COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

de un acto administrativo propio

(…) “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de
competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso
administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que
la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los
que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula
especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos
administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean
interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y
obligaciones”. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad
pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y
derechos por parte de otra entidad, lo que implica el traslado de las
obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos
administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA

AUTO 296 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2370

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal

Administrativo de Bolívar y el Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Cartagena
(Bolívar)

Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., ocho (08) de marzo de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de
la Constitución Política, profiere el siguiente
 Expediente CJU-2370

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 30 de julio de 2021, Colpensiones acudió al medio de control de

nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de
las resoluciones 46448 del 29 de septiembre de 2008, expedidas por el Instituto
de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, y GNR135591 del 11 de mayo de 2015
de Colpensiones, por medio de las cuales se reconoció la pensión de vejez y el
incremento pensional del 14%1 a favor de Jorge Eliecer Caro Cabanzo. Lo
anterior, debido a que Cajanal (actualmente, la UGPP) ya le había reconocido
pensión de vejez mediante Resolución 49530 del 16 de octubre de 2007 y no
cumplía con el siguiente requisito: “(i) que las dos prestaciones o una de ellas se
hubiere causado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir
antes del 01 de abril de 1994, ya que el estatus pensional con CAJANAL hoy
Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal “UGPP” fue del 21 de mayo de 2003,
y el estatus pensional ante el ISS hoy Colpensiones es del 21 de mayo de 2008” 2.
Además, solicitó que se ordene el reintegro de las mesadas pensionales pagadas.

2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Tribunal

Administrativo de Bolívar. Mediante providencia de 25 de marzo de 2022, el
despacho judicial (i) declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento del
proceso y (ii) remitió el expediente a la oficina judicial de reparto para que fuera
asignado entre los juzgados laborales del circuito de Cartagena (Bolívar). Indicó
que “la competencia no está determinada porque se pretenda la anulación de un
acto administrativo, puesto que el juez laboral va a resolver si el señor Caro
podía o no tener la condición de pensionado, lo mismo que eventualmente
tendría que resolver el juez contencioso, pero la Ley le asigna la competencia a
la jurisdicción laboral por ser un trabajador privado que obtuvo el incremento de
su pensión por la Jurisdicción ordinaria” 3. Para llegar a esta conclusión, el
despacho analizó los artículos 104.4 del CPACA, 2 de la Ley 712 de 2001 y 41
de la Ley 142 de 1994.

3. Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento

correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena (Bolívar), el
cual, mediante auto de 10 de mayo de 2022 4, (i) declaró su falta de competencia
para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii)
ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera.
Afirmó que, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1, literal c, del artículo 164
de la Ley 1437 de 2011, así como en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y el
Auto 625 de 2021 de la Corte Constitucional, la acción de lesividad es una

1 Este incremento se presentó como resultado de la sentencia del Juzgado de

Pequeñas Causas Laborales de Cartagena del 12 de marzo de 2012.
2Demanda de Colpensiones. ff. 2 y 3.
3Auto del 25 de marzo de 2022, f. 494.
4Auto del 10 de mayo de 2022, “Autoordena” f. 1 a 3.

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“figura propia de la especialidad de lo Contencioso Administrativo,

independientemente de la calidad del demandado, pues lo que se busca es dejar
sin efecto el acto administrativo emitido en este caso por Colpensiones” 5.

4. Mediante oficio del 8 de junio de 2022, el Juzgado Primero Laboral del

Circuito de Cartagena remitió el expediente a la Corte Constitucional. Esto, en
atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 20156.

5. En sesión de 20 de febrero de 2023, el expediente de la referencia fue

asignado al despacho de la magistrada sustanciadora7.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto

de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo
241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal

Administrativo de Bolívar y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Cartagena, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho de las resoluciones 46448 del 29 de
septiembre de 2008 y GNR135591 del 11 de mayo de 2015, interpuesta por
Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la
controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos
subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra).
En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará
las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de
nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en
contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de
la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará
cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento
del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto

de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de

competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades

5Ib., f. 1.
6Cfr. Constancia de remisión Corte Constitucional, p.1.
7 A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se
entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 22 de febrero de 2023.

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judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman

que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su
exclusiva incumbencia (positivo)”8. La Corte Constitucional ha sostenido en
reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es
necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo 9,
los cuales se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades
1. Presupuesto que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De
subjetivo este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse
10
autónomamente por las partes del respectivo proceso” .
2. Presupuesto Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de
11
objetivo naturaleza judicial, no política o administrativa .
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan
3. Presupuesto manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal,
normativo por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del
12
asunto concreto .

9. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte

pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe
declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no
cumple con alguna de estas exigencias.

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La

Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones
46448 del 29 de septiembre de 2008 y GNR135591 del 11 de mayo de 2015,
presentada por Colpensiones, configura un conflicto negativo de competencia
entre jurisdicciones. Esto es así, porque:

(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos

autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Tribunal
8 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos
328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
9 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos
452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
10 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el
auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los
autos 691 y 716 de 2018.
11 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo
un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional . En
este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está
en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal
se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no
jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
12 Id.

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Administrativo de Bolívar, que forma parte de la jurisdicción de lo

contencioso administrativo, y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Cartagena, que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad
laboral13.
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las
autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad
y restablecimiento del derecho de las resoluciones 46448 del 29 de
septiembre de 2008 y GNR135591 del 11 de mayo de 2015, la cual debe
resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que
los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y
jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para
conocer del asunto (ver párrs. 2 – 3 supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para

conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de
un acto administrativo propio relativo a la seguridad social.
Reiteración de los Autos 316 de 2021 y 840 de 2021

11. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los

artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por
virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la
competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración
interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad14), incluidos
los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por
tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción
ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no
comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos 15.
Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las

13 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º

del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996,
particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996,
art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los
órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción
Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo: […] 2. Tribunales Administrativos».
14 Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se
entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno
de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos
los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
15 En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a
la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se
limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del
interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí
mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe
ser declarado nulo.

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acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho

administrativo”16, con independencia de la materia sobre la que estos actos
versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la
administración”17. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza
autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones
contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho” 18,
las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.

12. Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena de la Corte

Constitucional extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021, de esta manera
estableció la regla de decisión según la cual: “Los artículos 97 y 104 del CPACA
prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la
jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva
para conocer las demandas que la administración interpone contra actos
administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la
seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las
demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad
pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus
derechos y obligaciones”19. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una
entidad pública, según se disponga, supone la subrogación 20 de las obligaciones
y derechos por parte de otra entidad21, lo que implica el traslado de las
obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos
administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.

4. Caso concreto

13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para

conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera
16 CPACA, art. 104.
17 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria,
providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de
2016.
19 En el Auto 840 de 2021 se fijó la siguiente regla de la decisión: “[l]os artículos 97 y 104 del CPACA prevén
una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene
la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos
administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula
especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una
entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.
20 Entiéndase por subrogación el “[a]cto por el que una persona sustituye a
otra en los derechos y obligaciones propios de determinada relación jurídica”
(Diccionario panhispánico del español jurídico, consultado el 1 de octubre de
2021).
21 Cfr. Ley 489 de 1998, art 52, párr. 1. De igual forma, previo a la expedición
de esta norma, se encuentra que los actos a través de los cuales se disponía la
liquidación o supresión de una entidad pública establecían en cabeza de quién
quedaban sus obligaciones (p. ej. Ley 1 de 1991, art. 35).

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que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por

Colpensiones en contra de las resoluciones 46448 del 29 de septiembre de 2008
y GNR135591 del 11 de mayo de 2015 debe ser conocida por la jurisdicción de
lo contencioso administrativo. Lo anterior, debido a que, se trata de una
demanda presentada por una entidad pública en contra de actos administrativos
propios –acción de lesividad–. Por una parte, Colpensiones solicita declarar la
nulidad de la Resolución 46448 del 29 de septiembre de 2008, emitida por la
entidad a la que subrogó (ISS)22. Por otra parte, la entidad pretende que se
declare la nulidad de la Resolución GNR135591 del 11 de mayo de 2015 que
ella misma profirió. Además, a título de restablecimiento del derecho, solicita
que se ordene el reintegro de las mesadas pensionales giradas a Jorge Eliecer
Caro Cabanzo. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad
judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal
Administrativo de Bolívar y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-
2370 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal

Administrativo de Bolívar y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Cartagena (Bolívar), en el sentido de DECLARAR que el Tribunal
Administrativo de Bolívar es la autoridad competente para conocer la demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones contra
las resoluciones 46448 del 29 de septiembre de 2008 y GNR135591 del 11 de
mayo de 2015.

Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente

CJU-2370 al Tribunal Administrativo de Bolívar para lo de su competencia y
para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al
Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena (Bolívar).

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

22Así lo señala el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, como también el artículo
1° del Decreto 2013 de 2012.

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Magistrada
Ausente con comisión

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

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