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Sentencia T-075/12
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y

contenido
PROCEDIMIENTO DE DESALOJO FORZOSO FRENTE A

OCUPACION DE BIENES DE USO PUBLICO
RESTITUCION DE BIENES DE USO PUBLICO Y PRINCIPIO DE

CONFIANZA LEGITIMA
PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA EN

RELACION CON LOS PROCEDIMIENTOS DE DESALOJO
FORZOSO DE ASENTAMIENTOS HUMANOS-Fundamentos
jurisprudenciales
De la jurisprudencia descrita previamente y de las observaciones señaladas,

la Sala llega a varias conclusiones. La primera de ellas se deriva de la
necesidad ingente de adoptar políticas sociales en materia de vivienda digna
para población ubicada en bines de uso público, puesto que a la luz del
ordenamiento jurídico, no están permitidas. De lo anterior, se desprende que
las autoridades deben implementar en cada caso donde pretenda recuperar
los bienes o el espacio público, medidas adecuadas para la protección de los
derechos fundamentales de los afectados, particularmente, el derecho a la
vivienda digna, incluidos también quienes ocupan predios privados de
manera irregular. En este sentido, el derecho a la vivienda digna, se
transforma en el eje fundamental que debe ser observado y reconocido por
las autoridades, de modo que las medidas adoptadas deben tender a
conservar la garantía del derecho a la vivienda digna, tal como lo señala la
Observación No. 7 del Comité DESC. Esto por cuanto si bien la Sala
considera que desde un punto de vista estricto, las ocupaciones irregulares
de los bienes de uso público no cuentan con un respaldo constitucionalmente
válido, más aún cuando se realizan con fines habitacionales que pueden
incentivar a las personas a iniciar acciones legales sobre los terrenos, el
derecho a la vivienda adquiere una mayor relevancia, no tanto en un
contexto de propiedad, sino de impedir que se padezcan más sufrimientos en
razón a los desalojos, es decir, que con posterioridad éste derecho se siga
garantizando hasta obtener la estabilidad propia de una vivienda adecuada y
en condiciones óptimas. Así, la Sala llega a la segunda conclusión: En
materia habitacional, en los procedimientos de desalojos, la responsabilidad
de garantizar el derecho a la vivienda digna recae sobre varias instituciones
y autoridades tanto a nivel local como nacional, quienes de manera conjunta
por lo menos deberán: a) Brindar todas las garantías procesales
establecidas en el numeral 15 de la Observación No. 7 del Comité DESC. b)
Garantizar una vivienda adecuada con posterioridad al desalojo, ya sea
transitoria o definitivamente. C) Garantizar y respetar bajo cualquier
circunstancia, los derechos humanos de los afectados, evitando el uso de la
Expediente T- 3.232.328
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M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
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fuerza y protegiendo a la población más vulnerable, como mujeres, ancianos,

niños, etc.
VULNERACION DE LA CONFIANZA LEGITIMA Y EL

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Caso en que se ordena otorgar
subsidio de arriendo
Dadas las circunstancias descritas y de acuerdo con las pruebas revisadas y

solicitadas, en el presente caso la Sala revocará la decisión que negó la tutela
de los derechos fundamentales invocados por el actor y, en su lugar,
concederá la protección de su derecho fundamental a una vivienda en
condiciones dignas y al principio de confianza legítima. Ahora bien, antes de
proceder a emitir las órdenes respectivas, la Sala es consciente de que la
situación del accionante también es padecida por varias familias que viven en
la margen del Canal Caquita Norte, las cuales, según se evidencia en la copia
del proceso policivo allegado a este despacho por el Inspector de Policía,
también serían objeto del desalojo. En consecuencia, corresponde a la Sala
adoptar órdenes que cobijen a la comunidad que se vería afectada con la
orden de restitución, teniendo en cuenta que del informe allegado por la
respectiva Inspección de Policía encargada del proceso de lanzamiento por
ocupación, se desprende que actualmente ninguno de los predio ha sido
desocupado, dado que la orden se encuentra suspendida hasta tanto esta
Corporación se pronuncie sobre el particular. Siendo esto así, la Corte debe
proceder a ordenar la adopción de medidas que permitan la restitución del
bien de uso público y al mismo tiempo la protección de los derechos de los
ciudadanos que particularmente se ven afectados con la restitución
SUBSIDIO DE ARRIENDO-Deberá ser otorgado a partir de la

reubicación temporal y hasta que sean reubicados en las viviendas de
interés social
El subsidio de arriendo deberá otorgarse a partir de la reubicación temporal

del accionante y de cada una de las familias, hasta cuando puedan ser
ubicadas definitivamente en las viviendas de interés social dentro de los
proyectos denominados Potrero Grande y Altos de Santa Elena.
Adicionalmente, la Secretaría de Vivienda Social del Municipio de Cali
realizará el acompañamiento necesario a todas las familias objeto del
desalojo que deseen acogerse a este fallo, durante el proceso de postulación
a los subsidios de vivienda otorgados por el municipio y por el Gobierno
Nacional, de manera que se les brinde la atención suficiente durante el
diligenciamiento de los documentos necesario para ser beneficiario y los
demás trámites pertinentes, incluido el asesoramiento para la gestión de
créditos complementarios, de ser necesarios. Igualmente, con el fin de
procurar la eficacia en la ejecución de esta sentencia, la Sala advierte al
accionante y a los demás miembros de la comunidad objeto del desalojo que
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deseen acogerse a este fallo, que deberán iniciar diligentemente los trámites
necesarios para la postulación para acceder a los subsidios de vivienda
otorgados a nivel nacional por FONVIVIENDA y a nivel municipal de
conformidad con el Acuerdo 49 del 20 de diciembre de 1999, expedido por el
Concejo de Cali, lo cual se hará en acompañamiento de la Secretaría de
Vivienda Social de Cali, conforme a la orden anterior
DESALOJO Y RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-

Informe al Juez de Primera Instancia para verificar el cumplimiento de
las órdenes impartidas
Para verificar el cumplimiento de las órdenes aquí dadas, la Sala ordenará a

la Secretaría de Vivienda Social del municipio de Cali, que dentro de los seis
meses siguientes a la notificación de esta sentencia, informe detalladamente
por escrito al juez de primera instancia, la situación en materia de
habitabilidad del accionante y demás miembros de la comunidad, así como
las gestiones realizadas en cumplimiento de este fallo. Como última medida,
para procurar la salvaguarda de los derechos fundamentales de los habitantes
afectados con las obras a implementar en el Canal Cauquita Norte, la Sala
ordenará a la Inspección Urbana de Policía de 1ª Categoría Municipal “Los
Mangos” de Santiago de Cali, suspender la diligencia de desalojo y el
procedimiento de recuperación del espacio público iniciado contra las
familias ubicadas en la zona de protección del canal, hasta que se le de
cumplimiento a todas las órdenes impartidas en el presente fallo
MEJORAS REALIZADAS SOBRE LOTE-Corresponde al accionante

acudir a la jurisdicción civil
Frente a la solicitud elevada en el escrito de tutela con la que se pretende el

reconocimiento y pago de las mejoras realizadas sobre el lote que
actualmente habita el accionante, la Sala considera que ésta no es del resorte
del juez constitucional y que el accionante puede acudir ante la jurisdicción
civil para efectos de reclamar por dicha vía lo que considere que deba serle
reconocido
Referencia: expediente T-3.232.328
Acción de Tutela instaurada por Prisciliano

Llanos en contra de las Empresas
Municipales de Cali -EMCALI EICE
ESP-, la Secretaría de Vivienda Social de
Cali y la Alcaldía de Santiago de Cali.
Magistrado Ponente:
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JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil doce (2012)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,

conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub - quien la
preside, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y, específicamente,
las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Juzgado 11 Civil del Circuito de Cali,
que revocó el emitido por el Juzgado 28 Civil Municipal de Cali, el cual falló
favorablemente la acción de tutela promovida por Prisciliano Llanos en contra
de EMCALI EICE.
1. ANTECEDENTES
A través de apoderado judicial, el señor Prisciliano Llanos interpuso acción de

tutela en contra de EMCALI EICE, por considerar que dicha entidad vulneró
sus derechos fundamentales a la igualdad y a la vivienda digna. De acuerdo
con los documentos adjuntos en el expediente, la tutela se fundó en los
siguientes:
1.1. HECHOS
1.1.1. Asegura el accionante que es poseedor de un terreno sobre el cual

construyó su vivienda hace aproximadamente 26 años, el cual se
encuentra ubicado en el barrio Alirio Beltrán en la ciudad de Cali.
1.1.2. Indica que el derecho de posesión sobre el lote y las mejoras realizadas
sobre el mismo, lo protocolizó mediante escritura pública No. 2.942 de
la Notaria Once del Círculo de Cali, el 16 de octubre de 2008.
1.1.3. Sostiene que a mediados del año 2010, le informaron sobre las obras
que se van a realizar en el canal de aguas negras que colinda por el
occidente con su vivienda.
1.1.4. Señala que por lo anterior, los ingenieros de la empresa EMCALI EICE
ESP realizaron la correspondiente socialización del “Proyecto
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Canalización y Entamboramiento del Canal Cauquita Norte y sus

respectivas alamedas”.
1.1.5. Afirma que se han realizado dos reuniones con el Secretario de

Vivienda del municipio de Cali, en las que una vez expuesto el temor de
las personas que podrían ser desalojadas, la administración planteó la
construcción de unas viviendas en el sector denominado “Potrero
Grande”, proyecto que estaría a cargo de la Secretaría de Vivienda y se
implementarían en un plazo de 6 meses, “tiempo en el cual la Dra.
Eliana Salamanca (secretaria de gobierno) se encargaría de entregar
un cheque por valor de doscientos mil ($200.000.00) pesos mensuales
durante 4 meses (…)” para subsidiar el canon de arrendamiento de los
afectados. La administración también indicó que posteriormente se
haría entrega de las viviendas ofrecidas por las entidades accionadas,
previo el cumplimiento de los requisitos para acceder al subsidio, para
lo cual tendrían que pagar los beneficiarios una cuota mensual de
$160.000 durante 15 años.
1.1.6. Aduce que días después de la segunda reunión, el Secretario de

Vivienda lo citó a él y a otras familias para realizar una visita al terreno
en el cual se llevaría a cabo el proyecto de vivienda, pero “en el terreno
no existe a la fecha ningún tipo de Vallas (sic) publicitarias,
maquinaria o trabajadores que demuestren que realmente la propuesta
hecha por el Dr. Jorge Iván Ospina (alcalde)… es cierta”.
1.1.7. Indica que ya fue notificado de la resolución que ordena el desalojo

dentro del proceso de recuperación del espacio público, el cual es
adelantado por la Inspección Urbana de Policía 1ª Categoría Municipal
“Los Mangos”.
1.1.8. Finalmente, sostiene que lo único que desea es “el pago de sus mejoras
por parte de las entidades accionadas” tal como lo realizó la
administración municipal con las personas afectadas por la construcción
del “MioCable” en la localidad de Siloé (Cali), a quienes, asegura, “el
Alcalde Dr. Jorge Iván Ospina se vio en la obligación de reconocer el
valor de sus mejoras, teniendo en cuenta el tiempo que han habitado en
el mismo sector”.
1.2. PRUEBAS DOCUMENTALES
Obran en el expediente los siguientes documentos probatorios:
1.2.1. Copia de la escritura pública No. 2.942, con fecha del 16 de octubre de
2008, protocolizada en la Notaría Once del Círculo de Cali.
1.2.2. Copia de un recibo de pago del impuesto predial unificado, expedido el

4 de septiembre de 2009 por el municipio de Cali.
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1.2.3. Copia de una factura telefónica del mes de mayo de 2010, a nombre del
señor Prisciliano Llanos y expedida por las Empresas Municipales de
Cali –EMCALI EICE-.
1.2.4. Copia de un acta de visita al Canal Cauquita, elaborada el 15 de julio de

2010 por funcionarios de la Secretaría de Vivienda Social de Cali, en
donde se manifiesta la imposibilidad de socializar el proyecto de
canalización por falta de acuerdo entre la administración municipal y la
comunidad.
1.2.5. Copia del Acuerdo 49 del 20 de diciembre de 1999 “Por el cual se crea
el subsidio de vivienda de interés social en el municipio de Santiago de
Cali”.
1.2.6. Copia de un informe del recorrido del Canal Cauquita realizado el 8 de

febrero de 2011, por la Secretaría de Vivienda Social de Cali, en donde
se expresan las necesidades de la comunidad y se plantean posibles
soluciones al problema del asentamiento en la margen del canal.
1.2.7. Copia de la Resolución No. 4161.2.9-00010 del 11 de abril de 2011,

expedida por la Inspección Urbana de Policía 1ª Categoría Municipal
“Los Mangos”, “Por medio de la cual se ordena la restitución de un bien
de uso público”.
1.3. ACTUACIONES PROCESALES
El Juzgado 28 Civil Municipal de Cali avocó el conocimiento de la

acción de tutela y mediante auto calendado el 12 de julio de 2011,
ordenó correr traslado de la misma a EMCALI EICE, la Secretaría de
Vivienda Social de Cali y la Alcaldía de Cali, entidades que a su turno
contestaron en la siguiente forma:
1.3.1. Respuesta de la Alcaldía de Cali – Secretaría de Vivienda Social.
Frente al proyecto de canalización y entamboramiento del Canal

Cauquita, manifiesta que EMCALI ha invertido en el plan de
recuperación un poco más de $25.245 millones, con lo cual se pretende
impedir el vertimento de aguas residuales al canal de aguas lluvias.
Asimismo, al describir las obras a desarrollar, señala la realización de
un parque lineal que contará con zonas de mejoramiento arquitectónico,
zonas de esparcimiento y recuperación urbanística. Igualmente, indica
que tras el proceso de limpieza, se espera un menor arrastre de
sedimentos abajo del canal.
En cuanto al proceso de desalojo, afirma que se les ofreció a las familias

dos opciones, “una entregarles apartamento dentro del proyecto
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habitacional Altos de Santa Elena o la opción de lotes y/o casas en

Potrero Grande, ofrecimiento que la comunidad rechazó (…)”.
Con base en el artículo 51 de la Constitución Política que consagra el

derecho que tienen todos los colombianos a una vivienda digna, indica
que el acceso a la misma está desarrollado por la legislación a través del
artículo 77 de la Ley 9ª de 1989, que contempla la posibilidad de la
asociación entre las entidades estatales y los particulares para el
desarrollo de los programas de vivienda, normativa que se encuentra en
concordancia con la Ley 489 de 1998, que posibilita el concurso de los
particulares para el logro de cometidos estatales. En este sentido,
concluye que por ser un derecho de carácter asistencial, el derecho a la
vivienda requiere un desarrollo legal previo y, por lo tanto, el Estado no
está en la obligación “de proporcionar vivienda a la totalidad de los
colombianos que adolezcan de dicha necesidad” sino que debe fijar
planes de vivienda dentro de sus capacidades. Es por ello que la
administración municipal sostiene que la “constitución no otorga el
derecho de reclamar una vivienda de manera inmediata, pues se
requiere por parte de los ciudadanos del cumplimiento de una serie de
requisitos”.
En orden a lo anterior, afirma que la administración municipal

desarrolla 6 programas de vivienda que “colmen las necesidades de la
comunidad más vulnerable de la ciudad, haciendo especial énfasis en
Altos de Santa Elena y Potrero Grande”. Así, procede a describir cada
uno de los programas de la siguiente forma:
Altos de Santa Elena: Sobre el particular, indica que está orientado a

familias caleñas de estratos 1 y 2, en apartamentos de 40m2, a un valor
de 60 SMLMV y de 50 m2 por un precio “que no supera” los 70
SMLMV.
Igualmente, sostiene que el proyecto está planificado sobre un terreno

de 353.328,15 m2, el cual se construirá en dos etapas; la primera
“localizada en el sector occidental en un lote de 172.500 m2, de los
cuales 20.000 serán destinados para vivienda, 9.000 para equipamentos
mientras el resto, se dispondrá para zonas y espacios verdes, vías,
sectores de protección ambiental, parqueaderos y demás”. No
menciona la segunda etapa.
Proyecto habitacional Potrero Grande: Relata que el proyecto se realizó

con el fin de reubicar a las familias que ocupan el Jarillón del Río
Cauca, pues dicho sector se declaró zona de alto riesgo mediante
Decreto Municipal No. 0668 del 4 de octubre de 2005, lo cual originó la
intervención inmediata para la reubicación de la población. En atención
a lo anterior, indica que se diseñó un proyecto para 3.867 soluciones de
vivienda en el lote denominado Potrero Grande, localizado entre la
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Carrera 28 D - , la Calle 126 y la Carrera 28 A y 28 E en la comuna 21

de la ciudad de Cali, propiedad del Fondo Especial de Vivienda
Municipal de Cali.
Narra que para el año 2006 se desarrollaron las etapas 1 y 2, y se

entregaron 1.753 soluciones de vivienda. Más adelante, en el 2007, se
desarrolló la etapa 3, en la cual se construyeron 1.019 unidades básicas
de vivienda y, en el 2009, la etapa 4, que consta de 1.095 unidades
básicas de vivienda.
En seguida, expone en detalle la diferencia entre el subsidio familiar de

vivienda de interés social y el subsidio municipal de vivienda, y destaca
que en el primer caso, se otorga a nivel nacional sin necesidad de que el
beneficiario lo restituya posteriormente, mientras que por otro lado, el
subsidio de carácter municipal, en el caso de la ciudad de Cali y
conforme con el Acuerdo 49 del 20 de diciembre de 1999, solo se otorga
por una vez al beneficiario para facilitarle la compra, construcción,
mejoramiento y/o legalización de títulos de una vivienda de interés
social “promovidas directamente por el municipio”, es decir, no les está
permitido “subsidiar compra de vivienda usada o (sic) en proyectos
ajenos al municipio”.
Finalmente, indica que en caso de surtirse un proceso de reubicación, es

necesario suscribir un contrato de compraventa de bien inmueble, el
cual se caracteriza por la bilateralidad y la consensualidad, lo que para
la entidad accionada significa que la única manera de reubicar al
accionante es “si [él] acepta la misma, y suscribe con nosotros un
contrato de compraventa del bien inmueble ofrecido en venta”.
1.3.2. Respuesta de EMCALI - EICE.
Afirma que el proyecto está justificado por cuanto el Canal Cauquita

Norte actualmente se encuentra en tierra y debido a su baja pendiente ha
generado una acumulación de sedimentos, lo que hace que la velocidad
de flujo sea mínima, afectando gravemente las condiciones de
salubridad de las comunidades aledañas.
Además, asegura que se beneficiarán alrededor de 60 mil habitantes de

los barrio José M. Marroquín II y III, Los Naranjos y Comuneros III,
entre otros.
En cuanto a los asentamientos humanos en la zona de protección del

Canal, indica que no se tiene avance para el desalojo, pues “desde la
socialización del proyecto en el mes de Mayo de 2010, se le presentó
observación a la comunidad de que el canal tiene una zona de
protección la cual en algunos sectores estaba con viviendas y que se
realizarían reuniones con las entes responsables como son la Secretaría
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de Gobierno y de Vivienda para dar solución al tema y concertar con la

comunidad la decisión a tomar”.
Para concluir, la entidad sostiene que “no tiene recursos para

compensar las “mejoras” que se hayan realizado en los predios que son
de protección del canal, tampoco somos ente para entrar a negociar lo
que le corresponde única y exclusivamente a la Alcaldía de Santiago de
Cali”.
2. DECISIONES JUDICIALES
2.1. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA – JUZGADO 28 CIVIL

MUNICIPAL DE CALI.
En sentencia proferida el 26 de julio de 2011, el Juzgado 28 Civil

Municipal de Cali decidió tutelar los derechos fundamentales
invocados por el accionante, por considerar que la confianza legítima
que la administración le generó es razón suficiente para que deba
incluirse en un proyecto de vivienda.
Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el juez

determinó que la igualdad se traduce en la identidad de trato que debe
darse a aquellas personas que se encuentren en una misma situación de
igualdad y en la divergencia de trato respecto de las que presenten
características diferentes, de lo cual concluyó que dar tratamiento
distinto a situaciones diferentes no constituye discriminación.
Por otro lado, manifestó la obligación del Estado frente a la protección y

conservación del medio ambiente y el espacio público, de lo cual
destacó particularmente éste último, conforme el artículo 82 de la
Constitución, reafirmando el principio fundamental de que el interés
común prevalece sobre el particular. Así, indicó que para la defensa del
interés general existen mecanismos de protección como la acción
popular, la cual se torna como el medio adecuado para la protección de
los intereses de la comunidad.
Frente al tema del espacio público, citó la Ley 9 de 1989, en donde se

define como “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos
arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su
naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades
urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses
individuales de los habitantes”. En este sentido, señaló que la misma
norma describe como espacio público en una ciudad, las áreas para la
circulación, recreación, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes,
etc.
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Entrando al caso concreto, afirmó que “la Administración municipal ha

permitido que el predio en cuestión haya sido habitado durante largos
años, generando con su pasividad y permisividad una expectativa a sus
habitantes de que dicha ocupación no es arbitraria y de que su
conducta era jurídicamente aceptada”. Indicó que la anterior
conclusión se deriva de los recibos de servicios públicos a nombre del
peticionario, así como del pago del impuesto predial, “el cual es un
gravamen que se genera a favor de aquellas personas que tiene
propiedad sobre algún inmueble”. Por lo tanto, “se generó a favor del
peticionario (…) la convicción de que su permanencia en él [inmueble]
estaba permitida, por tanto esa confianza que el administrado depositó
en la estabilidad de la actuación de la administración merece ser
respetada y protegida a través del mecanismo de la acción de tutela”.
En razón a lo anterior, el juez decidió tutelar el derecho a la vida en

condiciones dignas del accionante y ordenó a la Alcaldía de Cali que
previo al ejercicio de desalojo, llegue a un acuerdo con el actor para
lograr su reubicación y, en todo caso, reconozca las mejoras que se
hubiesen efectuado sobre el predio objeto de desalojo.
2.2. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA – JUZGADO 11 CIVIL

DEL CIRCUITO DE CALI.
En sentencia proferida el 1 de septiembre de 2011, el Juzgado 11 Civil

del Circuito de Cali revocó en su integridad el fallo proferido en
primera instancia y, en su lugar, decidió negar la tutela por
improcedente.
El ad quem consideró que a pesar de ser el actor un sujeto de especial

protección constitucional, éste fue notificado personalmente de la
resolución donde se ordena el desalojo, por tal razón, “el actor tuvo la
oportunidad de interponer todos los recursos” contra los actos que le
eran desfavorables. En consecuencia, el despacho estimó que “no hubo
una violación de derecho fundamental alguno”.
3. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN.
Mediante auto proferido el 13 de enero de 2012, el Magistrado

sustanciador ordenó la práctica de las siguientes pruebas:
“PRIMERO.- Por intermedio de la Secretaría General de la

Corte Constitucional ORDENAR a la Inspección Urbana de
Policía 1ª Categoría Municipal “Los Mangos” (Calle 73ª
Diagonal 26P Casa de Justicia Agua Blanca - Cali) que en el
término de cinco (5) días hábiles a partir de la notificación de la
presente providencia INFORME a esta Corporación en qué
estado se encuentra el proceso de desalojo ordenado mediante
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Resolución No. 41461.2.9 – 00010 de abril de 2011 y asimismo,

REMITA copia del expediente contentivo del mismo.
SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General de la

Corte Constitucional SOLICITAR a las Empresas Municipales
de Cali –EMCALI EICE- que en el término de cinco (5) días
hábiles a partir de la notificación de la presente providencia
INFORME a esta Corporación:
a) ¿Cuál es el programa de solución de vivienda de interés

social propuesto al accionante y a la comunidad del barrio
Alirio Mora Beltrán de la ciudad de Santiago de Cali, con
ocasión de la orden de desalojo proferida por la
Inspección Urbana de Policía 1ª Categoría Municipal
“Los Mangos”, debido al proyecto que se va a
implementar en el sector denominado “Cauquita Norte”?
b) ¿Qué convenio existe con el municipio para la

implementación de los proyectos de solución de vivienda
frente al accionante y la comunidad?
c) ¿Cuál es la naturaleza jurídica del predio en el cuál se

pretende realizar dicho proyecto de revestimento del Canal
“Cauquita Norte” y dónde se ubica la vivienda del
peticionario?
d) ¿Se ha previsto algún mecanismo para el reconocimiento

de las mejoras?
TERCERO.- Por intermedio de la secretaría General de la

Corte Constitucional SOLICITAR a la Secretaría de Vivienda
Social del municipio de Santiago de Cali (Avenida 5 A # 20-18
Cali-Valle) que en el término de cinco (5) días hábiles a partir de
la notificación de la presente providencia INFORME
detalladamente a esta Corporación:
a) En qué consisten los proyectos ofrecidos al accionante y la

comunidad en las áreas denominadas Potrero Grande y
Altos de Santa Elena ¿Cuándo se haría la entrega efectiva
de las viviendas referidas en dichos proyectos de solución
de vivienda?
b) ¿Qué requisitos debe cumplir el tutelante y los miembros

de la comunidad afectada con las obras para poder
acceder afectivamente al programa de solución de
vivienda?
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c) ¿Qué convenio existe con EMCALI EICE para la

implementación de los proyectos de solución de vivienda
para el accionante y la comunidad?
d) ¿Cuántas familias se podrían beneficiar con los proyectos

de vivienda y cuántas de ellas hacen parte de la
comunidad afectada?
CUARTO.- PONER EN CONOCIMIENTO el presente auto a

los habitantes del sector denominado Canal “Cauquita Norte”
ubicado en el barrio Alirio Mora Beltrán entre la Calle 73A entre
las Carreras 26D y 26E de la ciudad de Santiago de Cali (Valle
del Cauca). Para el efecto, por intermedio de la Secretaría
General de la Corte Constitucional, se ordena COMISIONAR al
Juzgado 28 Civil Municipal de Cali (Avenida 21 Norte # 6 AN-55
Piso 8 Cali - Valle), para que en el término de cuarenta y ocho
(48) horas, contadas a partir de la recepción de la comunicación
de la presente providencia, lleve a cabo la notificación, mediante
aviso. En consecuencia, deberá publicar en un lugar visible del
sector objeto de discusión copia completa de esta providencia.
Los interesados podrán manifestar lo que consideren pertinente
en el término de diez (10) días hábiles. El acopio de dichas
intervenciones se hará a través y por intermedio del Juzgado 28
Civil Municipal de Cali, y una vez transcurra el plazo
establecido para dicho efecto, el juzgado comisionado deberá
remitir dicha documentación a esta Corporación.
Para dar cumplimiento a lo anterior, se le enviará copia

completa del presente auto al referido despacho, por intermedio
de la Secretaría General. ”
3.1. ESCRITOS RECIBIDOS POR LA SALA.
En atención a lo anterior, el 3 de febrero de 2012 se recibieron los

siguientes escritos:
3.1.1. Inspección Urbana de Policía 1ª Categoría Municipal “Los

Mangos”.
Informó el Inspector de Policía que la diligencia de desalojo se

encuentra actualmente suspendida hasta tanto esta Corporación realice
el pronunciamiento respectivo.
3.1.2. EMCALI-EICE
Al preguntársele sobre qué soluciones de vivienda hay previstas para la

comunidad que se vería afectada con las obras que se van a realizar en
el Canal Cauquita Norte, manifestó que en las mesas de trabajo donde
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___________________________
participaron tanto los afectados como la Secretaría de Gobierno y de

Vivienda Social del municipio de Santiago de Cali, se presentó a la
población afectada dos proyectos habitacionales, que son Potrero
Grande y Altos de Santa Elena.
En igual forma, indicó que actualmente no existe convenio alguno entre

EMCALI-EICE y el municipio de Santiago de Cali, para la
implementación de los proyectos de vivienda tanto para el accionante
como para la comunidad.
Sobre la naturaleza jurídica del predio en el cual se pretende realizar el

revestimento del Canal Cauquita Norte, afirmó que se trata de un bien
de uso público, por la finalidad que desarrolla, que “fue construido hace
más de 50 años por la Corporación Autónoma Regional del Valle -
CVC- como fundamento primordial para canalizar aguas lluvias, obra
de interés general para evitar inundaciones en el sector.” Indicó que
actualmente faltan 74 metros por terminar la obra del canal, espacio en
el cual está ubicada la vivienda del señor PRISCILIANO LLANOS.
Finalmente, al indagársele sobre algún mecanismo para el

reconocimiento de las mejoras, señaló que no se ha previsto ninguno.
3.1.3. Secretaría de Vivienda Social - Santiago de Cali.
Indicó que se ofrecieron a la comunidad dos proyectos de vivienda,

Altos de Santa Elena y Potrero Grande.
En cuanto al proyecto de Altos de Santa Elena, sostuvo que está

conformado aproximadamente por 6.083 unidades de Viviendas de
Interés Social, y es desarrollado por iniciativa del Gobierno Nacional y
el Municipio de Santiago de Cali.
Manifestó que cuenta con dos fases. La primera está compuesta por
2.440 soluciones de vivienda y actualmente está totalmente urbanizada,
“es decir que tiene toda la infraestructura de redes de servicios
públicos, vías de acceso y parqueaderos construida (sic)”. Además, de
esta fase, informó que hay 920 apartamentos que se encuentran
construidos, de los cuales 815 ya se han asignado a sus propietarios.
Acerca de la fecha de entrega de la totalidad (1.520) de apartamentos

que están por construir en esta primera fase, señaló que “estarían
terminados en el primer semestre de 2013”.
Respecto a la fase dos, informó que no se ha iniciado ejecución, pero

está compuesta por 1.080 Viviendas de Interés Social.
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Frente al proyecto de Potrero Grande, afirmó que “es un proyecto de

vivienda que se creó con el fin de relocalizaran (sic) 25.000 personas de
los asentamientos de la Laguna de Pondaje en la comuna 13 (…)”; está
dividido en cinco etapas de las cuales ya están terminadas y entregadas
la I- II1, III2 y IV3. En cuanto a la etapa V, señaló que está en
construcción, de la cual se entregarán 296 Unidades Básicas el 29 de
febrero de 2012 y la población beneficiada serían desplazados y
recicladores.
Continuando con el informe, al indagársele sobre los requisitos que

deben cumplir el tutelante y la comunidad afectada con las obras para
poder acceder efectivamente a los programas de Vivienda de Interés
Social, manifestó que deben postularse “ante las Cajas de
Compensación Familiar para ser beneficiarios de un subsidio familiar
de vivienda que otorga el Gobierno Nacional a través de
FONVIVIENDA y posteriormente previo el cumplimiento de los
requisitos de ley, el Municipio de Santiago de Cali asignará un subsidio
municipal de vivienda de interés social, creado por el Consejo
Municipal de Santiago de Cali4”.
Respecto a si existen convenios entre la Secretaría de Vivienda y

EMCALI-EICE para la implementación de proyectos de solución de
vivienda, sostuvo que actualmente no existe ninguno.
Finalmente, sobre la cantidad de familias que se podrían beneficiar con

los proyectos de vivienda, informó “son 12 familias que conforman el
asentamiento humano de desarrollo humano cauquita norte, de estas
familias que podrían beneficiarse de los proyectos de vivienda ofrecidos
por la secretaría no se puede precisar, teniendo en cuenta que dependen
de cuantas de ellas se postulen y resulten beneficiarias de la asignación
de los subsidios de vivienda que otorga el Gobierno Nacional a través
de FONVIVIENDA”.
3. CONSIDERACIONES.
1 3.1. COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,

con base en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral
9°, de la Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela
adoptado en el proceso de la referencia. Además, procede la revisión en
virtud de la selección realizada por la Sala correspondiente y del reparto
verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
1
Construcción de 1.756 Unidades Básicas.
2
3
4
Acuerdo No 049 de 1998.
15
___________________________
3.2. PROBLEMA JURÍDICO.
Con base en los antecedentes descritos, la Sala observa que en el caso

del señor Prisciliano Llanos existe una probable vulneración del derecho
a la vivienda digna por parte de la administración municipal, dado el
desalojo del que será objeto como consecuencia de una acción policiva.
Además de lo anterior, existen factores que la Sala considera

fundamentales en la resolución del caso concreto y que saltan a la vista,
como por ejemplo, el hecho que el actor haya estado asentado en la
margen del canal Cauquita por un periodo aproximado de 26 años, sin
omitir que no ha sido el único que lo ha hecho, puesto que otras familias
se encuentran en la misma situación el señor Llanos.
Igualmente, surge otra característica, la efectiva materialización de las

propuestas de vivienda hechas a la comunidad, que han sido rechazadas
por no ofrecer la garantía suficiente de satisfacer el derecho a la
vivienda digna.
En este orden de ideas, la Sala deberá resolver el siguiente problema

jurídico: ¿Vulnera el derecho a la vivienda digna del accionante, el
hecho de que la administración municipal le haya permitido por un
largo periodo de tiempo el asentamiento en un espacio público y
después proceda a su desalojo en virtud de obras que van a realizarse en
pro del interés general?
Para ello, la Sala desarrollará, en primer lugar, la naturaleza del

derecho a la vivienda digna, conforme la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. En segundo lugar, las procedimientos de desalojos
forzosos frente a situaciones de ocupación de los bienes de uso público.
Finalmente, resolverá el caso concreto.
3.3. EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA.
3.3.1. Naturaleza jurídica
De conformidad con el Estado Social de Derecho como modelo

adoptado por la Constitución de 1991, su parte dogmática establece una
carta de derechos que el Estado debe garantizar. Entre ellos se
encuentran los derechos económicos, sociales y culturales, los cuales
abarcan prerrogativas que progresivamente deben tener la oportunidad
de gozar y ejercer todos los ciudadanos colombianos. En efecto, la
garantía de estos derechos está en cabeza del Estado, pero dado su
carácter principalmente prestacional, en principio no pueden ser
garantizados de forma inmediata, sino que requieren de un desarrollo
progresivo.
16
___________________________
Por estas razones, el derecho a una vivienda digna consagrado en el

artículo 51 de la Constitución no fue inicialmente tratado por la
jurisprudencia como un derecho fundamental que pudiera ser exigido a
través de la acción de tutela, por encontrarse dentro de los denominados
derechos de segunda generación –económicos, sociales y culturales- que
se caracterizan principalmente por su contenido prestacional. Además,
se señalaba que dicho derecho requiere de un desarrollo legal previo que
garantice su eficacia. Esta postura fue adoptada en algunos de los
primeros pronunciamientos de la Corte Constitucional, como en la
sentencia T-495 de 19955, en la cual manifestó lo siguiente:

“El derecho a la vivienda digna es un derecho de
carácter asistencial que requiere un desarrollo legal
previo y que debe ser prestado directamente por la
administración o por las entidades asociativas que sean
creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige
cargas recíprocas para el Estado y para los asociados
que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios.
Así, las autoridades deben facilitar la adquisición de
vivienda, especialmente en los sectores inferiores y
medios de la sociedad, donde aparece detectado un
déficit del servicio; para tal efecto los particulares deben
cumplir con los requisitos establecidos por la ley.”6
En igual sentido, la sentencia T-258 de 1997 7 reafirmó el carácter

asistencial que la jurisprudencia le venía otorgando al derecho a la
vivienda digna:
“La Constitución señaló el derecho que tienen toda

persona para acceder a la vivienda en condiciones
dignas. Dicho derecho, que se cataloga como de segunda
generación y que se sitúa junto con otros derechos de
carácter económico, no tiene la protección inmediata que
le puede brindar la acción de tutela, pues en su condición
de derecho asistencial, le corresponde al Estado la
obligación de desarrollar planes de vivienda, ya sea
directamente o por medio de contratos con particulares,
todo de acuerdo con la ley. Por tal motivo, las
condiciones jurídicas, económicas y materiales son las
que determinarán la efectiva materialización de tal
derecho”.
Sin embargo, la posición de la Corte no ha sido unívoca en torno al

tema de la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda diga y ha ido
5
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
6
T-495 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
7
M.P. Carlos Gaviria Díaz. Esta postura fue igualmente reiterada en las sentencias T-499 de 1995 M.P. Fabio
Morón Díaz, T-586 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-597 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
17
___________________________
cambiando con el paso del tiempo. De este modo, la jurisprudencia ha

distinguido algunas situaciones bajo las cuales existe un derecho
subjetivo fundamental, sea por transmutación, por su conexidad con un
derecho respecto del cual no existe discusión sobre su naturaleza
fundamental8 o por la afectación del mínimo vital 9, casos en los cuales
es posible que se brinde la protección a través de la acción de tutela.
En el caso de la transmutación, la Corte Constitucional en la Sentencia

T-304 de 199810 explicó que dado el carácter programático de los
derechos económicos, sociales y culturales, éstos “tienden a
transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la medida en que se creen
los elementos que le permitan a la persona exigir del Estado la
obligación de ejecutar una prestación determinada, consolidándose,
entonces, lo asistencial en una realidad concreta en favor de un sujeto
específico”. Así, según esta tesis, el derecho a la vivienda digna se
convierte en fundamental cuando es dotado de contenido mediante la
implementación de medidas legislativas y administrativas dirigidas a
hacerlo efectivo.
Respecto de la exigibilidad de esta clase de derechos prestacionales a

través del criterio de conexidad, ésta Corporación ha indicado en el caso
del derecho a la vivienda digna que “en abstracto no haría parte de los
derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si está
en conexidad con otros derechos fundamentales. La efectividad de la
tutela respecto a la petición de una persona para que su vivienda sea
digna dependerá de las condiciones jurídico-materiales del caso
concreto.”11
En cuanto a la protección fundada en la hipótesis de la vulneración del

mínimo vital del accionante, ésta va dirigida a que el juez de tutela
pueda proteger el derecho a la vivienda digna, “cuando dadas las
circunstancias particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra
quien la posee, es o puede ser injustamente despojado de ella y con ello
se afecta su mínimo vital o el de su familia, o cuando adquiere el rango
de fundamental por el factor de conexidad con otro derecho
fundamental”12
Ahora bien, más recientemente dentro de la amplia jurisprudencia

constitucional se puede encontrar un criterio más por el cual la
protección de los derechos económicos, sociales y culturales resulta
exigible a través de un mecanismo como la acción de tutela. Se trata de
la concepción de derechos fundamentales en forma autónoma. En este
sentido, la Corte ha afirmado que el carácter programático de dichos
8
Posición planteada desde la sentencia T-406 de 1992.
9
Particularmente las sentencias T-462 de 1992, SU-111 de 1997 y SU-995 de 1999.
10
M.P. Fabio Morón Díaz
11
Sentencia T-021 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
12
Sentencia T-1091 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
18
___________________________
derechos y su necesaria dependencia de una erogación presupuestaria

no es suficiente para sustraerles su carácter fundamental:
“Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los

derechos constitucionales fundamentales – con
independencia de si son civiles, políticos, económicos,
sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz
prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de
ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la vida,
se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el
carácter de derechos fundamentales a los derechos
prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las
exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre
derechos humanos mediante los cuales se ha logrado
superar esta diferenciación artificial que hoy resulta
obsoleta así sea explicable desde una perspectiva
histórica”.13
En este orden de ideas, no puede asumirse que por el hecho de estar

frente a la exigencia de un derecho económico, social o cultural, la
tutela no sea procedente. Así por ejemplo, en el caso paradigmático del
derecho a la salud14, a pesar de que en un comienzo la jurisprudencia no
fue unánime respecto a su naturaleza, razón por la cual se valió de
caminos argumentativos como el de la conexidad y el de la
transmutación en derecho fundamental en los casos de sujetos de
especial protección constitucional, hoy la Corte acepta la naturaleza
fundamental autónoma de tal derecho, atendiendo, entre otros factores,
a que por vía normativa y jurisprudencial se han ido definiendo sus
contenidos, lo que ha permitido que se torne en una garantía subjetiva
reclamable ante las instancias judiciales.
En el desarrollo jurisprudencial de la tesis del carácter fundamental
autónomo del derecho a la vivienda digna, la Corte ha descartado el
argumento de que su contenido principalmente prestacional y de
desarrollo progresivo no impide su reconocimiento como fundamental.
Como bien lo ha precisado esta Corporación en numerosos fallos, todos
los derechos fundamentales tienen una faceta prestacional y progresiva
–incluso los tradicionales derechos civiles y políticos- sin que ello
tenga incidencia sobre su naturaleza constitucional15. Lo determinante
es su relación directa con el principio de dignidad humana.
13
Sentencia T-016 del 22 de enero de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
14
Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda.
15
Al respecto, la Corte explicó lo siguiente en la sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub:
“La Corte Constitucional ha entendido que todos los derechos fundamentales, tanto los derechos civiles y
políticos como los derechos económicos, sociales y culturales, implican obligaciones de carácter negativo y
positivo. A diferencia de lo que solía afirmar parte de la doctrina, para la Corte no es cierto que solamente
los derechos económicos, sociales y culturales tengan contenidos prestacionales; los derechos civiles y
políticos también requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la creación de
instituciones para hacerlos efectivos”
19
___________________________
3.3.2. Alcance y contenido del derecho a la vivienda digna.
El concepto de vivienda digna implica contar con un lugar, propio o

ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas mínimas
condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto de vida 16. Igualmente,
el artículo 51 de la Constitución Política consagra el acceso a una
vivienda digna como un derecho de todas las personas, y asigna al
Estado la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo
efectivo a través de la promoción de planes de vivienda de interés
social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas
asociativas para la ejecución de dichos programas.
Conforme con lo indicado por la Observación General No. 4 del Comité

de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas17, para que una vivienda pueda considerarse adecuada en los
términos del PIDESC (Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales), es necesario lo siguiente:
“7. En opinión del Comité, el derecho a la vivienda no

se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que
lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del
mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o
lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe
considerarse más bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser
por lo menos por dos razones. En primer lugar, el
derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros
derechos humanos y a los principios fundamentales que
sirven de premisas al Pacto. Así pues, "la dignidad
inherente a la persona humana", de la que se dice que se
derivan los derechos del Pacto, exige que el término
"vivienda" se interprete en un sentido que tenga en cuenta
otras diversas consideraciones, y principalmente que el
derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean
cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos
económicos. En segundo lugar, la referencia que figura
en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en
sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada.
Como han reconocido la Comisión de Asentamientos
Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el
Año 2000 en su párrafo 5: "el concepto de "vivienda
adecuada"... significa disponer de un lugar donde
poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad
16
Ver sentencias T-079 de 31 de enero de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-894 de 26 de agosto de 2005 M.P.
Jaime Araújo Renteria, T-791 de 23 de agosto de 2004 M.P. Jaime Araújo Rentería y T-958 de 6 de
septiembre de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
17
La mencionada observación establece elementos que asisten a la interpretación del artículo 51
constitucional. El parágrafo 7 de la observación contiene algunos aspectos centrales del derecho a la vivienda
adecuada que sirven de pauta de interpretación de la disposición constitucional.
20
___________________________
adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una

infraestructura básica adecuada y una situación
adecuada en relación con el trabajo y los servicios
básicos, todo ello a un costo razonable.” (subrayas
propias).
Igualmente, esta Corporación, con fundamento en la Observación

General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, fijó los requisitos para que una vivienda digna sea
considerada como tal. Al respecto, la Sentencia T-585 de 27 de julio de
2006, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra, expresó que:
“En primer lugar, debe presentar condiciones adecuadas,

las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes
factores, entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la
vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene,
calidad y espacio necesarios para que una persona y su
familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad
física y su salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios
indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad
y la nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que
permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de
salud y educativos, y otros servicios sociales, y en zonas
que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv)
Adecuación cultural a sus habitantes. En segundo lugar,
debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia,
condición que comprende, entre otros aspectos: (i)
Asequibilidad, que consiste en la existencia de una oferta
suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los
recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de
tenencia, entre otros. (…). (ii) Gastos soportables, que
significa que los gastos de tenencia –en cualquier
modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan
la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía
de una vida digna de los habitantes de la vivienda. Para
satisfacer este componente, el Estado debe, por ejemplo,
crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo
de la tenencia y sistemas de financiación que permitan a
las familias acceder a la vivienda sin comprometer su
vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos
contra aumentos desproporcionados en los cánones de
arrendamiento y facilitar el acceso a materiales de
construcción. (iii) Seguridad jurídica en la tenencia, que
implica que las distintas formas de tenencia estén
protegidas jurídicamente, principalmente contra el
desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de
21
___________________________
interferencia arbitraria e ilegal”. (Negrilla y subrayado

fuera del texto).
En el mismo sentido, en Sentencia C-444 del 8 de julio de 2009, M.P.

Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se destacaron como importantes los
siguientes conceptos sobre el derecho a la vivienda digna, contenidos
en la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas:
“a) El contenido del derecho a la vivienda digna abarca

las condiciones de habitabilidad de la vivienda, que
consisten en que ella pueda “ofrecer espacio adecuado a
sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el
calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud,
de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.
Debe garantizar también la seguridad física de los
ocupantes.18 (Negrillas fuera del texto original)
b) En relación con la habitabilidad de la vivienda digna,

los Estados miembros del PIDESC (Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales) tienen la
obligación de adoptar “medidas apropiadas para asegurar
la efectividad de este derecho”, de conformidad con lo que
al respecto indica el artículo 11 de dicho Pacto.”
Del contenido de las referidas sentencias se desprende que el derecho a

la vivienda digna está íntimamente relacionado con el derecho a la vida
en condiciones dignas y que de conformidad con la Observación
General No 4 antes citada, debe procurarse que la materialización del
derecho no adolezca de a) la seguridad jurídica de la tenencia; b)
disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c)
gastos soportables; d) habitabilidad; e) asequibilidad y g) adecuación
cultural.
3.4. LA RECUPERACIÓN DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO NO

PUEDE DESCONOCER EL PRINCIPIO DE CONFIANZA
LEGÍTIMA.
El presente capítulo estará dedicado a la caracterización de lo que se

entiende por bien de uso público desde el punto de vista constitucional y
su relación con el principio de confianza legítima respecto de
situaciones en que se presenta la ocupación de un bien de uso público.
La Constitución Política en su artículo 63 dispone que “los bienes de

uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos
étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la
18
Observación General N° 4. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
22
___________________________
Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables,

imprescriptibles e inembargables”. En concordancia, el artículo 102
ejusdem sostiene que todos los bienes de uso público junto con el
territorio, “pertenecen a la Nación”. Bajo esta perspectiva, la norma
superior expone una clase de monopolio de los bienes de uso público en
cabeza de la Nación. En consecuencia, no pueden predicarse de ellos
ningún derecho de propiedad por parte de los particulares, impidiendo a
su vez que estos aleguen derechos adquiridos sobre los mismos.
En el terreno de las definiciones, esta Corporación ha sostenido que un

bien de uso público:

“Está compuesto por porciones del ámbito territorial del
Estado que son afectados al uso común por los intereses y
derechos colectivos y de algunos otros de carácter
fundamental cuya satisfacción permiten; además,
comprende partes del suelo y del espacio aéreo, así como
de la superficie del mar territorial y de las vías fluviales
que no son objeto del dominio privado, ni del
pleno dominio fiscal de los entes públicos.
(...)
El Espacio Público comprende, pues, aquellas partes del

territorio que pueden ser objeto del disfrute, uso y goce de
todas las personas con finalidades de distinta índole y
naturaleza, que se enderezan a permitir la satisfacción de
las libertades públicas y de los intereses legítimos que
pueden radicarse en cabeza de todas las personas de
conformidad con el orden jurídico; en principio, en dichas
partes del territorio las personas en general no pueden
ejercer plenamente el derecho de propiedad o de dominio,
sea privado o fiscal”19
Dentro del tratamiento de los bienes de uso público como áreas

dirigidas a la comunidad, existen diversos planteamientos en cuanto a la
protección del mismo, desde los urbanísticos hasta los jurídicos -legales.
En este sentido, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de
resolver problemas jurídicos de relevancia constitucional en los cuales
existe tensión entre los principios de confianza legítima y el de interés
general (espacio público) sobre el particular (asentamiento u
ocupación), todo ello frente a la garantía de los derechos
constitucionales fundamentales de quienes resulten afectados con las
medidas que puedan generarse a raíz de la recuperación de dichas áreas.
19
Sentencia T-508 de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz.
23
___________________________
Así, en cuanto al principio de confianza legítima, esta Corporación se ha

pronunciado en los siguientes términos:
“La denominada confianza legítima tiene su sustento en el

principio general de la buena fe. Si unos ocupantes del
espacio público, creen, equivocadamente claro está, que
tienen un derecho sobre aquél porque el Estado no
solamente les ha permitido sino facilitado que ejecuten
actos de ocupación, y han pasado muchos años en esta
situación que la Nación y el Municipio contribuyeron a
crear, es justo que esos ocupantes no queden
desamparados porque estamos en un Estado social de
derecho. Pero, es necesario aclarar, la medida de
protección que se dé no equivale a INDEMNIZACION ni a
REPARACION, como tampoco es un desconocimiento del
principio de interés general. Sobre este tópico la Sala
Séptima de Revisión había dicho:

(…)

El problema de tal trato, fue resuelto por el principio de
protección de la Confianza legítima, que formulado por la
jurisprudencia Alemana, hizo suyo el Tribunal Europeo de
Justicia en Sentencia del 13 de julio de 1965. Sobre este
Principio el tratadista García de Enterria señala20:
“Dicho principio, no impide, al legislador modificar las

regulaciones generales con el fin de adaptarlas a las
exigencias del interés público, pero si, le obliga a
dispensar su protección, en caso de alteración sensible de
situaciones en cuya durabilidad podían legítimamente
confiar los afectados. Esa modificación legal, obliga a la
administración a proporcionarles en todo caso tiempo y
medios, para reequilibrar su posición o adaptarse a la
nueva situación, lo que dicho de otro modo implica una
condena de los cambios bruscos adoptados por sorpresa y
sin las cautelas aludidas”21
Más adelante añade la Corte los elementos que se deben presentar para
que pueda configurarse la confianza legítima:
“El principio de confianza legítima, particularmente, se

basa en tres presupuestos: (i) la necesidad de preservar
de manera perentoria el interés público; (ii) una
desestabilización cierta, razonable y evidente en la
20
“García de Enterria Eduardo y Fernández Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Editorial
Civitas-Madrid, pág. 375.”
21
“Corte Constitucional, Sentencia T-438 de 1996”
24
___________________________
relación entre la administración y los administrados; y

(iii) la necesidad de adoptar medidas por un período
transitorio que adecuen la actual situación a la nueva
realidad. De esta forma, el principio de buena fe, en su
dimensión de confianza legítima, compele a las
autoridades y a los particulares a conservar una
coherencia en sus actuaciones, un respeto por los
compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y
durabilidad de la situación que objetivamente permita
esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico
jurídico” 22
De acuerdo con lo anterior, la protección de los bienes de uso público a

cargo de las autoridades no puede desconocer el principio de confianza
legítima sustentado en la buena fe de los ciudadanos, quienes a falta de
espacios apropiados para el desempeño de un trabajo o la necesidad de
una vivienda digna, se ven obligados a ocupar de hecho las áreas
destinadas al uso público. En todo caso, los derechos de estas personas,
no pueden desconocerse aun cuando la administración cuenta con las
herramientas legales para proceder a recuperar esos espacios, sino que
deben procurar ofrecer alternativas de solución que garanticen los
derechos constitucionales fundamentales de estas personas
Al respecto, en la sentencia T-053 de 200823, la Corte estudió la
situación de una comerciante, quien se vio afectada por el acto
administrativo proferido por la Subsecretaría de Convivencia y
Seguridad Ciudadana de Cali, mediante el cual ordenó la recuperación
del espacio público que se destinaría a la implementación de las obras
del nuevo sistema de transporte masivo de la ciudad, particularmente el
retiro del quisco propiedad de la actora, por no contar con el respectivo
permiso de la administración municipal.
La respectiva Sala consideró que la decisión adoptada por la

administración municipal desconoció “abiertamente el principio de
confianza legítima del que es titular la accionante y, de contera, vulnera
sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital”. Allí se
evidenció que la accionante llevaba ocupando el espacio hace más de 22
años, manifestación que no fue controvertida por la Subsecretaría de
Convivencia y Seguridad Ciudadana de Cali. Así las cosas, la Corte
consideró que, como quiera que la entidad demandada no adoptó alguna
medida alternativa para la preservación del principio de confianza
legítima y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la actora y
de su núcleo familiar, el acto administrativo de desalojo lesionó
desproporcionadamente sus intereses y constituyó una medida
regresiva.
“Corte Constitucional, Sentencia T-660 de 2000”.

22
23
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
25
___________________________
Finalmente, la Sala Cuarta de Revisión tuteló los derechos

fundamentales invocados por la accionante y le ordenó que en un
término 48 horas estableciera “un plan contentivo de medidas
adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a la accionante”.
En otra oportunidad, centrada más en la protección del espacio público,

la Corte Constitucional en la sentencia T-1098 de 2008 24 estudió el caso
de la señora Rosa Elena Higuera, quien se encontraba ocupando de
hecho una vía pública en la ciudad de Ibagué. En ese caso, la
administración municipal inició el proceso policivo y posteriormente
llevó a cabo la diligencia de restitución del espacio público, en el que la
accionante solicitó un plazo adicional que no fue aceptado. Allí, el
desalojo se llevó a cabo, por lo que en principio, la acción de tutela
parecía ineficaz pues estaba destinada a evitar que esto ocurriera. No
obstante, ante la situación particular de la accionante y sus evidentes
condiciones de vulnerabilidad, la respectiva Sala determinó que:
“(…) el Estado tiene la obligación constitucional de velar

por la protección de la (sic) integral del espacio público, a
fin de garantizar el acceso a todos los ciudadanos al goce
y utilización común de tales espacios colectivos, la
administración debe propender porque la preservación del
interés colectivo no obligue a los administrados que se
encuentran en una situación de debilidad manifiesta,
atendiendo a sus condiciones físicas y económicas, a
soportar una carga indebida y desproporcionada. En este
sentido, las medidas de desalojo del espacio público deben
estar precedidos por un cuidadoso estudio y evaluación de
las condiciones y características de la realidad social de
cada caso particular.”
En este sentido, la Corte concluyó que las autoridades encargadas de

preservar el interés general deben procurar que en su actuar se minimice
el daño que eventualmente se pueda ocasionar a las personas afectadas
con el desalojo, ante lo cual pueden acudir a programas “de atención a
la población que se encuentre en situación de desplazamiento masivo,
pobreza, indigencia, entro otros factores característicos de este grupo
vulnerable, que se ven obligados a utilizar el espacio público, ya sea
para desarrollar actividades comerciales o establecer su vivienda.” Por
lo anterior, la Corte ordenó a la Alcaldía de Ibagué que informara a la
accionante sobre los subsidios a la población indigente, así como el
inicio de los trámites necesarios para su inclusión en dichos programas.
En retrospectiva, tenemos que el dominio de los bienes de uso público

radica en cabeza del Estado25, puesto que es él quien debe garantizar el
24
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
“La nación es titular de los bienes de uso público por ministerio de la ley y mandato de la Constitución. Ese
25
derecho real institucional no se ubica dentro de la propiedad privada respaldad en el artículo 58 de la

26
___________________________
libre uso de dichas áreas para el disfrute de la comunidad en general.

Sin embargo, existen ocasiones en que esa disponibilidad se ve afectada
por personas que ocupan de manera irregular estos espacios. En
ocasiones como las descritas anteriormente, la Corte Constitucional
estudió la situación de trabajadores informales que invaden el espacio
público, en donde se determinó el alcance y los límites propios del
deber de proteger estas áreas. En tales casos, la jurisprudencia ha
encontrado que cuando el espacio ha sido ocupado por un largo periodo
de tiempo es porque la administración ha tolerado en forma expresa o
tácita tal situación, generando en los ocupantes la sensación de
seguridad y a su vez, de confianza legítima de los actos realizados,
elemento principal sobre el cual se ha basado la decisión en tales
situaciones.
Así las cosas, la Sala puede concluir en este punto que la ocupación de
los bienes de uso público se debe a la falta de políticas sociales que
puedan garantizar a un nivel nacional y local el correcto
aprovechamiento del mismo, así como a la ausencia de la debida
organización de los planes ordenamiento territorial, en los que deben
abarcarse estas situaciones, de modo que incluyan los complejos
problemas de segregación social de la que son objeto las personas de
estratos más bajos al interior de las grandes ciudades en crecimiento y,
por lo tanto, prever soluciones a sus necesidades en materia habitacional
o laboral (según el caso).26
3.5. PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA EN

RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO DE DESALOJO
FORZOSO DE ASENTAMIENTOS HUMANOS.
Ahora bien, hasta ahora la Sala ha expuesto algunos casos con los que
pretende ilustrar cómo la Corte Constitucional ha resuelto situaciones
sobre ocupación de los bienes de uso público en general, partiendo de
la realidad de los comerciantes informales.
Siguiendo el orden argumentativo, en seguida se expondrá

jurisprudencia que abarca concretamente las situaciones de personas
que ante la falta de una vivienda, se han visto en la obligación de ocupar
Constitución, sino que es otra forma de propiedad,un dominio público fundamentado en el artículo 63 de la
Carta, el cual establece que “los bienes de uso público… son inalienables, imprescriptibles e
inembargables””. Sentencia T-572 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
26
En cuanto a la implementación de estas políticas, la sentencia T-773 de 2007, señaló: “Lo que está en juego
cuando se subraya la necesidad de que al momento de formular las políticas de desalojo del espacio público
se estudie de manera detallada cada caso en concreto y se detecten – en la medida de lo factible- las
consecuencias negativas que puedan derivarse eventualmente de la puesta en práctica de tales políticas, es la
efectividad misma del mandato constitucional según el cual el Estado debe ofrecer protección a quienes,
dada sus circunstancias económicas, puedan verse puestos o puestas en situación de indefensión. Como lo ha
recordado la Corte, los derechos constitucionales fundamentales de estas personas no pueden ser restringidos
hasta el extremo de hacerlas soportar ‘una carga pública desproporcionada, con mayor razón, si quienes se
encuentran afectados [as] por las políticas, programas o medidas se hallan en situación de especial
vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica”
27
___________________________
sin autorización los espacios destinados al uso público e inclusive, otras

categorías de bienes pertenecientes a la Nación, como son los bienes
fiscales. A partir de allí, se analizará el procedimiento de desalojo
forzoso del que son objeto, sus consecuencias y las medidas que deben
adoptarse para garantizar su derecho a la vivienda digna.
3.5.1. Fundamentos jurisprudenciales
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el procedimiento de

desalojo forzoso busca recuperar, a través de acciones policivas, la
tenencia de un bien ocupado sin justo título y, en consecuencia, radicar
en cabeza de su auténtico propietario la tenencia del mismo27. Ahora,
existen ocasiones en que el bien ocupado de manera ilegítima es un bien
de uso público, generando que las autoridades administrativas actúen en
forma legítima para la recuperación del mismo, bajo el supuesto de que
pertenecen a la colectividad y no pueden ser objeto de ocupaciones, en
tanto son imprescriptibles, inalienables e inembargables.
Pues bien, ante los procesos de desalojos forzosos, la Corte

Constitucional ha sentado una línea jurisprudencial muy clara en torno a
la protección de los derechos fundamentales de las personas sobre
quienes recae tal procedimiento. En particular, el derecho a la vivienda
digna es en estos casos, es el derecho fundamental cuya vulneración se
hace más evidente y frente al cual se ha proporcionado más garantías.
Así, al abordar el tema, esta Corporación ha estudiado la situación de

personas que se han visto en la necesidad de ocupar de manera irregular
terrenos y lugares que se enmarcan dentro de la categoría de bienes de
uso público, quienes posteriormente han sido objeto de acciones
policivas tendientes a la recuperación de dichas áreas.
Para una mejor comprensión de la situación descrita, la Sala expondrá

las sentencias más representativas frente al tema y los criterios
utilizados para resolver los respectivos problemas jurídicos que en cierta
medida, guardan relación con el caso que ahora se revisa:
En la sentencia T-323 de 201028, la Sala Sexta de Revisión analizó la

situación de dos familias que al advertir la presencia de alrededor de
200 familias en un área determinada de la comuna 18 de Cali,
decidieron instalarse allí. Posteriormente, la Alcaldía municipal de la
ciudad inició el proceso de desalojo de todas las personas que habitaban
el sector. Los accionantes solicitaban en la tutela que se suspendiera la
diligencia de desalojo hasta tanto no se garantizara el derecho a la
vivienda digna de los ocupantes.
27
Sentencia T-527 de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo
28
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
28
___________________________
La respectiva Sala determinó que de acuerdo con las particularidades de

cada caso, debe estudiarse la protección del derecho a la vivienda digna,
y por ejemplo se debe examinar la existencia de un sujeto de especial
protección que se encuentren en riesgo. En el caso concreto, se
evidenció que ninguno de los accionantes había acudido ante las
autoridades administrativas para solicitar la inclusión en los programas
subsidiados para acceder a una vivienda de interés social, por lo tanto,
negó el amparo solicitado. No obstante, requirió a la Alcaldía municipal
de Cali que le brindara la asistencia necesaria a los accionantes, con el
fin de que pudieran acceder eficazmente al subsidio familiar de vivienda
de interés social u otros programas con que cuente el municipio29.
Con la sentencia T-068 de 201030, la presente Sala Séptima revisó el

caso de una mujer indígena en estado de embarazo y de su suegro de 83
años, víctimas del desplazamiento forzado, quienes arribaron al
municipio de Fusagasugá y ocuparon de hecho y sin violencia un
inmueble de interés social propiedad de la alcaldía, el cual encontraron
abandonado y desocupado. Por su parte, la administración municipal
inició querella de lanzamiento por ocupación de hecho para efectuar el
desalojo de la casa ocupada por los tutelantes. En el escrito de tutela, se
solicitó la protección del derecho a la vida digna, al mínimo vital y a los
derechos del niño, debido a su situación de desplazamiento y, en
consecuencia, que se declarara la prescripción de la diligencia de
lanzamiento, dado que se habían superado los tres meses necesarios
para poder interponerla.
La Sala concluyó que la falta de vivienda incide decisivamente en la

desintegración del grupo familiar y en la vulneración de otros derechos
constitucionales prevalentes y superiores de los niños, más aún cuando
se trata de población desplazada. Así, la Corte encontró que sería
desproporcionado continuar con la diligencia policiva de lanzamiento
por ocupación de hecho, pues se estaría contrariando el principio de
progresividad y las normas de derecho internacional 31, y se dejaría a los
accionantes en una situación de total vulnerabilidad e indefensión,
abocándolos a un problema mayor en relación con el derecho a la
vivienda digna.
Con base en lo anterior, la Sala Séptima concedió la protección de los

derechos fundamentales de los accionantes y, en consecuencia, ordenó a
la Alcaldía Municipal de Fusagasugá que suspendiera definitivamente la
querella policiva dirigida al lanzamiento por ocupación de hecho de los
actores. Además, como medida de protección del derecho a la vivienda
digna, ordenó que en un plazo no mayor a treinta días, procedieran “a
ejecutar o diseñar todas las medidas a su alcance para entrar a
29
A pesar de tratarse de asentamientos irregulares por particulares en terrenos ajenos, nada se dijo sobre la
suspensión o continuación de la diligencia de desalojo
30
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
31
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación No. 4.
29
___________________________
solucionar el problema de vivienda planteado con la ocupación del

inmueble, y en el entretanto lo preserven como albergue provisional
para esta familia de desplazados y lo mantengan en condiciones dignas
de habitabilidad”.
Más adelante, en la sentencia T-282 de 201132, la Sala Novena de

Revisión analizó conjuntamente dos casos en los cuales los
peticionarios, integrantes de un grupo de 120 familias indígenas
desplazadas por la violencia, se asentaron en un bien baldío al que
accedieron 9 meses antes de la interposición de la tutela. El predio
ocupado se encuentra ubicado en el barrio Alto Nápoles de la ciudad de
Cali. Debido a esto, la inspección de policía correspondiente al sector
inició el proceso de desalojo mediante lo que se denominó “restitución
de bien fiscal”33. Los peticionarios manifestaron que las actuaciones de
la inspección de policía quebrantarían su derecho a la vivienda digna,
por cuanto tras el desalojo, quedarían a la deriva y sin un lugar a donde
ir ni alojarse junto con sus familias; en consecuencia, solicitaron la
suspensión de la medida policiva.
En dicha oportunidad, la Corte determinó que la protección de las

comunidades indígenas y su derecho a un territorio resultaba primordial
ante el proceso de desalojo de los bienes fiscales que se encontraban
ocupando. Así, dadas las circunstancias del caso particular, la garantía
del derecho a la vivienda digna era procedente debido a las condiciones
de vulnerabilidad de los asentamientos indígenas (especialmente por su
condición de desplazados); sin embargo, no se avaló la ocupación
irregular de terrenos del Estado, puesto que los derechos de carácter
legal sobre los bienes fiscales no pueden ser desconocidos por vías de
hecho. Por lo anterior, se ordenó “suspender la diligencia de desalojo y
el procedimiento de lanzamiento por ocupación de bien fiscal” de las
familias asentadas en dicho predio, el cual se preservó como su albergue
temporal, hasta tanto pudieran acceder a los programas de adjudicación
de tierras adelantados por el Estado colombiano.
Recientemente, en la sentencia T-527 de 201134, esta Corporación

conoció la situación de 27 personas que interpusieron acción de tutela
para solicitar la protección de su derecho a la vivienda digna, por cuanto
eran ocupantes materiales y poseedores de los lotes que se encontraban
“ubicados la margen izquierdo del dique perimetral del Rio Guatiquia”
en la ciudad de Villavicencio. Al advertir de la ocupación, la alcaldía
ordenó la restitución de los bienes, para lo cual se programó diligencia
de lanzamiento. Los accionantes manifestaron que nunca fueron
notificados de la resolución que ordenó el desalojo y, además, que
32
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
33
En la sentencia se relata que la inspectora de policía al determinar la naturaleza del inmueble y a nombre de
quién estaba registrado, encontró que se trataba de un bien fiscal, registrado a nombre de la Secretaría de
Vivienda Social y reforma Urbana del municipio de Santiago de Cali.
34
M.P. Mauricio González Cuervo.
30
___________________________
durante los años que habían estado ocupando el terreno se les había
proporcionado redes eléctricas, alumbrado público, pavimentación de
calles y les habían cobrado impuestos sobre el terreno que habitan. Por
lo anterior, solicitaron la suspensión de la medida policiva, puesto que
con ella se verían afectados niños, adultos mayores y, en general,
población de escasos recursos.
La respectiva Sala observó que “la ejecución inmediata de la medida de

restitución del bien perteneciente al espacio público por parte de la
Alcaldía de Villavicencio, implicaría que automáticamente 13 familias
vieran insatisfechas una necesidad básica como la vivienda (…)”, lo
cual, por supuesto, traería como consecuencia la vulneración de sus
derechos fundamentales al mínimo vital y a la vivienda digna.
Asimismo, sobre el principio de confianza legítima, indicó que cuando

el juez constitucional puede identificar que la conducta de la
administración hizo nacer en el ciudadano la confianza legítima debido
a la tolerancia de sus actos, los afectados con la medida del desalojo han
adquirido el derecho a “(i) contar con un tiempo prudencial para poder
adoptar medidas que mitiguen el perjuicio que les causa la medida y
(ii) el Estado debe ofrecerles alternativas para buscar soluciones
legítimas y definitivas a sus expectativas”. Dicho esto, el argumento
concluye indicando que antes de proceder con la ejecución de una
medida de desalojo sobre una población en la que el Estado hizo surgir
una expectativa conforme al principio de confianza legítima, debe
otorgarse un tiempo prudencial y soluciones alternativas al problema
derivado de la ausencia de viviendas apropiadas para la subsistencia.
En dicha oportunidad la Corte adoptó medidas que permitieran la

restitución para la colectividad del espacio público y, en igual forma, la
protección de los derechos de los ciudadanos que se vieran afectados
con el desalojo. Con base en las consideraciones que allí se expusieron,
ordenó a la Alcaldía de Villavicencio que concediera un término
prudencial a los ocupantes de los lotes, con el fin “de que estos puedan
ajustar su conducta a la nueva posición de la administración”.
Como segunda medida, dispuso que se otorgaran alternativas de

reubicación a los habitantes del bien de uso público. En este punto,
enfatizó que estas no deberían consistir en una simple indemnización,
sino que “se trata en realidad de brindar a los ciudadanos afectados
con la medida y que creyeron válidamente que su actuación tenía el
aval de la administración, la posibilidad de reconstruir su proyecto de
vida y evitar así que se vean vulnerados sus derechos al mínimo vital y
a la vivienda digna”.
En consecuencia, la Sala ordenó la suspensión de la medida de desalojo

hasta tanto no se verificara que la alcaldía había otorgado a todos los
31
___________________________
accionantes que ocupan el predio soluciones a sus problema de

vivienda. Igualmente, siendo consciente de que los problemas de
habitabilidad no solamente afectaban a los tutelantes sino también a una
extensión mayor de ciudadanos que residían en dichos lotes, la
respectiva Sala ordenó que la solución de vivienda se brindara e hiciera
extensiva a quienes demostraran que se encontraban en la misma
situación que los peticionarios, es decir, a quienes se les había
desconocido el principio de confianza legítima. Así las cosas, ordenó a
la alcaldía de Villavicencio que realizara un censo de las familias que se
encontraban habitando el bien.
De este modo, la jurisprudencia expuesta con anterioridad nos

demuestra que los procedimientos de desalojos forzosos deben
implementarse sobre la base del respeto de los derechos fundamentales
sobre quienes recae la medida.
3.5.2. La protección conforme al Pacto Internacional de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales
En el ámbito del derecho internacional, la protección del derecho a la

vivienda digna está basada en las Observaciones Generales del Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que cumplen una
función interpretativa de las normas establecidas en el PIDESC,
especialmente en aquellas referidas al derecho a una vivienda adecuada
y a la necesidad de prever medidas de protección previas a los desalojos
forzosos, con el fin de evitar la consumación de perjuicios irremediables
que contravengan las garantías que debe brindársele a quienes sufren
con dichas medidas.
En este sentido, la Observación General No. 7 del Comité DESC

establece una serie de recomendaciones que los Estados parte deben
prestar atención en situaciones donde se presentan desalojos de
asentamientos humanos irregulares en áreas no autorizadas para ello. En
dicha observación, el Comité señaló que “los desalojos forzosos son
prima facie son incompatibles con los requisitos del Pacto”, aclarando
asimismo que en materia de desalojos no solo pueden identificarse las
situaciones que tengan que ver con desplazamientos, como sucede a
menudo, sino que:
“7. Hay otros casos de desalojos forzosos que tienen lugar

en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse en relación
conflictos sobre derechos de tierras, proyectos de
desarrollo e infraestructura como, por ejemplo, la
construcción de presas u otros proyectos energéticos a
gran escala, la adquisición de tierras para programas de
renovación urbana, rehabilitación de viviendas o
embellecimiento de ciudades (…)”.
32
___________________________
Adicionalmente, el Comité recordó que conforme al párrafo 1 del

artículo 2 del Pacto35, los Estados parte deben utilizar “todos los medios
apropiados”, ante las situaciones de desalojo36, lo cual implica también
la adopción de medidas legislativas para promover los derechos
protegidos por el Pacto. Esta legislación, según el Comité, deberá contar
con disposiciones que:
“a) brinden la máxima seguridad de tenencia posible a los

ocupantes de viviendas y tierras, b) se ajusten al Pacto y c)
regulen estrictamente las circunstancias en que se puedan
llevar a cabo los desalojos.”
En esta lógica de adopción de medidas para la protección de los

derechos de las personas afectadas por los desalojos, el Comité invitó a
los Estados parte para que revisen la legislación y políticas vigentes con
el fin de que se acoplen a las exigencias del derecho a una vivienda
adecuada, así como a derogar o enmendar aquella que no sea acorde con
el Pacto.
Desde esta perspectiva, también señaló que en los casos donde los
desalojos cuentan con un sustento legal legítimo, deben llevarse a cabo
con estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes de las normas
internacionales de derechos humanos y “respetando los principios
generales de la razón y la proporcionalidad”. Adicionalmente, el
Comité indicó que a pesar de que todo procedimiento debe ceñirse a
estos principios, en el contexto de los desalojos forzosos deben
salvaguardarse las siguientes garantías procesales:
“15. a) una auténtica oportunidad de consultar a las

personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de
notificación a todas las personas afectadas con antelación
a la fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los
interesados, en un plazo razonable, información relativa a
los desalojos previstos y, en su caso, a los fines que se
destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de
funcionarios del gobierno o sus representantes en el
desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de
personas; e) identificación exacta de todas las personas
que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando
haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas
35
Artículo 2: 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto
por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y
técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios
apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos
aquí reconocidos.
36
Concretamente, el Comité define los desalojos forzosos como “el hecho de hacer salir personas, familias
y/o comunidades de los hogares y/o tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles
medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos”.
33
___________________________
afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos

jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea
posible a las personas que necesiten pedir reparación a los
tribunales”.
Igualmente, en la Observación bajo análisis, se manifestó la necesidad

de que los Estados parte adopten las medidas necesarias, no solo para
que en el procedimiento mismo se garanticen los derechos
fundamentales de las personas, sino que, además, para que se proteja el
derecho a la vivienda digna de los afectados con posterioridad al
desalojo, con el objetivo de impedir que su situación se haga más
gravosa de los que ya es.
Así lo señaló el Comité:
“16. Los desalojos no deberían dar lugar a que haya

personas que se queden sin vivienda o expuestas a
violaciones de otros derechos humanos. Cuando los
afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el
Estado parte deberá adoptar todas las medidas necesarias,
en la mayor medida que permitan sus recursos, para que
se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a
otras tierras productivas, según proceda”37
Pues bien, de la jurisprudencia descrita previamente y de las

observaciones señaladas, la Sala llega a varias conclusiones. La primera
37
Un caso destacado a nivel internacional en materia de desalojos forzosos puede verse en la jurisprudencia
de la Corte Constitucional de Sudáfrica, institución que usando como referencia el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, particularmente la Observación General N. 7, protegió los
derechos de la peticionaria (Sra. Grootboom) y demás personas que se asentaron en un predio de propiedad
privada. En concreto, el caso se resume así: La Sra. Grootboom y los demás vivían en condiciones
deplorables y estaban esperando, desde hacía siete años, viviendas a bajo precio de parte del municipio de
Oostenberg, en la provincia de Cape Town. Sin ayuda del Estado, decidieron ocupar ilegalmente una
propiedad privada. El propietario presentó una demanda y obtuvo una orden de desalojo. La Sra. Grootboom
y los demás fueron desalojados y se refugiaron en un campo de deporte, sin ninguna protección contra el
invierno que estaba llegando.
Un abogado asumió la defensa y escribió al municipio solicitando que cumpliera sus obligaciones
constitucionales y diera a esas personas viviendas suficientes. Al no obtener respuesta adecuada del
municipio, la Sra. Grootboom y los demás plantearon una demanda ante la Corte Constitucional de la
provincia de Cape Town.
La Corte Constitucional de Cape Town ordenó a las autoridades municipales ofrecer a esas personas
condiciones mínimas de vivienda. En lugar de cumplir esta decisión, el conjunto de las autoridades políticas
correspondientes (el gobierno federal y las autoridades de la provincia y el municipio) pusieron un recurso
ante la Corte Constitucional a nivel nacional. La Corte Constitucional sudafricana en su sentencia de 4 de
octubre de 2000 empezó reafirmando el derecho a la vivienda de toda la población sudafricana, tal como se
reconoce en la Constitución nacional. Después examinó la situación de la Sra. Grootboom y de los demás y la
política para la vivienda del gobierno sudafricano, para concluir que esta política era inadecuada, en particular
porque no preveía ninguna medida a corto plazo para ayudar a los más pobres. Así pues, la Corte ordenó que
la Sra. Groothoom y los demás recibieran una ayuda inmediata, que la política nacional de vivienda fuera
revisada y que una parte mayor del presupuesto atribuido a esta política se dedique a mejorar las condiciones
de vivienda de los más pobres a corto plazo. Fuente: Corte Constitucional de Sudáfrica. El Gobierno de la
República de Sudáfrica, el Premier de la Provincia de Wertern Cape, Consejo Metropolitano de Cape,
Municipio de Oostenberg, contra Irene Grootboom y otros. Caso CCT 11/00. Sentencia de 4 de octubre de
2000. www.escr-net.org/usr_doc/Grootboom_Judgment_Full_Text_(CC).pd . Nota: Este caso es recordado
porque a pesar del pronunciamiento de la Corte Constitucional sudafricana, lamentablemente la señora
Grootboom falleció en el año 2008, viviendo aún en un albergue
34
___________________________
de ellas se deriva de la necesidad ingente de adoptar políticas sociales

en materia de vivienda digna para población ubicada en bines de uso
público, puesto que a la luz del ordenamiento jurídico, no están
permitidas. De lo anterior, se desprende que las autoridades deben
implementar en cada caso donde pretenda recuperar los bienes o el
espacio público, medidas adecuadas para la protección de los derechos
fundamentales de los afectados, particularmente, el derecho a la
vivienda digna, incluidos también quienes ocupan predios privados de
manera irregular.
En este sentido, el derecho a la vivienda digna, se transforma en el eje

fundamental que debe ser observado y reconocido por las autoridades,
de modo que las medidas adoptadas deben tender a conservar la garantía
del derecho a la vivienda digna, tal como lo señala la Observación No. 7
del Comité DESC. Esto por cuanto si bien la Sala considera que desde
un punto de vista estricto, las ocupaciones irregulares de los bienes de
uso público no cuentan con un respaldo constitucionalmente válido, más
aún cuando se realizan con fines habitacionales que pueden incentivar a
las personas a iniciar acciones legales sobre los terrenos, el derecho a la
vivienda adquiere una mayor relevancia, no tanto en un contexto de
propiedad, sino de impedir que se padezcan más sufrimientos en razón a
los desalojos, es decir, que con posterioridad éste derecho se siga
garantizando hasta obtener la estabilidad propia de una vivienda
adecuada y en condiciones óptimas.
Así, la Sala llega a la segunda conclusión: En materia habitacional, en

los procedimientos de desalojos, la responsabilidad de garantizar el
derecho a la vivienda digna recae sobre varias instituciones y
autoridades tanto a nivel local como nacional, quienes de manera
conjunta por lo menos deberán:
a) Brindar todas las garantías procesales establecidas en el numeral 15

de la Observación No. 7 del Comité DESC.
b) Garantizar una vivienda adecuada con posterioridad al desalojo, ya

sea transitoria o definitivamente.
c) Garantizar y respetar bajo cualquier circunstancia, los derechos

humanos de los afectados, evitando el uso de la fuerza y protegiendo
a la población más vulnerable, como mujeres, ancianos, niños, etc.
En atención a lo expuesto, la Sala procederá a resolver el caso concreto.
4. CASO CONCRETO
4.1. BREVE RESEÑA FÁCTICA

35
___________________________
El 8 de julio de 2011, a través de apoderado judicial, el señor Prisciliano

Llanos solicitó al juez de tutela la protección de sus derechos
fundamentales a la vivienda digna y a la igualdad, supuestamente
vulnerados por EMCALI-EICE y la Alcaldía de Cali.
Sustentó su solicitud en que la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali

inició proceso policivo con la intención de recuperar el espacio público
de la margen del Canal “Cauquita Norte”, sector en donde se encuentra
ubicada la vivienda del accionante. El proceso está a cargo de la
Inspección Urbana de Policía 1ª Categoría Municipal “Los Mangos”,
quien el 11 de abril de 2011, expidió la Resolución No. 4161.2.9-00010,
mediante la cual se ordenó el desalojo.
La Alcaldía municipal de Cali interpuso la querella policiva por cuanto

EMCALI-EICE va a realizar un proyecto de renovación urbana sobre el
Canal “Cauquita Norte”, siendo necesario el desalojo de las viviendas
que se encuentran construidas a la rivera del canal, puesto que se trata
de zonas destinadas al espacio público y los actuales ocupantes no
cuentan con ningún título de propiedad sobre los terrenos en los cuales
han construido, como en el caso del accionante.
El señor Prisciliano Llanos pretende, con el amparo, el reconocimiento
de las mejoras construidas sobre el bien inmueble que habita y el
otorgamiento por parte de las accionadas, de una casa nueva o usada
dentro del mismo barrio en que reside.
Ahora bien, a pesar de la situación anterior, en el expediente se observa

que la Alcaldía municipal de Cali, por intermedio de sus Secretarías de
Gobierno y Vivienda y, EMCALI, han entablado conversaciones con la
comunidad que se vería seriamente afectada por la construcción del
proyecto paisajístico de renovación urbana del mencionado canal.
Por ejemplo, EMCALI –EICE, como empresa encargada de llevar a

cabo la realización de la obra, ha hecho varias visitas al sector para
hablar con la comunidad que se vería afectada. En una de ellas,
realizada el 5 de junio de 2010, se plantearon diferentes fórmulas de
arreglo, entre ellas está la presentada por el contratista y por EMCALI,
que consiste en entregar un auxilio para arrendamiento por 2 ó 3 meses
“y para el ahorro programado en la posibilidad de ofertar por una
vivienda ante la Secretaría de Vivienda Municipal”. En esta reunión no
se llegó a un acuerdo.
Igualmente, el 15 de julio de 2010, los ingenieros de EMCALI y

funcionarios de la Secretaría de Vivienda Social dialogaron con
representantes de las 12 familias del “asentamiento humano de
desarrollo incompleto denominado Cauquita Norte, que tienen
construidas sus viviendas sobre la margen o del canal en mención”,
como quedó en el acta. En dicha reunión, los funcionarios expusieron a
36
___________________________
los representantes de las familias “los actuales programas Básicos de

vivienda prioritaria que tiene la Secretaría de Vivienda en ejecución (V
etapa Potrero Grande) igualmente los programas de vivienda de interés
social en desarrollo”. También se indicó que las viviendas construidas
sobre la margen del canal obstaculizan el acceso de la maquinaria
pesada de EMCALI. Finalmente, conforme con el acta, la comunidad
“no aceptó ser reubicada en los programas que actualmente están en
ejecución por parte de la secretaría de vivienda social (sic) del
Municipio (Potrero Grande, altos de Santa Elena etc.)”, aduciendo que
requieren su reubicación en vivienda nueva o usada en el mismo barrio
“sin ninguna contraprestación”, razón por la cual, EMCALI desistió de
continuar con las mesas de trabajo.
Posteriormente, el 8 de febrero de 2011, la Secretaría de Vivienda de

Cali elaboró un informe del recorrido del Canal Cauquita Norte en
donde manifestó:
“Desafortunadamente, dicho proyecto está sufriendo

atrasos en la ejecución debido a que existen terrenos en la
zona de protección del canal que ha sido invadidos por
particulares en donde pudimos evidenciar alrededor de 38
familias asentadas en el margen izquierda y derecha del
Canal Cauquita Norte repartidas en 4 zonas, con viviendas
construidas en esterilla y madera y otras en material
sólido (…). Dichas edificaciones… se encuentran en
material sólido y terminadas, lo cual ha originado que las
familias asentadas expresen rechazo a las obras, como
también piden que se les compre sus terrenos en precios
exorbitantes creyéndose dueños del terreno; así mismo se
evidenció que en la ampliación del canal se ha visto
obligada realizar muros de contención puesto que los
terrenos son inestables, presentando movimientos en
masa”.
La última reunión con la comunidad se llevó a cabo el 3 de agosto de

2011 (fl. 116 cdno.ppal.), en donde se llegaron a las siguientes
conclusiones:
“Esperar a que llegue la fecha de 23 de agosto de 2011,

que es la fecha en la cual se encuentra programada como
fecha culmen de desalojo (…)
La posibilidad de entregar por parte de EMCALI el

subsidio de arrendamiento máximo por 3 meses
considerando que haya disponibilidad de recursos dentro
del rubro de manejo ambiental del proyecto.
37
___________________________
Reubicación de la comunidad en las zonas donde la

Secretaría de Vivienda tiene los proyectos mirando que
personas resultan aptas para tramitar los subsidios y
recibir los beneficios, los que no tendrán que buscar otra
zona para trasladarse”.
4.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN.
Previo a estudiar de fondo el caso concreto, la Sala determinará si la

acción de tutela es la vía judicial idónea para solicitar la protección del
derecho fundamental a la vivienda digna, a propósito de la sentencia de
tutela de segunda instancia, donde se indica que por ser un acto
administrativo el que notifica al actor del desalojo, éste cuenta con otros
mecanismos de protección.
La acción de tutela exige algunos presupuestos de procedibilidad, sin

cuya concurrencia no es factible abordar el análisis de fondo del asunto.
Así, el artículo 86 de la Constitución Política dispone que se trata de
una garantía de protección directa, inmediata y efectiva de los derechos
fundamentales de las personas, cuando resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o
de los particulares, así como en el evento de que emerja una amenaza de
perjuicio irremediable que vuelva necesaria su intervención en forma
transitoria.
Esta garantía constitucional ha sido exceptuada para aquellos casos

donde existen otros medios de defensa judicial, salvo que los mismos
resulten ineficaces o ante la ocurrencia inminente de un perjuicio
irremediable.
Adicionalmente, la jurisprudencia ha dicho que la acción de tutela debe

interponerse en un término razonable y oportuno, puesto que pretende la
protección urgente ante cualquier amenaza o perjuicio de un derecho
fundamental.
De acuerdo con la sentencia de tutela que se revisa, el actor cuenta con

otra vía judicial para exigir la protección de su derecho fundamental a la
vivienda digna, puesto que se trata de un acto administrativo el que
ordenó el desalojo y, por lo tanto, es ante los jueces administrativos que
debe controvertirse la legalidad del mismo.
Sin embargo, existen varios factores que rodean el caso y muestran la

falta de idoneidad de dicho mecanismo. En primer lugar, se trata de una
persona de 62 años de edad, que cuenta con una vivienda rústica de
esterilla y tabla situada al margen del Canal Cauquita Norte, por el cual
transitan aguas residuales y, por lo tanto, constituye un factor constante
de alto riesgo tanto para su vida como para su salud. En segundo lugar,
38
___________________________
de interponerse la respectiva acción ante un juez administrativo, el

proceso no contaría con la celeridad con la que cuenta la acción de
tutela y, por lo tanto, tendría que esperar una solución de la justicia
ordinaria y, paralelamente, frente al desalojo no contaría con una
vivienda en donde reubicarse mientras se resuelve el asunto.
En cuanto al requisito de inmediatez, la Sala considera que la tutela se

interpuso en un término razonable, dado que se presentó tan solo tres
meses después de expedida la resolución que ordenó el desalojo (11 de
abril de 2011) y, además, aún se estaban llevando cabo las
concertaciones con la Alcaldía de Cali y EMCALI EICE.
Por estas razones, la acción de tutela constituye el mecanismo idóneo de

protección de los derechos fundamentales del actor, puesto que ante la
inminente situación de desalojo, debe darse una solución pronta que
procure la garantía de sus derechos.
Ahora bien, la Sala pasará a estudiar de fondo el caso bajo revisión.
4.3. LA VULNERACIÓN DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA Y EL

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DEL ACCIONANTE.
Retornando al caso particular, uno de los afectados por el proyecto de

urbanización de EMCALI es el señor Prisciliano Llanos, actual
accionante. Frente a la situación fáctica del actor, está demostrada en el
expediente la protocolización, ante la Notaría Once del Círculo de Cali
(fl. 10-13 cdno.ppal.), de las mejoras realizadas al terreno donde
construyó su vivienda, lo cual diligenció el 16 de octubre de 2008.
En cuanto al tiempo que el señor Prisciliano Llanos ha estado viviendo

en el margen del Canal Cauquita, se observa una declaración
juramentada (fl. 14 cdno.ppal.) de la señora Mariel Serna Acosta ante la
notaría antes mencionada, según la cual manifestó conocer al accionante
y su esposa desde hace 19 años, durante los cuales han sido poseedores
del lote de terreno No. 4 ubicado en el barrio Alirio Mora Beltrán.
Además, indicó que la construcción se compone de una casa de
habitación con paredes “EN ESTERILLA Y TABLA. DE ZINC, PISO
CONCRETO RUSTICO Y TIERRA”.
En el mismo sentido, se encuentra probado en el expediente que a

nombre del accionante figura una factura de servicio telefónico
proferida por EMCALI-EICE, con fecha del 19 de mayo de 2010 (fl. 11
cdno.ppal.).
Además, también se observa otra factura expedida por el municipio de

Santiago de Cali el 9 de abril de 2009, en donde se cobra el impuesto
predial unificado al señor Prisciliano Llanos.
39
___________________________
De acuerdo con lo anterior, la Sala procede hacer varias

consideraciones. En primer lugar, las mejoras realizadas por el actor al
predio que habita no constituyen ningún título justo de propiedad o
posesión sobre bienes de uso público que, como se indicó, únicamente
pertenecen a la Nación. Por lo tanto, en principio, el actuar de la
Alcaldía de Cali es legítimo en cuanto la finalidad de la querella
policiva es lograr la recuperación del bien de uso público de la ciudad.
No obstante, también es necesario resaltar que ante el largo periodo de
tiempo en que el actor ha tenido su vivienda en las márgenes del Canal
Cauquita y teniendo en cuenta que el municipio le ha prestado los
servicios públicos domiciliarios y le ha cobrado el impuesto predial, es
razonable concluir que la administración municipal ha sido tolerante en
este sentido. En consecuencia, la Sala evidencia que las actuaciones de
la Alcaldía de Cali tendientes a lograr su desalojo de forma intempestiva
desconocen el principio de confianza legítima del accionante, pues si
bien la administración tiene la obligación constitucional de velar por la
protección integral de los bienes de uso público, a fin de garantizar el
acceso a todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales áreas
colectivas, el Estado debe buscar que la preservación del interés común
no obligue a los administrados, especialmente si se encuentran en una
situación de debilidad manifiesta y atendidas sus condiciones físicas y
económicas, a soportar una carga indebida y desproporcionada.
En este sentido, la Sala no desconoce que tanto la dinámica urbana en

que se desenvuelven las ciudades y las situaciones de pobreza que se
presentan, generan la necesidad de ocupar espacios destinados al uso
público, convirtiéndose en uno de los principales problemas que deben
solucionar las políticas de vivienda a nivel local, las cuales deben
implementarse procurando no desconocer principios y derechos
fundamentales de orden constitucional como el de confianza legítima
basada en la buena fe y el derecho a la vivienda digna.
En segundo lugar, es necesario destacar las ofertas que la Alcaldía de

Cali a través de su Secretaría de Vivienda ha realizado a la comunidad y
por supuesto al accionante, como solución al problema de desalojo. En
ellas, se exponen dos proyectos de vivienda de interés social; el primero
denominado “Potrero Grande” y el segundo “Altos de Santa Elena”.
Adicionalmente, existe la posibilidad de que la Alcaldía de Cali y
EMCALI otorguen un subsidio de arrendamiento por un periodo de 3
meses mientras que el afectado es reubicado en una vivienda de interés
social.
La Sala observa que aun cuando se presentan propuestas tendientes a

resolver la situación del accionante, no hay evidencia de que pueda
garantizarse su derecho a la vivienda digna en el mediano plazo. Es
decir, la implementación de los proyectos de vivienda del que pueda
40
___________________________
salir beneficiado el accionante no asegura que al cabo de tres meses en

los cuales se haya agotado el respectivo subsidio de arriendo, el señor
Prisciliano Llanos ya se encuentre reubicado en una vivienda que
garantice las condiciones de estabilidad, higiene, habitabilidad y
ausencia de riesgo.
En este sentido, la ejecución de la orden de desalojo inmediata y sin la

adopción de medidas alternativas para la reubicación definitiva del
accionante que ocupa el bien objeto de debate, implicaría la afectación
directa de su derecho a la vivienda digna. Esta situación sería
especialmente lesiva, pues el actor goza de una especial protección
constitucional, en tanto actualmente cuenta con 63 años de edad (fl. 2
cdno.ppal.). Adicionalmente, el seguro de arrendamiento planteado por
EMCALI-EICE no garantiza la estabilidad en la protección del derecho
a la vivienda digna del señor Llanos, teniendo en cuenta que dicho
subsidio depende de la disponibilidad presupuestal con que cuenta el
proyecto de revestimiento del canal, y por tanto, no existe una partida
destinada directamente para ello.
Por lo tanto, dadas las circunstancias descritas y de acuerdo con las

pruebas revisadas y solicitadas, en el presente caso la Sala revocará la
decisión que negó la tutela de los derechos fundamentales invocados
por el actor y, en su lugar, concederá la protección de su derecho
fundamental a una vivienda en condiciones dignas y al principio de
confianza legítima.
Ahora bien, antes de proceder a emitir las órdenes respectivas, la Sala es

consciente de que la situación del accionante también es padecida por
varias familias que viven en la margen del Canal Caquita Norte, las
cuales, según se evidencia en la copia del proceso policivo allegado a
este despacho por el Inspector de Policía, también serían objeto del
desalojo. En consecuencia, corresponde a la Sala adoptar órdenes que
cobijen a la comunidad38 que se vería afectada con la orden de
restitución, teniendo en cuenta que del informe allegado por la
respectiva Inspección de Policía encargada del proceso de lanzamiento
por ocupación, se desprende que actualmente ninguno de los predio ha
sido desocupado, dado que la orden se encuentra suspendida hasta tanto
esta Corporación se pronuncie sobre el particular.
Siendo esto así, la Corte debe proceder a ordenar la adopción de

medidas que permitan la restitución del bien de uso público y al mismo
tiempo la protección de los derechos de los ciudadanos que
particularmente se ven afectados con la restitución.
38
Sentencia T-451 de 2009 M.P. Juan Carlos Henao: “La Corte Constitucional ha admitido excepcionalmente,
la extensión de los efectos de los fallos de tutela a los no tutelantes, con el fin de cumplir su misión de
garantizar la integridad y la supremacía de la Constitución Política y proteger los derechos constitucionales
fundamentales, en particular el derecho a la igualdad.”
41
___________________________
Así las cosas, la Sala expondrá la siguiente fórmula de solución al

problema jurídico planteado, de tal forma que se garantice el derecho a
la vivienda digna del actor y la comunidad que habita en el margen del
Canal y se proteja la confianza legítima.
En primer lugar, ordenará a la Secretaría de Vivienda del municipio de

Santiago de Cali en compañía de la Defensoría del Pueblo y la
Personería Municipal de Cali, que un plazo máximo de cinco días
hábiles contados a partir de la notificación del presente fallo, elabore un
censo de la totalidad de las familias que se verían afectadas con el
desalojo.
Como segunda medida, la Sala ordenará a la Alcaldía municipal de

Santiago de Cali-Secretaría de Vivienda, que en un plazo máximo de
cuarenta y ocho (48) horas, una vez realizado el censo y determinado el
número de familias que pueden verse afectadas con la orden de
desalojo, remita una copia de este fallo al accionante y a cada una de
ellas.
Posteriormente, se le ordenará al municipio de Cali que en compañía de

la Defensoría del Pueblo y la Personería de Cali, en un plazo de tres (3)
días hábiles, una vez remitidas las copias de este fallo al accionantes y a
las familias censadas, programe una reunión con ellos para efectos de
socializar la presente sentencia y, además, se les explique de
talladamente lo siguiente:
1) Las fechas exactas en las que se tiene prevista la entrega de

viviendas en los proyectos de “Potrero Grande” y “Altos de Santa
Elena”.
2) De todas las viviendas que deben entregarse, ¿Cuántas hay

disponibles para ellos?
3) Cuáles son los procedimientos y mecanismos para poder acceder a

dichas viviendas. En este sentido, deberán explicarles los programas
de subsidios tanto a nivel municipal como nacional.
Realizada la socialización del fallo, la Alcaldía deberá preguntar a los

asistentes de la reunión, cuántos de ellos desean acogerse a los planes de
vivienda expuestos. Así, una vez se determine cuáles de las familias
censadas desean acceder a una vivienda en los proyectos de “Potrero
Grande” y “Altos de Santa Elena”, la Alcaldía municipal de Santiago de
Cali-Secretaría de Vivienda deberá otorgar a estas personas un subsidio
de arriendo de acuerdo con la propuesta realizada en la reunión que se
llevó a cabo el 5 de junio de 201039.
39
De acuerdo a las pruebas obrantes en el expediente, allí se propuso un subsidio de $200.000.
42
___________________________
El subsidio de arriendo deberá otorgarse a partir de la reubicación

temporal del accionante y de cada una de las familias, hasta cuando
puedan ser ubicadas definitivamente en las viviendas de interés social
dentro de los proyectos denominados Potrero Grande y Altos de Santa
Elena.
Adicionalmente, la Secretaría de Vivienda Social del Municipio de Cali

realizará el acompañamiento necesario a todas las familias objeto del
desalojo que deseen acogerse a este fallo, durante el proceso de
postulación a los subsidios de vivienda otorgados por el municipio y
por el Gobierno Nacional, de manera que se les brinde la atención
suficiente durante el diligenciamiento de los documentos necesario para
ser beneficiario y los demás trámites pertinentes, incluido el
asesoramiento para la gestión de créditos complementarios, de ser
necesarios.
Igualmente, con el fin de procurar la eficacia en la ejecución de esta

sentencia, la Sala advierte al accionante y a los demás miembros de la
comunidad objeto del desalojo que deseen acogerse a este fallo, que
deberán iniciar diligentemente los trámites necesarios para la
postulación para acceder a los subsidios de vivienda otorgados a nivel
nacional por FONVIVIENDA y a nivel municipal de conformidad con
el Acuerdo 49 del 20 de diciembre de 1999, expedido por el Concejo de
Cali, lo cual se hará en acompañamiento de la Secretaría de Vivienda
Social de Cali, conforme a la orden anterior.
Ahora bien, para verificar el cumplimiento de las órdenes aquí dadas, la

Sala ordenará a la Secretaría de Vivienda Social del municipio de Cali,
que dentro de los seis meses siguientes a la notificación de esta
sentencia, informe detalladamente por escrito al juez de primera
instancia, la situación en materia de habitabilidad del accionante y
demás miembros de la comunidad, así como las gestiones realizadas en
cumplimiento de este fallo.
Como última medida, para procurar la salvaguarda de los derechos

fundamentales de los habitantes afectados con las obras a implementar
en el Canal Cauquita Norte, la Sala ordenará a la Inspección Urbana de
Policía de 1ª Categoría Municipal “Los Mangos” de Santiago de Cali,
suspender la diligencia de desalojo y el procedimiento de recuperación
del espacio público iniciado contra las familias ubicadas en la zona de
protección del canal, hasta que se le de cumplimiento a todas las
órdenes impartidas en el presente fallo.
Finalmente, frente a la solicitud elevada en el escrito de tutela con la

que se pretende el reconocimiento y pago de las mejoras realizadas
sobre el lote que actualmente habita el accionante, la Sala considera que
ésta no es del resorte del juez constitucional y que el accionante puede
43
___________________________
acudir ante la jurisdicción civil para efectos de reclamar por dicha vía lo
que considere que deba serle reconocido.
Con base en lo expuesto, la Sala revocará la sentencia proferida en

segunda instancia por el Juzgado 11 Civil del Circuito de Cali dentro de
la acción de tutela instaurada por el señor Prisciliano Llanos en contra
de EMCALI-EICE y la Alcaldía Municipal de Cali.
5. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la

Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la decisión adoptada por el Juzgado 11 Civil del

Circuito de Cali, quien negó la solicitud de amparo del derecho a la vivienda
digna del señor Prisciliano Llanos.
SEGUNDO.- En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la

vivienda en condiciones dignas y al respeto de la confianza legítima del
accionante y demás personas que pudieran resultar afectadas con la orden de
desalojo proferida por la Inspección Urbana de Policía 1ª Categoría Municipal
“Los Mangos” sobre la margen del Canal Cauquita Norte en la ciudad de Cali.
TERCERO.- ORDENAR a la Secretaría de Vivienda Social del municipio de

Santiago de Cali, en compañía de la Defensoría del Pueblo y la Personería
Municipal de Cali, que un plazo máximo de cinco (5) días hábiles contados a
partir de la notificación del presente fallo, elabore un censo de la totalidad de
las familias que se verían afectadas con el desalojo.
CUARTO.- ORDENAR la Alcaldía municipal de Santiago de Cali-Secretaría

de Vivienda Social, que en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas
contadas desde la finalización del censo y una vez determinado el número de
familias que pueden verse afectadas con la orden de desalojo, remita una copia
de este fallo al accionante y a cada una de ellas.
QUINTO.- Una vez cumplido el ordinal anterior, ORDENAR al municipio

de Cali-Secretaría de Vivienda Social, en compañía de la Defensoría del
Pueblo y la Personería de Cali, que en un término de tres (3) días hábiles, una
vez remitidas las copias de este fallo al accionante y a las familias censadas,
programe una reunión con ellos, para efectos de socializar la presente
sentencia y, además, se les explique detalladamente lo siguiente:
44
___________________________
1) Las fechas exactas en las que se tiene prevista la entrega de

viviendas en los proyectos de “Potrero Grande” y “Altos de Santa
Elena”.
2) De todas las viviendas que deben entregarse, ¿Cuántas hay

disponibles para ellos?
3) Cuáles son los procedimientos y mecanismos para poder acceder a

dichas viviendas. En este sentido, deberán explicarles los programas
de subsidios tanto a nivel municipal como nacional.
SEXTO.- ORDENAR a la Alcaldía de Santiago de Cali que realizada la

socialización del fallo, pregunte a los asistentes de la reunión, cuántos de ellos
desean acogerse a los planes de vivienda expuestos. Así, una vez se determine
cuáles de las familias censadas desean acceder a una vivienda en los proyectos
de “Potrero Grande” y “Altos de Santa Elena”, la Alcaldía municipal de
Santiago de Cali-Secretaría de Vivienda deberá otorgar a estas personas un
subsidio de arriendo de acuerdo con la propuesta realizada en la reunión que
se llevó a cabo el 5 de junio de 2010.
El subsidio de arriendo deberá otorgarse a partir de la reubicación temporal

del accionante y de cada una de las familias, hasta cuando puedan ser ubicadas
definitivamente en las viviendas de interés social dentro de los proyectos
denominados Potrero Grande y Altos de Santa Elena.
SÉPTIMO.- COMUNICAR del presente fallo a la Defensoría del Pueblo y a

la Personería municipal de Cali para que realicen el acompañamiento
respectivo conforme a los ordinales anteriores.
OCTAVO.- ORDENAR a la Secretaría de Vivienda Social del Municipio de

Cali que realice el acompañamiento necesario al accionante y a todas las
familias objeto del desalojo que deseen acogerse a este fallo durante el
proceso de postulación a los subsidios de vivienda otorgados por el municipio
y por el Gobierno Nacional, de manera que se les brinde la atención suficiente
durante el diligenciamiento de los documentos para ser beneficiario y demás
trámites pertinentes, incluido el asesoramiento para la gestión de créditos
complementarios de ser necesarios.
NOVENO.- ADVERTIR al accionante y a los demás miembros de la

comunidad objeto del desalojo que deseen acogerse a este fallo, que deberán
iniciar diligentemente los trámites necesarios en la postulación para acceder a
los subsidios de vivienda otorgados a nivel nacional por FONVIVIENDA y a
nivel municipal, de conformidad con el Acuerdo 49 del 20 de diciembre de
1999, expedido por el Concejo de Cali, lo cual se hará con el acompañamiento
de la Secretaría de Vivienda Social de Cali, conforme a la orden anterior.
45
___________________________
DÉCIMO.- ORDENAR a la Secretaría de Vivienda Social del municipio de

Cali, que al cabo de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta
sentencia, informe detalladamente por escrito al juez de primera instancia, la
situación en materia de habitabilidad del accionantes y demás miembros de la
comunidad que deseen acogerse a los planes de vivienda de “Potrero Grande”
y “Altos de Santa Elena”, así como las gestiones realizadas en cumplimiento
de este fallo.
UNDÉCIMO.- ORDENAR a la Inspección Urbana de Policía de 1ª

Categoría Municipal “Los Mangos” de Santiago de Cali, suspender la
diligencia de desalojo y el procedimiento de recuperación del espacio público
iniciado contra las familias ubicadas en la zona de protección del Canal
Cauquita Norte, hasta que se le de cumplimiento a todas las órdenes
impartidas en la sentencia y tengan garantizado su derecho a una vivienda
digna.
DUODÉCIMO.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que

alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991
Notifíquese, comuníquese, cópiese, insértese en la gaceta de la Corte

Constitucional y Cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

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Sentencia T-075/12

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y

PROCEDIMIENTO DE DESALOJO FORZOSO FRENTE A

RESTITUCION DE BIENES DE USO PUBLICO Y PRINCIPIO DE

PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA EN

De la jurisprudencia descrita previamente y de las observaciones señaladas,

fuerza y protegiendo a la población más vulnerable, como mujeres, ancianos,

VULNERACION DE LA CONFIANZA LEGITIMA Y EL

Dadas las circunstancias descritas y de acuerdo con las pruebas revisadas y

SUBSIDIO DE ARRIENDO-Deberá ser otorgado a partir de la

El subsidio de arriendo deberá otorgarse a partir de la reubicación temporal

DESALOJO Y RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-

Para verificar el cumplimiento de las órdenes aquí dadas, la Sala ordenará a

MEJORAS REALIZADAS SOBRE LOTE-Corresponde al accionante

Frente a la solicitud elevada en el escrito de tutela con la que se pretende el

Referencia: expediente T-3.232.328

Acción de Tutela instaurada por Prisciliano

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil doce (2012)

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,

A través de apoderado judicial, el señor Prisciliano Llanos interpuso acción de

1.1.1. Asegura el accionante que es poseedor de un terreno sobre el cual

Canalización y Entamboramiento del Canal Cauquita Norte y sus

1.1.5. Afirma que se han realizado dos reuniones con el Secretario de

1.1.6. Aduce que días después de la segunda reunión, el Secretario de

1.1.7. Indica que ya fue notificado de la resolución que ordena el desalojo

Obran en el expediente los siguientes documentos probatorios:

1.2.2. Copia de un recibo de pago del impuesto predial unificado, expedido el

1.2.4. Copia de un acta de visita al Canal Cauquita, elaborada el 15 de julio de

1.2.6. Copia de un informe del recorrido del Canal Cauquita realizado el 8 de

1.2.7. Copia de la Resolución No. 4161.2.9-00010 del 11 de abril de 2011,

1.3. ACTUACIONES PROCESALES

El Juzgado 28 Civil Municipal de Cali avocó el conocimiento de la

1.3.1. Respuesta de la Alcaldía de Cali – Secretaría de Vivienda Social.

Frente al proyecto de canalización y entamboramiento del Canal

En cuanto al proceso de desalojo, afirma que se les ofreció a las familias

habitacional Altos de Santa Elena o la opción de lotes y/o casas en

Con base en el artículo 51 de la Constitución Política que consagra el

En orden a lo anterior, afirma que la administración municipal

Altos de Santa Elena: Sobre el particular, indica que está orientado a

Igualmente, sostiene que el proyecto está planificado sobre un terreno

Proyecto habitacional Potrero Grande: Relata que el proyecto se realizó

Carrera 28 D - , la Calle 126 y la Carrera 28 A y 28 E en la comuna 21

Narra que para el año 2006 se desarrollaron las etapas 1 y 2, y se

En seguida, expone en detalle la diferencia entre el subsidio familiar de

Finalmente, indica que en caso de surtirse un proceso de reubicación, es

1.3.2. Respuesta de EMCALI - EICE.

Afirma que el proyecto está justificado por cuanto el Canal Cauquita

Además, asegura que se beneficiarán alrededor de 60 mil habitantes de

En cuanto a los asentamientos humanos en la zona de protección del

de Gobierno y de Vivienda para dar solución al tema y concertar con la

Para concluir, la entidad sostiene que “no tiene recursos para

2.1. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA – JUZGADO 28 CIVIL

En sentencia proferida el 26 de julio de 2011, el Juzgado 28 Civil

Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el juez

Por otro lado, manifestó la obligación del Estado frente a la protección y

Frente al tema del espacio público, citó la Ley 9 de 1989, en donde se

Entrando al caso concreto, afirmó que “la Administración municipal ha

En razón a lo anterior, el juez decidió tutelar el derecho a la vida en