C apítulo 2 0

LA COMUNICACIÓN POLÍTICA Y LA OPINIÓN PÚBLICA

Política y comunicación: una relación inevitable
«La inflación ha bajado en el último mes.» «El gobiemo ha aprobado
las líneas básicas de una nueva política educativa.» «Los empresarios mani­
fiestan su desacuerdo con la política económica del gobiemo.» «La situa­
ción política en X es de abierta guerra civil.» La mayor parte de la experien­
cia política de los ciudadanos es indirecta: nos llega por medio de alguna
forma de comunicación, que nos aproxima datos y opiniones alejados de
nuestro entomo inmediato. Como toda actividad social, la política no es
concebible sin comunicación. Cuando hay que describir una situación que
reclama una acción política, cuando hay que reivindicar, persuadir o movi­
lizar es indispensable un proceso de comunicación. Los antiguos asociaban
la política a la retórica como arte de persuadir, mientras que algunos poli­
tólogos contemporáneos han identificado el sistema político como un siste­
ma de comunicación (Karl W. Deutsch).
¿Qué entendemos, pues, por comunicación política? Entendemos por
tal el intercambio de mensajes de todo tipo que acompaña necesariamente
a la toma de decisiones vinculantes sobre conflictos de interés colectivo. La
comunicación está presente en todas las fases del proceso político:
— en la expresión de demandas,
— en la definición de la cuestión que es objeto de conflicto,
— en la elaboración y negociación de propuestas de intervención,
— en la movilización de apoyos para cada una de dichas propuestas, y
— en la adopción y aplicación de una de ellas.
Pero es también consustancial en los procesos de socialización de acti­
tudes, difusión de culturas políticas y creación de instituciones: de ahí la
importancia de conocer cómo funcionan los flujos de intercambio de men­
sajes, cómo se forman e interpretan, qué grado de eficacia les son atribui­
dos, etc.
300 LA POLÍTICA COMO PROCESO: (1 ) EL CONTEXTO CULTURAL
El proceso de comunicación y sus componentes
Un proceso ideal de comunicación política incorpora como elementos el
emisor, el receptor, el mensaje y los canales de transmisión y de retroalimen­
tación. La figura IV.20.1 presenta un esquema simplificado del proceso.
• El emisor selecciona —en la medida de sus posibilidades y recursos— el
contenido y el formato del mensaje, el destinatario del mismo y el canal de
transmisión. Un dirigente político decide dirigirse a sus seguidores para re­
forzar su apoyo a determinada propuesta política: puede hacerlo mediante
un discurso parlamentario, un mitin callejero, una entrevista en la radio o
televisión, un anuncio comercial en la prensa, etc. Un grupo de vecinos
acuerda trasladar a las autoridades una determinada reivindicación: puede
optar por la carta colectiva, la visita a las autoridades, la msinifestación, la
llamada a los periodistas para que se hagan eco de su petición, etc.
Entre los emisores de mensajes políticos se cuentan los ciudadanos in­
dividuales, los grupos organizados y sus representantes, los titulares de
autoridad pública, etc. Los medios de comunicación son —en principio y
como su nombre indica— medios o instrumentos a través de los cuales se
transmiten los mensajes de los demás. Pero de modo progresivo los me­
dios se convierten ellos mismos en transmisores de sus propios mensajes,
como veremos más adelante.
• El receptor del mensaje es, en teoría, su destinatario principal. Pero el
mensaje alcanza también a otros receptores que interceptan o registran
comunicados inicialmente destinados a otros. Por ejemplo, cuando un lí­
der se dirige a sus seguidores, sus palabras o sus gestos son también per­
cibidos por sus adversarios. Cuando un grupo de ciudadanos protesta
ante las autoridades, la oposición inmediatamente toma nota y registra
aquella comunicación. Como ya hemos dicho, los mensajes son filtrados
por las orientaciones previas y por las culturas políticas de pertenencia de
los receptores: así, el mismo gesto o las mismas palabras serán interpre­
tados de modo diferente según el receptor simpatice con el emisor o le
profese una animadversión más o menos profunda.
• El mensaje político contiene información en su sentido más amplio: da­
tos, opiniones, argumentos, sentimientos, valoraciones, llamamientos,
críticas, etc. En todos los casos, sobre el contenido del mensaje opera la
interpretación que del mismo hace su receptor. Esta doble intervención
hace que el contenido efectivo del mensaje sea en último término el
resultado de la acción combinada del emisor y del receptor. Así, cuando
un líder hace una llamada al patriotismo de la ciudadanía, el receptor
puede entenderla como la respuesta a una amenaza de agresión externa.
O como un pretexto para distraerle de otros problemas internos que su
mismo gobiemo no ha conseguido resolver.
• Los mensajes se expresan mediante la palabra o mediante el gesto. La
discusión política entre compañeros, la negociación entre diplomáticos,
el debate entre parlamentarios, las declaraciones a la prensa escrita y
audiovisual están hechos de palabras. Pero también hay mensajes no ver-
 LA COMUNICACIÓN POLÍTICA Y LA OPINIÓN PÚBLICA 301

Canales de

MENSAJES

comunicación

Fig. IV.20.1. Un esquema simplificado del proceso de comunicación.

bales: la exhibición de una imagen, la interpretación de un himno, la visi­
ta a un lugar o a una persona, la acción festiva o violenta, etc., actúan
como mensajes a destinatarios específicos o a la comunidad en general.
Tal como se ha repetido muchas veces, la fuerza de un gesto o de una ima­
gen puede ser tanto o más potente que mil palabras.
El canal más simple e inmediato de transmisión de un mensaje político es
el contacto personal o cara a cara, que sigue operando en los ámbitos más
reducidos. Pero cuando la política llega a ser un ejercicio de masas, son
los llamados medios de comunicación social —los mass media— los que
canalizan gran parte de los mensajes políticos, dirigidos a un destinatario
colectivo. Por medios de comunicación de masas entendemos, por tanto,
los instrumentos de comunicación que pueden alcanzar simultáneamen­
te a gran número de receptores.
A lo largo de los últimos doscientos años, diferentes soportes técnicos
han posibilitado la expansión de esta comunicación masiva. En el siglo xix,
la imprenta y el papel dieron lugar a una prensa diaria con audiencia gene­
ral. Posteriormente, la transmisión eléctrica por cable —telégrafo, teléfo­
no, fax— favoreció una comunicación instantánea, en tiempo real, inicial­
mente bilateral, pero potenciada por su alicinza con la prensa escrita. La
transmisión de voz e imagen por ondas terrestres —radio, televisión— per­
mitió que un solo emisor alcanzara en tiempo real a una audiencia masiva:
la política utiliza la radio desde los años veinte del siglo xx y la televisión lo
hace desde los años sesenta. Poco después, la transmisión de imagen y voz
desde satélite superó los límites territoriales de las ondas terrestres y facili­
tó que un mismo mensaje llegara a todo el planeta, en una globalización de
las comunicaciones políticas. Finalmente, la integración de todos estos me­
dios —posibilitada por la conexión recíproca de redes de ordenadores— ha
acabado estructurando Internet, la red global que comunica en tiemjK) real
y de forma multilateral a infinidad de emisores-receptores.
Así pues, la trama de canales de comunicación se ha hecho mucho más
densa y penetrante, constituyendo la llamada «aldea global» (MacLuhan)
de la que forma parte la humanidad entera. Sin embargo, esta aldea
—como la mayor parte de las comunidades humanas— sigue albergando
grandes desigualdades en el acceso a la comunicación política. Pese al
avance imparable de la infraestructura comunicativa, no hay que olvidar,
por ejemplo, que —a finales del siglo xx— los habitantes del continente
africano disponían en su totalidad del mismo número de líneas telefóni­
cas que la ciudad de Tokio.
3 02 LA POLÍTICA COMO PROCESO: (1 ) EL CONTEXTO CULTURAL

C o m u n ic a c ió n desde el po der y desd e la o po sic ió n

La política —^tanto en sus procesos regulares, como en circunstancias de

crisis— ha ido acudiendo a los diferentes canales de comunicación que la
técnica ponía a su alcance. Con este recurso, cada actor político —^tanto
desde el poder como desde la oposición— intenta hacer llegar sus men­
sajes al mayor número posible de receptores.

— Mussolini, Goebbeis y Roosevelt fueron los primeros dirigentes en ha­

cer un uso sistemático de la radio para divulgar sus ideas. Este papel
de la radio se reforzó durante la Segunda Guerra Mundial, con inter­
venciones destacadas de líderes como Churchill y De Gaulle.
— Se sitúa en la campaña electoral norteamericana de 1960 y en los de­
bates televisados entre los candidatos Nixon y Kennedy el punto de
arranque del uso regular de la televisión en la vida política. Poco des­
pués se extendía a otros países.

En situaciones políticas en las que prensa, radio y televisión están sujetas

al control directo de las autoridades, la oposición ha acudido a los medios
alternativos disponibles.

— En 1989, los estudiantes chinos que reclamaban la democratización

del régimen político usaron el fax para comunicarse entre sí y con el
extranjero, hasta que las autoridades aplastaron aquel movimiento de
protesta en la plaza de Tian-an-men.
— En 1994, el subcomandante Marcos —dirigente de la llamada guerrilla
zapatista en México— acudió a Internet para emitir sus proclamas, ar­
gumentar sus posiciones y obtener apoyos.
— A partir de 1999, Internet y el correo electrónico han sido utilizados
para convocar movilizaciones de todo tipo a favor o en contra de cau­
sas políticas de alcance universal. Es el caso de las manifestaciones
simultáneas convocadas para protestar contra la globalización neoli­
beral y proponer soluciones alternativas o para oponerse a la invasión
de Irak por Estados Unidos. Con el recurso a esta tecnología se consi­
gue las mayores concentraciones políticas de la historia.
— En 2004, los mensajes SMS difundidos por telefonía móvil facilitaron
la rápida activación de una protesta contra el gobierno consen/ador
presidido por José M. Aznar, al que se acusaba de ocultar datos rele­
vantes sobre la autoría de los atentados de Madrid (11/03/2004) con
fines partidistas.

Es fácil de entender, por tanto, la tensión existente entre los actores polí­
ticos que se esfuerzan por controlar y regular todo lo que hace referencia
al sistema de medios de comunicación: disponer de ellos es esencial para
intervenir con eficacia en los procesos de decisión política.
 LA COMUNICACIÓN POLÍTICA Y LA OPINIÓN PÚBLICA 303
• La retroalimentación del circuito de comunicación se produce cuando un
emisor pasa a ser receptor y viceversa. Así ocurre en la réplica que un es­
tudiante hace a la observación sobre un hecho político que ha formulado
un compañero de clase. En comunicación de masas, la retroalimentación
más estructurada se da cuando un sondeo de opinión registra las reaccio­
nes de la población a las actividades y manifestaciones de un dirigente
político. Este constante movimiento de ida y vuelta entre emisores y re­
ceptores hace que la comunicación sea un ejercicio ininterrumpido que
nunca cesa y en el que multitud de participantes están permanentemente
implicados, aunque sea a ritmos y con intensidades diferentes.
Se desprende de la descripción anterior que el proceso de comunicación
puede ser entendido de dos maneras diferentes, calificadas respectivamen­
te como «modelo telégrafo» y como «modelo orquesta». Según el primero,
la comunicación se concibe como una relación lineal: los emisores elaboran
y emiten el mensaje, que es recibido y descifrado por el receptor. Aunque se
dan interferencias y «ruidos ambientales» que pueden deformar su conte­
nido, la comunicación es aquí contemplada como un ejercicio bilateral.
El segundo modelo presenta una relación más compleja, en la que in­
tervienen multitud de actores. Estos actores emiten mensajes simultáneos,
accesibles en tiempo real y reinterpretados por los receptores, que pueden
reaccionar sobre la marcha e intervenir de nuevo. El proceso se convierte
así en algo parecido al concierto ofrecido por una orquesta. O, de modo más
exacto, por un conjunto de jazz en el que cada instrumentista interviene con
su aportación y, al mismo tiempo, replica a las intervenciones de los demás
instrumentos, en un constante ir y venir entre ellos. Este modelo parece
más ajustado a la situación política real, en la que la diversidad de actores y
la abundancia de canales de comunicación acaban tejiendo una red de in­
tercambios multilaterales, en la que tienen su lugar gobernantes, ciudada­
nos individuales, organizaciones sociales, partidos, medios de comunica­
ción, líderes de opinión, organismos intemacionales, grandes gmpos de
interés económico, etc.

Comunicación individual y comunicación de masas

La comunicación política puede, pues, concebirse como una relación
entre individuos. Cada uno de ellos participa en ella —como ya sabemos—
con su filtro de predisposiciones: con ellas, selecciona e interpreta las fuen­
tes de comunicación a las que se expone con mayor facilidad y a las que
presta mayor atención. Sus mensajes son los que retiene también selectiva­
mente en su memoria. Así, es sabido que cada sujeto atiende con preferen­
cia a algunos emisores con respecto a otros y, en último término, registra de
modo más duradero determinado tipo de mensajes, según sean sus actitu­
des previas y la cultura política a la que pertenece.
Pero ya hemos visto también que la comunicación se desarrolla en un
entomo colectivo: la comunicación es una actividad de gmpo. En este gm-
304 LA POLÍTICA COMO PROCESO: (1) EL CONTEXTO CULTURAL
po destaca la existencia de actores más atentos a los mensajes que circulan
por el espacio político y que —después de seleccionarlos, interpretarlos y
reelaborarlos— los «re-emiten» hacia su círculo de contactos. Con gran
frecuencia, pues, el flujo de comunicación suele desarrollarse en dos etapas
—two step-flow—: del emisor a un líder de opinión y de este líder de opinión
al ámbito en que él mismo se sitúa. Este ámbito puede ser muy localizado:
por ejemplo, un lugar de trabajo en el que determinada persona —especial­
mente interesada por la política— difunde entre los menos interesados una
serie de datos y opiniones que ha recogido de los medios (prensa, radio, te­
levisión) y reinterpretado a su manera. Pero puede desarrollarse también
un ámbito mucho más amplio: un articulista de prensa o el conductor de un
programa de radio desempeñan un papel parecido, pero su campo de in­
fluencia se amplía de forma considerable al dirigirse a los consumidores de
los medios de comunicación de masas.
El papel de los llamados líderes de opinión es reconocido por los emi­
sores de mensajes, porque saben de su capacidad para multiplicar la di­
fusión de los mismos. Así, una asociación de vecinos se dirige al director de
un programa de radio para dar difusión a sus reivindicaciones de barrio.
O un líder político en campaña electoral se reúne con responsables sindica­
les o empresariales para conocer sus opiniones y transmitir sus propuestas.
En ambos casos, los dos emisores tratan de ampliar la eficacia de sus men­
sajes contando con la actividad y la presunta credibilidad de estos «inter­
mediarios» o líderes de opinión. Cualquier análisis del proceso de comuni­
cación, por tanto, ha de tener en cuenta que los intercambios individuales y
los intercambios de grupo se combinan permanentemente.

E xposició n selectiva a los m edio s de com unicació n y líderes de opinión

Es frecuente que un sujeto se exponga de forma preferente o exclusiva a

los medios de comunicación que le son afines y que refuerzan sus predis­
posiciones políticas: lo revela la fidelidad de muchos individuos a un mis­
mo periódico o a una misma emisora de radio o televisión. Conociendo
las inclinaciones políticas de un amigo o de un familiar es posible recons­
truir de manera aproximada los medios de comunicación —diario, emiso­
ras de radio y televisión— que prefiere. ¿Puede seleccionar algunas per­
sonas que usted conoce y aventurar a qué medios de comunicación recu­
rren con preferencia?
Por su parte, los líderes de opinión aparecen en ambientes muy diferen­
tes. Entre sus relaciones personales o de trabajo, ¿le costaría identificar a
algún líder de opinión, según el concepto elaborado en el texto?

Nuevas tecnologías y comunicación en red

A finales del siglo xx, el desarrollo acelerado de las tecnologías de la in­
formación y de la comunicación (TIC) impactó de lleno sobre la comunica-
 LA COMUNICACIÓN POLÍTICA Y LA OPINIÓN PÚBLICA 305 %

ción política. La constitución de una red universal virtual —world wide

web— facilita en principio una relación permanente y multilateral entre to­
dos los emisores y receptores de mensajes políticos.
• Instituciones públicas, partidos y organizaciones sociales han ocupado su
espacio en la web, mediante páginas propieis, boletines electrónicos, co­
rreos personales y circulares. Los ciudadanos pueden igualmente emitir sus
mensajes: correo electrónico, sms, blogs, etc. A su vez, la red permite que
los medios de comunicación tradicionales (prensa, radio, televisión) estén
siempre a disposición de sus usuarios a escala global y no sólo local.
• Pero los mensajes de impacto político no se limitan a los que se identifican
directamente como tales. También hay comunicación de trascendencia po­
lítica en los mensajes que emiten a través de la red los actores financieros,
industriales o comerciales, los empresarios del ocio, la publicidad comer-
ciíd, las iglesias o las instituciones educativas.
• No está claro todavía de qué modo ha alterado esta gran densidad comu­
nicativa el papel de los medios ni hasta qué punto ha transformado las
conductas de ciudadanos y ciudadanas. Para algunos, aumenta la liber­
tad de estos últimos al ofrecerles la posibilidad de intervenir directamen­
te y sin intermediarios en el debate político. Para otros, en cambio,
siguen siendo los actores organizados —mediáticos, comerciales o insti­
tucionales— los que mejor aprovechan este recurso técnico para influir
sobre los individuos y sus reacciones. Para algunos, la red libera. Para
otros, la red enreda y aprisiona.
En todo caso, los nuevos instrumentos de acceso a la comunicación poh'-
tica no están a disposición de todos. Se abre así la llamada «brecha digital». Si
la información y sus instrumentos se convierten en factores de ganancia eco­
nómica y de poder político, se genera una división entre quienes poseen los re­
cursos para ser actores efectivos en este gran mercado de la información y
quienes carecen de dichos recursos. Se configura, pues, una nueva desigual­
dad —^la desigualdad digital— que, al igual que otras desigualdades (cfn cap.
1), genera conflicto social. Corresponde, entonces, a la política y a las institu­
ciones públicas —estados, organizaciones intemacionales— gestionar dichos
conflictos.

¿De la c o m u n ic a c ió n militar y c ien tífic a a la DEMOCRACIA ELECTRÓNICA?

En 1990, Internet — resultado de la conexión entre ordenadores y líneas

telefónicas— era conocido solamente por algunos sectores científicos. La
red se había construido a partir del sistema de comunicaciones preparado
por Estados Unidos hacia 1970 para sus necesidades militares. En menos
de una década, sin embargo, Intemet se ha convertido en un medio acce­
sible a multitud de actores, incluidos los actores políticos. A partir de 1992,
algunos candidatos estadounidenses utilizan el correo electrónico y las pá­
ginas web como instrumento de campaña electoral. En muy pocos años,
306 LA p o lític a co m o p ro c e s o : ( 1) e l c o n te x to c u l t u r a l
las democracias consolidadas asisten al desarrollo de la red como medio
para publicidad electoral, captación de fondos para la financiación de cam­
pañas, páginas de partidos y candidatos, chats con candidatos, blogs,
sondeos on-line, etc. Se habla ya de «democracia electrónica» en la que la
red mundial se hace imprescindible. Posibilita más dinamismo e inmedia­
tez en el intercambio de mensajes que pueden modificarse según las res­
puestas de los destinatarios. Pero también facilita la difusión de informa­
ción no verificada, la improvisación sin fundamento, las reacciones emo­
cionales, el anonimato irresponsable, etc. ¿Es necesaria una regulación
de tales intercambios para asegurar sus ventajas y aminorar sus inconve­
nientes? ¿Es posible tal regulación? ¿A qué manos puede confiarse?

Los efectos de la comunicación de masas: tres visiones

El impacto político de la comunicación de masas se convirtió en obje­
to de análisis hacia 1920. La Primera Guerra Mundial, la revolución bol­
chevique en Rusia o la agitación nazi-fascista en Italia y Alemania pusieron
de relieve la importancia de recientes tecnologías —radio, cine— para una
propaganda política que hasta entonces se había basado en el contacto di­
recto —la reunión, el mitin— o en la prensa escrita. Dos líneas de análisis se
desarrollaron desde entonces.
• La primera y más antigua pone el acento en el papel del emisor y en su
presunta capacidad ilimitada para manipular al receptor y forzarle a
comportamientos inicialmente no deseados. Las masas receptoras son,
desde esta perspectiva, un elemento pasivo, un objeto de manipulación:
«La violación de las masas» (S. Tchakhotine, 1939) es el expresivo título
de una de las primeras obras sobre el fenómeno de la propaganda políti­
ca desarrollada a través de la comunicación masiva. De ahí las previsio­
nes pesimistas sobre la viabilidad de los sistemas democráticos si dema­
gogos como Mussolini o Hitler se apoderaban de los instrumentos de co­
municación y los manejaban en su propio benefìcio.
• Más adelante la atención se ha ido desplazando hacia la relación emisor-
receptor. En esta visión, el receptor no es pasivo: en cierto modo se com­
porta como cómplice de la acción comunicativa de masas. Porque es este
receptor quien la busca e incluso la necesita, para compensar la disolu­
ción progresiva de los grupos primarios y de los contactos cara a cara. En
esta aproximación, el efecto de los medios es ante todo un efecto de for­
talecimiento de las actitudes y opiniones previas del sujeto: la comunica­
ción no modificaría, sino que consolidaría posiciones previas.
• Finalmente, la irrupción de la comunicación audiovisual ha trasladado la
atención desde el contenido del mensaje a la forma que adquiere (V.24).
Según esta visión, es la forma la que acaba configurando la misma capa­
cidad de percepción y de análisis del sujeto receptor. Lo importante no es’
el mensaje, sino el medio que lo transmite: «el mensaje (influyente) es el
 LA COMUNICACIÓN POLÍTICA Y LA OPINIÓN PÚBLICA 307
propio medio» (MacLuhan). Aplicado de manera especial a la hegemonía
de la televisión, lo que se pone de relieve es la virtud de este medio para al­
terar una serie de variables del proceso de comunicación. En función de
sus características y exigencias —^visualización, espectacularidad, perso­
nalización, brevedad, etc.—, el medio televisivo tiene, entre otros, los
efectos siguientes:
— delimita el principal escenario de la comunicación, suplantando otros
escenarios políticos y, de manera particular, al parlamento;
— selecciona y filtra las cuestiones sobre las que se transmiten mensajes;
— selecciona a los actores del proceso comunicativo;
— impone un determinado lenguaje verbal y gestual, que luego se trasla­
da a otros medios.
El medio televisivo —y no tanto los contenidos que vehicula— acaba
condicionando la forma de percibir y comprender la política: se nos presen­
ta como un combate dialéctico entre personajes telegénicos, que sintetizan
posiciones complejas e intercambian interpelaciones muy simples y esque­
máticas. Quienes no cumplen con estas condiciones impuestas por el medio
de comunicación son marginados. Éste es un efecto a medio y largo plazo:
va más allá del impacto inmediato de algunos mensajes concretos y se in­
corpora a las culturas políticas de muchas sociedades.

Espectacularización de la política y fijación de la agenda

El resultado es que la presencia dominante de los medios audiovisua­
les ha alterado en gran manera el panorama de la comunicación política.
Ha limitado progresivamente el papel de la prensa escrita: es general el es­
tancamiento o la caída de lectura de prensa, pese a la creciente alfabetiza­
ción de muchas sociedades. Y al mismo tiempo ha modificado el trata­
miento que esta prensa hacía de la actualidad política: la ha llevado a adop­
tar algunas pautas —personalización, espectacularidad, simplificación—
claramente importadas de los medios audiovisuales.
Por otra parte, la omnipresencia de los medios —cadenas de radio y de
televisión que emiten sin interrupción las veinticuatro horas del día, edi­
ción actualizada on-line de todos los medios— aumenta su aptitud para
configurar el escenario político. De aquí la teoría de la agenda-setting o del
orden del día: son los medios los que pueden fijar las prioridades de la aten­
ción de políticos y ciudadanos, al seleccionar cuestiones e insistir sobre
ellas. A esta agenda u orden del día acaban sometiéndose unos y otros.
Esta configuración de la agenda por parte de los medios no significa
que la opinión de la ciudadanía se ajuste siempre a las opiniones que sus­
tentan los medios. Un ejemplo reciente lo ha dado el «caso Lewinsky» en
Estados Unidos: ocupando la atención preferente de la política norteame­
ricana entre 1998 y 1999, la valoración generalmente negativa que los me­
dios emitieron sobre los efectos políticos de la relación del presidente
308 LA POLÍTICA COMO PROCESO: (1 ) EL CONTEXTO CULTURAL
Clinton con la señorita Lewinsky no fue seguido por la opinión pública,
que optó por distinguir entre las aficiones eróticas del presidente y su ac­
tividad política.
No hay, pues, que conceder una capacidad irresistible a la influencia de
los medios. Pero tampoco puede ser ignorado su papel como actores muy
principales en la política. Como hemos dicho, toda práctica política está ba­
sada en el intercambio de mensajes: en la identificación de las cuestiones
conflictivas, en la elaboración de propuestas, en la movilización de apoyos,
etcétera. En cada uno de estos momentos, los actores son emisores-recep-
tores constantes de mensajes, mediante los cuales formulan su visión de la
situación y pretenden que sea compartida por otros. Por ello, no es conce­
bible en las sociedades de hoy una política sin la interx'ención intensísima
de los medios de comunicación, convertidos en actores políticos de primer
plano (cfr. más adelante en V.25).

La opinión pública
En este proceso incesante de comunicación, ¿cómo relacionamos la
opinión de un ciudadano o de un dirigente político con sus actitudes o pre­
disposiciones políticas? Puede decirse que una opinión equivale a la traduc­
ción verbal de una actitud política en un momento dado. Con la manifesta­
ción verbal que expresa una opinión se hace perceptible una predisposición
anterior: de esta predisposición surge —en determinadas circunstancias—
un pronunciamiento a favor o en contra de una situación, una propuesta o
un personaje. Por ejemplo, una predisposición favorable a valores de jerar­
quía y de orden conduce normalmente a una opinión desfavorable a una
huelga o a una manifestación callejera, porque son percibidas como sínto­
mas de desorden o de protesta. Una actitud tolerante y respetuosa con las
diferencias llevará, por su parte, a expresar opiniones negativas ante episo­
dios de racismo o de sectarismo religioso.
Pero ¿a qué denominamos opinión pública? La noción de opinión pú­
blica nos remite a un fenómeno colectivo: «buena acogida entre la opinión
de las propuestas del partido X», «crece el descontento popular por la ca­
restía de la vida», «el gobiemo ha perdido el favor de la opinión pública»,
etc. Cuando hablamos de opinión pública nos referimos a una determinada
distribución de las opiniones individuales en el seno de una comunidad,
que —en su conjunto— adopta una inclinación determinada ante los men­
sajes recibidos de los medios de comunicación. Opinión pública, por tanto,
no equivale a la opinión unánime de una comunidad. Poco justas son, pues,
expresiones tales como «la gente piensa...», «la gente cree...», que evocan
una opinión monolítica. Un análisis preciso de la opinión pública revela su
carácter segmentado y de ahí la necesidad de analizarla detalladamente,
como veremos a continuación.
La opinión pública es, por tanto, el resultado de la combinación de
dos factores: por un lado, el sistema de actitudes predominantes en la so­
ciedad —la cultura política de aquella comunidad— y, por otro, la inter­
 LA COMUNICACIÓN POLÍTICA Y LA OPINIÓN PÚBLICA 309
vención de los medios de comunicación. Así, mientras que el concepto de
cultura política (IV. 17) describe una pauta estable de actitudes básicas que
duran en el tiempo, la noción de opinión pública alude a la reacción de este
sistema de actitudes frente a elementos circunstanciales de la política —he­
chos, propuestas, personajes, etc.—, que surgen en el día a día político y
que son difundidos a través del sistema comunicativo. Por esta razón, la
opinión pública debe entenderse como un fenómeno que cambia. Es preci­
samente el análisis de sus variaciones lo que ha aumentado la importancia
de los estudios de opinión, atentos a comprobar si los mensajes que se in­
tercambian en la comunidad refuerzan o alteran los estados de opinión an­
teriores.

Encuestas y sondeos:
¿qué aportan al conocimiento de la opinión pública?
Si se admite la importancia de la opinión pública en la política de ma­
sas es necesario averiguar dónde y cómo se expresa esta opinión agregada.
¿Dónde está el oráculo capaz de sintetizar la pluralidad de opiniones indivi­
duales? ¿Quién asume el papel de portavoz de la opinión pública? En las de­
mocracias y de manera regular, es el conjunto de la ciudadanía el que se
pronuncia en el momento de las elecciones: aunque sea de forma rudimen­
taria, la ciudadanía opina con su voto a favor o en contra de las propuestas
y de los candidatos que los partidos someten a su consideración. El veredic­
to de las urnas es el veredicto decisivo de la opinión pública.
• Pero ¿qué ocurre entre las convocatorias electorales? ¿Cómo pulsar el es­
tado de la opinión? Durante casi siglo y medio, los medios de comunica­
ción —inicialmente, la prensa escrita y luego los medios audiovisuales—
se adjudicaron este papel, ofreciendo su tribuna a personajes relevantes
de la sociedad a quienes se atribuía —y se sigue atribuyendo— la capaci­
dad de auscultar el estado de la opinión y las oscilaciones que experimen­
ta: periodistas, intelectuales, profesores. Esta capacidad es también una
cualidad —el «olfato político»— que se presume en los dirigentes políti­
cos, obligados a valorar los indicios que recogen en sus frecuentes con­
tactos con grupos e individuos y a extrapolarlos hasta convertirlos en un
retrato de las tendencias generales de la opinión.
Entendida de este modo, la opinión pública no es más que una recons­
trucción fabricada por un sector de la sociedad: el que agrupa a los profe­
sionales de la comunicación y de la política, junto con intelectuales, aca­
démicos y otros personajes públicos. ¿Responde esta opinión pública
«construida» —a veces designada con la expresión «opinión publicada»
para distinguirla de la «opinión pública»— a lo que efectivamente pien­
san los hombres y las mujeres de una comunidad política?
• Para resolver el problema se recurre desde hace años a encuestas y son­
deos de opinión, convertidos en instrumento central de comunicación
política en todas las democracias liberales. Con estos instrumentos se
310 LA POLÍTICA COMO PROCESO: (1 ) EL CONTEXTO CULTURAL
pretende averiguar las orientaciones de los ciudadanos sobre determina­
das cuestiones de actualidad política, escrutar sus futuras intenciones de
voto o medir la aceptación de los líderes políticos y de sus propuestas. En­
cuestas y sondeos consisten en formular una serie de preguntas sobre
cuestiones de relevancia política y social a una muestra reducida y repre­
sentativa de la población. Suele reservarse el término encuesta para refe­
rirse a estudios de opinión sobre temas de mayor calado: por ejemplo,
una encuesta sobre actitudes ante la emigración. Mientras que el término
sondeo es utilizado para designar una prospección breve sobre asuntos
de actualidad: la intención de voto ante una convocatoria electoral, la re­
acción ante una decisión gubemamental.
En la década de los treinta, el norteamericano George Gallup (1901-
1984) extendió a la política el uso del sondeo de opinión que se venía em­
pleando ya en la investigación de mercados para productos comerciales.
Hacia 1960, los estudios de opinión política empezaron a abundar en las
demás democracias occidentales. La informática y las nuevas tecnologías
de la comunicación dieron finalmente un gran empuje a este instmmen­
to, al acelerar los procesos de tratamiento y difusión de los datos.
• En la actualidad, la combinación de sondeos y encuestas con la prensa y
la radiotelevisión se ha convertido en una de las armas de comunicación
política más utilizadas. Algunos observadores han señalado que encues­
tas y sondeos deberían advertir —al igual que el tabaco— del daño que
pueden ocasionar a la política. En algunos países se denuncia con fre­
cuencia que no todas las encuestas respetan los requisitos básicos para
obtener resultados fiables: una muestra estadísticamente representativa,
un trabajo de campo profesional y debidamente controlado, un análisis
suficientemente completo y fiel a los datos obtenidos. Se señala también
que los conceptos y las preguntas que figuran en los cuestionarios son
elaborados por las elites políticas y que no siempre coinciden con las
prioridades o las categorías de los ciudadanos. Se critica a menudo que
los entrevistados se ven en la tesitura de responder a cuestiones sobre las
que carecen de información o sobre las que no han tenido oportunidad de
reflexionar De este modo, encuestas y sondeos —al igual que otros me­
dios de comunicación— acabarían modelando o influyendo sobre la opi­
nión, en lugar de reflejarla fielmente.
Sin embargo, este riesgo cierto de deformación disminuye a medida
que aumenta la competencia profesional y el control sobre el rigor de los
estudios de opinión, cuyos resultados son —en general— un buen reflejo
de la realidad. Por otra parte, la eventual deformación imputada a estos
estudios puede ser atenuada, completando su uso con otros métodos de
análisis que reducen algunos de sus inconvenientes.
• En todo caso, hay que reconocer en beneficio de encuestas y sondeos
que su empleo permite compensar la voz excesiva de algunos sectores,
gmpos y personajes cuyas voces se oyen con gran insistencia en la esce­
na pública y que —sin gran justificación— se atribuyen a veces el papel
de portavoces de una imprecisa opinión pública. Los estudios de opi­
nión ofrecen a los ciudadanos anónimos la oportunidad de expresar
 LA COMUNICACIÓN POLÍTICA Y LA OPINIÓN PÚBLICA 311
también sus convicciones y expectativas. Lo cierto es que la información
que suministran las encuestas se ha convertido en un mensaje que los di­
ferentes actores políticos se intercambian constantemente para dar
fuerza a sus posiciones respectivas, especialmente cuando los datos les
son favorables.

¿Qué importancia tiene la opinión pública para el sistema político?

En una monarquía absoluta no era concebible la existencia de la opi­
nión pública: se trataba de un concepto extraño en un sistema político
donde sólo una minoría muy reducida tenía un papel activo. La opinión
pública como fenómeno social ganó importancia cuando se amplió el es­
pacio para el debate político abierto. Fueron los avances en el reconoci­
miento de la libertad de expresión los que convirtieron a la opinión públi­
ca en una de las fuentes principales —si no la principal— de legitimación
del poder político. De tal manera que, desde finales del siglo xviii, la liber­
tad de expresión está íntimamente asociada a la responsabilidad —a la ca­
pacidad de dar respuestas— de los gobiemos: en otras palabras, los titula­
res del gobiemo deben responder a los mandatos de la opinión.
Ya hemos señalado que en una democracia —donde todos los ciudada­
nos tienen reconocidos derechos políticos—, la expresión indiscutible de la
opinión pública reside en la voluntad electoral. Se ha definido a la demo­
cracia como el gobiemo de la opinión. No ocurre así en regímenes dictato­
riales, pero sus gobemantes también se ocupan de la opinión pública y se
preocupan por ella, aunque sea para evitar su libre manifestación y para
condicionarla con mensajes engañosos a través de la censura y del control
de los medios.
Es lógico, pues, que en la política de masas se dé una relación estrecha
entre gobemantes y opinión. Los ciudadanos tienen mayores oportunida­
des para expresar públicamente sus demandas y aspiraciones. Por su parte,
los dirigentes políticos se esfuerzan por captar las tendencias de la opinión,
intentando evitar errores de apreciación que puedan costarles el apoyo po­
pular. Cuando un partido prepara su programa electoral, cuando un gobier­
no desarrolla una política o cuando la oposición la critica, la repercusión
sobre la opinión pública ejerce una influencia anticipada. A veces, esta in­
fluencia se expresa más como una «capacidad de veto anticipado» que de
otra forma. Por ejemplo, dificulta que partidos y gobiemos avancen pro­
puestas presuntamente impopulares: es bien sabido que hace más difi'cil a
un gobiemo aumentar los impuestos que reducirlos o disminuir los benefi­
cios sociales más que aumentarlos.
Se señala también que los ciudadanos desconocen en ocasiones datos
básicos para formarse una opinión consistente sobre determinado proble­
ma, especialmente cuando se trata de cuestiones en las que inciden factores
cada vez más complejos. Pero esta ignorancia respecto de los medios técni­
cos no quita valor a lo que los ciudadanos expresan respecto de los grandes
objetivos de la política: por ejemplo, mejor calidad medioambiental, aun­
312 LA POLÍTICA COMO PROCESO: ( 1 ) EL CONTEXTO CULTURAL
que pueda haber desconocimiento o desacuerdo sobre los métodos a em­
plear para conseguirla. Así pues, los estudios de opinión pueden facilitar so­
bre todo el conocimiento de las prioridades colectivas de la ciudadanía.
En todo caso, los protagonistas de la vida política recurren constante­
mente a los medios de comunicación y a los estudios de opinión para con­
seguir el favor piiblico a sus propuestas y para erosionar la credibilidad de
sus adversarios. Ello hace que se incremente cada vez más la densidad de la
red de intercambio de mensajes. Esta mayor densidad aumenta la probabi­
lidad de interferencias y distorsiones. De ahí la importancia de analizar con
cuidado lo que esta red transmite y de aprender a discriminar en medio de
esta abundancia de «ruido» comunicativo aquello que puede tener sentido
en cada circunstancia y para cada actor

¿AFAVOR o A CONTRACORRIENTE DE LA OPINIÓN PÚBLICA?

Se ha dicho que los dirigentes políticos democráticos son, en realidad, di­
rigidos por las tendencias de la opinión. Pero hay ocasiones en las que los
titulares del poder se empeñan en ir a contracorriente de esta opinión,
cuando esta opinión contradice lo que el líder considera de interés gene­
ral para el país.

— En el período 1936-1939, la opinión pública británica se manifestaba

partidaria del apaciguamiento en las relaciones del Reino Unido con el
régimen nazi de Hitler. Sólo algunos dirigentes —Winston Churchill,
entre ellos— y algunos medios de comunicación sostenían posiciones
combativas frente al dictador alemán y criticaban las cesiones del pri­
mer ministro Chamberlain a las reivindicaciones hitlerianas.
— En los años 1955-1960, la mayoría de la opinión pública francesa se
oponía a la independencia de Argelia: en estas circunstancias, el ge­
neral Charíes de Gaulle —que había llegado al poder en 1958 como
garante de una posición de firmeza frente a los políticos «abandonis­
tas»— acabó dirigiendo un proceso de descolonización del territorio
norteafricano que fue aprobado en referéndum.
— El PSOE, en concordancia con la opinión pública española de los
años 1975-1980, se había manifestado contrario al ingreso de España
en la OTAN. Sin embargo, cuando los socialistas llegaron al gobierno
en 1982 reorientaron su posición e impulsaron una campaña favora­
ble al ingreso condicionado en la organización atlántica, que fue apro­
bado en referéndum en 1985.
— En buena parte de los países occidentales donde la pena de muerte
ha sido abolida, la opinión pública se manifiesta favorable a ella en
caso de delitos particularmente odiosos: atentados terroristas con
víctimas mortales, violación con asesinato, muerte de agentes de la
autoridad, etc. Sin embargo, la gran mayoría de los partidos y líde­
res políticos no atienden a esta opinión y siguen sosteniendo la abo­
lición.
 LA COMUNICACIÓN POLÍTICA Y LA OPINIÓN PÚBLICA 313
¿Bajo qué condiciones puede un dirigente democrático prescindir de la
opinión pública mayoritaria? ¿Debe someterse a la llamada «sondeocra-
cia» o dictadura de los sondeos? ¿Hasta qué punto debe el gobernante
democrático seguir su propio proyecto, ignorando las demandas de la opi­
nión?