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COLECCIÓN INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO PARA TODOS
Construcción
del sistema de
Protección Social en
salud dentro del
modelo de Estado
Jorge Luis Restrepo Pimienta
Colección Investigación y Desarrollo para todos
Construcción del sistema de

Protección Social en salud
dentro del modelo de Estado
Producto de investigación del proyecto:
Fortalecimiento del sistema de veedurías ciudadanas
en el sector salud del departamento del Atlántico: una
estrategia comunitaria con domicilio en la academia y
uso de las TIC orientada a prevenir la corrupción.
Jorge Luis Restrepo Pimienta

Restrepo Pimienta, Jorge Luis.
Construcción del sistema de protección social en salud dentro del modelo de estado. / --
Barranquilla
: Sello Editorial Universidad del Atlántico, 2020.
73 p. : il. ; 24 cm.
(Colección Investigación y desarrollo para todos. Facultad de Ciencias Jurídicas de la
Universidad del Atlántico)
Incluye referencias bibliográficas (p. 68-71)

1. Seguridad industrial--Colombia. 2. Salud ocupacional--Colombia 3. Seguri- dad So-
cial--Colombia I. Tít.
(348.8 R673 18 ed.) (CO-BrUNB)
www.unitlantico.edu.co
Kilómetro 7, Antigua Vía a Puerto Colombia.
Barranquilla, Colombia.
© 2020, Sello Editorial Universidad del Atlántico.

ISBN 978-958-5131-91-0
Coordinación editorial
Sonia Ethel Durán.
Asistencia editorial
Estefanía Calderón Potes.
Diseño y diagramación
Joaquín Camargo Valle.
Revisión y corrección
Álvaro Almeyda Orozco.
Impreso y hecho en Barranquilla, Colombia.

Ditar S.A. www.ditar.co
Kilómetro 7, Vía a Juan Mina.
Parque Industrial Clavería.
Printed and made in Barranquilla, Colombia.
Esta obra se publica bajo una licencia Creative Commons Reconocimiento-No Comercial-
CompartirIgual 4.0 Internacional (CC BY-NC-SA 4.0). Esta licencia permite la distribución,
copia y exhibición por terceros de esta obra siempre que se mencione la autoría y procedencia,
se realice con fines no comerciales y se mantenga esta nota. Se autoriza también la creación
de obras derivadas siempre que mantengan la misma licencia al ser divulgadas.
La presente colección es posible gracias a las siguientes
autoridades académicas de la Universidad del Atlántico:
José Rodolfo Henao Gil

Rector
Leonardo Niebles Núñez

Vicerrector de Investigaciones, Extensión y Proyección Social
Danilo Hernández Rodríguez

Vicerrector de Docencia
Mariluz Stevenson
Vicerrectora Financiera
Josefa Cassiani Pérez

Secretaria General
Miguel Caro Candezano

Jefe del Departamento de Investigaciones
Agradecimientos especiales
Facultad de Ciencias Jurídicas
Decana Cristina Montalvo Velásquez
2020
La colección Investigación y desarrollo para todos
es una iniciativa liderada por la Vicerrectoría de
Investigaciones, Extensión y Proyección Social de la
Universidad del Atlántico, pensada como herramienta
para la divulgación de la investigación y el
conocimiento que se genera en el Caribe colombiano.
Contenido
Prólogo.....................................................................................11
Introducción..............................................................................15
1. Metodología..........................................................................17
1.1. Tipo de investigación............................................................................ 18
1.2. Diseño de investigación........................................................................ 18
1.3. Técnicas e instrumentos de investigación.......................................... 19
2. Génesis conceptual-aplicada de la protección social................20
3. Compromisos estatales y costos sociales de contingencias

humanas...................................................................................25
4. Modelo económico de estado: implicaciones en sistemas

sociales.....................................................................................31
5. Servicios de salud en el sistema de protección social...............40

5.1 Sistema económico y modelo de sistema de salud para
garantizar el derecho fundamental a la salud.......................................... 42
5.1.1 Planes voluntarios de salud........................................................ 46
5.2 Descripción de la estructura del sistema de salud en relación a
su eficiencia del derecho fundamental a la salud..................................... 48
5.3 Fuentes de administración y financiación del sistema de salud...... 49
5.3.1 Calidad y garantías jurídicas en la prestación de los
servicios de protección social en salud................................................. 50
5.3.2 Los afiliados y usuarios del “SGSSS” en protección social........ 52
8 Colección Investigación y Desarrollo para todos
5.4 Elementos jurídico-estructurales de los regímenes del sistema

de salud.......................................................................................................... 53
5.5 Régimen subsidiado en el sistema general de seguridad social
en salud........................................................................................................... 54
5.5.1 Génesis y tipología del régimen subsidiado en salud................. 54
5.5.2 Gestión y administración del régimen subsidiado en salud....... 55
6. Análisis y confrotación de la información: percepción de los

actores sociales del sistema de protección social en salud............64
Conclusiones.............................................................................70
Bibliografía...............................................................................72
El autor.....................................................................................76
Construcción del sistema de protección social
en salud dentro del modelo de estado 9
Índice de gráficos
Figura 1: Comprensión conceptual de la protección social. .................. 24
Figura 2: Plan de desarrollo y protección social....................................... 39
Gráfica 1: Incidencia del modelo económico de Estado en el
sistema de protección social en salud........................................................ 65
Gráfica 2: Metodología jurídico-financiera y acceso a servicios
del sistema de protección social. ................................................................ 66
Gráfica 3: Régimen económico-jurídico y procedimientos de
garantía de contingencias humanas en el sistema de protección
social. .............................................................................................................. 67
Gráfica 4: Comportamiento de los actores sociales del sistema de
protección social en salud. Relación con el sistema de financiación
y regulación.................................................................................................... 68
Gráfica 5: Percepción de la modificación del modelo económico
de Estado frente a la cobertura, acceso y calidad del sistema de
protección social en salud. .......................................................................... 69
Índice de tablas
Tabla 1: Clasificación estructural de contingencias y prestaciones. ..... 28
Tabla 2: Protección social desde lo político-económico y jurídico. ...... 35
Prólogo
Los procesos de investigación científica requieren de un rigor; por tanto,

sus productos están permeados de calidad y contenido de precisión. La
Universidad del Atlántico, en su desempeño de Institución de Educación
Superior de Alta Calidad, recoge sus compromisos y responsabilidad social
por medio del incentivo que se logran a través de las convocatorias para
la publicación de productos de investigación categoría libro, promovien-
do así el proceso misional y la investigación.
En este sentido, en la obra Construcción del sistema de Protección Social

en salud dentro del modelo de Estado, perteneciente al área de Ciencias
Jurídicas, se realiza un desarrollo teórico conceptual comparado, des-
criptivo y epistemológico de los objetos de los sistemas de salud desde la
protección social en el ámbito de las garantías del Estado social y demo-
crático de derecho.
En Colombia, los procesos sociales y realidades jurídico asistenciales del

sistema sanitario no escapan a las miradas de las ciencias y al positivismo
científico, donde se evidencia la fenomenología causa-efecto de las vici-
situdes en la atención de los usuarios en el sistema de salud que lo des-
humanizan y que, desafortunadamente, contribuyen a la insatisfacción
colectiva de la población.
Frente a esta realidad, la presente investigación -convertida hoy en un

texto de uso para la comunidad académica- se convierte en una respuesta
efectiva, a partir del análisis político-social del Estado en su compromiso
a partir del modelo económico-ideológico.
Dentro de un espacio de tiempo se hace necesario analizar y resaltar las

nuevas tendencias y cambios; es así que es indispensable producir mate-
rial de carácter técnico-científico en áreas nuevas y vigentes -como es el
caso de la Protección Social-, dado que existe una evolución constante de
las ciencias sociales del trabajo y las prestaciones aplicadas, la cual se re-
fleja de mayor forma y en todo su esplendor a partir de la consolidación
de los sistemas de seguridad social y protección social integral en salud,
en especial, en tiempos de crisis sanitarias y pandemias. Es así que, a dia-
rio, se construye el conjunto de instituciones, normas y procedimientos
que tienen por objeto hacer frente a las necesidades individuales y co-
lectivas de los seres humanos dentro de los fines y funciones del Estado.
Lo anterior indica que un número de profesionales requieren formarse

y nutrirse con destrezas y conocimientos de tipo científico y normativo
desde lo jurídico y lo técnico, lo cual les permitirá atender los diferentes
desafíos con respecto a nuevas formas de trabajo humano y precarieda-
des de orden prestacional, asistencial y social.
Los programas académicos de pregrado y posgrado en Colombia y La-

tinoamérica tienen la misión -desde la investigación, epistemología del
conocimiento, teoría del saber, las competencias laborales, habilidades y
destrezas del aprendizaje- de cooperar, ordenar, organizar, comprender,
impactar, orientar, diseñar, programar, proyectar, gerenciar, dinamizar,
intervenir y negociar en hechos, situaciones, acontecimientos, fenóme-
nos, tensiones, conflictos, problemas, realidades y esquemas del mundo
de las contingencias humanas, prestaciones e instituciones reguladas por
los sistemas de protección social y seguridad social, que afectan la vida
social, cultural, económica, religiosa, mercantil y común de los asociados
de un Estado o continente. De ahí que esta obra se torne en documento
de consulta.
Similar a este precepto de ideas, el quehacer de LA PROTECCIÓN SO-

CIAL EN SALUD demanda un acercamiento a sus contenidos programá-
ticos, investigativos, cognoscitivos, ontológicos y axiológicos, los cuales
son el conjunto de valores, principios, reglas, instrumentos, técnicas y
mecanismos a partir de los aspectos teóricos y prácticos implicados en su
evolución, desarrollo, ejecución y progreso.
Cabe destacar que los Estados, en cualquiera de sus modelos, ideologías

y tendencias, adoptan una serie compleja de valores vinculados a su con-
texto sociocultural y antropológico, lo que indica que las técnicas, ins-
trumentos, programas y acciones, al momento de poner en marcha las
gestiones, acciones, estrategias y actividades de prosperidad y avance
individual y común de una población, son indispensables para lograr un
desarrollo social progresivo, sustentable y sostenible desde la compre-
sión de la protección social en salud.
Así mismo, es necesario -desde las unidades académicas e investigati-

vas-, elaborar, planear, estudiar, asumir, construir, consolidar y proyec-
tar el libro presentado acorde a las exigencias nacionales e internaciona-
les en materia de sistemas de aseguramiento de la calidad en servicios de
salud en cualquier modelo de Estado.
Miguel Antonio Caro Candezano

Director del Departamento de Investigaciones
Universidad del Atlántico
Introducción
El presente trabajo es de corte analítico por composición denominado

modelo de estado en la percepción del sistema de protección social en
salud, es el producto de experiencias en proceso formativos, proyectos,
convocatorias, indagaciones, direcciones de monografías jurídicas, tra-
bajos de grados e intercambios por movilidad cognitiva. Es así que con
todo este recorrido de base se elabora este documento, el cual se presenta
de forma escrita.
Así las cosas, pretender referir el sistema de protección social a partir de

una perspectiva de modelo constitucional, es ahondar en dos elemen-
tos. El primero involucra la teoría general y biografía del Estado y, el
segundo, las dimensiones, modelos y conceptos de la seguridad social.
Lo anterior, lleva a identificar la transversalidad constitucional en cuanto
a los costos, presupuesto, administración y financiación de la operativi-
dad funcional de los sistemas sociales que responden a las contingencias
humanas individuales y colectivas, a través de prestaciones asistenciales,
económicas y sociales.
De esta manera, el presente análisis se realiza en cinco compartimentos.

En primer lugar, metodología holística. En segundo lugar, génesis con-
ceptual-aplicada de la protección social. En tercer lugar, compromisos es-
tatales y costos sociales de contingencias humanas. En cuarto lugar, mo-
delo económico de Estado: implicaciones en sistemas sociales en salud.
En quinto lugar, sistema económico y modelo de sistema de salud para
garantizar el derecho fundamental a la salud. En sexto lugar, análisis y
confrontación de la información: percepción de los actores sociales del
sistema de protección social en salud. Por último, la conclusión de ideas
que recoge el objeto de la exposición, la cual es de carácter hermenéutico,

interpretativo y deductivo. En ella se consignan las implicaciones, retos
y desafíos del Estado contemporáneo, y las acciones diseñadas dentro de
los sistemas económicos para atacar las contingencias que colocan a los
seres humanos en condición de vulnerabilidad y miseria.
1. Metodología
La ruta utilizada para lograr los objetivos y alcanzar el objeto de estudio

científico requiere de un camino apropiado donde exista la configuración
válida de elementos y herramientas cognitivas, a partir del genotipo y
fenotipo a estudiar. En este caso, la percepción de un concepto desde la
dimensión disciplinar, instrumental, social, política y modular.
En este sentido, es pertinente anunciar que las ciencias asistenciales del

cuidado humano, entre ellas, la protección social, seguridad social, previ-
sión social y el desarrollo social, se abordan en diferentes ángulos desde
perspectivas cognoscitivas tales como la fenomenología, funcionalismo,
naturalismo, positivismo, estructuralismo, organicismo, institucionalis-
mo y constructivismo, entre otros. Sin embargo, en esta ocasión o evento
investigativo se hará únicamente desde el estructuralismo el cual, según
Hurtado (2012), es la forma de dilucidar la realidad al elaborar, a través
de la razón, una estructura que permitiera dar cuenta de los eventos es-
tudiados. Por ende, el método de este trabajo investigativo es el análisis
estructural.
En esta oportunidad se abordarán apreciaciones teóricas y prácticas de la

protección social en salud desde una óptica estructural en su armazón, en
sus labores, instituciones, garantías y derechos sociales en riesgo. Existen
diversas formas de concebir el sistema de protección social en salud, vul-
neración y peligro dentro de la posición confusa del Estado, los actores y
sus acciones, con el propósito de generar espacios de tensiones y desafíos
en cuanto a prestaciones en materia de contingencias humanas asumidas
por el modelo ideológico-político del Estado, y la injerencia de los gober-
nantes y usuarios en relaciones jurídico-administrativas con respecto a la

sanidad y régimen vinculado.
Por consiguiente, dentro de una complejidad de orden jurídico-financie-

ro, operativo y sistémico de la protección social, se requiere un análi-
sis epistémico con posturas sobre la evolución conceptual, imaginarios
sociales, abstracciones colectivas, estilos de vida, ópticas de gestión de
calidad de los servicios de salud y realidades humanas en diferentes en-
tornos de la sociedad.
1.1. Tipo de investigación

Dado al objeto de estudio del presente trabajo investigativo, se requiere
la definición de un tipo ajustado a los planteamientos, objetivos y di-
mensiones epistemológicas del mismo, por ende, se adopta el tipo de
análisis por composición. Según Barrera (2009), este tipo permite conocer
con mayor propiedad un evento cualquiera a partir de los elementos que
lo conforman. Es así que se pretende abordar esta investigación, descri-
biendo desde los documentos, bibliografía y manifestaciones, el modelo
de Estado, y la percepción de los actores sociales (Gobierno, usuarios, ad-
ministradores y profesionales) del sistema de protección social en salud.
1.2. Diseño de investigación

En consonancia con el tipo de investigación, es válido identificar el di-
seño investigativo teniendo en cuenta que este se define en palabras de
Hurtado (2012) como el conjunto de decisiones estratégicas que toma el
investigador, relacionadas con el dónde, el cuándo, el cómo recoger los
datos, y con el tipo de datos a recolectar para garantizar la validez in-
terna de la investigación. Por tanto, el diseño parte de los documentos
relacionados al sistema de protección social, es decir, la jurisprudencia y
legislación, la historia, las experiencias y los datos más representativos en
revistas y periódicos académicos. Luego de la lectura, observación y che-
queo, se procede a realizar un resumen y a elaborar mapas conceptuales
que faciliten la comparación de conceptos y regulaciones.
1.3. Técnicas e instrumentos de investigación

A partir de un tipo de investigación analítico y de un diseño documental,
es apropiado utilizar la técnica de revisión documental, la cual consiste
según Hurtado (2012), en el proceso que abarca la ubicación, recopila-
ción, selección, revisión, análisis, extracción y registro de la información
contendida en documentos, donde dicha búsqueda de información está
orientada a configurar un punto de partida teórico, conceptual, histórico,
legal y contextual.
Los instrumentos seguidos de la técnica de revisión documental son, en-

tre otros, encuestas para identificar la percepción de los actores sociales
del sistema de protección social en salud; revisión de textos; facilitación
de ideas; cuadros y mapas de ayuda; gráficos, significados, todos ellos
valorados y observados en el mundo experimental del autor, y la disci-
plina amparada en profundizar dentro de los rasgos paradigmáticos de
la protección social en salud y la seguridad social integral.
2. Génesis conceptual-aplicada
de la protección social
Al hacer una reseña acerca de la protección, se parte del hecho que el

ser humano es un ser biopsicosocial, lo cual se constituye en el funda-
mento de un compendio de necesidades, carencias y pobrezas, las cuales
resuelve a través de instituciones, sistemas, estructuras, acciones y pro-
cedimientos. De allí es que le delega en primera instancia a la familia y
luego al Estado (Restrepo, 2016).
En este orden ideas, es el Estado quien se constituye en la principal fuen-

te de satisfacción de contingencias, necesidades y eventualidades de ca-
rácter individual y colectivo, primarias y secundarias por el solo hecho
de estar asociado y en reciprocidad de deberes, obligaciones y garantías
recibe prestaciones de tipo asistencial, económicas y sociales (Barona-Be-
tancourt, 2014).
En concordancia a lo antes expuesto, suscita la seguridad social, la cual

recibe diversas significaciones teóricas, prácticas y aplicadas a lo largo de
la historia de la humanidad, partiendo de la comprensión asistencialista
que tiene su base en el naturalismo. Esta asistencia puede ser familiar,
pública, privada y religiosa.
Continuando con el discurso histórico, para la época alemana de Otto

Eduard Leopold von Bismarck-Schönhausen (1883-1889), la seguridad
social adquiere la dimensión o entendido de previsión social. Esto indica
la preparación de sociedades proletarias o empleadas a prepararse o an-
tecederse a las contingencias humanas mediante instituciones tales como
el ahorro, el mutualismo y los seguros privados.
Luego de las tendencias previsivas en la seguridad social, se produce la

nueva acepción de la definición y es la de bienestar social desde la con-
figuración del Estado de bienestar americano ocasionado por la Gran
Depresión en 1929. Dicha propuesta política, económica y social es ela-
borada y presentada por el economista británico John Maynard Keynes
(López-Ahumada y Garvey, 2015).
Ahora bien, sigue el auge de la seguridad social, a partir del surgimiento

del Estado social para 1934, donde la población adquirió derechos socia-
les por su condición de ciudadanos y no por su posición en el mercado de
trabajo. El financiamiento, la salvaguardia y la defensa de la seguridad
social universal son consecuencias de un acuerdo social incluyente entre
trabajadores, Estado y empresarios, esto es, que la sociedad registró y
apoderó un principio de solidaridad entre clases. De allí se comprende,
entonces, que la seguridad social se vincule al desarrollo, en cuanto pue-
de decirse según Midgley (1995) que el desarrollo social es “un proceso
de promoción del bienestar de las personas” (p. 8).
De esta manera, el desarrollo social es un proceso que, en el transcurso

del tiempo, conduce al mejoramiento de las condiciones de vida de toda
la población en diferentes ámbitos: salud, educación, nutrición, vivienda,
vulnerabilidad, seguridad social, empleo y salarios, principalmente. Im-
plica también la reducción de la pobreza y la desigualdad en el ingreso.
Por último, en cuanto al recorrido de evolución conceptual, nace la pro-

tección social teórica y normativamente en Inglaterra en la década de
1940 a raíz del Informe Beveridge, presentado en 1942, el cual dio origen
al Estado benefactor inglés, cuya finalidad fue combatir la indigencia,
las enfermedades, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad, colocando la
universalidad en el eje de importancia de la seguridad social. De esta for-
ma, la población adquirió derechos sociales por su condición de ciudada-
nos y no por su posición en el mercado de trabajo. De ahí radica también
su reglamentación. Desde los instrumentos internacionales quedó con-
templada en la Recomendación 202 de 2012 sobre los pisos de protección
social.
En consonancia a lo antes expuesto, la protección social en el mundo se

forma a raíz del proceso de aceptación de los estados de pobreza, vulne-
rabilidad y situación deplorable, contingencias que menoscaban la vida
en el sentido más esencial, como una cuestión social, necesariamente in-
sertada en las agendas de las políticas públicas, sociales y planes de desa-
rrollo (López-Ahumada y Garvey, 2015).
Es este sentido, cabe precisar que, según la autora Gomes (1979), la de-
nominada “cuestión social” (p. 47), fue el término dado en el Estado
contemporáneo al conjunto de nuevos problemas relacionados a las con-
diciones actuales y recientes de familia, trabajo, vivienda, fenómenos mi-
gratorios, víctimas, victimarios, a raíz de las constantes transformaciones
y manipulaciones colectivas, sociales, culturales, jurídicas, políticas y
económicas generadas por las diferentes revoluciones industriales en el
mundo occidental.
A medida que avanzaba el proceso de construcción de los estados con-

temporáneos y al destrozarse el modelo de relaciones que se venía lle-
vando a cabo de autoridad -en los que se ejecutaba una permuta de pro-
tección por dependencia entre los pobres y las clases sociales superiores-,
se abre la necesidad y la posibilidad de ampliar el reconocimiento de
ciudadano a todas las clases sociales, en el sentido dee la afirmación de
una igualdad o proporcionalidad humana, al menos en las necesidades
básicas insatisfechas (Alber, 1988).
Al liberarse, disminuirse o aliviarse la pobreza y miseria de las relacio-

nes favorecedoras, cambia su representación al ser tomada como un pro-
blema político-económico institucional y funcional del Estado, es decir,
como un asunto de orden social de compromiso administrativo del po-
der gubernamental. Es así, que el debate naciente político–institucional
se dirige entonces en la apertura de los modelos económicos estales y a la
intervención en los costos sociales para preservar el equilibrio, la justicia
y el desarrollo sostenible del colectivo humano (Marshall, 1965).
Sobre este asunto es menester expresar que la urgencia que representaba

tratar la cuestión social se vuelve parte del proceso de perfeccionamien-
to del capitalismo, donde las relaciones sociales y económicas se vieron
perturbadas por los procesos en progreso de la industrialización y urba-
nización, los cuales seccionaron las relaciones tradicionales de autoridad,
poder, gestión y solidaridad, creando así diversos actores colectivos, ten-
siones institucionales y, asimismo, con múltiples demandas políticas y
económicas acogidas por el Estado contemporáneo en avance (Titmuss,

1958).
Las solicitudes por correspondencias socioeconómicas, en un contexto

de democracias participativas dentro de un conjunto de políticas e insti-
tuciones, son la respuesta a los problemas planteados de pobreza y des-
igualdad. Este conjunto de políticas fue denominado “Welfare State” o
“estado de bienestar social”, incluyendo bajo esta denominación tanto las
acciones, planes, programas, proyectos y procedimientos como, el des-
envolvimiento de los derechos fundamentales y sociales de la población
(Wilensky, 1976).
Seguidamente, cabe destacar que en 1985 el sociólogo danés Esping An-

dersen se refirió al “Welfare State”, como una articulación de los con-
flictos, tensiones y acciones distributivos, en particular, un aprieto entre
principios de mercado y principios de ubicación político-económica, cal-
culados en torno a los lineamientos, cimientos y bases institucionales de
las políticas sociales a partir de los modelos socio-económicos del Estado
en la Constitución Política (Andersen, 1985). El “Welfare State” fue pro-
ducto de una situación histórica concreta, como bien llama la atención
Flora (1986), cuando afirma que es una invención europeo-americana.
En el Estado colombiano, la protección social tuvo la significación de

asistencia pública con la reforma político-social, según lo establecido en
el artículo 19 de la Constitución Política de 1886 con el Acto Legislativo
de 1936 en el gobierno del presidente Alfonso López Pumarejo. Poste-
riormente, con la aprobación de la Ley 6 de 1945 se da la creación de la
Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL. Las cajas de previsión so-
cial y las cajas de compensación familiar iniciaron su funcionamiento con
el Decreto 118 de 1957 el cual también creó al SENA. En esta misma línea
de acontecimientos se crea el Seguro Social con la ley de CAJANAL, pero
inicia operatividad con la Ley 90 de 1946 (Arenas, 2014).
En este orden cronológico siguen apareciendo connotaciones de protec-

ción social con la creación del Sistema de Bienestar Familiar con la Ley
75 de 1968, el bienestar laboral con las normas de servidores públicos y
cesantías: Decreto 3135 de 1968; Decreto 3118 de 1968; Decreto 3148 de
1968; Decreto 1848 de 1969; Decreto 1950 de 1973; Decreto 056 de 1975 de
sistema de salud; Decreto 1042 de 1978; Decreto 1045 de 1978; Ley 9 de
1979 de programas de salud y seguridad en el trabajo; Ley 50 de 1981 de
servicio social obligatorio para profesionales en salud y la Ley 21 de 1982
de subsidio familiar (Arenas, 2014).
Posterior a la tendencia de bienestar social en seguridad social llega el

desarrollo social, insertado en los planes de desarrollo de los presidentes.
Ver Decreto 1811 de 1984 en el cual se expide el reglamento del Seguro
Social para los trabajadores independientes; En la Ley 11 de 1988 se con-
sagran unas excepciones en el régimen del Seguro Social para los trabaja-
dores del servicio doméstico; Ley 43 de 1984 para organizaciones de pen-
sionados por servicios prestados; Ley 10 de 1990 del Sistema Nacional de
Salud, niveles de atención y tipos de servicio; Ley 79 de 1989 sobre coope-
rativismo; Ley 91 de 1989 para prestaciones sociales del magisterio; Ley
50 de 1990 para la reforma laboral prestacional y creación de empresas de
servicios temporales y Ley 10 de 1991 de empresas asociativas de trabajo.
Por último, se constitucionaliza la seguridad social con dimensión de

protección social en los artículos 42 al 53 de la carta política, desarrolla-
dos en la Ley 100 de 1993, donde se establece la universalidad, fondos
de financiación, tipología de regímenes, accesibilidad, pluralismo y par-
ticipación. En esta se encuentra el libro cuarto de los servicios sociales
complementarios, asimismo se tiene de referente normativo la Ley 361
de 1997 de atención a la discapacidad; Ley 789 y Ley 790 de 2007 sobre
el sistema de protección social; Ley 812 de 2003; Ley 1151 2007; Ley 1450
de 2011; Ley 1753 de 2015 sobre planes de desarrollo; Ley 1257 de 2008
sobre protección a la mujer víctima de violencia; Ley 1315 de 2009 sobre
atención a la vejez; Ley 1448 de 2011 sobre atención de víctimas; Ley 1361
sobre atención integral a la familia; Ley 1328 de 2009 sobre beneficio eco-
nómicos periódicos; Ley 1580 de 2012 sobre pensión familiar; Ley 1636 de
2013 sobre protección al cesante; Ley 1780 de 2016 sobre auto-empleo y
Ley 1804 de 2016 sobre atención a la primera infancia (López-Ahumada
y Garvey, 2015). Ahora bien, en síntesis de categorías epistemológicas, la
protección social se puede conceptualizar según la Figura 1.
Figura 1: Comprensión conceptual de la protección social.
Fuente: Elaboración propia.

3. Compromisos estatales y costos
sociales de contingencias humanas
Abordar el estudio del Estado contemporáneo implica una serie de as-

pectos, factores, situaciones y fundamentos de corte histórico, episte-
mológico y referencial en cuanto a lo ético, jurídico, político, geográfico,
económico, social y cultural. Es así que se hace necesaria la presencia
del diálogo de saberes y conocimientos científicos para comprender de
forma oportuna, profunda y veraz los cambios y trasformaciones de las
sociedades y el mundo globalizado incluyente (López-Ahumada y Gar-
vey, 2015).
En este orden de ideas, cabe destacar que todo lo anterior implica la di-
sertación y razonamiento dirigido, reflexivo y comprobado acerca de un
cúmulo de realidades, desafíos, retos, problemas individuales y colecti-
vos, conflictos, alteraciones, riesgos y contingencias que son el objeto de
solución del Estado, las ciencias y la gobernabilidad.
Ahora bien, el Estado en su contexto de organización jurídico-política,

el cual tiene como elementos característicos y determinantes la existen-
cia y constitución, a partir de la nación, el espacio geográfico, el recono-
cimiento, patrimonio y la autonomía acorde a los tratados, convenios,
parámetros y lineamientos de la comunidad internacional, en general,
con respecto a la defensa de los derechos humanos fundamentales y la
dignidad humana integral.
Atendiendo a las consideraciones antes mencionadas, se puede decir en-

tonces que el Estado es un garante, gerente y líder en cuanto a la protec-
ción holística y permanente de los derechos humanos en sus tres genera-
ciones o manifestaciones básicas o primordiales, lo cual lo hace ser más
operativo, dinámico y proactivo en función de la nación o conglomerado
humano, atendiendo a las consideraciones del derecho internacional pú-
blico (López-Ahumada y Garvey, 2015).
Entonces, cabe destacar en esta medida, que para el Estado para hacer
efectivo los derechos humanos a todos los habitantes del territorio ya
sean nacionales, nacionalizados o extranjeros, es propio asumir -dentro
de sus obligaciones y deberes financieros, políticos y jurídicos- la satis-
facción de las necesidades básicas o esenciales, individuales y colectivas
de la población a partir de las prestaciones, bienes y servicios.
Esta realidad implica la construcción de las reglamentaciones jurídicas

pertinentes basadas en presupuestos de orden financiero, anotado en la
hacienda pública, Derecho Constitucional, Derecho del Trabajo y la Segu-
ridad Social, impulsando las políticas, decisiones, programas y acciones
de índole administrativo y judicial (López-Ahumada y Garvey, 2015).
Comprender la historia de la humanidad a partir del discernimiento

frente a la naturaleza y condición humana -rodeada de sufrimientos, de-
bilidades, pobrezas, precariedades, aflicciones y necesidades individua-
les y colectivas- convierten al humano en un sujeto digno de garantías,
derechos, prestaciones y protecciones familiares, gremiales, públicas, re-
ligiosas, privadas y estatales.
Es así que emprender el abordaje del Estado y sus instituciones sin antes
tocar la realidad y el escenario en que se desenvuelve el hombre en cuan-
to a sus dimensiones de tipo biológico, social y psicológico, es partir sin
fundamentos o cimientos teórico-pragmáticos de los fines y funciones de
los cuales se propone está institución jurídico-política en el momento de
consolidarse (López-Ahumada y Garvey, 2015).
Es este sentido, es válido destacar que el Estado dentro de su connotación

de organización, tiene que establecer pautas y lineamientos que preten-
dan asistir y prevenir, de forma progresiva, las miserias y precariedad
de la nación o conglomerado humano asociado en su devenir histórico
social. Dichas penurias se convierten en las contingencias y riesgos socia-
les. Tales pueden ser: pobreza, enfermedad, vejez, maternidad, embara-
zo, parto, paternidad, invalidez, migraciones, indigencia, damnificación,
desempleo, ocio, discapacidad, deficiencia, minusvalía, familia, viudez,

orfandad, víctimas y muerte.1
Ahora bien, el Estado -en su entendido político y jurídico-, es una insti-

tución o un organismo que vela por la satisfacción, prevención, gestión,
administración y preparación continua de las penurias individuales y
agrupadas de sus vinculados a partir de la toma de decisiones irradiadas
en la políticas pública y social, así mismo en las normas en todas sus je-
rarquías y categorías (Restrepo, 2012).
De este modo se puede afirmar que la protección social es el producto del

devenir histórico natural de los seres humanos y social de los pueblos, ba-
sado en filosofía de la historia y los acontecimientos, el crecimiento acele-
rado de la demografía, las tendencias del evolucionismo en el desarrollo
cotidiano, el cambio de mentalidad, el surgimiento del maquinismo, la
modernización, en la cual el Estado satisfacía o hacia contestaciones y re-
ferencias de solución a través de los estudios previos organizados y pla-
nificados a las diversas situaciones, fenómenos, contingencias, hechos,
acontecimientos que colocan al ser humano en condiciones vulnerables y
deplorables (Restrepo, 2017).
1 Podría entenderse por contingencia humana desde la dimensión antropológica y

guardando los cognoscitivos elementos de la física y bioestadística, la consecuencia de
un hecho, hecho jurídico, acto jurídico, conducta, fenómeno natural, materialización de
un riesgo que genera menoscabo a la vida humana en su diversidad de composiciones o
aspectos, a saber, morales psíquicos, sociales, culturales, fisiológicos y económicos.
Tabla 1: Clasificación estructural de contingencias y prestaciones.
PRESTACIONES
CONTINGENCIAS
Económicas Asistenciales Sociales
Vejez Subsidio Servicios de Salud
Pobreza
Incapacidad Servicios de Salud
Enfermedad
Invalidez Pensión Servicios de Salud Programa Social
Minusvalía Indemnización Servicios de Salud Programa Social
Discapacidad Subsidio Servicios de Salud Programa Social

Deficiencia Subsidio Servicios de Salud Programa Social
Pensión
Muerte Auxilio Servicios de Salud
Funerario
Maternidad Licencia Servicios de Salud
Paternidad Licencia Licencia
Pensión
Familia Servicios de Salud Programa Social
Subsidio
Desempleo Subsidio Subsidio Programa Social
Migraciones Subsidio Asistencia Programa Social
Víctimas de la
Subsidio Asistencia Programa Social
violencia
Fuente: Arenas-Monsalve, 2011.
Las contingencias son las situaciones objeto de protección; en este senti-

do, se entiende por contingencias todos aquellos acontecimientos o fenó-
menos futuros y posibles, capaces de ocasionar una pérdida económica
y, por tanto, una consecuencia perjudicial o dañosa a la integridad de
los individuos. No se hace con ello referencia únicamente a hechos desa-
fortunados, de los cuales se podría mencionar lesiones al cuerpo, daños
corporales, desempleo, desocupación, enfermedad e invalidez, sino a
ciertos acontecimientos gratos, así como el matrimonio, embarazo, parto
y el nacimiento de hijos, que originan mayores gastos ocasionales o per-
manentes para el sostén de los mismos (Rodríguez-Mesa, 2011).
De acuerdo a lo anterior, se puede redefinir que las contingencias obe-

decen a acontecimientos ordinarios de la vida, de cualquier orden cau-
sal, que demandan la protección y/o atención inmediata, en virtud de
que representan la pérdida o disminución de ingresos o menoscabo de la
salud. En este sentido, las contingencias, como ámbito de la protección
social, se encuentran cubiertas tanto a corto como a largo plazo. Para
el corto plazo se encuentran las contingencias relacionadas a la enfer-
medad, desnutrición, inseguridad alimentaria, gestación, maternidad y
riesgo laboral, entre otras, mientras que para largo plazo se destaca la
invalidez, vejez, muerte, orfandad y viudez (Restrepo, 2017).
Por otro lado, también se encuentra otra clasificación de las contingencias

y es así como frecuentemente se habla de las contingencias comunes y las
contingencias laborales, encontrándose en las primeras, el accidente coti-
diano y la enfermedad común, la maternidad, la paternidad, el cese en el
trabajo una vez alcanzada la edad de jubilación, el desempleo entendido
como la pérdida involuntaria del empleo o la reducción de la jornada
ordinaria de trabajo de quienes pueden y quieren trabajar y las cargas
familiares. Dado que sólo se definen expresamente y en sentido positivo,
las contingencias laborales, respecto a las restantes contingencias prote-
gidas o hay una readmisión o se da una definición en negativo, caso este
del accidente no laboral y de la enfermedad común (Catena, 2017).
Con realidad argumentada en cuanto a contingencia estas se constituyen

en la razón de ser los costos sociales del Estado, los cuales deben ser
cubiertos y atendidos con carácter preventivo, previsivo, defensor, apre-
miante y presupuestado en la finanza públicas o hacienda de la nación,
intervenciones en la economía y regulación de la prestación de servicios
sociales, esto en consonancia a lo preceptuado por la honorable Corte
Constitucional en la sentencia 870 de 2003, la cual expresa:
En relación con el derecho que tienen las personas a ejercer la libertad

de empresa y a percibir las utilidades que le son inherentes, el Estado
se erige como director de la economía con dos fines específicos: de
una parte, debe regular, vigilar y controlar los procesos económicos
en orden a fomentar y estimular la gestión empresarial, impidiendo
al efecto que se obstruya o restrinja la libertad económica y evitando
o controlando cualquier abuso de la posición dominante; y de otra,
promoviendo y exigiendo a la empresa el cumplimiento de su función
social a través de su intervención en la explotación de los recursos
naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utiliza-
ción y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados;
igualmente, actuando como empresario directo, ya sea con capital to-

talmente estatal, ora en alguna de las modalidades de la asociación
mixta. Función social que se debe concretar en el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, en la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y en la preservación de
un ambiente sano.2
2 Corte Constitucional, (30 de septiembre de 2003) Sentencia C-870/03. [MP Jaime Araú-
jo Rentería].
4. Modelo económico de estado:
implicaciones en sistemas sociales
Antes de entrar a hacer una comprensión localizada desde la teoría del

conocimiento acerca de la política social es ineludible pasar por el punto
específico de concertación retórica dentro de la política en su apreciación
disciplinar, que está dentro de los valores políticos compuestos por la
justicia social, la igualdad, la equidad, el orden, la primacía, la suprema-
cía y el bienestar.
De todos los valores antes mencionados, se estudiará el bienestar en el

avance esquemático de este orden temático por su afinidad y especifici-
dad con la política social. Según Heywood (2010), bienestar se refiere -en
su forma más simple- a la felicidad, la prosperidad y la confortabilidad,
en general. Por lo tanto, en el debate político el bienestar es un principio
invariablemente colectivista que corresponde a las creencias de que el
Estado es responsable de la confortabilidad social de los ciudadanos cris-
talizado en la política social.
Seguidamente, se concibe la clarividencia sobre la política social entendi-

da a partir de un conjunto de directrices, orientaciones, criterios y linea-
mientos conducentes a la preservación y elevación del bienestar social;
procurando que los beneficios del desarrollo alcancen a todas las capas
de la sociedad con la mayor equidad (Fleury y Molina, 2004).
En este orden de ideas y de debate teórico-conceptual acerca de la políti-

ca social aplicada en salud, es pertinente citar y demarcar autores como
Ceja (2004) cuando manifiesta en forma concreta que la política social es
la forma en que, por medio de estrategias y políticas concretas, el Esta-

do construye una sociedad cohesionada y equitativa. En una perspectiva
de mayor equidad e integración social, la política social tiene como fin
principal facilitar la convergencia entre los intereses individuales y los
intereses comunes de la sociedad.
Ahora bien, cabe señalar a Thais Maingon (2004) en lo relacionado a

política social en los países latinoamericanos, cuando esta imprime que
existe una diversidad de definiciones de política social que presentan di-
ferentes posiciones tomando en cuenta sus objetivos, extensión y límites,
agrupándolas en atención a ello en dos. Primero, están las definiciones
que la limitan a los programas de bienestar y apoyo social; segundo, las
políticas que sustentan o conforman dichos programas.
De acuerdo con lo antes expuesto, la política social hace referencia a un

compendio estructurado y funcional de medidas que contribuyen al me-
joramiento de una situación determinada por deterioro y menoscabo de
la vida, en cuanto a su dignidad y condicionamientos óptimos por diver-
sas circunstancias de modo, tiempo y lugar; incluyendo las políticas, eco-
nómicas, sociales, culturales y ambientales (Luhmann y De Georgi, 1993).
En este contexto, las políticas sociales son de carácter transitorio y sus

objetivos son los de aminorar o de regular los embates de las políticas
económicas. Teniendo en cuenta que para armonizar las razones y conte-
nidos de la mirada social en salud de la política, implica el pensamiento
de que la salud de la población en su conjunto depende de los determi-
nantes de salud. Entre estos se encuentran la posición social, los estilos
de vida, la alimentación, el trabajo, la vivienda, la educación, las con-
diciones de vida, el ambiente, la violencia externa, las causas genéticas,
además de situaciones específicas como las guerras, las represiones, las
exclusiones y la pobreza (Malagón-Londoño y Moncayo-Medina, 2011).
En otras palabras, la política social tiene que ver con las fallas de la polí-
tica económica y los factores determinantes de la sociedad en su sosteni-
bilidad y estabilidad, la cual es de carácter asistencial y se le asigna, por
lo tanto, una función residual y no esencial, la cual debería ser por su
sensibilidad temática y comprometedora.
Cabe señalar, para seguir profundizando en nuestra comprensión sobre

el tema, que existe un segundo concepto descriptivo que considera que
la función principal de la política social es la reducción y eliminación de
las inequidades sociales a través de la redistribución de los recursos, ser-

vicios, oportunidades y capacidades.
Es así que este concepto incluye todas aquellas actividades que contribu-
yen a la salud, educación, asistencia pública, seguridad social y vivienda
de la población, y también aquellas que afectan, en general, la redistribu-
ción y distribución del ingreso, y las dirigidas a construir y conservar el
capital social. De esta manera, es válido acotar que la Organización Mun-
dial de la Salud hace aportaciones y distribuciones de fondos públicos a
los diferentes programas de la organización que hacen gestión universal
en salud (Malagón-Londoño y Moncayo-Medina, 2011).
De igual manera, Repetto (2010) manifiesta que las políticas sociales y sus
expresiones programáticas, entendidas en un sentido amplio, incluyen
intervenciones sectoriales clásicas (educación, salud, seguridad social,
vivienda, infraestructura básica), así como las tendencias a desarrollar
acciones focalizadas en la pobreza. A la vez, también deben incorporarse,
bajo el concepto de política social, las intervenciones estatales destinadas
a promover el empleo y brindar protección ante las enfermedades o pre-
cariedades de índole eminentemente social.
Cabe expresar que en esta secuencia dialógica, de referencias prácticas y

realidades en cuanto al análisis de estudio temático y ubicación concep-
tual dentro del género de las políticas sociales, se encuentra la especie de
políticas en salud. De allí que, si la política social es un conjunto de es-
fuerzos organizados para reducir los problemas sociales, se involucra en
ellos la búsqueda en equidad y la satisfacción de necesidades. Entonces,
en la política en salud, según Escudero (como se citó en Malagón-Lon-
doño y Moncayo-Medina, 2011), “importa el conjunto de esfuerzos para
promover la mejor salud y reducir los problemas que la afectan” (p. 105),
donde su formulación corresponde a la política en salud corresponde a la
política pública, que consiste en establecer prioridades según los proble-
mas, necesidades y demandas relacionadas con la salud de la población,
en función de los recursos disponibles, sometidas a permanente análisis
y sujetas al control de la ciudadanía. La política social es, entonces, un
conjunto de proposiciones que orientan las acciones del sector salud y
de otros sectores al mejoramiento sanitario de la población y en un plazo
determinado.
Con esto se puede destacar que la política social es propia de la ideología

del Estado de bienestar, del cual podemos decir que el modelo ideal de
Estado de bienestar está vinculado a la idea de igualdad, ya que en térmi-
nos generales trata de asegurar un nivel básico de confortabilidad para

todos los ciudadanos. Es por ello que plantea la universalización de la
política social, sin focalización, garantizando a todo miembro de la socie-
dad, por el hecho de haber nacido en ella, ser beneficiado por la política
social de ese Estado, dentro de la garantía del bienestar general de toda
la población. Es decir, cada actor social es considerado un ciudadano con
derechos sociales (Heywood, 2010).
Cabe en este silogismo de evaluaciones y aportaciones, de cualidad dog-

mática, axiológica, pragmática, jurídica y práctica, afirmar que uno de los
logros más transcendentales conseguidos por el Estado de bienestar ha
sido la institucionalización, estructuración, configuración y dinamismo
de los derechos sociales tales como la seguridad social, salud, empleo,
deporte, familia, recreación, educación, junto con los derechos civiles y
políticos (Romero-Parra, 2014).
Se puede afirmar de esta manera que los derechos sociales se protegen

como garantías que tienen todos los ciudadanos, por el hecho de serlo,
a recibir prestaciones económicas y asistenciales en razón de pensiones,
subsidios, ayudas en determinadas circunstancias y, además, recibir un
conjunto de servicios sociales entre los que destacan la salud, la educa-
ción, los medioambientales, los culturales y los recreativos (Romero-Pa-
rra, 2014).
Dentro de un proceso histórico progresivo se llega a estar de cara al

modelo anterior y aparece el Estado Social; el cual ideológica y políti-
camente es la sumatoria o la integración conciliada de la democracia, el
capitalismo y el socialismo. Este persigue cubrir las insuficiencias de los
modelos anteriores, pues, siendo grande el número de personas que no
pueden desarrollarse plenamente dentro de una sociedad, se hace nece-
saria la participación del Estado en fines esenciales, servicios públicos y
la función social de dotarles de recursos e instrumentos necesarios para
incorporarse plenamente en ella por medio de la consolidación sistémica
organizada (Romero-Parra, 2014).
En detalles comportamentales se dice entonces que en el Estado social en

sus dominados sistemas reglamentados, de los cuales se encuentra el de
salud, comparte un alto nivel de protección social y de provisión univer-
sal basada en la ciudadanía y el respeto a la diversidad social, pluralismo
y participación. Se garantiza un acceso generalizado al bienestar y a la
seguridad social integral, servicios sociales complementarios, e incluso a
los patrocinios sociales.
Dichos amparos sociales son precisados en la tipología de regímenes, los

cuales son: régimen de atención integral a la familia; régimen de atención
integral a la vejez; régimen de atención integral a la primera infancia;
régimen de atención integral a la mujer; régimen de atención integral a
los pobres; régimen de atención integral a las víctimas, victimarios, des-
plazados y despojados; régimen de atención integral a las migraciones;
régimen de atención integral a desempleados, trabajadores y cesantes;
régimen de atención integral a población carcelaria; régimen de atención
integral a la mendicidad e indigentes y régimen de atención integral a la
discapacidad. Esto se puede ilustrar en la siguiente tabla:
Tabla 2: Protección social desde lo político-económico y jurídico.
NORMAS
REGÍMENES PRESTACIONES
JURÍDICAS
Ley 21 de 1982
Ley 100 de 1993
Servicios de salud - Ley 75 de 1968

Alimentación -Recreación
Atención Ley 1361 de 2013
integral a la Educación - Capacitación -
Ley 25 de 1981
familia y a la Formación - Auxilio
mujer Ley 1580 de 2012
Subsidios - Pensión -
Exoneraciones Ley 1257 de 2008
Ley 1232 de 2008
Ley 823 de 2003

Atención a Ley 1438 de 2011
las víctimas, Servicios de salud -
desplazados, Ley 1448 de 2001
Alimentación - Recreación
despojados, Educación - Capacitación Decreto 2353 de 2015
migraciones y - Formación - Auxilio -
pobreza Subsidios Decreto 780 de 2016
Decreto 2353 de 2015

Servicios de salud –
Atención a Decreto 780 de 2016
Resocialización - Educación
victimarios Ley 415 de 1997
Capacitación - Formación
Ley y 504 de 1999
Ley 50 de 1990
Ley 100 de 1993
Ley 789 de 2002
Atención Servicios de salud - Ley 790 de 2002

al empleo, Alimentación - Recreación -
desempleo, Educación Ley 1221 de 2008
trabajo, trabajo Capacitación - Formación Ley 1233 de 2008
decente, - Subsidios Auxilios -
emprendimiento Indemnización Ley 1636 de 2013
Ley 1780 de 2016
Ley 1328 de 2009
Ley 1429 de 2010

Servicios de salud Ley 100 de 1993
Alimentación - Recreación –
Atención Educación - Capacitación Ley 445 de 1998
integral a la
vejez Formación - Subsidios - Ley 1276 de 2009
Auxilios – Indemnización
- Pensión - BEP Ley 1555 de 2013
Atención Servicios de salud- Ley 361 de 1997
integral a la Alimentación - Recreación Ley 1145 de 2011
deficiencia, – Educación
discapacidad Ley 1346 de 2009
minusvalía, Capacitación - Formación
invalidez - Subsidios - Auxilios Ley 1618 de 2013
Atención
integral a la Ley 100 de 1993
Servicios de salud -
enfermedad,
Alimentación - Recreación - Ley 1122 de 2017
síndromes y
Educación
lesiones al Ley 1438 de 2011
cuerpo
Ley 9 de 1979
Ley 115 de 1994

Atención Servicios de salud -
integral a la Alimentación - Recreación Decreto 118 de 1957
primera infancia,
desnutrición y Educación - Capacitación - Ley 1096 de 2006
analfabetismo Formación
Ley 1295 de 2009
Ley 1804 de 2016
Ahora bien, cabe aducir que el Estado colombiano opera y organiza en

todo su sistema de protección social, conforme a la constitución políti-
ca de 1991, a partir de la aplicación del modelo de economía social de
mercado estándar donde se conjuga lo público y lo privado, en cuanto a
la prestación de bienes y servicios. Asimismo da respuesta a las necesi-
dades, contingencias y riesgos sociales a partir de normas jurídicas, que
son actos jurídicos normados coercitivos y actos políticos contenidos en
la políticas públicas y sociales, elaboradas en los planes de desarrollo,
planes de acción, programas, proyectos y estrategias gubernamentales.
Estas políticas las ejecutan las instituciones de los dos sectores, y a su vez
son permitidas, avaladas, inspeccionadas, vigiladas y controladas por el
mismo Estado.
Ejemplo de lo anterior es la institucionalidad heterogénea. En cuanto a la

naturaleza de creación se encuentran las cajas de compensación familiar,
las cuales son corporaciones de derecho privado con funciones públi-
cas. Estas administran prestaciones asistenciales y económicas públicas,
reciben parafiscales, además, coordinan subsidios que son de recursos
del Estado. Asimismo, las empresas promotoras de salud EPS son, en su
mayoría, de naturaleza privada, pero administran cotizaciones que son
aportes del resorte estatal. Las administradoras de fondos de pensiones
y las entidades financieras con la administración de cotizaciones subsi-
diadas provenientes de desembolso del Fondo de Solidaridad Pensional,

también regentan los beneficios periódicos económicos, pensión familiar
y hacen desembolsos de las indemnizaciones y subsidios.
Seguidamente, es válido expresar que aunque las instituciones priva-

das funcionan, también existen entes de orden público que administran
y financian el sistema de protección social, tales como el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, la Unidad de Atención a Víc-
timas, la Unidad de Restitución de Tierras, la Unidad de Atención de Mi-
graciones, el Servicio Nacional de Aprendizaje, el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, las direcciones territoriales de salud y las empresas
sociales del Estado.
Luego de haber reseñado las operatividades estructurales, instituciona-

les, financieras y funcionales, es loable hacer mención de la Sentencia 228
de 2010 de la honorable Corte Constitucional, donde se ilustra y precisa
acerca del modelo económico del Estado siendo este una economía social
de mercado, el cual es consonante con la existencia del sistema de protec-
ción social, dado a que sería propio de manifestaciones perfeccionadas
de la ideología del modelo de Estado de bienestar social, ello según insi-
nuaciones de Flora (1986). De esta manera reza taxativamente la jurispru-
dencia en evocación:
La Carta adopta un modelo de economía social de mercado, que reco-

noce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la condición de
motor de la economía, pero que limita razonable y proporcionalmente
la libertad de empresa y la libre competencia económica, con el único
propósito de cumplir fines constitucionalmente valiosos, destinados a
la protección del interés general. Este marco de referencia, a su vez,
tiene profundas implicaciones en el modo en que se comprende los
derechos y libertades de los agentes de mercado.
Por último, se puede afirmar que el reflejo del modelo económico, estable-
cido en la carta política y con precedente jurisprudencial constitucional,
se consolida en los planes de desarrollo. Estos traen consigo intervencio-
nes, reglamentaciones, acciones, programas, proyectos, prestaciones asis-
tenciales y económicas y propuestas de protección social, para alcanzar el
cubrimiento de contingencias humanas de carácter colectivo e individual
de la población. Ver Figura 2 tomada del Plan Nacional de Desarrollo,
2014-2018.
Figura 2: Plan de desarrollo y protección social.
Fuente: Plan Nacional de Desarrollo, 2014 – 2018

5. Servicios de salud en el
sistema de protección social
En cuanto al discernimiento perceptivo de justicia, administración y go-

bierno acerca de la protección social a partir de la prestación de servicio
de salud, es una demarcación en sinonimia estructural, dado a que se
confunde hipotéticamente la teoría general del Estado con la teoría ge-
neral de la protección social, en cuanto a la definición de modelos sisté-
micos de prestación, con el fin del Estado establecido en la constitución
política y desarrollado por el código de seguridad social en salud.
Ahora bien, para la marcha de los servicios de salud, -que pretende ser
pluralista, es decir, que cubra todas y cada una de las contingencias hu-
manas-, requiere de la adopción de una serie de regímenes, institucio-
nes y procedimientos que alcancen a toda la población, con la aplicación
de una dirección compleja, democrática y diversa desde la financiación,
atención, prestación, contenido y forma.
En razón a lo antes descrito, el Estado colombiano reglamenta una serie

de regímenes y prestaciones en el sistema de salud para cubrir a toda la
población y contingencias humanas en sus tipologías; dentro de ellos se
encuentra el régimen subsidiado para población carcelaria y penitencia-
ria, cuya contingencia básica o fundante es ser victimarios, de lo cual se
desprende la privación de la libertad y las enfermedades, entre otros.
Ahora bien, en este sentido, cabe argumentar que la dinámica de un

modelo con enfoque diferencial en el SGSSS, el modelo mecánico ideal
que orientó el diseño del Sistema General de Seguridad Social en Salud
“SGSSS” está fundamentado en el aislamiento funcional y especializado
de sus partes y componentes. Esta desvinculación produce un descono-
cimiento generalizado entre los diferentes agentes que actúan dentro del
sistema.
El desconocimiento entre los agentes no permite la coordinación global,

y por lo tanto, el sistema requiere de una autoridad centralizada de re-
gulación y control. No obstante, la centralidad de la regulación y control
no permite la obtención de la información relevante que garantice una
comprensión profunda de las razones que están dirigiendo las acciones
de las partes y componentes del Sistema General de Seguridad Social en
Salud “SGSSS” porque sus acciones particulares no inciden en el com-
portamiento global del sistema.
La vulneración de derechos, garantías en procedimientos, regímenes y la

ausencia de correlaciones en el Sistema General de Seguridad Social en
Salud “SGSSS” hacen que las perturbaciones (disfunciones, quejas, recla-
mos y tutelas) no afecten al sistema y limiten sus capacidades de funcio-
namiento, adaptación y evolución. Consistente con el diseño fragmenta-
rio y aislado del Sistema General de Seguridad Social en Salud “SGSSS”,
el Subsistema de Inspección, Vigilancia y Control “SIVC” carece de ins-
trumentos elaborados de acuerdo con las diferencias, biológicas, econó-
micas, sociales y culturales, que permitan comprometer la actuación del
Estado respecto de las poblaciones vulnerables. Pese a que poblaciones
como los indígenas y desplazados deben tener, por ley, tratamientos di-
ferenciados, la actuación de los agentes del sistema no siempre refleja
estas consideraciones particulares.
Los resultados obtenidos permiten deducir que los procedimientos es-

tablecidos para la recopilación y procesamiento de la información se li-
mitan a la asignación de reglas funcionales universales que orientan la
acción de los agentes. A partir de la revisión de los formatos de recepción
y trámite de quejas en las entidades, se confirma que no se cuenta con los
medios de información que se adapten a las diferencias de los usuarios,
especialmente tratándose de poblaciones vulnerables.
La homogeneización de los procesos de codificación y decodificación de

los mensajes que tienen los medios de registro tradicionales no permi-
te generar una sistematización efectiva y con un enfoque diferencial en
prestaciones, derechos y garantías colectivas humanas. En consecuencia,

aparecen las quejas provenientes de esta fracción de la población.
Sobre el particular, se tiene claro que todas las quejas se registran en el

sistema. Sin embargo, no en todas las quejas es posible completar los
datos de sexo, localidad, edad, etc., pues muchas de estas llegan por co-
rreo urbano y la persona no llena este tipo de datos. Solo es posible obte-
ner esta información cuando se trata de quejas telefónicas y presenciales
atendidas en las instituciones prestadoras de servicios de protección so-
cial en salud. Así se comprende la vulneración de derechos sociales, fines
del Estado y política social.
En el caso particular de las poblaciones indígenas, que cuentan con un

régimen especial en salud, las dificultades parecen acentuarse por la au-
sencia de una perspectiva cultural dentro de la concepción misma del
sistema de salud: El acceso se ve limitado por las barreras geográfico-an-
tropológicas y las largas distancias que se interponen entre los indígenas
y los centros de atención. Por su parte, también están las limitaciones cul-
turales: se deben reconocer en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado
“POS-S” las prácticas formales de estas comunidades. Existen también
limitaciones de género: en el caso de las mujeres, la visita al médico re-
presenta una afectación de los conceptos de intimidad que manejan las
comunidades.
5.1 Sistema económico y modelo de sistema de salud

para garantizar el derecho fundamental a la salud
Cuando se detalla el papel o función que cumple la protección social en
salud dentro del sistema estatal, aparece la definición misma del modelo
estructural, el cual para el caso colombiano, puede establecerse como de
carácter mixto. Dicho sistema de atención en salud, en cuanto a gerencia,
facilitación, financiación y cobertura poblacional y regido bajo un esque-
ma de competencia regulada, ha creado múltiples conflictos, básicamen-
te, originados por la privatización del servicio de salud. Es conveniente
recordar que:
a) L os bienes o servicios privados son excluyentes por natura-

leza y no permiten el consumo simultáneo de ellos.
b) Los bienes o servicios públicos tienen un consumo simultá-
neo y la exclusión es imposible.
os bienes o servicios mixtos son ambiguos y se caracterizan

c) L
por producir problemas de rivalidad o colapso. Estos se pre-
sentan cuando el número de consumidores es tan alto que
disminuye el beneficio individual que estos deberían ofre-
cer.
De acuerdo con las características típicas de los bienes o servicios (priva-
dos, públicos y mixtos), se deduce que el Sistema General de Seguridad
Social en Salud “SGSSS” ofrece:
}} Un servicio de atención en salud privado que tiende a excluir a la

población según el criterio de la cantidad de ingresos;
}} Un servicio público de atención en salud que puede excluir y per-

mite un consumo simultáneo, lo cual incide en su equilibrio finan-
ciero y en la posibilidad de competir con los servicios privados;
}} Una combinación de los servicios que hace colapsar al sistema.
Seguidamente, en sintonía preceptiva, es loable expresar -desde un ori-

gen netamente administrativo y operativo de la protección social en sa-
lud-, que suelen presentarse unas limitaciones del sistema para cumplir
con los principios y objetivos generales del modelo de atención en sa-
lud. Estos serían otros de los grandes desconciertos normativos, técnicos
y conceptuales; pese a contar con medidas tendientes a compensar las
inequidades, el Sistema General de Seguridad Social en Salud “SGSSS”
excluye fracciones de población, y tiende a colapsar cuando pretende sa-
tisfacer el derecho constitucional a la salud que se supone deben tener los
habitantes del territorio nacional.
De esta manera, cabe destacar en cuanto a las metas planteadas por la

Ley 100, la de obtener en el 2001 una cobertura universal de la seguridad
social en salud. Actualmente, se encuentran a mitad de camino y alcan-
zarlas se ha aplazado para un futuro incierto. A través de la Ley 715 de
2001 se sanciona esta perspectiva al establecer que a partir de 2004, “el
Sistema de Seguridad Social en Salud deberá recuperar la meta de lograr
aseguramiento universal de la población”.
Por consiguiente, la aspiración de obtener una progresiva igualdad en los

servicios de aseguramiento de los dos regímenes, el subsidiado y el con-
tributivo, se percibe cada vez más lejana. Circunstancias como las crisis
económicas, el incremento de la pobreza y la pérdida de cohesión social
hacen urgente la tarea de revisar las prioridades en la asignación de re-
cursos y de redefinir los mecanismos para reimpulsar el proceso tendien-

te al pleno ejercicio del derecho a la salud y el aseguramiento universal.
Asimismo, las reglas que rigen el comportamiento de las partes y compo-

nentes del Sistema General de Seguridad Social en Salud “SGSSS”, desde
un enfoque de protección social, provienen de la teoría de la racionali-
dad económica perfecta, racional y comprometida con cualquier tipo de
contingencia humana. Esta teoría presupone la existencia de capacidades
cognitivas en los hombres y mujeres que en la realidad han demostrado
ser inverosímiles en cuanto a su naturaleza, condición y esencia humana,
donde el Estado, en su representación, acoge y promueve las condiciones
de cambio social y personal del conglomerado.
El pluralismo estructurado, sistema ideológico que orientó la reforma de

la atención en salud en protección social y política social colombiana,
reconoce la existencia de posibles imperfecciones en el mercado de la sa-
lud. Para corregirlas, establece dos regulaciones básicas: la primera, diri-
gida al servicio, llamada Plan Obligatorio de Salud “POS”; y la segunda,
orientada hacia el control de los precios, denominada Unidad de Pago
por Capitación “UPC”, con las que se esperaba corregir las imperfeccio-
nes del mercado de la salud.
Pero para que estas medidas sean realmente efectivas, los agentes de las
acciones deben estar orientados bajo los parámetros de una racionalidad
perfecta. Las características de este tipo “ideal” de hombre y mujer eco-
nómico son:
}} Poseer información completa;
}} Conocer todo el curso que puede seguir su actividad y las conse-

cuencias que esta trae consigo;
}} Estar capacitado para percibir todas las variaciones del entorno

por insignificantes que sean;
}} Poner en orden y escoger siempre la opción que le permita obte-

ner el máximo de utilidad.
Estas condiciones le permiten al agente de la acción elegir y decidir sin

riesgo. Sin embargo, las elecciones, decisiones y acciones de los agentes
(usuarios, prestadores, administradores y directores) del Sistema Gene-
ral de Seguridad Social en Salud “SGSSS” no se corresponden y no están
orientadas, en la mayoría de los casos, bajo los parámetros de racionali-

dad presupuestos por los diseñadores del sistema.
Son frecuentes los problemas de información, predicción y control que

tienen durante sus interacciones los diferentes agentes del Sistema Ge-
neral de Seguridad Social en Salud “SGSSS”. También, los problemas de
cantidad y calidad en la atención de la salud de los colombianos, que se
derivan directa o indirectamente de las erradas concepciones ideales del
sistema.
Cabe expresar, en un cuadro de análisis crítico, en cuanto a la armonía

simétrica, al fraccionamiento de los actos administrativos, y a los proble-
mas operativos que produce, que son un reflejo de la división artificial
que sustenta la teoría de la decisión racional clásica, el cual dirigió el
diseño del modelo de sistema de salud colombiano.
El exceso de racionalidad en tiempos, métodos, ritmos y especialistas que

el Sistema General de Seguridad Social en Salud “SGSSS” ha generado
durante su operatividad, ha traído consigo comportamientos irraciona-
les (barreras de acceso, discriminación, fragmentación, cobertura incier-
ta, baja calidad, etc.) de los agentes que contribuyen a fomentar la crisis
generalizada del sistema. Pero incluso las medidas correctivas adoptadas
para tratar de resolver las posibles imperfecciones del mercado de la sa-
lud han sido limitadas y no han cumplido con los objetivos esperados.
También se pueden destacar, en una lógica de discernimiento estructu-

ral, los conflictos que se presentan por la utilización de modelos ideales
para orientar las acciones del Sistema General de Seguridad Social en
Salud “SGSSS”. Estos tienden a producir, en el campo de la salud, múlti-
ples contradicciones entre el macro-nivel de la política (guiada por la in-
tención de la universalidad del servicio) y la lógica económica, que guía
las acciones en el micro-nivel del Sistema General de Seguridad Social en
Salud “SGSSS”, fundamentalmente dirigida hacia la maximización de las
utilidades de los agentes operadores.
Vale la pena examinar la consistencia entre los aspectos macro y micro,

y la posibilidad de alcanzar las metas previstas. Mientras que en el nivel
macro se acogen principios socialdemócratas (cobertura universal, un
plan relativamente amplio y financiación solidaria), en el nivel micro se
adoptan principios de tipo neoliberal (énfasis en la demanda, competen-
cia y criterios de rentabilidad y eficiencia). Es decir, existe una tensión
entre la búsqueda de la universalidad y solidaridad, por una parte, y la
búsqueda de eficiencia, por otra. Los componentes de la salud, como bien

meritorio y bien público, se contraponen al propósito de la eficiencia. Al
final, los servicios de salud son insuficientes para la sociedad.
Aunque se encuentra una supuesta igualdad normativo jurídica, la uni-

ficación del contenido del plan obligatorio de salud POS para ambos re-
gímenes (contributivo y subsidiado) se da con la Ley 1438 de 2011 y es
materializada en las siguientes resoluciones del Ministerio de Salud y
Protección Social: Resolución 5521 de 2013; Resolución 5926 de 2014; Re-
solución 001 de 2016; Resolución 6408 de 2016; Resolución 379 de 2017;
Resolución 1687 de 2017; Resolución 5269 de 2017 y Resolución 046 de
2018.
Sigue en la práctica, la diferencia inequitativa entre los regímenes contri-

butivo y subsidiado, ya que para el régimen subsidiado aún no se con-
templan las prestaciones económicas de licencias de maternidad, pater-
nidad e incapacidad.
5.1.1 Planes voluntarios de salud.

Cabe expresar, en un análisis lógico racional, que los hechos de desigual-
dad en la prestación de servicios, a grosso modo, los planes voluntarios
de salud, consisten en planes que incluyen coberturas asistenciales aso-
ciadas con los servicios de salud para complementar las prestaciones del
Plan de Beneficios en Salud. Estos están contemplados en el artículo 69
de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 37 de la Ley 1438 de
2011, los cuales tienen por objeto mejorar el servicio y la calidad de las
instituciones.
El Plan Voluntario de Salud es financiado en su totalidad por el asegura-

do con recursos propios distintos a los de las cotizaciones que, en cual-
quier caso, tienen que ser obligatorias; lo que de inmediato nos lleva al
imperativo de que, para poder adquirir algún Plan Voluntario de Salud,
es obligatorio estar afiliado al Plan de Beneficios en Salud en el régimen
contributivo, como dicta la Sentencia T-074 de 2017 de la Corte Consti-
tucional. Dentro de los planes voluntarios de salud están los siguientes:
- Pólizas de seguro.
De alguna manera son un servicio complementario a los servicios que
son prestados por la seguridad social, en el caso de los beneficiarios de
la misma, o un seguro único para quienes no se beneficien del seguro del
Estado. No son de carácter obligatorio, y por esa simple característica, en-

tran en la categoría de los planes voluntarios de salud. La póliza de salud
garantiza la asistencia sanitaria y quirúrgica, establecida en el contrato,
toda vez que el término estipulado haya transcurrido desde la contrata-
ción de la misma al momento de la prestación de los servicios.
En estas pólizas, el asegurado tiene la facultad de acudir a cualquier cen-

tro hospitalario o consulta médica, siempre y cuando exista previo acuer-
do con la aseguradora, sin tener que reembolsar ninguna cantidad de
dinero, teniendo en cuenta que, una vez canceladas las cuotas del tiempo
establecido, la aseguradora asume la carga económica de los servicios
suministrados por el prestador de servicios. Por ser un contrato de segu-
ros, solo las compañías de seguros legalmente autorizadas por la Super-
intendencia Financiera pueden comercializarlos. Esto está regulado en el
Código de Comercio.
- Contratos de medicina prepagada.

Tal como lo dispone el artículo 10 del Decreto 1570 de 1993, modificado
por el artículo 10 del Decreto 1486 de 1994, la medicina prepagada es un
“sistema organizado y establecido por entidades autorizadas conforme
el presente decreto, para la gestión de la atención médica y de la presta-
ción de los servicios de salud y/o para atender directa o indirectamente
estos servicios, incluidos en un plan de salud preestablecido, mediante el
cobro de un precio regular previamente acordado”.
Estos contratos contienen características propias que los diferencian de

un contrato de seguro, como se desprende de las previsiones contenidas
en los siguientes: Decreto 1570 de 1993; Decreto 1486 de 1994; Decreto
780 de 2016; Código Civil y referentes jurisprudenciales. Para precisar
los mecanismos para resolver controversias está la Sentencia T-507 de
2017 de la Corte Constitucional, la cual expresa: “Acción de tutela para
resolver controversias derivadas de los contratos de medicina prepaga-
da- Procedencia excepcional”.
- Seguros privados.
Son contratos con una compañía de seguros de salud, por los cuales se
paga un costo mensual para la obtención de un plan o póliza, a cambio de
que la aseguradora se encargue de todos o parte de los gastos médicos. Se
puede tener seguro médico a través del empleador o se puede comprar
de manera individual, lo cual está regulado en el Código de Comercio.
5.2 Descripción de la estructura del sistema

de salud en relación a su eficiencia del
derecho fundamental a la salud
La concepción estática, piramidal, centralizada y especializada que tie-
ne el diseño de la estructura organizacional del Sistema General de Se-
guridad Social en Salud “SGSSS” está generando conflictos internos y
externos de adaptación a las particularidades que tienen los entornos en
donde tiene que funcionar.
Estos conflictos inciden negativamente en la posibilidad de lograr que los

habitantes del territorio nacional tengan una atención de salud que sea
consistente con sus derechos constitucionales. La información y la comu-
nicación son elementos indispensables para el funcionamiento adecuado
del Sistema General de Seguridad Social en Salud “SGSSS”.
Los flujos de información e intercambio en un sistema dependen del sen-

tido que tenga el patrón de organización. Como el sentido del patrón de
organización del sistema se reduce a considerar los aspectos económi-
cos, financieros y administrativos, los datos diferentes a estos aspectos
puntuales del funcionamiento tienden a no ser valorados, controlados y
recuperados, con lo cual se generan situaciones de permanente desinfor-
mación y asimetría en el campo de la atención en salud.
El reducir los flujos de información y la comunicación a los aspectos eco-

nómicos, financieros y administrativos del Sistema General de Seguridad
Social en Salud “SGSSS” no permite que se logre una orientación ade-
cuada de los usuarios del mismo, ya que en la mayoría de los casos están
desinformados o incomunicados.
Algunas corporaciones públicas consideran que muchas de las tutelas

que se presentan no deberían llegar, ya que no han agotado la queja
ante la misma entidad. Hay desconocimiento, voluntario o no, de la red
prestadora de servicios de salud y de las Entidades Promotoras de Salud
“EPS” subsidiadas.
Las acciones, los procesos y procedimientos que organizan las activida-

des operativas, de las partes y componentes esenciales de un sistema de-
ben ser convencionalmente aceptados, formalmente establecidos y segui-
dos en todos sus pasos para garantizar que las acciones sean afortunadas.
5.3 Fuentes de administración y

financiación del sistema de salud
Uno de los propósitos fundamentales que llevaron a la creación del Sis-
tema General de Seguridad Social en Salud “SGSSS” colombiano era
permitir que los recursos económicos del Estado se orientaran hacia los
sectores problemáticos del país y a la población menos favorecida. Sin
embargo, la presencia de regímenes excepcionales, la evasión, elusión y
la no progresividad de las cotizaciones conducen a un menor recaudo de
recursos, lo que afecta la financiación e impacta negativamente la solida-
ridad del sistema.
Otro factor que influye en la financiación del Sistema General de Segu-

ridad Social en Salud “SGSSS” es la aplicación de un porcentaje igual de
aportes para todos los rangos salariales. Esto significa que existe una con-
tribución relativamente menor para el aseguramiento de aquellas perso-
nas con mejores ingresos salariales.
En el campo administrativo, el Sistema General de Seguridad Social en

Salud “SGSSS” concentra su atención en la asignación de funciones es-
pecializadas para las partes y las instituciones que lo componen. Esto
requiere de una organización administrativa basada en una operatividad
secuencial consistente con el modelo de caja negra (una entrada, un pro-
ceso de transformación, un programa, una salida) económica, financiera
y administrativa que tiene el mismo.
En lo referente a la organización del trabajo, en el Sistema General de

Seguridad Social en Salud “SGSSS” se han presentado conflictos por un
excesivo grado de división, un insuficiente grado de responsabilidad y
el poco trabajo en equipo. En lo relacionado con los procesos y procedi-
mientos existe un grado de formalización excesiva y una actualización
insuficiente que dificulta su seguimiento. Estos problemas generan una
sucesión de hechos desafortunados.
Como se observará, el interés individual y competitivo que dirige las es-

trategias y acciones de las instituciones que componen la parte adminis-
trativa, va configurando depósitos independientes y aislados de informa-
ción, seleccionados de acuerdo con los intereses egocéntricos que tiene
cada institución. Esta situación genera la imposibilidad de obtener la in-
formación completa que permita elegir, decidir y actuar en situaciones
de certeza, como idealmente lo pretende el diseño del Sistema General

de Seguridad Social en Salud “SGSSS”.
En consecuencia, el modelo ideal de competencia regulada que rige las

interacciones de las instituciones responsables de administración y pres-
tación de los servicios en el Sistema General de Seguridad Social en Salud
“SGSSS” no ha dado los resultados esperados de libre concurrencia y
mejora en la calidad de la atención en salud.
La regulación de la competencia en el precio por la Unidad de Pago

por Capitación “UPC” y en el servicio por el Plan Obligatorio de Salud
“POS”, que tiene el diseño mecánico del Sistema General de Seguridad
Social en Salud “SGSSS”, conduce a la necesidad de construir estrategias
competitivas dirigidas a la reducción de los costos en la atención médica.
La reducción de costos en la atención médica se hace posible introdu-
ciendo barreras a los afiliados del Sistema General de Seguridad Social
en Salud “SGSSS”, tendientes a maximizar las utilidades de las adminis-
tradoras y las prestadoras de los servicios de salud.
En este panorama competitivo del mercado regulado de la salud, la maxi-

mización de las utilidades de las Entidades Promotoras de Salud “EPS”
y las Instituciones Prestadoras de Salud “IPS” es posible con una pérdida
de la oportunidad, calidad y cantidad de atención médica que reciben
los afiliados o beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en
Salud “SGSSS”, y en consecuencia, de la real garantía de goce del nivel
más alto de bienestar físico y mental, es decir, del derecho a la salud en-
tendido en términos de los estándares internacionales.
5.3.1 Calidad y garantías jurídicas en la prestación de

los servicios de protección social en salud.
Las elecciones, decisiones y acciones de las instituciones responsables de
la prestación de los servicios de salud parten de la construcción de reglas
para regir la competencia entre ellas, destinadas a maximizar los bene-
ficios particulares. Esta forma de proceder contribuye a incrementar la
desigualdad de la atención en salud porque en el mercado de competen-
cia regulada, la cantidad y calidad de la atención en salud que reciben las
personas depende del régimen al que pertenezcan.
Expertos en el tema de salud, como Gañan-Echavarría (2003), señalan la

presencia mínima de tres (3) modelos de salud, y aunque pueden existir
muchos más, todos son muy distintos en su operación y tienen grandes
dificultades para relacionarse porque además están estructurados de ma-

nera completamente distinta. Así, existe un régimen contributivo que se
diseña bajo una metodología del plan obligatorio de salud. Este es un ré-
gimen subsidiado que tiene una metodología basada en la estructuración
de un plan de beneficios para los mal llamados vinculados en el sistema.
El sistema de salud, al tener dos (2) o tres (3) regímenes (régimen ordi-
nario, especiales, exceptuados) con diferentes planes de atención, crea
contradicciones fundamentales al principio de equidad. Por ello, se tiene
que ir barriendo de abajo hacia arriba para llegar a condiciones mínimas
de equidad en el sistema, debido a que hoy los más desatendidos son los
que no tienen acceso a nada, en tanto que el régimen contributivo tiene
un Plan Obligatorio de Salud “POS”, con un costo bastante elevado, que
no atiende a todos los miembros de la sociedad.
El modelo de competencia regulada que orienta las acciones de los

agentes que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Sa-
lud “SGSSS” estimula que los intereses de las instituciones competidoras
sean opuestos. Esto significa que, en el juego competitivo que fomenta
el diseño del Sistema General de Seguridad Social en Salud “SGSSS”, las
ganancias de algunas instituciones estén en función de las pérdidas de
las otras.
La concentración de la prestación de los servicios de salud y la adminis-

tración en manos de pocas instituciones son un efecto consistente con el
sentido competitivo. El grado de equilibrio en el aspecto financiero del
Sistema General de Seguridad Social en Salud “SGSSS” contrasta con el
desequilibrio de la competencia entre las Entidades Promotoras de Salud
“EPS”, Instituciones Prestadoras de Salud “IPS”, Empresas Sociales del
Estado “ESE”, profesionales independientes y los usuarios. Este desequi-
librio es aún más evidente en los afiliados al sistema.
Las diferencias de la Unidad de Pago por Capitación “UPC” para el ré-

gimen contributivo y subsidiado y la maximización de los beneficios que
rigen las interacciones entre las Entidades Promotoras de Salud “EPS” y
las Instituciones Prestadoras de Salud “IPS” fomentan la utilización de
tecnologías de bajo costo, la demora en los pagos y la demora en la pres-
tación de los servicios, lo que deteriora la calidad de los mismos.
Para sintetizar, desde una compresión holística, aunque existan mecanis-

mos jurídico normativos -los cuales pretenden igualar la calidad de los
servicios en la operatividad-, se encuentra una desproporcionalidad en la
consulta, la atención de la distribución de insumos, en las citas médicas,

procedimientos y en todo el proceso de atención en salud.
5.3.2 Los afiliados y usuarios del “SGSSS” en protección social.

Para el Sistema General de Seguridad Social en Salud “SGSSS”, la aten-
ción en salud tiene un valor económicamente objetivo que, en la mayoría
de los casos, se contradice con el valor subjetivo que tiene la salud para
los afiliados y beneficiarios del sistema.
La continua interacción de los afiliados con el Sistema General de Segu-

ridad Social en Salud “SGSSS” y los resultados poco efectivos obtenidos
con sus quejas administrativas estimulan su traslado hacia la vía judicial,
en especial, hacia la acción de tutela. Esta es considerada por ellos como
el dispositivo de control que les reporta una mayor utilidad para resolver
sus problemas de salud. En otras ocasiones, los problemas y quejas se
derivan de que no es utilizada adecuadamente por falta de información,
consideración o inexperiencia.
En el Sistema General de Seguridad Social en Salud “SGSSS” se han ve-

nido presentando situaciones que en la teoría de juegos se agrupan bajo
el concepto de “dilema del prisionero”, en el que los participantes de un
juego competitivo, dejándose llevar por su racionalidad egocéntrica, ter-
minan seleccionando las opciones que les producen los peores resultados
en términos estratégicos.
Se hizo evidente la falta de comunicación entre las diferentes instancias

comprometidas en la promoción de la participación y en el control social
establecido en el Decreto 1757 de 1994. Esta situación se refleja en la pre-
sencia de relaciones de naturaleza bilateral, es decir, solo se conoce al in-
terlocutor más directo. De manera similar, se encuentra un bajo nivel de
relación entre las organizaciones comunitarias del sector y aun de otros
sectores.
Esta estructura atomística de la participación se refuerza por el hecho de

que las quejas individuales son el mecanismo de control más extendido.
Sin embargo, su tratamiento, por parte de las distintas instancias del sis-
tema, no permite convertirlas en fuentes de información para detectar
problemas recurrentes o compartidos por distintos agentes, con lo cual,
tampoco se constituyen en variables que orienten las discusiones sobre la
evolución del sistema en el municipio.
5.4 Elementos jurídico-estructurales de

los regímenes del sistema de salud
Para comprender cabalmente el sistema de salud es preciso partir de la
distinción fundamental entre los dos regímenes del sistema, es decir, el
régimen contributivo y el régimen subsidiado. No se trata, desde luego,
de dos regímenes para elegir por parte del afiliado o usuario, si no dirigi-
mos cada uno a un sector específico de afiliados. El régimen contributivo,
para quienes tienen capacidad de pago a través de las cotizaciones, por
estar en el mercado formal de trabajo, ya sea como asalariados o como
independientes y, el régimen subsidiado, para toda la población sin ca-
pacidad de cotización, por tratarse de los sectores de mayor pobreza y
con necesidades básicas insatisfactorias.
En la estructura de la Ley 100 de 1993, el origen de los dos regímenes

está en la idea de la universalidad de la afiliación como dice el artículo
156 inciso B: “Todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados
al Sistema General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la
cotización reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con
recursos fiscales, de solidaridad y los ingresos propios de los entes terri-
toriales”. A la primera modalidad corresponde el régimen contributivo
y a la segunda el subsidiado. En el sistema, los dos regímenes coexisten
articuladamente para su financiación y administración (Malagón-Londo-
ño y Moncayo-Medina, 2011).
En su artículo 202, la Ley 100 define el régimen contributivo como “un

conjunto de normas que rigen la vinculación de los individuos y las fami-
lias al sistema general de la seguridad social en salud, cuando tal vincu-
lación se hace a través del pago de una cotización individual y familiar,
o en un aporte económico previo, financiado directamente por el afiliado
o en concurrencia entre éste y su empleador”. Por su parte, el régimen
subsidiado se define en el artículo 201 como “un conjunto de normas que
rigen la vinculación de los individuos al sistema general de seguridad
social en salud, cuando tal vinculación se hace a través del pago de una
cotización subsidiada total o parcialmente, con recursos sociales o de so-
lidaridad”.
El régimen subsidiado fue creado con el propósito de “financiar la aten-

ción en salud a las personas pobres y vulnerables y sus grupos familiares
que no tienen capacidad de cotizar” como dicta el artículo 212 de la Ley
100. La Ley 715 del 2001, aunque conserva la denominación de “régimen
subsidiado” como aparece, por ejemplo, en el artículo 51 en el que se

asigna un nuevo nombre a los recursos destinados al mismo.
En el artículo 47, la Ley 715 los denomina “subsidios a la demanda”. Esta

denominación pretende significar que con el régimen subsidiado se ha
cambiado la atención hospitalaria prestada directamente por el Estado,
antes de la Ley 100 (que sería mediante “subsidios a la oferta” del ser-
vicio de salud), por un régimen en el que la atención de la población en
situación de pobreza no se hace directamente, sino que el Estado financia
los mecanismos para que sean las entidades del sistema de salud las que
presenten los servicios, es decir, subsidiando la “demanda” de los mis-
mos.
Posteriormente, se tiene en Colombia la organización del régimen pre-

tendiendo la universalidad del derecho fundamental a la salud. Dentro
de la operatividad del Sistema Nacional de Salud y el Sistema General
de Seguridad Social en Salud “SGSSS” se da la tipología de regímenes:
régimen ordinario (compuesto por régimen subsidiado y régimen con-
tributivo); régimen exceptuado (compuesto por régimen contributivo,
fuerza pública y régimen contributivo de magisterio); y régimen espe-
cial (compuesto por régimen contributivo de servidores públicos, entes
universitarios, régimen subsidiado de etnias, régimen contributivo de
Ecopetrol, régimen subsidiado de víctimas y régimen subsidiado de po-
blación carcelaria).
5.5 Régimen subsidiado en el sistema

general de seguridad social en salud
5.5.1 Génesis y tipología del régimen subsidiado en salud.
Este régimen fue creado con el propósito de que la población más po-
bre tuviera garantizado su derecho a la salud. Es por esto que el Estado
pudiera subsidiar el pago de las cotizaciones en el sistema con recursos
fiscales y de solidaridad (Ley 100, 1993).
Como anteriormente se dijo, el sujeto de afiliación a este régimen es la

población más pobre y vulnerable del país de las áreas rurales y urbanas
(artículos 213 y 157 de la Ley 100 de 1993); de esta manera vale decir que
el objetivo principal de la Ley 100 de 1993 consistía en asegurar que la
mayoría de las personas menos favorecidas estuvieran cubiertas por el
sistema. Lo anterior no llegó a su fin, por lo que fue excluido del ordena-
miento jurídico como se puede ver en el artículo 113 de la Ley 715 de 2001
(Cañón-Ortegón, 1992).
El Código de Seguridad Social Integral expedido en 1993 dio origen al

régimen subsidiado como complemento del sistema de salud definido
por la Ley 10 de 1990. Esta Ley reestructuró el servicio público de salud,
situó los componentes del sector salud y estableció los compromisos que
el Estado tenía con este sector. También se debe destacar que, posterior
a la Ley 100 de 1993, se han expedido normas jurídicas que hacen una
tipología del régimen subsidiado tales como la Ley 691 de 2002 sobre
el régimen subsidiado de etnias; la Ley 1448 de 2011 sobre el régimen
subsidiado de víctimas; los decretos 2353 de 2015 y 780 de 2016 sobre el
régimen subsidiado de la población carcelaria y; la Ley 1438 de 2011 y el
Decreto 3047 de 2013 sobre movilidad del régimen subsidiado.
Ante la imposibilidad de la cobertura total en un principio y la exclusión

del ordenamiento por la Ley 715, la Ley 100 previó la ampliación de la
cobertura mediante un proceso progresivo. De esta forma, estableció dos
clases de sujetos: los afiliados al régimen subsidiado, que son las perso-
nas debidamente inscritas y con derechos en el sistema; y los vinculados,
los cuales, aun teniendo derecho al régimen, no son beneficiarios de este.
5.5.2 Gestión y administración del régimen subsidiado en salud.

Para la administración del régimen subsidiado, la Ley 100 estableció dos
grandes criterios (artículos 215 y 217): Las direcciones territoriales en sa-
lud suscribirán contratos de administración del subsidio con las entida-
des promotoras de salud que afilien a los beneficiarios del subsidio, de
manera que las Secretarías de Salud Territoriales, el Departamento para
la Prosperidad Social “DPS”, el Instituto Nacional Penitenciario y Carce-
lario “INPEC”, las Entidades Promotoras de Salud “EPS”, las Entidades
Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado “EPS-S”, y las Entidades
Promotoras de Salud en comunidades Indígenas “EPS-I” presten, directa
o indirectamente, los servicios del Plan obligatorio de salud del régimen
subsidiado (Arenas-Monsalve, 2014).
Las cajas de compensación familiar quedaron facultadas por la ley para

administrar directamente el subsidio, constituyendo para ello una cuenta
independiente de sus bienes y rentas, y destinando para ello entre el 5 y
10% del recaudo (Almansa-Pastor, 1984).
Prestaciones asistenciales del régimen subsidiado: Al establecer el Plan

Obligatorio de Salud, la Ley 100 de 1993 señaló que para los afiliados del
régimen subsidiado, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud
“CNSSS” debía diseñar un programa para que los beneficiarios accedan
al plan obligatorio de salud, en forma progresiva antes de 2001 como
dicta el artículo 162. A partir de este criterio, se crea el Plan Obligatorio
de Salud “POS” que es el conjunto de servicios de salud del régimen
contributivo y el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado “POS-S”, que
comprende el conjunto de servicios al que tienen derecho los afiliados.
El “POS-S” está compuesto por cinco tipos de planes: el plan de atención
colectivo “PIC”;, el plan de atención materno infantil “PAMI”; la aten-
ción de urgencias; la hospitalización; y el seguro de riesgos catastróficos
y accidentes de tránsito, al igual que prestaciones de carácter económico,
auxilios e indemnizaciones.
De esta manera, es válido precisar que el Consejo Nacional en Seguridad

Social en Salud “CNSSS” había fijado mediante acuerdos el contenido
del “POS-S”. La norma vigente al respecto es el Acuerdo No. 306 de 2005,
que señala los servicios, procedimientos y suministros a que tienen dere-
cho los afiliados.
Es menester hacer la salvedad que el Consejo Nacional de Seguridad

Social en Salud ”CNSSS”, fue un órgano sustituido por la Comisión de
Regulación en Salud “CRES” por la Ley 1122 de 2007, y esta a su vez fue
suprimida por el Decreto 2560 de 2012, por lo que sus funciones hoy las
tiene el Ministerio de Salud y Protección Social.
Luego de la Ley 100 de 1993 es necesario precisar la diversidad de regí-

menes subsidiados en Colombia. Estos son reglamentados y presupues-
tados teniendo en cuenta la sentencia de la Corte Constitucional T-760 de
2008 que pretende igualar los “POS” (contributivo y subsidiado). Tam-
bién se encuentra la Ley 1148 de 2011 de atención de víctimas, que crea
el régimen especial subsidiado de víctimas, y los decretos 2353 de 2015
y 780 de 2016 sobre régimen especial subsidiado de población carcelaria.
Luego de reseñar el andamiaje sistémico de la protección social en salud

es necesario realizar o hacer estudios acerca del Estado en relación a los
servicios de salud. Estos se enmarcan en una realidad sociodemográfica
compleja, llena de indicadores y móviles permeados por distintas contin-
gencias individuales y colectivas, entre ellas: pobreza, desplazamiento,
violencia, víctimas, victimarios, pandemias, endemias, epidemias, dam-
nificaciones y enfermedad. Por lo tanto, se hace necesario el abordaje ho-
lístico de la toma de decisiones, en estrecha vinculación con el gobierno,

la gobernabilidad y la ciencia, para adoptar planes, leyes, programas y
proyectos que hagan posible la superación de fatalidades sociales.
Con los significados prospectivos de los indicadores sociales antes men-

cionados, en un denominado sistema de seguridad social reglado por
un compendio normativo y por planes de desarrollo estatales, se ha de
notar el valor de comprensión del modelo en cuanto a la connotación
político-jurídica, ya que tiene que analizar el tema de la prestación de
servicios inmediatos con calidad, pertenencia y gestión gubernamental
para solventar las crisis y padecimientos cotidianos presentados.
Ahora bien, son precisamente las tensiones y hechos fácticos que atravie-
san el sistema de salud en cuanto al cúmulo de eventualidades humanas,
administrativas y financieras que lo hacen estar un nivel de precariedad
e inconsistencia. El sistema de salud requiere de acciones de orden jurí-
dico, político, científico y económico, en cuanto a organización, control,
inspección y vigilancia en manos del Estado en su potestad.
Dentro del ontologismo epistemológico aplicado a los sistemas de salud,

se hace imprescindible decir que la carta constitucional delega al Estado
para la intervención, apoyo y fortalecimiento del mismo. Este tendrá por
objeto preservar la vida humana de su diversidad de acciones y activida-
des, en cuanto a las etapas mismas del proceso de atención en salud, tales
como la promoción, prevención, asistencia, diagnóstico, intervención, re-
cuperación y rehabilitación.
En este orden de ideas, vale destacar que el Estado colombiano, a partir

del artículo 1 de la Constitución Política de 1991, es claro y preciso al
asignar a los sistemas sociales funcionalistas, la obligación y responsabi-
lidad de velar por las acciones jurídico-políticas, en aras de la prosperi-
dad y aseguramiento de la vida colectiva humana. como bien se establece
taxativamente:
Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de

República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el res-
peto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las per-
sonas que la integran y en la prevalencia del interés general.
A primera vista, con la citación antes expuesta, se refleja que el Estado

colombiano tiene una clara postura frente a la protección social en salud,
pero en el ejercicio práctico, a partir de la constitución de las normas

jurídicas, planes de desarrollo y la expedición de código, presupuesto ge-
neral y financiación, se queda corto en cuanto a la diligencia de lo dicho.
También a ello se suman un sinnúmero de acciones en contra del Estado
y las instituciones de administración, financiación y prestación de servi-
cios de salud. Con relación a ello se enlaza el artículo 2 de la Constitución
Política en el cual reza:
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la

prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, de-
rechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participa-
ción de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica,
política, administrativa y cultural de la Nación; defender la indepen-
dencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la con-
vivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a to-

das las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumpli-
miento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Luego de lo antes esbozado, haciendo un análisis holístico relacionando

múltiples variables y aspectos tocados, cabe destacar que en materia de
régimen de salud, se ha pensado en Colombia una serie de riesgos para
toda la población desde la comprensión de: etnias, enfermedad, víctimas,
victimarios, desempleados, pobres, desplazados y demás. Por esto es loa-
ble referenciar que esto se encasilla teórico-conceptualmente dentro del
enfoque de protección social en salud basado en el riesgo, el cual según
Moreno-Angarita, Rubio y Angarita (2011) se caracteriza por:
La serie de intervenciones públicas para asistir a las personas y co-

munidades a mejorar su manejo del riesgo y proporcionar apoyo a
quienes se encuentran en situación de extrema pobreza por ser los
más vulnerables al riesgo, a través de acciones como la mitigación,
superación de eventos negativos y la focalización. Una característica
esencial de este enfoque es que cuenta con normas de activación y
desactivación, de tal forma que, junto a su carácter de protección, le
acompañan las características de temporalidad y complementariedad
de la política social en períodos de recesión (p. 57).
Lo anterior citado está en coincidencia con lo afirmado por Beck, cuando

expone la sociedad de riesgo, la cual está indicada y conformada por
elementos de tensiones y vicisitudes naturales y connaturales a la co-
lectividad. Es así como las pautas colectivas típicas de la primera mo-
dernidad han quedado socavadas por 5 procesos interrelacionados: la
globalización, individualización, la revolución de géneros, el subempleo
y los riesgos globales (Beck, 2002).
Por consiguiente, no es desconocido para ningún sistema o institución

social, jurídica o política que, en cláusulas de realidades existentes en
cuanto a sociedad de la información postmoderna, sociedad del consumo
o del ocio, sociedad-red, sociedad globalizada y, por supuesto, sociedad
del riesgo y contingencia social que la protección social es la medida que
se constituye en la alternativa de atención y mejora o instrumento de
asistencia
Con ilustraciones mayores de análisis doctrino-social, aplicado a un sis-

tema social abierto, en repuesta reactiva a realidades inmediatas, para
Beck, desde la sociedad industrial a la sociedad del riesgo, se llega a tra-
vés de dos fases:
En la primera se generan de forma automática y sistemática amenazas

de las que no se es consciente en el debate público. Los riesgos son
legitimados y catalogados como residuales. Pero cuando los peligros
de la sociedad industrial se apoderan de los debates públicos, los peli-
gros incontrolables que se producen quedan legitimados y se alcanza
la segunda fase, en la que la sociedad es plenamente consciente de su
generación de peligros y amenazas incontroladas (Modesto-Escobar,
2003, p. 280).
Ahora bien, luego de haber reseñado prestaciones asistenciales-económi-

cas del sistema de salud, el proteccionismo estatal, el recorrido institucio-
nal del sistema y los planes voluntarios que pueden entenderse a manera
de exclusiones, es válido apreciar en un mundo complejo de tensiones
socio-jurídicas y socio-económicas, lo que los profesores Moreno et al.
expresan: Las precepciones de protección social dependen de un enfoque
o lineamiento concluyente, a partir del cual se estructura el sistema que
lo materializa. Los dos enfoques son el de mediación y cohesión social
(Moreno et al., 2011).
Es así que, en cuanto al enfoque de mediación social, es apropiado to-

mar los preceptos de los artículos 1, 2, 48 y 49 de la Constitución Política
de 1991, donde tiene una demarcada tendencia de desarrollo de fines
esenciales del Estado en materia de protección social en salud, a partir
de los instrumentos adecuados denominados plan de acción, el cual se
consolida en las políticas estatales sociales colectivas que son una manera
de gobernabilidad, asumir los sistemas determinados de gobernabilidad
administrativa en rango de intervención.
Por lo tanto, en este orden de ideas en cuanto al sometimiento socio-jurí-

dico funcional de la política pública en protección social en salud, cuando
se asume el sistema de protección social como un sistema de mediación
social, emergen políticas públicas ligadas a la construcción de estados de
bienestar, a la búsqueda de universalidad del sistema, a la lucha por la
equidad y a la distribución del ingreso del presupuesto público; por lo
tanto, Serrano afirma (como se citó en Moreno et al., 2011): “La media-
ción social se comprende como el conjunto de mecanismos de mediación
que ocurren en la sociedad y que implican y/o determinan la capacidad
de producción y reproducción de los sistemas sociales; es decir, su capa-
cidad de permanencia, de coherencia y de libertad” (p.63).
Asimismo, es coherente pensar en cuanto a la aplicación teórico-jurídi-

co-político-conceptual que al garantizar derechos sociales, económicos
y culturales, estos funcionan como un ejecutor legal que otorga relación
a la práctica social. También funcionan como un examinador social que
comprobadamente va asumiendo modelos hegemónicos e ideológicos de
mediación social (Moreno et al., 2011).
Seguidamente, desde esta perspectiva, la mediación social es por una

parte, un sistema de regulación institucionalizado para reducir la diso-
nancia provocada por los cambios que suscita la existencia misma del
sistema, por ende la mediación funciona, y se ve reflejada en los planes
obligatorios de salud, conformados por planes especializados, tales como
lo expresado en el plan de atención materno infantil y el plan de inter-
venciones colectivas (Moreno et al., 2011).
Desde el enfoque de la mediación social: un sistema de protección social

se asume como un escenario de mediación entre las distintas dimensio-
nes, órdenes e implicaciones que maniobran en la sociedad. De ellos se
puede entender el orden político, que está ligado a la acumulación de
poder, la democracia y la participación y gestión; el orden económico,
que está regido a la dinámica de acumulación de cotización y financia-
ción y al capital; y el orden socio-antropológico, que se entiende por la

reproducción del recurso humano, la asistencia, la calidad en servicios de
salud y es fundamento de la acumulación tanto económica como política.
Así pues, según Rodríguez (como se citó en Moreno et al., 2011):
El sistema de protección social está inscrito en un régimen de acumu-

lación, que se inscribe en una lógica de crecimiento económico, en una
lógica de reproducción antroponímica del orden doméstico social y en
una lógica de legitimación de lo político (p. 64).
Consecutivamente, en aras de relacionar explicaciones, el sistema de pro-

tección social en salud dentro de modelos de Estado podría afirmarse
tomando de referente a Moreno et al. (2011): “es el resultado de alianzas
entre el orden político y el orden económico, en un ensamblaje de insti-
tuciones donde se combina lo público, lo privado y varios subsistemas”
(p. 64).
Es por ello que la relación entre el orden socio-antropológico y el político

está mediada por la protección y la relación entre el orden económico y
jurídico, o es de carácter esencial; donde el elemento que intercepta son
los planes de desarrollo y la Constitución Política.
En síntesis lógico-legal, dentro del cuadro de la mediación social orien-

tada a la construcción participativa social, el sistema de protección social
en salud es el resultado de un compromiso político, agenciado por el
Estado entre diferentes clases, en donde el sistema de aseguramiento de
la calidad de los servicios es el que genera la legitimidad social y política
del Estado.
De esta manera, se continúa la perspectiva del sistema de la cohesión

social desde una representación sociológica y se asume en la posibilidad
de un grado de consentimiento de los miembros de un grupo social, o la
clarividencia de pertenencia a un proyecto o situación común. Esto está
orientado a la construcción de capital social, e incluye los mecanismos
que integran a los individuos y grupos a la dinámica social, y el sentido
de adhesión y pertenencia a la sociedad por parte de ellos. De acuerdo al
Consejo Europeo, la cohesión social es la capacidad de una sociedad para
asegurar el bienestar de todos sus miembros, minimizando las disparida-
des y evitando la marginalización.
La implementación de un enfoque de protección social en salud, basado

en la cohesión social dentro del panorama colombiano, tiene serios limi-
tantes dados por la volatilidad económica, los fracasos gubernativos, la

corrupción, la desviación de los recursos, la pérdida axiológica de valo-
res en gestión política de recursos, la precariedad del empleo y trabajo
digno, las condiciones inequitativas para el acceso a la educación, la pro-
moción y prevención de la enfermedad, la desigualdad en la distribu-
ción del ingreso, las separaciones salariales dadas por género o etnia, la
estigmatización de la pobreza, la sensación de inseguridad económica, la
inequidad entre lo privado y lo público, y la fragmentación de los sujetos
colectivos (sindicatos, gremios).
Para Moreno et al. (2011) estos factores limitarían la cohesión y contribui-

rían, por el contrario, a generar mayor “polarización”. Sin embargo, uno
de los principios que puede contrarrestar dicha polarización hace refe-
rencia a la titularidad de los derechos sociales: aquello pertenece a todos
los sujetos que constituyen una nación, esto es, su ciudadanía (como un
bien simbólico común) que se realiza en los derechos sociales. En térmi-
nos económicos, la inserción productiva y el empleo son dos elementos
que refuerzan el sentido de pertenencia a una sociedad y se constituyen
en los vínculos más importantes entre el desarrollo económico y el social.
Dentro de las invocaciones teórico-analíticas de la CEPAL, comisión de

la ONU, es necesario anotar para ilustrar e informar acerca del tema en
mención o enfoque de protección social en salud (Cohesión social: inclu-
sión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe, 2007), la cual
puede decirse en su contenido histórico dialéctico:
Surge como tema prioritario cuando la humanidad atraviesa por un

cambio de época, cuando las bases mismas de la vida en común em-
piezan a ser cuestionadas y erosionadas. Hay buenas y objetivas razo-
nes para creer que estamos viviendo un período de transición históri-
ca mayor, de que estamos viviendo un profundo cambio de época en
la historia de la humanidad. La sociología clásica estudió los cambios
ocurridos en la humanidad como consecuencia de la instalación de la
sociedad industrial.
Ahora bien, redondeando las ideas aterrizadas en marcos concretos, pue-

de decirse que a las actuales generaciones les toca observar las mutacio-
nes sociales que trastocan a la humanidad, ya que debido a la revolucio-
nes científicas, industriales y tecnológicas de las comunicaciones, y a la
globalización, como ante todas las grandes trasformaciones, existe una
sensación de incertidumbre, inestabilidad, desdén, frustración y demás.
Por último, en este sentido armónico, es menester decir que la expecta-

tiva de nuevas proporciones se conjuga con el desplome creciente de las
“cartas de navegación” antropológicas, culturales y sociales conocidas,
que para mal o para bien ofrecían ciertas certezas o pautas de compor-
tamiento en el entorno de los actores sociales del sistema de protección
social en salud.
6. Análisis y confrotación de la
información: percepción de los
actores sociales del sistema de
protección social en salud
En este punto, vale acotar que se desarrolló una encuesta eventualmente

planificada y dirigida a personas que han estado o están involucradas
con el actual sistema de seguridad social en salud colombiano.
En función de lo anterior, el estudio investigativo se enfocó en una pobla-

ción, teniendo en cuenta la funcionalidad de actores del sistema desde su
percepción, a saber: profesionales en salud; administradores o gestores
en los servicios de salud; estudiantes de seguridad social; docentes del
área de seguridad social y usuarios del sistema, tomando como muestra
a ciento tres personas divididos en los cinco grupos.
La formulación de los interrogantes consistió en el diseño de cinco pre-

guntas puestas en contexto en la elaboración, explicación y desarrollo de
cada una de las gráficas que dan cuenta de los resultados obtenidos.
Conviene resaltar que son encuestas de percepción frente a una situación

jurídica especial que se está indagando con fines exclusivamente acadé-
micos e investigativos. En ese orden de ideas, se tuvo:
En cuanto al interrogante número uno “¿el modelo económico de esta-

do tiene incidencias en la construcción jurídico-financiera del sistema de
protección social en salud?”, el resultado fue el que a simple vista se pue-

de apreciar en la Gráfica 1. De allí se obtuvo lo siguiente:
Gráfica 1: Incidencia del modelo económico de Estado

en el sistema de protección social en salud.
Es pertinente precisar que de la Gráfica 1 frente al interrogante plantea-

do, la gran mayoría (72 personas) están en desacuerdo respecto a que el
actual modelo económico de Estado no tiene mayor influencia en la cons-
trucción jurídico-financiera del sistema de protección social, mientras
que un total de 25 respondieron que se encontraban totalmente de acuer-
do; 3 estuvieron indecisos; 2 de acuerdo y 1 totalmente en desacuerdo.
El segundo interrogante se planteó respecto al acceso a los servicios pres-

tados por el sistema de protección social en salud y si consideran que ello
se relaciona con la metodología jurídico-financiera previamente diseña-
da en el vigente modelo económico de Estado. En consecuencia, ante el
interrogante: “¿El acceso al servicio prestado por el sistema de protección
social en salud se relaciona con la metodología financiero-jurídica dise-
ñada?”, se obtuvo lo manifestado en la Gráfica 2:
Gráfica 2: Metodología jurídico-financiera y acceso

a servicios del sistema de protección social.
En cuanto a los resultados de esta encuesta, puede apreciarse que de los

103 encuestados, 52 manifiestan que se encuentran totalmente de acuerdo
con que la metodología previamente diseñada en nuestro ordenamiento
jurídico se relaciona con el acceso a los servicios prestados por el sistema
de protección social en salud; 36 están de acuerdo; 9 en desacuerdo; 4
totalmente en desacuerdo y sólo 2 se hallan indecisos.
Por otro lado, en el tercer interrogante objetivamente se pregunta “¿Los

procedimientos para garantizar y satisfacer contingencias humanas en el
sistema de protección social obedecen al régimen económico y jurídico?”.
De la siguiente pregunta se obtuvo lo expresado en la Gráfica 3:
Gráfica 3: Régimen económico-jurídico y procedimientos de garantía

de contingencias humanas en el sistema de protección social.
Se observa una fuerte tendencia de la población muestra (52 personas)

están totalmente de acuerdo y 33 están de acuerdo con que los procedi-
mientos establecidos en Colombia para garantizar el cubrimiento de con-
tingencias humanas por medio del propio sistema de protección social
obedecen al actual régimen económico y político. Solo 14 de los encuesta-
dos manifiestan su desacuerdo y total desacuerdo respectivamente. Tan
solo 4 presentan indecisión al respecto.
Siguiendo con los interrogantes, el cuarto de ellos se inclina en asociar

directamente con los actores sociales del sistema de protección social en
salud y si los mismos se comportan de conformidad al sistema de finan-
ciación y regulación. A partir del interrogante “¿Los actores sociales del
sistema de protección social en salud, se comportan acorde al sistema de
financiación y regulación?”, se obtuvo lo registrado en la Gráfica 4:
Gráfica 4: Comportamiento de los actores sociales del sistema de protección

social en salud. Relación con el sistema de financiación y regulación.
Aunque quienes manifiestan “totalmente de acuerdo” son 51 de 103 en-

cuestados, sigue siendo un número alto, ya que 27 están de acuerdo; 14
en desacuerdo; 6 totalmente en desacuerdo y únicamente hay 5 indecisos.
Por último, la quinta pregunta consistió en averiguar si consideraban que

si se cambiaba el modelo económico de Estado se mejorarían los servi-
cios prestados por el sistema de protección social en salud en términos
generales. Dicho interrogante se formuló de la siguiente manera: “¿La
excelencia del sistema de protección social en salud, en cuanto a cobertu-
ra, acceso y calidad, depende de la modificación del modelo económico
de estado?”.
Las respuestas se plasman en la Gráfica 5, a continuación:

Gráfica 5: Percepción de la modificación del modelo

económico de Estado frente a la cobertura, acceso y
calidad del sistema de protección social en salud.
Las anteriores apreciaciones de los 103 encuestados reflejan la descon-

fianza institucional y de organización jurídico-financiera frente a los ser-
vicios prestados por el sistema de protección social en salud. El número
de personas (63) que expresaron estar totalmente de acuerdo es el más
alto teniendo en cuenta el tope de respuestas en las preguntas anteriores;
seguidos de 22 que expresan su acuerdo; 11 en desacuerdo; 2 totalmente
en desacuerdo y únicamente 5 comunican indecisión.
Conclusiones
Luego de haber realizado un análisis jurídico-cognitivo en el presente

estudio, de carácter teórico-conceptual con aristas y causas documentales
hermenéuticas, se tuvo por objeto descubrir y redescubrir la compren-
sión de la protección social en salud desde una perspectiva aplicada, pro-
gramática, y sistémica de operatividad, gestión, gerencia, financiamiento
y regulación normativa.
En cuanto al estilo de análisis de carácter epistémico es el estructuralismo

y la forma abordada por su autor es funcionalista, ello con el fin de conci-
liar estas corrientes teóricas en el marco de disciplinas asistenciales y de
previsión social, se hacen básicamente necesarias para la satisfacción de
los fundamentos del modelo del Estado social de derecho.
Las precepciones empleadas por la población objeto de estudio que son

de corte gerencial, administrativo, académico, judicial, beneficiarios y
usuarios manifiestan en cuanto a la protección social en salud de carácter
sistémico es la alternativa constituida en un mecanismo para la compla-
cencia de contingencias humanas en sus tipologías individuales, colecti-
vas, primarias, secundarias, laborales y comunes, biológicas, psíquicas y
sociales, externas e internas, abstractas y concretas.
Se han desarrollado múltiples enfoques en la teoría sociológica y política

que se aprecian y definen en los sistemas de protección social en salud.
Estos pueden ser la atención de riesgos, la medición social y la cohesión
social, haciendo posibles a través de todas las medidas adoptadas en pla-

nes, instituciones, programas y normas jurídicas.
Por consiguiente, en recapitulaciones del trabajo investigativo, es menes-

ter decir que la protección social en salud en cuanto a régimen, adminis-
tración y financiación, están previamente en la Constitución Política de
1991, donde se confunde el modelo de Estado social de derecho con fines
esenciales del Estado y la operatividad administrativo-prestacional de la
protección social en salud.
Cada vez que se defina el modelo económico de Estado, de manera inhe-

rente, se establece el modelo operativo del sistema de protección social
para combatir las contingencias humanas individuales y colectivas de los
asociados al Estado.
Se puede dejar claro que lo actores sociales del sistema de protección

social en salud tienen una percepción frente del modelo de Estado en
relación a servicios de salud en calidad, organización, gestión, estructura
y eficacia. En su mayoría demuestran desconfianza, insatisfacción y, por
último, están en desacuerdo al engranaje sistémico que lleva a la desaten-
ción y vulneración de derechos fundamentales y sociales afirmando que
este sería uno de los sistema que hace la relación de derechos fundamen-
tales de los asociados a un Estado.
Para finalizar, cabe anotar que el estado social debe presupuestar y pla-
nificar de forma preventiva, asertiva, responsable, previsiva y cuidadosa
las contingencias humanas para que más adelante no se presenten mayo-
res riesgos y peligros, a razón de costos sociales elevados insostenibles.
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El autor
JORGE LUIS RESTREPO PIMIENTA
Abogado especialista en Educación y Competencias

Laborales, Derecho Laboral y Seguridad Social y De-
recho Constitucional. Magíster en Derecho con énfasis
en Seguridad Social y candidato a magíster en Salud
Pública. Doctor en Derecho y posdoctor en Epistemo-
logía. Par académico de COLCIENCIAS, CONACES,
CNA. Miembro del Instituto Latinoamericano de De-
recho al Trabajo y la Seguridad Social. Investigador
Senior. Ex-rector y ex-director del Departamento de
Postgrados de la Universidad del Atlántico. Docen-
te de carrera categoría titular y coordinador de área
laboral de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Uni-
versidad del Atlántico. Docente de la Universidad
del Norte en pregrado y posgrado. Ex-director de la
Maestría en Derecho Laboral y Seguridad Social de la
Universidad Libre. Docente invitado en posgrados en
Derecho del Trabajo y la Seguridad Social en la Uni-
versidad Sergio Arboleda, la Universidad del Sinú,
la Universidad Simón Bolívar, la Universidad de la
Costa, CECAR y la Universidad San Buenaventura de
Cali. Conjuez de la Sala Laboral del Distrito Judicial
del Atlántico. Árbitro de la Corte Suprema de Justi-
cia - Sala Laboral. Autor de más de 12 libros y más de
20 artículos científicos indexados. Ponente de eventos
nacionales e internacionales.

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COLECCIÓN INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO PARA TODOS

Construcción del sistema de

Jorge Luis Restrepo Pimienta

Incluye referencias bibliográficas (p. 68-71)

© 2020, Sello Editorial Universidad del Atlántico.

Impreso y hecho en Barranquilla, Colombia.

Printed and made in Barranquilla, Colombia.

José Rodolfo Henao Gil

Leonardo Niebles Núñez

Danilo Hernández Rodríguez

Josefa Cassiani Pérez

Miguel Caro Candezano

Facultad de Ciencias Jurídicas

Decana Cristina Montalvo Velásquez

2. Génesis conceptual-aplicada de la protección social................20

3. Compromisos estatales y costos sociales de contingencias

4. Modelo económico de estado: implicaciones en sistemas

5. Servicios de salud en el sistema de protección social...............40

5.4 Elementos jurídico-estructurales de los regímenes del sistema

6. Análisis y confrotación de la información: percepción de los

Los procesos de investigación científica requieren de un rigor; por tanto,

En este sentido, en la obra Construcción del sistema de Protección Social

En Colombia, los procesos sociales y realidades jurídico asistenciales del

Frente a esta realidad, la presente investigación -convertida hoy en un

Dentro de un espacio de tiempo se hace necesario analizar y resaltar las

Lo anterior indica que un número de profesionales requieren formarse

Los programas académicos de pregrado y posgrado en Colombia y La-

Similar a este precepto de ideas, el quehacer de LA PROTECCIÓN SO-

Cabe destacar que los Estados, en cualquiera de sus modelos, ideologías

Así mismo, es necesario -desde las unidades académicas e investigati-

Miguel Antonio Caro Candezano

El presente trabajo es de corte analítico por composición denominado

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