PNGRID

Política Nacional de
Gestión Integral del

Riesgo de Desastres
de Panamá
2022-2030
Política Nacional de Gestión Integral
del Riesgo de Desastres de Panamá
2022 - 2030
Créditos
Presidente de la República Laurentino Cortizo Cohen
Ministro de Gobierno Roger Tejada Bryden
Ministra de Gobierno Janaina Tewaney Mencomo

2020-2022
Secretario Técnico del Adherbal De La Rosa

Gabinete de Gestión Integral
de Riesgo de Desastre
Equipo Secretaria Técnica Larissa Samaniego Yisuen Jipsion

GIRD Yarisel Pérez Arquimedes Barrios
Equipo de expertos Carlos Cruz David Smith

Catalina Espinosa Federico Armien
Mesa 1: Eric Canto Francisco García

Conocimiento del Riesgo Luis Villamonte Walter Myers
Edilberto del Cid Néstor Luque
Federico Armien Julissa Sanjur
Nadeska Arrocha Luz Graciela de Calzadilla
Boric Cedeño Carlos Kan
Aurora Sánchez Esiquio Iglesias
Nina Kalinina Eric André Hall
Rosario Oberto Alberto Contreras
Jovel Núñez Eliana Valdés de Rampolla
Erika Gómez Marilyn Bustamante
Karen Salazar Amaly Fong
Fernando Soto Obdulia Villarreal
Militza Vaccaro Yesenia Barría
Karen Zamora Catalina Espinoza
María Fernanda Caballero Ana Isabel Gómez
Enock Menéndez V.
Mesa 2: Reyes Jiménez Ana Mercedes Castillo

Reducción del Riesgo Luis Díaz Cap. Nelson Moreno
Donatilo Mancilla Edith Castillo
José María Guardia Abel Morales
Migdalia Ponce Noel Trejos
Carmen Vargas Gloria Arrocha
Ricardo Hughes Krystell Santamaría
Yazmín Brea Cap. Raúl Dawson
Karen Zamora Cap. Lucrecia Díaz
María Fernanda Caballero Omar Smith
Sarideth Gutiérrez Omar González
Bolívar Cañizalez Reinaldo Solís
Jenny Valero Rita Vallejos
Lucrecia Vallester Roberto Sánchez
Amelia Muñoz Mayor José Murillo
Belén Guevara Rafael Prado
Mesa 2: Pedro Miranda Raulino Peña Padiña
Reducción del Riesgo Enia Córdoba Euclides Velásquez
Roberty Vargas Gina Gordón
Fernando Vargas Einar Cruz
Sub. Teniente Janeth Ellis Roberto Oliva
Manuel Quintero Milquiades Martínez
Giancarlos González Saúl Jordán
Olmedo Alonso
Mesa 3: Malitzie Rivera Marisín Santamaría

Manejo de la Respuesta René García Tesis Andrade
Luis Ruíz Onghid Arcia
Adelina Miranda Franklin Corro
María Joannou Juan Bernal
José Aristides Ponce Daniel González
Raffayet Pedroza Capitán David Vos
Elvecia Bonilla Alexis Vergara
Cap. Jorge Espinoza Roberto Castro
Cap. Jesús Rodríguez María de Domínguez
Cap. Félix Barrera Eurípides Amaya
Lexa Guerrero Arkin Tapia
Javier Castillo Yadira Echeverría
Emannuel Vásquez Rafael Bonilla
Everyony Monroy Tte. Cnel. Marcos Reyes
Fátima Urriola Rodolfo Solís
Karen Zamora Yoira Machado
María Fernanda Caballero Diego Jaén
Diomedes Carles Arnoldo Juárez
Harold Hayle Vanessa Castillo
Cooperación Técnica Banco Mundial: UNDRR:

Internacional Luis Rolando Durán Vargas Raúl Salazar
Iván Morales Jennifer Guralnick
Constanza Schmipp Saskia Carusi
Natalia Víquez
Alessandra Treuherz Naciones Unidas:
Jaqueline Ruíz
RET: Karol King
Sophia Rodson Diana Romero
Iris Polanco
Itabe Medina USAID/BHA:
Eduardo Gutiérrez
PNUD Manuel Santana
Anarela Sánchez
Luis Gamarra
Mensaje
Debido a su posición geográfica y características
geotectónicas, la República de Panamá, está expuesta
a múltiples amenazas de origen hidrometeorológico
y geofísico. Esta condición ocurre por una serie de
factores que impulsan el riesgo, incrementando
la vulnerabilidad y limitan la resiliencia, teniendo
consecuencias directas en todos los ámbitos del
desarrollo del país.
Frente a esta realidad, el Gobierno de la República de

Panamá, mediante el Decreto Ejecutivo 251 del 24 de
agosto 2021, crea el Gabinete de Gestión Integral de
Riesgos a Desastres como el organismo asesor del
Órgano Ejecutivo, para promover los lineamientos,
las políticas nacionales, los planes estratégicos y
programas destinados a la reducción integral de
los riesgos a desastres, así como para fomentar la
resiliencia económica, social, sanitaria, cultural y
educativa de la sociedad panameña.
En correspondencia con su mandato, el Gabinete

GIRD, en coordinación con el Ministerio de Gobierno
(MINGOB) y el Sistema Nacional de Protección Civil
(SINAPROC) ha liderado la preparación de la presente
Política Nacional de Gestión Integral del Riesgo de
Desastres 2022 - 2030, (PNGIRD), que constituye
el instrumento de desarrollo de mayor nivel para la
orientación política, institucional y programática en
esta materia, constituyéndose en un mandato para
todas las instituciones del Estado a nivel nacional,
provincial, municipal y comarcal. La PNGIRD tiene
como visión que “Al 2030 Panamá toma decisiones y
dirige sus esfuerzos a la reducción de la mortalidad y
los daños, el conocimiento de los riesgos, amenazas,
vulnerabilidades y sus necesidades diferenciadas,
la generación e implementación de planificación
basada en los procesos de la GIRD de acuerdo con
las condiciones de los territorios y los propósitos
de la descentralización, las inversiones efectivas y
resilientes, la capacitación de calidad para lograr
un personal mejor formado en el área de gestión de
riesgos, la mayor resiliencia en eventos futuros y la
utilización de un enfoque comunitario e inclusivo.”
A nivel internacional, la PNGRID 2022–2030

corresponde con una serie de compromisos adoptados
por la República de Panamá, entre ellos la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible, el Acuerdo de París
sobre Cambio Climático, el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de
Desastres 2015-2030, el Plan de Acción Regional para la Implementación del
Marco de Sendai en Las Américas y El Caribe y la Política Centroamericana
de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PCGIR). En el nivel nacional, la
PNGIRD 2022-2030 se sustenta en el marco jurídico de la política pública
en Panamá, se alinea con el Plan Estratégico Nacional con Visión de Estado
“Panamá 2030” (PEN 2030) y actualiza la Política Nacional de Gestión Integral
de Riesgo de Desastres aprobada mediante Decreto Ejecutivo No. 1101 de 30
de diciembre de 2010.
La Política Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres 2022-2030,

fue elaborada a través de un proceso participativo y consultivo en diferentes
niveles institucionales, sectoriales y territoriales que promovió un diálogo
abierto, permanente e inclusivo, facilitó la consulta y la participación, aseguró
un enfoque interdisciplinario, multisectorial y multinivel, y permitió procesos
simultáneos y complementarios de generación de insumos y aportes. Para
ello, se trabajó de manera permanente con todas las instituciones que forman
parte de la Mesa de Conocimiento del Riesgo, la Mesa de Reducción del Riesgo
y la Mesa de Manejo de la Respuesta. Se conformó un grupo de personas
expertas en GIRD, con amplia experiencia tanto académica como en el diseño
e implementación de políticas públicas e iniciativas en materia de GIRD en
Panamá. Se llevó a cabo una consulta territorial con autoridades locales
y equipos técnicos a nivel provincial, municipal y comarcal; y, se realizó una
consulta sectorial con representantes del sector privado, la sociedad civil y la
academia.
Como Presidente agradezco a todas las personas que participaron en este
proceso de formulación y que mostraron su compromiso renovado con una
visión del desarrollo de Panamá que reconoce la GIRD como instrumento
fundamental. Panamá reconoce el valioso aporte de los diferentes organismos
de cooperación internacional que facilitaron la asistencia técnica al proceso;
entre ellos, el Banco Mundial, UNDRR, PNUD y USAID/BHA.
El desafío para la próxima etapa es llevar a la práctica la presente política a

través del impulso de sus diferentes instrumentos de implementación. Por
ello, el Gobierno de la República de Panamá y su Gabinete de Gestión Integral
de Riesgos a Desastres reafirman su compromiso de continuar promoviendo
la GIRD.
Laurentino Cortizo Cohen

Presidente de la República de Panamá
Índice
Mensaje
I. INTRODUCCIÓN 13
II. MARCO NORMATIVO Y DE POLÍTICA PÚBLICA 15
2.1. Marco Internacional 15

2.1.1. Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible 15
2.1.2. Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y su Acuerdo 15
de París
2.1.3. Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015 – 2030 16
2.1.4. Plan de Acción Regional para la Implementación del Marco de Sendai 16
en Las Américas y El Caribe
2.1.5. Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres, PCGIR 16
2.1.6. Marco de integración a la estructura humanitaria internacional 17
2.2. Marco institucional de Panamá 18

2.2.1. Normativa para la política pública 18
2.2.2. Legislación e institucionalidad relacionada a la Gestión Integral del Riesgo 18
de Desastres
2.2.3. La necesidad e importancia de una Ley específica para la Gestión Integral 20
de Riesgos a Desastres
2.3. Marco conceptual de la Gestión Integral del Riesgo de Desastres 21

2.3.1. La Gestión Integral del Riesgo de Desastres 21
2.3.2. El cambio de paradigma 21
2.3.3. Componentes de la Gestión Integral del Riesgo de Desastres 21
Gestión Prospectiva del Riesgo de Desastres
Gestión Correctiva del Riesgo de Desastres
Gestión Compensatoria del Riesgo de Desastres
III. RETOS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN PANAMÁ 23
3.1. Contexto del riesgo de desastres en Panamá 23
3.2. Carencias, deficiencias y limitaciones de la Gestión del Riesgo de Desastres en 26

Panamá
IV. EL ESCENARIO 2030: APORTE DE LA PNGIRD 27
4.1. Visión de país al 2030 27
4.2. Principios 27
4.2.1. Gobernanza 27
4.2.2. Enfoque basado en los derechos humanos 28
4.2.3. Vulnerabilidad diferenciada desde la interseccionalidad 28
4.2.4. Resiliencia y continuidad 29
4.2.5. Participación, consulta y rendición de cuentas 29
4.2.6. Financiación y recaudación 29
4.3. Enfoques prioritarios 30

4.3.1. Responsabilidad compartida 30
4.3.2. Responsabilidades del Estado a nivel nacional 30
4.3.3. Responsabilidades de los gobiernos provinciales, distritales y comarcales 31
4.3.4. Responsabilidades del Sector Privado 31
4.3.5. Responsabilidad de la academia, los centros de investigación y la ciencia 31
ciudadana
4.3.6. Responsabilidades del sistema nacional de control 31
4.4. Alcances 31
V. PROCESO METODOLÓGICO PARA LA FORMULACIÓN DE LA PNGIRD 32
VI. EJES ESTRATÉGICOS, OBJETIVOS, PROGRAMAS Y PRODUCTOS 33
6.1. Ejes Estratégicos 33

6.1.1. Reducción del riesgo de desastres en la inversión pública y privada para el 33
desarrollo económico sostenible
6.1.2. Desarrollo y compensación social para reducir la vulnerabilidad 33
6.1.3. Gestión del riesgo de desastres y su relación con el cambio climático 34
6.1.4. Gestión territorial, gobernabilidad y gobernanza 34
6.1.5. Gestión de los desastres y recuperación 34
6.2. Objetivos Estratégicos 35
6.3. Programas 36
6.3.1. Ejes Estratégicos, Programas y Responsables 36
6.3.2. Ejes Estratégicos, Programas y Productos 37
6.3.2. Descripción de los Programas y los Productos 38
Programa 1.1 Financiamiento e inversión para la GIRD 38

Prd1.1.1. Fomento y planificación de la inversión pública y privada en GIRD
Prd1.1.2. Monitoreo, seguimiento, fiscalización, rendición de cuentas y
evaluación de la integración de la GIRD en la inversión pública y
privada
Prd1.1.3. Protección, retención y transferencia del riesgo en la Inversión Pública
y Privada
Prd1.1.4. Continuidad de flujos prioritarios, servicios y operaciones
Programa 2.1 Comprensión del riesgo de desastres y cultura de prevención 39

Prd2.1.1. Sistema Nacional de Información de Gestión Integral del Riesgo de
Desastres
Prd2.1.2. Fortalecimiento de la GIRD en la educación formal y no formal
Prd2.1.3. Comunicación, sensibilización y difusión del conocimiento del riesgo
de desastres
Prd2.1.4. Investigación básica y aplicada, fomento de la innovación y desarrollo
tecnológico en GIRD
Prd2.1.5. Intercambio de experiencias y buenas prácticas a nivel local, nacional
e internacional
Programa 2.2 Servicios públicos seguros y resilientes 41
Prd2.2.1. Reforzamiento y protección de Servicios públicos
Consolidación de la GIRD en los servicios públicos de salud y
Prd2.2.2. saneamiento
Prd2.2.3. Incorporación de la GIRD en la gestión del patrimonio cultural y del
turismo
Prd2.2.4. Fomento de la actividad económica local segura y resiliente
Programa 3.1 Cambio Climático y GIRD 41

Prd3.1.1. Articulación entre Cambio climático y GIRD
Programa 4.1. Planificación y gobernanza territorial para la GIRD 42
Prd4.1.1. Desarrollo de capacidades y competencias en GIRD de entidades
nacionales y locales, públicas y privadas
Prd4.1.2. Ciudades y comunidades resilientes, seguras e inclusivas
Prd4.1.3. Inclusión de la GIRD en la planificación y el ordenamiento territorial
a nivel local y nacional
Prd4.1.4. Fortalecimiento de la gobernanza local, sectorial y nacional para la
GIRD
Prd4.1.5. Participación Ciudadana inclusiva en la Gestión Integral del Riesgo
de Desastres
Programa 5.1 Preparación y respuesta 43

Prd5.1.1. Fortalecimiento de los marcos normativos de Preparación y respuesta
en la Gestión Integral del Riesgo de Desastres
Prd5.1.2. Fortalecimiento del equipamiento y capacidades para la respuesta
frente a emergencias y desastres
Prd5.1.3. Coordinación regional centroamericana para la gestión de
emergencias
P5.2 Recuperación y reconstrucción 44

Prd5.2.1. Sistema Integrado de Manejo de Información y Evaluación de Daños,
Pérdidas Económicas y Necesidades de Recuperación
Prd5.2.2. Marco nacional de recuperación que facilite un proceso eficiente,
rápido e inclusivo (BBB)
Prd5.2.3. Fortalecimiento de capacidades locales y nacionales para reconstruir
mejor
VII. INSTRUMENTOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN 44
7.1. Plan Estratégico Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres (PENGIRD) 45
7.2. Plan Nacional de Respuesta 45
7.3. Marco Nacional de Recuperación Post-Desastres 45
7.4. Mesas de trabajo y Foro consultivo nacional 45
7.5. Estrategia financiera y mecanismos de financiamiento 46
7.6. Sistema Nacional de Información de la Gestión Integral de Riesgo de Desastres 46
7.7. Guías para la implementación de provincias, municipios y comarcas 46
VIII. GOBERNANZA Y GESTIÓN DE LA POLITICA 46
8.1. Gobernanza nacional, sectorial y territorial 46
8.2. Seguimiento y evaluación 47
8.3. Rendición de cuentas 48

IX. ANEXO 49
Acrónimos y siglas 49
Glosario 51
Bibliografía 55
12 Política Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres de Panamá 2022 - 2030
I. INTRODUCCIÓN
El aumento en el nivel de exposición y la poca disminución de la vulnerabilidad se han visto

manifestados recientemente en nuestro país, lo cual ha marcado un punto de inflexión para todos,
un punto que ha servido para transformar nuestras debilidades en fortalezas. Por una parte, es
indiscutible que el proceso acelerado y no planificado de expansión urbana es un factor dominante
en el riesgo de desastres, así como también lo son las intervenciones no planificadas en las zonas
rurales y la desigualdad socioeconómica que limitan la capacidad de afrontamiento de la sociedad
panameña, lo cual está ampliamente validado en diferentes instrumentos globales que colocan a
Panamá entre los países con niveles considerables de riesgos de desastres y expuestos a múltiples
amenazas según su superficie terrestre.
Por otra parte, es también evidente la evolución significativa en la Gestión del Riesgo de Desastres,
lo cual ha sido un proceso de aprendizaje a nivel mundial e inherentemente de Panamá. Es
precisamente basados en esa experiencia internacional que responsablemente hemos adoptado
una serie de marcos orientadores como los descritos en el Capítulo II, los cuales permean en las metas
locales, nacionales y regionales. Es sumamente importante las fortalezas que se construyen con la
aplicación de normativas internacionales, pues estas nos orientan a escenarios que afortunadamente
no hemos experimentado y que conlleva a que nos enfoquemos en los desastres frecuentes y de
bajo impacto. En este sentido, cabe resaltar que la información existente destaca aquellas amenazas
socionaturales que son cada vez más recurrentes y que alteran zonas urbanas y rurales por igual, tal
como se detalla en el Capítulo III. Este capítulo supone un gran reto, en particular, por la limitada
información válida con la que contamos, no obstante, nos contextualiza la situación del riesgo de
desastres.
De igual manera, así como algunos factores subyacentes del riesgo de desastres han aumentado
de forma negativa en los últimos años, también podemos constatar avances significativos en
la Reducción del Riesgo de Desastres. El progreso se manifiesta notoriamente en el aspecto
de educación, en el sector salud y en la gobernanza sobre el riesgo de desastres. En el tema
propiamente de Gestión del Riesgo de Desastre estábamos ávidos de una iniciativa que respondiera
los retos identificados, por lo cual se han incorporado en el capítulo IV nuestra Visión al 2030 y
aquellos enfoques prioritarios y principios en los que se fundamenta la política nacional. En esta
misma sección se concretan los alcances que se esperan lograr.
El propósito principal de esta política es accionar los engranajes de los múltiples sectores y actores
que están involucrados, y establecer una hoja de ruta a corto y mediano plazo, para lograr esto,
la política debe ser basadas en la participación ciudadana. Es por lo anterior, que la Política se
fundamenta en un proceso consultivo, participativo e inclusivo descrito en el capítulo V. El resultado
de esta consulta ciudadana está planeado en los ejes estratégicos de acción con objetivos claros
y fundamentado en un conjunto de programas y productos que, sin lugar a dudas, permitirán
fortalecer la resiliencia en todo el istmo panameño. El Capítulo VI recoge lo anterior y presenta
las orientaciones estratégicas desde las cuales se derivarán de manera directa los diferentes
instrumentos de implementación presentados en el Capítulo VII. Para la implementación de la
PNGIRD se desarrollarán una serie de Instrumentos cuyo propósito es contribuir al aseguramiento
de las condiciones institucionales, organizativas, de planificación y de operación para la puesta en
marcha de la política tanto a nivel nacional y local, como sectorial.
Finalmente, para garantizar la gobernanza como pilar fundamental de la política, para generar el
compromiso a nivel político y para propiciar medidas en todos los niveles, surge el Gabinete de
Gestión Integral del Riesgo de Desastres, el cual ha sido descrito en el Capítulo VIII. A partir de este
punto, se describe la puesta en marcha de las acciones que permitan asegurar una rendición de
cuentas equitativa y transparencia en la implementación y resultados de la Política.
Política Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres de Panamá 2022 - 2030 13
II. MARCO NORMATIVO Y DE POLÍTICA PÚBLICA
2.1. MARCO INTERNACIONAL
La formulación de este documento de política se sustenta en una serie de compromisos adoptados

por Panamá a nivel internacional y regional, que guardan relación con la Gestión Integral del
Riesgo de Desastres (GIRD) y que han servido de base para su formulación. A nivel internacional,
la República de Panamá asumió el compromiso con tres importantes acuerdos que forman parte
de la agenda de desarrollo post-2015: La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, el Acuerdo de
París sobre Cambio Climático y el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-
2030. Derivado de este marco internacional, Panamá adoptó una serie de compromisos en materia
de GIRD a nivel regional, tales como el Plan de Acción Regional para la Implementación del Marco
de Sendai en Las Américas y El Caribe y la Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo
de Desastres (PCGIR). A su vez, de este marco de políticas internacionales y regionales emanan una
serie de instrumentos para la gestión integral del riesgo de desastres a nivel nacional, que viene
impulsando el Gobierno de Panamá.
2.1.1. Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

Aprobada en septiembre de 2015 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible (Agenda 2030)1 establece una visión transformadora hacia la
sostenibilidad económica, social y ambiental de los países y se constituye como hoja de ruta
para la planificación del desarrollo de las naciones para los próximos 15 años con miras a no dejar
a nadie atrás. La Agenda 2030 incluye temas altamente prioritarios para la región de América
Latina y el Caribe como la reducción de la pobreza y la desigualdad en todas sus dimensiones,
un crecimiento económico inclusivo con trabajo decente para todos, ciudades y comunidades
sostenibles y resilientes, acción por el clima, entre otros. En este documento se establecen 17
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y 169 metas a las que los Estados se han comprometido.
Con miras a institucionalizar la Agenda 2030 en el país, la República de Panamá adoptó en el

mismo año los ODS y creó la Comisión Interinstitucional y de la Sociedad Civil para el apoyo
y seguimiento de los ODS2. Adicionalmente, para viabilizar su implementación, se elaboró en
2017 un Plan Estratégico Nacional con Visión de Estado, “Panamá 2030” (PEN 2030) que alinea
las prioridades del Consejo de la Concertación Nacional para el Desarrollo (CCND) con los ODS.
Panamá presentó un Informe Nacional Voluntario ante los ODS en los años 2017 y 20203, y planea
la presentación de uno más en el año 2023.
2.1.2. Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y su Acuerdo

de París
De la mano de la Agenda 2030, las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático (CMNUCC) adoptaron el Acuerdo de París durante la 21ª Conferencia de las
Partes (COP 21), celebrada en París en diciembre de 20154. El Acuerdo de París es un acuerdo
histórico, jurídicamente vinculante, para combatir el cambio climático y acelerar las acciones e
inversiones necesarias para un futuro sostenible con bajas emisiones de carbono. Su objetivo es
limitar el aumento de la temperatura media mundial a muy por debajo de 2 grados centígrados,
preferiblemente a 1.5 grados centígrados, con respecto a los niveles preindustriales, y aumentar la
capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio climático. Reconociendo la amenaza
que constituye el cambio climático para la salud y el bienestar de la sociedad y los ecosistemas,
el Gobierno de Panamá ratificó el Acuerdo de París a través de la Ley 40 del 12 de septiembre
1 https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/development-agenda/
2 Mediante Decreto Ejecutivo No. 393 de 14 de septiembre de 2015.
https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/27870_B/GacetaNo_27870b_20150917.pdf
3 https://hlpf.un.org/countries/panama/voluntary-national-review-2020
4 https://unfccc.int/files/meetings/paris_nov_2015/application/pdf/paris_agreement_spanish_.pdf
de 20165, y con ello, hizo efectivo su compromiso de cambio climático a través de su Primera
Contribución Determinada a Nivel Nacional (CDN). Como parte de esta agenda climática, en 2019
se aprobó una Estrategia Nacional de Cambio Climático que establece acciones de adaptación y
mitigación y metas climáticas al 2030, al igual que un marco de transparencia 2030-20506.
2.1.3. Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015 – 2030
Durante la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo
de Desastres, celebrada en Japón en marzo de 2015, los Estados miembros adoptaron el Marco
de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-20307. El Marco de Sendai tiene como
objetivo principal poner en marcha una serie de medidas para reducir el riesgo de desastres,
y enfatiza la importancia del enfoque preventivo del riesgo de desastres y del aumento de la
resiliencia en el contexto del desarrollo sostenible. El Marco de Sendai establece una serie de
trece principios rectores, siete metas mundiales y cuatro prioridades de acción a alcanzar en el
año 2030. Particularmente, las prioridades del Marco de Sendai son: Comprender el riesgo de
desastres; fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo; invertir
en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia; y aumentar la preparación para casos
de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y para “reconstruir mejor” en los ámbitos de la
recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción.
Con la adopción del marco de Sendai, Panamá al igual que los demás Estados miembros, se
comprometió a monitorear y reportar sobre los 38 indicadores globales establecidos por los países
para medir los avances en las siete metas del Marco de Sendai, mediante el informe del grupo
de trabajo intergubernamental de expertos de composición abierta sobre los indicadores y la
terminología relacionados con la reducción del riesgo de desastres8. En este contexto, la presente
Política representa un paso importante de la República de Panamá en su compromiso hacia la
meta E: Incrementar considerablemente el número de países que cuentan con estrategias de
reducción del riesgo de desastres a nivel nacional y local para 2020.
También es relevante señalar que el Marco de Sendai es el instrumento sucesor del Marco de
Acción de Hyogo para 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades
ante los desastres (MAH), el cual sirvió, junto con la PCGIR, como marco orientador para el
desarrollo de una serie de instrumentos e iniciativas a nivel nacional, tales como la primera
Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres y el Plan Nacional de Gestión de
Riesgo de Desastres 2011-2015, así como la conformación hacia finales del 2005 de la primera
Plataforma Nacional de Reducción de Riesgo de Desastres en la región.
2.1.4. Plan de Acción Regional para la Implementación del Marco de Sendai en Las
Américas y El Caribe
Para efectos de impulsar la implementación del Marco de Sendai en la región en noviembre del
2021, a través de Declaración Ministerial durante la VII Plataforma Regional para la Reducción
del Riesgo de Desastres en las Américas y el Caribe, fue adoptada la versión actualizada del Plan
de Acción Regional para la Implementación del Marco de Sendai en Las Américas y El Caribe
(PAR)9, como documento fundacional, no jurídicamente vinculante, para respaldar a los países
de la región en sus esfuerzos para aumentar la resiliencia en la sociedad y reducir el riesgo de
desastres y sus impactos. El PAR identifica una serie de iniciativas regionales que derivan de las
Prioridades de Acción del Marco de Sendai y orientan las acciones a desarrollar en los países.
2.1.5. Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres, PCGIR

A nivel de Centroamérica, el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres en
5 https://www.asamblea.gob.pa/APPS/LEGISPAN/PDF_NORMAS/2010/2016/2016_626_2576.pdf
6 Mediante Decreto Ejecutivo No. 34 de 24 de mayo de 2019.
7 https://www.unisdr.org/files/43291_spanishsendaiframeworkfordisasterri.pdf
8 https://www.undrr.org/sites/default/files/2022-06/Plan%20de%20Acci%C3%B3n%20Regional_SP.pdf
9 https://www.undrr.org/sites/default/files/2022-06/Plan%20de%20Acci%C3%B3n%20Regional_SP.pdf
América Central y República Dominicana (CEPREDENAC) llevó a cabo un esfuerzo participativo
en el año 2016 para armonizar la Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de
Desastres (PCGIR), aprobada en junio de 2010 durante la XXXV Reunión Ordinaria de Jefes de
Estado y de Gobierno de los países del SICA, de manera que la misma se encuentre alineada con
los compromisos internacionales adquiridos en el Marco de Sendai10. La PCGIR armonizada tiene
un período de acción a partir del año 2017 al 2030.
Los lineamientos de la PCGIR brindan una orientación para las acciones de gestión integral de
riesgo de desastres en la región y para cada uno de los países, y es una referencia fundamental
para la formulación de este documento de Política. Los contenidos de la PCGIR están
estructurados en cinco ejes articuladores: Reducción del riesgo de desastres en la inversión
pública y privada para el desarrollo económico sostenible; desarrollo y compensación social para
reducir la vulnerabilidad; gestión del riesgo de desastres y su relación con el cambio climático;
gestión territorial, gobernabilidad y gobernanza; y gestión de los desastres y recuperación.
2.1.6. Marco de integración a la estructura humanitaria internacional

El aumento en los últimos años de las necesidades humanitarias debido la complejidad de las
crisis que se prolongan en el tiempo, ha sido determinante para avanzar hacia un nuevo marco de
respuesta global e integrador, que vincule la respuesta humanitaria con el desarrollo a través de
la reducción de las vulnerabilidades, la mejora de la resiliencia y la reducción de riesgos futuros.
En el contexto de la importancia de este nexo entre la acción humanitaria y el desarrollo, se aboga
por priorizar la prevención, invertir en desarrollo y responder a las necesidades humanitarias,
poniendo a las personas en el centro de la respuesta y desarrollando las capacidades locales y
nacionales.
El marco internacional de respuesta humanitaria está fundamentado en la resolución 46/182

de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el “Fortalecimiento de la coordinación
de la asistencia humanitaria de emergencia del Sistema de Naciones Unidas” 11. La resolución
destaca la importancia de la asistencia humanitaria para ayudar a las víctimas de desastres y
otras emergencias, y establece un marco para la asistencia y coordinación humanitaria a nivel
mundial, así como un conjunto de principios rectores para la entrega de ayuda humanitaria.
Adoptada en diciembre de 1991, la resolución establece una serie de mecanismos para fortalecer
la eficacia de la acción humanitaria internacional, que incluyen: el Fondo Central de Respuesta a
Emergencias (CERF), el Coordinador del Socorro en Emergencias (ERC), el Comité Permanente
entre Organismos sobre la Respuesta Humanitaria (IASC) y la Oficina de las Naciones Unidas
para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA).
A nivel de los países, la resolución define el papel del Coordinador Residente de las Naciones
Unidas en esta materia, que incluye la capacidad de liderar junto con el gobierno del país, el
Equipo Humanitario de País (EHP) durante una crisis. El EHP está compuesto por organizaciones
que emprenden acciones humanitarias en el país y que se comprometen a participar en
acuerdos de coordinación. En el caso de Panamá, estas organizaciones incluyen la OCHA, el
Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz
Roja y de la Medialuna Roja (IFRC), la Cruz Roja Panameña y la Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), entre otros. Por otra parte, en apoyo a los
esfuerzos de coordinación de asistencia humanitaria internacional, el Gobierno de Panamá creó
el Centro Logístico Regional de Asistencia Humanitaria (CLRAH), como instancia de facilitación
logística para las operaciones de respuesta de los sistemas nacionales y de los organismos
internacionales especializados en asistencia humanitaria ante situaciones de desastres que
impacten a los países de la región12.
10 https://cepredenac.org/wp-content/uploads/2021/02/PCGIR-informe.pdf
11 https://documents-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/589/36/IMG/NR058936.pdf?OpenElement
12 Creado mediante Ley No. 80 de 2017.
https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/28426_A/GacetaNo_28426a_20171215.pdf
2.2. MARCO INSTITUCIONAL DE PANAMÁ
2.2.1. Normativa para la política pública

El marco jurídico de la política pública en Panamá se fundamenta en la Constitución Política de
la República13 como máximo texto jurídico del país, así como por una serie de leyes como la Ley
20 de 2008, por la cual se aprueba el Mecanismo de Verificación y Seguimiento de los Acuerdos y
las Metas de la Concertación Nacional para el Desarrollo14, la Ley 34 de 2008 de Responsabilidad
Social Fiscal15, y la Ley 66 de 2015 que reforma la Ley 37 de 2009, que descentraliza la administración
pública16.
A través de la Ley 20 del 25 de febrero de 2008, se creó el Consejo de la Concertación Nacional

para el Desarrollo (CCND) como instancia de diálogo y concertación entre todos los sectores
de la sociedad panameña, con miras a resolver problemas nacionales relevantes o a revisar y
trazar nuevas metas para el país. Así, los Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo
definen una visión de Estado con objetivos y metas nacionales, cuyo logro es la responsabilidad
de los gobiernos y de todas las fuerzas sociales, económicas y políticas que integran la nación.
En 2017, el CCND lideró un proceso de diálogo amplio y participativo para elaborar el Plan
Estratégico Nacional con Visión de Estado “Panamá 2030” (PEN 2030), que actualiza los Acuerdos
de la Concertación para el Desarrollo de 2007, en consonancia con los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 . De esta manera, el Plan concilia la Agenda 2030 con los
Planes Estratégicos de Gobierno, que, según establece la Ley de Responsabilidad Social Fiscal,
deben alinearse con los objetivos y metas del Plan Estratégico Nacional. El PEN 203017 propone
intervenciones integrales a partir de cinco ejes estratégicos: Buena vida para todos; Crecer
más y mejor; Sostenibilidad ambiental; Democracia, institucionalidad y gobernanza; Alianzas
estratégicas para el desarrollo. De cada uno de estos ejes estratégicos se desprenden estrategias,
objetivos y acciones, que, a su vez, incluyen aspectos relativos a la gestión del riesgo de desastres
y el cambio climático de manera transversal.
Por medio de la Ley 37 de 2009 que descentraliza la administración pública y la Ley 66 de

2015 que la reforma, se establece un marco para la planificación estratégica y una jerarquía de
instrumentos de planificación, según los distintos niveles de la administración pública: el Plan
Estratégico de Gobierno y la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (nivel nacional), el Plan
Estratégico Provincial (nivel provincial), el Plan Estratégico Distrital (nivel distrital o municipal) y
Plan Estratégico de Corregimiento (nivel de corregimientos). A su vez, los Planes Estratégicos
Provinciales, Distritales y de Corregimiento contendrán, entre otros, el Plan de Ordenamiento
Territorial de su respectivo ámbito geográfico (Art. 13).
2.2.2. Legislación e institucionalidad relacionada a la Gestión Integral del Riesgo de

Desastres
La primera referencia relevante para una política de gestión integral del riesgo de desastres
dentro del marco normativo de Panamá proviene de la misma Constitución Nacional. En su
Artículo 17, la Constitución Nacional establece el deber de las autoridades de la República de
proteger el bienestar de los ciudadanos y extranjeros que se encuentren en el territorio nacional:
“Las autoridades de la República están instituidas para proteger en su vida, honra y bienes a los
nacionales dondequiera se encuentren y a los extranjeros que estén bajo su jurisdicción”. De la
misma manera, en el Artículo 109, establece que: “Es función esencial del Estado velar por la
salud de la población de la República. El individuo como parte de la comunidad, tiene derecho a
la promoción, protección, conservación, restitución y rehabilitación de la salud y la obligación de
conservarla, entendida ésta como el completo bienestar físico, mental y social”.
13 https://www.organojudicial.gob.pa/uploads/wp_repo/blogs.dir/cendoj/constituciones_politicas/constitucion_politica.pdf
14 https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/25986/9069.pdf
15 Art. 16. https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/26056/11115.pdf
16 https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/27901_A/GacetaNo_27901a_20151030.pdf
17 http://www.gabinetesocial.gob.pa/plan-estrategico-nacional-con-vision-de-estado-panama-2030/
Con la Ley 7 del 11 de febrero de 200518, se reorganizó el Sistema Nacional de Protección Civil
(SINAPROC) como la institución encargada de ejecutar medidas, disposiciones y órdenes
tendientes a evitar, anular o disminuir los efectos de los desastres de origen natural o
antropogénico sobre la vida y bienes del conglomerado social. En particular, le corresponde
la ejecución de las políticas y planes de prevención, mitigación, preparación, intervención y
recuperación ante desastres (Reglamento de la Ley 7 del 11 de febrero de 200519). Entre sus
funciones específicas, está la de formular e implementar la Política Nacional de Gestión de
Riesgos y el Plan Nacional de Gestión de Riesgos, incorporando el tema como eje transversal
en los procesos y planes de desarrollo del país, con el objetivo de reducir las vulnerabilidades
existentes y el impacto de los desastres en todo el territorio nacional.
El SINAPROC está adscrito al Ministerio de Gobierno, y es dirigido por una unidad administrativa
denominada Dirección General, encargada de la administración y dirección técnica de la entidad.
El SINAPROC está conformado por tres niveles operativos: el nivel nacional, el nivel provincial y
comarcal, y el nivel municipal. Adicionalmente, mantiene tres organismos bajo su tutela, que le
brindan asistencia, apoyo y colaboración en situaciones de desastre: El Centro de Operaciones de
Emergencia (COE), responsable de promover, planear y mantener la coordinación y operación
conjunta entre los diferentes niveles, jurisdicciones y funciones de las instituciones involucradas
en la preparación y respuesta a emergencias y desastres; la Academia de Protección Civil,
organismo encargado de desarrollar actividades de capacitación técnica y especializada en
reducción de riesgos y atención de desastres, para la formación de recurso humano especializado
en distintas disciplinas de la protección civil; y el Cuerpo Nacional de Voluntarios, un grupo de
hombres y mujeres que ofrecen servicios ad honorem, de apoyo al SINAPROC en la ejecución de
los planes de prevención y atención de desastres.
A pesar de que el SINAPROC tiene el mandato de generar información de riesgos, esta función ha
sido ejercida principalmente por dos entidades: la Dirección de Hidrometeorología de la Empresa
de Transmisión Eléctrica (ETESA), en lo relativo a las amenazas de origen hidrometeorológico, y el
Instituto de Geociencias de la Universidad de Panamá, para las amenazas de origen geológico. A
raíz de la emergencia ambiental suscitada a finales de 2020 a causa de los huracanes Eta e Iota, se
evidenció la necesidad de fortalecer la institucionalidad asociada a los servicios meteorológicos,
hidrológicos y agrometeorológicos. En 2021 se aprobó la creación del Instituto de Meteorología
e Hidrología de Panamá (IMHPA) como organismo responsable de generar información técnico-
científica relacionada con las amenazas hidrometeorológicas en el país20. El IMHPA actúa como
autoridad oficial meteorológica e hidrológica en el ámbito nacional, reemplazando a la Dirección
de Hidrometeorología en estas funciones. Además, dentro de sus funciones se incluye el manejo
de sistemas de alerta temprana (SAT) en el territorio nacional, llenando un vacío legal en esta
materia, sobre la cual no existían lineamientos institucionales claros.
En 2010, basado en los lineamientos de la PCGIR, el país aprobó una Política Nacional de
Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PNGIRD)21, la cual define los principios y la visión de
gestión integral del riesgo para el país e identifica cinco ejes articuladores con responsables
institucionales para su implementación. A nivel programático, el Plan Nacional de Gestión de
Riesgo de Desastres (PNGRD) 2011-2015 orientó la implementación de la PNGIRD durante ese
periodo, en conjunto con el Plan Nacional de Respuesta a Emergencias y el Marco Nacional de
Recuperación Posdesastre. Adicionalmente, se formalizó la Plataforma Nacional de Gestión de
Riesgos de Desastres en 2013 como instancia para la discusión y formulación de políticas públicas
para la GRD a nivel nacional22. Esta plataforma es liderada por SINAPROC en representación
del Ministerio de Gobierno, y reúne a más de 40 representantes de instituciones estatales,
18 https://www.gacetaoficial.gob.pa/gacetas/25236_2005.pdf
19 Decreto Ejecutivo 177 del 30 de abril de 2008, por el cual se reglamenta la Ley 7 de 11 de febrero de 2005.
https://docs.panama.justia.com/federales/decretos-ejecutivos/177-de-2008-may-23-2008.pdf
20 Ley No. 209 de 2021, que crea el Instituto de Meteorología e Hidrología de Panamá Ingeniero Ovigildo Herrera Marcucci
21 Mediante Decreto Ejecutivo No. 1101 de 2010.
https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/26698_C/GacetaNo_26698c_20110111.pdf
22 Mediante Decreto Ejecutivo No. 41 del 25 de enero 2013.
empresas privadas, academia y sociedad civil organizada, con el objetivo de tratar todos los
temas relacionados con la reducción del riesgo de desastres, la ejecución de los lineamientos de
la Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres, y el Plan Nacional.
Más recientemente, se creó el Gabinete de Gestión Integral de Riesgos a Desastres23 como

organismo asesor del Órgano Ejecutivo, para promover los lineamientos, las políticas nacionales,
los planes estratégicos y programas destinados a la reducción integral de los riesgos a desastres,
así como para fomentar la resiliencia económica, social, sanitaria, cultural y educativa de la
sociedad panameña. El Gabinete es presidido por el presidente de la República y está compuesto
por representantes de once ministerios como miembros permanentes. Con la creación de este
Gabinete, el Gobierno de Panamá eleva la estructura de coordinación multisectorial de la GRD
al nivel de la Presidencia de la República y, con ello, su compromiso para atender la gestión del
riesgo de desastres de manera integral y articulada.
En materia de gestión financiera del riesgo de desastres, la PNGIRD le asigna esta responsabilidad
al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través de la Dirección de Inversiones, Concesiones
y Riesgos del Estado (DICRE)24. Así, el MEF por medio de DICRE es responsable de la adopción
de la estrategia de protección financiera, en coordinación con la Dirección General del Sistema
Nacional de Protección Civil (DG-SINAPROC) y con la Plataforma Nacional de Gestión de Riesgos
de Desastres. Para efectos de cumplir con dichas funciones, mediante el Decreto Ejecutivo No.
479 del 22 de noviembre de 201125, se adicionan funciones a la DICRE. Posteriormente, en el
año 2014, se aprueba el Marco Estratégico de Gestión Financiera de Riesgos de Desastres que
incluye como Ejes estratégicos: (I) Identificación, dimensionamiento y entendimiento del riesgo
fiscal debido a la ocurrencia de desastres; (II) Incorporación del análisis del riesgo de desastres
en los procesos de planificación de la inversión pública; (III) Formulación de los componentes
para el desarrollo e implementación de herramientas de retención y transferencia del riesgo; (IV)
desarrollo del mercado doméstico de seguros; (V) Fortalecimiento de la DICRE en relación a su
rol para diseñar e implementar estrategias de protección financiera26.
2.2.3. La necesidad e importancia de una Ley específica para la Gestión Integral de

Riesgos a Desastres
En vista de que no existe en Panamá una ley marco para la gestión integral del riesgo de desastres,
se ha planteado la necesidad de generar una normativa con dicho rango, que establezca los
principios, lineamientos de política pública, procesos e instrumentos de la gestión integral del
riesgo de desastres, incluyendo la asignación de responsabilidades para todas las instancias del
Estado, así como un marco de actuación para la ciudadanía y el sector privado. En este sentido,
la Política Nacional de GIRD aporta significantemente a ese vacío, estableciendo los principios,
lineamientos y responsables de la GIRD, la misma está amparada por un Decreto Ejecutivo.
Sin embargo, en evaluaciones previas sobre la GIRD en Panamá, se ha señalado que, si bien
los Decretos Ejecutivos son parte de la estructura normativa del país, estos no pueden agregar
funciones o modificar esquemas de responsabilidad sectorial. Además, al no ser aprobados por
la Asamblea Nacional, presentan el riesgo de ser derogados o modificados27 . En este sentido,
si bien la PNGIRD constituye un marco institucional importante, una ley marco de GIRD sigue
siendo fundamental y será una tarea prioritaria de gran beneficio para el país.
23 Mediante Decreto Ejecutivo 251 del 24 de agosto 2021.

https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/29364/GacetaNo_29364_20210830.pdf
24 Creada mediante Decreto Ejecutivo No. 110 de 4 de agosto de 2009.
https://www.asamblea.gob.pa/APPS/LEGISPAN/PDF_NORMAS/2000/2009/2009_566_1302.pdf
26 Mediante Decreto Ejecutivo No. 578 del 13 de noviembre de 2014.
https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/27662_A/48878.pdf
27 Banco Interamericano de Desarrollo 2015. Índice de Gobernabilidad y Políticas Públicas en Gestión de Riesgo de
Desastres (iGOPP).
https://publications.iadb.org/es/publicacion/15502/indice-de-gobernabilidad-y-politicas-publicas-en-gestion-de-riesgo-
de-desastres
2.3. MARCO CONCEPTUAL DE LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO DE DESASTRES
2.3.1. La Gestión Integral del Riesgo de Desastres

Dado que el riesgo es un proceso arraigado sociohistóricamente, que involucra factores físicos
y probabilísticos, requiere ser abordado mediante una serie de procesos intersectoriales,
interseccionales y holísticos, que constituyen lo que se conoce como gestión integral del riesgo
de desastres (GIRD). El concepto GIRD es un proceso en evolución, pero la definición más
aceptada hasta el momento es “un proceso complejo y sistemático, conformado por una serie
de decisiones, acciones y actividades, así como una coordinación transversal, entre los diferentes
actores institucionales y sociales, para conocer y transformar las necesidades y debilidades
expresadas en las diferentes vertientes de la vulnerabilidad y exposición, en respuestas puntuales
y soluciones colectivas, cuyo objetivo principal sea la deconstrucción del riesgo. Ineludiblemente,
la GIRD requiere una fundamentación dirigida hacia la reducción de vulnerabilidades como eje
estratégico de diagnósticos, leyes, programas y cogestión de gobierno y sociedad, donde se
privilegie la salvaguarda de la vida humana, el mejoramiento de la calidad de vida de la población
y su desarrollo integral, en un marco de respeto de los derechos humanos y, en consecuencia,
con una perspectiva de género.”28
2.3.2. El cambio de paradigma

Nuestro entendimiento de GIRD incluye un cambio de paradigma, se considera que la GIRD es
una estrategia integrada a la gestión del desarrollo y, por tanto, es un enfoque indispensable
para enfrentar el cambio climático. Los 3 son elementos intrínsicamente vinculados, dado que
el impacto de los desastres se intensifica por el efecto del cambio climático, y los impactos de
ambos procesos suelen interrumpir el desarrollo de las poblaciones afectadas.
El empoderamiento y reconocimiento de las capacidades de las poblaciones en situaciones de

vulnerabilidad es un elemento de alta importancia para asegurar que no hay brechas en los
planes de gestión del riesgo. Es necesario involucrar a las poblaciones vulnerables de manera
participativa, para lograr una respuesta eficaz y diferenciada respecto a sus necesidades
particulares. Eso incluye un enfoque interseccional e inclusivo para “no dejar a nadie atrás,”
como plantea la campaña para incluir las voces de las personas con discapacidad y los que
pertenecen a otros grupos vulnerables, bajo la meta “nada sobre nosotros sin nosotros.” Esos
cambios de paradigma sobre la inclusión y participación para el empoderamiento, tanto que
el entendimiento de la GIRD, y el cambio climático dentro del rubro de desarrollo se aplican de
manera transversal a todos a todos los sectores y niveles de gobierno del país, desde el nivel
más alto del gobierno hasta todas las comunidades locales e implica un fuerte componente
interinstitucional e intersectorial, incluso enfoques sustantivos que se van desarrollando a lo
largo de la política, como: riesgo sistémico, corresponsabilidad, gobernanza y rol de lo local.
2.3.3. Componentes de la Gestión Integral del Riesgo de Desastres

La GIRD debe estar basada en la identificación y estimación o evaluación del riesgo a que se está
expuesto o potencialmente expuesto, a través de una mirada tanto correctiva como prospectiva.
Esto implica generar el conocimiento sobre los factores que conllevan a la construcción del
riesgo, incluyendo las amenazas, tanto naturales como creadas o agravadas por el ser humano,
y analizar la vulnerabilidad y exposición, para poder establecer los niveles de riesgo y reducir a
su mínima expresión la incertidumbre, de manera de contribuir a la toma de decisiones para
adoptar estrategias y acciones integrales de gestión del riesgo hacia una cultura de prevención,
tanto a nivel público como privado. Es importante subrayar la interrelación e interdependencia
de los factores que forman el riesgo sistémico, un conjunto de factores que suelen empeorar
el resultado de una situación con diversos impulsores. Esto es especialmente importante para
implementar una mirada más holística.
28 Alcántara-Alaya et el, (2019), Gestión Integral de Riesgo de Desastres en México: reflexiones, retos y propuestas de
transformación de la política pública desde la academia, Instituto de Geografía UNAM, ISSN (digital): 2448-7279,
www.investigacionesgeograficas.unam.mx
Gestión Prospectiva del Riesgo de Desastres
La gestión prospectiva implica mantener una mirada hacia los futuros impactos de nuestras
acciones y se incluye en cada fase del ciclo de GIRD bajo el enfoque de “reconstruir mejor”,
es decir el entendimiento de que cada paso dentro de estas fases es una oportunidad de
reducir futuros riesgos. La gestión prospectiva incluye los componentes de identificación,
evaluación, prevención y reducción del riesgo de desastres en las políticas sectoriales y
la planificación estratégica institucional, así como en todas las fases de los proyectos de
inversión pública y privada.
La gestión prospectiva tiene un fuerte componente relacionado al medioambiente:

la identificación de amenazas asociadas con el cambio climático, y el análisis de los
ecosistemas impactados para la creación de proyectos que utilizan los propios ecosistemas,
llamado Soluciones basadas en la Naturaleza (SbN) para proteger a las comunidades. Esas
estrategias se destacan por ser económicas, neutras en carbono y por su habilidad de
apoyar medios de vida locales a largo plazo. Así también, la identificación de procesos que
conducen al incremento de vulnerabilidades y la exposición debe conducir a proyectos
que aseguren un acceso a suelo y vivienda segura, a medios de vida sostenibles, a servicios
públicos adecuados.
Gestión Correctiva del Riesgo de Desastres
Diseñada para abordar, mitigar o reducir riesgos preexistentes, invirtiendo en medidas

correctivas, la gestión correctiva implica identi¬ficar y evaluar las condiciones de riesgo
actual existentes en la población, los bienes de significación y el ambiente, así como
identificar y presupuestar las intervenciones necesarias para la reducción del riesgo
existente. También suele integrar técnicas de SbN por el lado del medioambiente y
el establecimiento de líneas y mecanismos de financiamiento que transversalizan y
fortalecen la resiliencia a diversas amenazas. Identificar, corregir y capacitar son los
elementos claves de este tipo de gestión.
Gestión Compensatoria del Riesgo de Desastres
Involucra actividades que refuerzan la resiliencia social y económica de las personas

y las sociedades ante el riesgo residual que no es posible reducir o corregir de manera
efectiva. Incluye actividades de preparación, respuesta y recuperación, pero también una
combinación de diferentes instrumentos de financiación, como los fondos nacionales
para imprevistos, los créditos contingentes, los seguros y reaseguros, y las redes de
protección social. La gestión compensatoria implica identificar y establecer las acciones
de preparación y aumento de la resiliencia frente a desastres, diseñar e implementar
protocolos de acción y acciones de respuesta, planes de continuidad, así como el marco
nacional de recuperación que oriente una intervención efectiva después del evento. Las
entidades del Gobierno, instituciones autónomas y servicios descentralizados, así como
los municipios y autoridades tradicionales, las comunidades y el ámbito privado, abordan
las acciones para la gestión compensatoria del riesgo en el ámbito de su jurisdicción,
competencias y atribuciones.
En el Anexo 1 Glosario, que hace parte de la presente Política, se encuentran con mayor
detalle y precisión los conceptos relacionados con la GIRD.
III. RETOS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
EN PANAMÁ
3.1. CONTEXTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN PANAMÁ
El riesgo ante las amenazas existentes en el país se ve exacerbado no sólo por el acelerado proceso
de expansión urbana registrada en las últimas décadas, la pérdida de cobertura boscosa y las
condiciones de pobreza y desigualdad socioeconómica que limitan la capacidad de las comunidades
para reducir su vulnerabilidad y enfrentar los desastres cuando estos suceden, sino también por la
falta de mecanismos efectivos de ordenamiento y planificación territorial informados por el riesgo.
Todo ello configura factores de riesgo frente a amenazas de origen natural, socionatural o antrópico.
Además, debido a su posición geográfica y características geotectónicas, el país está expuesto a
una variedad de amenazas de origen hidrometeorológico y geofísico. En este sentido, su ubicación
dentro de la Zona de Convergencia Intertropical (ZCI) lo expone a fenómenos meteorológicos
extremos y relacionados con el clima, tales como inundaciones, tormentas, deslizamientos de tierra,
sequías, trombas marinas y episodios de El Niño-La Niña. A esto se suma el cambio climático, que
está incidiendo en la frecuencia e intensidad de las amenazas hidrometeorológicas, con impactos
muy importantes asociados a sequías, inundaciones y deslizamientos, que afectan la seguridad
alimentaria y la resiliencia de activos claves para el país, como el Canal de Panamá. Al mismo tiempo,
el país está situado sobre el bloque o Microplaca Panamá, en la frontera de las placas Cocos y
Nazca, el cual forma parte de una de las regiones sísmicamente más activas de la Tierra, el Cinturón
Circumpacífico (también conocido como el “Anillo de Fuego del Pacífico”), exponiéndolo a amenazas
geológicas y vulcanológicas. Los eventos sísmicos se registran con períodos de retorno más cortos
en zonas con poca concentración de asentamientos, infraestructura, recursos y bienes estratégicos,
mientras representan períodos de retorno más amplios en el Área Metropolitana de Panamá y Colón,
incluyendo el Canal de Panamá.
De acuerdo con un estudio de puntos críticos de desastres a nivel global, Panamá ocupa el
puesto número 14 entre los países más expuestos a múltiples amenazas según su superficie
terrestre; con un 15% de su área y 12.5% de su población total, expuesta a dos o más amenazas29 .
Ahora bien, si se analiza la exposición a al menos una amenaza, el 54% del territorio del país y el
75% de la población se encuentra expuesto30. Según estudios de la Universidad de Panamá31, el
país se puede dividir en cuatro regiones o zonas de amenazas según la presencia e intensidad de
sismos, vientos huracanados, inundaciones y deslizamientos. Estas regiones son: región de Azuero
(sequías, inundaciones, sismos y vientos huracanados); región Occidental (inundaciones, sismos y
vientos huracanados); Región Metropolitana (inundaciones, vientos huracanados y sismos); y Región
Oriental (sismos e inundaciones).
Cabe mencionar que Panamá, por su contexto geopolítico, como punto importante para el tránsito
y comercio internacional, y por su dependencia de la economía mundial, no está exento de los
riesgos asociados a las amenazas tecnológicas y biológicas. Un claro ejemplo de ello son los brotes
epidémicos o pandemias, como ha sido el caso reciente del síndrome respiratorio agudo grave
(S.A.R.S.-CoV-2) o COVID-19. Desde una perspectiva sistémica del riesgo, es importante también
considerar los distintos tipos de amenazas a los que está expuesto el país, de origen natural,
socionatural o antrópico, incluyendo las dinámicas políticas, sociales y económicas generados por
los conflictos a nivel mundial.
Las inundaciones y los deslizamientos de tierra son eventos cada vez más recurrentes, impulsados
29 Banco Mundial 2005. Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis.
https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/7376
30 Gordón, Carlos, 2014. Caracterización de la ocurrencia e impacto por desastres de origen natural en Panamá. 1990-2013.
Disponible en: http://ipc.org.pa/ojs/index.php/ipc/article/view/32/30
31 Universidad de Panamá. Desastres Naturales y Zonas de Riesgo en Panamá: Condiciones y Opciones de Prevención y
Mitigación. Instituto de Estudios Nacionales, Universidad de Panamá.
http://cidbimena.desastres.hn/pdf/spa/doc5668/ doc5668.htm
en parte por el cambio climático que está alterando los patrones climáticos, así como también por
la acción antrópica sobre el territorio. Las inundaciones se producen especialmente en la ciudad
capital, las provincias de Bocas del Toro, Chiriquí, Darién y Colón y ocurren en la época de lluvias que
se extiende de mayo a diciembre y con mayor intensidad en los meses de septiembre, octubre y
noviembre.
Los eventos de deslizamientos, a su vez, se concentran en los distritos de San Miguelito en Panamá,
Tierras Altas en Chiriquí y Santa Fe en Veraguas32. Los periodos prolongados de intensas lluvias han
provocado en la historia del país deslizamientos e inundaciones con graves pérdidas económicas,
muertes y heridos.
El ritmo acelerado de desarrollo e intervención sobre el territorio que se viene dando en Panamá
es quizás el factor más dominante en la configuración del riesgo del país. Por un lado, explica los
procesos de ocupación de áreas proclives a inundaciones, deslizamientos y expuestas al aumento
del nivel del mar, y por el otro, la gran concentración de población y activos que ha tenido lugar en
las últimas décadas, traduciéndose en una alta exposición al riesgo de desastres concentrada en los
principales centros urbanos del país. Durante el período entre 1950 y 2014, la proporción de población
urbana en el país pasó de un 23 a un 75%33. Este fenómeno ha sido impulsado por el acelerado
crecimiento económico experimentado por el país en las últimas décadas, que lo ha convertido en
la economía de mayor crecimiento en América Latina desde inicios del siglo XXI. Hoy en día, una
parte significativa de la población panameña vive en o alrededor de la Cuenca del Canal de Panamá
con una migración continua desde las áreas rurales lo cual expresa claramente una dimensión de
vulnerabilidad adscrita al modelo de desarrollo de elevada concentración de bienes, actividades,
infraestructura, logística y población en la Gran Área Metropolitana, sin haber contemplado en su
planificación e implementación los factores de riesgo en el corto, mediano y largo plazo.
El Área Metropolitana del Pacífico de Panamá, que alberga un 44% de la población y genera alrededor
del 68% del PIB nacional, ha experimentado un alto crecimiento demográfico en los últimos 25 años,
duplicando su población de 830 mil habitantes en 1990, a 1.7 millones en la actualidad, mientras que
se triplicó su huella urbana, al pasar de 12 mil hectáreas en 1990 a más de 33 mil en la actualidad34.
El modelo de desarrollo tanto planificado como no planificado no solo ha implicado la ocupación

desarticulada del territorio y el asentamiento de comunidades en zonas de alto riesgo, sino también
ha promovido procesos tanto de concentración de actividades, logística estratégica y centros
de decisión económica y política, como de degradación ambiental, lo que tiene una importancia
significativa en los patrones actuales de vulnerabilidad configurando riesgo donde inicialmente era
inexistente o poco evidente.
Una de las expresiones más comunes de degradación ambiental es la pérdida de la cobertura

boscosa de la República, la cual ha venido disminuyendo significativamente en las últimas décadas.
Para el año 2012, se determinó que Panamá tenía el 40.4% del territorio con superficie boscosa, el
cual fue reducido a 39.8 % en el 2014. Según otro diagnóstico sobre la cobertura boscosa a nivel
nacional realizado por el Ministerio de Ambiente en 2019, entre el año 1992 y 2019 se perdieron unas
321,131 hectáreas (has) de bosque (11,893.74 ha anuales), pasando de 5,246,920 a 4,925,789 Ha. Las
provincias con mayor cantidad de bosque perdido en los últimos 7 años fueron Veraguas, Panamá
y Darién35. Una menor cobertura vegetal tiene una incidencia importante en el aumento de la
escorrentía superficial, en la desestabilización de terrenos y en el aumento de la sedimentación de
los ríos, debido a las malas prácticas durante el desarrollo de nuevos proyectos urbanísticos (por
ejemplo, los que se ven en la cuenca alta del río Juan Díaz, en la provincia de Panamá).
32 Idem
33 Gordón, Carlos, 2014. Caracterización de la ocurrencia e impacto por desastres de origen natural en Panamá. 1990-2013.
Disponible en: http://ipc.org.pa/ojs/index.php/ipc/article/view/32/30
34 BID, IDOM, IH Cantabria, 2016. Informe final: Estudio de crecimiento urbano. Iniciativa de Ciudades Emergentes y
Sostenibles. https://dpu.mupa.gob.pa/wp-content/uploads/2017/06/Informe_Final_CE3_14012016.pdf
35 Ministerio de Ambiente, 2019. Diagnóstico sobre la cobertura de bosques y otras tierras boscosas de Panamá.
Aprobado mediante Resolución No. DM-0285 de 2020. https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/29131_A/81297.pdf
Adicionalmente, las condiciones de pobreza y desigualdad de oportunidades hacen que la capacidad
para hacerle frente a las amenazas naturales se vea reducida. A pesar de su crecimiento económico,
en Panamá persisten poblaciones en condiciones de pobreza y pobreza extrema que se concentran
en las áreas rurales, y particularmente, en las áreas indígenas36.
Según el Índice de Vulnerabilidad al Cambio Climático elaborado por el Ministerio de Ambiente37, las
zonas con la menor capacidad para adaptarse al cambio climático son la provincia de Bocas del Toro,
algunas áreas de la Provincia de Chiriquí y Veraguas, la totalidad de la comarca de Ngäbe Buglé,
algunas áreas de la zona suroeste de Veraguas, regiones norte de Coclé y el oeste de Colón, al igual
que la comarca de Guna Yala, comarca Emberá y la provincia de Darién. El estudio señala que las
comarcas indígenas presentan la menor capacidad para adaptarse al cambio climático, poniendo a
los pobladores en una doble desigualdad, ya no solo social y económica, sino que también altamente
vulnerables al cambio climático.
A partir de los análisis de los escenarios de clima futuro hacia el 2070, bajo las trayectorias de
concentración representativas (RCP, por sus siglas en inglés) 6.0 y 8.5, la Tercera Comunicación
Nacional de Panamá ante la CMNUCC reporta los posibles impactos del cambio climático en el país,
diferenciados según región climática38. Los principales impactos relativos al recurso hídrico incluyen
el aumento en la frecuencia de fenómenos de precipitación extremos y el consiguiente aumento
en inundaciones/deslizamientos y períodos de sequía. En el caso de las inundaciones, su impacto
es común para todo el país, mientras que las sequías se consideran una amenaza principalmente
para la región Pacífico Central (Arco Seco)39 . Además, las alteraciones en la precipitación modifican
los periodos de cosecha y siembra, así como los aumentos de tempera-turas, que propician
la propagación de plagas y enferme¬dades a los cultivos, lo cual pone en riesgo la seguridad
alimentaria40 de la población. Por otro lado, el nivel de exposición al ascenso del nivel del mar
cobra mayor relevancia en sitios como la Región Caribe Occidental de Panamá, particularmente el
Archipiélago de Bocas del Toro, Costa Abajo de Colón, así como la región costera del Arco Seco41.
Adicionalmente, el incremento de la temperatura podría generar un aumento en las enfermedades
trasmitidas por vectores (dengue, malaria, zika, Chikungunya, etc.).
De igual manera, se cuenta con escenarios climáticos regionalizados para los países de Centroamérica,
desarrollados por el Comité Regional de Recursos Hidráulicos (CRRH), junto con la Cooperación
Española, la Agencia Española de Meteorología y todos los servicios hidrometeorológicos de
Centroamérica. Estos escenarios pueden visualizarse en la página web de Centroclima42, a través
de la herramienta llamada Visor de Escenarios Climáticos para Centroamérica (ECC) que permite
construir escenarios de cambio climático con una resolución espacial y temporal adecuada para
la toma de decisiones. Los escenarios climáticos regionalizados sirven de referencia para elaborar
estudios de impacto y vulnerabilidad específicos y valorar las necesidades de adaptación al cambio
climático en diversos sectores socioeconómicos (como el productivo, defensa civil o infraestructuras)
y sistemas ecológicos.
Recientes evaluaciones de amenaza, vulnerabilidad y riesgo para ciudades prioritarias en el país

concluyen que de continuar la tendencia actual de ocupación del territorio, en zonas de alto riesgo y
sin la aplicación de medidas antisísmicas, implicaría un aumento significativo de los riesgos y costos
económicos asociados. Los estudios de riesgo de inundación realizados recientemente para el área
metropolitana de Panamá concluyen que, bajo el escenario tendencial de ocupación territorial,
36 INEC, Encuesta de Hogares de agosto 2011 a 2019.

https://www.mef.gob.pa/wp-content/uploads/2021/03/MEF-DAES-Pobreza-e-Indigencia-por-ingreso-2019.pdf
37 MIAMBIENTE 2021. Índice de Vulnerabilidad al Cambio Climático de la República de Panamá.
38 Para dicho análisis se utilizó la clasificación de regiones climáticas realizada por CATHALAC, que considera el régimen
de las lluvias en Panamá. CATHALAC, 2016. Una nueva Regionalización Climática de Panamá como aporte a la seguridad
hídrica, trabajo de la División de Investigación Aplicada y Desarrollo. Panamá. ISSN en trámite.
https://www.cathalac.int/document/CATHALAC_regiones_%20climaticas_de_panama.pdf
39 Tercera Comunicación de Cambio Climático, 2018. https://www.pa.undp.org/
40 Un análisis basado en los entornos alimentarios de América Latina y El Caribe puede encontrarse en:
https://docs.wfp.org
41 Idem.
42 Disponible en: https://centroclima.org/escenarios-cambio-climatico/
sumado a un nivel del mar más alto y una mayor intensidad de lluvias como resultado del cambio
climático, se incrementarían significativamente los riesgos de inundación en las cuencas urbanas
con altas implicaciones económicas43. Por otro lado, una evaluación probabilística del riesgo sísmico
llevada a cabo en 2013 para la ciudad de David, concluye que esta ciudad es la zona urbana más
expuesta a la amenaza sísmica en el país y, debido a su acelerado crecimiento urbano, muchas veces
sin tomar en cuenta las medidas mínimas de construcción antisísmicas, presenta un alto grado de
exposición y vulnerabilidad.
3.2. CARENCIAS, DEFICIENCIAS Y LIMITACIONES DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE

DESASTRES EN PANAMÁ
En primer lugar, en cuanto a la identificación y evaluación del riesgo para promover la concientización
y el conocimiento sobre los riesgos de desastres en Panamá, el marco normativo para la GRD ha
estado muy limitado, al no definir claramente un actor institucional con las capacidades para asumir
la responsabilidad de generar los lineamientos para la identificación del riesgo y la coordinación de
su gestión en todos los niveles territoriales. En este contexto, las responsabilidades y las competencias
han estado dispersas entre diferentes instituciones y sin una visión integral de fortalecimiento
nacional de las capacidades para la identificación de los riesgos y la gestión de los sistemas de alerta
temprana.
Por otro lado, la información sobre la existencia de amenazas, la vulnerabilidad y la evaluación de

los efectos e impactos, así como la que generan los instrumentos para recopilar datos sobre daños y
pérdidas, se encuentra dispersa. Las instituciones suelen manejar la información de que dispone para
fines de su propio mandato, lo cual resulta en un manejo de forma fragmentada, y no hay un sistema
que sirva de repositorio o gestor de la información que se genera en el país sobre temas de gestión
integral del riesgo de desastres. Por lo general, los estudios existentes se realizan en el contexto
de iniciativas puntuales y no han estado disponibles a través de un atlas o una plataforma digital
disponible para todos los actores relevantes, ni sus conclusiones han sido difundidas para facilitar la
toma de decisiones de autoridades a nivel nacional y local, de organizaciones no gubernamentales,
de la academia o de la población. No obstante, y en respuesta a esta problemática, el país realizó
un avance importante en el año 2021 con la creación del Instituto de Meteorología e Hidrología
de Panamá (IMHPA), como organismo responsable de generar información técnico-científica
relacionada con las amenazas hidrometeorológicas en el país44. Además, dentro de sus funciones se
incluye el manejo de sistemas de alerta temprana (SAT) en el territorio nacional, llenando un vacío
legal en esta materia, sobre la cual no existían lineamientos institucionales claros.
Otro vacío importante en la gestión prospectiva del riesgo ha sido la ausencia de mecanismos
efectivos de ordenamiento territorial, tales como la definición de límites urbanos y la zonificación
de suelos propensos a desastres. Además, los procesos de descentralización de competencias y
responsabilidades son todavía muy incipientes y se están implementando en un contexto en que
los recursos disponibles y las capacidades técnicas de los gobiernos locales todavía no corresponden
con sus nuevas responsabilidades y los procesos de transferencia de competencias y recursos no
alcanzan el ritmo necesario.
Adicionalmente, el actual mecanismo de evaluación y aprobación de los proyectos urbanísticos

en áreas de riesgo por amenazas naturales no es integral y dificulta la articulación del desarrollo
urbano con la gestión prospectiva del riesgo de desastres. En este sentido se han logrado avances
importantes con la generación de normativa que establece la inclusión de criterios de GIRD y
adaptación al CC en los planes y esquemas de ordenamiento territorial, sin embargo, la participación
de los gobiernos locales en la definición de esta normativa no ha sido la suficiente. De igual forma,
se está impulsando la inclusión de responsabilidades en gestión del riesgo de desastres en los
municipios y el fortalecimiento de capacidades del personal designado para la gestión del riesgo, en
el contexto de la implementación de la Ley de Descentralización.
43 BID-IH Cantabria, 2016. Estudio de Riesgo de Desastres y Vulnerabilidad ante el Cambio Climático.
44 Ley No. 209 de 22 de abril 2021, que crea el Instituto de Meteorología e Hidrología de Panamá Ingeniero Ovigildo Herrera
Marcucci (IMHPA). https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/29269_A/GacetaNo_29269a_20210422.pdf
A lo largo de la última década, Panamá ha logrado avances sustanciales en la gestión integral del
riesgo de desastres, como se refleja en: (a) la mejora sustancial de la capacidad gubernamental
para la GIRD; (b) la implementación exitosa de acciones prioritarias clave de la GRD por parte de los
ministerios y organismos gubernamentales pertinentes; y (c) la adopción por parte del Gobierno de
un marco para la gestión financiera del riesgo de desastres que incorpora un conjunto integral de
políticas, estrategias e instrumentos de protección financiera. A través de estas y otras acciones, el
Gobierno de Panamá ha demostrado su firme compromiso con el fortalecimiento de la resiliencia
del país asociada a eventos naturales, el reto que aún prevalece es el incremento de esfuerzos en
materia de riesgo prospectivo
IV. EL ESCENARIO 2030: APORTE DE LA PNGIRD
4.1. VISIÓN DE PAÍS AL 2030
La Visión compartida por Panamá después del proceso de participación y consultas con instituciones
del Estado, sectores, territorios, sociedad civil y academia es:
Al 2030 Panamá toma decisiones y dirige sus esfuerzos a la reducción de la mortalidad y

los daños, el conocimiento de los riesgos, amenazas, vulnerabilidades y sus necesidades
diferenciadas, la generación e implementación de planificación basada en los procesos
de la GIRD de acuerdo con las condiciones de los territorios y los propósitos de la
descentralización, las inversiones efectivas y resilientes, la capacitación de calidad para
lograr un personal mejor formado en el área de gestión de riesgos, la mayor resiliencia
en eventos futuros y la utilización de un enfoque comunitario e inclusivo.
4.2. PRINCIPIOS
Tanto los principios como los enfoques prioritarios establecidos para la Política Nacional GIRD
retoman y se alinean con los 13 principios rectores del Marco de Sendai45.
4.2.1. Gobernanza
La gobernanza efectiva del riesgo se basa en una definición clara y explícita de las responsabilidades
de todas las instituciones del Estado, según su área de responsabilidad y jurisdicción. La mayor
parte de la implementación de los esfuerzos de GIRD es responsabilidad de los gobiernos
locales, pero para su cumplimiento es indispensable un adecuado proceso de transferencia de
competencias y recursos. Para favorecer el desarrollo de un sistema de gobernanza integrado
a partir del refuerzo de las capacidades y la coordinación a nivel central y territorial, se requiere
implementar un marco jurídico y reglamentario relativo a la descentralización, con una visión
humanitaria y de desarrollo de la paz, que propicie beneficios, seguridad y sostenibilidad para
la sociedad en su conjunto y que retome explícitamente el enfoque de género e inclusión de las
poblaciones y grupos más vulnerables.
45 (a) Los Estados tienen la responsabilidad primordial para prevenir y reducir el riesgo de desastres, incluso mediante la
cooperación; (b) Responsabilidad compartida entre el Gobierno central y las autoridades nacionales, los sectores y las partes
interesadas según corresponda a las circunstancias nacionales; (c) Protección de las personas y sus bienes al tiempo que pro-
mueve y protege todos los derechos humanos, incluido el derecho al desarrollo; (d) Compromiso de toda la sociedad (e) La
plena participación de todas las instituciones ejecutivas y legislativas del Estado a nivel nacional y local (f) Empoderamiento
de las autoridades y comunidades locales a través de recursos, incentivos y responsabilidades de toma de decisiones, según
corresponda (g) La toma de decisiones inclusiva y fundamentada en la comprensión de los riesgos, con un enfoque basado
en múltiples amenazas; (h) Coherencia de las políticas, planes, prácticas y mecanismos de reducción del riesgo de desastres
y desarrollo sostenible, a través de diferentes sectores; (i) Contabilidad de las características locales y específicas de los ries-
gos de desastres al determinar las medidas para reducir el riesgo; (j) Abordar los factores de riesgo subyacentes de manera
rentable a través de la inversión versus depender principalmente de la respuesta y recuperación después de un desastre; (k)
«Reconstruir Mejor» para prevenir la creación y reducir el riesgo existente de desastres, (l) La calidad de una alianza global y
de la cooperación internacional siendo eficaz, significativa y fuerte; (m) Apoyo de los países desarrollados y de los socios a los
países en desarrollo ajustado a las necesidades y prioridades identificadas por ellos.
Son necesarios instrumentos de política pública que permitan la articulación con un enfoque
financiero de la gestión de riesgos sobre la base de principios de transparencia, eficacia, eficiencia,
optimización y racionalización de los recursos y los medios de forma resiliente e inclusiva.
Fortalecer la gobernanza de la GIRD requiere transparencia y rendición de cuentas. Esto puede

realizarse a través de la institucionalización de la participación ciudadana, y la definición de
mecanismos de rendición de cuentas y de seguimiento y evaluación, especialmente por parte
de los órganos de control del Estado.
4.2.2. Enfoque basado en los derechos humanos

Es indispensable definir un abordaje diferencial e interseccional que garantice los derechos
humanos en la elaboración de las políticas y estrategias de gestión del riesgo de desastres.
Lo anterior se fundamenta en que los desastres impactan desproporcionalmente sobre las
comunidades y en particular en aquellas poblaciones y grupos más vulnerables. Es por ello que
la construcción de la Política Nacional de GIRD de Panamá se basará en el siguiente marco de
derechos que se relaciona con la vulnerabilidad y la exposición:
1. Derecho a la prevención de riesgos de desastres: las personas y las comunidades

tienen derecho a la protección de su vida, sus bienes, sus medios de subsistencia, su
cultura;
2. Derecho a la protección del Estado: las personas y las comunidades afectadas
por un desastre tienen derecho a ser protegidas por el Estado sin discriminación,
directamente o por intermedio de organismos nacionales e internacionales;
3. Derecho a la información sobre el riesgo: la población tiene derecho a conocer, de
manera apropiada, oportuna, clara, precisa y veraz, las informaciones disponibles
sobre amenazas, sobre su propia situación de vulnerabilidad, y acceder a información
necesaria para tomar decisiones seguras;
4. Derecho a la totalidad de los procesos: los procesos de rehabilitación, reconstrucción
y desarrollo deben concebirse de manera integrada y en un sentido humano, social,
económico, ambiental y cultural;
5. Derecho a la diversidad: respeto de las particularidades culturales de cada actor y
sector social en las diferentes etapas del proceso;
6. Derecho a la perspectiva de género: participación de las mujeres y de las personas
LGBTIQ+ en todas las etapas del proceso, para que sus puntos de vista y sus
necesidades sean tomadas en cuenta en la dirección, planificación, ejecución,
seguimiento y evaluación de los procesos;
7. Derecho a la inclusión de personas con discapacidad: participación de personas con
discapacidad en todas las etapas del proceso para que su opinión, necesidades y
aportes sean incorporados;
8. Derecho a la continuidad de los procesos: la población tiene derecho a contar con
la continuidad de los servicios, en particular de los servicios esenciales, en todo
momento, especialmente en el contexto de la respuesta y la recuperación;
9. Derecho frente a los medios de comunicación: respeto a la vida privada de las
personas y compromiso de los medios de comunicación para facilitar los procesos
de comunicación entre las comunidades afectadas y las autoridades o sectores
sociales a diferentes niveles.
4.2.3. Vulnerabilidad diferenciada desde la interseccionalidad

La vulnerabilidad se refiere a las características y circunstancias de una persona, comunidad,
sistema o bien material que los hacen susceptibles a los efectos de una amenaza como evento,
acumulación de eventos o proceso de deterioro, interrupción y pérdida de vida útil de bienes,
servicios y logística de apoyo. Estas características son el resultado de procesos dinámicos
y causas de fondo, y se basa en relaciones económicas y sociales en los que confluyen etnia,
estatus económico, edad, género, sexo, orientación sexual, discapacidad, etnia, entre otros.
Además de la concepción e implementación de propuestas de desarrollo no sostenibles, con
impactos acumulados desde los sectores y sobre los territorios y sus actores.
Los derechos y obligaciones de las personas no están igualmente distribuidos y algunos grupos
son más propensos al daño y pérdidas que otros por estas características. Por lo tanto, existen
niveles diferenciados de vulnerabilidad, aun cuando la amenaza es la misma.
El enfoque interseccional responde a un marco teórico y analítico que permite establecer

múltiples desigualdades y otras formas de exclusión en contextos específicos en sus diferentes
multiplicidades. Este enfoque apoya la búsqueda de soluciones para la gestión integral del
riesgo en consideración de las brechas sociales, económicas y sus formas de representación en el
territorio, con lo cual su efectividad e impacto directo en el riesgo sería mayor.
4.2.4. Resiliencia y continuidad

La resiliencia se refiere a la capacidad de una persona, sus medios de vida, un sistema, una
comunidad o una sociedad potencialmente expuestas a amenazas, de asimilar, adaptarse y
recuperarse del impacto de un evento. Para construir un marco normativo eficiente, eficaz y
oportuno se tiene que considerar la resiliencia en todos los aspectos de la política pública y de la
gestión del Estado desde el nivel local al nacional.
Para construir resiliencia es necesario enfocar el desarrollo territorial desde la autonomía

del territorio, de manera que contemple su propia relación con el riesgo y busque asegurar
la sostenibilidad y la continuidad de sus procesos. Una gestión local del riesgo implica
responsabilidades, pero también se requiere contar con los recursos necesarios.
Por su parte, la continuidad de los servicios implica proteger la inversión social, y por tanto su
eficiencia, así se puede avanzar en el cierre de las brechas sociales y en el alcance de mayor
equidad social y territorial. Asegurar la infraestructura crítica no solo es desarrollar condiciones
de seguridad para la población ante un impacto si no que crea resiliencia sectorial, al permitir
que los flujos de transporte, comunicación, medios de vida, etc., se mantengan al servicio de
todos los niveles.
4.2.5. Participación, consulta y rendición de cuentas

Establecer procesos de consulta y participación activa de todos los actores implicados, la
sociedad civil organizada, incluyendo las instancias de control y vigilancia de la aplicación de los
derechos y obligaciones, en un diálogo permanente entre los niveles locales y nacionales, para
garantizar la legitimidad del proceso. De la misma manera, las instancias del Estado tienen la
responsabilidad de rendir cuentas sobre el cumplimiento de estos procesos.
Es necesario acercar la gestión del riesgo a la población y focalizar las acciones a escala local para
construir las condiciones de resiliencia y adaptación basadas en las condiciones propias de la
sociedad y el territorio. Esto incluye la comunicación y educación sobre los riesgos basados en
las características geográficas, económicas y sociales de cada región y comunidad; el despliegue
de servicios especializados de información sobre los riesgos a nivel de la ciudadanía; la garantía
de acceso del público a la información y a la prevención basada en los derechos, las condiciones
diferenciadas e interseccionales de género y el énfasis en los grupos más vulnerables
Más allá de las responsabilidades específicas de cada actor, existen responsabilidades adicionales
de tipo sistémico para la coordinación e implementación de esfuerzos sectoriales y territoriales
para la GIRD, tales como las relacionadas con la información de riesgos, la planificación conjunta,
el desarrollo de normas coherentes y complementarias, el apoyo técnico y vigilancia, entre otros.
4.2.6. Financiación y recaudación

La inversión pública y privada en la prevención y reducción del riesgo de desastres mediante
medidas estructurales y no estructurales es esencial para reforzar la resiliencia económica, social,
sanitaria, y cultural de las personas, las comunidades, los países y sus bienes, y la conservación del
medio ambiente. Estos elementos pueden contribuir a la innovación, el crecimiento y la creación
de empleo. Esas medidas están justificadas desde el punto de vista económico y son esenciales
para salvar vidas, prevenir y reducir las pérdidas materiales y garantizar una recuperación y una
rehabilitación eficaces.
Para fortalecer la resiliencia de la comunidad es necesario establecer mecanismos de
financiamiento prospectivos y correctivos y asegurar que se asignen a todos los niveles de la
administración los recursos financieros y logísticos necesarios para garantizar la resiliencia de las
infraestructuras y la continuidad de los servicios públicos. Es importante desarrollar la capacidad
financiera nacional para la retención y transferencia de riesgos, con una combinación óptima de
instrumentos financieros a todas las escalas y a todos los niveles.
4.3. ENFOQUES PRIORITARIOS
4.3.1. Responsabilidad compartida

La construcción y ejecución de la Política se basará en el paradigma de la corresponsabilidad,
la participación y el compromiso de los diferentes actores que intervienen en la gestión integral
del riesgo y que, a su vez, se ven afectados por los desastres. La contraloría social es fundamental
como estrategia para asegurar la participación ciudadana, para favorecer la rendición de cuentas
y para la vigilancia del buen ejercicio y el uso adecuado de los recursos públicos.
4.3.2. Responsabilidades del Estado a nivel nacional

Todas las estructuras del Estado, incluyendo poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como
de la sociedad en su conjunto tienen una responsabilidad compartida en la reducción del riesgo
de desastres. Cada institución pública, ministerio, institución y organismo en su sector será
responsable de la integración de la reducción del riesgo de desastres en sus infraestructuras,
servicios y procesos de planificación e inversión, así como en la continuidad de sus servicios.
La evaluación de la exposición de sus infraestructuras y servicios, elaborar estrategias y planes
para la gestión del riesgo en sus ámbitos de actuación, así como aplicar medidas específicas de
reducción de riesgos y de continuidad de las operaciones y servicios son competencia del Estado
a nivel central o nacional.
Tendrán que realizar una evaluación de la exposición de sus infraestructuras y servicios,

desarrollar estrategias y planes de gestión de riesgos en sus áreas de actuación y aplicar
medidas específicas para la gestión de riesgos y la continuidad de las operaciones y
servicios. En el marco de sus atribuciones y mandatos se encuentra:
1. Establecer mecanismos para conocer y analizar el riesgo de desastres en sus

actuaciones y funciones, así como analizar el riesgo de los servicios a su cargo e
identificar y priorizar el riesgo a nivel territorial y comunitario.
2. Disponer las medidas necesarias para la prevención de riesgos futuros, la reducción
de los riesgos existentes y la gestión del impacto de los desastres en sus áreas de
actuación.
3. Integrar medidas de reducción del riesgo de desastres durante la fase de
planificación de los programas de desarrollo e infraestructura.
4. Garantizar la continuidad de los servicios públicos y proteger a su personal y
usuarios.
5. Establecer planes ex ante de preparación para emergencias, planes de continuidad
y recuperación de sus servicios.
6. Proteger financieramente los activos críticos a través de mecanismos de
transferencia de riesgos y evaluar su capacidad financiera y fiscal para hacer frente
a los desastres y la recuperación posterior.
7. Fortalecer los programas de seguros para minimizar las pérdidas económicas y de
infraestructura.
8. Fortalecer los programas de comunicación e intercambio de información y
conocimiento con mensajes diferenciados por grupos vulnerables para la difusión
de información sobre riesgo inclusiva y efectiva.
9. Establecer mecanismos municipales, distritales, sectoriales y multisectoriales para
la recuperación.
4.3.3. Responsabilidades de los gobiernos provinciales, distritales y comarcales
Las autoridades provinciales, distritales (o municipales) y comarcales deben elaborar y aplicar
estrategias, planes y acciones para la gestión del riesgo de desastres en sus jurisdicciones, las que
deberán ser parte integral de los planes de desarrollo provinciales, municipales, comarcales, y
sectoriales de desarrollo, sobre la base de esta Política Nacional de Gestión Integral del Riesgo de
Desastres y de acuerdo con las atribuciones establecidas en el marco de una descentralización
basada en procesos de transferencia de competencias y recursos. Son responsables de integrar
la GIRD en todas sus acciones y en la adopción de decisiones, incluidas el ordenamiento del
territorio, la expedición de permisos de construcción, la zonificación de los riesgos, la recuperación
de saberes comunitarios, el fomento de la cultura de prevención, entre otros.
4.3.4. Responsabilidades del Sector Privado

El sector privado desempeña un papel fundamental tanto en la creación como en la gestión
de riesgos, por ello su participación es fundamental en todos los componentes y procesos
de la GIRD. Este sector es responsable del riesgo que sus empresas puedan crear, tanto en la
construcción de infraestructuras como en la prestación de servicios, y que representa perdidas
tanto en sus propios negocios y como en la prestación de los servicios públicos. Pero, al mismo
tiempo, la ineficiente gestión del riesgo por parte de las entidades del Estado también puede
significar pérdidas al sector privado.
Por ello el sector privado, en conjunto con el Estado, es responsable de generar condiciones de
resiliencia socioeconómica en el empleo, continuidad del comercio local, asociaciones público-
privadas y financiación de iniciativas locales de GIRD, entre otros.
4.3.5. Responsabilidad de la academia, los centros de investigación y la ciencia ciudadana

Las entidades que producen ciencia, innovación y tecnología, tanto desde la academia y los
centros de investigación privados, como desde iniciativas ciudadanas, contribuyen a la gestión
de conocimiento, a la comprensión de los riesgos y a la generación de información sobre GIRD.
Por ello deben asegurar que sus contribuciones propicien el acceso y uso universal, así como el
respeto e inclusión de la diversidad cultural, étnica, social, de género, etaria y por discapacidad.
4.3.6. Responsabilidades del sistema nacional de control

La aplicación de todos los componentes de la gestión integral del riesgo de desastres en el diseño
e implementación de las políticas públicas en general y en los proyectos de inversión pública en
particular, se incluirá en los procesos de control de la Contraloría General y de las instancias de
control interno de las entidades públicas y de los entes territoriales.
Las estructuras protección de los derechos, deberán velar por la aplicación del enfoque
basado en los derechos, incluyendo la gestión y el seguimiento de los SAT, así como acciones
de protección social, paz y cohesión social y medio ambiente y regulación de la gestión de los
recursos naturales.
4.4. ALCANCES
La PNGIRD es el mayor instrumento de orientación política, institucional y programática para

la Gestión Integral de Riesgos a Desastres en Panamá y constituye un mandato para todas las
instituciones del Estado. La política no es una herramienta operativa, pero provee los lineamientos
estratégicos para la acción específica de las instituciones en el corto, mediano y largo plazo.
Cumpliendo fielmente los Principios y Enfoques prioritarios antes descritos, para la implementación
de la PNGIRD se establece como alcance territorial los niveles comunal, comarcal, municipal,
provincial y nacional. De la misma manera, y dada su naturaleza integral, tiene un alcance
multisectorial y por ello buscará articularse con otras políticas de desarrollo e incluir a todos los
sectores responsables del desarrollo sostenible.
En ese mismo orden, la PNGRID asegurará la participación de las comunidades, la sociedad civil, la
academia y el sector privado tanto en su diseño como en su implementación.
La vigencia de la presente Política se establece para el período 2022 – 2030, buscando un alineamiento
con la Agenda 2030, el Marco de Sendai y la PCGIR.
V. PROCESO METODOLÓGICO PARA LA FORMULACIÓN DE

LA PNGIRD
La Política Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres fue elaborada a través de un
proceso participativo y consultivo en diferentes niveles institucionales, sectoriales y territoriales.
Dicho proceso fue liderado por la Secretaría del Gabinete GIRD en coordinación con el MINGOB y
SINAPROC, y contó con la asistencia técnica de organismos internacionales como el Banco Mundial,
UNDRR, PNUD y USAID.
Las principales características del proceso de formulación fueron:

1. Promovió un diálogo abierto y permanente
2. Facilitó la consulta y la participación
3. Aseguró un enfoque interdisciplinario, multisectorial y multinivel
4. Lideró procesos simultáneos y complementarios de generación de insumos y
aportes
Para lograr lo anterior se conformaron diferentes espacios de participación:
Mesas multisectoriales: de manera permanente se trabajó con todas las instituciones que
forman parte de la Mesa de Conocimiento del Riesgo, la Mesa de Reducción del Riesgo y la Mesa
de Manejo de la Respuesta. Con estas mesas se desarrollaron talleres presenciales y múltiples
jornadas virtuales de capacitación y de consulta de los diferentes apartados de la Política Nacional.
Grupo de Expertos y de Expertas: se conformó un grupo de personas expertas en GIRD, con

amplia experiencia tanto académica como en diseño e implementación de políticas públicas e
iniciativas en materia de GIRD. Con este grupo se generó y compartió información, se produjo
análisis, se elaboraron insumos y se revisaron diferentes apartados de la Política.
Consulta territorial: El contenido de la Política fue presentado, consultado y validado con

autoridades locales y sus equipos técnicos a nivel provincial, municipales y comarcal.
Consulta sectorial: la política también fue llevada a consulta con representantes del sector
privado, la sociedad civil y la academia.
Grupo de Seguimiento: con la finalidad de asegurar coherencia en el proceso de formulación y

en los diferentes espacios de participación, se estableció Grupo de Seguimiento conformado por
la Secretaría del Gabinete GIRD, el MINGOB y SINAPROC. El grupo recibió asistencia técnica de
diferentes organismos de cooperación internacional.
Al inicio del proceso se llevó a cabo una revisión de los documentos de Política y Planificación en
GIRD que han sido elaborados en Panamá desde el año 2010, de forma complementaria se analizaron
las experiencias que en esta misma materia se han realizado en diferentes países de América Latina.
Como resultado se elaboró un Índice Comentado que incluyó una descripción de los contenidos
y fue la guía para la formulación de la Política, este Índice propició el inicio del diálogo y permitió
alcanzar un consenso sobre lo que debería contener la política.
Los diferentes capítulos de la Política fueron formulados de manera progresiva y con rigor técnico,
posteriormente fueron revisados y complementados por las mesas multisectoriales y el grupo de
expertos y expertas. Una vez se contó con un borrador de la Política, el mismo se sometió a consulta
territorial y sectorial.
A lo largo del proceso se consideraron como preguntas orientadoras: ¿Cuál es la normativa y los
compromisos nacionales e internacionales de Panamá en materia de GIRD? ¿Cómo ha sido
la experiencia anterior en materia de política pública en GIRD? ¿Cuál es nuestra comprensión
sobre la GIRD? ¿Cuál es nuestra lectura actual del riesgo? ¿Cuál es nuestra imagen del futuro al
que aspiramos? ¿Cuáles son nuestras prioridades de cambio? ¿Cómo implementaremos esas
prioridades? ¿Cómo se gestiona la política y cómo se rinde cuentas?
VI. EJES ESTRATÉGICOS, OBJETIVOS, PROGRAMAS Y

PRODUCTOS
En correspondencia con el Escenario al que se aspira llegar en el 2030 en materia de GIRD, el presente
capítulo establece las prioridades de lo que Panamá espera alcanzar en los próximos 8 años. Por ello,
y para dar soporte al trabajo de las instituciones nacionales, subnacionales y locales, se presentan
las orientaciones estratégicas en el mediano y largo plazo (Ejes y Objetivos) y los lineamientos para
orientar la acción específica de las instituciones (Programas y Productos). De ellos derivarán de
manera directa los diferentes Instrumentos de Implementación y también serán el insumo principal
para el abordaje de la GIRD en los respectivos planes específicos de las instituciones (Planes
Estratégicos y Planes operativos).
6.1. EJES ESTRATÉGICOS
Constituyen la orientación estratégica de mediano y largo plazo. Para el diseño de los Ejes Estratégicos
y sus respectivos Programas se ha procurado un alineamiento con: (1) La Política Centroamericana
de Gestión Integral de Riesgo de Desastres, PCGIR, (2) las Prioridades del Marco de Sendai, (3) la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y (4) los componentes y procesos GIRD. De manera
complementaria se ha llevado a cabo un ejercicio de análisis de Políticas, Planes e instrumentos de
GIRD llevados a cabo por otros países de América Latina.
6.1.1. Reducción del riesgo de desastres en la inversión pública y privada para el desarrollo
económico sostenible
Principales ODS relacionados: Objetivo 11 Lograr que las ciudades sean más inclusivas,
seguras, resilientes y sostenibles.
Prioridad del Marco de Sendai relacionada: Prioridad de Acción 1 Comprender el riesgo
de desastres y Prioridad de Acción 3 Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la
resiliencia.
Eje Articulador de la PCGIR relacionado: Reducción del Riesgo de Desastres en la Inversión
Pública y Privada para el Desarrollo Económico Sostenible.
Componente GIRD relacionado: Gestión prospectiva y Gestión correctiva.
6.1.2. Desarrollo y compensación social para reducir la vulnerabilidad
Principales ODS relacionados: Objetivo 1 Poner fin a la pobreza en todas sus formas, Objetivo
4 Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de
aprendizaje durante toda la vida para todos, Objetivo 5 Lograr la igualdad entre los géneros
y empoderar a todas las mujeres y las niñas y Objetivo 11 Lograr que las ciudades sean más
inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles.
de desastres, Prioridad de Acción 2 Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para
gestionar dicho riesgo y Prioridad de Acción 3 Invertir en la reducción del riesgo de desastres
para la resiliencia.
Eje Articulador de la PCGIR relacionado: Desarrollo y Compensación Social para Reducir la
Vulnerabilidad.
6.1.3. Gestión del riesgo de desastres y su relación con el cambio climático
Principales ODS relacionados: Objetivo 13 Adoptar medidas urgentes para combatir el

cambio climático y sus efectos.
de desastres, Prioridad de Acción 2 Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para
gestionar dicho riesgo y Prioridad de Acción 4 Aumentar la preparación para casos de desastre
a fin de dar una respuesta eficaz y reconstruir mejor en los ámbitos de la recuperación, la
rehabilitación y la reconstrucción.
Eje Articulador de la PCGIR relacionado: Gestión del Riesgo de Desastres y su Relación con
el Cambio Climático.
Componente GIRD relacionado: Gestión correctiva y Gestión compensatoria.
6.1.4. Gestión territorial, gobernabilidad y gobernanza
Principales ODS relacionados: Objetivo 11 Lograr que las ciudades sean más inclusivas,
seguras, resilientes y sostenibles y Objetivo 17 Alianzas para lograr los objetivos.
Prioridad del Marco de Sendai relacionada: Prioridad de Acción 2 Fortalecer la gobernanza
del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo.
Eje Articulador de la PCGIR relacionado: Gestión Territorial, Gobernabilidad y Gobernanza.
6.1.5. Gestión de los desastres y recuperación
Principales ODS relacionados: Objetivo 1 Poner fin a la pobreza en todas sus formas en
todo el mundo, Objetivo 11 Lograr que las ciudades sean más inclusivas, seguras, resilientes y
sostenibles y Objetivo 13 Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus
efectos.
Prioridad del Marco de Sendai relacionada: Prioridad de Acción 4 Aumentar la preparación
para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y reconstruir mejor en los ámbitos de
la recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción.
Eje Articulador de la PCGIR relacionado: Gestión de los Desastres y Recuperación.
Componente GIRD relacionado: Gestión compensatoria y Gestión correctiva.
6.2. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
Los objetivos Estratégicos establecen lo que se quiere alcanzar a largo plazo en cada uno de los Ejes
Estratégicos. Esta relación se establece en la Tabla No. 1.
Tabla No.1: Ejes Estratégicos y Objetivos Estratégicos
Eje Estratégico Objetivo Estratégico

EE1. Reducción del riesgo de desastres OE1.1. Promover la inclusión de la Gestión Integral del Riesgo
en la inversión pública y privada para el de Desastres en la inversión pública y privada.
desarrollo económico sostenible
EE2. Desarrollo y compensación social OE2.1. Impulsar la comprensión del Riesgo de Desastres y el
para reducir la vulnerabilidad fomento de la cultura de prevención en la población y en las
instituciones públicas y privadas.
OE2.2. Fomentar la resiliencia y la seguridad de los servicios
públicos.
EE3. Gestión del riesgo de desastres y su OE3.1. Promover la articulación de normativas, de

relación con el cambio climático coordinación interinstitucional y de desarrollo de soluciones
entre cambio climático y Gestión Integral del Riesgo de
Desastres.
EE4. Gestión territorial, gobernabilidad y OE4.1. Fortalecer las capacidades nacionales y locales para la
gobernanza inclusión de la Gestión Integral del Riesgo de Desastres en la
planificación y la gobernanza territorial.
EE5. Gestión de los desastres y OE5.1. Fortalecer las capacidades, la normativa y la

recuperación planificación para preparar y responder en situaciones de
emergencia.
OE5.2. Fortalecer las capacidades, la normativa y los
instrumentos para prepararse, evaluar, planificar,
mplementar y monitorear la recuperación post desastre.
6.3. PROGRAMAS
Los Programas constituyen un conjunto de acciones que están orientadas a un fin especifico, por lo
tanto, son una unidad temática y conceptual y sus acciones tienen coherencia entre sí. Los Programas
de la presente Política, a través de sus Productos, especifican el aporte esperado al cumplimiento de
cada Eje Estratégico, y sus respectivos Objetivos Estratégicos, en el mediano plazo. Los programas
de la Política Nacional se constituyen en las unidades o líneas para la asignación presupuestaria.
Cada Programa tendrá una entidad del Gobierno Nacional como responsable de su implementación
y seguimiento.
6.3.1. Ejes Estratégicos, Programas y Responsables
Tabla No. 2: Ejes Estratégicos, Programas y Responsables

Eje Estratégico Objetivo Estratégico Programas Responsables
EE1. Reducción del OE1. Promover la inclusión de P1.1. Financiamiento Ministerio de Economía
riesgo de desastres en la Gestión Integral del Riesgo e inversión para la y Finanzas.
la inversión pública de Desastres en la inversión GIRD.
y privada para el pública y privada
desarrollo económico
sostenible.
EE2. Desarrollo y OE2.1. Impulsar la comprensión P2.1. Comprensión Ministerio de Educación.

compensación social del Riesgo de Desastres y del riesgo de Co-responsables:
para reducir el fomento de la cultura de desastres y cultura - Sistema Nacional de
la vulnerabilidad. prevención en la población y de prevención. Protección Civil.
en las instituciones públicas y - Universidades.
privadas
OE2.2. Fomentar la resiliencia P2.2. Servicios Ministerio de Salud.

y la seguridad de los servicios públicos seguros y Co-responsables:
públicos resilientes. - Ministerio de Educación.
- Ministerio de Obras
Públicas.
EE3. Gestión del riesgo OE3.1. Promover la articulación P3.1. Cambio Ministerio de Ambiente.
de desastres y su de normativas, de coordinación Climático y GIRD. Co-responsables:
relación con el cambio interinstitucional y de - Sistema Nacional de
climático. desarrollo de soluciones entre Protección Civil.
cambio climático y Gestión
Integral del Riesgo de
Desastres
EE4. Gestión territorial, OE4.1. Fortalecer las P4.1. Planificación Ministerio de Gobierno.
gobernabilidad y capacidades nacionales y y gobernanza Co-responsables:
gobernanza. locales para la inclusión de la territorial para la - Sistema Nacional de
Gestión Integral del Riesgo de GIRD. Protección Civil.
Desastres en la planificación y - Asociación de Municipios
la gobernanza territorial de Panamá (AMUPA).
- Asociación de Alcaldes
de Panamá (ADALPA).
- Coordinadora Nacional
de Representantes de
Corregimiento (CONARE).
Tabla No. 2: Ejes Estratégicos, Programas y Responsables (continuación)
Eje Estratégico Objetivo Estratégico Programas Responsables

EE5. Gestión de OE5.1. Fortalecer las P5.1. Preparación y Sistema Nacional de
los desastres y capacidades, la normativa y la respuesta. Protección Civil
recuperación. planificación para preparar y Co-responsables:
responder en situaciones de Ministerio de Desarrollo
emergencia. Social
Ministerio de Seguridad
Pública
OE5.2. Fortalecer las P5.2. Recuperación Sistema Nacional de

capacidades, la normativa y reconstrucción. Protección Civil
y los instrumentos para
prepararse, evaluar, planificar, Co-responsables:
implementar y monitorear la Ministerio de Economía
recuperación post desastre. y Finanzas
6.3.2. Ejes Estratégicos, Programas y Productos
Tabla No. 3: Ejes Estratégicos, Programas y Productos
Eje Estratégico Objetivo Estratégico Productos

EE1. Reducción del P1.1 Financiamiento e Prd1.1.1. Fomento y planificación de la inversión
riesgo de desastres en inversión para la GIRD. pública y privada en GIRD.
la inversión pública Prd1.1.2. Monitoreo, seguimiento, fiscalización,
y privada para el rendición de cuentas y evaluación de la
desarrollo económico integración de la GIRD en la inversión pública y
sostenible. privada.
Prd1.1.3. Protección, retención y transferencia del
riesgo en la inversión pública y privada.
Prd1.1.4. Continuidad de flujos prioritarios,
servicios y operaciones.
EE2. Desarrollo P2.1 Comprensión del riesgo Prd2.1.1. Sistema Nacional de Información de
y compensación de desastres y cultura de Gestión Integral del Riesgo de Desastres
social para reducir la prevención Prd2.1.2. Fortalecimiento de la GIRD en la
vulnerabilidad. educación formal y no formal.
Prd2.1.3. Comunicación, sensibilización y difusión
del conocimiento del riesgo de desastres.
Prd2.1.4. Investigación básica y aplicada,
fomento de la innovación y desarrollo
tecnológico en GIRD.
Prd2.1.5. Intercambio de experiencias y buenas
prácticas a nivel local, nacional e internacional.
P2.2 Servicios públicos Prd2.2.1. Reforzamiento y protección de Servicios

seguros y resilientes públicos.
Prd2.2.2. Consolidación de la GIRD en los
servicios públicos de salud y saneamiento.
Prd2.2.3. Incorporación de la GIRD en la gestión
del patrimonio cultural y del turismo.
Prd2.2.4. Fomento de la actividad económica
local segura y resiliente.
EE3. Gestión del riesgo P3.1 Cambio Climático y GIRD. Prd3.1.1. Articulación entre Cambio climático y
de desastres y su relación GIRD.
con el cambio climático.
Tabla No. 3: Ejes Estratégicos, Programas y Productos (continuación)
Eje Estratégico Objetivo Estratégico Productos

EE4. Gestión territorial, P4.1. Planificación y Prd4.1.1. Desarrollo de capacidades y
gobernabilidad y gobernanza territorial para la competencias en GIRD de entidades nacionales
gobernanza GIRD y locales, públicas y privadas.
Prd4.1.2. Ciudades y comunidades resilientes,
seguras e inclusivas.
Prd4.1.3. Inclusión de la GIRD en la planificación
y el ordenamiento territorial a nivel local y
nacional.
Prd4.1.4. Fortalecimiento de la gobernanza local,
sectorial y nacional para la GIRD.
Prd4.1.5. Participación Ciudadana inclusiva en la
Gestión Integral del Riesgo de Desastres.
EE5. Gestión de P5.1 Preparación y respuesta Prd5.1.1. Fortalecimiento de los marcos

los desastres y normativos de Preparación y respuesta en la
recuperación Gestión Integral del Riesgo de Desastres.
Prd5.1.2. Fortalecimiento del equipamiento
y capacidades para la respuesta frente a
emergencias y desastres.
Prd5.1.3. Coordinación regional centroamericana
para la gestión de emergencias.
P5.2 Recuperación y Prd5.2.1. Sistema Integrado de Manejo de

reconstrucción Información y Evaluación de Daños, Pérdidas
Económicas y Necesidades de Recuperación.
Prd5.2.2. Marco nacional de recuperación que
facilite un proceso eficiente, rápido e inclusivo
(BBB).
Prd5.2.3. Fortalecimiento de capacidades locales
y nacionales para reconstruir mejor.
6.3.2. Descripción de los Programas y los Productos
Programa 1.1 Financiamiento e inversión para la GIRD
Prd1.1.1. Fomento y planificación de la inversión pública y privada en GIRD

Desarrollar orientaciones para la inversión pública y privada segura en procesos e
infraestructuras productivas en todas sus manifestaciones, con el fin de mejorar la situación
de vulnerabilidad de las poblaciones, proteger sus medios de vida y reducir el riesgo en los
territorios.
Implementar incentivos para el sector público y privado a través de inversiones. Inclusión de

criterios de GIRD en guías de planificación y construcción. Mejorar y movilizar la inversión en
GIRD a nivel nacional y local con enfoque correctivo y prospectivo. Implementar proyectos
específicos de reducción de riesgos en entornos urbanos y rurales. Promoción de Inversiones
en medidas de adaptación al cambio climático en áreas urbanas y rurales. Fomentar el
apoyo presupuestario y multilateral en GIRD. Contar con medidas eficientes de control de
calidad.
Prd1.1.2. Monitoreo, seguimiento, fiscalización, rendición de cuentas y evaluación de la

integración de la GIRD en la inversión pública y privada
Desarrollar o actualizar normativa, mecanismos de control, evaluación y auditoría de la
inversión en GIRD a nivel nacional, sectorial y territorial.
Definir corresponsabilidades en el establecimiento de la GIRD como objeto de las entidades
de control y como una responsabilidad compartida entre todos los actores del desarrollo
y la población nacional, incluyendo todas las entidades públicas, privadas y comunitarias.
Definir de mecanismos de transparencia en la gestión pública y privada aplicables a la GRD
que incluyan mecanismos de participación de la sociedad civil.
Prd1.1.3. Protección, retención y transferencia del riesgo en la Inversión Pública y Privada

Detectar oportunidades e implementar instrumentos financieros vinculados a los procesos
de la GIRD.
Elaborar pronósticos fiscales que incorporan escenarios de desastres. Establecer y actualizar

la normatividad de fondos a nivel nacional para financiar gastos emergentes en situaciones
de desastres, incluyendo las adquisiciones de respuesta rápida a emergencias y la
recuperación. Definir competencias sectoriales en materia de protección financiera. Adoptar
metodologías homologadas de evaluación económica que permitan la inclusión de la GIRD
en la inversión pública y que favorezcan su adopción en el sector privado, acompañadas
de un proceso sistemático de capacitación a los técnicos que tienen relación directa con
la formulación y evaluación de proyectos en sus países y en la región. Asegurar la inversión
pública y privada tomando en cuenta el contexto territorial específico y las situaciones y
necesidades diferenciadas por género, edad, discapacidad y etnicidad. Impulsar estudios
sobre buenas prácticas de financiación y transferencia del riesgo.
Prd1.1.4. Continuidad de flujos prioritarios, servicios y operaciones

Desarrollar y fortalecer capacidades e inversiones para garantizar que los servicios esenciales,
los flujos económicos vinculados a los medios de vida y las operaciones por emergencias
continúen brindando servicios y realizando sus actividades a niveles aceptables después de
una interrupción.
Detectar y sistematizar la información sobre instituciones y organizaciones que brindan

servicios esenciales (salud, agua, electricidad, cadena de frío, entre otros). Caracterizar los
procesos vitales y estimar las inversiones necesarias para garantizar que los flujos prioritarios
continúen sus actividades y operaciones en el momento que ocurra un impacto o afectación,
esto incluye los medios de vida y los flujos económicos de las comunidades. Desarrollar
planes de articulación y protocolos de actuación conjunta entre gobierno y sector privado
para la continuidad de flujos, servicios y operaciones. Elaborar estrategias para financiar las
inversiones que garanticen la continuidad. Promover la socialización de mejores prácticas
de continuidad de flujos prioritarios, servicios y operaciones.
Programa 2.1 Comprensión del riesgo de desastres y cultura de prevención
Prd2.1.1. Sistema Nacional de Información de Gestión Integral del Riesgo de Desastres

Desarrollar y actualizar la infraestructura de datos espaciales interinstitucional y colaborativa
que incluya mecanismos, procesos y herramientas para la recolección, integración,
intercambio, análisis datos y gestión de la información relacionados a procesos de la GIRD.
Crear nuevos procedimientos y fortalecer, expandir y adecuar los elementos existentes

como plataformas de información, bases de datos y otras herramientas que recolecten o
proyecten información que las instituciones generen, que incluyan en su información a
las personas con discapacidad y que contengan categorías compatibles con el Sistema de
Monitoreo de Sendai. Levantar o incorporar datos georreferenciados para la elaboración
de escenarios de riesgo, incluyendo investigación e intercambio de información, análisis y
reportes de vulnerabilidad y amenazas para modelos probabilísticos de GIRD con enfoque
multiamenazas. Estandarizar periódicamente procesos para la actualización y recolección de
la información. Desarrollar módulos para la consulta que aseguren la accesibilidad universal.
Prd2.1.2. Fortalecimiento de la GIRD en la educación formal y no formal
Introducir y actualizar contenidos de GIRD en todos los procesos de formación escolar,
primaria y secundaria, universitaria, institucional y comunitaria.
Introducir en la currícula y desarrollar guías pedagógicas para primaria y secundaria,

contenidos acordes a la edad y el territorio sobre los procesos de la GIRD desde un enfoque
comunitario y de responsabilidad compartida, que incluya el tema de la atención para las
Personas con Discapacidad, en situaciones de emergencias. Incorporar al sector universitario
y generar puntos de articulación con incorporación al mercado de trabajo, especialmente
en los sectores vinculados a GIRD. Capacitar en las instituciones del sistema de GIRD
sobre la responsabilidad compartida de la GIRD incluyendo a los equipos voluntarios y en
las unidades territoriales de toma de decisión. Articular procesos de formación de líderes
y lideresas comunitarias que puedan incorporar los saberes ancestrales no formales a los
procesos de GIRD.
Prd2.1.3. Comunicación, sensibilización y difusión del conocimiento del riesgo de

desastres.
Elaborar estándares y capacitar para garantizar la comunicación y difusión de los procesos
de GIRD.
Difundir comunicaciones y mensajes informados y basados en conocimiento sobre los

componentes y procesos de GIRD que incluya a los medios de comunicación masiva,
medios comunitarios e instituciones de la GIRD con las entidades responsables de la
GIRD a través de mensajes articulados y diferenciados por género, edad, discapacidad,
situación socioeconómica y territorio de las personas receptoras. Actualizar los mensajes
en correspondencia con los marcos teóricos de GIRD, incluyendo la elaboración de
comunicaciones y mensajes no solamente sobre los procesos de respuesta a emergencia.
Difundir mensajes en medios de comunicación y redes sociales, y mediante referentes
comunitarios y personal de respuesta, con credibilidad comunitaria, que sean inclusivos a la
población con discapacidad.
Prd2.1.4. Investigación básica y aplicada, fomento de la innovación y desarrollo

tecnológico en GIRD
Detectar necesidades e implementar acciones para el desarrollo de ciencia, tecnología e
innovación en procesos de GIRD.
Producir conocimiento para la GIRD a través de la investigación científica. Desarrollar

herramientas tecnológicas y técnicas para el análisis en GIRD. Establecer evaluaciones y
proyecciones para la identificación de prioridades en investigación e innovación. Coordinar
con universidades, instancias científicas, instituciones tecnológicas y del sector privado
para la realización de estudios de interés nacional. Establecer alianzas para el desarrollo de
tecnología básica y aplicada.
Prd2.1.5. Intercambio de experiencias y buenas prácticas a nivel local, nacional e

internacional
Desarrollar y estandarizar mecanismos de participación para realizar intercambios
multisectoriales de experiencias y buenas prácticas para enriquecer los procesos de GIRD.
Compartir y sistematizar el intercambio de las buenas prácticas en las acciones GIRD que se
realizan en las diferentes escalas del país y entre estas y otras experiencias internacionales,
fortaleciendo su sistematización y asegurando el acceso a la información. Integrar
experiencias, mecanismos, acciones y actividades en instituciones públicas y privadas.
Establecer vínculos con temas transversales como el uso de Soluciones basadas en la
Naturaleza (SbN) como estrategia para hacer frente al cambio climático (medioambiente) y
los desastres (GIRD). Difundir las experiencias de las actividades y encuentros.
Programa 2.2 Servicios públicos seguros y resilientes
Prd2.2.1. Reforzamiento y protección de Servicios públicos

Adoptar medidas resilientes de ejecución, inversión y cooperación para servicios públicos en
función de la exposición a múltiples amenazas.
Desarrollar criterios para el reforzamiento y la protección de la infraestructura. Desarrollar

mecanismos y herramientas que contemplen el análisis de riesgos, el diseño inclusivo y la
continuidad de servicios y operaciones.
Prd2.2.2. Consolidación de la GIRD en los servicios públicos de salud y saneamiento

Adoptar medidas para fortalecer y consolidar la capacidad de las instituciones del Estado
para la gestión integral del riesgo de desastres en salud y saneamiento.
Prevenir y manejar emergencias y desastres asociados a brotes de enfermedades,

epidemias, pandemias y derivados del consumo de agua, así como aquellos exacerbados por
el cambio climático. Consolidar la institucionalidad creada para la GIRD en salud. Desarrollar
mecanismos y protocolos para el cuidado y atención de la salud mental de personas que
participan de la respuesta y de aquellas expuestas a crisis por emergencias y desastres.
Identificar y desarrollar protocolos, mecanismos y herramientas para la protección de
infraestructura y la continuidad de servicios y operaciones en todos los establecimientos
que cumplen funciones esenciales del sector salud.
Prd2.2.3. Incorporación de la GIRD en la gestión del patrimonio cultural y del turismo

Desarrollar normatividad, medidas de protección y resiliencia en el patrimonio cultural y el
turismo.
Fortalecer, coordinar y articular procesos existentes entre las instancias de gestión integral
del riesgo, educación, cultura y turismo, en las escalas comunal, municipal, provincial y
nacional. Desarrollar inversiones para proteger el patrimonio cultural tangible e intangible,
así como los ecosistemas que proveen medios de vida y fomentan el turismo resiliente frente
a desastres y cambio climático. Reforzar el marco de responsabilidades de los sectores del
patrimonio cultural y del turismo en relación con la gestión integral del riesgo de desastres.
Fortalecer la comprensión del riesgo al que están expuestos el patrimonio cultural y el
turismo y su relación con la resiliencia social y económica.
Prd2.2.4. Fomento de la actividad económica local segura y resiliente

Elaborar y fortalecer mecanismos, procesos y herramientas que contribuyan al apoyo de las
economías locales, fortalezcan su resiliencia y prevengan el riesgo de desastres.
Elaborar e incorporar medidas de blindaje de carácter estructural y no estructural para

proteger la inversión pública local, como seguros y obras de protección de infraestructura.
Fortalecer las medidas de prevención y manejo del riesgo en las actividades productivas
territoriales urbanas y rurales expuestas a las amenazas. Articular entre gobiernos nacionales
y locales, incorporando organizaciones comunitarias y sector privado para impulsar medidas
que preserven los medios de vida locales frente a emergencias y desastres, favoreciendo
el funcionamiento y crecimiento de los mercados locales. Identificar e implementar
normatividad para la compensación de daños y perdidas ante un desastre.
Programa 3.1 Cambio Climático y GIRD
Prd3.1.1. Articulación entre Cambio climático y GIRD

Impulsar e implementar acuerdos y consensos municipales, provinciales y nacionales, para
lograr una articulación entre las entidades responsables y las acciones de Cambio Climático
y GIRD.
Armonizar normativas y marcos de gestión entre Cambio Climático y GIRD que contemplen
la asignación de responsabilidades complementarias y roles distintivos para la ejecución
acciones. Desarrollar soluciones conjuntas que atiendan necesidades sin duplicar esfuerzos
y alcanzando objetivos comunes, las que pueden incluir el abordaje de la resiliencia y el
fomento de Soluciones basadas en la Naturaleza. Fortalecer capacidades y conocimiento
sobre Cambio Climático en las entidades nacionales y locales responsables de la GIRD.
Programa 4.1. Planificación y gobernanza territorial para la GIRD
Prd4.1.1. Desarrollo de capacidades y competencias en GIRD de entidades nacionales y

locales, públicas y privadas
Fortalecer y desarrollar capacidades institucionales y asignar roles y responsabilidades en
los procesos de GIRD en lo nacional, sectorial, local y territorial.
Fortalecer la capacidad institucional para formulación de políticas y la planificación

estratégica e institucional, nacional y local, con base en información de riesgo. Proveer
asistencia técnica a gobiernos locales para la aplicación de normativas y procedimientos
nacionales relacionados con la GIRD y el CC. Desarrollar programas de capacitación
y formación de instructores. Implementar procesos de capacitación sistemáticos y
permanentes dirigidos a las unidades territoriales.
Prd4.1.2. Ciudades y comunidades resilientes, seguras e inclusivas

Desarrollar mecanismos, herramientas y procesos que garanticen el desarrollo seguro y
resiliente en las ciudades y los asentamientos humanos.
Establecer normatividad que evite la construcción en áreas susceptibles a riesgo y que

proponga mecanismos de protección de espacio de alta exposición basados en el análisis de
vulnerabilidades y en propuestas de soluciones sostenibles y apropiadas al contexto. Apoyar
que las ciudades cuenten con herramientas para la planificación efectiva y resiliente. Elaborar
e implementar normatividad para el mejoramiento integral de asentamientos humanos y el
ordenamiento territorial. Clasificar la complejidad de proyectos de infraestructura pública y
privada, determinando el nivel del análisis de riesgo que necesita (cualitativo o cuantitativo/
probabilista). Evaluar medidas de relocalización de asentamientos humanos ubicados en
zonas de riesgo y formas de financiamiento para su ejecución, así como cambios de uso de
suelo de dichas zonas.
Prd4.1.3. Inclusión de la GIRD en la planificación y el ordenamiento territorial a nivel

local y nacional
Actualizar y desarrollar la normatividad de planificación y ordenamiento territorial que
integre criterios de GIRD y CC.
Desarrollar mecanismos para la inclusión de la GIRD en las inversiones futuras ante riesgos de
alta frecuencia. Elaborar guías de planificación y ordenamiento territorial que contemplen
la prevención y reducción del riesgo en sus mecanismos y herramientas de planificación a
nivel nacional y local. Identificar, analizar y estimar el riesgo y la vulnerabilidad diferenciada
en los territorios. Actualizar los planes de desarrollo territorial, planes de desarrollo urbano
y definir herramientas que informen los planes locales y nacionales, basados en análisis de
riesgo y tomando en cuenta la accesibilidad universal. Actualizar el código de construcción
de carácter normativo. Intercambiar experiencias de planificación urbana con inclusión de
GRD y CC entre ciudades. Fomentar alianzas con la academia para el apoyo a los niveles
municipales y provinciales.
Prd4.1.4. Fortalecimiento de la gobernanza local, sectorial y nacional para la GIRD

Establecer normatividad, mecanismos de gestión y herramientas para el fortalecimiento de
la gobernanza en todos los niveles de gobierno.
Desarrollar normatividad que incentive a las Unidades de Gestión Territorial para la formación
de redes y acuerdos territoriales en GIRD. Establecer normatividad que contemple el enfoque
de cuenca o eco-región para la gestión ambiental o de recursos hídricos, la formación de
estructuras de gestión territorial para la gestión integrada de recursos hídricos o manejo de
ecosistemas, el establecimiento de responsabilidades para las unidades de gestión territorial
en la evaluación del riesgo de desastres en sus respectivos territorios y la obligatoriedad de
la zonificación de amenazas en ciudades.
Prd4.1.5. Participación Ciudadana inclusiva en la Gestión Integral del Riesgo de Desastres

Fomentar la participación de la sociedad civil en coordinación con las instancias nacionales
y locales responsables de los procesos de GIRD.
Articular, integrar saberes y conformar equipos que integren la visión de las comunidades,
el sector privado y la sociedad civil a través de mecanismos estandarizados de participación
inclusiva que retomen un enfoque interseccional y diferenciado. Incorporar la sociedad civil y
las comunidades en los procesos de rendición de cuentas y transparencia con participación
de sectores y niveles territoriales. Desarrollar un mecanismo para informar a la ciudadanía
sobre procesos de GIRD.
Programa 5.1 Preparación y respuesta
Prd5.1.1. Fortalecimiento de los marcos normativos de Preparación y respuesta en la

Gestión Integral del Riesgo de Desastres
Elaborar, actualizar, estandarizar e institucionalizar la normatividad en preparación y
respuesta.
Desarrollar acciones de respuesta y asistencia humanitaria basados tanto en evaluaciones

de daños y análisis de necesidades, como en el conocimiento de la naturaleza sistémica del
riesgo y sus consecuencias. Establecer la organización interinstitucional en el nivel nacional
para los procesos de preparativos y respuesta. Establecer mecanismos o instrumentos
de manejo de crisis al más alto nivel político nacional. Integrar simulacros y simulaciones
a los planes de emergencia nacionales, locales y sectoriales. Desarrollar normatividad
para la coordinación de la asistencia internacional y la ayuda mutua en caso de desastre,
considerando un enfoque inclusivo, interseccional y diferenciado.
Prd5.1.2. Fortalecimiento del equipamiento y capacidades para la respuesta frente a

emergencias y desastres
Identificar necesidades y planificar e implementar mecanismos que aseguren el
fortalecimiento de las capacidades y el equipamiento para la respuesta a emergencias.
Desarrollar normatividad para la organización interinstitucional en el nivel nacional para

los procesos de preparativos y respuesta. Crear y actualizar sistemas de vigilancia y alerta
temprana sobre amenazas múltiples, considerando necesidades diferenciadas por género,
edad, discapacidad y etnicidad. Realizar simulacros con enfoque de género y grupos
vulnerables a nivel comunitario. Fortalecer la capacidad y equipamiento de la logística para
la asistencia humanitaria inclusiva y equitativa.
Prd5.1.3. Coordinación regional centroamericana para la gestión de emergencias

Desarrollar Mecanismos para la Coordinación de la Asistencia Humanitaria en Caso de
Desastres.
Consolidar, en alineamiento con la PCGIR, el Mecanismo Regional de Asistencia Humanitaria

ante Desastres del Sistema de la Integración Centroamericana (MecReg-SICA). Promover la
respuesta coordinada ante desastres operativizando la Fuerza de Tarea Centroamericana
(FTC MecReg-SICA. Poner en marcha el Protocolo Centroamericano y su Procedimiento
para la Facilitación del Tránsito Terrestre de Envíos de Socorro. Fortalecer el Centro logístico
regional de asistencia humanitaria.
P5.2 Recuperación y reconstrucción
Prd5.2.1. Sistema Integrado de Manejo de Información y Evaluación de Daños, Pérdidas

Económicas y Necesidades de Recuperación
Actualizar, adecuar y estandarizar metodologías y formatos de manejo de la información y
evaluación de daños y pérdidas, EDAN, PDNA y otras herramientas tecnológicas.
Recolectar datos y registro de información que incorporen la vulnerabilidad diferenciada y

el conocimiento del territorio y de las dinámicas ambientales, sociales y económicos que
en ellos se desarrollan, desagregando datos de acuerdo a los indicadores globales de las
siete metas del Sistema de Monitoreo del Marco de Sendai. Asegurar la recolección de datos
para la fase de recuperación, entre ellos, daños físicos y su costo de reposición, las pérdidas
y costos adicionales para el mantenimiento de servicios y las necesidades de recuperación.
Prd5.2.2. Marco nacional de recuperación que facilite un proceso eficiente, rápido e

inclusivo (BBB)
Formular, aprobar y fortalecer capacidades para la utilización del marco nacional de
recuperación.
Definir en el marco de recuperación los arreglos institucionales (roles y responsabilidad

al interior del Gobierno), la visión del proceso de recuperación, los principios clave que
ayudan a definir los criterios de priorización, la vinculación con el plan de desarrollo y
de ordenamiento territorial, los mecanismos de financiamiento (líneas de créditos por
contingencias, sistemas de aseguramiento, cooperación internacional y sector privado),
los arreglos de implementación (mecanismos de coordinación intersectorial, multi-actor
y multinivel) y los sistemas de monitoreo y evaluación (para asegurar la transparencia del
proceso) y de comunicación. Asegurar la sostenibilidad en la recuperación desde un enfoque
integral, multisectorial y territorial, considerando la multiculturalidad, la inclusión, la equidad
de género y las personas con discapacidad.
Prd5.2.3. Fortalecimiento de capacidades locales y nacionales para reconstruir mejor

Desarrollar normatividad y mecanismos para mejorar las condiciones físicas, sociales,
ambientales y económicas de una comunidad afectada.
Atender población afectada y damnificada según necesidades diferenciadas de los grupos

de la población. Incrementar la capacidad adaptativa de sectores críticos. Fortalecer las
capacidades locales y comunitarias que aumenten su resiliencia frente a desastres y cambio
climático. Estimular y garantizar la participación de la sociedad civil en los procesos de
reconstrucción de las ciudades y comunidades rurales, asegurando que la participación sea
inclusiva y que retome un enfoque interseccional y diferenciado. Fortalecer la participación
con voz de mujeres lideresas en los procesos de recuperación y reconstrucción. Garantizar
inversiones efectivas para la planificación y la ejecución de la reconstrucción.
VII. INSTRUMENTOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN
Para la implementación de la PNGIRD se desarrollarán una serie de Instrumentos cuyo propósito

es contribuir al aseguramiento de las condiciones institucionales, organizativas, financieras, de
planificación y de operación para la puesta en marcha de la política tanto a nivel nacional y local,
como sectorial. En el desarrollo y en la ejecución de estos instrumentos se cuenta con un fuerte
compromiso y una amplia participación de las diferentes instituciones del Estado, de la sociedad
civil, del sector privado y de la comunidad internacional.
7.1. Plan Estratégico Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres (PENGIRD)
El Plan Estratégico Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres (PENGIRD) se entiende
como el instrumento de mayor nivel derivado de la Política y proporciona lineamientos para la
implementación de los Ejes Estratégicos, Programas y Productos establecidos en dicha Política.
De esta manera, a partir de los compromisos internacionales, regionales y nacionales, y después de
establecer un diagnóstico actualizado del riesgo en Panamá, el PENGIRD definirá los indicadores,
metas y línea de base de cada uno de los Productos y orientará su implementación a nivel municipal,
provincial y nacional. Para su formulación se retomará el Plan Nacional de Gestión Integral de Riesgos
a Desastres elaborado en el año 2019 en todo aquello que armonice con la presente PNGIRD.
El PENGIRD tendrá una vigencia hasta el 2030 y será la base para la planificación institucional y
operativa de las diferentes instancias de gobierno en materia de GIRD, durante ese período.
El seguimiento y evaluación, así como el reporte y la rendición de cuentas del PENGIRD alimentarán
la Política en esos mismos aspectos.
7.2. Plan Nacional de Respuesta
El Plan Nacional de Respuesta se entiende como un instrumento derivado de la Política y del

Plan Estratégico, con los cuales debe guardar una total correspondencia. Este Plan proporciona
lineamientos y define actividades para la implementación de los Programas y Productos
relacionados con la respuesta, con especial énfasis en los que derivan del Eje Estratégico V Gestión de
los Desastres y Recuperación, y orientará su implementación a nivel municipal, provincial y nacional.
Para su formulación se retomarán las propuestas anteriores de Planes Nacionales de Respuesta a
Emergencias elaborados en Panamá, en todo aquello que armonice con la PNGIRD y el PENGIRD.
En alineamiento con la Política y el Plan Estratégico, el Plan Nacional de Respuesta se desarrollará

con una vigencia al 2030 y podrá ser actualizado en sus aspectos más operativos (actividades y
responsables) con una periodicidad bianual.
El seguimiento y evaluación, así como el reporte y la rendición de cuentas del Plan Nacional de
Respuesta alimentará de forma directa al PENGIRD y, a través de este, a la PNGIRD.
7.3. Marco Nacional de Recuperación Post-Desastres
El Marco Nacional de Recuperación Post-Desastres se entiende como un instrumento derivado de

la Política y del Plan Estratégico, con los cuales debe guardar una total correspondencia. Para su
formulación se llevará a cabo una actualización del Marco Nacional de Recuperación de Panamá
formulado en el año 2015, armonizándolo en todos sus contenidos con la PNGIRD y el PENGIRD,
especialmente con los Ejes Estratégicos, Programas y Productos establecidos y orientando su
implementación a nivel municipal, provincial y nacional.
En alineamiento con la Política y el Plan Estratégico, el Marco Nacional de Recuperación Post-

Desastres se desarrollará con una vigencia al 2030.
El seguimiento y evaluación, así como el reporte y la rendición de cuentas del Marco Nacional
de Recuperación Post-Desastres alimentará de forma directa al PENGIRD y, a través de este, a la
PNGIRD.
7.4. Mesas de trabajo y Foro consultivo nacional
El Gabinete de Gestión Integral de Riesgos a Desastres creó la Mesa de Conocimiento del Riesgo, la
Mesa de Reducción del Riesgo y la Mesa de Manejo de la Respuesta, que están integradas por las
entidades estatales que son parte del Nivel Ejecutor del Gabinete. Se espera establecer los perfiles
de cada una de esas mesas, definiendo integrantes, roles y funciones, gobernanza, mecanismos de
coordinación y funcionamiento.
A finales del año 2005 el gobierno de Panamá conformó la Plataforma Nacional de Reducción de
Riesgo de Desastres, la cual se formalizó a través del Decreto Ejecutivo No. 41 del 25 de enero 2013,
constituyéndola como la instancia para la discusión y formulación de políticas públicas para la GIRD
a nivel nacional, dicha Plataforma es liderada por SINAPROC y reúne representantes de instituciones
estatales, empresas privadas y sociedad civil organizada. La Plataforma tendrá la función de Foro
Consultivo Nacional, de manera homóloga al Foro Consultivo Regional para el caso de la Política
Centroamericana para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres, para ello se actualizará su
perfil, incluyendo integrantes, roles y funciones, gobernanza, mecanismos de coordinación y
funcionamiento.
7.5. Estrategia financiera y mecanismos de financiamiento
Con el liderazgo del Gabinete de Gestión Integral de Riesgos a Desastres y el Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF), se llevará a cabo una actualización del Marco Estratégico de Gestión Financiera de
Riesgos de Desastres aprobado en el año 2014, buscando una total armonización con la PNGIRD y el
PENGIRD.
7.6. Sistema Nacional de Información de la Gestión Integral de Riesgo de Desastres
El Sistema Nacional de Información de la Gestión Integral del Riesgo de Desastres será una
plataforma unificada que estará orientada a integrar y articular los productos de conocimiento y los
procesos de generación de información en torno a las amenazas, las vulnerabilidades, los escenarios
de riesgo, así como de las emergencias y los desastres.
En tanto plataforma unificada, el Sistema Nacional de Información de la GIRD facilitará el intercambio

y transferencia entre instituciones del Estado y, por ello, toda entidad estatal que genere información
estará obligada a alimentarla de forma periódica y sistemática. De la misma manera, deberá contar
con módulos y mecanismos que aseguren el acceso público y permitan la consulta de la población.
El SINAPROC será la entidad responsable de administrar la plataforma.
7.7. Guías para la implementación de provincias, municipios y comarcas
Las Guías de implementación serán desarrolladas como instrumentos físicos y virtuales que orienten
de manera práctica tanto la acción como el cumplimiento de funciones y responsabilidades en
materia de gestión integral de riesgo de desastres por parte de las instancias locales. Las guías
estarán orientadas al apoyo de los niveles provincial, municipal y comarcal.
VIII. GOBERNANZA Y GESTIÓN DE LA POLITICA
8.1. Gobernanza nacional, sectorial y territorial
El Decreto Ejecutivo 251, del 24 de agosto 2021, que crea el Gabinete de Gestión Integral de Riesgos
a Desastres, ya establece sus niveles de toma de decisión, sus integrantes y sus funciones, dejando
clara la arquitectura de la gobernanza a nivel nacional.
El Gabinete se define como el organismo asesor del Órgano Ejecutivo, para promover los
lineamientos, las políticas nacionales, los planes estratégicos y programas destinados a la reducción
integral de los riesgos a desastres, así como para fomentar la resiliencia económica, social, sanitaria,
cultural y educativa de la sociedad panameña46 y cuenta con tres niveles de gobernanza nacional:
46 Decreto Ejecutivo 251 del 24 de agosto 2021.

1. Nivel político estratégico: presidido por el Presidente de la República e integrado por los
y las titulares de los ministerios de Gobierno, Salud, Educación, Vivienda y Ordenamiento
Territorial, Obras Públicas, Ambiente, Seguridad Pública, Economía y Finanzas, Desarrollo
Agropecuario, Relaciones Exteriores y Desarrollo Social.
2. Nivel técnico de coordinación: a cargo de la Secretaría Técnica del Gabinete que está
adscrita al Ministerio de Gobierno. La Secretaría Técnica tiene un Director y cuenta con un
equipo de servidores públicos.
3. Nivel ejecutor: conformado por las entidades estatales con competencias en la GIRD
que son las encargadas de la ejecución de los planes, programas y proyectos. El Decreto
Ejecutivo 251 provee un listado de 38 entidades estales que pertenecen a este nivel.
4. Cuando las necesidades y los contenidos a discutir requieran de la participación, de manera

temporal, de otras carteras ministeriales, entidades del Estado, el sector académico oficial
o la comunidad científica para tratar temas específicos, se convocará a una reunión del
Gabinete de Gestión Integral de Riesgos a Desastres ampliado47.
Respecto a la gobernanza local, el Gobierno de Panamá está dispuesto a aumentar sustancialmente

la autoridad y las responsabilidades de los gobiernos subnacionales con respecto al uso de la tierra
y la gestión territorial, como parte del proceso en curso ordenado por la Ley de Descentralización
(Ley No. 37 de junio de 200948 y Ley 66 de 2015 que la reforma49). El Gobierno Nacional, a través
de un esfuerzo coordinado de varias instancias, transferirá conocimientos técnicos y recursos a los
gobiernos locales del país para fortalecer su capacidad de desarrollar y hacer cumplir sus propios
planes de desarrollo territorial, incorporando perfiles climáticos, ambientales y de amenazas
naturales, así como características socioeconómicas clave de sus territorios. Se espera que estas
capacidades técnicas y autoridades mejoradas ayuden a los gobiernos locales en sus procesos
de gestión y planificación de inversiones territoriales, asegurando la sostenibilidad a largo plazo
y la adaptación climática de las inversiones públicas y privadas. Con este propósito, el Gobierno
de Panamá ha creado la Dirección de Desarrollo Territorial, DDT, y ha encomendado, entre sus
responsabilidades, la planificación y coordinación de actividades relacionadas con la reducción del
riesgo de desastres a nivel subnacional, Decreto Ejecutivo N° 89, de fecha 26 de febrero de 202150.
En términos de la gobernanza sectorial, en la implementación de la Política se vinculará a todos

los sectores de la sociedad, tanto del ámbito público como del privado. Con el apoyo del Gabinete,
cada ministerio que lidera un sector establecerá los mecanismos de coordinación necesarios para
asegurar la implementación de los Programas establecidos en la presente Política. Para coordinar el
trabajo del Nivel Ejecutor del Gabinete se han organizado tres mesas multisectoriales permanentes
de trabajo: Mesa de Conocimiento del Riesgo, Mesa de Reducción del Riesgo y Mesa de Manejo de la
Respuesta.
8.2. Seguimiento y evaluación
La plataforma de seguimiento y evaluación de la Política estará en congruencia con las disposiciones

nacionales en esta materia y deberán permitir el cumplimiento de compromisos internacionales de
reporte como el establecido en el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-
2030. La Plataforma será alimentada prioritariamente con los datos generados para el seguimiento
y evaluación del Plan Estratégico Nacional de Gestión Integral de Riesgos a Desastres, del Plan
Nacional de Respuesta y del Marco Nacional de Recuperación. También podrá obtenerse información
de los otros instrumentos de implementación.
47 Idem
48 https://dpu.mupa.gob.pa/wp-content/uploads/2017/06/ley_37_de_2009_que_descentraliza_la_administracion_publica.pdf
50 https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/29228_B/GacetaNo_29228b_20210226.pdf
La unidad básica de seguimiento, reporte y evaluación serán los Programas establecidos en la
Política, para ello se establecen las entidades del Estado responsables de cada uno de dichos
Programas. El Plan Estratégico Nacional definirá indicadores y parámetros, metas y línea base de los
diferentes Productos.
En la búsqueda de mayor eficiencia y eficacia, la plataforma que se utilizará para el seguimiento

y evaluación será la herramienta CORE, desarrollada con el auspicio del Banco Mundial51 . El
CORE retoma el mecanismo de reporte del Marco de Sendai y cuenta con la capacidad de medir
en cada país los avances en los procesos de la GIRD, a partir de la identificación y reducción del
riesgo, preparación para la respuesta, planificación de la recuperación y protección financiera.
Adicionalmente, permite identificar espacios de oportunidad de crecimiento a nivel gubernamental,
institucional y sectorial. La información obtenida se incluye en una plataforma de Power BI que
permite construir informes completos o focalizados.
Tal como lo establece el Decreto 251, La Secretaría Técnica presentará al Gabinete un informe
semestral de logros de los Programas. La Secretaría Técnica también podrá presentar otros informes
específicos cuando así sea requerido por el Gabinete y será la responsable de preparar los reportes
internacionales que forman parte de los compromisos de Panamá en materia de GIRD.
Las evaluaciones serán conducidas por la Secretaría Técnica y se presentarán a aprobación del
Gabinete. Las evaluaciones serán elaboradas anualmente y se enfocarán en: (a) la implementación,
que incluye los factores que contribuyeron o dificultaron el logro de los Objetivos Estratégicos y los
Programas, y (b) los resultados, que establece el nivel de cumplimiento de los Resultados y Productos
de los Programas.
8.3. Rendición de cuentas
Se pondrán en marcha las acciones que permitan asegurar transparencia y rendición de cuentas a
la población sobre la implementación y resultados de la Política, basados en la normativa nacional
desarrollada para tal fin.
El espacio institucionalizado para la rendición de cuentas será el Foro Consultivo Nacional,

conformado por la Plataforma Nacional de Reducción de Riesgo de Desastres, que reúne
representantes de instituciones estatales, empresa privada, sociedad civil organizada, academia y
organismos de cooperación. El Foro será la instancia amplia para informar, analizar y discutir los
avances, logros y desafíos de la implementación de la PNGIRD.
Como mecanismos de transparencia frente a la población se asegurarán:
1. La difusión por canales accesibles de información actualizada sobre riesgo: exposición,

amenazas y vulnerabilidad.
2. El desarrollo de módulos y mecanismos dentro del Sistema Nacional de Información de

la Gestión Integral del Riesgo de Desastres que aseguren el acceso público y permitan la
consulta de la población.
3. La divulgación dentro de los canales disponibles de información de avances en la

implementación de la política.
4. La realización de eventos a nivel local (provincial, municipal y comarcal) en aquellos

territorios de mayor riesgo, con la finalidad de compartir información actualizada, de
evaluar las condiciones y de establecer medidas pertinentes.
5.
51 Versión preliminar: CORE (coreld.org)
IX. ANEXO
Acrónimos y siglas
ACNUR Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.
ADALPA Asociación de Alcaldes de Panamá.
AMUPA Asociación de Municipios de Panamá.
CCND Consejo de la Concertación Nacional para el Desarrollo.
CEPREDENAC Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres en América Central y
República Dominicana.
CERF Fondo Central de Respuesta a Emergencias
CLRAH Centro Logístico Regional de Asistencia Humanitaria
CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
COE Centro de Operaciones de Emergencia
CONARE Coordinadora Nacional de Representantes de Corregimiento
COP Conferencia de las Partes
CORE Construyendo Resiliencia ante fenómenos naturales y cambio climático
DICRE Dirección de Inversiones, Concesiones y Riesgos del Estado
ECC Visor de Escenarios Climáticos para Centroamérica
EDAN Evaluación de daños y análisis de necesidades
EHP Equipo Humanitario de País
ETESA Empresa de Transmisión Eléctrica
ERC Coordinador del Socorro en Emergencias
FTC Fuerza de Tarea Centroamericana
GIRD Gestión Integral del Riesgos de Desastres
IASC Comité Permanente entre Organismos sobre la Respuesta Humanitaria
IFRC Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Medialuna Roja
IMHPA Instituto de Meteorología e Hidrología de Panamá
MAH Marco de Acción de Hyogo
MecReg-SICA Mecanismo Regional de Asistencia Humanitaria ante Desastres del Sistema de la
Integración Centroamericana
MEDUCA Ministerio de Educación
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MIAMBIENTE Ministerio de Ambiente
MIDES Ministerio de Desarrollo Social
MINGOB Ministerio de Gobierno
MINSA Ministerio de Salud
MINSEG Ministerio de Seguridad Pública
MOP Ministerio de Obras Públicas
OCHA Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
PAR Plan de Acción Regional para la Implementación del Marco de Sendai en Las
Américas y El Caribe
PCGIR Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres
PDNA Evaluación de Necesidades Post Desastre
PEN Plan Estratégico Nacional con Visión de Estado “Panamá 2030”
PENGIRD Plan Estratégico Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres
PIB Producto Interno Bruto
PMA Programa Mundial de Alimentos
PNGIRD Política Nacional de Gestión Integral del Riesgos de Desastres de Panamá 2022-
2030
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
SAT Sistemas de alerta temprana
SbN Soluciones basadas en la Naturaleza
SICA Sistema de la Integración Centroamericana
SINAPROC Sistema Nacional de Protección Civil
UNDRR Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
USAID/BHA Oficina de Asistencia Humanitaria de USAID
ZCI Zona de Convergencia Intertropical
Glosario
1. Acondicionamiento: Reforzamiento o mejora de las estructuras existentes para hacerlas más

resistentes y resilientes a los efectos perjudiciales de las amenazas. El acondicionamiento exige
tener presente el diseño y la función de la estructura, las tensiones a las que puede estar sometida
a raíz de amenazas o escenarios de riesgo de desastre. Fuente: OIEWG.
2. Adaptación al Cambio Climático (ACC): Un ajuste en los sistemas naturales o humanos como
respuesta a los estímulos climáticos reales o esperados o sus efectos los cuales moderan el daño
o explotan las oportunidades beneficiosas. La adaptación al cambio climático se define como
al ajuste de los sistemas humanos o naturales frente a entornos nuevos o cambiantes. Fuente:
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático -CMNUCC
3. Afectados: Las personas que resultan perjudicadas, directa o indirectamente, por un

suceso peligroso. Se considera directamente afectados a aquellos que han sufrido lesiones,
enfermedades u otros efectos en la salud; los que han sido evacuados, desplazados, reubicados
o han padecido daños directos en sus medios de vida o sus bienes económicos, físicos, sociales,
culturales y ambientales. Indirectamente afectados son los que han sufrido consecuencias,
distintas o añadidas a los efectos directos, al cabo del tiempo debido a disrupciones o cambios
en la economía, las infraestructuras vitales, los servicios básicos, el comercio o el trabajo, o
consecuencias sociales, sanitarias y psicológicas. Fuente: OIEWG.
4. Amenaza: Proceso, fenómeno o actividad humana que puede ocasionar muertes, lesiones u otros
efectos en la salud, daños a los bienes, disrupciones sociales y económicas o daños ambientales.
5. Amenaza socionatural: es una amenaza producto de la combinación de procesos y fenómenos

considerados naturales y aquellas inducidas de forma total o predominante por las actividades y
las decisiones humanas. Fuente: OIEWG.
6. Amenazas múltiples: se refiere a las múltiples amenazas que afronta una sociedad o comunidad,
en los contextos particulares en los que pueden producirse sucesos peligrosos simultáneamente,
en cascada o de forma acumulativa a lo largo del tiempo, y teniendo en cuenta los posibles
efectos relacionados entre sí. Fuente: OIEWG.
7. Asistencia humanitaria: Provisión de ayuda o intervención durante o inmediatamente después

de un desastre, tendiente a preservar la vida y cubrir las necesidades básicas de subsistencia de
la población afectada. Cubre un ámbito temporal inmediato, a corto plazo, o prolongado. Fuente:
RMAGIR/MERCOSUR.
8. Cambio climático: es una variación en el estado del clima que se puede identificar (por
ejemplo, mediante el uso de pruebas estadísticas) a raíz de un cambio en el valor medio y/o en
la variabilidad de sus propiedades, y que persiste durante un período prolongado, generalmente
decenios o períodos más largos. El cambio climático puede obedecer a procesos naturales
internos o a cambios en los forzantes externos, o bien, a cambios antropogénicos persistentes en
la composición de la atmósfera o en el uso del suelo. Fuente: IPCC.
9. Capacidad de afrontamiento: es la capacidad de las personas, las organizaciones y los

sistemas para gestionar condiciones adversas, riesgos o desastres, utilizando los conocimientos
y los recursos disponibles. Requiere una labor de concienciación, recursos y buena gestión
permanentes, tanto en circunstancias normales como durante los desastres o condiciones
adversas. La capacidad de afrontamiento contribuye a la reducción de los riesgos de desastres.
Fuente: OIEWG.
10. Desastre: Disrupción grave del funcionamiento de una comunidad o sociedad en cualquier
escala debida a fenómenos peligrosos que interaccionan con las condiciones de exposición,
vulnerabilidad y capacidad, ocasionando uno o más de los siguientes: pérdidas e impactos
humanos, materiales, económicos y ambientales. Fuente: OIEWG.
11. Escenario de riesgo de desastre: fragmentos o campos delimitados de las condiciones de
riesgo del territorio presentes o futuras, que facilitan tanto la comprensión y priorización de
los problemas como la formulación y ejecución de las acciones de intervención requeridas. Un
escenario de riesgo se representa por medio de la caracterización y/o análisis de los factores de
riesgo, sus causas, la relación entre las causas, los actores causales, el tipo y nivel de daños que
se pueden presentar, la identificación de los principales factores que requieren intervención, así
como las medidas posibles a aplicar y los actores públicos y privados que deben intervenir en la
planeación, ejecución y control de las líneas de acción. Fuente: CAPRADE/CAN.
12. Evaluación del Riesgo de Desastre: Enfoque cualitativo o cuantitativo para determinar la
naturaleza y el alcance del riesgo de desastres mediante el análisis de las posibles amenazas y
la evaluación de las condiciones existentes de exposición y vulnerabilidad que conjuntamente
podrían causar daños a las personas, los bienes, los servicios, los medios de vida y el medio
ambiente del cual dependen. Las evaluaciones del riesgo de desastres incluyen: la identificación
de las amenazas; un examen de las características técnicas de los peligros, como su ubicación,
intensidad, frecuencia y probabilidad; el análisis del grado de exposición y vulnerabilidad,
incluidas las dimensiones físicas, sociales, de salud, ambientales y económicas, y la evaluación de
la eficacia de las capacidades de afrontamiento tanto existentes como alternativas con respecto
a los escenarios de riesgo probables. Fuente: OIEWG.
13. Evento adverso: Alteraciones en las personas, la economía, los sistemas sociales y el ambiente,
causadas por sucesos naturales, por actividad humana o por la combinación de ambos, que
requieren una atención inmediata. Fuente: USAID/BHA.
14. Evento o suceso peligroso: Es la manifestación o materialización de una o varias amenazas en

un periodo de tiempo específico. Fuente: CAPRADE/CAN.
15. Exposición: Situación en que se encuentran las personas, las infraestructuras, las viviendas, las
capacidades de producción y otros activos humanos tangibles situados en zonas expuestas a
amenazas. Comentario: las medidas de la exposición pueden incluir el número de personas o los
tipos de bienes que hay en una zona. Pueden combinarse con la vulnerabilidad y la capacidad
específicas de los elementos expuestos a cualquier amenaza concreta para estimar los riesgos
cuantitativos asociados a esa amenaza en la zona de que se trata. Fuente: OIEWG.
16. Factores subyacentes del riesgo de desastres: Procesos o condiciones, a menudo relacionados
con el desarrollo, que influyen en el nivel de riesgo de desastres al incrementar los niveles de
exposición y vulnerabilidad o reducir la capacidad. Fuente: OIEWG.
17. Gestión de Desastres: Organización, planificación y aplicación de medidas de preparación,

respuesta y recuperación en caso de desastre. Fuente: OIEWG.
18. Gestión integral del riesgo de desastres (GIRD): La GIRD debe entenderse como un proceso
complejo sistemático conformado por una serie de decisiones, acciones y actividades, así
como una coordinación transversal, entre los diferentes actores institucionales y sociales,
para conocer y transformar las necesidades y debilidades expresadas en las diferentes
vertientes de la vulnerabilidad y exposición, en respuestas puntuales y soluciones colectivas,
cuyo objetivo principal sea la deconstrucción del riesgo. Ineludiblemen¬te, la GIRD requiere
una fundamentación dirigida hacia la reducción de vulnerabilidades como eje estratégico
de diagnósticos, leyes, programas y cogestión de gobierno y so¬ciedad, donde se privilegie
la salvaguarda de la vida humana, el mejoramiento de la calidad de vida de la población y su
desarrollo integral, en un marco de respeto de los derechos humanos y, en consecuencia, con
una perspectiva de género. Fuente: Alcántara-Alaya et al, 2019.
19. Gobernanza del riesgo de desastres: Sistema de instituciones, mecanismos, marcos normativos
y jurídicos y otras disposiciones que tiene por objeto orientar, coordinar y supervisar la reducción
de los riesgos de desastres y las esferas de política conexas. Fuente: OIEWG.
20. Infraestructuras Vitales: Conjunto de estructuras físicas, instalaciones, redes y otros activos
que proporcionan servicios indispensables para el funcionamiento social y económico de una
comunidad o sociedades. Fuente: OIEWG.
21. Interseccionalidad: El enfoque interseccional reconoce que las personas tendrán diferentes
identidades, necesidades, prioridades y capacidades que no son estáticas, y que cambiarán con
el tiempo, afectando a su capacidad para prepararse, hacer frente y responder a las amenazas y a
la variabilidad del clima. Es una manera de entender y responder a las formas en que diferentes
factores, como el género, la edad, la discapacidad y el origen étnico, se entrecruzan para dar
forma a las identidades individuales, mejorando así la conciencia de las necesidades, intereses,
capacidades y experiencias de las personas, para ofrecer una solución diferenciado en cada
etapa de las políticas y los programas de GIRD. Fuente: Prevention web.
22. Medidas estructurales y no estructurales: Las medidas estructurales comprenden toda

construcción material que tiene por objeto reducir o evitar el posible impacto de las amenazas,
o la aplicación de técnicas de ingeniería o tecnología para lograr la resistencia y resiliencia
a las amenazas en estructuras o sistemas. Medidas no estructurales son las que no entrañan
construcciones materiales y se sirven de conocimientos, prácticas o disposiciones para reducir
los riesgos de desastres y sus efectos, en particular mediante políticas y leyes, la concienciación
pública, la capacitación y la educación. Fuente: OIEWG.
23. Mitigación: Disminución o reducción al mínimo de los efectos adversos de un suceso peligroso.
Fuente: OIEWG.
24. Planificación de Contingencias: Proceso de gestión que analiza los riesgos de desastres y
establece con antelación las disposiciones necesarias para dar respuestas oportunas, eficaces y
apropiadas. Fuente: OIEWG.
25. Preparación: Conocimientos y capacidades que desarrollan los gobiernos, las organizaciones de
respuesta y recuperación, las comunidades y las personas para prever, responder y recuperarse
de forma efectiva de los impactos de desastres probables, inminentes o presentes. Fuente:
OIEWG.
26. Reconstruir mejor: Uso de las etapas de recuperación, rehabilitación y reconstrucción

después de un desastre para aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades
mediante la integración de medidas de reducción del riesgo de desastres en la restauración de
la infraestructura física y los sistemas sociales, y en la revitalización de los medios de vida, la
economía y el medio ambiente. Fuente: OIEWG.
27. Recuperación: Restablecimiento o mejora de los medios de vida y la salud, así como de los
bienes, sistemas y actividades económicos, físicos, sociales, culturales y ambientales, de una
comunidad o sociedad afectada por un desastre, siguiendo los principios del desarrollo sostenible
y de “reconstruir mejor”, con el fin de evitar o reducir el riesgo de desastres en el futuro. Fuente:
OIEWG.
28. Reducción del riesgo de desastres: La reducción del riesgo de desastres está orientada a la
prevención de nuevos riesgos de desastres y la reducción de los existentes y a la gestión del
riesgo residual, todo lo cual contribuye a fortalecer la resiliencia y, por consiguiente, al logro del
desarrollo sostenible. Fuente: OIEWG.
29. Respuesta: Medidas adoptadas directamente antes, durante o inmediatamente después de un

desastre con el fin de salvar vidas, reducir los impactos en la salud, velar por la seguridad pública
y atender las necesidades básicas de subsistencia de la población afectada. La respuesta a los
desastres se centra sobre todo en las necesidades inmediatas y a corto plazo, lo que a veces se
denomina socorro en casos de desastre. Una respuesta eficaz, eficiente y oportuna ha de basarse
en medidas de preparación informadas por el riesgo de desastres, lo que incluye el desarrollo de
las capacidades de respuesta de las personas, las comunidades, las organizaciones, los países y la
comunidad internacional. Fuente: OIEWG.
30. Riesgo de desastres: Posibilidad de que se produzcan muertes, lesiones o destrucción y daños
en bienes en un sistema, una sociedad o una comunidad en un período de tiempo concreto,
determinados de forma probabilística como una función de la amenaza, la exposición, la
vulnerabilidad y la capacidad. Fuente: OIEWG.
31. Sistema de alerta temprana: Sistema integrado de vigilancia, previsión y predicción de
amenazas, evaluación de los riesgos de desastres, y actividades, sistemas y procesos de
comunicación y preparación que permite a las personas, las comunidades, los gobiernos, las
empresas y otras partes interesadas adoptar las medidas oportunas para reducir los riesgos de
desastres con antelación a sucesos peligrosos. Fuente: OIEWG.
32. Soluciones basadas en la Naturaleza (SbN): son herramientas de bajo costo, eficaces y
ampliables, que pueden ayudarnos a hacer frente a los crecientes desafíos del cambio climático,
el aumento de la frecuencia de los fenómenos meteorológicos extremos y las amenazas
naturales, así como otros desastres ambientales provocados por el ser humano. Definidas como
acciones que protegen, gestionan de forma sostenible y restauran los ecosistemas naturales o
modificados, las SbN abordan muchos retos sociales, y a la vez proporcionan bienestar humano.
Son una manera de utilizar los beneficios de los ecosistemas para hacernos más resilientes frente
a amenazas de desastre o cambio climático, y a la vez suelen reforzar los medios de vidas de la
comunidad involucrado y la biodiversidad local. Fuente: Unión Internacional de la Conservación
de la Naturaleza (UICN).
33. Transferencia del riesgo: Proceso por el que se trasladan de manera formal o informal de una
parte a otra las consecuencias financieras de un riesgo concreto, en virtud de lo cual un hogar,
una comunidad, una empresa o una autoridad del Estado obtendrán recursos de la otra parte
después de un desastre a cambio de prestaciones de carácter social o económico sostenidas
o compensatorias a esa otra parte. Esos mecanismos incluyen los contratos de seguros y
reaseguros, los bonos para catástrofes, los mecanismos de crédito contingente y los fondos de
reserva, cuyos costos se sufragan mediante primas, contribuciones de inversores, tipos de interés
y ahorros anteriores, respectivamente.
Fuentes
Alcántara-Alaya et al, (2019), Gestión Integral de Riesgo de Desastres en México: reflexiones, retos y propuestas de
transformación de la política pública desde la academia, Instituto de Geografía UNAM, ISSN (digital): 2448-7279,
www.investigacionesgeograficas.unam.mx
CAPRADE/CAN - Comunidad Andina de Naciones. Glosario de Términos y Conceptos de la Gestión del Riesgo de Desastres
para los Países Miembros de la Comunidad Andina, Decisión 825
http://www.comunidadandina.org/StaticFiles/2018619133838GlosarioGestionDeRiesgoSGCA. pdf
CMNUCC - Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático

https://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf
IPCC - Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, 2013. Glosario del Grupo Intergubernamental de
Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)
https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2018/08/WGI_AR5_glossary_ES.pdf
OIEWG - Informe del grupo de trabajo intergubernamental de expertos de composición abierta sobre los indicadores y la
terminología relacionados con la reducción del riesgo de desastres; Asamblea General de las Naciones Unidas, A/71/644, 2016
https://www.preventionweb.net/files/50683_oiewgreportspanish.pdf
RMAGIR/MERCOSUR - 2015. Glosario Básico de Gestión Integral de Riesgos de Desastres del Mercado Común del Sur -
Mercosur
http://www.rmagir-mercosur.org/index.php/download_file/view_inline/182
UNDRR (EIRD) - Glosario de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres

https://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm
UICN - Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza

https://www.iucn.org/es
USAID/BHA- Programa Regional de Asistencia para Desastre (RDAP) del Bureau de Atención Humanitaria de USAID
https://www.usaid.gov/who-we-are/organization/bureaus/bureau-humanitarian-assistance
Bibliografía
1. Mediante Decreto Ejecutivo No. 393 de 14 de septiembre de 2015.

2. https://hlpf.un.org/countries/panama/voluntary-national-review-2020
3. https://unfccc.int/files/meetings/paris_nov_2015/application/pdf/paris_agreement_spanish_.pdf
4. https://www.asamblea.gob.pa/APPS/LEGISPAN/PDF_NORMAS/2010/2016/2016_626_2576.pdf
5. Mediante Decreto Ejecutivo No. 34 de 24 de mayo de 2019.
https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/28788_B/GacetaNo_28788b_20190604.pdf6.
6. https://cepredenac.org/wp-content/uploads/2021/02/PCGIR-informe.pdf
7. Creado mediante Ley No. 80 de 2017.
8. https://www.organojudicial.gob.pa/uploads/wp_repo/blogs.dir/cendoj/CONSTITUCIONES_
POLITICAS/constitucion_politica.pdf
9. https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/25986/9069.pdf
10. Art. 16. https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/26056/11115.pdf
11. http://www.gabinetesocial.gob.pa/plan-estrategico-nacional-con-vision-de-estado-
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12. Decreto Ejecutivo 177 del 30 de abril de 2008, por el cual se reglamenta la Ley 7 de 11 de
febrero de 2005.
https://docs.panama.justia.com/federales/decretos-ejecutivos/177-de-2008-may-23-2008.pdf
13. Ley No. 209 de 2021, que crea el Instituto de Meteorología e
Hidrología de Panamá Ingeniero Ovigildo Herrera Marcucci (IMHPA).
14. Mediante Decreto Ejecutivo No. 1101 de 2010.
https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/26698_C/GacetaNo_26698c_20110111.pdf
15. Mediante Decreto Ejecutivo No. 41 del 25 de enero 2013.
16. Mediante Decreto Ejecutivo 251 del 24 de agosto 2021.
17. Creada mediante Decreto Ejecutivo No. 110 de 4 de agosto de 2009.
https://www.asamblea.gob.pa/APPS/LEGISPAN/PDF_NORMAS/2000/2009/2009_566_1302.pdf
18. Alcántara-Alaya et al, (2019), Gestión Integral de Riesgo de Desastres en México: reflexiones, retos
y propuestas de transformación de la política pública desde la academia, Instituto de Geografía
UNAM, ISSN (digital): 2448-7279, www.investigacionesgeograficas.unam.mx
19. CAPRADE/CAN - Comunidad Andina de Naciones. Glosario de Términos y Conceptos de la
Gestión del Riesgo de Desastres para los Países Miembros de la Comunidad Andina, Decisión
825 http://www.comunidadandina.org/StaticFiles/2018619133838GlosarioGestionDeRiesgoSGCA.
pdf
20. CMNUCC - Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
https://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf
21. IPCC - Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, 2013.
Glosario del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)
https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2018/08/WGI_AR5_glossary_ES.pdf
22. Informe del grupo de trabajo intergubernamental de expertos de composición
abierta sobre los indicadores y la terminología relacionados con la reducción del
riesgo de desastres; Asamblea General de las Naciones Unidas, A/71/644, 2016
https://www.preventionweb.net/files/50683_oiewgreportspanish.pdf
23. RMAGIR/MERCOSUR - 2015. Glosario Básico de Gestión Integral
de Riesgos de Desastres del Mercado Común del Sur - Mercosur
http://www.rmagir mercosur.org/index.php/download_file/view_inline/182
24. UNDRR (EIRD) - Glosario de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres
https://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm
25. UICN - Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza
https://www.iucn.org/es
26. USAID/BHA- Programa Regional de Asistencia para Desastre
(RDAP) del Bureau de Atención Humanitaria de USAID
https://www.usaid.gov/who-we-are/organization/bureaus/bureau-humanitarian-assistance
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Política Nacional de

Gestión Integral del

Ministro de Gobierno Roger Tejada Bryden

Ministra de Gobierno Janaina Tewaney Mencomo

Secretario Técnico del Adherbal De La Rosa

Equipo Secretaria Técnica Larissa Samaniego Yisuen Jipsion

Equipo de expertos Carlos Cruz David Smith

Mesa 1: Eric Canto Francisco García

Mesa 2: Reyes Jiménez Ana Mercedes Castillo

Mesa 3: Malitzie Rivera Marisín Santamaría

Cooperación Técnica Banco Mundial: UNDRR:

Frente a esta realidad, el Gobierno de la República de

En correspondencia con su mandato, el Gabinete

A nivel internacional, la PNGRID 2022–2030

La Política Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres 2022-2030,

El desafío para la próxima etapa es llevar a la práctica la presente política a

Laurentino Cortizo Cohen

II. MARCO NORMATIVO Y DE POLÍTICA PÚBLICA 15

2.1. Marco Internacional 15

2.2. Marco institucional de Panamá 18

2.3. Marco conceptual de la Gestión Integral del Riesgo de Desastres 21

III. RETOS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN PANAMÁ 23

3.1. Contexto del riesgo de desastres en Panamá 23

3.2. Carencias, deficiencias y limitaciones de la Gestión del Riesgo de Desastres en 26

IV. EL ESCENARIO 2030: APORTE DE LA PNGIRD 27

4.1. Visión de país al 2030 27

4.3. Enfoques prioritarios 30

V. PROCESO METODOLÓGICO PARA LA FORMULACIÓN DE LA PNGIRD 32

VI. EJES ESTRATÉGICOS, OBJETIVOS, PROGRAMAS Y PRODUCTOS 33

6.1. Ejes Estratégicos 33

6.2. Objetivos Estratégicos 35

Programa 1.1 Financiamiento e inversión para la GIRD 38

Programa 2.1 Comprensión del riesgo de desastres y cultura de prevención 39

Programa 3.1 Cambio Climático y GIRD 41

Programa 5.1 Preparación y respuesta 43

P5.2 Recuperación y reconstrucción 44

VII. INSTRUMENTOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN 44

7.2. Plan Nacional de Respuesta 45

7.3. Marco Nacional de Recuperación Post-Desastres 45

7.4. Mesas de trabajo y Foro consultivo nacional 45

7.5. Estrategia financiera y mecanismos de financiamiento 46

7.6. Sistema Nacional de Información de la Gestión Integral de Riesgo de Desastres 46

7.7. Guías para la implementación de provincias, municipios y comarcas 46

VIII. GOBERNANZA Y GESTIÓN DE LA POLITICA 46

8.1. Gobernanza nacional, sectorial y territorial 46

8.2. Seguimiento y evaluación 47

8.3. Rendición de cuentas 48

El aumento en el nivel de exposición y la poca disminución de la vulnerabilidad se han visto

2.1. MARCO INTERNACIONAL

La formulación de este documento de política se sustenta en una serie de compromisos adoptados

2.1.1. Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

Con miras a institucionalizar la Agenda 2030 en el país, la República de Panamá adoptó en el

2.1.2. Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y su Acuerdo

2.1.5. Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres, PCGIR

2.1.6. Marco de integración a la estructura humanitaria internacional

El marco internacional de respuesta humanitaria está fundamentado en la resolución 46/182

2.2.1. Normativa para la política pública

A través de la Ley 20 del 25 de febrero de 2008, se creó el Consejo de la Concertación Nacional

Por medio de la Ley 37 de 2009 que descentraliza la administración pública y la Ley 66 de