transversales, a saber: 1) sociedad civil; 2) reforma política; 3) gobernabilidad local; 4)
reducción de la pobreza; y 5) asociaciones estratégicas.

Los ejes se articulaban entre sí, lo que permitía reforzar la democracia y vincular la
gobernabilidad por los próximos procesos de reforma e innovación del aparato
gubernamental.

Los mayores logros alcanzados fueron en la reducción de la pobreza, que se redujo a

un 26,40%, conseguido por dos grandes factores, por una parte, con la creación del
Ministerio de Planificación y Cooperación y por otra parte, en su ejecución con el
Programa Nacional para la Superación de la Pobreza, programa que permitió una
adecuada coordinación interinstitucional.

Una de las primeras experiencias, orientadas a procesos de mejora fue el diseño de un

modelo de evaluación y seguimiento del desempeño de la gestión presupuestaria,
incorporando los conceptos de presupuesto por resultados.

El gobierno de Patricio Aylwin en su programa no incluía propuestas de reformas y

modernizaciones en la gestión pública, sin embargo, se pueden dar cuenta de varios
los servicios que iniciaron novedosos procesos de modernización, midiendo la
satisfacción por medio de los usurarios.

Es en el gobierno del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, que se el Comité

Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, con la misión específica de

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coordinador los esfuerzos modernizadores y posteriormente el Plan de Modernización
de la Gestión Pública (PMGP).

El comité introdujo políticas para mejorar la eficiencia, la eficacia, la calidad de los

servicios públicos y reemplazar o modificar las prácticas burocráticas. La creación del
Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, se basó en un
diagnóstico realizado en el gobierno anterior, donde se describía la necesidad de
mejorar las condiciones y capacidades de los servicios públicos.

Los ejes prioritarios del Comité fueron: a) Modernizar la gestión pública; b) coordinar
los esfuerzos modernizadores de ministerios y servicios públicos; c) diseñar y coordinar
las políticas; d) sensibilizar a los altos directivos para los propósitos de modernización
de sus respectivos servicios; e) crear una práctica de medir la gestión por medio de
indicadores de desempeño apropiado a cada servicio; y f) elaborar una definición de
metas en el marco del Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública para el
periodo 1997-2000.

Las propuestas del Comité, alcanzaron también algunas empresas del Estado, tal fue el
caso de la Empresa Metro S.A.

Un tema sensible fue resolver la dualidad de los esfuerzos entre la División de

Modernización del Estado, dependiente del Ministerio Secretaria General de la
Presidencia (MINSEGPRES), que jugó un papel en el rediseño institucional y la
Dirección de Presupuesto (DIPRES), a través de la Subdirección de Racionalización
Administrativa, abocada a mejoras en la gestión de los servicios públicos. La resolución
de aquella dualidad se resolvió, por medio de la creación de la Secretaría Ejecutiva de
Gestión para la Modernización del Sector Público, dejando en segunda prioridad las
tareas de Modernización del Estado, es decir el debate institucional. En aquel contexto
que surge el Plan de Modernización de la Gestión Pública 1997-2000.

El Plan de Modernización de la Gestión Público recogió la estrategia de gradualidad

que impulsaba la DIPRES, operativamente utilizó la potestad administrativa
presidencial para impulsar las reformas en los servicios públicos. El Plan, recogía en
parte, las propuestas del Comité Interministerial, en especial aquellas de sensibilizar a
los altos directivos para los propósitos de modernización de sus respectivos servicios,
vía establecer compromisos de modernización con el fin de aumentar eficacia,
eficiencia y calidad. La sensibilización se expresó en diversos eventos nacionales y
visitas a países vanguardias en procesos de modernización. Gran Bretaña resultaba
ilustrativa por las similitudes con el proceso nacional.

En el periodo del presidente Ricardo Lagos (2000 – 2006), a consecuencia de

denuncias de corrupción en instituciones del Estado, la posición política fue clave en la
labor legislativa para avanzar en modernización del Estado, centrándose en
incentivaran la transparencia y la probidad en el servicio público. En cambio, en el
gobierno siguiente (2007 – 2010), los focos modernizadores e innovadores estuvieron

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en perfeccionar la Alta Dirección Pública, crear un sistema de Empresas Públicas,
operacionalizar los procesos de transparencia y probidad y diseñar una estrategia
digital, este esfuerzo proponía una suerte de puesta al día del país, en el era digital.

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 Bibliografía
Libros

1. Bernardo Kliksberg. 1989, ¿Cómo Transformar el Estado?, Más Allá de Mitos y

Dogmas, Santiago, Fondo de Cultura Económica.

2. Blanca Olías de Lima, 2001, La Nueva Gestión Pública, Madrid, Prentice Hall.

3. Mark H. Moore, 1998, Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector

Público, Buenos Aires, Paidos.

4. Mauricio Olavarría Gambi, La Formulación de la Política Pública: Lo que revela

el caso de la modernización de la gestión pública, en Mauricio Olavarría Gambi,
Editor, ¿Cómo se formulan las políticas públicas en Chile? 2012, Santiago,
Editorial Universitaria.

5. Patricio Meller, 2016, Un Siglo de Economía Política Chilena, (1890-1990),

Santiago, Uqbar.

6. Bernardo Navarrete, La Modernización de los Presidentes y las Políticas de los

Secretarios del Príncipe, en Mauricio Olavarría Gambi, Editor, ¿Cómo se
formulan las políticas públicas en Chile?, 2012, Editorial Universitaria.

Documentos

1. Balance de seis años de las políticas sociales 1990/1996, 1996, Santiago,

Ministerio de Planificación y Cooperación.

2. Recursos Humanos en el Sector Público, Experiencias, Análisis y Propuestas,

1999, Santiago, Dirección de Presupuestos-Comité Interministerial de
Modernización de la Gestión Pública-Domen Ediciones.

3. Políticas Económicas y Sociales en el Chile Democrático, Editores: Crisóstomo

Pizarro/Dagmar Raczynski/Joaquín Vial, 1995, CIEPLAN-UNICEF

Sitios web.

1. Página web, Ministerio de Hacienda. En base a trabajos publicados en

evaluaciones anuales de PMG.

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