 Laboral

Lo que debes saber sobre el

régimen CAS
Sumario: 1. Introducción, 2. Constitucionalidad, 3. CAS: derechos y
restricciones, 4. Sobre la prórroga automática del régimen CAS, 5. Acceso al
régimen CAS, 6.Régimen disciplinario, 7. Carácter indefinido del CAS y
eliminación progresiva, 8. Opinión de Servir respecto a la Ley 31131 y la
eliminación del CAS, 9. Conclusiones.

Lea también: CAS vigentes al 10 de marzo tienen carácter indefinido

[Informe 00357-2021-Servir]

1. Introducción

Como sabemos, actualmente se discute la permanencia en nuestro

ordenamiento del contrato administrativo de servicio (en adelante CAS)
como régimen laboral de la administración pública. Ante la promulgación de
la Ley 31131 , Ley que establece disposiciones para erradicar la
discriminación en los regímenes laborales del sector público.
Esta norma modificó el artículo 5 del Decreto Legislativo 1057 , mediante el
cual se reconoce que el contrato administrativo de servicios genera una
relación laboral indeterminada entre el servidor y el Estado.

Lea también: Servir responde 18 preguntas sobre la ley que elimina el

régimen CAS, Ley 31131

Así, aún hay incertidumbre si el Ejecutivo acudirá ante el Tribunal

Constitución para pedir que esta Ley sea declarada inconstitucional, ya que
tendría vicios de fondo y forma.

Frente a esto, es necesario conocer los antecedentes y el origen de este

régimen laboral, pues no siempre este tipo de contratación fue considerado
un contrato de trabajo o régimen especial.

El CAS se incorpora a nuestro ordenamiento jurídico mediante el Decreto

Legislativo 1057 el 27 de junio de 2008, originalmente se estableció lo
siguiente:

Artículo 1.- Finalidad

La presente norma regula el régimen especial de contratación administrativa

de servicios, y tiene por objeto garantizar los principios de méritos y
capacidad, igualdad de oportunidades y profesionalismo de la
administración pública.

[…]

 Artículo 3.- Definición del contrato administrativo de servicios

El contrato administrativo de servicios constituye una modalidad especial

propia del derecho administrativo y privativa del Estado. Se regula por la
presente norma, no se encuentra sujeto a la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa, al régimen laboral de la actividad privada ni a otras normas
que regulan carreras administrativas especiales.
Así, el CAS fue categorizado como un contrato propio de la administración
pública y no se concibió como un régimen laboral.

Al ser un decreto legislativo y no una ley, fue planeado como un régimen

transitoria que reconocería derechos mínimos al contrato que se empleaba
comúnmente en el sector público: servicios no personales.

En palabras del jurista Martín Tirado, el CAS nació para regular un régimen

en vía transitoria, que reconociendo sus limitaciones, le ofrezca al personal
indebidamente sujeto a “servicios no personales”, un estatus mínimo dentro
del conjunto de derechos y  obligaciones que reconoce la legislación laboral
en el Perú [1].

2. Constitucionalidad

Contra el Decreto Legislativo 1057 se presentó una demanda de

inconstitucionalidad, por presuntamente vulnerar el principio de igualdad; ya
que los trabajadores de este régimen se encontraban en desventaja frente a
trabajadores de otros regímenes laborales.

Respecto a esto, el Tribunal Constitucional (TC) estableció en la sentencia

recaída en el Expediente 00002-2010-PI/TC que el CAS genera a su sola
suscripción una relación de «naturaleza laboral» entre a entidad y la persona
natural contratada. De ese modo, el CAS se aparta de los esquemas de
contratación civiles y administrativos, gozando además de ciertas
particularidades que lo justifican como un régimen especial[2].

Los magistrados declararon lo siguiente:

47. De modo que, a partir de la presente sentencia, el artículo 1º del Decreto

Legislativo N.º 1057 debe ser interpretado de modo que toda actividad
interpretativa hecha respecto del denominado “contrato administrativo de
servicios”, deba entenderse que dicho contrato es propiamente un régimen
“especial” de contratación laboral para el sector público, el mismo que como
ya se ha expuesto, resulta compatible con el marco constitucional.

Con esta sentencia, el TC interpretó que el CAS es un nuevo régimen laboral

especial para el sector público. Lo que produce que sea validado y que el
mismo contrato permita reconocer otros derechos laborales.

3. CAS: derechos y restricciones 

El Decreto Legislativo 1057 se modificó mediante el artículo 2 de la Ley

29849, publicada el 6 abril de 2012; de esta manera el artículo 6 de la
precitada norma añadió al CAS los siguientes derechos:

Al existir un cambio normativo, compartimos la comparación de los

derechos del CAS antes de la vigencia de la Ley 29849:
Respecto a los derechos restringidos, se puede afirmar que el contrato CAS
no cuentan con los siguientes derechos:

1.
1. A la compensación por tiempo de servicio (CTS).

2. No cuenta con el beneficio de las gratificaciones (aún cuando se

mencione que tienen derecho a un aguinaldo).

3. No cuenta con estabilidad laboral (al poder dejar de renovarse el

contrato).

4. Participación en utilidades.

4. Sobre la prórroga automática del CAS 

Para el régimen CAS, la norma ha establecido que laborar después del
vencimiento de su contrato o adenda, operaría la figura legal denominada
prórroga automática [2].

La prórroga automática se encuentra establecida en el reglamento

del Decreto Legislativo 1057 , específicamente en el inciso 5.2 del artículo 5
lo siguiente:

En caso el trabajador continúe laborando después del vencimiento del

contrato sin que previamente se haya formalizado su prórroga o renovación,
el plazo de dicho contrato se entiende automáticamente ampliado por el
mismo plazo del contrato o prórroga que esté por vencer, sin perjuicio de la
responsabilidad que corresponde a los funcionarios o servidores que
generaron tal ampliación automática. Para tal efecto, la entidad contratante
informa al trabajador sobre la no prórroga o la no renovación, con una
anticipación no menor de cinco (5) días hábiles previos al vencimiento del
contrato.

La prórroga supone que si un servidor bajo el régimen CAS sigue laborando

al vencer su contrato, esto no significará la desnaturalización de la relación
laboral y, en ese sentido, el plazo indeterminado de este contrato.

Sobre esta disposición normativa, el voto singular del magistrado Eto Cruz,
en la sentencia 2975-2011-AA, observó que:

(…) la regla jurisprudencial de presunción de “prórroga automática del CAS”

no es compatible con nuestro régimen constitucional del trabajo, pues no
protege los derechos del trabajador como parte débil de la relación laboral;
por el contrario, se interpreta a favor del empleador y en contra del
trabajador, lo que justamente la Constitución en sus artículos 1º y 26º busca
equiparar en virtud de los principios protectores o de igualación
compensatoria.
Según este razonamiento, la prórroga automática se interpretaría a favor del
empleador, toda vez que este incumplimiento de las normas laborales
debería poder constituir un contrato a plazo indeterminado[3].

Asimismo, es necesario precisar el criterio jurisprudencial asumido en los

Plenos Jurisdiccionales:

A la fecha, la norma sigue vigente y su aplicación e interpretación queda en

discrecionalidad de la administración pública; luego, del operador jurídico
que lo analice.

5. Acceso al CAS

Para acceder a una plaza CAS se debe considerar que debe crearse el
puesto, en ese sentido, la primera etapa es la etapa preparatoria: en la cual
se plantea el requerimiento de la institución de contar con personal
adicional.

Esta etapa establece que se incluya la descripción del servicio a realizar y

los requisitos mínimos y las competencias que debe reunir el postulante.
Adicionalmente se incluyen las justificaciones de la necesidad de
contratación y la disponibilidad presupuestaria determinada por la oficina de
presupuesto.

Luego, se plantea la convocatoria, que comprende la publicación de la

convocatoria en el portal institucional. La publicidad debe hacerse como
mínimo por 5 días hábiles previos a la etapa de selección. La entidad es
responsable de incluir el cronograma y etapas del procedimiento.

También deben quedar claros los mecanismos de evaluación, los requisitos

mínimos a cumplir por el postulante y las condiciones esenciales del
contrato: el lugar en el que se prestará el servicio, el plazo de duración del
contrato y el monto de la retribución a pagar.

Para la selección debe existir una evaluación objetiva. Dada la especialidad

del régimen, se realiza mediante evaluación curricular y entrevista, siendo
opcional para las entidades aplicar otros mecanismos.

El resultado de la evaluación se publica a través de los mismos medios, en

forma de lista por orden de mérito. Debe contener los nombres de los
postulantes y los puntajes obtenidos por cada uno de ellos.

Finalmente, la suscripción y registro del contrato: Comprende la suscripción

del contrato dentro de un plazo no mayor de cinco días hábiles, contados a
partir del día siguiente de la publicación de los resultados.

No suscrito el contrato por causas objetivas imputables al ganador, se debe

declarar seleccionada a la persona que ocupa el orden de mérito
inmediatamente siguiente, para que proceda a la suscripción del respectivo
contrato dentro del mismo plazo, contado a partir de la respectiva
notificación.
6. Procedimiento administrativo disciplinario

Mediante la Directiva 002-2015-SERVIR/GPGSC, «Régimen disciplinario y

procedimiento sancionador de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil», se
detalló el procedimiento administrativo disciplinario (en adelante PAD)
aplicable ante la aplicación del reglamento de la Ley Servir.

De esta manera, la directiva explicó las reglas procedimentales y sustantivas

del régimen disciplinario y procedimiento sancionador, el cual es aplicable a
todos los servidores y exservidores de los regímenes regulados bajo los
Decretos Legislativos 276, 728, 1057 y Ley 30057 .

La directiva añadió que para sancionar a un servidor público que se

encuentre bajo el régimen del CAS, se aplicará el procedimiento
administrativo disciplinario establecido en la Ley de Servicio Civil , para los
casos instaurados desde el 14 de septiembre de 2014.
Asimismo, para el inicio del proceso disciplinario se tendrán dos fases: la
fase instructiva y la sancionadora.

Se debe precisar que la investigación previa a cargo del Secretario Técnico

no forma parte de la fase instructiva del PAD, a partir de ello el órgano
instructor podrá apartarse de las recomendaciones emitidas por el primero,
en este caso mediante un informe, deberá expresar y fundamentar
adecuadamente las razones por las cuales adopta una decisión distinta a la
sugerida por el Secretario Técnico [4].

6.1. Autoridad competente

Tal como lo establece la directiva precitada, se ha adoptado el criterio de la

línea jerárquica para el PAD.

Con esto, podemos interpretar de las disposiciones de la Ley Servir y su

reglamento que cada sanción tendrá el correspondiente órgano instructor  y
sancionador. Además, la autoridad que oficializa la sanción. Luego, ante qué
órgano se realizará la apelación de la decisión.
¿En caso de conflictos de competencia entre órganos instructores o
sancionadores? Resuelve la máxima autoridad administrativa según lo
dispuesto la Ley del Procedimiento Administrativo General.

6.2. Fase instructiva

Dependerá de la naturaleza de la sanción el órgano instructor; no obstante,

la fase es la misma y se computa de las siguiente etapas[5]:
El informe final deberá contener: los antecedentes del procedimiento; la
identificación de la falta imputada, así como de la norma jurídica
presuntamente vulnerada; Los hechos que determinarían la comisión de la
falta; su pronunciamiento sobre la comisión de la falta por parte del servidor
civil; la recomendación de la sanción aplicable, de ser el caso; además, el
proyecto de resolución, debidamente motivada.

6.3 Fase sancionadora

Ante el informe técnico, el órgano sancionador podrá considerar las

recomendaciones del órgano instructor,  de decidir no hacerlo, deberá
motivar las razones que lo sustentan.
Sin perjuicio de la responsabilidad del servidor público, el órgano
sancionador debe:

a) Verificar que no concurra alguno de los supuestos eximentes de

responsabilidad previstos en este Título; b) Tener presente que la sanción
debe ser razonable, por lo que es necesario que exista una adecuada
proporción entra esta y la falta cometida; c) Graduar la sanción observando
los criterios previstos en los artículos 87 y 91 de la Ley.

7. Carácter indefinido del CAS y eliminación progresiva

El Congreso aprobó por insistencia la Ley 31131 , por la cual se ordena

incorporar al régimen laboral del Decreto Legislativo 728 , a los trabajadores
que desarrollan labores permanentes en las diversas entidades del Estado,
contratados bajo el CAS.

Además, se precisó que en las entidades públicas, cuyo régimen laboral es

exclusivamente el del Decreto Legislativo 276, la incorporación se hace
respecto a este régimen.
7.1. Carácter indefinido del CAS

Desde la entrada en vigencia, es decir, desde el 10 de marzo del 2021, los

contratos administrativos de servicios son de carácter indefinido, motivo por
el cual pueden ser despedidos solo por causa justa debidamente
comprobada. Esta condición se cumplirá hasta que se produzca la
incorporación a que se refiere el artículo 1 de la norma.

De igual manera, la Ley ha establecido en el artículo 4, que a partir de la

entrada en vigencia ninguna entidad del Estado podrá contratar personal a
través del régimen especial de contratación administrativa de servicios.

Se precisó que se encuentran exceptuadas las contrataciones que se

encontraran vigentes y que sean necesarias de renovar a efectos de no
cortar el vínculo laboral de los trabajadores con vínculo vigente.

Solo en el caso de aquellos contratos administrativos de servicios

celebrados por necesidad transitoria o suplencia la entidad deberá continuar
emitiendo las adendas de prórroga y/o renovación por el plazo que se
estime pertinente

7.2. Requisitos para incorporación del CAS

La norma estableció que para la incorporación al régimen 728 o 276, el

servidor contratado por el Decreto Legislativo 1057 el régimen especial de
contratación administrativa de servicios deben cumplir los siguientes
requisitos:

a. Realizar labores de carácter permanente al momento de la entrada en

vigencia de la presente ley.
b. Tener contrato administrativo de servicios (CAS) por dos (2) años de
modo continuo o tres (3) años de modo discontinuo. Estos plazos se
computan a partir de la fecha de la publicación de la presente ley.

c. Haber ingresado a la institución mediante concurso público, en su defecto

haber tenido la condición de servicios no personales y posterior contrato
administrativo de servicios.

d. A los trabajadores que hayan renunciado a un contrato CAS para asumir
un contrato distinto en el ínterin de la vigencia de la presente norma se les
reconoce los derechos que confiere la presente norma al estar
comprendidos dentro del inciso b) del artículo 2 de la presente ley.

7.2 Cuestionamiento de la norma

Cabe cuestionar la medida desde la perspectiva de forma, es decir, desde

cómo se ha legislado sobre el presupuesto público que se tendrá que
destinar al pago de los trabajadores que reingresen.

También, nos sumamos a la sana crítica respecto a los requisitos

establecidos en la ley, pues carecen de sustento suficiente frente a los
principios del empleo público, o incluso son poco precisos.

Tal como lo mencionó el jurista Kenny Díaz [6], la norma estaría validando

mediante un requisito, que ingrese el personal que tenía la condición de SNP
y que, con posterioridad, pasó a CAS. En este supuesto no se estaría
validando el principio de acceso democrático a los empleos públicos.

Caben otras críticas, por ejemplo, ya que la norma señala que si un CAS que
realiza actividades permanentes debe continuar laborando
indeterminadamente, esto podría arrastrar errores, pues es conocido que en
este régimen las funciones de los servidores suelen ser genéricos y no
contemplan con especificidad las verdaderas tareas que desempeñan [7].
8. Opinión de Servir respecto a la Ley 31131 y la eliminación del CAS

En un pronunciamiento público compartida desde sus redes sociales, Servir

ha expresado su rechazo por la Ley, fundamentalmente sustenta su postura
en lo siguiente:

Servir considera que la norma es inconstitucional, pues el dictamen

aprobado vulnera expresamente los artículos 79 y 43 de la Constitución
Política del Perú , referido a que el Congreso no tiene iniciativa de gasto y
tampoco tiene competencia sobre la gestión de los recursos humanos en el
Estado, ya que dicha competencia es exclusiva del Poder Ejecutivo, tal como
lo ha reconocido el Tribunal Constitucional.

Además, se precisó que la Ley no afronta el problema de fondo. Servir

consideró que no soluciona el problema de la discriminación en los
regímenes públicos, es más lo agrava, afectando la meritocracia, pues la
incorporación automática de los trabajadores CAS se realizaría sin un
concurso público de méritos.

También agregó que se tendrá un efecto negativo en las finanzas de las

entidades públicas , puesto que se deberá desembolsar un 25% más de
recursos no presupuestados (S/.3 637 millones de soles anuales), lo que
repercute en la prestación de los servicios públicos.

8.1 Precisiones necesarias sobre la Ley

Servir también ha resuelto las dudas acerca de la aplicación de la Ley

31131. Precisó que las causales de extinción del contrato administrativo de
servicios previstas en el artículo 10 del Decreto Legislativo
1057 permanecen vigentes, lo que incluye la desvinculación por no superar
el periodo de prueba. La extinción por vencimiento del plazo solo resultará
aplicable a los contratos celebrados para labores de necesidad transitoria o
suplencia.
Reiteró, mediante el Informe 00357-2021-Servir, que desde el 10 de marzo
de 2021 los CAS que no tengan la condición de necesidad transitoria o
suplencia pasarán a tener la condición contratos a plazo
indeterminado. Solo los contratos administrativos de servicios celebrados
por necesidad transitoria o suplencia se ampliarán a través de las adendas
de prórroga y/o renovación por el plazo que se estime pertinente (por
ejemplo, esto es aplicable para las contrataciones por la emergencia
sanitaria).

Por último, precisó que queda prohibida la celebración de nuevos contratos

administrativos de servicios a partir del 10 de marzo de 2021. Esto
significará que no se podrá convocar nuevos procesos de selección, con
excepción que estos sean destinados al desarrollo de labores de necesidad
transitoria o suplencia, así como continuar con el desarrollo de aquellos que
–indistintamente de su estado– se hubieran encontrado en curso a dicha
fecha.

9. Conclusiones

El CAS no fue siempre un régimen laboral especial, fue origen supone un

contrato propio de la administración pública.

El Tribunal Constitucional declaró su constitucionalidad mediante una

sentencia interpretativa. En esta sentencia se declaró al régimen CAS como
un régimen laboral especial.

El CAS cuenta con unos derechos limitados, a diferencia del régimen laboral
del sector privado o al régimen 276. Esto se ha intentado mitigar con la Ley
31131 , que reconoce el carácter indeterminado de la relación laboral y el
traslado progresivo al régimen 728.

Al CAS se le aplicarán las normas sobre el proceso disciplinario de la Ley

Servir.
[1] MARTIN T, Richard (2009) El Régimen del Contrato Administrativo de
Servicios: nuevas soluciones para un viejo problema en Círculo de Derecho
Administrativo, núm. 7.

[2] ACEVEDO, Jorge y ORTIZ, Alexandra (2010). «Comentarios a la sentencia

del Tribunal Constitucional sobre el Régimen de Contratación Administrativa
de Servicios» en Ius et Veritas, núm. 41.

[3] JARA, José Luis (2017). «Tratamiento de la prórroga automática en el

régimen laboral especial CAS. Análisis a partir del IV Pleno Jurisdiccional
Supremo en materias Laboral y Previsional» en LP Pasión por el Derecho.

[4] JARA, José Luis (2016) Fases y particularidades del nuevo

Procedimiento Administrativo Disciplinario de la Ley de Servicio Civil, Ley
30057

[5] Ibídem.

[6] DÍAZ, Kenny (2021) «El régimen CAS o “la persistencia en el erro”»,

Maestría en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Escuela de
Posgrado. Disponible aquí.

[7] Ibídem.