CONTROL DE IDENTIDAD POLICIAL

1. Control de Identidad
a. Concepto:
Esta diligencia de control consiste en el requerimiento de identificación
personal realizado por efectivos policiales en la vía pública o en cualquier
otro lugar donde se realice la solicitud, cuando resulte necesario para
prevenir un delito u obtener información útil para la averiguación de un
hecho punible. Para tal efecto el efectivo policial podrá realizar las
comprobaciones pertinentes.
b. Objetivo:
El presente protocolo tiene como objetivo fortalecer la actuación policial
con miras a efectuar controles de identidad dentro del marco de los
principios de necesidad, razonabilidad, proporcionalidad y respeto a la
persona humana.
c. Atribuciones y Funciones de la Policía:
La Policía en el marco de sus funciones y atribuciones podrá requerir a
cualquier persona cuando el caso lo amerite (principio de necesidad,
proporcionalidad, razonabilidad e idoneidad) su documento nacional de
identidad o documento identificatorio alternativo, así como realizar ciertas
acciones destinadas a identificar al requerido o a comprobar la exactitud
del documento de identificación.
Para tal efecto, la nueva Ley de la Policía Nacional (DL. 1148) establece en
el inciso 1 y 5 del artículo 10º, que son funciones de la Policía: Garantizar,
mantener y restablecer el orden
denunciar los delitos y faltas previstos en el Código Penal y leyes
especiales, incluyendo los que se cometen en el transporte aéreo.
Por otro lado el inciso 2 del artículo 11º prescribe que, son atribuciones de
la Policía Nacional: presentación de documentos de identidad
d. Base Legal:
De manera específica, los incisos 1, 2, 3, 4 y 5 del artículo 205º del Código
Procesal Penal, prescribe lo siguiente en cuanto a la diligencia en mención:
Policía Nacional verificará identidad con servicio del RENIEC
Lima 20 de enero, 2014.- El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
(RENIEC) ofrecerá el Servicio de Verificación Biométrica –que permite identificar a una
persona mediante sus huellas dactilares– al Ministerio del Interior (MININTER) y a la
Policía Nacional del Perú (PNP), en el marco de dos convenios firmados hoy con
ambas entidades.

Los acuerdos de cooperación fueron suscritos por el Jefe Nacional del RENIEC, Jorge
Yrivarren, y el titular del MININTER, Walter Albán.

«Con estos convenios el RENIEC aporta un granito de arena en la lucha contra la

inseguridad ciudadana», declaró Jorge Yrivarren. Por su parte, el Ministro Albán
sostuvo que esta lucha requiere la colaboración de instituciones del Estado y de la
sociedad civil.

El Servicio de Verificación Biométrica estará a disposición de 800 patrulleros

inteligentes, comisarías, puestos de vigilancia fronteriza, direcciones –incluyendo las
nacionales, ejecutivas y territoriales–, frentes, regiones y divisiones policiales, de
manera gratuita, las veinticuatro horas del día, los siete días de la semana.

El servicio permitirá a los efectivos policiales tener plena certeza sobre la identidad de
la persona intervenida, presente o no un Documento Nacional de Identidad (DNI).
Capturando sus impresiones dactilares mediante un dispositivo electrónico (huellero),
podrán conocer su nombre completo, fotografía, fecha de nacimiento y domicilio.

Desde cualquier patrullero inteligente o dependencia policial que esté interconectada,

las huellas capturadas se envían –vía Internet– al Sistema Automatizado de
Identificación Biométrica (AFIS) del RENIEC, y se comparan con las impresiones
dactilares de más de 21 millones de peruanos mayores de edad que cuentan con DNI.
Es así cómo, en apenas segundos, se conoce o comprueba la identidad del individuo
en cuestión.

Cabe recordar que al AFIS del RENIEC tienen acceso gratuito diversas entidades
privadas y públicas, como notarías y establecimientos penales.

El Ministerio del Interior (Mininter) y el Registro Nacional de Identificación y Estado

Civil (Reniec) suscribieron un convenio de cooperación interinstitucional que facilitará
el acceso de la Policía Nacional del Perú (PNP) al Registro Único de Identificación de
las Personas Naturales y servicios del Reniec que comprende la información y
verificación biométrica dactilar y facial para corroborar la identidad de las personas.
El ministro del Interior, Mauro Medina Guimaraes, resaltó la importancia del convenio
que fortalecerá las estrategias de seguridad que desarrollan el Mininter y la PNP y
facilitará el acceso a herramientas digitales y a servicios de consultas en línea para el
mejor cumplimiento de funciones de la Policía relacionados a la seguridad ciudadana y
al orden interno. Adicionalmente, permitirá el acceso específico al registro de
identificación de menores de edad.

“Es para nosotros un paso adelante en las funciones de seguridad y al uso de la

tecnología. Este convenio lo relacionamos con el pronto lanzamiento de la alerta de
emergencia para la búsqueda y ubicación de niños, niñas y adolescentes
desaparecidos”, señaló.

Agregó que la información de los registros del Reniec permitirá fortalecer la

inteligencia e investigación policial para esclarecer casos.

Por su parte, el jefe nacional de Reniec, Jorge Yrivarren Lazo, indicó que este
convenio es un hito que amplía las coordinaciones entre ambas instituciones. “Hemos
firmado muchos convenios con el Ministerio del Interior y la Policía Nacional pero este
es importante porque está introduciendo cosas nuevas para la mejora del servicio que
brindamos a la ciudadanía y sobre todo para garantizar esa seguridad ciudadana que
ustedes nos brindan”, dijo.

La suscripción del convenio estuvo a cargo del ministro del Interior y el jefe nacional
del Reniec. Participaron la secretaria general del Ministerio del Interior, Lilian Cueva
Fernández; el director general de la Policía Nacional del Perú, general de Policía
Richard Zubiate Talledo; el gerente general del Reniec, Luis Bullón Salazar; la
secretaria general del Reniec, Tatiana Mendieta Barrera, y autoridades de ambas
instituciones. (NP 1041 – 2018)

RESUMEN

En la presente investigación se analizan multidisciplinariamente los sistemas de

identificación biométrica y su papel en la identificación de las personas, examinando
tanto sus principios y origen científico como sus cualidades y limitaciones. Para el
efecto, paralelamente se estudiará la constitucionalidad y efectos de las normas que
sucesivamente se han ido aprobando en el Perú sobre la obligatoriedad bajo sanción
de la consulta biométrica por los notarios, que en la práctica determina la
preponderancia del resultado de un test automatizado sobre la fe de identificación
notarial.

Por último, y tomando como marco teórico las más recientes investigaciones
especializadas en el campo de la identificación biométrica, en las cuales se advierte
del peligro de la atribución de infalibilidad a sistemas de identificación automatizados,
se concluye sobre las consecuencias que para la función notarial y la seguridad
jurídica depararía esta atribución por parte de los órganos de control y autoridades
peruanas.

Palabras clave: Biometría; identidad; fe de conocimiento; fe de identidad; notario;

jerarquía normativa de Kelsen

ABSTRACT

The investigation of this research paper analyses multidisciplinary biometric

identification systems and their role in the identification of persons examining both
principles and scientific origin, with their qualities and limitations. In parallel it also
examines the constitutionality and effect of regulations that have been adopted in
succession in Peru on the obligation under sanction of biometric consultation by the
notaries. In practice, this determines the preponderance of the result of an automated
test on the validity of the notarized certificate. Finally, and taking as a theoretical
framework the most recent research specialized in the field of biometric identification,
the danger of the attribution of infallibility to systems of automated identification is
warned. The paper concludes with the consequences of this attribution applied by
supervisory bodies and the Peruvian authorities for the notarial function and legal
security.

Key words: Biometrics; Identity; knowledge certificate; identity certificate; notary;

Kelsen's normative hierarchy

Sumario

1. Introducción

2. Vučetić's Anatomy: la biometría al servicio de la ley

3. La biometría en el Perú

4. La fe de identificación, el notario y la biometría

5. Kelsen upside down: la Directiva 44-2013-JUS/CN

6. A modo de conclusión
7. Adenda

1. Introducción

Para efectos de este trabajo, tomaremos la definición de Sherman: se entiende como

biometría a "la medición y análisis de características físicas o de comportamiento
únicas (como las huellas dactilares o los patrones de voz) especialmente como medios
para verificar la identidad personal".1

Si bien la biometría tiene un origen y una base científica, no es en sí una ciencia, sino
una técnica de medición. Analiza o mide una característica física o de comportamiento
considerada única; es decir, de la cual se haya comprobado científicamente que no se
repite en ningún otro ser humano, ni siquiera en los gemelos idénticos: desde las
huellas dactilares, el iris del ojo y el rostro, hasta la disposición de las venas de los
dedos, la voz y el aliento. Para que una característica humana pueda ser aceptada
para efectos biométricos, debe reunir ciertos requisitos:2 universalidad, todos los seres
humanos deben tenerla, por ejemplo el iris en los ojos o las huellas dactilares
(exceptuando casos muy particulares de mutilación); peculiaridad (distinctiveness), es
decir, una cualidad específica, no debe haber dos personas con muestras iguales;
performance, es decir, debe ser invariable en un determinado período de tiempo, si
bien las huellas dactilares sufren muy leves cambios y con la edad pueden hasta
deteriorarse, es claro que sus características distintivas, las que permiten diferenciarlo
de cualquier otra impresión dactilar humana, se mantienen a lo largo de la vida. Por
último, debe ser coleccionable [collectability], es decir, que las muestras puedan ser
tomadas de las personas de una manera al menos tolerablemente invasiva.

La razón de esta medición y análisis es poder diferenciar a una persona de las demás.
Esta diferenciación puede requerirse por diversos motivos; el principal -y sobre el que
trata la presente investigación- es establecer la identidad de esa persona.

2. Vučetić's Anatomy : la biometría al servicio de la ley

Desde tiempos inmemoriales, el hombre ya tenía la idea de que las impresiones

dactilares eran únicas. Inclusive, los escribas de Persia y Babilonia "firmaban" sus
tablillas de barro grabando al final sus impresiones dactilares. Faltaba el estudio
científico que demostrase esta unicidad.

Cuando, en 1892, el antropólogo argentino nacido en Croacia, Iván Vučetić -luego

castellanizado como Juan Vucetich- investigaba el cruel homicidio de dos niños por
sendos cortes en la garganta, tuvo la oportunidad de poner en práctica sus teorías y
estudios respecto a la unicidad de las impresiones dactilares humanas. En la
investigación efectuada por la policía de La Plata se obtuvo, en un lugar de la escena
del crimen accesible sólo para el asesino, la impresión dactilar en sangre del pulgar
derecho de una persona. Con ayuda de Vucetich se pudo establecer que esta
impresión dactilar pertenecía nada menos que a la madre de los niños, quien resultó
ser la asesina. Así, Francisca Rojas se convirtió en la primera persona en el mundo en
ser condenada a partir de la evidencia de sus huellas dactilares.

Gracias a esta experiencia criminológica, Vucetich presentó dos trabajos en congresos

médicos mundiales: Instrucciones generales para el sistema antropométrico e
impresiones digitales (1894) y Dactiloscopía comparada (1904), en los cuales
demostró científicamente que no existen dos seres humanos -así fuesen gemelos
idénticos- con huellas dactilares idénticas, y creó el sistema de clasificación con lo que
llamó arcos, presillas internas, presillas externas y verticilios.

Estos trabajos le valieron premios y distinciones en todo el mundo. Aún ahora, con las
investigaciones que han enriquecido el conocimiento sobre el tema durante más de un
siglo, la identificación de impresiones dactilares y el mismo sistema automatizado AFIS
sigue basándose en los rasgos y clasificación creadas por Vucetich. Durante siglos, el
hombre había buscado un método suficientemente fiable de identificación de las
personas con base en sus rasgos. Muchos métodos anteriores, como el de Alphonse
Bertillon y su llamado portrait parlé (el registro de las medidas de diversas partes del
cuerpo) habían fracasado. Ahora, por primera vez, se tenía la herramienta correcta.

Ya en los años sesenta, el FBI estadounidense, la Police de Francia y la Policía

Nacional Japonesa iniciaron simultáneamente procesos para desarrollar algoritmos
que permitieran la creación de un sistema automatizado de identificación de
impresiones dactilares, en el cual una computadora pudiese asistir -y de ser posible
reemplazar- los procesos de clasificación, búsqueda y comparación (match) de las
cartillas de impresiones dactilares de delincuentes e investigados que estaban en
poder de la policía. Se preveía que con el incremento de la población se haría inviable,
con el tiempo, la comparación manual que hasta entonces tenía que efectuarse.

Entre 1969 y 1979, el FBI, con la colaboración de empresas privadas, desarrolló los
primeros algoritmos informáticos de tomas de muestras y comparación. Procesó y
comparó -con la limitación de las computadoras de la época- 15 millones de
impresiones dactilares de delincuentes que obraban en los registros policiales.3 El
programa resultante fue denominado afis, por las siglas en inglés de Sistema
Automático de Identificación de Impresiones Dactilares (Automated Fingerprint
Identification System). Al inicio, fue comercializado a nivel del sector privado, hasta
que poco a poco los departamentos de policía empezaron a adquirirlos. En 1983 se
crearon, en la Policía de San Francisco, las unidades CSI, Crime Scene Investigations,
y se normó la obligatoriedad de que la policía notificase a su central si alguna escena
de crimen podía implicar la posibilidad de impresiones dactilares en ella. Para 1984, el
rango de identificación de delincuentes en escenas del crimen se había triplicado, y en
1988 la tasa de robos había bajado 26%. Desde 1999, se integraron las bases de
datos en el sistema AFIS estadounidense, con los datos de 64 millones de personas
en total.

El proceso se podría resumir de la siguiente manera: se toma una imagen de la huella

dactilar, mediante su impresión en tinta o tomada directamente con un escáner digital.
Para obtener la huella dactilar basta con poner el dedo sobre el escáner unos
segundos. Los sistemas más avanzados, para impedir que se utilice un dedo falso o
cortado, pueden verificar la existencia de fluido sanguíneo en el dedo o la correcta
alineación de los surcos de la huella.4 El sistema convierte la imagen obtenida en una
imagen puramente a blanco y negro, eliminando los grises para hacer una imagen más
precisa; se le llama eliminar el ruido. Gracias a esta mejora de la imagen, pueden
ubicarse las características particulares de la huella dactilar, llamados minutiae:
verticilios, arcos, presillas, patrones de crestas y surcos. Esta información obtenida a
partir de la imagen es procesada, y las minutiae son mapeadas, es decir, ubicadas con
precisión en el mapa de la huella dactilar. Para que el proceso pueda hacerse más
corto, este mapa de características únicas es convertido -podríamos decir "traducido"-,
a través de muy complicados algoritmos,5 a una serie de caracteres alfanuméricos.
Esta serie de caracteres contiene todas y cada una de las características peculiares de
una huella dactilar determinada. El sistema, al momento de comparar una impresión
dactilar con la imagen que se encuentra en su base de datos, ya no compara dos
imágenes. Compara, en cambio, una serie de caracteres con otra. Esto es,
justamente, lo que permite a los sistemas actuales comparar un millón de huellas
dactilares en un minuto.

Es un sistema de una apreciable precisión, pues compara una característica

biométrica estable, como las huellas dactilares, y permite agregar a la base de datos
múltiples dedos para hacer aún más exacta la investigación. El Perú, como veremos
más adelante, está pasando de la identificación bi-dactilar (dedos índice derecho e
izquierdo) a la mucho más confiable decadactilar (los diez dedos de la mano), merced
al DNI electrónico. Actualmente, los sistemas de verificación de identidad de las
autoridades migratorias estadounidense (INS) y del Acuerdo Schengen europeo (SIS
por Schengen Information System) utilizan la identificación decadactilar.

La precisión del sistema dependerá de la claridad de las imágenes, del grado de

correspondencia en la comparación de la muestra obtenida con la imagen existente en
la base de datos y del algoritmo utilizado.

Existe una serie de algoritmos informáticos que paralelamente se pueden utilizar,

dependiendo del programa, para asegurar una mayor exactitud en la detección.
Algunos, llamados de detección, que pueden detectar si lo que se está insertando es
un dedo real o falso; los de captura automática, que pueden captar varias imágenes de
la huella a alta velocidad y, al mismo tiempo, escogen cuál de ellas es la mejor para la
detección; los de detección de vitalidad detectan si el dedo corresponde a un ser vivo y
no está, por ejemplo, cortado del resto del cuerpo;6 los de compresión de imagen de
datos, que reducen el espacio de las huellas en disco; los de proceso, que mejoran las
imágenes obtenidas; los de comparación, que se encargan de comparar una huella
dactilar con otra; y los algoritmos llamados criptográficos, que establecen
comunicaciones seguras entre la terminal donde se toma la muestra y la base de
datos donde se efectuará la comparación.

Por último -y esto se verá con más detalle en los subcapítulos sobre la experiencia
biométrica notarial peruana-, existen desventajas en este sistema. La precisión de la
identificación biométrica AFIS, con todos sus logros, aún dista de ser perfecta. Existen
falsos negativos y falsos positivos en rangos variables según los algoritmos utilizados,
pero se puede establecer un promedio de precisión de 70 a 80%.7 Inversamente,
existen las posibilidades de perder una identificación, aunque el equivalente esté en la
base de datos, de 25%.8 Entre las principales causas está la calidad, estado o
limpieza del escáner con el que se toma la muestra por comparar en la base de datos;
o la mala calidad de las huellas dactilares de la persona, sea por su avanzada edad,
por padecer de alguna enfermedad en la piel o porque la persona acostumbra
manipular determinados químicos que van invariablemente borrando la impresión
dactilar.

3. La biometría en el Perú

El autor de esta investigación, entonces registrador de la propiedad, participó en el

primer proyecto a gran escala en utilizar la biometría: la modernización de los registros
públicos de 1996. El sistema registral peruano había ya pasado, desde los años
setenta, del sistema de inscripción manual en tomos a la inscripción en fichas físicas
de cartulina, las cuales estaban ordenadas por rubros (a modo de ejemplo, en el
registro de predios los rubros eran: descripción del predio: numeración, áreas,
linderos, declaraciones de construcción; transferencias de propiedad; cargas y
gravámenes; y anotaciones del registro personal como podían ser divorcios o
interdicción), a diferencia de los tomos en los cuales había que escribir los asientos
uno a continuación de otro, sin distinción de rubros.

En 1996, la recién creada Superintendencia Nacional de los Registros Públicos,

Sunarp, con apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD,
procedió al escaneo en imagen digital de todos los tomos y fichas existentes en todos
sus registros, ordenando, en una tarea sin precedentes, estas imágenes digitales en
programas que podrían efectuar la búsqueda por rubros, y, al mismo tiempo, se definía
cómo se iba a inscribir digitalmente de entonces en adelante. La partida registral sería,
a partir de entonces, electrónica, a las cuales se sumarían las imágenes ya
escaneadas. Por lo tanto, los nuevos asientos se inscribirían electrónicamente y no en
físico.

Al momento de definir el proyecto, debía decidirse cuál sería la manera idealmente

segura de identificar electrónicamente al registrador para esta inscripción digital; en
otras palabras, cuál de los métodos existentes de firma digital se utilizaría. Se
evaluaron pares de claves secretas, la tarjeta electrónica con chip y clave, entre otras
opciones. La Sunarp decidió que la identificación biométrica por impresión dactilar
mediante un escáner sería la manera más segura de confirmar la identidad del
registrador y de su voluntad indubitable de inscribir el título.

En la primera reunión que el cuerpo de registradores tuvimos con las autoridades de la

Superintendencia, uno de los presentes manifestó su preocupación sobre el riesgo de
que una banda de delincuentes secuestrase a un registrador para cortarle el dedo y
con ello proceder a inscribir títulos a diestra y siniestra. Jamás pasó algo así y su
observación no fue tomada muy en serio; pero más allá de la anécdota, su
preocupación sí ha sido objeto de estudio por parte de los fabricantes de escáneres y
de sistemas de seguridad. Actualmente, hay modelos que no sólo verifican la huella
dactilar, sino que haya flujo de sangre en el dedo para confirmar que se trate
efectivamente de la extremidad de un ser vivo.

Se tomaron mediante escáneres las muestras de las impresiones dactilares de los

dedos índices derecho e izquierdo de los registradores, y se instalaron en cada una de
las secciones registrales, tanto para registradores como asistentes registrales,
terminales de computadoras con pantallas de 28 pulgadas -a fin de revisar el íntegro
de la partida de un solo vistazo y con la suficiente resolución y claridad- conectadas.
En el caso de los registradores, a escáneres a través de los cuales, al momento de
decidir la inscripción de un título, el registrador pondría su dedo índice derecho sobre
el lector, conectado al sistema de inscripción registral (SIR) y efectuaría la
comparación biométrica uno-a-uno. Es decir, compararía la huella dactilar puesta por
el registrador en el momento de la inscripción con la existente en su base de datos,
con el fin de identificarlo plenamente. No se escatimó en la calidad de las terminales
de computadora ni en la de los escáneres. En un primer momento se requirieron varias
recalibraciones, tanto en los algoritmos del programa como en la resolución de las
imágenes de las huellas, pues al inicio hubo un porcentaje importante de falsos
negativos en los cuales el sistema no reconocía la huella como la del registrador. En
aquella época, el sistema de identificación peruano aún no contaba con la información
dactilar informatizada de sus ciudadanos; por tanto, el sistema de identificación
biométrica de los registros públicos, como ahora, era un sistema de identificación
interno y exclusivo.

El sistema de inscripción, brevemente descrito, era así: el título (el parte de una
escritura pública de compraventa inmobiliaria enviado por una notaría, por ejemplo)
era recibido en físico por el asistente registral, quien revisaba en la pantalla la partida
electrónica con sus antecedentes ya escaneados en imagen digital, con el fin de
proteger los principios registrales (prioridad, tracto sucesivo, y demás). En caso de
decidir que correspondía la inscripción del título, redactaba en la computadora el
proyecto del asiento registral que se agregaría a la partida electrónica. Luego, pasaba
electrónicamente su trabajo a la terminal del registrador para su calificación final.

El registrador recibía el trabajo del técnico y procedía a efectuar la calificación del

título. Podía no coincidir con la decisión del asistente y considerar que, en vez de
inscribir, debía observarse el título o que sí correspondía la inscripción, pero el asiento
debía estar redactado de otra forma. En tal caso, podía devolver electrónicamente el
trabajo al asistente para su corrección, o corregirlo él mismo. En todo caso, si el
registrador decidía inscribir, debía acceder al proyecto de asiento registral y proceder a
firmarlo poniendo su dedo índice derecho en el escáner. Una vez que el sistema
reconocía la huella dactilar como la del registrador, el asiento registral era firmado
electrónicamente. Era automáticamente grabado en un archivo inalterable en discos
ópticos WORM9 en el servidor central y para indicar la culminación de este proceso,
aparecía la imagen de la firma y el sello del registrador al final del asiento.
Obviamente, esta imagen no es la firma, sólo la representa. La firma electrónica está
en realidad constituida por los códigos internos que se agregan digitalmente a la
imagen y que demuestran que en su momento el registrador aprobó con su impresión
dactilar la inscripción.

Desde entonces, el registro ha ido inscribiendo electrónicamente las partidas, pero

siempre dentro de un sistema de identificación interno. Poco después, el sistema de
identificación peruano llevaría a cabo un programa sin precedentes.

Desde hacía ya muchas décadas, las impresiones dactilares que los ciudadanos
peruanos registraban, al momento de inscribirse en su mayoría de edad, se
archivaban en tarjetas físicas cuyos originales estaban en custodia del Jurado
Nacional de Elecciones. Éste llevaba entonces la doble misión de organizar los
procesos electorales y expedir el documento de identidad, entonces llamado libreta
electoral, es decir, "documento que sirve para votar". En 1995, como parte de la
reestructuración y modernización del Estado peruano, se crea el Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil, Reniec, como la entidad encargada de "organizar y
mantener el registro único de identificación de las personas naturales e inscribir los
hechos y actos relativos a su capacidad y estado civil". Desde el inicio, se visualizó su
futuro informatizado: "con tal fin desarrollarán técnicas y procedimientos
automatizados que permitan un manejo integrado y eficaz de la información".10 La
Reniec toma el control de los archivos del Jurado Nacional de Elecciones y procede
gradualmente a informatizarlos, pasando toda la información existente en fichas
digitales que podían ser consultadas online por las autoridades y notarios.

La antigua libreta electoral, documento inseguro, de cartulina con fotografías pegadas

y burdos sellos fácilmente falsificables, cambió gradualmente, hasta su eliminación
total en 2004, por el nuevo documento nacional de identidad. Para ello, los ciudadanos
peruanos tuvieron que reinscribirse en las oficinas de la Reniec, actualizando sus
fotografías, imprimiendo las huellas dactilares de los índices derecho e izquierdo11 en
escáneres especiales y firmando en pads electrónicos. Existía inclusive el servicio sin
costo del empadronamiento a domicilio para las personas que tuvieran dificultades de
movimiento.

Durante el período de la reinscripción, las fichas digitales de los ciudadanos que aún
no habían actualizado sus datos aparecían con los espacios destinados a la firma, la
huella dactilar y la foto en blanco. Se hicieron campañas para la reinscripción, o
primera inscripción, de los peruanos que vivieran en tribus alejadas y aisladas de la
Amazonia. Para el primer semestre del 2014, 98.3% de los peruanos se encuentran
documentados.

En el año 2006, es decir, diez años después de la experiencia registral, el Reniec,

como institución encargada de la expedición de los documentos nacionales de
identidad y que paralelamente centraliza los registros de nacimientos, matrimonios y
defunciones a nivel nacional, adquirió el Sistema Automático de Identificación de
Impresiones Dactilares, AFIS, desarrollado por la empresa Morpho. Esto con la
finalidad primaria de detectar duplicidad de inscripciones, suplantaciones e
identificaciones fraudulentas, así como, en un futuro, con la base de datos completa,
identificar a personas cuya identidad se desconozca (llamados N.N.).12 Con esa
herramienta, gradualmente empezó a procesar las impresiones dactilares obtenidas
digitalmente en la reinscripción para el documento nacional de identidad. Dado que se
tomaron los dedos índices derecho e izquierdo, el sistema de identificación biométrica
peruano es bi-dactilar.

Se dieron entonces las tres fases de la inscripción. La llamada matriculación, es decir,

enrolar a todos los ciudadanos peruanos con la finalidad de inscribirlos y tomar sus
datos tanto personales como biométricos; una vez tomados estos datos, el sistema
podría efectuar comparaciones uno-a-uno, es decir, confirmar si una huella
corresponde o no a una persona determinada, que es, como veremos, la comparación
utilizada en los oficios notariales. Y, por último, la identificación 1:N, es decir, comparar
una determinada huella con el íntegro de la base de datos, con el fin de averiguar a
quién pertenece.

Actualmente, con un costo de aproximadamente 16 millones de dólares,13 se está

procediendo a la actualización del sistema AFIS del Reniec. El DNI electrónico, que ha
entrado en uso progresivo desde el 2014 (en una primera etapa es sólo para los
jóvenes de 18 años que reciben su DNI por primera vez y para los funcionarios del
Estado con sus familias), implicará una identificación decadactilar, es decir, con el
registro y la comparación de los diez dedos de las manos. A ésta, se agregarán los
datos biométricos del rostro de la persona, a fin de poner en funcionamiento algoritmos
para la identificación facial, lo cual implicará una mayor seguridad para reducir los
falsos positivos y falsos negativos al momento de la identificación.

Actualmente, la identificación del sistema AFIS del Reniec es utilizado por una gran
cantidad de instituciones y empresas: desde los bancos, los cuales lo utilizan para
verificar la identidad de los clientes que van a solicitar apertura de cuentas o
duplicados de tarjeta, para evitar suplantaciones,14 hasta los juzgados. Por su parte,
éstos han implementado, desde el 2008, que el control de asistencia obligatoria
mensual a los juzgados, de las personas que cuentan con libertad condicional, ya no
sea mediante la firma de un libro físico, sino mediante la lectura de las huellas
dactilares en un escáner ubicado en el juzgado.
En 2008, la biometría, el AFIS y la fe notarial cruzaron caminos, y la fe de
identificación no volvió a ser la misma.

4. La fe de identificación, el notario y la biometría

La primera ley del notariado en el Perú fue la Ley 1510 del 15 de diciembre de 1911.
En su artículo 44 se establecía la preeminencia de la llamada fe de conocimiento
sobre la fe de identificación: "La introducción debe expresarse: 6º La Fe de
conocimiento de los otorgantes, de los testigos, de los intérpretes [...]; 7º La
comprobación de identidad de la persona por dos testigos, vecinos y conocidos, si el
notario no tiene conocimiento anterior de alguno de los interesados".

Esta primera ley del notariado ponía el protagonismo en la llamada fe de conocimiento,

que definiremos como la autoridad que la ley acuerda al notario para certificar la
identidad de una persona que comparezca ante él. Es decir, se suponía, en el Perú de
los años diez -con una población de aproximadamente seis millones de habitantes,
mayoritariamente rural,15 y sin documentos nacionales de identidad- que el notario, en
primer lugar, debía conocer previamente a los comparecientes. Es decir, saber
quiénes eran, como actualmente conocemos a nuestros amigos o vecinos. Por eso, en
los usos notariales de la época se agregaba la frase "Ante mí se presentó don Agapito
Gonzáles, vecino de esta ciudad [...] a quien conozco". El hecho de que el notario no
conociera a la persona era una excepción a la regla, en cuyo caso debía identificarla.
Como los documentos nacionales de identidad tenían un uso muy limitado -la mujer
desde 1955, cuando adquiriría por primera vez el derecho al voto-, la única manera
que tenía el notario de identificar a una persona que no conocía era a través de
testigos que manifestasen conocerlo y que corroborasen su identidad.

Esta Ley 1510 tuvo una vida muy extensa: estuvo vigente más de ochenta años, en los
cuales el Perú pasó de tener 6 a 30 millones de habitantes; la población pasó de ser
mayoritariamente rural a urbana; los documentos de identidad comenzaron a ser de
uso obligatorio, y las ciudades experimentaron un crecimiento exponencial.16 La ley
se mantuvo en el día a día a través de las décadas gracias a los usos notariales (los
notarios empezaron a exigir en la práctica necesariamente la libreta electoral) y a
ciertas modificaciones posteriores, en ella o en leyes conexas.

Hasta que en diciembre de 1992 se promulgó una nueva ley del notariado, el Decreto
Ley 26002, en cuyo artículo 55 dispuso: "El notario dará fe de conocer a los
comparecientes o de haberlos identificado. Cuando el notario lo juzgue conveniente
exigirá al compareciente la intervención de testigos que garanticen su identidad. El
notario que diere fe de identidad de alguno de los comparecientes, inducido a error por
la actuación maliciosa de los mismos o de otras personas, no incurrirá en
responsabilidad".
El Decreto Ley 26002, como se trasunta de su texto, aún mantiene el concepto de la fe
de conocimiento, sólo que ahora lo pone al mismo nivel de la fe de identificación. El
notario, entonces, podía declarar conocer al compareciente y con esa declaración éste
estaba suficientemente identificado. O podía identificar al compareciente con sus
documentos de identidad. El típico ejemplo eran los actos en los cuales la persona
comparecía ante el notario y por diversos motivos (un desastre natural, un testamento
in extremis donde el documento no podía ser encontrado, entre otros ejemplos) no
tenía el documento de identidad, pero el notario lo conocía, sea por razón de amistad,
por ser un cliente recurrente o por estar en su círculo profesional, académico o
comercial. Entonces el notario, a través de la fe pública en él investida, garantizaba
que quien comparecía ante él era la persona que decía ser.

Para entonces, la fe de identificación era la total protagonista del quehacer notarial: a

todos, incluyendo amigos, familiares y conocidos, ya se les exigía la entonces libreta
electoral. Como este documento de cartulina, escrito a mano, en 1992 no tenía las
medidas mínimas de seguridad -pues recién en 1995 progresivamente se difundía el
uso del nuevo documento nacional de identidad- en la práctica se solicitaban
documentos adicionales que sí las tuviesen: el pasaporte, el carné del seguro social o
la licencia de conducir. La fe de conocimiento, ya entonces en el quehacer notarial, se
había convertido en una excepción.

En el año 2006, el Colegio de Notarios de Lima presentó ante sus miembros el

resultado de un convenio firmado con el Reniec con el objeto de utilizar, para fines de
identificación, el sistema AFIS en cada uno de los oficios notariales. La presentación
del producto tuvo lugar en la misma sede del Colegio, donde se proporcionaron
computadoras conectadas a escáneres electrónicos en las cuales cada uno de los
notarios asistentes podría, a modo de prueba, verificar la identificación de su propia
impresión dactilar a través de la identificación uno-a-uno, digitando su propio número
de DNI y poniendo su dedo índice derecho y así comprobar la exactitud de la
identificación.

Mi propia experiencia en aquel día podría calificarse de surrealista: el sistema me

indicó que yo no era yo. Por lo tanto, podríamos estarnos encontrando con el
argumento de una película de amnesia, intriga y acción de Liam Neeson, en la que
debería buscar mi verdadera identidad subiéndome a un avión y enfrentarme a
balazos con la mafia rusa; o, simplemente, a lo que en identificación biométrica se
conoce como false rejection, un falso negativo.

Algunos meses después, el Colegio de Notarios de Lima firmaba un convenio con la

Reniec, al que posteriormente se unirían el resto de colegios notariales. El sistema
empezó a ponerse en práctica como un importante apoyo a la capacidad del notario
para identificar a las personas. Su utilización, entonces no normada, era facultativa y
estaba librada al criterio del notario. Es de señalar que este servicio tiene un costo de
aproximadamente dos dólares por consulta,17 lo cual podía ser asumido por el notario
o ser trasladado al requirente.
Sin embargo, como se ha visto en la primera parte de este ensayo, el sistema AFIS,
con los grandes avances y ajustes que ha experimentado, tanto en los algoritmos
como en la calidad de las imágenes tomadas por los escáneres, tiene igualmente un
grado de confiabilidad de 80%. En la práctica notarial personal, hemos hecho una
estadística de un falso negativo -es decir, una persona erróneamente no identificada
por el sistema- por cada cuarenta consultas. Este porcentaje se eleva apreciablemente
en caso de personas mayores de setenta años.

Posteriormente, la tercera ley notarial, actual al momento de este ensayo, es el

Decreto Legislativo 1049. No es fácil considerarlo como una nueva ley del notariado,
pues es en general una copia de la ley anterior con sólo algunos matices de diferencia.
Fue promulgado en 2008 por el Poder Ejecutivo en el marco de una ley autoritativa
exclusivamente para el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos; no estaba
claro -ni entonces ni ahora- cuál podría ser la relación de una ley de notariado con
éste. En su momento, esto fue objeto de acciones de inconstitucionalidad, a las cuales
me referiré más adelante. En todo caso, esta nueva ley, en su artículo 55, estableció:

Artículo 55.- Identidad del Otorgante - El notario dará fe de conocer a los otorgantes
y/o intervinientes o de haberlos identificado.

Es obligación del notario acceder a la base de datos del Registro Nacional de

Identificación y Estado Civil -Reniec- en aquellos lugares donde se cuente con acceso
a Internet y sea posible para la indicada entidad brindar el servicio de consultas en
línea, para la verificación de la identidad de los intervinientes mediante la verificación
de las imágenes, datos y/o la identificación por comparación biométrica de las huellas
dactilares. Cuando el notario lo juzgue conveniente exigirá otros documentos y/o la
intervención de testigos que garanticen una adecuada identificación.

El notario que diere fe de identidad de alguno de los otorgantes, inducido a error por la
actuación maliciosa de los mismos o de otras personas, no incurrirá en
responsabilidad.

La progresiva transformación de los conceptos de fe de conocimiento y fe de

identificación ya pueden verse con mayor claridad. Ante la necesidad de reducir el
riesgo de las suplantaciones de identidad -esa permanente espada de Damocles que
amenaza la seguridad jurídica a nivel mundial y no sólo en el Perú- a lo cual se
sumaron algunos casos de suplantación denunciados por la prensa, el Estado peruano
decidió hacer obligatoria a los notarios la consulta en la base de datos de la Reniec
para los comparecientes de las escrituras públicas.

El artículo, como se podrá apreciar, supuestamente mantiene la fe de conocimiento.

En teoría, aún permite al notario declarar conocer a una persona, con el fin de
establecer su identidad. Sin embargo, para la identificación biométrica no establece
más excepción que la factibilidad del acceso a internet. Por tanto, ya debía entenderse
que ni aun en los casos en que el notario decidiera ejercer la fe de conocimiento, en
vez de la fe de identificación, podía dejar de efectuar la verificación biométrica.

El 5 de marzo del 2009 fue publicado, por el Ministerio de Justicia, el Reglamento de la

Ley del Notariado mediante Decreto Supremo 3-2009-JUS. Las cursivas a la palabra
"publicado" se explican porque en el Diario Oficial sólo apareció el Decreto Supremo
que aprobaba el reglamento pero no su texto, el cual fue simplemente colgado en la
página web del Ministerio, e inclusive modificado posteriormente, siempre en línea.

Esta actuación irregular hirió de muerte a esta norma desde su mismo nacimiento, ya
que en 2011 se decretó su inconstitucionalidad por tal motivo,18 sin tener ya valor
jurídico el hecho de que in extremis el Ministerio de Justicia decidiera
extemporáneamente publicar el reglamento en el Diario Oficial a finales del 2010, bajo
la forma de un Texto Único Ordenado aprobado por el Decreto Supremo 010-2010-
JUS.

En la corta vida de este reglamento se habían limitado los alcances del Decreto
Legislativo 1049: "artículo 29°.- De la obligación de acceder al Reniec - La obligación
del notario de acceder a la base de datos del Registro Nacional de Identificación y
Estado Civil a que se refiere el segundo párrafo del artículo 55° del Decreto
Legislativo, sólo será exigible cuando el notario de fe de identidad".

Como podrá verse, esta limitación busca respetar el principio notarial de la fe de

conocimiento, que había sido dejado de lado por el decreto legislativo. Surgen, por
supuesto, reservas sobre hasta qué punto un decreto supremo puede restringir los
efectos o la interpretación de una norma con rango de ley.

No podemos dejar de lado el problema latente que implica las suplantaciones de

identidad ni la importancia de la lucha contra ese flagelo, utilizando, además de la
necesaria cuota de inteligencia, responsabilidad y el sentido común que todo notario
ha de tener, todas las armas que la tecnología y la ciencia puedan poner en nuestras
manos. Sin embargo, todo ello no puede ser dispuesto al precio de limitar justamente
el corazón de la función notarial: la función exclusiva e indelegable del notario de
identificar a los comparecientes.

Las siguientes modificaciones tuvieron justamente este tipo de defectos. Desdibujaron

los límites entre la función notarial y sus elementos de apoyo. Desaparecerían en la
práctica el concepto de fe de conocimiento y de paso afectarían la pirámide
kelseniana, pues por normas inferiores se establecen obligaciones mayores a las
dispuestas por normas con rango de ley, e inclusive llega a intentar limitar sus efectos.

A partir del 2012, se aprobaría una serie de normas, rectificaciones, aclaraciones y

abrogaciones, ninguna de las cuales sería previamente consultada o coordinada con
las organizaciones notariales -ni el Colegio de Notarios de Lima ni la Junta de
Decanos- y que trasuntan una extraña intención de reemplazar a los hombres por las
máquinas.

La primera muestra de ello fue el Decreto Supremo 17-2012-JUS publicado el 15 de

diciembre del 2012, cuya incoherencia y desconocimiento de la realidad fueron la
razón de su corta vida. Decretó, para iniciar, un sinsentido: que la utilización del
sistema de identificación biométrica sea obligatoria para todos los instrumentos
notariales, sean protocolares o extraprotocolares. Se amparó en una muy particular
interpretación del artículo 55 del Decreto Legislativo 1049, arguyendo como pretexto el
"elevar los niveles de certeza del proceso de identificación de los otorgantes o
intervinientes en actos notariales y dotar de una mayor seguridad jurídica a las
operaciones realizadas notarialmente".

Esta norma eliminó de un plumazo doscientos años de doctrina notarial al desaparecer

en la práctica la fe de conocimiento y la fe de identificación y reemplazarlas por el
resultado de una máquina. Sin tomar en cuenta su falibilidad, y sin dar ninguna
excepción a esta regla (por ejemplo, que el notario conozca a la persona) ni tampoco
algún protocolo de seguridad en caso de que el sistema expidiese un falso negativo o
fuera incapaz de identificar al compareciente.

No se tomó en cuenta un elemental principio de equilibrio: si se va a aumentar las

formalidades, es indispensable sopesar las consecuencias y los costos de ello,
siempre tomando en cuenta su relación con el valor y la importancia de los
documentos. Lo que esta norma generó fue un sobrecosto y el innecesario
entorpecimiento de los actos notariales extraprotocolares, pues en todos los casos,
aun cuando el notario conociese a su requirente o aun cuando el monto o las
relaciones jurídicas desprendidas del texto no justificasen la complejidad del
procedimiento, se debía efectuar la identificación biométrica. Tal inconveniente se
multiplicaba cuando el sistema indicaba que no se podía identificar al requirente o, aún
peor, cuando lo identificaba negativamente, en cuyo caso el notario, aunque estuviese
convencido de la identidad de quien comparecía ante él, legalmente se veía impedido
de permitir la identificación.

Toda esta situación puede resumirse en la frase que un estimado requirente, a quien
conocía, me manifestó -haciendo gala de todo el sentido común del que la normativa
adolecía- cuando le explicaba los inconvenientes legales ante el hecho que el sistema
de identificación biométrica no lograba reconocerlo: "Doctor, ¿quién es el que
identifica?, ¿usted o la máquina?".

Los notarios debimos responder ante este galimatías legislativo. Expuesto ante las
limitaciones del sistema de identificación biométrica, el notario hizo uso de la fe de
identificación que el efímero decreto supremo intentó negarle. Inclusive se debieron
hacer anotaciones indicando que, a pesar de que el sistema de identificación
biométrica no había podido identificar positivamente al compareciente, se había hecho
uso de la identificación presencial mediante la comparación de huella, firma y rasgos
del rostro a partir de la ficha Reniec del compareciente y el DNI original, por lo que el
notario daba fe de la identidad de la persona.

Los problemas que ocasionó esta norma trajeron, como lógica consecuencia, su
abrogación cinco meses después, al aprobarse el 15 de mayo del 2013 un nuevo
decreto supremo, el 006-2013-JUS, tampoco coordinado con el notariado peruano.19

Este decreto supremo mantuvo la obligatoriedad de la identificación a través del

sistema biométrico, pero la limitó a los actos de disposición o gravamen de bienes o a
los poderes en los cuales se diese facultad para realizar esos actos, estableciendo dos
excepciones: que previamente hubiera identificado a esta persona en otro instrumento
en su mismo oficio notarial o que no fuera posible utilizar el sistema por no existir aún
en la localidad las facilidades tecnológicas necesarias. Además, deja al criterio del
notario utilizar este sistema en cualquier otro instrumento, protocolar o extraprotocolar,
si considera que es necesario para garantizar la seguridad jurídica.

Este decreto supremo establece un protocolo en caso de que la comparación

biométrica arroje resultados negativos: faculta al notario a suspender el otorgamiento
del instrumento notarial. Es decir, que no le permita firmar al compareciente,
solicitándole que previamente actualice sus huellas dactilares ante el Reniec.

En este caso, el compareciente debe acercarse personalmente a cualquier oficina del

Reniec, adjuntando una copia impresa de la certificación de comparación biométrica
con resultado negativo. Es decir, con la anotación "no corresponden" que implica un
falso negativo, o "no ha podido determinar", cuando el sistema no ha podido efectuar
la comparación, sea porque las huellas dactilares del requirente están deterioradas o
porque las imágenes de las huellas que están en la base de datos no están los
suficientemente claras como para intentar la comparación.20

El Reniec procede a tomar las impresiones dactilares de los diez dedos de la mano del
compareciente, o sea, realiza una identificación decadactilar. Luego de establecer la
identidad del compareciente, emite un documento que entrega físicamente al
compareciente y envía por correo electrónico -por medidas de seguridad, es un correo
electrónico institucional con la extensión @reniec.gob.pe en la cual el funcionario se
identifica- al notario, comunicándole que la persona ha comparecido ante las oficinas
del Reniec y que ha sido correctamente identificada. En ese documento obran la foto,
firma e impresiones dactilares de los índices derecho e izquierdo del compareciente.
Con este documento, que se acostumbra guardar en el minutario,21 ya el notario
podía certificar la identidad del compareciente a pesar de la comparación biométrica
negativa.

Sin embargo este procedimiento, puede brindar seguridad al notario en caso de que él
mismo tenga alguna duda respecto a la identidad de la persona y no pueda resolver a
pesar de utilizar los documentos de identidad necesarios, resulta absurdo cuando el
notario ya no tiene esa duda razonable respecto a la identidad de la persona. El
notario está convencido de que quien ha comparecido ante él es quien dice ser, pues
ha comparado el rostro del compareciente con la foto del documento de identidad, ha
comparado su firma y las impresiones dactilares del compareciente con las que obran
en el archivo del Reniec.

El notario ya está listo para ejercer la fe de identificación que le ha sido otorgada por el
Estado, pero se encuentra con un escollo impuesto por una norma de menor jerarquía:
ejercer esta fe podría implicar una falta sancionable con destitución.

En efecto, el artículo 12 de este decreto supremo dispone que "el incumplimiento de lo

dispuesto en los artículos 2 y 5 del presente Decreto Supremo constituye infracción
administrativa muy grave, la misma que será sancionada con suspensión no menor de
noventa (90) días o destitución". Durante la vigencia de este decreto supremo en
solitario (pues el Consejo del Notariado, como veremos a continuación, daría un par de
vueltas de tuerca) yo opinaba que este acto era sancionable sólo si se materializaba
una suplantación. Es a todas luces un sinsentido suponer que el notario que había
identificado correctamente a un compareciente era, a pesar de ello, un infractor por no
haberlo identificado mediante el sistema biométrico. Sin embargo, esto era justamente
lo que podría trasuntarse del texto del decreto supremo.

5. Kelsen upside down : la Directiva 44-2013-JUS/CN

Esta situación, en vez de ser aclarada, se oscurecería aún más en esta carrera por
controlar la fe de identificación. El Consejo del Notariado, en sí, no forma parte del
notariado sino que es un órgano del Ministerio de Justicia y tiene, entre otras
funciones, la supervisión de aquél. Éste aprobó la Directiva 44-2013-JUS/CN en la
cual se confirma la obligación del notario de efectuar la identificación biométrica de los
comparecientes en los documentos, sean protocolares o extraprotocolares, en donde,
a título oneroso o gratuito, se disponga, grave o adquiera bienes muebles o inmuebles
o se otorguen poderes para dicha finalidad.

Pero el punto medular es el protocolo que se dispone en caso de que el resultado de

la comparación biométrica sea negativo. Es menester detenernos aquí a fin de analizar
cuáles serían los alcances de este concepto. Debemos entender por negativo que la
comparación uno-a-uno (impresión dactilar escaneada del compareciente tomada en
la notaría frente a la imagen existente en la base de datos del Reniec) que hace el
sistema de identificación biométrica no haya podido efectuarse exitosamente. Esto
implica, como hemos visto, tres escenarios posibles. Que la imagen tomada de las
huellas dactilares del compareciente sea juzgada por el sistema como no aceptable
para la comparación por su deterioro o falta de claridad, en cuyo caso la comparación
no llega ni siquiera a efectuarse; que aunque haya sido aceptada por el sistema, la
impresión dactilar escaneada, al intentar la comparación, no se haya podido
determinar que la huella corresponde a la que obra en la base de datos.
En el primer caso el defecto es de la muestra tomada en la notaría y a causa del
deterioro de la huella dactilar del compareciente sea porque el compareciente tenga
edad avanzada, adolezca alguna enfermedad de la piel o que en su actividad diaria
suela manipular elementos químicos; en el segundo, el defecto usualmente se
encuentra en la muestra de la base de datos, sea por alguna de las razones anteriores
o porque simplemente su impresión dactilar no fue bien tomada al momento de su
inscripción en el Reniec, lo cual ocurre, por ejemplo, en las oficinas consulares en el
extranjero. La tercera posibilidad es el resultado negativo stricto sensu, cuando el
sistema de identificación biométrica, tomada la muestra del compareciente y
habiéndola aceptado para la comparación, al compararla efectivamente con la muestra
existente en la base de datos, arroje que las huellas escaneadas no corresponden a
las que obran en el archivo del Reniec, lo que implica que, según el sistema, la
persona que comparece no es quien dice ser.

Evidentemente, si a la postre el compareciente resulta ser efectivamente quien decía

ser, estamos ante una false rejection o falso negativo, hecho que en la práctica no es
inusual.

En caso de una comparación biométrica negativa -entendiendo cualquiera de estos

tres casos- esta directiva dispone todo un protocolo: el notario debe, en principio,
indicar al compareciente que debe actualizar sus huellas ante la Reniec. En caso de
que la identificación ante el sistema biométrico sea inviable por causas atribuibles a la
Reniec y no al notario, se podrá prescindir del sistema.

Sin embargo, ante la prescindencia de la identificación biométrica, el notario deberá

utilizar, según el artículo 11 de la citada directiva:

mecanismos alternativos de identificación, como la ficha de datos del Reniec y su

comparación con los datos que presenta en el documento nacional de identidad y de la
verificación directa de las características del compareciente o interviniente; la
constatación personal y el uso de testigos. Estos últimos deberán ser identificados
mediante el referido sistema, a efectos de lograr convencimiento sobre la identidad de
los comparecientes o intervinientes.

Como podrá verse, la autonomía del notario, a efectos del ejercicio de la fe de

identificación, queda eliminada en la práctica a expensas de una serie de pasos que el
notario está obligado a seguir.

Recordemos que no estamos ante una norma con rango de ley ni ante una norma con
rango de decreto supremo. Estamos ante una directiva interna de un órgano
administrativo de menor jerarquía, no tiene el rango de ministerio ni de gobierno local o
regional, ni es un organismo constitucionalmente autónomo. Sus directivas tienen el
rango de reglamentos de menor orden, por lo tanto, están en las escalas inferiores de
la pirámide kelseniana.

Para entender los efectos de lo que se analizará, es menester recordar lo expuesto

respecto a la fe de conocimiento y la fe de identificación definidas en el artículo 55 del
Decreto Legislativo 1049 del Notariado:

El notario dará fe de conocer a los otorgantes y/o intervinientes o de haberlos

identificado. [...] El notario que diere fe de identidad de alguno de los otorgantes,
inducido a error por la actuación maliciosa de los mismos o de otras personas, no
incurrirá en responsabilidad". Es decir, se mantiene la existencia de la fe de
conocimiento y la fe de identificación, y la Ley especifica que si el Notario es inducido
a error, no incurrirá en responsabilidad.

El tercer párrafo del artículo 11 de la directiva intenta, inconstitucionalmente, restringe

el sentido de una norma con rango de ley:

en los casos señalados en el párrafo anterior [el uso de métodos alternativos de

identificación ante la imposibilidad de la identificación biométrica], el notario no podrá
ampararse en el supuesto eximente de responsabilidad previsto en el tercer párrafo
del artículo 55° del decreto legislativo N° 1049. Igualmente, el notario asumirá la
misma responsabilidad si decide no aplicar la fe de identificación o la verificación
biométrica, y argumenta conocer personalmente a los comparecientes o intervinientes,
utilizando la fe de conocimiento regulada en el primer párrafo del mismo artículo.

En otras palabras: si por alguna razón no imputable al notario es imposible identificar

al compareciente mediante el sistema de identificación biométrica (en los casos
detallados con anterioridad), éste está facultado para utilizar otros métodos que le
permitan identificar plenamente al compareciente, incluyendo la ficha Reniec, el DNI,
la constatación personal del compareciente y el uso de testigos. Sin embargo, esta
directiva pretende que el hacerlo de esta manera, aun tomando las mayores
precauciones, siguiendo a pie de la letra el protocolo dispuesto por la misma, habría
responsabilidad notarial y la exoneración de responsabilidad del artículo 55 del decreto
legislativo del notariado no se aplicará.

Evidentemente nos encontramos en un conflicto de jerarquía normativa donde se

intenta restringir los efectos y la aplicación de una norma con rango de ley a través de
una reglamentación administrativa de menor orden. Resulta preocupante que haya
sido emitida por un órgano perteneciente a una entidad del Estado, en teoría, la que
mayor conocimiento y respeto debería tener por los principios constitucionales, los
derechos ciudadanos y la jerarquía de las normas.
Concluimos que este párrafo ha de tenerse por no puesto, pues restringe, modifica e
interpreta indebidamente una norma con rango de ley, y que si algún caso llegase a
proceso, el juez lo declararía inaplicable, haciendo uso del control difuso de la
Constitución, con lo cual hará respetar la letra y el espíritu del artículo 55 del decreto
legislativo. Será exclusivamente la autoridad jurisdiccional en el proceso
correspondiente quien decidirá, basándose en las circunstancias y las pruebas
presentadas, si el notario fue o no inducido a error y si su actuación está o no afectada
por el dolo o la negligencia, y por lo tanto quien resolverá si procede o no la
exoneración de responsabilidad prevista. Si bien es cierto que los recursos actuales
reducen drásticamente la posibilidad de que el notario pueda, sin culpa, ser inducido a
error por la actuación maliciosa de las partes, esta posibilidad, aun reducida, sigue
latente y ha de ser valorada por un juez.

6. A modo de conclusión

No es conveniente limitar un elemento tan importante para la seguridad jurídica como

la fe notarial para darle preponderancia a una herramienta tecnológica, la cual si bien
es de enorme utilidad, debe tenerse en cuenta que es aún imperfecta y presenta un
porcentaje relevante de falsos negativos. No es dable confiar más -o peor aún, confiar
totalmente- en un sistema informatizado todavía imperfecto que en el criterio de
quienes han pasado por exámenes muy rigurosos para acceder a la noble función
notarial.

Es un peligro latente que la identificación biométrica pueda ser elevada por el

legislador a niveles de infalibilidad y confiabilidad cuando en la práctica no los ha
alcanzado. El notario puede comparar documentos, verificar visualmente las huellas,
confrontar los rasgos del compareciente con los del documento de identidad, interpelar
al compareciente, y eventualmente notar algunos signos evidentes del
comportamiento: nerviosismo, apuro, estrés. Nada de esto puede ser apreciado por un
sistema con una tasa de 80% de confiabilidad. Las máquinas jamás podrán ser más
importantes que las personas.

Puede parecer absurdo, pero la experiencia de 9 años de biometría en el Perú hace

aparecer a este peligro como real y latente, el cual se ha ido alimentando en una serie
de premisas falsas; entre ellas, el mito urbano de la infalibilidad del sistema AFIS.

Es importante recordar que desde el inicio de este trabajo hemos enumerado las
ventajas del sistema de identificación biométrica, su enorme utilidad para la
identificación de las personas y su gran papel en la investigación forense, así como
importantes proyectos del Estado a escala nacional, entre ellos la identificación de los
ciudadanos, el aggiornamento de los sistemas electorales y el voto electrónico.

Adecuadamente utilizado, es un sistema de capital importancia para la función notarial.

La inversión que el Estado ha realizado para adquirirlo redunda en beneficio de la
seguridad jurídica, siendo tanto los ciudadanos como los notarios los primeros
beneficiados. Por otro lado, sí consideramos adecuado que la normativa en principio
disponga su consulta para asegurar la identificación del compareciente en actos que
tengan importancia económica o que impliquen transferencia inmobiliaria. No está mal
establecer algunos requisitos con el fin de estandarizar el cuidado de la fe pública.22

Pero, no por nada Aristóteles habló hace más de 2000 años, en su teoría de la
virtud,23 de la necesidad de encontrar un equilibrio, un punto medio entre el exceso y
el defecto. El punto medio es virtuoso y el exceso y el defecto son, para Aristóteles,
vicios. Frente a la cobardía y la temeridad, decía, ha de actuarse con valentía; frente al
despilfarro y la tacañería, debe actuarse con generosidad; frente a la desvergüenza y
la timidez, ha de actuarse con modestia. Aristóteles lo describió como la hēxis
proairetikē, cuando el hombre virtuoso desarrolla un hábito, en el cual se requiere un
tipo especial de sabiduría práctica que lo ayudará a encontrar siempre este punto
medio, y a diferenciarlo del exceso y del defecto. A esta sabiduría práctica la llamó
Phrōnesis o prudencia.

Entonces, debemos hallar la phrónesis en la relación entre la identificación biométrica

y la fe pública. El papel de aquélla es la de un apoyo de ésta. Nada más, pero
tampoco nada menos.

Toda la literatura científica está de acuerdo en que el sistema tiene márgenes de error
aún importantes debido a varias causas: desde el algoritmo utilizado hasta la
calibración y calidad de los escáneres. Además, la enumeración de circunstancias que
pueden generar malas lecturas o resultados erróneos son varias, como lo demuestran
estudios específicos sobre identificación biométrica: descentrado o rotación de la
imagen de la muestra; superposición parcial de las muestras; distorsiones al realizarse
la conversión de una imagen tridimensional, como la impresión dactilar, en una
bidimensional para efectos de comparación. La presión que se ejerza en el dedo
también puede alterar el resultado de la comparación; el ruido, es decir, el hecho de
que la imagen de muestra no sea pura; y hasta errores introducidos por los algoritmos
del programa.24

Existe unanimidad en las investigaciones sobre identificación biométrica respecto a la

falibilidad del sistema, a pesar de sus muchas cualidades y perfeccionamiento
reciente. Moses claramente manifiesta que la capacidad humana de comparación es
superior al del automatizado sistema AFIS: "Automatic fingerprints algorithms, on the
other hand, are not nearly as accurate as forensic experts and have difficulty in dealing
with the many noise sources in fingerprint images. [...] Although automatic systems
have improved significantly, the design of automated systems do not yet match the
complex decision-making of a well-trained fingerprint expert as decisions are made to
match individual fingerprints".25

Es más, la comunidad científica alerta sobre los peligros que se ciernen sobre los
derechos ciudadanos si es que, por ignorancia, las autoridades de un país
sobredimensionan al sistema de identificación biométrica sin reparar en sus
limitaciones. Como bien lo advierte el profesor de la Universidad de California, Robin
Feldman, el problema no es tanto que el sistema pueda equivocarse. El peligro real es
nuestra infundada y ciega convicción en su exactitud:

The real problem is not that biometrics are subject to fraud or error, but our conviction
nonetheless in its accuracy. Human beings have an almost blind faith in all things
scientific, and biometric data is cloaked in the mantle of scientific truth. Thus, if a
computer tells a government agent that a person's retinal scan matches that of a
notorious criminal or someone who should be denied access to a building or a plane or
a country, it will be very difficult for the person to argue the computer is mistaken. In
other words, the problem lies not in the possibility of mistake about who we are, but
rather the physical and psychological barriers to challenging a mistake about who we
are.26

Concluye este experto de la tecnología biométrica en que, si bien ésta promete una
revolución de conveniencia, exactitud y seguridad en la identificación, los resultados
aún están sujetos a error, fraude o abuso. Pero, a pesar de todo, nuestra mayor
preocupación debe ser no el error potencial, sino la potencial renuencia de la sociedad
(y del gobierno y las autoridades) a aceptar esta posibilidad de error y a los problemas
ocasionados. Asimismo, deben establecerse métodos para reducir los daños
provenientes de estos inevitables errores.27

A pesar de que quienes ofrecen este programa a los gobiernos puedan decir lo
contrario, este programa dista mucho de ser perfecto, ya que el margen de error es de
aproximadamente 20%28 e inclusive no es posible mantener un alto nivel de calidad,
pues al momento de calibrar los escáneres, se aumentan los falsos negativos o los
falsos positivos.

La fe de identidad notarial no se puede cambiar o reemplazar por un producto

tecnológico, pues no se limita a una comparación de impresiones dactilares. La fe de
identificación notarial es, además de ello, la comparación de la firma, la verificación
personal facial de la persona, la constatación de sus características físicas e inclusive
psicológicas, pues eso y no otra cosa es el verificar que la persona esté consciente de
los alcances legales del acto que está por suscribir.

Sin duda, la identificación biométrica del sistema AFIS es uno de los mayores aportes
que se han hecho a la labor notarial y constituye la herramienta que más ha reforzado
la fe de identificación notarial. Sin embargo, en esta misma investigación se han
comprobado sus limitaciones, las cuales indican que el papel del sistema AFIS es
justamente el de un apoyo importante e invalorable, pero en modo alguno puede tomar
el papel protagónico y menos puede superponerse a la labor de identificación personal
del notario, como lo han pretendido normas recientes. Es importante mantener el justo
medio: un exceso de control desnaturaliza las instituciones. Sin duda, debe prevalecer
el concepto del Decreto Legislativo 1049 por encima del expuesto por normas de
menor nivel. No se puede dimensionar su importancia más allá de la que la pirámide
kelseniana constitucionalmente les asigna.

7. Adenda

A pesar de la actualidad del presente ensayo -aún inédito- ha seguido corriendo agua
bajo los puentes; y, con la finalidad de mantener al lector actualizado, se reseñan
brevemente las muy recientes modificaciones legislativas respecto al tema de la fe de
identificación y la fe de identidad, cuyos efectos y consecuencias aún pertenecen al
futuro cercano.

Las consideraciones que obran en el presente ensayo fueron expuestas por el autor
en diversos foros, incluyendo la XVI Jornada Notarial Iberoamericana realizada en La
Habana, Cuba, en cuya Mesa dedicada al Futuro del Notariado y Nuevas Tecnologías,
la comisión redactora (de la cual formé parte) aprobó sus conclusiones, una de las
cuales expresaba:

En este punto la Comisión llama la atención sobre la necesidad de no suplir el juicio de

identidad o conocimiento por técnicas biométricas como única o prevalente forma de
identificación de las formas físicas. De forma análoga a que en cualquier esfera de la
vida civil la identificación realizada por una autoridad pública debe prevalecer sobre los
rastros biométricos que acompañen a las herramientas de identificación, en la misma
forma esta Comisión recomienda que la identificación verificada por notario, en el
ejercicio de su cargo y dentro del ámbito de su función de control de legalidad, habida
cuenta de que conlleva la responsabilidad directa y concreta sobre cada acto de
identificación, no pueda ser suplida por la identificación biométrica automática que una
base de datos, eventualmente falible, pueda proporcionar.

La sobrerregulación respecto al tema de la fe de identificación ha continuado en el

Perú, pues al respecto se aprobaron en el año 2015 dos leyes más: la Ley 30313 y el
Decreto Legislativo 1232, ambas modificando (nuevamente) el artículo 55 de la Ley del
Notariado.

La Ley 30313, publicada el 26 de marzo del 2015, dispone que:

es obligación del notario verificar la identidad de los otorgantes o intervinientes, a

través del acceso a la base de datos del Reniec [...] mediante la comparación de
imágenes, datos y/o la identificación por comparación biométrica de las huellas
dactilares. Cuando el Notario lo juzgue conveniente exigirá otros documentos y/o la
intervención de testigos que garanticen una adecuada identificación. [...] El notario que
cumpliendo los procedimientos establecidos en el presente artículo diere fe de
identidad de alguno de los otorgantes, inducido a error por la actuación maliciosa de
los mismos o de otras personas, no incurre en responsabilidad.
La obligación establecida en el primer párrafo, la de la comparación de imágenes o la
identificación biométrica, se establece siempre y cuando exista acceso a internet
desde la localidad donde se encuentre el oficio notarial. El "y/o" daba a entender que
era a elección del notario, para eliminar la duda razonable de la identificación de la
persona, si utilizaba la comparación de imágenes de la Reniec o la identificación
biométrica, ambas cosas, o si agregaba a estas comparaciones la revisión de
documentos adicionales (pasaportes, carnés, actas de nacimiento) o la intervención de
testigos de conocimiento.

Durante un corto tiempo, pareció que de alguna manera se estaba retornando a los
notarios una plena fe de identificación sin someterla a elementos técnicos falibles. Sin
embargo, exactamente seis meses después, el 26 de setiembre del 2015, se publicó el
Decreto Legislativo 1232, el cual, en este aspecto, abrogaría la Ley 30313. En él se
regresa a un nocivo dirigismo normativo, pues se crean cuatro reglas de identificación
que por su redacción aparecen encorsetadas.

De éstas, nos referiremos a las tres que involucran a la identificación de ciudadanos

nacionales. La primera se aplica en caso de que en el distrito donde se ubica el oficio
notarial haya acceso a internet, donde el notario deberá exigir el documento nacional
de identidad y además verificar la identidad de los otorgantes o intervinientes
utilizando la comparación biométrica de las huellas dactilares. La segunda se aplica si
dicha comparación no es posible por causa no imputable al notario; se deberá exigir el
documento nacional de identidad y además tener a la vista la consulta en línea de las
imágenes y datos del Reniec, pudiéndose recurrir adicionalmente a otros documentos
o a la intervención de testigos que garanticen una adecuada identificación. La tercera
se refiere a la intervención de ciudadanos extranjeros. La cuarta establece que
excepcionalmente, y por razón justificada, el notario podrá dar fe de conocimiento o de
identidad sin necesidad de seguir los procedimientos anteriores, en cuyo caso el
notario incurre en las responsabilidades de ley cuando exista suplantación de la
identidad. Se especifica, además, que si el notario cumple los procedimientos
mencionados y da fe de identidad de alguno de los otorgantes, inducido a error por la
actuación maliciosa de los mismos o de otras personas, no incurre en responsabilidad.

Algunas voces defienden esta sobrerregulación aduciendo que la finalidad del

establecimiento de estos pasos obligatorios de identificación es la protección de la fe
pública. Como intención puede parecer aceptable, pero el encorsetamiento de la fe
pública en una serie de fórmulas matemáticas que establezcan un diagrama de flujo
que tanto el notario como el órgano jurisdiccional, en el caso de judicialización de
casos de suplantación, deben obligatoriamente seguir, parece irreal y pretencioso.

Consideramos que el notario, como guardián de la fe pública, como tercero imparcial

calificado, debe tener la libertad de decidir y utilizar las diversas herramientas de
identificación (inclusive utilizar todas ellas) con la finalidad de eliminar la duda
razonable respecto a la identidad de la persona; y que en el caso de suplantaciones, la
diligencia o negligencia del notario deba ser juzgada a mérito de cada caso particular.
A pesar de todo, es relevante que esta última versión del artículo 55 mantenga a la fe
de conocimiento, así sea para indicar que en caso de utilizarla el notario no podrá
escudarse en la exoneración de responsabilidad. Es importante mantenerla porque el
notario, como tal, debe tener siempre expedita -asumiendo enteramente la
responsabilidad- la posibilidad de aplicar la fe de conocimiento.

Por último, se dosifica la presunción de infalibilidad de la biometría, pues luego de las

recientes modificaciones es considerada como una -si bien la principal- de varias
herramientas de identificación. Sin embargo, en el indeseable caso de una
suplantación, esperemos que pronto desaparezca del inconsciente colectivo policial y
judicial la presunción de que de una incompleta o no factible identificación biométrica
se trasunta necesariamente una actuación dolosa por parte del notario.

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1 Sherman, Darcie. Biometric Technology: The Impact on Privacy, en: Comparative

Research in Law and Political Economy, Universidad de York, Reino Unido, 2004, p. 2.

2 Prasanalakshmi, Balaji y Kannammal, Sampathkumar. Biometric Methods - A Secure

Survey, Bharathidasan University, India, 2008, p. 1.

3 Moses, Kenneth R. Automated Fingerprint Identification System, en National Institute

of Justice, Fingerprint Sourcebook, Estados Unidos de América, 2011.

4 Prasanalakshmi, Balaji y Kannammal, Sampathkumar. Biometric Methods - A Secure

Survey, Bharathidasan University, India, 2008.

5 La explicación de los algoritmos y fórmulas matemáticas utilizados excede

obviamente el objetivo del presente ensayo, pero puede verse extensamente en:
Chen, Cheng-Jen y Veldhuis, R. N. J. Biometric Binary String Generation with
Detection Rate Optimized Bit Allocation, Universidad de Twente, Países Bajos. 2008.

6 Un caso muy famoso de fraude al seguro en el Perú fue el caso de una familia que
en los años noventa ocultó la muerte de un familiar. Le cortó el dedo al cadáver y lo
utilizó sistemáticamente para fingir su supervivencia imprimiendo la huella dactilar en
formularios físicos. Fue antes de la época de identificación biométrica, pero se han
dado casos en la jurisprudencia mundial de utilización de dedos cortados en
escáneres de identificación.

7 Moses, Kenneth. Op. cit., p. 11.

8Ibidem.
9 Siglas en inglés de Write Once - Read Many: "Escribir una vez - Leer varias veces".
Se trata de discos ópticos de alta seguridad que no permiten sobreescritura ni ningún
tipo de alteración. El sistema las guarda en dos juegos, uno en uso de la Sunarp y el
otro en bóvedas bancarias.

10 Ley 26497 de Creación del Reniec.

11 En caso de no tener alguno, o ninguno, de esos dedos, o en caso de tener estas

huellas deterioradas, se tomaba la imagen de algún otro dedo que sirviese de muestra.

12 Reniec. Informe Técnico de Estandarización del Upgrade del AFIS, Lima, 2013.
Disponible en: http://www.reniec.gob.pe/Transparencia/intranet/imagenes/noticias/
comunicado/INFORME-TECNICO-RS-011-2013-SGEN.pdf

13 Véase Resolución Jefatural 293-2013-JNAC/RENIEC del 17 de setiembre del 2013.

14 Un caso muy reciente de abril del 2014 es el de una joven que perdió su billetera
con su DNI original, el mismo que fue utilizado por delincuentes para tramitar y obtener
en el banco un duplicado de su tarjeta de ahorros con el cual vaciaron sus cuentas. El
Banco tuvo que asumir la pérdida por su negligencia, dado que la empleada que
recibió el formulario de solicitud firmado y con la impresión dactilar del suplantador no
se dio cuenta de que no se trataba de la titular, así se le haya presentado un dni
auténtico. El Comercio. "La suplantaron en el banco y le robaron US $46.500", en El
Comercio Lima [En línea], 2014. Disponible en:
http://www.elcomercio.pe/lima/ciudad/suplantaron-banco-y-le-robaron-46500-dolares-
noticia-1723862.

15 Instituto Nacional de Estadística e Informática del Perú. Historia de los Censos en

el Perú [En línea] Disponible en:
http://www.censos.inei.gob.pe/censos2007/Documentos/Historia_Censos.pdf

16 Lima, por ejemplo, pasó de 300 000 habitantes en 1910 a 7 millones en 1992, y a
cerca de 9 millones en 2014.

17 Puede no parecer demasiado pero, al final, los costos se incrementan por cantidad
cuando pensamos en el volumen mensual de requirentes.

18 Sentencia Acción Popular 2450-2010 del 28 de abril del 2011.

19 Decreto Supremo No. 006-2013-JUS. [En línea] Disponible en:
http://www.minjus.gob.pe/normatividad/DS2013/DS-006-2013-JUS.pdf

20 Aun en estos casos ha habido que hacerle frente a la burocracia. La Reniec exigía
que se presentase esta impresión del resultado negativo; pero también se daba el
caso de que las huellas dactilares del compareciente estaban a tal punto deterioradas
que la imagen escaneada ni siquiera era aceptada por el sistema para intentar una
comparación. Así, la comparación ni siquiera llegaba a efectuarse y por lo tanto no
había un resultado negativo que mostrar. Esta situación la zanjé con un oficio dirigido
al Reniec indicando el motivo de la imposibilidad de presentar el certificado de
resultado negativo. Aun así, había funcionarios tan apegados a su protocolo que
seguían exigiendo lo imposible. Para ellos era menester la amenaza de queja
administrativa.

21 En el Perú, las minutas son los contratos, autorizados por abogado y firmados por
las partes, que se elevan a escritura pública. Las escrituras se guardan en el Registro
de Escrituras Públicas, y las minutas a su vez se archivan en el Tomo de Minutas o
Minutario, formando ambos parte del Protocolo Notarial.

22 En el lapso entre la obligatoriedad de la consulta al sistema biométrico, se dieron

algunos pocos casos de suplantación que podrían -aunque no necesariamente-
haberse evitado si es que el notario responsable hubiera realizado la consulta
biométrica.

23 Aristóteles. Ética a Nicómaco.

24 Moses, kenneth. Op. cit., p. 27

25 Loc. cit., p. 31.

26 Feldman, Robin. Considerations on the Emerging Implementation of Biometric

Technology, Universidad de California - Hastings College of the Law, San Francisco,
2004, p. 112.

27 "Despite the remarkable level of improvement, the results are still subject to error,
both through mistake as well as fraud or abuse. The greatest concern, however, is not
the potential for error but rather society's potential reluctance to accept the possibility of
error and the resulting barriers for those who are incorrectly identified. In light of these
concerns, we should direct attention not only at preventing fraud, mistake, and abuse
before the fact, but also at establishing methods to detect their inevitable occurrence
and to limit the resulting damage". Loc. cit., p. 127.
28 Moses, Kenneth. Op. cit., p. 11