Informe Sectorial Bebidas No Alcoholicas Colombia Completo Rci285

Proyecto técnico Colombia - OCDE
EVALUACIÓN DE LA
COMPETENCIA EN EL
SECTOR BEBIDAS EN
COLOMBIA
Bogotá, D.C., noviembre de 2022
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
(DNP)
Dirección General
Jorge Iván González
Subdirección General de Prospectiva y Desarrollo Nacional

Juan Miguel Gallego Acevedo
Subdirección General del Sistema General de Regalías

Tania Esperanza Guzmán Pardo
Subdirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial

Camilo Acero Azuero
Subdirección General de Inversiones, Seguimiento y Evaluación

José Alejandro Herrera
Secretaría General
Nasly Jennifer Ruiz González
Dirección de Innovación y Desarrollo Empresarial

Camilo Rivera Pérez
Subdirección de Desarrollo Productivo

María Piedad Bayter Horta
Participantes en la elaboración del documento

Producción editorial DNP
Autores Oficina Asesora de Comunicaciones
Subdirección de Desarrollo Productivo de la Diana María Bohórquez Losada
Dirección de Innovación y Desarrollo Jefe OAC
Empresarial del DNP
Ana Milena Gómez Márquez Diseño y diagramación OAC
Camila Espinosa Borda William Javier Pinto Soler
Jairo Alejandro Granados Zambrano Hernando González
Revisores
Subdirección de Desarrollo Productivo de la Apoyo de publicaciones OAC
Dirección de Innovación y Desarrollo Ana María Parada Neira
Empresarial del DNP Carmen Elisa Villamizar Camargo
Alejandra Jaramillo Londoño Laura Daniela Escobar López
Acompañamiento
Dirección de Competencia de la OCDE © Departamento Nacional de Planeación,
Ori Schwartz, jefe noviembre de 2022
Jordi Calvet-Bademunt Calle 26 núm. 13-19
Federica Maiorano PBX: 601 3 81 5000
Aura García https://www.dnp.gov.co
Evaluación de la competencia en el sector bebidas en Colombia
AGRADECIMIENTOS
En agosto de 2021, a través de la Vicepresidencia de la República y el Ministerio de

Relaciones Exteriores, Colombia firmó una nota diplomática que constituyó un acuerdo
con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para el
“desarrollo de capacidades para el DNP de Colombia, sobre la metodología de
evaluación y el conjunto de herramientas de la OCDE en competencia”. En el marco
de la implementación de este proyecto técnico, se realizó la transferencia de la
metodología OCDE de análisis de barreras regulatorias a la libre competencia al
Departamento Nacional Planeación (DNP).
Con este proyecto, la OCDE brindó apoyo técnico al equipo de la Subdirección de

Desarrollo Productivo del DNP para llevar a cabo una evaluación de la competencia
piloto en un sector relevante de la economía, aplicando la metodología de la caja de
herramientas de la OCDE. En estos estudios se identifican restricciones innecesarias a
las actividades de mercado que puedan surgir en la normativa vigente. Este informe fue
escrito por Ana Milena Gómez Márquez, Camila Espinosa Borda y Jairo Alejandro
Granados Zambrano, contratistas de la Subdirección de Desarrollo Productivo. Además,
contó con la dirección de Alejandra Jaramillo Londoño, contratista de la misma área;
María Piedad Bayter Horta, subdirectora de Desarrollo Productivo y Camilo Rivera Pérez,
director de Innovación y Desarrollo Empresarial del DNP.
Un agradecimiento especial a la Dirección de Competencia de la OCDE liderada por Ori

Schwartz y al equipo de trabajo que acompañó el proceso de transferencia de la
metodología de evaluación de la competencia: Jordi Calvet-Bademunt, Federica
Maiorano y Aura García. Su orientación y retroalimentación contribuyó a que este
primer ejercicio de evaluación de la competencia generara evidencia de acciones claras
para promover la competencia desde los reguladores.
Adicionalmente, el estudio recibió valiosos aportes del Ministerio de Salud y Protección

Social (MinSalud); el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
(Invima); el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MinHacienda); la Presidencia de
la República; el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MinComercio); Colombia
Productiva; la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas (DIAN); la Superintendencia
de Industria y Comercio (SIC); la Cámara de Industrias Asociadas de Bebidas Alcohólicas
(CABA) y la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI).
4
TABLA DE CONTENIDO
AGRADECIMIENTOS ............................................................................................................................................... 4
RESUMEN EJECUTIVO ...........................................................................................................................................6
1. EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES ...........................................................................................8
1.1 Metodología de evaluación de la competencia ......................................................................................8
1.2 Beneficios de la competencia ............................................................................................................................. 12
1.3 Principales hallazgos de la evaluación de la competencia en el sector bebidas ......... 14
1.4 Principales recomendaciones de la evaluación.....................................................................................15
2. ANÁLISIS DEL SECTOR BEBIDAS EN COLOMBIA .................................................................. 20
2.1 Definición del sector................................................................................................................................................. 20
2.2 Contexto económico del sector........................................................................................................................ 22
2.3 Marco institucional .....................................................................................................................................................29
2.4 Contexto regulatorio .................................................................................................................................................34
3. ANÁLISIS DE BARRERAS REGULATORIAS IDENTIFICADAS ............................................ 38
3.1 Componente A: limita el número o rango de oferentes.................................................................39
3.2 Componente B: limita la capacidad de los oferentes para competir ...................................53
3.3 Componente C: reduce el incentivo de los oferentes para competir .................................. 59
3.4 Componente D: limita las opciones e información disponible para los clientes ........ 64
3.5 Clasificación de recomendaciones .................................................................................................................67
4. CONCLUSIONES .................................................................................................................................... 71
5. BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 75
ANEXOS .................................................................................................................................................................... 82
Anexo 1. Textos legales de las barreras identificadas ............................................................................................82
Anexo 2. Matriz de identificación de barreras ............................................................................................................93
5
RESUMEN EJECUTIVO
La presente evaluación aplica en el sector de bebidas una metodología diseñada por
la OCDE, para identificar restricciones innecesarias en la actividad de un mercado
que limitan la competencia, y desarrolla alternativas para alcanzar los objetivos de
regulación económica que se buscan en el sector. Este documento busca identificar
consecuencias no deseadas de la regulación sobre la libre competencia, a partir de la
aplicación de la metodología de la OCDE para evaluar barreras regulatorias a la
competencia en el sector bebidas. El objetivo de las recomendaciones es promover una
mejor regulación para la competencia, no objetar la importancia que esta representa
para el mercado y el bienestar de la sociedad. La implementación de las
recomendaciones es discrecional de cada autoridad competente para aplicarlas. Para
efectos de este estudio el sector bebidas comprende bebidas no alcohólicas y
alcohólicas, exceptuando los licores objeto del monopolio rentístico en Colombia.
Las recomendaciones de este documento están orientadas a eliminar barreras de

entrada, mejorar la información para los agentes, la provisión de bienes públicos, y
aumentar las capacidades de competir de los agentes. En total, se analizaron 79
normas de distintas jerarquías que establecen pautas para requisitos sanitarios y
Buenas Prácticas de Manufactura (BPM); comercio exterior, control y prevención del
consumo, producción tradicional o ancestral y reglamentos técnicos. El 14 % de las
recomendaciones de esta evaluación a la competencia corresponden a derogaciones
expresas; el resto sugieren unificar trámites, analizar la validez actual de condiciones
específicas para zonas aduaneras especiales (ZAE), incorporar buenas prácticas
internacionales en materia de publicidad, etiquetado y sellos de economía campesina;
eliminar el margen de comercialización adicional del 30 % de la base gravable para el
impuesto al consumo de cervezas, sifones y mezclas importadas y monitorear
continuamente los mercados de licores.
6
CAPÍTULO 1
EVALUACIÓN Y
RECOMENDACIONES
7
1. EVALUACIÓN Y RECOMENDACIONES
Se presenta a continuación la metodología empleada y un breve resumen de la
evaluación a la competencia en la regulación colombiana para el sector bebidas. El
presente documento corresponde a la primera aplicación de la metodología OCDE
para el análisis de barreras regulatorias a la competencia en el país. En los siguientes
apartados se hace una breve descripción de la metodología OCDE, los principales
hallazgos de este ejercicio y sus recomendaciones, así como de los beneficios esperados
en la competencia en el sector bebidas con la implementación de las
recomendaciones.
1.1 Metodología de evaluación de la competencia

Con frecuencia los reguladores se enfrentan a la tensión que se produce entre
objetivos de política pública del orden social, ambiental y económico. Las soluciones
regulatorias diseñadas para una serie de problemas específicos pueden ocasionar
daños colaterales a la competencia en algunos mercados, que acarrean pérdidas de
eficiencia en estos sin que necesariamente se alcancen los objetivos de política pública
inicialmente planteados. Para mitigar estos efectos negativos sobre la competencia, los
países han adoptado políticas para mejorar el diseño de la regulación a través de la
aplicación de herramientas como el análisis de impacto normativo 1, la elaboración de
documentos de soporte técnico de las disposiciones, la emisión de conceptos de
abogacía de la competencia2 e incluso una mayor participación de los grupos de
interés en el diseño de la regulación (OCDE, 2011).
Esta evaluación hace uso de la metodología de la OCDE para evaluar las barreras
regulatorias que causan restricciones innecesarias en la operación del mercado y
limitan la competencia en el sector bebidas. Dicho organismo multilateral ha
diseñado una caja de herramientas 3 para encontrar soluciones óptimas que permitan
alcanzar los objetivos de la regulación y, a su vez, la generación de un entorno
competitivo favorable para el libre ejercicio de la actividad económica. A través de la
metodología aplicada se pretende identificar las consecuencias no deseadas de la
regulación, más allá de objetar la importancia que esta representa para el mercado y el
bienestar de la sociedad. La evaluación se compone de seis etapas: 1) la recolección de
toda la regulación por evaluar; 2) la aplicación de una lista de control para identificar
posibles barreras a la competencia inducidas por la regulación; 3) el análisis a
1
De acuerdo con el artículo 2.2.1.7.2.1 del Decreto 1595 de 2015, el análisis de impacto normativo es una evaluación que
permite evidenciar los resultados deseados e impactos probables positivos y negativos que se pueden generar como
consecuencia de la propuesta o modificación de un reglamento técnico. Por su parte, el Decreto 1468 de 2020 establece
dos modalidades de AIN que son el ex ante y el ex post. El AIN ex ante puede ser completo o simple, según de su
finalidad (si es para una propuesta de reglamento nuevo o para modificaciones en uno existente, respectivamente).
Mientras el AIN ex post se utiliza para determinar si se lograron los objetivos y proponer modificaciones o derogaciones.
2
De acuerdo con la SIC (2021), la función de abogacía de la competencia se encuentra establecida en el artículo 7 de
la Ley 1340 de 2009. Uno de los principales aspectos consiste en emitir pronunciamientos respecto a los proyectos
normativos que puedan tener una incidencia en la libre competencia económica. Estos pronunciamientos pueden
solicitarlos las autoridades regulatorias o ser emitidos de manera oficiosa por parte de la autoridad de competencia.
3
Caja de herramientas disponible en https://www.oecd.org/competition/assessment-toolkit.htm
8
profundidad de las barreras que efectivamente restringen la competencia; 4) la

identificación de alternativas de política pública que cumplan con los objetivos de la
regulación sin que se limite la competencia; 5) el diseño de las recomendaciones para
mejorar la regulación en pro de la competencia; y, por último, 6) la implementación de
dichas recomendaciones (figura 1-1).
Figura 1–1. Etapas de una evaluación de la competencia con la metodología OCDE
Fuente: Elaboración DNP a partir de OCDE (2019a) y experiencia obtenida durante esta evaluación.
Nota: los rombos denotan toma de decisión por parte del equipo desarrollador de la evaluación. En el paso
2, si la respuesta es «Sí» a la lista de verificación, ello implica la identificación de una barrera y la continuidad
del proceso de la evaluación. Si la respuesta es «No», la barrera es descartada. De manera similar, en el paso
4 el equipo desarrollador determina si existe una alternativa al estatus quo, en cuyo caso continúa con el
paso 5; de lo contrario, se mantiene el estatus quo.
Para todas las etapas del proceso es importante contar con el acompañamiento de
actores públicos y privados que en el día a día están en el sector objeto de análisis.
En la etapa de identificación de normas la comunicación con los grupos de interés es
fundamental para recabar toda la regulación del sector en el menor tiempo posible y
aplicar la lista de control de la OCDE en todo el inventario. Esta lista tiene cuatro
grandes agrupaciones de posibles barreras que se generan con la regulación. La
primera de ellas corresponde a aquellas disposiciones que limitan el número o el rango
de oferentes. La segunda reúne las ordenanzas que limitan la capacidad de los
oferentes para competir. La tercera, por su parte, recoge barreras que terminan por
reducir los incentivos de competir de los agentes. La cuarta reúne los mandatos que
implican limitar la elección de los consumidores y la información disponible para ellos
(OCDE, 2019a). La figura 1-2 presenta una síntesis de las barreras regulatorias que se
pueden encontrar en las normas, de acuerdo con las agrupaciones definidas por la
OCDE en su metodología.
9
Figura 1–2. Lista de verificación de barreras regulatorias a la competencia
Fuente: Elaboración DNP a partir de OCDE (2019a).
Cuadro 1-1. Proceso de identificación de normas para la evaluación de la competencia

en Colombia
Identificación de la regulación asociada a un sector en

Colombia
Cada país tiene una estructura propia de organización y presentación de

normas de acuerdo con su sistema legislativo. No obstante, durante el
desarrollo de la evaluación de la competencia es importante acceder a las
normas y la trazabilidad de las disposiciones de estas para que un análisis
cualitativo de la barrera se alcance de manera satisfactoria.
Para Colombia la normativa asociada a determinado sector no se encuentra

en una única fuente. Para el caso del sector bebidas se llevó a cabo la
búsqueda de normas (leyes, decretos, circulares, resoluciones y reglamentos
técnicos) en los sistemas de información de la Secretaría del Senado, el
Sistema Único de Información Normativa (SUIN) del Ministerio de Defensa,
la página web del Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, la Dirección Nacional de Impuestos y
Aduanas, la Justicia Especial para la Paz y el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar. Con esta revisión en diversas fuentes resultó más
completo el conocimiento sobre la vigencia de las normas, sus
modificaciones o derogatorias.
Las regulaciones encontradas se pueden organizar en una matriz donde se

incluya información como modificaciones, categoría temática asignada por
el equipo, la autoridad que expidió la norma, textos legales asociados (qué
reglamentan, por ejemplo) y una prioridad asignada de acuerdo con la
relación que tenga la regulación con el sector.
10
Las barreras identificadas fueron clasificadas según su potencial impacto en la libre

competencia. Adicional a la asignación de la categoría OCDE de la figura 1-2 a las
barreras identificadas, se fijó un nivel de relevancia para estas según su posible impacto
en la eficiencia del mercado. Los niveles de relevancia asignados fueron (++) “Muy
relevante”, (+) “Relevante”, (-), “Poco relevante” y (--) “Muy poco relevante”. Esta
clasificación, que permite enfocar los esfuerzos donde más se les requiere, se llevó a
cabo según el criterio del equipo desarrollador de la evaluación, conforme a las pautas
del manual operativo para estos ejercicios del organismo multilateral. En el desarrollo
del estudio la clasificación de acuerdo con nivel de relevancia podría cambiar; es decir,
podrían encontrarse motivos para reclasificar la barrera por sus implicaciones en el
mercado. Por ejemplo, una barrera clasificada en principio en un nivel de relevancia
bajo podría pasar a un nivel más alto de relevancia; también puede darse lo contrario.
En este documento se presenta la clasificación final de las barreras, luego de hacer la
reclasificación en las que fue necesario.
Cuadro 1-2. Metodología para la categorización de las barreras identificadas por su

relevancia
Asignación del nivel de relevancia de la barrera
Debido a que el potencial impacto de una barrera se deriva del criterio

técnico del equipo desarrollador, cada uno de los miembros del equipo
asignó una valoración de relevancia a cada barrera y, posteriormente, dicha
valoración y su justificación se discutió con los otros integrantes para
alcanzar consensos y obtener un nivel de relevancia con mayor objetividad.
La profundización en el análisis de las barreras depende de su posible grado de

impacto. Para comprender, en la práctica, la dimensión de la restricción es necesario
discutir los objetivos que se persiguen con la regulación y los efectos que tiene la barrera
identificada sobre la competencia con los reguladores y con el sector privado. Sobre
este punto, la OCDE sugiere asignar esfuerzos adicionales en la profundización de las
barreras cuando se encuentre que el impacto de esta afecta a mercados con grandes
volúmenes de comercio, la innovación o los costos relativos de los competidores en
mercados donde el precio es un factor competitivo importante (OCDE, 2019a).
El análisis de las barreras también puede incluir una revisión internacional a modo
de comparación. Evaluar experiencias internacionales puede guiar sobre cuáles son las
mejores prácticas que se ejecutan en el mundo y que podrían aplicarse al contexto
local. Una vez se haya completado dicho análisis, el siguiente paso es definir soluciones
para abordar el objetivo de política pública sin restringir la competencia. Para ello se
pueden usar los datos disponibles que permitan aplicar métodos cuantitativos o, si
estos no están disponibles, aplicar un análisis cualitativo que sirva de soporte para
comparar entre el estado actual y el escenario que se propone como alternativa; y, por
consiguiente, en el diseño de recomendaciones.
Las recomendaciones resultan del análisis de las barreras y de buenas prácticas

internacionales identificadas. Debido a que el propósito de la evaluación de la
11
competencia es mejorar la regulación para mitigar el efecto negativo de barreras

regulatorias innecesarias sobre la competencia en un mercado, al tiempo que se
cumple con los objetivos de política pública de la regulación 4, es fundamental
identificar alternativas que generen equilibrio entre una sana competencia y el objetivo
de política que se busque atender. Para ello, se propone y revisa la pertinencia de otras
opciones de intervención. En el caso de esta evaluación, se examinaron reportes de
otros países sobre las temáticas a las que están asociadas las barreras más relevantes y
relevantes identificadas.
Cuadro 1-3. Fuentes de información consultadas para el análisis en profundidad de las

barreras
Fuentes de información empleadas en la profundización del

análisis de las barreras
Para el análisis tanto de las barreras muy relevantes y relevantes como de las
opciones de recomendaciones se revisaron datos de importaciones, los
registros sanitarios públicos de bebidas alcohólicas disponibles en el sistema
de consulta del Invima, así como la publicación de precios del DANE.
Además, se tuvo en cuenta regulación de otros países y estudios sobre el
sector.
La implementación de las recomendaciones derivadas de la evaluación a la

competencia es el cierre del ejercicio. Para esta evaluación de la competencia,
liderada por el DNP, el trabajo llega hasta el diseño y socialización de las
recomendaciones; su implementación corresponde a los reguladores y, por tanto, es
discrecional su ejecución para mejorar la competencia en el mercado de bebidas, así
como la forma y el momento de su puesta en funcionamiento.
1.2 Beneficios de la competencia

El nivel de competencia de un país es significativo cuando los agentes económicos
interactúan sin restricciones innecesarias y no existe concentración del poder de
mercado en pocos agentes. La rivalidad entre las empresas es una condición
fundamental para crear un entorno de competencia en el cual se generen procesos de
investigación, desarrollo e innovación. Normalmente, las políticas de competencia no
pretenden convertir mercados competitivos en altamente competitivos, sino que se
introduzca o fortalezca la competencia en mercados poco o nada competitivos. Por
ello, se promueve la hipótesis de que no solo gran parte de las políticas de competencia
mejoran la innovación, también lo hacen las empresas que al competir innovan más
que los monopolios, aunque tras esa competencia una empresa pueda convertirse, por
ejemplo, en monopolio gracias a una patente (OCDE, 2014).
4
El objetivo primario de la regulación no siempre es mejorar la competencia. Un ejemplo de ello son las regulaciones
asociadas a la salud, al cuidado del ambiente u otros objetivos sociales.
12
La competencia es un factor importante para el crecimiento económico y es

significativo para los procesos de reactivación económica actuales. La competencia
es un habilitante que provoca reducción en los precios para los consumidores, amplía
la variedad de bienes, también mejora la calidad de bienes y servicios, aumenta el
empleo e incentiva mayores inversiones en Investigación + Desarrollo (I+D) (OCDE, 2017).
Dicha situación se refleja en un aumento en la productividad, pues facilita que las firmas
más eficientes ingresen y crezcan en el mercado al tiempo que salen las firmas menos
eficientes (Jaramillo, Gómez, & Rodríguez, 2021; Backus, 2019). De este modo, en un
entorno competitivo, los recursos se reasignan a las firmas más productivas lo que a su
vez genera innovación e incentivos para que esas empresas tengan una sana ventaja
frente a los competidores y busquen nuevas técnicas y tecnologías para aumentar su
productividad (Cusolito & Maloney, 2018) y, por tanto, contribuir al crecimiento
económico.
En una economía de mercado, la regulación económica debe guiar hacia la

eficiencia, a través de la solución de fallas de mercado, gobierno o coordinación. Los
Estados justifican su intervención de mercado en razón de salvaguardar la salud de la
población, la protección del consumidor y del trabajador, la eficiencia en la
contratación pública, la protección de las inversiones y la promoción de la industria
nacional o el crecimiento empresarial, sostenibilidad y protección del ambiente. La
regulación, por tanto, promueve la cultura empresarial, facilita la transición y creación
de empresas hacia sectores más productivos. De acuerdo con el Banco Mundial (2015)
la eficiencia y la calidad de las regulaciones empresariales implican el surgimiento de
empresas y sociedades más competitivas y viables que ayudan a que las economías
nacionales crezcan.
Las distorsiones inducidas por el Estado son una causa de restricción a la

competencia. De acuerdo con la OCDE, Colombia tiene el cuarto puntaje menos
favorable entre sus pares en Latinoamérica, medido en el indicador de Regulación de
Mercado Producto (PMR, por su sigla en inglés) para toda la economía (OCDE, 2021).
Este indicador tiene dos grandes componentes: 1) distorsiones inducidas por
participación del Estado; y 2) barreras de entrada de empresas domésticas y extranjeras.
Para el caso de las distorsiones, la complejidad de los procedimientos regulatorios y la
ausencia de análisis de impacto normativo (AIN) como un ejercicio obligatorio previo
a la expedición de leyes primarias es una de las causas que explican el desempeño de
Colombia con respecto a sus pares con mejor puntaje. Además, la omisión de
evaluaciones de impacto sobre la competencia en los AIN de legislación secundaria
contribuye a ese resultado (Iootty, Pop, Peña, & Stinshoff, 2021), en especial para el stock
de normas vigentes.
Las barreras que puede generar la regulación económica podrían desincentivar la

innovación y afectar negativamente la eficiencia, la asignación de recursos y el
ambiente. La regulación podría tener elementos que beneficien a ciertos agentes del
mercado en deterioro de otros, incluidos los recursos naturales. Así, los productores
favorecidos podrían expandirse sin necesidad de aumentar su productividad (CPC,
2017). Al existir, por ejemplo, diferentes tasas de impuestos entre sectores, firmas y
regiones o reglamentos técnicos que solo ciertas empresas están en capacidad de
cumplir, se podrían favorecer a algunas empresas que tendrían mayor rentabilidad y
13
crecimiento y perjudicar a otras (CPC, 2021). Dicha situación sería opuesta al fin de la
regulación de aumentar la productividad en una economía de mercado. Según el
Consejo Privado de Competitividad (2020) en Colombia la regulación a menudo
restringe la libre competencia, distorsiona los mercados y afecta la innovación. El
establecimiento de políticas que no incentiva la innovación o que pudiera beneficiar a
agentes poco productivos ocasiona una pérdida de eficiencia, perjudica a los
consumidores y podría, con el tiempo, desincentivar la competencia a pesar de que las
condiciones en las que se adoptaron hayan cambiado (Eslava, García, Hurtado, &
Pinzón, 2017).
Las evaluaciones de barreras regulatorias a la competencia son una herramienta

complementaria de la política de competencia. Es frecuente que las autoridades de
competencia concentren sus esfuerzos en análisis cuantitativos de la conducta de las
empresas en los mercados. A pesar de que las autoridades han incorporado buenas
prácticas para la protección de la competencia como los conceptos de abogacía, tales
acciones surgen, en el caso colombiano, sobre los proyectos de regulación estatal que
pueden tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados. Lo anterior limita
la capacidad de las autoridades para garantizar una libre competencia en los mercados
desde la óptica regulatoria, ya que deja por fuera el stock de normas vigentes y, en
especial, los proyectos de ley. En este sentido, una revisión profunda e integral de la
normativa asociada a un sector se constituye en una herramienta complementaria para
la promoción de la competencia (OCDE, 2019).
1.3 Principales hallazgos de la evaluación de la

competencia en el sector bebidas
Esta evaluación de la competencia se centró en el sector de bebidas. Este sector es
relevante para la economía nacional. Generó más de 16.000 empleos en 2019, según la
Encuesta Anual Manufacturera (EAM) del DANE, y agrupó a más de 1.200 empresas en
2020, según cifras del Registro Único Empresarial (RUES). Además, produce
importantes encadenamientos hacia atrás de sectores como el transporte, elaboración
de productos de caucho y plástico, elaboración de azúcar y panela, agricultura, entre
otros. Hacia adelante, sectores de servicios demandan la mayor parte de la producción
de bebidas. Por otra parte, el sector de bebidas fue identificado, en un estudio
adelantado en el marco de la Misión de Internacionalización de Colombia, como uno
de los sectores de la economía que podría tener fallas en la competencia.
De acuerdo con la regulación del sector bebidas, se escogieron tres actividades para
realizar el análisis de competencia. En el sector bebidas se encontró numerosa
regulación tanto transversal —que aplica a varios sectores— como específica. Dentro del
sector se encuentra una actividad asociada a la destilación, rectificación y mezcla de
bebidas alcohólicas regida por la figura de monopolio rentístico departamental. Esa
condición implica que la producción e introducción de licores destilados es una
actividad altamente regulada y, además, está amparada en la Constitución Política 5.
Por lo anterior, la actividad propia de los departamentos no fue tenida en cuenta. Este
5
Artículo 336 de la Constitución Política de Colombia.
14
documento analiza algunos aspectos de la producción y comercialización de bebidas

alcohólicas destiladas y no destiladas, así como de bebidas no alcohólicas. Si bien no se
aborda la producción departamental de destilados del monopolio rentístico, sí se
analizan aspectos de comercialización de estas bebidas. En concreto, las actividades
escogidas de producción para ser analizadas son las siguientes: elaboración de bebidas
fermentadas no destiladas, producción de malta, elaboración de cervezas y otras
bebidas malteadas, junto con elaboración de bebidas no alcohólicas, producción de
aguas minerales y otras aguas embotelladas.
La búsqueda de normas para el sector bebidas dio como resultado 79 normas de

varios niveles. La mayoría de las normas encontradas corresponden a resoluciones (37)
y decretos (23), seguidas de leyes (13). También se incluyeron Normas Técnicas
Colombianas (NTC) referenciadas por el sector privado, circulares y una decisión de la
Comunidad Andina de Naciones (CAN). La mayor parte de las normas (41) se consideran
transversales a otros sectores manufactureros, mientras que otra parte son de
aplicación específica al sector (28) y otras se refieren a temas tributarios (10). Tanto las
normas transversales como las específicas se relacionan con requisitos sanitarios y
buenas prácticas de manufactura (BPM); comercio exterior, control y prevención del
consumo, producción tradicional o ancestral y reglamentos técnicos.
La expedición de las normas del sector bebidas se ubica entre los años 1948 y 2022.
La mayoría de las normas se expidieron entre 1991 y 1996, y entre 2010 y 2019. Se
encontraron algunas normas expedidas en 1948, así como otras relacionadas con
reglamentos técnicos y requisitos de calidad expedidas en las décadas de los ochenta
y los noventa. También se encuentran disposiciones relacionadas con comercio exterior
cuya expedición se ubica en la primera década del 2000. El sector se rige en la
actualidad con normas expedidas hace varios años y que no se han actualizado a pesar
de los cambios que ha habido en la economía del país y en los estándares
internacionales. Además, en los sistemas de consulta pública de normas no se aclara si
están vigentes por completo o perdieron su vigencia.
La falta de claridad en las normas puede representar una barrera para el desarrollo
del sector. Además de no tener certeza de la vigencia de algunas disposiciones, con el
análisis de las normas se encontró que algunas se caracterizan por su complejidad,
hasta el punto de que, para comprender el funcionamiento de las disposiciones, en
varios casos se debió recurrir a otras normas. Esto originaría dificultades sobre todo para
las empresas entrantes o los competidores pequeños que no tengan personal
suficiente y capacitado para dedicarse a su análisis o que no estén familiarizados con
las normas.
1.4 Principales recomendaciones de la evaluación

Las recomendaciones derivadas de este análisis tienen el objetivo de promover
mejores prácticas regulatorias. La revisión sistemática de normativa realizada para
este proyecto permitió determinar la trazabilidad de 79 normas para identificar y
validar sus disposiciones y posibles restricciones a la competencia a lo largo de la
cadena productiva del sector de bebidas en Colombia. En términos generales, varias de
las recomendaciones derivadas de este estudio exhortan a las instituciones ejecutivas y
15
legislativas a mejorar los procesos técnicos que acompañan la definición de las

disposiciones de las leyes, decretos, resoluciones y sus modificaciones para que los
objetivos sociales —por ejemplo, la salud— y económicos se protejan equilibradamente
con la regulación en la economía colombiana.
En evaluaciones a la competencia pasadas, la OCDE ha recomendado hacer explícita

la derogación de las normas para evitar barreras. La OCDE identifica la legislación
obsoleta como una posible barrera regulatoria pues crea inseguridad jurídica y puede
incrementar los costos para los agentes (OCDE, 2019b). A través de la eliminación o la
aclaración sobre la vigencia de las normas, se genera un entorno más transparente para
los agentes del mercado, lo que facilita tanto la entrada como la operación en el
mercado (OCDE, 2017).
La derogación expresa genera mayor eficiencia que la derogación tácita.

Jurídicamente, una disposición puede eliminarse de manera explícita o implícita. La
primera, implica que quien diseña la norma tiene la carga de identificar el o los artículos
que deben ser derogados dado el nuevo lineamiento. En contraste, la derogación tácita
pone la carga de identificar lo que no está vigente sobre el usuario de la norma. Con la
derogación explícita la sociedad en general gana seguridad jurídica, cualquier agente
es capaz de identificar las reglas que debe cumplir y, por tanto, se reduce la carga
burocrática de, por ejemplo, emitir conceptos por parte de las entidades que ejercen la
implementación o inspección, vigilancia y control. Lo contrario sucede con la
derogación tácita. Esta trae consigo inseguridad jurídica en los agentes, especialmente,
para los entrantes en determinado mercado o los pequeños que no disponen todo el
tiempo de un equipo jurídico. A su vez, genera una carga burocrática sobre las
entidades públicas implementadoras y encargadas de elaborar conceptos sobre la
vigencia o alcance de disposiciones no vigentes que deben expedirse tantas veces
como se los requiera.
La derogación explícita de disposiciones no vigentes es una tarea pendiente de los

reguladores para promover un ambiente competitivo. El 14 % de las
recomendaciones producto de esta evaluación a la competencia corresponde a
derogaciones expresas. Estas medidas aumentarían la seguridad jurídica en aspectos
tributarios y los tipos de licencias de funcionamiento requeridas para operar las
actividades económicas de fabricación de bebidas.
La primera parte de las recomendaciones orientadas a ampliar el rango de oferentes

tienen el objetivo de eliminar barreras de entrada a actividades relacionadas con el
sector de bebidas. En particular, se sugiere unificar la presentación del certificado de
venta libre para la importación de bebidas alcohólicas desde San Andrés y analizar si
deben mantenerse o modificarse las disposiciones específicas para las importaciones
de bebidas alcohólicas en San Andrés y en dos zonas aduaneras especiales (ZAE) 1)
Maicao, Uribia y Manaure y 2) Urabá, Tumaco y Guapi, según las condiciones actuales.
También se recomienda analizar los costos adicionales de la licencia para vender
bebidas alcohólicas en el mercado local en los que podrían incurrir quienes producen
solo para exportar, pero les interesa comercializar en el país.
16
El segundo conjunto de recomendaciones para aumentar el número de oferentes se

dirige a mejorar la información para los agentes y la provisión de bienes públicos en
lugar de intervenciones sectoriales. En este sentido, para el impulso de la panela como
insumo de las bebidas y como una bebida en sí misma, se propone incorporar buenas
prácticas internacionales en la reglamentación del sello de economía campesina.
Además, se sugiere evaluar el requisito de autorización de publicidad a la luz de las
mejores prácticas internacionales y establecer una definición precisa sobre las bebidas
energéticas e hidratantes para deportistas que facilite la definición de un mercado
relevante a la hora de analizar estos productos.
Para aumentar las capacidades de competir de los agentes en el mercado de bebidas

se recomienda eliminar las distorsiones a los precios y precisar los lineamientos de
etiquetado. Colombia debe avanzar en la implementación de instrumentos de política
pública que traten de manera justa a productos nacionales e importados en sus
mercados y, por tanto, promueva la competencia. Por ello, se sugiere eliminar el margen
de comercialización del 30 % para la fijación de la base gravable del impuesto al
consumo de cervezas, sifones y mezclas importados y analizar la estructura de la base
gravable de este impuesto, asociado a la salud, a la luz de buenas prácticas
internacionales. Igualmente, se recomienda analizar la aplicación del impuesto al
consumo para el alcohol a granel importado. Por último, se sugiere aclarar el uso de
expresiones como “Aperitivo de” para las etiquetas de bebidas nacionales e importadas.
Se recomienda el monitoreo continuo de los mercados de licores, vinos y aperitivos

para mitigar el riesgo de pérdida de los incentivos de competir entre los oferentes.
La publicación de información determinante como el precio de venta al público de un
producto, con un reducido número de agentes en el mercado, facilita las condiciones
para la actuación coordinada entre competidores. Este escenario es latente en
Colombia, debido a la estructura del impuesto al consumo de estas bebidas alcohólicas
y de su recaudo. Si bien la Autoridad de Competencia aún no ha encontrado deterioros
de la libre competencia, es importante que sistemáticamente se analicen estos
mercados. Adicionalmente, se sugiere aclarar el alcance del reporte de información de
precios de venta al detallista que deben hacer los fabricantes nacionales de bebidas
alcohólicas distintas de licores entre 20° y 35° (grados) a autoridades nacionales y
locales, además de modificar o derogar lo que sea necesario.
Para fortalecer las finanzas públicas y adherirse a buenas prácticas internacionales

se recomienda eliminar la exención del impuesto al consumo de bebidas alcohólicas
importadas en San Andrés y modificar el alcance del impuesto único al consumo en
ese territorio. La exención de impuesto al consumo en puertos libres no se reconoce
como una buena práctica internacional y tampoco como un elemento que fortalezca
las finanzas públicas territoriales. Sin embargo, sí restringe la movilidad del consumidor
entre productos en el mercado de bebidas alcohólicas debido a que la elasticidad
negativa del precio de la demanda. En consecuencia, la aplicación de la estructura del
impuesto al consumo como se realiza en el resto del país y eliminar la exención sobre
este impuesto a las bebidas extranjeras permitirán dar un trato justo hacia los licores
nacionales y fortalecer las finanzas públicas territoriales.
17
La implementación de las recomendaciones resultantes de este informe se clasificó

según su potencial impacto en el sector y la simplicidad de su ejecución. A partir de
la revisión de cada una de las recomendaciones planteadas en este informe, el equipo
desarrollador definió tres categorías para las propuestas de acciones en función de su
impacto esperado en el sector y la facilidad de su implementación. Estas son: 1) fácil
implementación - alto impacto, 2) fácil implementación - bajo impacto y 3) difícil
implementación - alto impacto. El 42 % de las recomendaciones se consideran de alto
impacto para el sector y de baja complejidad de implementación; el 29 % de las
recomendaciones se clasificaron de bajo impacto para el sector y de implementación
sencilla; mientras que el restante 29 % corresponde a recomendaciones de alto
impacto y alta complejidad de implementación.
18
CAPÍTULO 2
ANÁLISIS DEL SECTOR BEBIDAS

EN COLOMBIA
19
2. ANÁLISIS DEL SECTOR BEBIDAS EN COLOMBIA

En esta sección se expone el desarrollo de la evaluación a la competencia de la
regulación colombiana para el sector bebidas. Para ello se describe el mecanismo de
selección del sector objeto de análisis, su desempeño económico en los últimos años,
así como el marco institucional que genera lineamientos para el sector. Por último, se
presentan las generalidades del inventario normativo construido para el sector.
2.1 Definición del sector

El sector bebidas es el objeto de análisis de esta evaluación por su relevancia en la
actividad económica y su numerosa regulación. En términos económicos, el sector
bebidas, además de entregar productos finales para actividades de comercio o
prestación de servicios como el turismo, jalona otros sectores que le brindan insumos
para llevar a cabo su producción. Además, es un sector industrial, moderadamente
atomizado y que genera empleos. En 2020 se reportaron más de 1.200 empresas 6
dedicadas principalmente a las actividades del sector bebidas —excepto la destilación,
rectificación y mezcla de bebidas alcohólicas— y en 2019 el sector generó más de 16.000
empleos —de acuerdo con la EAM del DANE—. Por consiguiente, tiene la capacidad para
promover el desarrollo de otros mercados a través de un entorno competitivo. Desde la
óptica de la regulación, el sector bebidas debe cumplir con disposiciones de varias
autoridades nacionales en materia comercial, tributaria y de la salud, lo que pone de
manifiesto la tensión de objetivos de política pública en el diseño de intervenciones.
El sector de bebidas fue escogido para la aplicación de esta evaluación de la

competencia por dos razones. Primero, debido a que es un sector impulsor del
crecimiento económico para la economía colombiana por tener encadenamientos
fuertes hacia atrás 7 (DANE, 2020). Las mejoras en la eficiencia de este mercado se pueden
traducir en el progreso de los mercados conexos y, por tanto, en el desarrollo del aparato
productivo. De acuerdo con la matriz insumo-producto para Colombia, el sector de
elaboración de bebidas y elaboración de productos de tabaco demanda más del 70 %
de su consumo intermedio (nacional e importado) de nueve sectores correspondientes a
la elaboración de productos de molinería; elaboración de azúcar y panela; comercio;
transporte; fabricación de productos de caucho y plástico; fabricación de sustancias y
productos químicos; agricultura; fabricación de productos metalúrgicos básicos y
actividades de servicios administrativos. También aporta en actividades de servicios y
comidas, comercio al por mayor y alojamiento que demandan más del 90 % de la
producción del sector bebidas y elaboración de productos de tabaco (DANE, 2020a).
6
Cifras según cálculos DNP basados en RUES - Confecámaras, datos provisionales.
7
El DANE estimó en 2020 el índice de Rasmussen-Hirschman (R-H) para los sectores de la economía colombiana, a fin
de determinar si estos son impulsores o son claves en el crecimiento económico. A través de este índice se clasifica los
sectores de la economía según su capacidad dinámica sobre otros sectores. Así, identifica sus enlaces hacia atrás y hacia
adelante, lo mismo que la participación de cada actividad económica en el valor agregado. Un sector clasificado como
impulsor es el que estimula la actividad productiva en otros sectores a través de la compra de insumos y produce, en su
mayoría, directamente para el consumidor final (DANE, 2020).
20
La posible falta de competencia en las actividades de elaboración de bebidas es el

segundo factor económico tomado en cuenta para priorizar este sector. De acuerdo
con Iootty, Pop, Peña y Stinshoff (2021), entre 2008 y 2018, el poder de mercado se ha
incrementado en todos los sectores de la economía colombiana. No obstante, la
posición de las empresas de la industria manufacturera con mayores márgenes e
ingresos en la distribución de tales variables ha sido alcanzada, principalmente, por
comportamientos estratégicos y no por criterios de eficiencia en sus actividades, lo que
demostraría una posible falta de competencia. Los autores encontraron que, si bien en
la industria manufacturera el promedio de márgenes 8 de las firmas creció en un orden
del 37 % para el periodo 2008-2018, el decil más alto de firmas en la distribución de
márgenes e ingresos fue menos productivo y menos inclinado a invertir en tecnologías
de la información y las comunicaciones (TIC) si se comparan con el resto de las
empresas, incluso poco inclinado a exportar. Dichos resultados fueron observados en el
sector de bebidas, así como en los sectores de ropa, muebles, manufactura de otros
minerales no metálicos y textiles, los cuales hicieron parte de la lista de sectores
candidatos a ser objeto de análisis para esta evaluación.
La numerosa regulación en el sector bebidas emitida por distintas autoridades

nacionales que persiguen distintos objetivos de política pública también fue
significativa relevante para la selección del sector. A los posibles problemas de
competencia en el sector de bebidas se agrega que este hace parte del grupo de
actividades económicas con mayores medidas arancelarias y no arancelarias en el país
(Iootty, Pop, Peña, & Stinshoff, 2021), junto con los sectores de ropa, muebles, manufactura
de otros minerales no metálicos y textiles. Sin embargo, en estos sectores se encontró
una mayor cantidad de normas transversales a otros sectores o que requieren de un alto
conocimiento técnico especializado para su análisis. Lo cual podría tener un alcance más
amplio para el primer ejercicio de este estilo en el país. Por lo anterior, el sector de
bebidas es un buen caso de estudio al cumplir no solo con normativa transversal, sino
también específica para la actividad (etiquetado, nutrición, BPM, reglamentos técnicos,
entre otras) y cuyo nivel de conocimiento especializado es moderado.
El alcance del sector de bebidas para este documento analiza actividades

económicas distintas a las del monopolio rentístico y aborda bebidas alcohólicas y
no alcohólicas. Específicamente se analizan las siguientes actividades: 1) 1102:
elaboración de bebidas fermentadas no destiladas, 2) 1103: producción de malta,
elaboración de cervezas y otras bebidas malteadas y 3) 1104: elaboración de bebidas no
alcohólicas, producción de aguas minerales y otras aguas embotelladas de la
Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU) revisión 49. Cabe anotar que
dentro de este sector se encuentra la actividad de destilación, rectificación y mezcla de
bebidas alcohólicas (CIIU 1101). Esta actividad se encuentra regida por la figura de
monopolio 10 rentístico departamental. Si bien, el departamento no produce todos los
8
Esta variable es medida por los autores en términos de las ventas.
9
Adaptado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
10
La figura del monopolio en el sector de bebidas alcohólicas resulta una estrategia adecuada para controlar los precios
de estas bebidas (OMS, 2020). En el mundo existen otros países que cuentan con esquemas de monopolio en las bebidas
alcohólicas. Entre ellos Finlandia, donde se controla la venta de licores por encima de 5,5 grados de alcohol (Stockwell,
y otros, 2019); Suecia, donde también se controla la venta de licores (Systembolaget, 2021). Otros ejemplos de países con
21
licores destilados, hay algunos de ellos cuya producción depende del departamento.
Esta actividad, al estar amparada por la Constitución Política y ser altamente regulada,
no se incluirá para el análisis de barreras a la competencia.
Aspectos específicos del régimen del monopolio rentístico parecerían generar

barreras a la competencia en la elaboración de licores distintos a los del monopolio,
componente que se analiza en esta evaluación. En Colombia, el monopolio como
arbitrio rentístico 11 sobre la producción e introducción de licores destilados y alcohol
potable está otorgado a los departamentos. Este monopolio está fundamentado en la
Constitución Política (artículo 336) y en la Ley 1816 de 2016. Esta ley establece el
monopolio con el fin de asegurar para los departamentos una fuente de recursos
económicos que son recaudados a través de las actividades de producción e
introducción de licores destilados 12 y del alcohol potable con destino a la fabricación
de licores. Es en este último producto donde esta evaluación analiza la regulación, pues
el alcohol potable también es un insumo para los licores destilados en los que los
departamentos ejercen el monopolio rentístico de licores, pero no los producen.
Cabe precisar que el monopolio no incluye los vinos, aperitivos y similares ni las bebidas
alcohólicas tradicionales producidas por cabildos indígenas y asociaciones de cabildos
indígenas para consumo propio. Además, los departamentos tienen la potestad de
ejercer o no el monopolio sobre la producción e introducción de los licores destilados.
Sin embargo, el monopolio rentístico no impide la producción de otros licores
destilados por parte de otras empresas. Su propósito es generar rentas adicionales, no
limitar la oferta. En caso de que un departamento ejerza el monopolio, podrá acceder
a una participación por la producción de licores y de alcohol potable; si no lo ejercen,
los licores serán gravados con el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y
similares.
2.2 Contexto económico del sector

En esta sección se presenta el contexto económico del sector bebidas en Colombia13.
Para ello se realizó un análisis de las principales estadísticas del sector como el valor
agregado, los niveles de empleo e indicadores de concentración. Estas estadísticas
provienen de la Encuesta Anual Manufacturera para Colombia del periodo 2015-2019.
monopolio en las ventas de licores son: Noruega, Rumania, Canadá, entre otros (OMS, 2018). También existen países con
monopolio en la producción de licores, además de Colombia, como son: Rumania, Siria, Irak, Mongolia, Filipinas,
Marruecos, entre otros (OMS, 2018a).
11
De acuerdo con la Sentencia C-587/95 de la Corte Constitucional y el Fallo 30 de 2013 del Consejo de Estado, los
monopolios creados en la jurisdicción colombiana deben hacerse, con base en la Constitución Política, como arbitrio
rentístico. Esto significa que se constituyen con la única finalidad de recaudar recursos para el Estado y no para generar
utilidades.
12
Según el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1816 de 2016, el licor destilado es la bebida alcohólica “con una graduación
superior a 15 grados alcoholimétricos a 20 °C, que se obtiene por destilación de bebidas fermentadas o de mostos
fermentados, alcohol vínico, holandas o por mezclas de alcohol rectificado neutro o aguardientes con sustancia de
origen vegetal, o con extractos obtenidos con infusiones, percolaciones o maceraciones que le den distinción al
producto, además, con adición de productos derivados lácteos, de frutas, de vino o de vino aromatizado”.
13
Las actividades analizadas son: 1) Código CIIU 1102 elaboración de bebidas fermentadas no destiladas, 2) CIIU 1103
producción de malta, elaboración de cervezas y otras bebidas malteadas y 3) CIIU 1104 elaboración de bebidas no
alcohólicas, producción de aguas minerales y otras aguas embotelladas.
22
La producción de bebidas, en especial agua carbonatada, endulzada y con

saborizantes naturales o artificiales, así como bebidas alcohólicas como cerveza,
vino y bebidas espirituosas en América Latina, han impulsado en los últimos años el
crecimiento del sector industrial. Este sector se ha destacado por tener mayor
participación en el Producto Interno Bruto (PIB) debido a las mejoras logísticas y nuevos
productos en el mercado. Según cifras de Euromonitor International, el tamaño del
mercado mundial, solo en la categoría de bebidas no alcohólicas tuvo un crecimiento
de 52 % entre 2013 y 2018, pasando de USD 51.667 a USD 78.509 millones, gracias a la
participación de países como México, Brasil y Colombia (Statista, 2022). Por su parte, las
bebidas alcohólicas están jalonadas por el mayor dinamismo de licores como la cerveza
—la bebida alcohólica con mayores ingresos generados en de América Latina—.
También la elaboración de vino cuenta con participación considerable dentro del
mercado, principalmente por la producción en países como Argentina y Chile que, para
2020, produjeron en conjunto más de 10.000 hectolitros. El comportamiento de la
industria de bebidas mostró resultados favorables incluso a principios de la pandemia,
pues en América Latina creció el 11 % en comparación el 2019, y para el primer trimestre
de 2021, el crecimiento, aunque menor (7 %) regresó a su senda de recuperación en el
trimestre siguiente al crecer un 11 % (Statista, 2022a).
En la última década, la producción de bebidas estuvo entre los sectores con

decrecimiento en inversión extranjera directa (IED) en los principales centros
manufactureros de América Latina. De acuerdo con la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe, CEPAL (2020), mientras en Brasil, una de las economías que
representa las industrias manufactureras más grandes de América Latina y el Caribe, se
redujo el flujo de recursos a este sector, en México hubo incrementos. Este
comportamiento dispar en la región plantea retos de crecimiento futuro para el sector,
debido a la reducción de proyectos que generen innovaciones o mejoras en los
procesos que impliquen aumentos de la productividad. Ahora bien, a pesar de que la
producción de bebidas en América Latina ha impulsado en los últimos años el
crecimiento del sector industrial por las mejoras logísticas y nuevos productos en el
mercado, el crecimiento futuro de la industria podría afectarse, entre otros factores,
porque la industria de bebidas está concentrada en algunos países (Euromonitor
international, 2021).
En Colombia, el sector bebidas ha perdido participación en la industria debido a la

caída de su valor agregado. La figura 2-1 muestra el valor agregado del sector bebidas
y evidencia que este tuvo una participación en promedio del 7,8 % en la industria
manufacturera colombiana para el período 2015-2019. De esa participación, alrededor
del 60 % lo aportan las bebidas malteadas, cervezas y bebidas no alcohólicas. En 2015
el valor agregado del sector era de COP 8,4 billones; sin embargo, al igual que su
participación, ha tenido una fuerte caída al ubicarse en COP 7,6 billones para 2019. Si
bien, la participación y el tamaño de mercado de estas bebidas en Colombia continúan
siendo considerables, su dinamismo ha caído por medidas como las impulsadas en
términos de salud y bienestar, lo que ha significado que pierdan participación en ventas
y volumen, por ejemplo, las bebidas carbonatadas, en tanto que recobra importancia el
consumo de bebidas bajas en calorías (Sectorial, 2020).
23
Figura 2–1. Valor agregado y participación del sector bebidas en la industria

manufacturera. Cifras en pesos constantes
$8.6 10.0 %
$8.4 9.0 %
8.0 %
$8.2
Billones de pesos
7.0 %
Porcentajes
$8.0 6.0 %
$7.8 5.0 %
$7.6 4.0 %
3.0 %
$7.4
2.0 %
$7.2 1.0 %
$7.0 0.0 %
2015 2016 2017 2018 2019
Valor Agregado Participación Industria (eje derecho)
Fuente: Elaboración DNP con base en DANE - EAM. IPP 2014= 100
La inversión del sector ha tenido un desarrollo con tendencia volátil debido a la

naturaleza de este rubro en la dinámica de las firmas. La inversión por actividad ha
tenido un comportamiento inverso entre bebidas malteadas y cervezas con respecto al
de bebidas no alcohólicas. La primera actividad tuvo una participación del 18 % dentro
de la inversión del sector en 2015 y pasó al 62 % en 2019. Por el contrario, las bebidas no
alcohólicas tenían una participación del 82 % al inicio del periodo y finalizó con una
participación del 38 % (figura2-2).
Figura 2–2. Inversión del sector bebidas. Cifras en pesos constantes
$1,400 12.0 %
Miles de millones de pesos
$1,200 10.0 %
$1,000
8.0 %
Porcentajes
$800
6.0 %
$600
4.0 %
$400
$200 2.0 %
$- 0.0 %
2015 2016 2017 2018 2019
Inversión Participación Industria (eje derecho)
Fuente: Elaboración DNP con base en DANE - EAM. IPP 2014= 100
Los ingresos operacionales del sector han perdido participación con relación al resto
de la industria manufacturera en los últimos años. En la figura 2-3 se observa que las
ventas pasaron de tener una participación del 5 % en la industria en 2015 al 4,5 % al
24
final del periodo. Esto también ha obedecido a la volatilidad de los ingresos que
lograron su punto máximo en 2016 con un valor de COP 12,3 billones. Además, dentro
de esta variable predomina en participación la producción de bebidas malteadas y
cervezas, y bebidas no alcohólicas.
Figura 2–3. Ingresos del sector bebidas

Cifras en pesos constantes
$12.4 5.2 %
$12.3 5.1 %
$12.2 5.0 %
Billones de pesos
$12.1 4.9 %
Porcentajes
$12.0 4.8 %
$11.9 4.7 %
$11.8 4.6 %
$11.7 4.5 %
$11.6 4.4 %
$11.5 4.3 %
$11.4 4.2 %
2015 2016 2017 2018 2019
Ventas Participación Industria (eje derecho)
Fuente: Elaboración DNP con base en DANE – EAM.
Los empleos que genera el sector se han mantenido estables a través del tiempo. En
promedio, los empleos del sector bebidas participan con el 3 % del total de la industria
manufacturera. Se evidencia que la participación de la fuerza laboral masculina es
mayor pues, en promedio, los hombres ocuparon el 78 % de los empleos del sector
(figura 2-4).
Figura 2–4. Empleo sector bebidas
20000 4%
Número de personas empleadas
18000
3%
16000
14000 3%
Porcentajes
12000 2%
10000
8000 2%
6000 1%
4000
1%
2000
0 0%
2015 2016 2017 2018 2019
Mujeres Hombres
Participación hombres (eje derecho) Participación mujeres (eje derecho)
Fuente: Elaboración DNP con base en DANE – EAM.
25
Por cada 100 empresas del sector, solo hay diez que pagan sueldos superiores al
promedio de los subsectores analizados. Con respecto a los salarios del sector bebidas,
se encontró que las firmas de mayor tamaño tienden a pagar salarios por encima del
promedio que pagan el resto de las firmas. Sin embargo, dentro de las firmas
analizadas, el 89 % que representan a las de ingreso medio, están dispuestas a pagar
un salario máximo cercano al pagado por el 9 % de firmas (1.181 empresas) que
pertenecen al grupo de las de mayor ingreso.
Entre 2013 y 2019 el número de establecimientos se concentró en la elaboración de

bebidas no alcohólicas. Esta actividad reportó 82 establecimientos activos, seguido de
la elaboración de bebidas malteadas y cervezas con 15 establecimientos en promedio.
El número de establecimientos para las actividades relacionadas con la elaboración de
bebidas fermentadas se ha reducido en un 7 % entre 2013 y 2019; lo anterior muestra
que, en promedio, cada año tres empresas dedicadas a este subsector salen del
mercado.
Tabla 2–1. Número de establecimientos por actividades del sector bebidas*

Grupos
Descripción 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
industriales CIIU 4
Elaboración de bebidas
1102 18 20 21 17 15 15 14
fermentadas no destiladas
Producción de malta,
1103 elaboración de cervezas y 13 13 13 13 13 13 15
otras bebidas malteadas
Elaboración de bebidas no
1104 83 83 85 83 84 80 78
alcohólicas
Fuente: Elaboración DNP con base en DANE - EAM.
* La información presentada en la tabla difiere respecto del total de empresas mencionado en la página 13
debido a la diferencia de fuentes. Mientras los datos de la página 13 provienen del RUES e incluyen todos
los tamaños empresariales, los datos de la tabla 2-1provienen de la muestra pública de la EAM que incluye
establecimientos a partir de diez empleados.
Los microdatos permiten analizar por sectores el índice Herfindahl - Hirschman (IHH)
que mide el número de empresas que operan en el mercado y da una aproximación a
su capacidad de control sobre este. En la figura 2-5 se observan las composiciones de
concentración de las actividades analizadas. Por un lado, la elaboración de bebidas
malteadas y cervezas (código CIIU 1103) tiene el indicador de concentración más alto con
un promedio de 5.570, y, en segundo lugar, la elaboración de bebidas fermentadas no
destiladas (código CIIU 1102) presenta un indicador de concentración promedio de
5.16714.
14
De acuerdo con la guía para integraciones empresariales del Departamento de Justicia de Estados Unidos y la
Comisión Federal de Comercio (Federal Trade Commission), el resultado del IHH se interpreta, generalmente, de la
siguiente forma: menor a 1.500, mercado desconcentrado; entre 1.500 y 2.500, mercado moderadamente concentrado;
mayor a 2.500, mercado altamente concentrado. (DoJ; FTC, 2010)
26
Figura 2–5. Indicador de Concentración (IHH)
7,000
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
CIIU 1102 CIIU 1103 CIIU 1104
Fuente: Elaboración DNP con base en DANE - EAM. CIIU 1102, 1103 y 1104 corresponden a la elaboración
de bebidas fermentadas no destiladas, elaboración de cervezas y otras bebidas malteadas y bebidas no
alcohólicas, en su orden.
La balanza comercial para el sector se viene recuperando en los últimos años. La

elaboración de bebidas malteadas y cervezas ha tenido el mayor peso en la dinámica.
Este subsector profundizó un balance comercial del sector negativo entre 2015 y 2019;
luego, en 2020 se muestra una recuperación frente a periodos anteriores (2016, 2017,
2018) donde se registraba una tendencia creciente en las exportaciones y un deterioro
de las importaciones (figura 2-6).
Figura 2–6. Balance comercial sector bebidas
5,000
4,000
Miles de millones de pesos
3,000
2,000
1,000
0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
-1,000
-2,000
-3,000
-4,000
-5,000
Balanza comercial Exportaciones Importaciones
Fuente: Elaboración DNP con base en DANE y DIAN.
Una parte importante de las importaciones provienen de zonas francas en Colombia.

El régimen de zonas francas ha facilitado la interconexión de la cadena logística de
comercio exterior y su eficiencia para los empresarios del país, al promover
27
encadenamientos productivos vía eliminación de importación de terceros países, lo

que representa rapidez, eficiencia y menores costos transaccionales (ANDI, 2021). Las
importaciones del sector bebidas provenientes de zonas francas se concentraron en
fabricación de bebidas no alcohólicas, puntualmente, en la producción de aguas
minerales y otras aguas embotelladas, en la Zona Franca ubicada en Tocancipá para el
periodo 2016-2018 (DIAN, 2022). La participación de este tipo de importaciones sobre el
total de importaciones ha sido de más del 90 % entre los años 2016 y 2018 como se
presenta en la tabla 2-2. Lo anterior deriva en que la balanza comercial del país, sin
contar las importaciones en zonas francas, fue menos deficitaria para dicho período.
Tabla 2–2. Importaciones Zonas Francas (ZF) sector bebidas

Importaciones sin ZF Importaciones de ZF
Año
(millones de dólares) (millones de dólares)
2016 4.344 160.600
2017 2.851 175.200
2018 17.868 169.800
Fuente: DANE y DIAN. Estadísticas de comercio exterior.
Por cada 100 empresas del sector bebidas, solo hay diez que importan bienes a
precios (CIF) superiores a los de las empresas promedio. Esto podría significar que el
10 % de las empresas adquieren productos extranjeros, posiblemente especializados o
de países diferentes de los que comúnmente se importan productos, lo que explicaría
que los precios sean superiores al promedio. Sin embargo, los datos no permiten
detallar ese patrón en las operaciones comerciales. Para el análisis de las importaciones
del sector bebidas se agruparon las firmas por percentiles de niveles de ingreso: firmas
que están por debajo del percentil 25, entre el 25 y 75, entre el 75 y 90, y las que están
por encima del 90, para el periodo 2013-2019. En este periodo se evidenció que 1.387
firmas tendieron a importar a precios promedio de USD 57.343 CIF, valor superior en un
49 % (USD 38.581 CIF) al valor importado por las 4.287 firmas que constituyen el 50 %
del tejido empresarial del sector bebidas. Las importaciones de cervezas en 2019
participaron con el 29 % del total de importaciones de bebidas alcohólicas (ICEX, 2020).
De las firmas exportadoras del sector bebidas, cerca del 60 % se concentran en la

elaboración de bebidas no alcohólicas. La participación en la exportación de esta
categoría surge como respuesta a la preferencia de los consumidores por bebidas con
bajos contenidos calóricos, lo cual está representado en valores de exportación de
alrededor de COP 491 millones FOB. Aunque se encuentra una proporción mayor de
firmas concentradas en la elaboración de esta categoría, las empresas encargadas de
la producción de malta, cervezas y otras bebidas malteadas exportan en promedio
COP 833 millones, hasta el punto de que entre 2013-2019 alcanzaron valores máximos
de COP 19.000 millones. De los departamentos que concentran su elaboración,
encabeza la producción Cundinamarca y Bolívar con valores exportados en promedio
de COP 1.939 y 1.850 millones a precios FOB. A 2020, esos departamentos lideraron el
ranking de zonas francas que comprenden este tipo de industrias relacionadas con la
elaboración de bebidas y líquidos alcohólicos (ANDI, 2020).
El sector de bebidas en Colombia tiene oportunidades de crecer, pero se enfrenta a

concentración en dos de sus subsectores y a falta de inversión. A pesar de que la
28
producción de bebidas en la región ha crecido en los últimos años, la inversión

extranjera en países como Brasil ha descendido (CEPAL, 2020). En Colombia los
subsectores analizados han presentado cierto decrecimiento en cuanto a valor
agregado, inversión e ingresos. Adicionalmente, los dos subsectores presentaron
concentraciones elevadas de mercado —elaboración de bebidas malteadas y cervezas
y bebidas fermentadas no destiladas—. Por su parte, el comercio exterior de bebidas ha
tenido una leve recuperación al final del periodo y parece tener una senda de
crecimiento; es decir, el sector tiene aún oportunidades de expansión, con incentivos
adecuados a la innovación y la atracción de inversión. Por ello, es importante analizar la
regulación, con el fin de encontrar posibles barreras que, desde este ámbito, impiden
que el sector se desarrolle más. En la subsección siguiente se describen algunos
aspectos del marco institucional en medio del cual se desarrolla el sector y que regula
diversos aspectos relacionados con la producción y sus actuaciones en el mercado.
2.3 Marco institucional

El mercado de bebidas en Colombia está regulado por diferentes autoridades tanto
nacionales como subnacionales. Estas instituciones abarcan desde los asuntos propios
de la producción y medidas sanitarias, hasta regulación en materia de impuestos, libre
competencia y temas ambientales. Para este estudio la descripción de la
institucionalidad se concentra en lo relacionado tanto con temas sanitarios como de
calidad y la institucionalidad ejecutiva del desarrollo productivo con énfasis en la
autoridad de competencia.
El sector salud regula y vigila la salud pública y la sanidad a través del Ministerio de
Salud y Protección Social (MinSalud) y el Instituto Nacional de Vigilancia de
Alimentos y Medicamentos (Invima). El sector salud en Colombia se encarga de
formular, adoptar e implementar planes, programas y proyectos para la salud pública,
así como controlar y fiscalizar los riesgos sanitarios, entre otras funciones 15. También
promueve la salud nutricional y previene de riesgos a los consumidores a través de la
formulación y adopción de políticas y regulaciones 16. Está a cargo de gestionar,
coordinar, participar y hacer seguimiento a los asuntos relacionados con el Codex
Alimentarius a través de la secretaría técnica, así como de lograr la armonización de la
normativa nacional con las recomendaciones que se formulen.
De la vigilancia sanitaria está encargado el Invima17. Esta es la entidad adscrita a

MinSalud 18 que ejerce la inspección, vigilancia y control en materia sanitaria hacia los
establecimientos productores y comercializadores en el país. El Invima apoya
técnicamente al MinSalud en la elaboración de normas técnicas de calidad en sus
competencias, propone medidas para la adopción de buenas prácticas y mejora en
estándares técnicos. Y, respecto al comercio exterior, además de dar vistos buenos a las
importaciones y exportaciones, contribuye en la armonización y establecimiento de
Decreto Ley 4107 de 2011: “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección
15
Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social”.

16
Artículo 20 Decreto Ley 4107 de 2011.
17
Decreto 2078 de 2012: “Por el cual se establece la estructura del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos (Invima), y se determinan las funciones de sus dependencias”.
18
Artículo 4 Decreto Ley 4107 de 2011.
29
equivalencias con otros países sobre normas sanitarias y de control de calidad de

productos. Además, el Invima puede delegar algunas funciones de inspección,
vigilancia y control sanitarios en los departamentos dentro de su jurisdicción 19.
Cuadro 2 1. Aspectos sobre mejora regulatoria en Colombia
Algunos aspectos sobre mejora regulatoria en Colombia
Colombia avanza en términos de mejora regulatoria para fortalecer el

marco institucional para el desarrollo productivo. En 2014 la OCDE realizó
un estudio sobre la gestión regulatoria del país. En este se encontraron fallas
relacionadas con la gestión regulatoria y la posibilidad de mejorar en
herramientas existentes (OCDE, 2014a). Colombia ha adoptado medidas para
mejorar la calidad de la regulación, de acuerdo con las recomendaciones de
la OCDE. En 2014 se expidió el Documento CONPES 3816 sobre mejora
normativa, en el cual se reconoció la existencia de niveles bajos de confianza,
efectividad, calidad y transparencia en la producción de normas que afectan
la competitividad del país (DNP, 2014). El objetivo de esta política fue sentar
bases para generar capacidades institucionales para implementar la
metodología de análisis de impacto normativo (AIN) en la emisión de normas
de la rama ejecutiva.
La obligatoriedad del AIN para la expedición de reglamentos técnicos*, la

simplificación, evaluación y depuración del inventario normativo y los
trámites, la expedición de conceptos de abogacía de la competencia y el
fortalecimiento del Sistema Único de Información Normativa (SUIN
Juriscol) son parte de los avances en mejora regulatoria. Con el Plan
Nacional de Desarrollo (PND) 2018-2022 se definieron estrategias para la
mejora regulatoria. Igualmente, en reafirmó que el exceso de regulación
afecta el desarrollo de la iniciativa privada y la competencia (Padilla,
Montaño, Villarraga, & Vargas, 2022). Por ello se establecieron estrategias
para disminuir la regulación y trámites para un ambiente competitivo;
mejorar y promover una regulación abierta, participativa y transparente. Con
el PND también se amplió la función de abogacía de la competencia** de la
SIC para rendir concepto previo de oficio, además de a solicitud de la
entidad, sobre proyectos de regulación que puedan tener incidencia en los
mercados.
* Al respecto se expidió en Decreto 1468 de 2020 en el cual se definieron metodologías de

AIN diferenciadas de acuerdo con qué tan gravoso resulta el cumplimiento de la norma para
los regulados. También estableció la revisión de calidad de los AIN por parte del DNP (Padilla,
Montaño, Villarraga, & Vargas, 2022).
** La función de abogacía de la competencia está establecida en el artículo 7 de la Ley 1340

de 2009 “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la
competencia” y fue adicionado por el artículo 146 de la Ley 1955 de 2019: “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”.
19
Parágrafo del artículo 43 de la Ley 1122 de 2007: “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. Artículo 4 de la Resolución 1229 de 2013: “Por la cual se
establece el modelo de inspección, vigilancia y control sanitario para los productos de uso y consumo humano”.
30
El sector comercio promueve la competitividad y el desarrollo productivo a través

del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MinComercio). El MinComercio 20 es
la entidad que formula, dirige y coordina las políticas sobre desarrollo económico
relacionadas con competitividad, integración y desarrollo de los sectores productivos
industriales; también con las micro, pequeñas y medianas empresas (MiPymes);
comercio exterior de bienes y servicios y el turismo. Así mismo, representa al país y
coordina el punto de contacto sobre obstáculos técnicos al comercio y medidas
sanitarias y fitosanitarias. A su vez, el MinComercio es quien formula políticas de
regulación de mercados, normalización, evaluación de la conformidad, calidad,
promoción de la competencia, protección del consumidor y propiedad industrial, entre
otras. El MinComercio lidera la secretaría general del Comité Nacional del Codex
Alimentarius, encargada de coordinar en conjunto con la secretaría técnica los medios
y mecanismos necesarios que garanticen una eficaz comunicación sobre las medidas
de normalización.
La Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) es la autoridad nacional de

protección de la libre competencia21. La libre competencia en Colombia está
fundamentada en la Constitución Política, principalmente, a través del artículo 333 que
indica que la actividad económica y la iniciativa privada son libres; también que la
competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades y que
el Estado será el que impida la obstrucción o restricción de la libertad económica. La
SIC tiene a cargo, en materia de libre competencia, las siguientes funciones: desde la
perspectiva ex ante las de 1) control previo de integraciones empresariales 22; y 2)
abogacía de la competencia 23. Y desde la perspectiva ex post 3) llevar a cabo
investigaciones por presuntas prácticas comerciales restrictivas de la competencia y
por actos de competencia desleal 24 —estos últimos, solo si pueden tener efectos
extensivos al mercado—.
20
Decreto 1074 de 2015: “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y
Turismo”.
21
Decreto 092 de 2022: “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio, y se
determinan las funciones de sus dependencias”.
22
Ley 1340 de 2009: “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”.
23
Ley 1340 de 2009; Decreto 2897 de 2010: “Por el cual se reglamenta el artículo 7. ° de la Ley 1340 de 2009”.
24
Ley 1340 de 2009; Ley 155 de 1959: “Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre prácticas comerciales restrictivas”;
Ley 1474 de 2011 (artículo 27): “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”; Ley 2195 de 2021: “Por
medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan
otras disposiciones”; Decreto 4886 de 2011: “Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia de
Industria y Comercio, se determinan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”; Decreto 092 de
2022; Decreto 253 de 2022: “Por el cual se sustituye el Capítulo 29 del Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único
Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo, Decreto 1074 de 2015, modificado por el Decreto 1523 de 2015”.
31
Cuadro 2-1. Acciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de

Industria y Comercio en mercados de bebidas alcohólicas y no alcohólicas
Actuaciones de la autoridad de competencia de Colombia en

el sector bebidas
En el ejercicio de sus funciones para conocer, estudiar, analizar y decidir

sobre casos relacionados con libre competencia la SIC ha investigado los
siguientes mercados:
Prácticas restrictivas de la competencia:
Cervezas:
• En 2011 (Res. SIC 33361), se archivó una investigación por presunto
abuso de posición de dominio.
• En 2005 (Res. SIC 15847), se archivó una investigación por no haber
notificado una integración en el mercado de bebidas isotónicas, a
través de un ofrecimiento de garantías.
• En 2022 (Res. SIC 23369), se abrió investigación y formuló pliego de
cargos a una cervecera por obstrucción al acceso o expansión de
nuevos competidores.
Licores:
• En 2012 (Informe Motivado SIC 75291), se archivó una investigación
por infracción a las normas de publicidad.
• En 2016 (Res. SIC 35103 y 11190), se archivaron dos investigaciones
por competencia desleal administrativa.
Integraciones empresariales:
Gaseosas:
• En 2007 (Res. SIC 9192), se condicionó una integración empresarial.
• En 2015 (Res. SIC 79716), se condicionó una integración empresarial.
• En 2016 (Res. SIC 5871), se aprobó una integración empresarial.
Licores:
• En 2017 (Res. SIC 64961), se aprobó una integración empresarial.
Cervezas:
• En 2003 (Res. SIC 25583), se modificó un condicionamiento de
integración.
• En 2016 (Res. SIC 24329), se condicionó una integración
empresarial.
• En 2021 (Res. SIC 23569), se objetó una integración.
Adicional a las funciones en materia de libre competencia, la SIC tiene facultades

relacionadas con la protección del consumidor, competencia desleal y propiedad
industrial. La SIC tiene la facultad de decidir judicialmente sobre el restablecimiento
de derechos de los consumidores, actos por competencia desleal e infracción de
derechos de propiedad industrial, a través de su función jurisdiccional 25. Como
complemento, la SIC tiene la función de velar por la observancia de las disposiciones
25
Ley 256 de 1996: “Por la cual se dictan normas sobre competencia desleal”.
32
sobre protección del consumidor, dar trámite a las quejas que se presenten para
determinar responsabilidades administrativas y ordenar medidas pertinentes26. Las
disposiciones en materia de protección del consumidor están contenidas en el Estatuto
del Consumidor 27. La Ley 1480 de 2011 establece un conjunto de reglas sobre los
derechos y obligaciones de intermediarios, productores, proveedores y consumidores,
al igual que la responsabilidad de productores y proveedores de forma sustancial y
procesal.
El sector hacienda lo lidera el Ministerio de Hacienda y Crédito Público

(MinHacienda) y junto con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
son las entidades encargadas de regular, entre otros, los aspectos tributarios y
aduaneros. El MinHacienda28 es la entidad que participa del diseño y dirección de la
ejecución de la política económica y fiscal. También coordina la política financiera,
monetaria, crediticia y cambiaria y emite la regulación respectiva de acuerdo con sus
competencias. En materia tributaria coordina, regula y dirige la administración y el
recaudo de los impuestos, rentas, tasas, contribuciones, entre otros; a la vez, emite la
reglamentación relacionada con gravámenes arancelarios y servicios aduaneros.
Además, apoya al MinComercio en la política de comercio exterior. Por su parte, la
DIAN 29, entidad adscrita al MinHacienda, se encarga de administrar y controlar el
cumplimiento de las obligaciones aduaneras, tributarias y cambiarias, así como la
facilitación y control de las operaciones de comercio exterior. Dentro de la
administración de impuestos se incluyen el de rentas, el de ventas, el de consumo, entre
otros. Asimismo, es la autoridad que interpreta las normas en materia tributaria,
aduanera y de control cambiario y genera estadísticas en estas materias.
En el sector de bebidas se destacan dos agremiaciones que representan al sector

privado. Por un lado, la Cámara de Industria de Bebidas de la Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia (ANDI), reúne a productores, embotelladores y
comercializadores de bebidas en el país (ANDI, 2022). Dentro de los subsectores que
representa están los de “bebidas gaseosas, aguas embotelladas con y sin gas, tés listos
para beber, bebidas hidratantes, bebidas energizantes, jugos, néctares, bebidas con
fruta, bebidas a base de malta y refrescos” (ANDI, 2022). La segunda agremiación
relevante es la Cámara de Industrias Asociadas de Bebidas Alcohólicas (CABA) que
agrupa organizaciones dedicadas a la producción y comercialización de bebidas
alcohólicas en Colombia y el exterior, por lo que asocia a empresas productoras e
importadoras y a proveedores de todo el país (CABA, 2022).
26
Decreto 092 de 2022.
27
Ley 1480 de 2011 “Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones”.
28
Decreto 4712 de 2008 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.
29
Decreto 1742 de 2020 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales”.
33
Cuadro 2-2. Análisis de mercados de bebidas alcohólicas y no alcohólicas en Colombia
Estudios económicos relacionados con el sector bebidas

adelantados por la autoridad de competencia
La Ley 1816 de 2016 (parágrafo 1, artículo 24) estableció que la SIC debía
monitorear el mercado de licores con el fin de asegurar que los precios de
mercado se ajustaran a las leyes de libre competencia, mediante el envío de
un informe anual a la Federación Nacional de Departamentos. En el último
estudio publicado (SIC, 2020) —que analiza el sector entre 2016 y 2020—, se
encontró que el aguardiente, el ron y el whisky son los licores más apetecidos
por los consumidores y que la demanda se concentra en los departamentos
de Antioquia, Bolívar, Cundinamarca y Valle del Cauca. De otra parte, los
precios no variaron significativamente de acuerdo con los precios de
referencia publicados por el DANE. Además, se encontraron dos aspectos
notorios: es un mercado moderadamente concentrado y la producción
nacional ha descendido en los últimos años debido al crecimiento de las
importaciones.
Por otro lado, el Grupo de Estudios Económicos de la SIC realizó una

estimación microeconómica sobre los efectos en la competencia que
tendría una integración empresarial propuesta en 2014 de dos agentes en el
mercado de bebidas isotónicas (SIC, 2015). Este análisis no encontró indicios
sobre un posible efecto explotativo al no existir presiones al alza en los
precios como resultado de la integración.
2.4 Contexto regulatorio

El inventario de normas del sector bebidas se concentró sobre todo en resoluciones
y decretos. En la revisión regulatoria llevada a cabo en el sector bebidas, se identificaron
un total de 79 normas de carácter nacional entre leyes, decretos, resoluciones,
circulares, normas técnicas y decisiones de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).
Por tipo, se identificaron 13 leyes, 23 decretos, 37 resoluciones, tres circulares, dos
Normas Técnicas Colombianas (NTC) y una decisión de la CAN.
La mayor parte de las normas identificadas son transversales. Se obtuvieron 41

normas de carácter transversal, es decir, que aplican no solo al sector de bebidas, sino
también a otros sectores y actividades como las de producción de alimentos. Estas
normas se relacionan con temáticas como: medidas sanitarias, BPM, etiquetado o
rotulado, alimentación saludable, entre otros. En la Tabla 2–3 se presentan con mayor
detalle los objetivos de la normatividad transversal.
Se identificaron 28 normas específicas para el sector y diez relacionadas con temas

tributarios. Las normas específicas del sector incluyen disposiciones relacionadas con
temas sanitarios, de comercio exterior, reglamentos técnicos, normas técnicas, entre
otros (Tabla 2–3). Por su parte, las normas sobre temas tributarios aplican para las
bebidas alcohólicas, en su mayoría. En estas se encuentran: el impuesto sobre las ventas
de cervezas; el impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos; el impuesto al
consumo de licores vinos y aperitivos; entre otros.
34
Tabla 2–3. Categorías y objetivos de las normas identificadas.

Categoría Transversales Específicas
• Marco general de medidas • Envase y comercialización de
sanitarias. agua potable.
• Entidades de vigilancia y control. • Composición y comercialización
• Clasificación de riesgos de bebidas hidratantes para
alimentos. deportistas.
Requisitos • Proceso de expedición de registros, • Inscripción establecimientos
sanitarios y permisos y notificaciones. dedicados a bebidas
Buenas energizantes.
• Tarifas registros sanitarios.
Prácticas de • Ampliación de plazos para
Manufactura • Uso de colorantes, antioxidantes y
acceder al certificado de BPM
conservantes para consumo
para bebidas alcohólicas.
humano y su etiquetado.
• Lineamientos para cervezas
• Tarifas para certificación.
artesanales.
• Protocolos de bioseguridad en el
marco del COVID-19.
• Importación y venta de alimentos, • Gravamen arancelario para
bebidas alcohólicas y cosméticos a bebidas de ron y cola y envases
San Andrés y Amazonas. de aluminio de Panamá.
• Autorizaciones sanitarias para • Disposiciones sanitarias para
importación de muestras sin valor importación y venta bebidas
comercial. alcohólicas San Andrés.
Comercio • Importación y exportación de • Registro sanitario especial para
exterior materias primas e ingredientes ingreso y consumo de bebidas
secundarios. alcohólicas en la Zona Aduanera
Especial de Maicao, Uribia y
Manaure.
• Causas de aprehensión y
decomiso de bebidas alcohólicas
importadas.
• Control y prevención de la obesidad • Prohibición de expendio de
y enfermedades crónicas. bebida embriagantes y
• Entornos alimentarios saludables y alcohólicas a menores de edad.
prevención de enfermedades. • Institucionalidad para controlar
Control y el consumo abusivo de alcohol.
• Recomendaciones de ingesta y
prevención del
nutrientes, etiquetado. • Estatuto de estupefacientes.
consumo
• Información para niños, niñas y
adolescentes como consumidores
en diferentes medios de
comunicación.
• Incentivos a la calidad, promoción • Promoción, reconocimiento,
del consumo y comercialización de impulso y protección del
Producción
panela, mieles vírgenes y sus Viche/Biche.
tradicional /
derivados; reconversión y
ancestral
formalización de los trapiches en
Colombia.
35
Categoría Transversales Específicas

• Aditivos alimentarios. • Fabricación, procesamiento,
• Rotulado o etiquetado nutricional. envase, almacenamiento,
transporte, distribución,
• Requisitos sanitarios de materiales,
comercialización, expendio,
objetos, envases y equipamientos a
importación o exportación de
entrar en contacto con alimentos y
bebidas energizantes.
bebidas para consumo humano
Reglamento (diferentes materiales). • Fabricación, elaboración,
técnico distribución y comercialización
• Etiquetado nutricional y frontal.
de las bebidas alcohólicas.
• Productos preempacados.
• Proceso productivo de bebidas
alcohólicas destiladas y no
destiladas.
• Requisitos sanitarios de bebidas
con frutas.
• Requisitos de las bebidas
gaseosas o carbonatadas para
Normas consumo humano. (NTC)
Técnicas • Requisitos voluntarios de
Colombianas30 ingredientes, comercialización
(NTC) responsable y publicidad
consciente de bebidas no
alcohólicas. (NTCE)
Fuente: Elaboración DNP.
30
Una norma técnica colombiana (NTC) es un documento aprobado o adoptado por el Organismo Nacional de
Normalización de Colombia (Icontec) que expone reglas, directrices o características para bienes, procesos y servicios.
Estas directrices son para un uso común y repetido en la industria. Su objetivo es servir como referente técnico para la
incorporación de criterios de calidad por parte de los productores de bienes y servicios. Su observancia es voluntaria
(SICAL, 2022).
36
CAPÍTULO 3
ANÁLISIS DE BARRERAS
REGULATORIAS IDENTIFICADAS
37
3. ANÁLISIS DE BARRERAS REGULATORIAS

IDENTIFICADAS
Toda la regulación identificada se analizó para determinar si en ella podrían existir
barreras para la competencia que afectaran el sector. El grupo de trabajo analizó las
normas que forman parte del inventario con el fin de encontrar disposiciones que
pudieran representar una barrera para el sector de acuerdo con la lista de verificación
establecida por la OCDE (figura 1–1). Después de identificar las barreras se les asignó una
categoría temática y una priorización con base en qué tan relevante y restrictiva podría
ser la barrera para el sector en el contexto colombiano; en esa tipificación también se
tuvieron en cuenta las percepciones de los actores relevantes. La priorización usada fijó
las siguientes categorías: (++) “Muy relevante”, (+) “Relevante”, (-), “Poco relevante” y (--)
“Muy poco relevante”, lo que permitió focalizar los esfuerzos en las barreras potenciales
con mayor daño a la competencia.
Se identificaron 37 barreras en la regulación del sector bebidas, distribuidas en los

cuatro componentes de la metodología OCDE. Del total de barreras, 21 se clasificaron
como relevantes o muy relevantes; mientras que 16 fueron clasificadas como poco
relevantes o muy poco relevantes. La mayor parte de las barreras identificadas integran
el componente A, en el cual se reúnen los textos legales que limitan el número o rango
de oferentes, seguido de la categoría B que agrupas los que limitan la capacidad de los
oferentes de competir. Dentro de los aspectos a los que están asociadas las barreras
identificadas se encuentran: comercio internacional, etiquetas, licencias y registros
sanitarios, entre otros.
Las potenciales barreras identificadas se analizaron de acuerdo con sus objetivos de

política y daño a la competencia, y luego se compartieron con actores públicos y
privados para comentarios y aclaraciones. Se analizaron los objetivos de política de la
regulación —exposiciones de motivos, memorias justificativas y relación con otras
normas— en la cual se habían identificado barreras identificaron barreras para la
competencia, con el fin de determinar las razones de su expedición. Se revisaron todas
las posibles barreras independientemente de su priorización. La matriz con las barreras
identificadas, el posible daño a la competencia y los objetivos de política se compartió
con actores públicos y privados para conocer sus comentarios y, después, se sostuvieron
algunas reuniones técnicas con entidades públicas para hacer aclaraciones. En el
transcurso de la evaluación, se desestimaron algunas barreras debido a las aclaraciones
recibidas por los actores que permitieron una mejor comprensión de los objetivos
perseguidos con las normas, el impacto real sobre la competencia en el mercado, al
igual que los objetivos de política con propósitos diferentes a la libre competencia,
entre otros. Por último, en las categorías de “relevantes” y “muy relevantes” se obtuvieron
17 barreras consideradas significativas para la competencia en el sector bebidas; estas
se examinaron más a fondo y a partir de ellas se plantearon recomendaciones que se
presentan en apartados siguientes. Para las barreras poco relevantes e irrelevantes
también se realizaron recomendaciones en las que había a lugar, las cuales se
presentan en la tabla anexa de este reporte.
38
3.1 Componente A: limita el número o rango de

oferentes
La regulación podría inducir a la reducción o a limitar el número o rango de oferentes.
Una reducción en los participantes de un mercado podría derivar en problemas de
competencia causados por el incremento del poder de mercado en pocos agentes;
también ocasionaría incremento en los precios, reducción de la innovación, pérdida de
eficiencia a largo plazo y desatención a las necesidades de los demandantes (OCDE,
2019). La regulación que, por sus objetivos de política, limite el número de oferentes,
deberá compensar con estrategias tanto para facilitar el ingreso al mercado de nuevos
actores como para evitar problemas de competencia.
3.1.1 A1. Otorga derechos exclusivos para que un proveedor

ofrezca bienes o servicios.
Entregar derechos exclusivos a partir de la regulación puede generar problemas
asociados al poder de mercado. Los derechos otorgados a determinados agentes
podrían hacer que ejecutar la actividad requiera de grandes inversiones que no serían
posibles sin los derechos exclusivos (OCDE, 2019a); además, generarían precios de
monopolio. En esta sección se mencionan beneficios tributarios otorgados a una parte
de la cadena de producción de un tipo de bebida no alcohólica y un posible trato
diferencial a un insumo importado.
Ley 2005 de 2019 (incentivos a calidad, promoción del consumo y comercialización

de panela, mieles vírgenes y derivados): Beneficios tributarios por sello economía
campesina.
Los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 2005 de 2019 tiene el objetivo de implementar un sello

de economía campesina específico para la panela, y así impulsar los
encadenamientos de sus productos derivados. De acuerdo con los citados artículos
de la Ley 2005 de 2019 el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura)
otorgará de manera gratuita el sello de proveedor de economía campesina a los
productos donde la panela o mieles vírgenes utilizadas, provengan de al menos en un
50 % de trapiches paneleros de economía campesina y el proveedor de estos productos
haya cumplido con la Cuota de Fomento Panelero 31. Tal medida pretende promover el
cumplimiento de dicha obligación, al tiempo que se garantiza la composición del
insumo empleado para la elaboración de productos a base de panela. Además, para
incentivar, según la ley, la actividad de transformación de la panela se otorgan
31
El artículo 7.° de la Ley 40 de 1990 creó la cuota de fomento panelero con el fin de financiar las siguientes acciones:
1) actividades de investigación y extensión para mejorar la producción de panela; 2) actividades de promoción y
comercialización del consumo de este producto, 3) campañas de educativas sobre las características nutricionales de la
panela; 4) programas de diversificación de la producción y 5) programas de conservación de las cuencas hidrográficas y
el entorno ambiental en las zonas paneleras. De acuerdo con el artículo 2.10.3.5.4. del Decreto 1071 de 2015, expedido
por MinAgricultura, esta cuota debe ser recaudada por los “primeros compradores” que corresponden a personas
naturales o jurídicas que adquieran, transformen o comercialicen panela o miel de producción nacional, bien sea que
se destine al mercado interno o al de exportación, o se utilice como materia prima o componente de productos
industriales para el consumo humano o animal. Así, el pago de la cuota está a cargo de los productores de panela y la
tarifa está asociada a la capacidad de producción del trapiche.
39
descuentos sobre el impuesto a la renta, resultante de la venta de nuevos productos

elaborados a base de panela o mieles vírgenes con sello de garantía de proveedor.
Para impulsar la producción y comercialización, según la Ley 2005 de 2019, se

otorgan dos tipos de descuentos tributarios sobre el impuesto de la renta derivado
de la venta de los productos. El primero corresponde a un descuento del 100 % para
las pequeñas, medianas y grandes empresas de consumo masivo que compren panela
o mieles vírgenes con sello de economía campesina del MinAgricultura y desarrollen
productos a partir de este ingrediente. El beneficio del que trata la Ley 2005 de 2019 es
válido solamente para productos nuevos en el mercado y tiene una duración de siete
años, prorrogable hasta cinco años más, siempre que al menos el 50 % del descuento
se invierta en la creación de empleos. El segundo beneficio es del 20 % y está dirigido
a fomentar la comercialización y exportación de panela proveniente de trapiches de
economía campesina. Así, quien comercialice o exporte productos cuyo principal
ingrediente sea la panela o mieles vírgenes podrá obtener el beneficio. No se menciona
que los beneficios sean excluyentes, por lo cual, las grandes empresas de consumo
masivo podrían obtener ambos descuentos, debido a su capacidad de negociación y
comercialización.
Los beneficios tributarios son otorgados de manera desigual a los últimos eslabones
de la cadena de productos basados en la panela. Los descuentos otorgados por la Ley
están dirigidos a pequeñas, medianas y grandes empresas de productos de consumo
masivo y comercializadores nacionales e internacionales. Esto podría generar un riesgo
de acaparamiento que conduzca a un monopsonio, la concentración de beneficios
tributarios en un grupo reducido de agentes y la constitución de una barrera de
entrada. Esto es plausible al observar los registros administrativos de las empresas que
cumplen con las características habilitantes, bien para comprar la panela con sello de
proveedor de economía campesina y transformarla, o bien para comercializar estos
productos procesados.
El número de empresas de consumo masivo, comercializadoras en el canal minorista

o exportadoras de panela y mieles vírgenes era relevante, previo al beneficio
tributario. De acuerdo con los registros administrativos de exportaciones para la
panela 32, en los últimos once años el número de exportadores de estos productos había
venido creciendo, en promedio, un 19 % anual hasta 2019, año en el que se expidió la
Ley de la que trata la barrera a la competencia descrita. Posterior a ese período, los
exportadores de panela han decrecido, en promedio, el 5 % hasta volver a los niveles
observados de 2017. Si bien parece existir una relación positiva entre el número de
agentes exportadores y la introducción del beneficio tributario, el número de
exportadores previo a esa intervención ya era relevante. Por lo cual, el descuento para
desarrollo de este eslabón podría no haber sido necesario.
La tasa de descuento dada por la Ley como incentivo es alta respecto de otros
beneficios tributarios implementados en el país. En Colombia, las empresas que
inviertan en proyectos para el desarrollo de procesos de investigación científica,
32
La partida arancelaria usada para este análisis corresponde a la 17011300. De acuerdo con ProColombia, este es el
código arancelario empleado para transacciones comerciales de panela.
40
desarrollo o innovación 33 pueden acceder a beneficios tributarios sobre el impuesto a

la renta, indistinto de la actividad económica que desarrollen. El instrumento se diseñó
teniendo en cuenta las buenas prácticas internacionales, basándose en las tasas de
descuento aplicadas como incentivo a la inversión en Ciencia, Tecnología e Innovación
(CTeI) de los países de la OCDE. En particular, los proyectos que cumplan con los
criterios establecidos por el Consejo Nacional de Beneficios Tributarios (CNBT) en
ciencia, tecnología e innovación reciben el aval del Ministerio de Ciencia, Tecnología e
Innovación (MinCiencias) para presentar ante la autoridad de impuestos los descuentos
a que tienen derecho. El beneficio se compone de una deducción 34 del 100 % de la
inversión realizada sobre la renta líquida gravable para el año del pago de impuesto y
un descuento 35 del 25 % de esta inversión sobre el impuesto a la renta a pagar. Ahora
bien, tiene establecido límites específicos del instrumento a la deducción y un tiempo
de cuatro años de uso, el cual es inferior en 3 años al establecido para la panela.
Actualmente, los beneficios tributarios para promover encadenamientos de la

panela y mieles no están vigentes, pero tampoco han sido derogados
explícitamente. Durante el análisis de la barrera se encontró el concepto 417-22 de
2022 de la DIAN 36, en el que se aclara que este y otros beneficios tributarios sobre el
impuesto a la renta se eliminaron mediante el artículo 96 de la Ley 2010 de 2019. No
obstante, la derogación expresa y específica a los artículos de la Ley 2005 de 2019 aún
no se ha realizado. Esto desencadena dos situaciones no deseadas: 1) inseguridad
jurídica para los agentes entrantes en estos mercados y, 2) carga administrativa
adicional para la DIAN que debe expedir continuamente conceptos sobre este asunto
dada la primera situación.
Los instrumentos de política pública dictados por la Ley 2005 de 2019 tienen
oportunidad de mejora a la luz de la Política Nacional de Desarrollo Productivo de
Colombia. De acuerdo con el Documento CONPES 3866 de 2016: Política Nacional de
Desarrollo Productivo (PDP), es más eficaz efectuar intervenciones de mercado
transversales en lugar de sectoriales para solucionar fallas de mercado, de articulación
o de gobierno que restrinjan la capacidad de las unidades productoras de alcanzar
aumentos sostenidos en la productividad y canastas de producción diversificadas y
sofisticadas. Lo anterior, pues existe el riesgo de concentrar beneficios y rentas en
sectores con alta capacidad de presión, a través de las intervenciones sectoriales, así
como posibles problemas de implementación, y, por lo tanto, de una asignación con
baja eficiencia de los recursos entre los agentes de mercado (Crespi, 2014). En este
contexto, lo estipulado por la Ley 2005 de 2019 en Colombia es contrario a la PDP y
tiene el riesgo latente descrito.
33
Para obtener más información de las tipologías de proyectos de CTeI que se pueden postular a este beneficio
tributario, se sugiere consultar en:
https://minciencias.gov.co/sites/default/files/upload/paginas/documento_de_tipologia_de_ proyecto_version_6.pdf
34
Gastos que se descuentan de los ingresos y que afectan la utilidad y que causan un menor impuesto por pagar por
parte del contribuyente de renta (Minciencias, 2022).
35
Los descuentos tributarios son diferentes de las deducciones tributarias, debido que las deducciones reducen la base
gravable del impuesto, mientras que el descuento tributario reduce directamente el impuesto básico de renta (Varón
García, 2019).
36
Disponible en https://cdn.actualicese.com/normatividad/2022/Conceptos/C417-22.pdf
41
Cuadro 3-1. Sello “Manos campesinas” de Chile
Sello “Manos Campesinas” de Chile
En virtud de la Política Nacional de Desarrollo Productivo de Colombia, el sello

“Manos Campesinas” de Chile es una buena práctica internacional. Desde 2015,
el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) de Chile viene implementando
un sello de economía familiar transversal a productos de origen vegetal y
animal y a artesanías. A través del sello “Manos Campesinas” se visibilizan ante
los consumidores los atributos de los productos y servicios elaborados por
pequeños productores acreditados y se certifican los estándares que deben
cumplir para ser considerados de economía familiar. Similar al caso
colombiano, la acreditación la otorga el INDAP y el sello no tiene costo. No
obstante, no se otorgan beneficios tributarios a los intermediarios.
Para definir los requisitos para otorgar el sello y promover el desarrollo de la
economía campesina desde la demanda, Chile identificó por qué estos
productos serían atractivos para la demanda. El INDAP, en conjunto con las
organizaciones campesinas y la Universidad de Chile, investigó cuáles eran
los factores que los consumidores podrían valorar de un producto de
economía campesina. Los resultados del análisis indicaron que los cuatro
factores que los consumidores más valoran de estos productos son: 1) que
sean sanos, 2) que sean artesanales —sin procesos industriales, es decir, que
sean productos únicos—, 3) que fomenten el desarrollo local y 4) que los
elaboren pequeños productores.
Recomendaciones:
A1.1 Se recomienda derogar explícitamente los artículos 4 y 5 de beneficios

tributarios de la Ley 2005 de 2019, por su pérdida de vigencia. Si se considera que los
descuentos tributarios otorgados por la Ley 2005 de 2019 no están vigentes, generan
inseguridad jurídica37, no son una buena práctica a la luz de la PDP, son altos en
comparación de beneficios tributarios similares y existen experiencias internacionales
de desarrollo de la economía campesina sin conceder este tipo de incentivos.
A1.2 Se sugiere desarrollar la reglamentación del sello de economía campesina de

acuerdo con buenas prácticas nacionales e internacionales. Además de la buena
práctica de sello de economía familiar en Chile, Colombia cuenta con el sello “Compra
lo nuestro” que, aunque no acredita los atributos de calidad o diferenciadores pretende
promover una preferencia por los productos o servicios con producción nacional. Este
es considerado una buena práctica en cuanto es transversal a todos los sectores de la
economía; sin embargo, se queda corto de cara a la internacionalización de la
producción colombiana al no certificar los atributos de calidad del producto.
En ese sentido, se plantea trazar un plan amplio para configurar un sello de economía
campesina para los productos generados por estas estructuras de producción, en el que
se incluya la panela. Para ello, se sugiere diseñar un instrumento como el chileno que
lleva siete años de implementación y ha logrado desarrollar una norma técnica para
hortalizas, frutas, mieles y otros productos de economía familiar, luego de la
37
Falta de claridad sobre las normas que rigen la actividad empresarial y la ineficiencia y mala calidad del servicio de
justicia (De la Calle, 2018).
42
implementación de un piloto para observar la respuesta de la demanda (Acuña Lagos,

2017). Diseñar y pilotear un instrumento de tal magnitud, no solo promoverá el
consumo de la producción interna, sino la efectiva internacionalización de los
productos como la miel en el caso de Chile, un producto de interés de impulso también
de la Ley 2005 de 2019. Para desarrollar este programa de certificación e impulsar a
productores campesinos, se podría revisar la asignación de recursos del Fondo de
Fomento Panelero, el cual tiene entre otros objetivos; también financiar actividades de
promoción y comercialización del consumo de este producto, de acuerdo con la Ley 40
de 1990. Además, en la construcción de los estándares de calidad que deberían cumplir
los productos de economía campesina se sugiere considerar la realidad
socioeconómica y cultural de las comunidades productoras para que el sello no se
convierta en una barrera de entrada al mercado para sus productos.
Así, los oferentes y comercializadores de bebidas a base de panela competirán a través

de atributos de sus productos, en un mercado que se soporta en un bien inferior
(Fedepanela y Corpoica, s.f.) citado por Martínez, Ortiz y Acevedo (2005)). Un
posicionamiento de la panela con sello de economía campesina en el exterior por
medio de atributos de calidad podría incentivar encadenamientos para el uso de este
endulzante en bebidas elaboradas por empresas de consumo masivo, como se
esperaba con la Ley 2005 de 2019.
3.1.2 A2. Establece una licencia, permiso o proceso de

autorización como requisito de operación.
El establecimiento de licencias, permisos y otros puede restringir el ingreso al mercado
(OCDE, 2019). Los permisos pueden reducir la posibilidad de elección de los consumidores
o crear una escasez artificial que incremente los precios, con el fin de proteger a los
consumidores. Las licencias, aunque pretendan proteger a los consumidores, pueden
también dar protección innecesaria a los agentes establecidos en el mercado. Por lo que
se debe tener en cuenta que estos permisos o licencias no sean más costosas de lo
necesario. En esta sección se tratan aspectos para las bebidas alcohólicas como permisos
de ingreso al país, restricción de importación para microempresas y restricción en registros
sanitarios, lineamientos para bebidas energizantes y bebidas hidratantes para deportistas,
al igual que de registros sanitarios para bebidas tradicionales y étnicas.
Decreto 3515 de 2007: disposiciones sanitarias para importaciones de bebidas

alcohólicas a San Andrés y de allí al resto del país.
Los artículos 2 y 3 del Decreto 3515 de 2007 establecen los requisitos para importar
bebidas alcohólicas a San Andrés y para ingresarlas al resto del territorio nacional,
respectivamente. Para importar este tipo de bebidas a San Andrés se pide que el
importador acredite ante la autoridad sanitaria departamental un certificado de venta
libre para poder comercializar. El artículo 3 establece que quien pretenda introducir
bebidas alcohólicas desde San Andrés al resto del país debe acreditar ante el Invima el
certificado de venta libre siempre que tal documento sea expedido por las autoridades de
Canadá, Estados Unidos y la Comunidad Europea. El objetivo del decreto es declarar a San
Andrés como puerto libre y promover el desarrollo económico del departamento.
43
En el procedimiento para ingresar las bebidas alcohólicas importadas desde San

Andrés al resto del país se encontraron dos situaciones que podrían configurarse como
una barrera. Por un lado, se crearía una limitación a la movilidad del producto en el país y
un incremento en los costos para los agentes que pretendan importar bebidas alcohólicas
desde San Andrés al resto del país, pues deben realizar dos procedimientos sanitarios
relacionados con la acreditación del certificado de venta libre que, aparentemente, serían
equivalentes: el primero ante la autoridad sanitaria departamental y el segundo ante el
Invima. Por otro lado, según el artículo 3 se restringiría el ingreso de bebidas alcohólicas
desde San Andrés al resto del país solo a aquellas provenientes de Canadá, Estados Unidos
y los países de la Comunidad Europea, pues se afirma que la acreditación del certificado
de venta libre que se haga ante el Invima debe ser expedido por la autoridad sanitaria de
alguno de los orígenes mencionados.
La redacción de la disposición no es congruente con el artículo 12 de la Ley 915 de 2004

que declaró a San Andrés como puerto libre. La Ley citada establece que, para el envío de
mercancías desde San Andrés al resto del país, los certificados de venta libre provenientes
de las autoridades sanitarias de Canadá, Estados Unidos y la Comunidad Europea
reemplazarán el registro sanitario del Invima, mas no restringe a que los productos
introducidos al país a través de San Andrés solo puedan tener registros emitidos por esas
autoridades.
Según lo enunciado, se presentan dos restricciones en el Decreto 3515 de 2007. No es

clara la razón por la cual las bebidas alcohólicas que se importen a San Andrés y luego se
deseen introducir al resto del país deban, primero, presentar el certificado de venta libre
ante dos autoridades sanitarias y, segundo, que este certificado solo sea aceptado si es
emitido por las autoridades sanitarias de los orígenes mencionados y no se hace la
equivalencia como indica la Ley 915 de 2004.
Recomendaciones:
A2.1 Evaluar condiciones del Decreto 3515 de 2007. Se recomienda evaluar si el Decreto
3515 de 2007 se expidió bajo condiciones comerciales particulares de la época, por
ejemplo, con el objetivo de controlar fenómenos como el contrabando. Con esto se puede
determinar si las condiciones siguen existiendo y decidir si es necesario modificar la
regulación, derogarla o mantenerla.
A2.2 Ajustar redacción relacionada con requisitos sanitarios de origen. Se propone

cambiar la redacción del artículo 3 del Decreto 3515 de 2007 para que coincida con el
artículo 12 de la Ley 915 de 2004.
A2.3 Unificación de requisitos sanitarios. Se propone unificar el requisito de presentación

de certificado de venta libre ante la autoridad sanitaria para que lo presentado ante el
departamento, equivalga ante el Invima.
Decreto 4445 de 2005 Registro Sanitario Especial de Bebidas Alcohólicas para la Zona
Aduanera Especial de Maicao, Uribia y Manaure
El Decreto 4445 de 2005 crea un registro sanitario especial para la importación y

consumo de bebidas alcohólicas a la zona aduanera especial (ZAE) de Maicao Uribia y
44
Manaure. En especial, el artículo 2 del Decreto en mención crea este registro sanitario
especial que será expedido por el Invima; mientras el artículo 3 establece que la modalidad
de este es “importar y vender” en la zona. Por otra parte, el artículo 6 prohíbe la tenencia y
comercialización de bebidas alcohólicas con el registro sanitario especial en otras zonas
diferentes de la ZAE de Maicao, Uribia y Manaure.
Además de una barrera de licencia o autorización para operar, podría estarse

configurando una barrera geográfica al comercio. En el país existen dos zonas aduaneras
especiales, además de la mencionada. Una de ellas se ubica en Leticia, y allí no existe un
registro sanitario especial para la importación de licores según el Decreto 1165 de 2019. En
la ZAE de la región de Urabá y de Tumaco y Guapi no se permite importar bebidas
alcohólicas bajo este régimen. En la zona aduanera especial de Maicao, Uribia y Manaure
se exige un requisito adicional y particular al exigido para la importación de este tipo de
bebidas en otras zonas del país y en la ZAE de Leticia. El sector salud indicó que,
posiblemente, tal registro sanitario especial se creó como una forma de controlar el
contrabando que históricamente y por la época de expedición del Decreto, ha sido
considerable para esa zona.
La norma no es clara sobre la posibilidad de introducir bebidas alcohólicas desde

Manaure, Maicao y Uribia al resto del país. Si bien, el Decreto 1165 de 2019 38 establece las
dos formas en que se pueden introducir mercancías desde esta zona aduanera al resto del
país, la prohibición establecida en el artículo 6 del Decreto 4445 de 2005, que prohíbe la
tenencia y comercialización de bebidas alcohólicas con registro sanitario especial en zonas
distintas a la ZAE de Maicao, Uribia y Manaure so pena de sanciones, crea confusión sobre
el proceso que tendría que realizar una persona (natural o jurídica) para introducir bebidas
alcohólicas desde esta ZAE a otras zonas del país. Lo anterior, a la larga limitaría la
posibilidad de las empresas de importar al resto del país bebidas alcohólicas a través de
esta zona aduanera especial.
Recomendaciones:
A2.4 Evaluar condiciones del Decreto 4445 de 2005. Se recomienda evaluar si las
condiciones bajo las cuales se expidió el Decreto 4445 de 2005, que pudieron estar
relacionadas con el contrabando, siguen siendo iguales. Con esto se puede determinar si
las condiciones existen actualmente y decidir si es necesario modificar la regulación,
derogarla o mantenerla.
A2.5 Aclaración del proceso de introducción de licores al resto del país. Aclarar el
proceso (de existir) para importar bebidas alcohólicas desde la zona aduanera especial de
Maicao, Uribia y Manaure al resto del país, sin incurrir en una falta a las medidas sanitarias
establecidas.
Decreto 1165 de 2019 (disposiciones relativas al régimen de aduanas) - Restricción a la

importación de bebidas alcohólicas ZAE Urabá, Tumaco, Guapi.
38
Decreto 1165 de 2019: “Por el cual se dictan disposiciones relativas al Régimen de Aduanas en desarrollo de la Ley 1609
de 2013”. Las dos formas para introducir mercancías desde la ZAE de Manaure, Uribia y Maicao son como envíos (artículo
560) o bajo la modalidad de viajeros (artículo 561).
45
El artículo 533 del Decreto 1165 de 2019 establece que, bajo el régimen aduanero
especial de la ZAE de la región de Urabá y de Tumaco y Guapi no se podrán importar,
entre otros artículos, licores. El Decreto se expidió tanto para otorgar seguridad y
estabilidad a las operaciones de comercio exterior como modernizar la aplicación de
sistemas especiales de importación y exportación. El decreto incluye otro tipo de
disposiciones, entre ellas la de la ZAE de Urabá, Tumaco y Guapi. Se encontró que la
disposición de restringir la importación de algunos productos como los licores existe desde
que se expidió el Decreto 2685 de 1999 39.
Es posible importar licores a través de la ZAE de Urabá, Tumaco y Guapi, pero sin
beneficios arancelarios. A pesar de la restricción impuesta por el Decreto 1165 de 2019, es
posible importar licores a esta ZAE bajo la modalidad de “Importación ordinaria”, de
acuerdo con el artículo 578 de la Resolución 46 de 2019 que reglamenta el Decreto 1165 de
2019. Con esta modalidad los licores deberán pagar todos los tributos aduaneros a los que
haya lugar, de acuerdo con el artículo 173 del Decreto 1165 de 2019. Esta situación
incrementa los costos de los agentes que pretendan importar licores e ingresarlos al resto
del país a través de alguno de los municipios localizados dentro de la ZAE de la región de
Urabá, Tumaco y Guapi.
Recomendación:
A2.6 Evaluar condiciones del Decreto 1165 de 2019 sobre la ZAE de Urabá, Tumaco y
Guapi. Se recomienda evaluar si siguen vigentes las condiciones bajo las cuales se
estableció la restricción a la importación de licores bajo el régimen aduanero especial, que
viene desde 1999, teniendo en cuenta que el proceso de apertura económica se inició en
la década de 1990. Con esto se podría determinar si conviene actualizar la regulación,
derogarla o mantenerla vigente.
Decreto 162 de 2021 (requisitos sanitarios para la cadena de producción de bebidas

alcohólicas para consumo humano, modifica el Decreto 1686 de 2012) Registros
sanitarios para bebidas alcohólicas.
El artículo 13 del Decreto 162 de 2021 establece los diferentes tipos de registros
sanitarios que expide el Invima para las bebidas alcohólicas. Estos se distribuyen en las
siguientes actividades: 1) elaborar y vender; 2) elaborar y exportar; 3) elaborar; 4) envasar y
vender; 5) Hidratar y vender; 6) importar y vender; 7) importar. En el parágrafo de este
artículo se establece que podrán ser exportadas las bebidas alcohólicas con el registro
sanitario para elaborar y vender, elaborar, hidratar y vender; envasar y vender.
El artículo podría representar una restricción de movilidad o de cambio de rol para las
empresas que tengan inicialmente registro sanitario para elaborar y exportar y
busquen vender en el mercado local. Un agente que tenga previamente expedido un
registro sanitario para elaborar y exportar y busque incursionar en el mercado local, tendría
que cumplir el proceso de solicitud de otro registro sanitario, lo que incrementaría sus
costos o desincentivaría la ejecución esa actividad. Mientras que quienes cuentan con los
otros tipos de registro (elaborar y vender; elaborar; envasar y vender; hidratar y vender;
39
Artículo 432 del Decreto 2685 de 1999: “Por el cual se modifica la Legislación Aduanera” derogado por el Decreto 1165
de 2019.
46
importar y vender e importar) pueden, a su vez, exportar sin tener que acceder a un nuevo
registro. El MinSalud aclaró que el registro para “elaborar y exportar” fue creado para las
empresas que únicamente llevan a cabo esta actividad (fabrican en el país, pero que su
producción se destina al mercado exterior).
Recomendación:
A2.7 Evaluar el cambio en la normatividad para el registro sanitario de “Elaborar y

exportar”. Lo anterior con el fin de permitir a los agentes que obtengan además del
registro de “Elaborar y exportar”, también el de vender en el mercado nacional en caso
deseen ampliar su actividad económica para no incurrir en mayores costos. Bajo el
cumplimiento de los requisitos sanitarios o parámetros dados en la norma colombiana
para el registro de “Elaborar y vender”.
Resolución 4150 de 2009 (reglamento técnico sobre los requisitos que deben cumplir
las bebidas energizantes para consumo humano) Bebidas energizantes.
Los artículos 12, 13 y 14 de la Resolución 4150 de 2009 establecen requisitos para las
bebidas energizantes. Los artículos 12 y 14 establecen los lineamientos para el rotulado y
etiquetado de los envases de las bebidas energizantes y las leyendas exigibles en medios
de publicidad, respectivamente. Mientras que el artículo 13 establece la autorización previa
del Invima para publicitar este tipo de bebidas.
En el artículo 13 de la Resolución se establece una restricción, con relación a la

publicidad, que no tiene otro tipo de bebidas. A pesar de que la norma indica algunos
lineamientos que se deben seguir para hacer publicidad de bebidas energizantes, dispone
que el Invima debe dar una autorización previa para publicitar este tipo de productos. De
acuerdo con el sector privado, esto representa un importante obstáculo para la industria.
Este requisito incrementa los costos de los agentes pues, para presentar la propuesta de
publicidad ante el Invima, los agentes ya habrán incurrido en costos por el diseño de la
publicidad. Además, los costos para los agentes serían mayores en el caso de que el Invima
no apruebe la publicidad, dado que tendrían que modificar sus piezas publicitarias. A lo
anterior se suma el tiempo de duración del trámite y las pérdidas en ventas en que incurran
los agentes.
Se identifican en la Resolución 4150 de 2009 condiciones de etiquetado y leyendas

diferenciadas. El artículo 12 de la Resolución establece los requisitos de rotulado y
etiquetado, mientras el artículo 14 presenta las leyendas exigibles para la publicidad;
ambos artículos coinciden en que las leyendas contengan lo siguiente: “Contenido elevado
en cafeína”; “No se recomienda el consumo de bebidas energizantes con bebidas
alcohólicas” y “Este producto no es recomendado para personas sensibles a la cafeína”.
Sin embargo, el artículo 12 dispone que, además de las leyendas presentadas, los productos
deben incluir: “El límite máximo aceptable de consumo diario de este producto es de
tres (3) latas por 250 ml”. Por su parte, el artículo 14 adiciona lo siguiente a las leyendas
mencionadas: “La bebida energizante no previene los efectos generados por el consumo
de bebidas alcohólicas”; “Este producto solo podrá ser comercializado, expendido y
dirigido a población mayor de 14 años”. Las condiciones de ambos artículos son
ligeramente diferentes, por lo que el sector privado indicó que esto causa confusión en los
agentes que fabrican o comercializan esas bebidas.
47
Cuadro 3-2. Regulación de bebidas energizantes a nivel internacional
Regulación de las bebidas energizantes a nivel internacional

La regulación de otros países sobre bebidas energizantes, aunque tiene
similitudes con Colombia, presenta otros aspectos sobre etiquetado. En
Australia, las bebidas formuladas con cafeína (Formulated caffeinated
beverages) deben tener advertencias como que el alimento contiene cafeína
y que el alimento no está recomendado para niños, o mujeres embarazadas
o lactantes, o personas sensibles a la cafeína (Australian Government, 2015).
En Canadá, las bebidas energizantes con cafeína deben cumplir con algunos
requisitos de etiquetado que se relacionan con el alto contenido de cafeína;
el consumo recomendado por día; la no recomendación para niños, mujeres
embarazadas o en lactancia y personas sensibles a la cafeína; la sugerencia
de no mezclar con alcohol; entre otros (Government of Canada, 2013).
La Comisión Europea establece en el Reglamento (UE) 1169 de 2011 que las
bebidas con un contenido alto de cafeína deben llevar la inscripción “No
recomendado para niños ni mujeres embarazadas o en período de
lactancia”. Por su parte, en México las bebidas adicionadas con cafeína
deben incluir, además de otros requisitos, la leyenda de “No se recomienda
su consumo por niños menores de 12 años, mujeres embarazadas o lactando,
personas sensibles a la cafeína, ni la mezcla con bebidas alcohólicas”
(Secretaría de Gobernación, 2011). En los países consultados no se encontró
que hubiese algún tipo de autorización previa para la publicidad de las
bebidas energizantes.
La actual regulación en Colombia no establece la etiqueta que prevenga el consumo

de bebidas energizantes en niños y mujeres embarazadas o lactantes, como sí sucede
en las jurisdicciones analizadas. En Colombia, únicamente se establece que en la
publicidad debe aparecer la leyenda: “Este producto solo podrá ser comercializado,
expendido y dirigido a población mayor de 14 años”. Con relación a esta indicación, el
Consejo de Estado emitió una sentencia en 2014 40 en la que ordenó que el MinSalud
revisara la regulación sobre bebidas energizantes y estableciera contenidos que
salvaguardaran la salud e integridad de los consumidores y de sujetos de especial
protección, como niños y mujeres embarazadas y lactantes.
En la actualidad, el MinSalud está adelantando un análisis de impacto normativo

(AIN) sobre la Resolución 4150 de 2009. De forma similar que estudios de consumo en
Colombia y regulación de otros países, ese AIN estableció como el problema central en
materia de la regulación existente sobre bebidas energizantes a las prácticas inseguras
de consumidores habituales y personas con condiciones particulares de metabolismo
como niños, mujeres embarazadas o lactantes y personas con enfermedades
preexistentes. El objetivo del AIN es prevenir tales prácticas inseguras de consumo para
proteger la salud de usuarios habituales y población como menores de edad, mujeres
embarazadas o lactantes y personas con enfermedades preexistentes en un periodo de
cinco años.
40
Consejo de Estado. (2014, 15 de mayo). Sentencia del 25000-23-24-000-2010-00609-01. Magistrado Ponente
Guillermo Vargas Ayala.
48
El sector salud ha decidido, a través del AIN, expedir una nueva regulación que
actualice lo dispuesto en la Resolución 4150 de 2009. De acuerdo con los análisis de
costo beneficio entre las opciones de mantener la regulación, emitir una nueva o
generar actividades de promoción y prevención, el MinSalud determinó que regular es
la estrategia menos costosa y que presenta mayores beneficios. De acuerdo con el
documento del AIN, dicha estrategia buscará, entre otros, homologar las leyendas de
etiquetado y de publicidad; hacer las leyendas más visibles; promover prácticas de
consumo responsable a través del mercadeo; aumentar la edad permitida para el
consumo de estas bebidas; motivar la consulta y comprensión de la información de las
etiquetas y la publicidad; generar campañas de información y educación para
consumidores y otros agentes; ajustar el contenido de azúcares; entre otras.
Recomendaciones:
A2.8 Estudiar requisito de autorización de publicidad. Dentro de la nueva regulación

que se expida para las bebidas energizantes se recomienda, además de lo establecido
en el AIN, analizar la pertinencia de eliminar el requisito de la autorización previa de
publicidad por parte del Invima, a la luz de las mejores prácticas internacionales.
A2.9 Establecer una definición precisa sobre las bebidas energizantes, o el concepto
que se les quiera asignar, con el fin de que los agentes del mercado tengan claro sobre
en qué productos recae la regulación.
A2.10 Es pertinente que las medidas que se tomen con base en los resultados del AIN
no formen barreras a la competencia en el mercado. En el caso de crear una nueva
regulación o modificar la actual se recomienda solicitar, previo a su expedición, el
concepto de abogacía de la competencia a la Superintendencia de Industria y
Comercio.
Decreto 2229 de 1994 - Resolución 2229 de 199441 (composición, requisitos y

comercialización de bebidas hidratantes energéticas para deportistas) bebidas
hidratantes para deportistas.
El artículo 5 del Decreto 2229 de 1994 (y de la Resolución) presenta un requisito de

funcionamiento para los agentes que fabrican bebidas para deportistas que está
derogado. Según este Decreto, las fábricas deben tener una licencia de funcionamiento
bien sea como fábrica de alimentos o como laboratorio farmacéutico para elaborar
bebidas hidratantes energéticas para deportistas. La disposición podría implicar una
barrera de entrada al mercado pues los requisitos exigidos a las fábricas de producción
de alimentos y a los laboratorios farmacéuticos son diferentes. Además, se genera
confusión para las empresas entrantes sobre cuál de las licencias deben obtener y si
obtienen alguna ventaja tener uno u otro registro. No obstante, de acuerdo con el sector
salud, el artículo 46 del Decreto Ley 2150 de 201242, suprime las licencias de
41
Se encontró que existe un decreto y una resolución con el mismo número y expedidas en el mismo año. Ambas
cuentan con el mismo articulado. Sin embargo, la Resolución que indica la permanencia de reglamentos técnicos (5872
de 2018) se refiere a la Resolución 2229 de 1994 y el AIN que se adelanta es sobre el Decreto 2229 de 1994.
42
Decreto Ley 2150 de 2012: “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios
existentes en la Administración pública”.
49
funcionamiento, por lo que tal requerimiento está derogado. Sin embargo, en la

Resolución 5872 de 2018 43 de MinSalud, se establece la permanencia de diferentes
reglamentos técnicos, entre ellos, la Resolución 2229 de 1994, sin hacer la aclaración
pertinente sobre la pérdida de vigencia de las licencias de funcionamiento.
El sector privado manifestó la importancia que tendría la actualización del Decreto

2229 de 1994 y la Resolución 2229 de 1994. Se sugiere actualizar la definición y los
requisitos para las bebidas para deportistas con base en normas internacionales, a fin
de modificar los límites de los componentes establecidos en las normas citadas
siguiendo las buenas prácticas internacionales.
Cuadro 3-3. Regulación de bebidas para deportistas en el ámbito internacional
Regulación de las bebidas para deportistas en el ámbito

internacional
Se revisó la regulación de otros países con relación a las bebidas para

deportistas. Por un lado, la Comisión Europea aún no ha emitido una
regulación respecto de las especificaciones para este tipo de bebidas. En el
Reglamento UE 609 de 2013 se estableció que la Comisión debía presentar
un estudio al Parlamento Europeo sobre este mercado y una propuesta, de
ser necesario, de regulación. El estudio desarrollado en 2015 no planteó
recomendaciones particulares para regular los componentes de este tipo de
bebidas. No se encontró evidencia suficiente que determinara la necesidad
de establecer requerimientos específicos para los deportistas, adicionales a
los ya establecidos en normas anteriores* (European Comission, 2015;
Minsalud, 2022). Australia, por su parte, incluye en su código de estándares
para alimentos (sección 2.6.2 bebidas no alcohólicas y refrescos), los
requerimientos de las bebidas vendidas como electrolíticas o a base de
electrolitos (Australian Government, 2017). Allí establecen límites de sodio,
de azúcares, aprueban la adición de algunos minerales y establecen
condiciones para el etiquetado. En México, la Norma Oficial NOM-218-SSA1-
2011 (Secretaría de Gobernación, 2011) sobre bebidas no alcohólicas, define
las bebidas para deportistas como las bebidas saborizadas no alcohólicas
elaboradas por la disolución de sales minerales, edulcorantes u otros
ingredientes para reponer agua, energía y electrolitos perdidos durante el
ejercicio. La misma norma establece, específicamente, requerimientos para
el contenido de sodio y azúcares de ese tipo de bebidas, además de otras
medidas sobre componentes.
* Por ejemplo, el Reglamento (CE) 1925 de 2006 sobre la adición de

vitaminas, minerales y otras sustancias a los alimentos y sus modificaciones;
Reglamento (UE) 432 de 2012 sobre declaraciones autorizadas de
propiedades saludables de los alimentos; Reglamento (UE) 609 de 2013
sobre alimentos especiales, entre otras.
La comparación entre los requerimientos actuales y los de otros países se debe hacer
de manera técnica. El MinSalud, en el documento de definición del problema del AIN
ex post que adelanta para el Decreto 2229 de 1994, indica que, según su consulta a nivel
43
Resolución 5872 de 2018: “Por la cual se determina la permanencia de los reglamentos técnicos que regulan la
producción, procesamiento de los alimentos y bebidas en el marco del proceso de la cadena productiva”.
50
internacional, no existe una definición única para las bebidas para deportistas y su
categorización varía entre países (Minsalud, 2022). Debido al carácter técnico de la
posible barrera expuesta por el sector privado, se considera que dicho análisis se escapa
al objetivo de la presente evaluación de competencia y se debe seguir el proceso del
AIN realizado por el MinSalud.
Recomendaciones:
A2.11 Derogación explícita. Se propone derogar explícitamente el artículo 5 del Decreto

2229 de 1994 que establece las licencias de funcionamiento.
A2.12 Definición precisa de bebidas hidratantes para deportistas. A pesar de que los
requerimientos técnicos no se evalúan en este estudio, se recomienda que se
establezca una definición precisa sobre las bebidas hidratantes energéticas para
deportistas, con el fin de que los agentes del mercado tengan claridad sobre en cuáles
productos recae la regulación.
A2.13 Adecuación conforme estándares internacionales. También se recomienda la

adecuación de los requisitos de estas bebidas de acuerdo con estándares
internacionales.
A2.14 Es pertinente que las medidas que se tomen con base en los resultados del AIN
no generen barreras a la competencia en el mercado. Para esto se recomienda, en el
caso de crear una nueva regulación o modificar la actual, solicitar previo a su expedición
concepto de abogacía de la competencia a la Superintendencia de Industria y
Comercio.

de panela, mieles vírgenes y derivados) y Ley 2158 de 2021 (producción del
Viche/Biche comunidades del Pacífico) Registros sanitarios.
Ambas leyes crearon categorías especiales para los registros sanitarios de ambos
tipos de producción. Con las leyes citadas se crean registros sanitarios especiales para
los productores de Viche/Biche y sus derivados que elaboran personas pertenecientes
a comunidades negras, afrocolombianas ubicadas en el pacífico colombiano (artículo
10 de la Ley 2158 de 2021) y productos provenientes de trapiches paneleros de economía
campesina (artículo 8 de la Ley 2005 de 2019). En medio de la expedición de ambas
normas, se expidió la Ley de Emprendimiento (2069 de 2020) la cual estableció que las
microempresas, pequeños productores, cooperativas, asociaciones mutuales y
agropecuarias, étnicas y campesinas —clasificadas como microempresas— estarían
exceptuadas del pago por el registro sanitario.
Ambas leyes buscan promover la producción de pequeños y medianos, así como de

comunidades del Pacífico. La Ley 2005 de 2019 pretende, además incentivar la
ampliación de la demanda de panela y mieles vírgenes y diversificar la comercialización
de sus derivados, proteger y fortalecer la producción de pequeños y medianos
productores. Por su parte, la Ley 2150 de 2021 busca reconocer, promover y proteger el
Viche/Biche y sus derivados al ser bebidas ancestrales producidas por comunidades
negras y afrocolombianas del Pacífico colombiano.
51
El MinAgricultura reglamentó la categoría “Artesanal” incluida en la Ley 2005 de

2019. A través de la Resolución 247 de 2021, el MinAgricultura estableció los máximos
de producción y las características de negocio de esta categoría para los productos
elaborados por campesinos o artesanos a base de panela, mieles vírgenes y derivados.
Por el momento, no se tiene información sobre la reglamentación de la categoría
“Emprendedor” para este tipo de producción.
En el manual tarifario del Invima no está creada, hasta el momento, ninguna de las
categorías de registro sanitario que generaron las leyes del Viche/Biche y de los
trapiches paneleros de economía campesina. No queda claro si las categorías que crea
la Ley de trapiches paneleros de economía campesina estarán exceptuadas del pago
por el registro sanitario, igual a como sucederá con los productores de Viche/Biche. El
artículo 2.° de la Ley 2005 de 2019 establece que los productos provenientes de
trapiches de economía campesina tendrán el mismo tratamiento y beneficios legales
que los trapiches étnicos y, se ha encontrado que para la producción del Viche/Biche
se usan trapiches (ICANH y Universidad del Pacífico, 2014). No obstante, el Invima
manifestó que está en proceso de creación la categoría “Ancestral Étnica” en su manual
tarifario —de acuerdo con la Ley 2158 de 2021 Viche/Biche; y que, en el caso de la
producción de trapiches paneleros de economía campesina, estos deberán acogerse a
la categoría de microempresas, si así se clasifican.
Se podrían generar condiciones inequitativas entre la producción del Viche/Biche y

la de trapiches de economía campesina. La barrera encontrada es la existencia de
posibles condiciones inequitativas entre los dos tipos de producción, pues no es
completamente claro cómo se manejarán los registros sanitarios para la producción de
trapiches de economía campesina, debido a que sus categorías (ordenadas por la ley)
no se crearán, al menos en el corto plazo. En contraste, la producción étnica de
Viche/Biche tiene más claro el panorama ante la eventual creación de la categoría en
el manual tarifario del Invima. Lo anterior, si se tiene en cuenta que la Ley de los
trapiches establece que el tratamiento de estos y los beneficios legales deberán ser los
mismos que los trapiches étnicos, pero se está creando una condición particular para
un tipo de trapiches étnicos.
Recomendaciones:
A2.15 Concepto para aclarar tratamiento de trapiches paneleros. Se recomienda la

expedición de un concepto que aclare el tratamiento que se dará a los registros
sanitarios que soliciten empresas dedicadas a la producción de panelas, mieles vírgenes
y otros, provenientes de trapiches de economía campesina.
52
3.2 Componente B: limita la capacidad de los oferentes

para competir
La OCDE identifica algunas formas en que la regulación podría limitar la capacidad
de los oferentes para competir. La reducción en la competencia podría derivar en
limitación a la rivalidad, incremento en los precios y reducción en la variedad de
productos. Entre las formas en que la regulación podría limitar la competencia se
encuentra la determinación de estándares de calidad, control de precios, restricciones
a la publicidad y la comercialización, entre otras (OCDE, 2019).
3.2.1 B1. Limita la capacidad de los vendedores para establecer

precios de bienes y servicios.
Las normas que regulan los precios pueden afectar la competencia. Los controles a
los precios pueden favorecer a los consumidores en un entorno de poca competencia.
Sin embargo, el establecimiento de precios mínimos o máximos acarrea efectos como
reducir los incentivos para ganar poder de mercado, en el caso de precios mínimos, o
reducir la innovación y fomentar que los agentes se acojan a un precio máximo (OCDE,
2019). En esta sección se presentan dos barreras relacionadas con la base gravable del
impuesto al consumo de bebidas alcohólicas en las que se establece un margen de
comercialización.
Ley 223 de 1995 (normas sobre racionalización tributaria): Precio para base gravable
de cervezas, sifones, refajos importados.
El artículo 189 de la Ley 223 de 1995 fijó de manera diferenciada el impuesto al

consumo para cervezas nacionales e importadas. Los artículos 186, 187, 188 y 190 de la
Ley 223 de 1995 instauraron el hecho generador, causación y tarifas del impuesto al
consumo de cervezas. La base gravable es diferente para las cervezas nacionales e
internacionales, y se establece en el artículo 189 de la mencionada Ley. En el primer
caso, el precio facturado a los expendedores en la capital del departamento donde está
situada la fábrica, excluido el valor del impuesto al consumo, es la base gravable. Para
el caso de las cervezas importadas, la base gravable es igual al valor en aduana de la
mercancía, incluidos los gravámenes arancelarios y adicionado un margen de
comercialización equivalente al 30 %.
Un margen de comercialización adicional del 30 % para la fijación de la base

gravable de cervezas pone en desventaja a las bebidas internacionales frente a las
nacionales en términos del precio final. Durante la revisión de los informes de
exposición de motivos del proyecto de ley no se encontró una justificación para la
adición del 30 % del margen de comercialización para la fijación de la base gravable
del impuesto al consumo de este tipo de bebidas. Tampoco se encontró información
sobre cómo se determinó dicho porcentaje. La fijación de un margen de
comercialización del 30 % adicional para la venta de cervezas, sifones, refajos, mezclas
de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas pone en desventaja a los productos
internacionales frente a los nacionales en términos de precio de venta al consumidor
53
final. Esta condición no permite que los productos importados tengan competencia
directa con los nacionales pues aumenta artificialmente su valor, inducido por la norma.
El artículo 189 de la Ley 223 de 1995 recibió en la década de los noventa una demanda
por trato discriminatorio. La Corte Constitucional declaró exequible el artículo a través
de la Sentencia C-412-96 de 1996, en la cual argumenta que el hecho generador era
distinto y, por tanto, la base gravable debería ser distinta. Sin embargo, no hay un
pronunciamiento frente al 30 %. Dicha posición de la corte podría estar vinculada a la
apertura de la economía colombiana que se estaba dando en la década de los 90, cuyo
contexto hoy en día es diferente.
El margen adicional del 30 % para bebidas importadas es un tratamiento excluyente

y va en contravía de decisiones internacionales. De acuerdo con el MUISCA de la DIAN,
para las cervezas existen 67 acuerdos comerciales. En todos ellos el arancel de la
cerveza es 0 %. Para los productos provenientes de países con los que no se tienen
acuerdos comerciales el arancel frecuente es del 15 %. Esto reafirma la distorsión
introducida por esta barrera en relación con un trato diferencial a las bebidas
alcohólicas importadas. Sobre este tema, Estados Unidos encontró que tarifas
diferenciadas de impuestos para bebidas alcohólicas nacionales y extranjeras afecta
negativamente la competencia (U.S. Department of the Treasury, 2022).
En la Unión Europea el impuesto específico al consumo de cerveza está en función

del volumen y los grados de alcohol. En esta región las cervezas están gravadas con
dos impuestos, uno especial “excise duty” para prevenir el consumo de bebidas
alcohólicas y un impuesto al valor agregado. Las Directivas 92 de 1983, 92 de 1984 y
2020/1151 establecen los lineamientos generales de los impuestos específicos “excise
duty” para las bebidas alcohólicas. Dichas normas fijan pisos sobre los cuales los países
de esta comunidad pueden establecer sus propias tasas. Así, la tarifa mínima para
cervezas es de EUR 1,87 por hectolitro por grado de alcohol. En unidades próximas al
comercio al detal esto es una tarifa de EUR 0,03 por botella de 330 ml con el 5 % de
alcohol (Tax Foundation, 2021). En dicho continente, Finlandia, Irlanda, Reino Unido y
Suecia son los países con mayores tasas de impuesto, EUR 0,63; 0,37; 0,35 y 0,32,
respectivamente. En el caso colombiano, la tarifa es homogénea e igual al 48 % para
cervezas y sifones, y el 20 % para mezclas y refajos.
En los buscadores públicos de normas existe un error de edición que sugiere

modificaciones al artículo 189 de la Ley 223 de 1995 que no se han dado. Mientras en
el buscador del Sistema Único de Información Normativa (SUIN) el artículo de esta
barrera aparece como modificado por el artículo 76 de la Ley 111 de 2006, en cuyo texto
modificatorio se habla de la base gravable para el impuesto al consumo de cigarrillos y
tabaco, en el buscador privado XLEGIS el contenido de la Ley 223 de 1995, sigue vigente.
Recomendaciones:
B1.1. Eliminar el margen de comercialización del 30 % para la fijación de la base

gravable para el impuesto al consumo de la cerveza importada establecido en el
artículo 189 de la Ley 223 de 1995. Desde la óptica de la competencia, para un
tratamiento justo en este impuesto de las cervezas nacionales e importadas es
54
necesario eliminar el margen de comercialización, por cuanto es una distorsión

inducida por la regulación al mercado. Esta modificación seguirá generando ingresos
tributarios para los departamentos. Además, incentivará mejoras en la calidad del
producto nacional, al tiempo que promoverá la competencia entre cervezas nacionales
e internacionales.
B1.2. Se sugiere revisar la estructura del impuesto al consumo para las cervezas,
sifones, mezclas y refajos en Colombia, y analizar cuál opción permite fortalecer las
finanzas públicas y también promueve la competencia entre productos nacionales e
importados. Este tipo de modificaciones ya se han realizado en el país. En particular, el
impuesto al consumo de licores, vinos y aperitivos extranjeros es un ejemplo. Se
recomienda analizar la estructura del impuesto debido a que este, además de tener un
objetivo de salud, persigue fines fiscales. Lo anterior debido a que la eliminación del
margen de comercialización del 30 % en la base gravable del impuesto al consumo
para cervezas, sifones y refajos podría afectar las finanzas públicas territoriales. Como se
verá en el análisis de la siguiente barrera, la estructura inicial del impuesto al consumo
era como el de las cervezas -con el margen adicional del 30 %. No obstante, desde 2002
ha venido siendo modificado para, entre otros, alcanzar un tratamiento más justo para
el consumidor y los licores, vinos y aperitivos importados.
En Colombia, se han construido propuestas de modificación a la estructura del

impuesto al consumo de cervezas en los últimos años. Se identificaron dos propuestas.
Una de la Federación Nacional de Departamentos (FND) (2020) y una de la Comisión
de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria (2015). Ambas propuestas
coinciden en establecer un impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos con
estructura del tipo específica. Es decir, una tarifa por grado de alcohol.
de licores, vinos y aperitivos importados.
El artículo 205 de la Ley 223 de 1995 fija una base gravable para el impuesto al
consumo de licores, vinos y aperitivos diferenciada para bebidas nacionales y
extranjeras. Los artículos 202, 203, 204, 205 y 206 de la Ley 223 de 1995 establecieron
el hecho generador, la causación, base gravable y las tarifas del impuesto al consumo
de licores, vinos, aperitivos y similares. La base gravable de estas bebidas alcohólicas es
diferenciada según su origen, de acuerdo con el artículo 205 de la citada Ley. Mientras
para los licores, vinos y aperitivos de graduación alcoholimétrica inferior a 20°
nacionales, la base gravable para este impuesto corresponde al precio facturado a los
expendedores en la capital del departamento donde está situada la fábrica, excluyendo
el valor del impuesto al consumo; para este mismo tipo de bebidas importadas la base
gravable es igual al valor en aduana de la mercancía, incluyendo los gravámenes
arancelarios y adicionado un margen de comercialización equivalente al 30 %.
Un margen de comercialización adicional del 30 % para la fijación de la base

gravable de licores, vinos y aperitivos pone en desventaja a las bebidas
internacionales frente a los nacionales en términos del precio final. Durante el
análisis de los informes de exposición de motivos del proyecto de ley no se encontró
una justificación para la adición del 30 % del margen de comercialización para la
55
fijación de la base gravable del impuesto al consumo de este tipo de bebidas. Tampoco
se encontró información sobre cómo se determinó dicho porcentaje. Similar al caso de
esta medida en las cervezas, se encuentra un incremento artificial del precio de los
licores, vinos y aperitivos, inducido por la norma. De esta manera, la condición del
margen de comercialización adicional no permite que los productos importados
compitan directamente con los nacionales vía precio.
Esta disposición no está vigente debido a que normas recientes establecen una
estructura de cálculo de base gravable diferente para este impuesto en licores, vinos
y aperitivos. En la Ley 788 de 2002 se desarrolla todo un articulado alrededor del
impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares en los que existe un artículo
específico asociado a la base gravable de estos productos. En dicho texto no se asocia
modificación a lo estipulado en el artículo 205 de la Ley 223 de 1995, pero tampoco se
afirma que la base gravable para el impuesto al consumo deba incluir un margen de
comercialización del 30 % adicional. Más recientemente, en la Ley 1816 de 2016 se fija
la estructura actual de base gravable para la liquidación del impuesto al consumo de
licores, vinos y aperitivos. Allí no se ordena agregar un 30 % de margen de
comercialización para calcular la base gravable de productos extranjeros.
Recomendación:
B1.3. Derogar explícitamente el artículo 205 de la Ley 223 de 1995. A partir de la

trazabilidad normativa y el análisis a la misma se encontró que la estructura de base
gravable dispuesta en el citado artículo no está vigente. La ausencia de esta derogación
explícita a través de la Ley 1816 de 2016 podría generar inseguridad jurídica para los
agentes que quieran vender o vendan bebidas alcohólicas importadas y desencadenar
una solicitud continua de conceptos a la autoridad tributaria.
3.2.2 B2. Limita la libertad de los oferentes de publicitar o

comercializar sus bienes o servicios.
Las restricciones de publicidad de los productos podrían afectar la competencia. Si
bien la regulación que controla la publicidad tiene en general como fines proteger
cierto tipo de consumidores, evitar la información engañosa, entre otros, puede generar
efectos negativos (OCDE, 2019). Las restricciones de este tipo pueden ser costosas, por
ejemplo, para agentes entrantes. En esta sección se presenta una barrera que,
aparentemente, establece condiciones diferenciadas de etiquetado para un tipo de
bebidas alcohólicas nacionales e importadas.

alcohólicas para consumo humano, modifica el Decreto 1686 de 2012): Etiquetas de
productos deben tener: “Aperitivo de”, “Licor de”, entre otras, con el sabor del
destilado.
El artículo 7 del Decreto 162 de 2021 modifica el artículo 46 del Decreto 1686 de 2012
y establece los lineamientos generales de etiquetado de bebidas alcohólicas
nacionales e internacionales. En este artículo, se fijan entre otras, el tipo de
información que se debe presentar al consumidor de estas bebidas, así como las
56
expresiones o imágenes que se pueden incorporar dentro de las etiquetas. Además, se

establecen pautas adicionales para las etiquetas de cervezas, vinos y aperitivos. En
particular, se dictan instrucciones específicas frente a la inclusión de las expresiones
“aperitivo de” o “licor de”, entre otras, agregando el sabor específico o destilado, en las
etiquetas. No obstante, el lineamiento particular del parágrafo 2 del artículo 46 del
Decreto 1686 de 2012 para aperitivos se refiere únicamente a las bebidas alcohólicas
nacionales.
Las exigencias de uso de las expresiones referenciadas para bebidas alcohólicas

nacionales establecidas en el parágrafo 2 del artículo 7 del Decreto 162 de 2021
genera confusión en las reglas de etiquetado. Los artículos 7 y 20 del Decreto 162 de
2021 señalan que los lineamientos de rotulado y etiquetado aplican para bebidas
alcohólicas nacionales y extranjeras. Esto fue reafirmado por el equipo de inspección,
vigilancia y control para bebidas alcohólicas del sector salud. No obstante, el parágrafo
2 del artículo 7 establece que el requisito del uso de las expresiones referenciadas que
está dirigido únicamente a las bebidas de origen nacional. En lo referente a los
aperitivos de origen extranjero no se dictan lineamientos específicos frente al uso de las
expresiones en los subsiguientes artículos del Decreto 162 de 2021, ni en el Decreto 1686
de 2012 44. La ausencia de claridad de la inclusión de las expresiones en las etiquetas de
bebidas importadas podría generar confusión para los importadores y
comercializadores de estas bebidas en el país.
La disparidad de alcance de inclusión de las expresiones para bebidas alcohólicas

nacionales y extranjeras genera confusión y podría afectar negativamente a
comercializadores y consumidores. La confusión descrita deriva en cuatro situaciones
poco deseables. Primero, el posible incumplimiento involuntario de la norma, debido a
la ausencia de claridad en la misma. Segundo, las bebidas alcohólicas extranjeras
podrían estar en desventaja al no poder destacar su sabor principal en la etiqueta como
un factor diferenciador. Tercero, si el requisito solo aplicara para los productores
nacionales tendrían que asumir un mayor número de certificaciones, frente al producto
extranjero, para respaldar que efectivamente su aperitivo es de determinado sabor.
Cuarto, el acceso a información de la bebida alcohólica sería incompleta y provocada
por la regulación, en el caso de los aperitivos extranjeros. Esto podría inducir a que los
costos de producción fueran diferentes, no por el método de producción sino por la
regulación, y limitar la disponibilidad de información de las bebidas alcohólicas para
los consumidores.
Recomendación:
B2.1. Modificar la redacción del parágrafo 2 del artículo 7 del Decreto 162 de 2021 para
que el ámbito de aplicación de las expresiones “Aperitivo de” o “licor de”, entre otras,
a bebidas extranjeras sea claro como lo es actualmente para las nacionales. La
instrucción debería ser lo suficientemente amplia para que a través de un solo artículo
cualquier comercializador de aperitivos nacionales o extranjeros entienda la forma en
la que debe incorporar en la etiqueta el sabor de su aperitivo. Esto permitirá mayor
El parágrafo 2 del artículo 78 del Decreto 1686 de 2012, modificado por el artículo 20 del Decreto 162 de 2021, establece
44
que las bebidas alcohólicas importadas al país deben cumplir con los requisitos de etiquetado y rotulado en el momento
de la solicitud del levante aduanero.
57
claridad para los comercializadores de aperitivos respecto de la inclusión de las

expresiones “Aperitivo de” o “licor de”, entre otras, acompañado del sabor en las
etiquetas.
3.2.3 B4. Incrementa significativamente los costos de

producción para algunos productores respecto de otros.
La regulación puede generar una carga de costos mayor en unos agentes respecto de
otros. Existen varias formas en que la regulación puede incrementar los costos de
algunos agentes en el mercado. Por ejemplo, estableciendo subsidios o ayudas a ciertas
empresas, con la aplicación de normas solo a agentes entrantes, entre otros. Estas
medidas pueden crear ineficiencias, impedir la entrada de competidores y reducir la
intensidad competitiva. En este apartado se desarrolla una barrera relacionada con un
impuesto, aparentemente, cobrado solo a los agentes nacionales.
Ley 223 de 1995 (normas sobre racionalización tributaria): Impuesto al consumo del
alcohol a granel.
La importación de alcohol a granel de licores, vinos y aperitivos que se importan a

granel al país, aparentemente no pagan impuesto al consumo. El artículo 204 de la
Ley 223 de 1995 establece que los licores, vinos, aperitivos y similares importados a
granel para ser envasados en Colombia solo causarán los impuestos o derechos
nacionales respectivos. Frente a esta disposición, el sector privado manifiesta no tener
claridad sobre la aplicación del impuesto al consumo para los graneles importados.
Según estos actores, el granel nacional paga dos veces el impuesto al consumo, en un
primer momento, al salir de la fábrica y ser vendido a quien vaya a embotellar el
producto y, en un segundo momento, cuando el producto final sale de la fábrica para
ser puesto en el mercado.
El MinHacienda ha emitido al menos dos conceptos sobre la importación de

graneles. En 2017 45, MinHacienda indicó que, conforme la Ley 223 de 1995, los licores a
granel importados tienen el mismo tratamiento que el producto nacional. Es decir, que
sus obligaciones se causan sobre los productos terminados y se causan con su entrega
en fábrica. De otra parte, en 201946 MinHacienda aseguró, con relación a la importación
de bebidas alcohólicas y después de citar el artículo 204 de la Ley 223 de 1995, que la
causación del impuesto al consumo se genera al momento de la entrega en fábrica y
al momento de introducción al país para productos extranjeros.
No existe claridad sobre la aplicación del impuesto al consumo para graneles

importados. Lo anterior, toda vez que no es claro si los graneles son considerados
producto terminado y con ello causarían el impuesto al consumo al momento de su
importación.
Recomendación:
45
Oficio 032669 de 2017 del MinHacienda. Documento facilitado por la entidad.
46
Asesoría 017561 (2019, 21 de mayo). : http://delfos.minhacienda.gov.co/BibliotecaVirtual/Salas/Conceptos.aspx.
58
B4.1. Estudiar la diferencia en la aplicación del impuesto al consumo para graneles

nacionales e importados. Si es el caso, crear condiciones para que los licores, vinos,
aperitivos y similares a granel, nacionales e importados, tengan igualdad de
condiciones que otro tipo de licores al causarse el impuesto al consumo.
3.3 Componente C: reduce el incentivo de los oferentes

para competir
La regulación puede reducir la competencia vigorosa entre los agentes. Algunas
disposiciones en la regulación pueden facilitar la coordinación entre agentes o reducir
la capacidad o la voluntad de los consumidores de cambiar de oferente o establecer
límites en las cuotas de mercado (OCDE, 2019a).
3.3.1 C2. Requiere o fomenta la publicación de información

sobre productos, precios, ventas o costos de los
proveedores.
La regulación puede llevar a que los agentes del mercado publiquen información
relevante de su operación. La regulación puede hacer que las empresas hagan
públicos sus precios o sus niveles de producción con el fin de mejorar la información
que perciben los consumidores o mejorar la eficiencia en los mercados (OCDE, 2019).
Sin embargo, esta publicación de información puede llevar a efectos no deseados como
la formación de carteles, pues se hace más sencillo monitorear a los competidores. En
esta sección se presentan barreras sobre la publicación y entrega de información de
precios de venta al público de licores con fines tributarios.
Decreto 2141 de 1996 (reglamenta la Ley 223 de 1995, normas sobre racionalización
tributaria) y Ley 1816 de 2016 (Régimen del monopolio rentístico): Publicación de
precios promedio de venta al público de anisados y otros licores.
El artículo 19 de la Ley 1816 ordena que el DANE certifique los precios de venta al
público de licores, vinos y aperitivos para fines tributarios y de la participación del
monopolio rentístico, anualmente. Desde la década de los 80, en Colombia el DANE
es la entidad encargada de estimar el precio de venta al público de licores, vinos y
aperitivos para aplicar las tarifas de impuesto al consumo y fijar los porcentajes de
participación en el ejercicio del monopolio rentístico de licores en los departamentos
que corresponda 47. Dicha función está consignada en el artículo 2 del Decreto 2141 de
47
De acuerdo con la Ley 1816 de 2016, los objetivos de la publicación de precios certificados del DANE son dos:
1. Brindar información para la toma de decisiones de los gobiernos departamentales frente a la liquidación del
porcentaje de participación que deben pagar los productores de licores del monopolio rentístico.
2. Brindar información del precio promedio de venta al público de determinado producto para la liquidación del
impuesto al consumo. Es decir, la certificación emitida por el DANE la utilizan los sujetos pasivos del impuesto al
consumo para el diligenciamiento de la declaración del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares. El
impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares está conformado por un componente específico y uno ad
valorem. La base gravable del componente específico es el volumen de alcohol que contenga el producto, expresado
en grados alcoholimétricos. La base gravable del componente ad valorem es el precio de venta al público de cada tipo
59
1996 y el artículo 49 de la Ley 788 de 2002, modificado por el artículo 19 de la Ley 1816
de 2016. La estructura del impuesto al consumo para estas bebidas ha cambiado en el
tiempo, hasta el punto de que actualmente tiene una estructura mixta; es decir, tiene
una parte específica y una ad valorem. El reporte de estos precios se ha mantenido en
el tiempo, de acuerdo con la normatividad. No obstante, solo se encuentra información
hasta 2017 con la metodología actual del DANE de estimar este precio de venta al
público como un promedio ponderado para cada uno de los productos48.
El acceso a información del precio de venta al público por producto podría facilitar
la formación de acuerdos entre oferentes de licores, vinos y aperitivos del monopolio
rentístico y no rentístico. Debido a que la Ley 1816 de 2016 establece que anualmente
el DANE debe publicar los precios de venta al público de cada licor, vino o aperitivo
comercializado en el país, resulta posible para los competidores de las diferentes
categorías de bebidas alcohólicas monitorear los precios promedio ponderados
nacionales de venta al consumidor sin impuestos, para sobre estos fijar artificialmente
sus precios en conjunto, o actuar coordinadamente de manera implícita. Es decir, sería
viable que se entablen acuerdos de precios de venta o de márgenes de ganancia. Esto,
por cuanto la información publicada es antes del impuesto y ya incluye el margen de
ganancia de los productores o comercializadores. El incentivo para ello existe por ser
un impuesto al consumo indirecto y asumido por el consumidor. Luego, la función de
los oferentes se limita a la recolección del tributo y la entrega de este al Tesoro Nacional.
En términos internacionales, los analistas también refieren como viable la generación
de acuerdos entre competidores con la publicación de precios (U.S. Department of the
Treasury, 2022; Cooper & Wright, 2012).
La evidencia empírica muestra que la publicación de precios puede afectar

negativamente el bienestar del consumidor. Desde 1983, en distintos territorios de los
Estados Unidos se han puesto en marcha las políticas de “Post and hold” para proteger
a los distribuidores pequeños (Alcohol Policy Information System, 2021; Cooper &
Wright, 2012). A través de esta medida los mayoristas envían periódicamente la lista de
precios de sus productos a las autoridades estatales con el fin de que esta información
sea publicada y los precios reportados por los mayoristas se mantengan durante un
determinado número de días que cambia, según la ley de cada estado. Esta lista de
precios la conocen distribuidores minoristas, consumidores y competidores. Mediante
la medida se logran actuaciones coordinadas efectivas que aumentan los precios de las
de producto por unidad de 750 c.c., sin incluir el impuesto al consumo o la participación, certificado anualmente por el
DANE.
El uso de esta información para la fijación de la participación de los departamentos en el ejercicio del monopolio
rentístico fue introducido por la Ley 1816 de 2016.
48
La metodología usada para el cálculo del precio de venta al público de los licores sujetos a participación o impuesto
al consumo es un promedio ponderado que se construye a partir de los precios recolectados por el DANE, por medio de
la Encuesta Nacional de Presupuestos de los Hogares (ENPH) y la base de datos de cantidad de licor producida por
departamento de la Federación Nacional de Departamentos (FDN). Los ponderadores de segmento y categoría de
bebida alcohólica se derivan de la ENPH y de la base de la FND, respectivamente. Los precios son recolectados por el
DANE de establecimientos de comercio por autorreporte o diligenciamiento directo. Además, el DANE puede solicitar
información a los establecimientos de comercio ubicados en ciudades diferentes a las capitales de departamentos,
siempre que la comercialización sea mayoritaria en esas zonas. Dentro de la operación de recolección no se incluye a
departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Para más información consultar
https://www.dane.gov.co/ files/investigaciones/boletines/bebidas-alcoholicas/graficas/2019-junio-Metodologia-para-el-
calculo-de-PVPLVA.pdf
60
bebidas alcohólicas y terminan por trasladar riqueza del consumidor al distribuidor o

productor al reducir su excedente (U.S. Department of the Treasury, 2022).
En Colombia, los estudios recientes encuentran bajas variaciones de los precios en

los licores frente al precio de venta al público certificado por el DANE. En
cumplimiento del parágrafo 1 del artículo 24 de la Ley 1816 de 2016, durante 2019 y 2020,
la Superintendencia de Industria y Comercio ha analizado el mercado de los licores con
énfasis en aguardiente, ron y whisky, por ser los de mayor demanda en el país. Los
resultados de esos análisis indican altos niveles de concentración y dominancia, junto
con una baja variación en los precios de los tres productos reportados por los agentes
requeridos, respecto de los precios de venta al público de licores, vinos, aperitivos y
similares (PVPLVA) publicados por el DANE (SIC, 2020; SIC, 2019). Para los mercados de
vinos y otro tipo de licores que no hacen parte del monopolio rentístico no se
encontraron estudios de su estructura o del comportamiento de los precios. Sin
embargo, similar al mercado del whisky que no hace parte del monopolio rentístico, se
pueden presentar estructuras oligopólicas derivadas de la participación de pocos
agentes en este segmento debido a las licencias sanitarias otorgadas. Por lo anterior, es
importante monitorear el mercado dado el riesgo latente de acuerdos implícitos o
explícitos entre los agentes de los distintos segmentos.
La publicación del precio de venta al público por producto certificado por el DANE es
necesaria por la estructura de recaudo del impuesto al consumo. Diferentes
entidades del orden nacional y regional intervienen en el proceso de liquidación del
impuesto al consumo de licores, vinos y aperitivos. Mientras el DANE se encarga de
recolectar la información del precio de venta al público de estas bebidas alcohólicas de
cada productor o distribuidor para luego calcular un precio promedio por tipo de
producto y así, certificar la base gravable del impuesto; por su parte el MinHacienda
certifica anualmente las tarifas del componente específico, debido a que su incremento
está sujeto a la inflación. Por su parte, cada importador o distribuidor es responsable de
presentar la declaración y liquidación de este impuesto a las autoridades regionales,
usando el precio certificado del DANE para su producto, las tarifas establecidas por la
Ley 1816 de 2016 y por el MinHacienda para el componente específico.
La publicación de una base de datos para todos los productos permite alcanzar
eficiencias en la gestión pública, pero mantiene el riesgo latente de actuación
coordinada entre agentes. Se infiere que la razón por la que se publican los precios en
un solo archivo y en formato Excel por parte del DANE, obedece no solo al
cumplimiento de la función asignada por la Ley 1816 de 2016, sino también a que debe
mejorarse el acceso a la información. Es claro que resulta más sencillo y eficiente
publicar una base de datos con información para más de 3.043 49 registros sanitarios
que reúnen 4.990 productos que notificar el precio de cada producto a cada uno de los
agentes de mercado con cualquiera de los tipos de licencia establecidos por Invima
para las bebidas alcohólicas. Es decir que, al menos, 284 empresas dedicadas a la
elaboración de bebidas alcohólicas destiladas y fermentadas no destiladas, según el
Directorio Estadístico del DANE para 2020. A este grupo de notificados, se agregan los
49
Este dato corresponde al número de registros sanitarios presentados por el DANE en la Resolución 1675 de 2021, cuya
información fue actualizada el 31 de diciembre de 2021.
61
departamentos, en donde independientemente de quien ejerza o no el monopolio,

requieren de la información para validar la declaración presentada por los
comercializadores de estos productos.
Recomendación:
C2.1. Monitorear continuamente los mercados de los licores, vinos y aperitivos para
evitar daños a la competencia. Debido a que la función del DANE es recolectar, calcular
y certificar es importante que la autoridad competente —en virtud del principio de
colaboración armónica entre la autoridad estadística y la autoridad de protección del
consumidor y de la libre competencia— efectúe un monitoreo continuo a los mercados
de licores, vinos y aperitivos, para evitar daños en la competencia y en el bienestar del
consumidor. Dichos análisis deberían enfocarse en mercados de licores, vinos y
aperitivos que no hacen parte del monopolio rentístico ni se han tenido en cuenta en
los mercados recientemente estudiados por la SIC con base en la determinación del
C2.2. Analizar la estructura de la base gravable del impuesto al consumo de licores,

vinos y aperitivos a la luz de la evidencia internacional. En Colombia la estructura del
impuesto al consumo de este tipo de bebidas es mixta, tiene un componente específico
y uno ad valorem. Se sugiere que, en paralelo al monitoreo de los mercados de licores,
el Gobierno nacional revise, con base en prácticas internacionales, la estructura del
impuesto al consumo de licores, vinos y aperitivos y su forma de recaudo para que no
se lleve a cabo la publicación tanto de esa información como de los precios promedio
ponderados estimados por el DANE y así se proteja la competencia. De acuerdo con la
OMS (2020) la estructura de impuesto del tipo Precio Mínimo por Unidad (PUM) es una
forma reciente y eficiente de atender los objetivos de salud pública que se buscan con
estos impuestos; sin embargo, solo ocho países en Europa lo han aplicado.
tributaria): Reporte de precios de venta al detallista a hacienda departamental.
El Decreto 2141 de 1996 establece que los productores nacionales de bebidas

alcohólicas distintas a licores, vinos y aperitivos con graduación alcoholimétrica
entre 20° y 35° reporten su precio de venta. El artículo 21 del citado decreto señala que
los fabricantes nacionales de las bebidas alcohólicas referenciadas gravados con
impuestos al consumo deben fijar los precios de venta al detallista de acuerdo con los
parámetros establecidos para la determinación de la base gravable del impuesto; por
ello los productores son libres de fijar el precio de su producto; no obstante, esa
información debe ser reportada por parte de los productores a las secretarías de
Hacienda departamentales.
Los estatutos de rentas de los departamentos presentan heterogeneidad en el

alcance de la obligación de reporte de precios de venta al detallista a sus secretarias
de Hacienda. De acuerdo con el artículo citado la obligación de comunicar la
información de precios está dirigida a los fabricantes nacionales de bebidas alcohólicas
con una graduación alcoholimétrica por debajo de 20 o superior a los 35 grados; esto
es para licores como Vermont, ginebra o cervezas. Mientras en el estatuto de rentas
62
Boyacá 50 la obligación de reporte se estipula como una disposición común al impuesto

al consumo de cervezas, licores, vinos, aperitivos y similares, en el estatuto de rentas de
Cundinamarca51, Caldas 52 y Atlántico 53, dicha obligación está dirigida únicamente a los
productores, importadores y distribuidores de cervezas. De esta manera, la falta de
claridad del sujeto sobre el cual recae la obligación de informar podría estar generando
un doble reporte para los productores nacionales de los licores, vinos y aperitivos
referenciados.
Los fabricantes nacionales de bebidas alcohólicas distintas a los licores, vinos,

aperitivos y similares de graduación alcoholimétrica entre 20° y 35° podrían estar
realizando un doble reporte de precios para fines tributarios. El reporte a las
secretarías de Hacienda departamentales y al Distrito Capital determinado en el
artículo 21 del Decreto 2141 de 1996 es por escrito, dentro de los diez (10) días siguientes
a su adopción o modificación de los precios. Actualmente, el reporte de información
por parte de estos agentes debe hacerse también al DANE por medios electrónicos. De
acuerdo con la Ley 1816 de 2016, el DANE recolecta información de todos los licores,
vinos y aperitivos, indistinto de sus grados de alcohol y si son importados o producidos
en el territorio nacional. De esta manera, las autoridades territoriales podrían estar
requiriendo información de los empresarios que podría obtenerse de manera más
eficiente a través de los datos recolectados por el DANE. Entregar información por
escrito a cada secretaría de Hacienda departamental donde se venda su licor,
incrementa los costos administrativos de los agentes del mercado.
El doble reporte de información causa costos indirectos adicionales para

productores de bebidas alcohólicas distintas a licores, vinos, aperitivos y similares
de graduación alcoholimétrica entre 20° y 35°. De acuerdo con la Ley 1816 de 2016
estos agentes deben reportar los precios al DANE en una estructura específica para que
la autoridad estadística pueda calcular la base gravable del impuesto del consumo. El
artículo 21 del Decreto 2141 de 1996 continúa vigente según la trazabilidad normativa, y
la estructura de reporte escrito para las secretarías de Hacienda departamentales
podría ser diferente de la del DANE. Esto causa costos adicionales de transacción para
estos agentes, pues en todo caso, deben reportar a las autoridades.
Recomendación:
C2.3. Aclarar el alcance de reporte de información de precio de venta al detallista

estipulado en el artículo 21 del Decreto 2141 de 1996 para fabricantes nacionales de
licores. El reporte para los licores solicitado por las oficinas de Hacienda
departamentales es innecesario, debido a la recolección de información de precios
para licores, vinos y aperitivos que lleva cabo el DANE desde 2017.
50
Disponible en http://sedboyaca.gov.co/wp-content/uploads/2018/01/20180131-asambleaboyaca-ordenanza-030-
29dic2017.pdf
51
Disponible en https://www.cundinamarca.gov.co/wcm/connect/eed416a1-7728-424a-85cf-ca889ee1845a/
Ordenanza+No.039-2020+-+Estatuto+de+Rentas.pdf?MOD=AJPERES&CVID=nzU-LvY
52
Disponible en: https://www.ilc.com.co/storage/files/WLNWNCTCMX_20170118191852.pdf
53
Disponible en: https://www.atlantico.gov.co/images/stories/gacetas/gaceta8278.pdf
63
Ahora bien, el reporte de precios para cervezas no es una obligación dictada por
ninguna norma. En tal sentido, si la obligación de entrega de información está dirigida
a productores de cerveza, dichos datos resultan complementarios a los proporcionados
por el DANE y su obligación debe ser explícita en la normativa (Decreto 2141 de 1996 o
en otra norma que aborde estos temas). En el escenario en que la obligación
corresponda únicamente a los productores de cerveza la recomendación C2.4 no será
necesaria.
C2.4. Unificar la estructura de reporte para los productores de licores, vinos y

aperitivos de graduación alcoholimétrica entre 20° y 35°. Debido a que la regulación
analizada en este apartado podría estar aumentando los costos indirectos generales de
estos oferentes es ineludible acudir al principio de colaboración armónica que dicta el
artículo 113 de la Constitución Política para que las autoridades nacionales y regionales
diseñen una estrategia de acceso a la información que promueva estructuras eficientes
y competitivas de funcionamiento de las empresas. En tal sentido, se sugiere unificar el
proceso de reporte para que sea completamente digital y se haga ante una sola
entidad. Debido a la capacidad desarrollada por el DANE para el cumplimiento del
artículo 49 de la Ley 788 de 2002, modificado por el artículo 16 de la Ley 1816 de 2016,
se recomienda mantener solo este reporte. En cuanto al acceso a la información de
precios para definir de la base gravable por parte de las entidades territoriales para
efectos del recaudo, se sugiere una coordinación institucional entre las autoridades
territoriales y el DANE con el fin de conocer los precios de venta al público, base de
datos que en todo caso ya es pública.
C2.5. Una vez aclarado o unificado el reporte de precios se recomienda modificar o

derogar explícitamente el artículo 21 del Decreto 2141 de 1996, según sea el caso. Esta
recomendación busca crear seguridad jurídica para los agentes participantes del
mercado de las bebidas alcohólicas objeto de la barrera analizada y para los entrantes
al mercado.
3.4 Componente D: limita las opciones e información

disponible para los clientes
La regulación puede limitar la capacidad de elección de los consumidores. En estos
casos, los consumidores no obtienen la calidad requerida a los precios esperados sobre
los productos que deseen adquirir, por lo que deben comprar a costos más altos (OCDE,
2019a).
3.4.1 D2. Reduce la movilidad de los clientes entre oferentes de

bienes o servicios al incrementar los costos implícitos o
explícitos de cambiar de oferente.
La regulación puede incrementar o reducir los costos de cambio entre oferentes. Los
costos de cambio son percibidos por los consumidores. La regulación puede facilitarles
o dificultarles el cambiar de uno a otro oferente. Cuando los consumidores se enfrentan
a altos costos de cambio, les resulta difícil saber cuándo un oferente abusa en el
establecimiento de precios o cuándo le ofrecen menor calidad de la que esperaba
64
(OCDE, 2019a). En esta sección se presenta una barrera que, incrementa los costos de
las bebidas alcohólicas nacionales a través de un impuesto, lo que afecta su consumo y
puede llevar a los consumidores a preferir las bebidas internacionales.
Ley 1816 de 2016 (régimen de monopolio rentístico de licores destilados): bebidas

alcohólicas importadas exentas del impuesto de consumo en San Andrés.
Los licores, vinos, aperitivos y similares extranjeros y nacionales reciben un

tratamiento diferencial en el impuesto al consumo en San Andrés. El parágrafo 1.o del
artículo 20 de la Ley 1816 de 2016 establece que los licores, vinos, aperitivos y similares
extranjeros están exentos del impuesto al consumo aplicado a esas bebidas alcohólicas
en San Andrés. Estudios en países desarrollados y en vías de desarrollo han encontrado
que las bebidas alcohólicas son bienes que presentan elasticidad precio de la demanda
negativa y, en algunos casos, según el tipo de bebida con magnitudes inferiores a uno.
Esto significa que ante un aumento en el precio final que percibe el consumidor de
estos productos, su consumo se reduce en una cantidad superior, proporcional o
inferior al aumento del precio, según la magnitud de la elasticidad.
La exención de impuestos al consumo para licores, vinos y aperitivos extranjeros en

San Andrés genera una desventaja para estas bebidas alcohólicas de origen
nacional. No se han desarrollado estudios recientes o accesibles de la elasticidad precio
de la demanda en Colombia; sin embargo, para Brasil, Argentina y Perú los resultados
de la estimación de este indicador son consistentes con otros estudios internacionales,
razón por la cual, se esperaría que en Colombia la elasticidad de las bebidas alcohólicas
también sea negativa. En este contexto, al existir un menor precio final en licores, vinos
y aperitivos extranjeros sustitutos de licores colombianos inducido por la regulación y
percibido por los consumidores, estos demandarán en menor medida los licores
nacionales, si ocurre que los comercializadores no igualan los precios de ambos
productos (nacionales e importados) para obtener mayor rentabilidad de los
extranjeros. En consecuencia, la exención del impuesto al consumo restringe la
movilidad de los consumidores entre la variedad de bebidas alcohólicas y limita su
decisión de consumo vía precio.
La Ley 915 de 2004 que definió el régimen de puerto libre de San Andrés ordenó
únicamente la exención de impuestos aduaneros para impulsar el desarrollo de
dicha región. Es decir que, de alguna manera, los productos extranjeros tuviesen el
mismo tratamiento de productos nacionales al cumplir solo con los impuestos distintos
a los derechos de aduana. En este contexto, la Ley 1816 de 2016 induce a un tratamiento
diferencial de los productos nacionales en San Andrés de cara al consumidor, sin
justificación alguna. Al analizar el contenido de la exposición de motivos de esta ley no
se encontró una explicación para esta barrera.
La disposición de la Ley 1816 de 2016 es contraria al Estatuto Fronterizo para el

Desarrollo Económico y Social del Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina54. En este estatuto, al igual que en el artículo 507 del
Decreto 1165 de 2019, se afirma que la introducción de mercancías, bienes y servicios
54
Ley 915 de 2004.
65
extranjeros estará libre del pago de tributos aduaneros y solo causará un impuesto
único al consumo del 10 %, a favor del departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina. En este decreto solo se exime de impuesto al consumo
los productos alimenticios, no a las bebidas alcohólicas.
Existen dos inconsistencias en la disposición de los artículos de análisis de la Ley 1816

de 2016 frente a la política pública. Primero, el impuesto al consumo se creó en 1995
para fortalecer las finanzas públicas territoriales, luego esta medida va en contravía del
fin planteado, pues en 2020, el 55 % del PIB en San Andrés se derivó de actividades de
comercio e impuestos. Segundo, el impuesto al consumo también tiene el objetivo de
desincentivar el consumo de las bebidas alcohólicas por sus efectos secundarios sobre
la salud. Esta medida impuesta por la Ley 1816 de 2016, tampoco contribuye
positivamente a ese objetivo. Por lo anterior, la exención de impuestos al consumo para
licores, vinos y aperitivos extranjeros en San Andrés no contribuye de manera íntegra a
los objetivos de política que se persiguen con este impuesto.
En el escenario de ausencia de la exención del impuesto al consumo de licores de

que trata la Ley 1816 de 2016, las bebidas alcohólicas nacionales también se
encontrarían en desventaja frente a las importadas. Debido a que el impuesto único
al consumo en San Andrés está dirigido a las mercancías extranjeras, las bebidas
alcohólicas nacionales podrían tener una carga relativa superior del impuesto al
consumo. Esto pone en desventaja nuevamente a las bebidas alcohólicas nacionales.
Este escenario tampoco contribuye a los objetivos de política pública por los cuales se
creó este impuesto que son reducir el consumo de bebidas alcohólicas y fortalecer las
finanzas públicas. En síntesis, esta disposición es inconveniente para la libre
competencia y los objetivos de política pública fiscales y sociales.
Los casos de éxito en el mundo de puertos libres solo brindan exención de impuestos
aduaneros. El Gobierno del Reino Unido desarrolló una consultoría en 2020 de las
prácticas internacionales con mayor éxito en puertos libres para diseñar la estructura
de funcionamiento de diez puertos libres en ese país, y así obtener beneficios de la
salida de la Unión Europea. A partir de la investigación, encontraron que en los puertos
libres exitosos solo se realizan exenciones sobre los derechos aduaneros, el resto de los
impuestos permanecen constantes (HM Government, 2020). Esto reafirma que la
medida de exención de impuesto al consumo en San Andrés va en la dirección
contraria a lograr que este territorio avance en su desarrollo económico.
Recomendación:
D2.1. Modificar el alcance del impuesto único al consumo en San Andrés para bebidas
alcohólicas extranjeras. Debido a que el propósito del impuesto al consumo de
bebidas alcohólicas consiste en reducir su consumo, al tiempo que fortalece las
finanzas públicas territoriales, es ineludible analizar las condiciones particulares que
tiene este tributo en San Andrés. A las razones mencionadas se agrega la necesidad de
dar un trato justo en este aspecto a las bebidas alcohólicas nacionales y extranjeras. Por
lo cual se sugiere considerar que la estructura del impuesto al consumo de licores, vinos,
aperitivos y similares establecida en la Ley 1816 de 2016 se aplique indistintamente de
su origen y en todo el territorio nacional, incluido el Archipiélago de San Andrés.
66
D.2.2. Eliminar la exención del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y

similares extranjeros creada por el parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 1816 de 2016.
Como el impuesto al consumo para este tipo de bebidas alcohólicas fue creado a través
de la Ley 223 de 1995 con el fin de fortalecer las finanzas públicas, al tiempo de
desincentivar su consumo por los efectos nocivos sobre la salud, lo estipulado por el
parágrafo 1 del artículo 20 de la Ley 1816 de 2016 es opuesto a los objetivos de política
pública.
3.5 Clasificación de recomendaciones

Se clasificaron las recomendaciones por su facilidad de implementación y su posible
impacto en el sector. Las recomendaciones establecidas a lo largo de la sección 3 se
clasificaron de acuerdo con los beneficios para los agentes, por un lado, y con base en
los esfuerzos que la Administración pública debería emplear para desarrollar las
recomendaciones a partir de dos criterios: 1) según su facilidad de implementación,
teniendo en cuenta los trámites que se pudieran requerir, los estudios que se deban
realizar o la necesidad de articulación entre entidades; y 2) según su posible impacto
en el sector en relación con los beneficios que pudieran tener los participantes del
mercado en la reducción de barreras de entrada, disminución de costos, dinamización
de la competencia, entre otros. En la figura 3-1 se presenta la clasificación de las
recomendaciones mientras que en la tabla 3-1 se resumen las recomendaciones.
Figura 3–1. Clasificación de recomendaciones según su grado de facilidad e impacto
67
Tabla 3–1. Resumen de recomendaciones

Componente Subcomponente Recomendación
A: limita el A1. Otorga derechos A1.1. Derogar explícitamente los artículos 4 y 5 de beneficios
número o rango exclusivos para que un tributarios de la Ley 2005 de 2019.
de oferentes proveedor ofrezca
bienes o servicios. A1.2. Desarrollar la reglamentación del sello de economía
campesina para la panela de buenas prácticas nacionales e
internacionales.
A2. Establece una A2.1. Evaluar si las condiciones que generaron la expedición del
licencia, permiso o Decreto 3515 de 2007 siguen vigentes para decidir si se modifica,
proceso de autorización deroga o mantiene.
como requisito de
operación. A2.2. Ajustar la redacción del artículo 3 del Decreto 3515 de 2007
para que coincida con el artículo 12 de la Ley 917 de 2004.
A2.3. Unificar el requisito de presentación del certificado de venta
libre ante la autoridad sanitaria de San Andrés para que lo
presentado ante el departamento equivalga ante el Invima.
A2.4. Evaluar si las condiciones que generaron la expedición del
Decreto 4445 de 2005 siguen vigentes para decidir si se modifica,
deroga o mantiene.
A2.5. Evaluar el proceso — en caso de que exista— para importar
bebidas alcohólicas desde la zona aduanera especial de Maicao,
Uribia y Manaure al resto del país
A2.6. Analizar si las condiciones que causaron la expedición del
Decreto 1165 de 2019 (ZAE Urabá, Tumaco, Guapi) siguen vigentes
para decidir si se modifica, deroga o mantiene.
A2.7. Evaluar el cambio en la normativa para el registro sanitario
“Elaborar y exportar” (Decreto 162 de 2019).
A2.8. Estudiar el requisito de autorización de publicidad
(Resolución 4150 de 2009) respecto a mejores prácticas
internacionales.
A2.9. Establecer una definición precisa sobre las bebidas
energizantes, o establecer el concepto que se les vaya a asignar.
A2.10. Medidas tomadas con base en el AIN (Resolución 4150 de
2009) no produzcan barreras a la competencia en el mercado.
A2.11. Derogar explícitamente el artículo 5 del Decreto 2229 de 1994
sobre licencias de funcionamiento.
A2.12. Establecer una definición precisa sobre las bebidas
hidratantes para deportistas.
A2.13. Adecuar los requisitos de bebidas hidratantes para
deportistas según estándares internacionales.
A2.14. Medidas tomadas con base en el AIN (Decreto 2229 de 1994)
no produzcan barreras a la competencia en el mercado.
A2.15. Emitir el concepto que aclare el tratamiento para registros
sanitarios de trapiches de economía campesina.
B: limita la B1. Limita la capacidad B1.1. Eliminar el margen comercial del 30 % adicional para la
capacidad de de vendedores para fijación de la base gravable del impuesto al consumo de la cerveza
los oferentes establecer precios de importada (Ley 223 de 1995).
para competir bienes y servicios.
B1.2. Revisar la estructura del impuesto al consumo para las
cervezas y sifones en Colombia, y analizar sus alternativas.
B1.3. Derogar explícitamente el artículo 205 de la Ley 223 de 1995.
B2. Limita la libertad de B2.1. Modificar la redacción del parágrafo 2 de artículo 46 del
oferentes de publicitar Decreto 1686 de 2012 para que aplique a bebidas nacionales y
o comercializar sus extranjeras de forma clara la expresión “Aperitivo o licor de…”.
bienes o servicios.
68
Componente Subcomponente Recomendación

B4. Incrementa los B4.1. Estudiar la diferencia en la aplicación del impuesto al
costos de producción consumo para licores, vinos, aperitivos y similares a granel
para algunos importados y nacionales y crear condiciones para que tengan
productores respecto igualdad de condiciones.
de otros.
C: reduce el C2. Requiere o fomenta C2.1. Monitorear continuamente los mercados de licores, vinos y
incentivo de los la publicación de aperitivos —diferentes a monopolio rentístico— para evitar daños a
oferentes para información sobre la competencia por publicación de precios.
competir productos, precios,
ventas o costos de los C2.2. Analizar la estructura de la base gravable del impuesto al
proveedores. consumo de licores, vinos y aperitivos a la luz de la evidencia
internacional.
C2.3. Aclarar el alcance para fabricantes nacionales de licores del
reporte de información del precio de venta al detallista estipulada
en el artículo 21 del Decreto 2141 de 1996.
C2.4. Unificar la estructura de reporte para los productores de
licores vinos y aperitivos de graduación alcoholimétrica entre 20° y
35°.
C2.5. Modificar o derogar explícitamente el artículo 21 del Decreto
2141 de 1996, según sea el caso.
D: limita las D2. Reduce la D2.1. Modificar el alcance del impuesto único al consumo en San
opciones e movilidad de los Andrés para bebidas alcohólicas extranjeras.
información clientes entre oferentes.
disponible para D2.2. Eliminar la exención del impuesto al consumo de licores,
clientes vinos, aperitivos y similares extranjeros creado por el parágrafo 1 del
69
CAPÍTULO 4
CONCLUSIONES
70
4. CONCLUSIONES
Esta evaluación de la competencia se centró en el sector de bebidas. Este sector es
relevante para la economía nacional, pues generó más de 16.000 empleos en 2019,
agrupa a más de 1.200 empresas y presenta importantes encadenamientos hacia atrás
y hacia adelante con distintos sectores. Además, de acuerdo con un estudio de la Misión
de Internacionalización para Colombia, el sector de bebidas se destaca como uno de
los sectores de la economía que podría tener fallas en la competencia. En el presente
documento de evaluación de la competencia se analizaron las actividades de:
elaboración de bebidas fermentadas no destiladas, la producción de malta, la
elaboración de cervezas y otras bebidas malteadas y la elaboración de bebidas no
alcohólicas, junto con la producción de aguas minerales y otras aguas embotelladas.
Este documento corresponde a la primera aplicación de la metodología OCDE para

el análisis de barreras regulatorias a la competencia en el país. A través de la
metodología, cuya aplicación lideró el DNP con el acompañamiento de la OCDE, se
busca identificar consecuencias no deseadas de la regulación, mas no debatir su
necesidad en los mercados. En esta evaluación de la competencia, el trabajo llega hasta
el diseño y socialización de las recomendaciones; no obstante, su implementación es
tarea de los reguladores y, por lo tanto, es discrecional su ejecución para mejorar la
competencia en el mercado de bebidas, así como la forma y el momento de su puesta
en práctica.
Las 79 normas analizadas en este documento surgen de la búsqueda de leyes,

decretos, circulares, resoluciones y reglamentos técnicos en los sistemas de
información pública. Entre los sistemas se destacan el de la Secretaría del Senado, el
Sistema Único de Información Normativa (SUIN) del Ministerio de Defensa, la página
web del Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo; la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Justicia Especial
para la Paz y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Las barreras cuyo impacto negativo podría llegar a mercados con altos volúmenes
de comercio, la innovación o los costos relativos de los competidores se analizaron
con mayor profundidad. Los niveles de relevancia asignados para las barreras
identificadas en la normativa fueron (++) “Muy relevante”, (+) “Relevante”, (-), “Poco
relevante” y (--) “Muy poco relevante”. Dicha clasificación de relevancia se realizó según
el criterio del equipo desarrollador de esta evaluación, para enfocar esfuerzos dónde
más se requirieron. El ejercicio de análisis exhaustivo fue aplicado a las barreras
clasificadas como Muy relevantes y Relevantes. El análisis de las barreras incluyó una
revisión internacional del tratamiento de las medidas objeto de análisis, para identificar
una guía sobre cuáles son las mejores prácticas que se ejecutan en el mundo y que
podrían aplicarse en el contexto local.
La falta de claridad en las normas puede representar una barrera para el desarrollo
del sector. En el análisis de las normas, además de no dar certeza de la vigencia de
algunas disposiciones, se encontró que algunas son complejas. Para comprender el
71
funcionamiento de las disposiciones, en varios casos se hizo necesario recurrir a otras

normas. Esto podría causar dificultades sobre todo a las empresas entrantes o los
competidores pequeños que no tengan personal suficiente y capacitado para
dedicarse a su análisis o que no estén familiarizados con las normas.
Las recomendaciones son resultado del análisis de las barreras y de buenas prácticas
internacionales identificadas. El propósito de la evaluación de la competencia es
mejorar la regulación para mitigar el efecto negativo de barreras regulatorias
innecesarias sobre la competencia en un mercado, al tiempo que se cumple con los
objetivos de política pública perseguidos por la regulación. Para plantear las
recomendaciones se revisaron reportes de otros países respecto de las temáticas a las
que están asociadas las barreras más relevantes y relevantes identificadas.
La derogación explícita de disposiciones no vigentes es una labor de los reguladores

para promover un ambiente competitivo. La OCDE ha recomendado hacer explícita
la derogación de las normas para evitar barreras. El 14 % de las recomendaciones
presentadas en este documento, producto de la evaluación a la competencia,
corresponden a derogaciones expresas. Estas medidas aumentarán la seguridad
jurídica en aspectos tributarios y los tipos de registros sanitarios requeridos para operar
las actividades económicas de fabricación de bebidas.
Las recomendaciones tienen el propósito de ampliar el rango de oferentes,

aumentar las capacidades y los incentivos de competir de los agentes e implementar
mejores prácticas internacionales. Se sugiere eliminar barreras de entrada para que
una empresa de cualquier tamaño pueda comercializar localmente bebidas
alcohólicas que en principio solo tenían como destino la exportación. También se
propone la revisión de los regímenes especiales de importación de bebidas alcohólicas
a las Zonas Aduaneras Especiales ubicadas en los municipios de Maicao, Uribia,
Manaure y Urabá, Tumaco y Guapi. De igual manera, se recomienda establecer un trato
justo de las bebidas alcohólicas nacionales e importadas en términos de impuesto al
consumo y el monitoreo continuo de los mercados de licores, vinos y aperitivos, dado
que información relevante de precios se publica por norma legal. Adicionalmente, se
sugiere realizar precisiones en la normativa, de manera que aumente la seguridad
jurídica para los agentes entrantes en estos mercados.
Por último, se recomienda que, como resultado de los AIN en bebidas energéticas e
hidratantes, los ajustes a las definiciones de estas bebidas según estándares
internacionales. Así los regulados y otros sectores públicos y privados podrán tener más
claro sobre en cuáles agentes y productos recae la regulación. Incluso, en el momento
de llevar a cabo un análisis de mercado, se podrían definir de manera sencilla y concisa
los mercados relevantes Esto es especialmente útil no solo para efectos de inspección,
vigilancia y control de la autoridad sanitaria, sino para las mismas labores de la
autoridad de protección del consumidor y de la libre competencia en el país.
Las evaluaciones de barreras regulatorias a la competencia son una herramienta

complementaria de la política de competencia. Frecuentemente, las autoridades de
competencia concentran sus esfuerzos en análisis cuantitativos de la conducta de las
empresas en los mercados. A pesar de que las autoridades han puesto en
72
funcionamiento buenas prácticas para la protección de la competencia como los

conceptos de abogacía, estas acciones surgen, en el caso colombiano, sobre los
proyectos de regulación estatal y no normas vigentes que puedan tener incidencia
sobre la libre competencia en los mercados. En este sentido, una revisión profunda e
integral de la normativa asociada a un sector se constituye en una herramienta
complementaria para la promoción de la competencia (OCDE, 2019).
73
CAPÍTULO 5
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80
ANEXOS
81
ANEXOS
Anexo 1. Textos legales de las barreras identificadas

COMPONENTE A: LIMITA EL NÚMERO O RANGO DE OFERENTES
A1. Otorga derechos exclusivos para que un proveedor ofrezca bienes o servicios

de panela, mieles vírgenes y derivados): beneficios tributarios por sello economía
campesina.
Artículo 3.°. Sello de proveedor de trapiche de economía campesina. Para poder

acceder a los descuentos tributarios de esta ley, los productos elaborados a base de
panela o mieles vírgenes deberán contar con un sello de garantía de proveedor
otorgado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Este distintivo se otorgará exclusivamente a aquellos productos donde la panela o

mieles vírgenes utilizadas, provengan de al menos en un cincuenta por ciento (50 %)
de trapiches paneleros de economía campesina. El sello solo podrá ser otorgado
cuando esos productores cumplan con el pago de la Cuota de Fomento Panelero. La
adquisición del sello no tendrá ningún costo.
Artículo 4.°. Descuentos tributarios para la producción de panela o mieles vírgenes

proveniente de trapiches de economía campesina. Las pequeñas, medianas y
grandes empresas de productos de consumo masivo que compren productos
marcados con el sello de proveedor de trapiche de economía campesina, cuyo
principal ingrediente o endulzante sea la panela o mieles vírgenes, en cuya
promoción se enfatice dicha característica, tendrán derecho a un descuento
tributario equivalente al 100 % del impuesto de renta asociado a las utilidades por
las ventas de dichos productos, que al momento de la expedición de esta ley no estén
en el mercado. […]
Parágrafo 2°. El descuento será aplicable desde la fecha en que se empiece a

comprar el producto de consumo masivo a base de panela o mieles vírgenes y tendrá
una duración de siete (7) años a partir del momento en que el beneficiario empiece
a recibirlo. […]
Artículo 5.°. Descuentos tributarios para el fomento de la comercialización y

exportación de panela proveniente de trapiches de economía campesina. Los
comercializadores de panela, mieles vírgenes, o de productos marcados con el sello
de proveedor de trapiche de economía campesina, cuyo principal ingrediente sea la
panela o mieles vírgenes, en cuya promoción se enfatice dicha característica,
tendrán derecho a un descuento tributario, equivalente al 20 % del impuesto de
82
renta asociado a la comercialización o exportación de estos productos, en cuya

promoción se enfatice su origen. […]
A2. Establece una licencia, permiso o proceso de autorización como requisito de

operación.
Decreto 3515 de 2007: disposiciones sanitarias para importaciones de bebidas

alcohólicas a San Andrés y de allí al resto del país.
Artículo 2.°. Requisitos sanitarios para la importación y venta de las bebidas

alcohólicas en el puerto libre de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Las
personas naturales o jurídicas de que trata el artículo 5° de la Ley 915 de 2004 que
importen Bebidas Alcohólicas que sean aptas para el consumo humano y destinadas
exclusivamente para su venta en el Puerto Libre de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, deberán acreditar ante la autoridad sanitaria departamental, el
Certificado de Venta Libre en el que conste que dichos productos son aptos para el
consumo humano […]
Parágrafo 1°. Una vez recibida la información de que trata el presente artículo, la
autoridad sanitaria departamental expedirá la respectiva autorización de
comercialización.
[…]
Artículo 3.°. Requisitos sanitarios para la importación e introducción de bebidas

alcohólicas del puerto libre de San Andrés, Providencia y Santa Catalina al resto del
territorio nacional. Las personas naturales o jurídicas de que trata el artículo 5° de la
Ley 915 de 2004 que importen e introduzcan Bebidas Alcohólicas que sean aptas
para el consumo humano del Puerto Libre de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina al resto del territorio nacional, deberán acreditar ante el Instituto Nacional
de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, el Certificado de Venta Libre del
país de procedencia, siempre y cuando sean expedidos por la autoridad sanitaria
respectiva de Canadá, Estados Unidos y la Comunidad Europea […]
Parágrafo 1.°. Una vez recibida la información, el Instituto Nacional de Vigilancia de

Medicamentos y Alimentos, Invima, expedirá la respectiva autorización, la cual
tendrá la misma vigencia que el Certificado de Venta Libre del país de procedencia
de que trata el presente artículo. En caso de que este no lo señale, la autorización
tendrá una vigencia de un (1) año.
Decreto 4445 de 2005 Registro Sanitario Especial de Bebidas Alcohólicas para la

Zona Aduanera Especial de Maicao, Uribia y Manaure
Artículo 2.°. Registro sanitario especial. Créase el Registro Sanitario Especial de

Bebidas Alcohólicas para la Zona Aduanera Especial de Maicao, Uribia y Manaure, el
cual será expedido por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos, Invima, y se regirá por las disposiciones contenidas en el presente decreto.
83
Artículo 3.°. Modalidad del registro sanitario especial. El Registro Sanitario Especial
de Bebidas Alcohólicas para la Zona Aduanera Especial de Maicao, Uribia y Manaure,
se concederá únicamente bajo la modalidad de "importar y vender" exclusivamente
para consumo en dicha zona.
Artículo 6.°. Vigilancia y control sanitario. La vigilancia y control sanitario de las

bebidas alcohólicas sujetas al registro sanitario especial para la Zona Aduanera
Especial de Maicao, Uribia y Manaure, le corresponde al Instituto Nacional de
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, y a las Secretarías de Salud en su
respectiva jurisdicción, de conformidad con el Decreto 3192 de 1983 o las normas que
lo modifiquen, adicionen o sustituyan.
Se prohíbe la tenencia y comercialización de las bebidas alcohólicas con registro

sanitario especial en zonas distintas a la Zona Aduanera Especial de Maicao, Uribia
y Manaure. El incumplimiento a esta disposición será objeto de las medidas
sanitarias de seguridad y de las sanciones a que hubiere lugar.
Decreto 1165 de 2019 (disposiciones relativas al régimen de aduanas) – Restricción a

la importación de bebidas alcohólicas ZAE Urabá, Tumaco, Guapi.
Artículo 533. Mercancías que no se pueden importar. Bajo el régimen aduanero

especial consagrado en este Título, no se podrán importar vehículos,
electrodomésticos, licores ni cigarrillos.

alcohólicas para consumo humano, modifica el Decreto 1686 de 2012) Registros
sanitarios para bebidas alcohólicas.
Artículo 13. Modifíquese el artículo 60 del Decreto 1686 de 2012, el cual quedará así:
“Artículo 60. Expedición del registro sanitario. El registro sanitario en bebidas

alcohólicas es único, por lo tanto, el INVIMA solo podrá otorgar a un mismo producto
dos registros sanitarios, siempre y cuando se trate de diferente modalidad, cuando la
graduación alcohólica de los productos sea la misma y corresponda al mismo
titular.
Los registros sanitarios de bebidas alcohólicas se concederán para:
1. Elaborar y vender: Se concederá a las bebidas alcohólicas elaborados en el país.
2. Elaborar y exportar: Se concederá únicamente a las bebidas alcohólicas que se

elaboren en el país para su exportación.
3. Elaborar: Se concederá únicamente a las bebidas alcohólicas que se fabriquen

en el país y que se vendan a granel.
4. Envasar y vender: Se concederá a las bebidas alcohólicas envasados (sic) en el

país a partir de gráneles nacionales o importados.
84
5. Hidratar y vender: Se concederá las bebidas alcohólicas hidratados en el país a

partir de gráneles nacionales o importados.
6. Importar y vender: Se concederá a las bebidas alcohólicas importadas listas para

su consumo.
7. Importar: Se concederá a las bebidas alcohólicas a granel fabricadas en el

extranjero y que sean importadas para envase, hidratación o venta, su titular será
el fabricante en el país de origen.
Parágrafo 1.°. Todas las bebidas alcohólicas que tengan registro sanitario para
elaborar y vender, elaborar, hidratar y vender; envasar y vender podrán ser
exportadas.
Resolución 4150 de 2009 (reglamento técnico sobre los requisitos que deben
cumplir las bebidas energizantes para consumo humano) Bebidas energizantes.
Artículo 12. Rotulado y etiquetado. Las bebidas energizantes para consumo humano
deben cumplir con los requisitos establecidos en la Resolución 5109 del 2005 o las
normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan. Adicionalmente, el envase o
empaque de las bebidas energizantes deben incluir en sus etiquetas o rótulos, la
siguiente información:
1. “Contenido elevado en cafeína”. Entre paréntesis debe indicarse el contenido de

cafeína expresado en mg/100 ml.
2. “No se recomienda el consumo de bebidas energizantes con bebidas

alcohólicas”.
3. “No recomendado para personas sensibles a la cafeína”.
4. “El límite máximo aceptable de consumo diario de este producto es de tres (3)
latas por 250 ml”.
Artículo 13. Publicidad. Toda publicidad de bebidas energizantes requerirá

autorización previa expedida por el Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos, INVIMA.
Artículo 14. Leyendas exigibles en medios de publicidad. En cualquier medio de

publicidad, las bebidas energizantes deben incluir las siguientes leyendas con la
información que a continuación se determina:
1. “Contenido elevado en cafeína”. Entre paréntesis debe indicarse el contenido de

cafeína expresado en mg/100ml.
2. “La Bebida Energizante no previene los efectos generados por el consumo de

bebidas alcohólicas”.
85
3. “No se recomienda el consumo de bebidas energizantes con bebidas

alcohólicas”.
4. “Este producto solo podrá ser comercializado, expendido y dirigido a población

mayor de 14 años”.
“Este producto no es recomendado para personas sensibles a la cafeína”.
Decreto 2229 de 1994 (composición. requisitos y comercialización de bebidas

hidratantes energéticas para deportistas) bebidas hidratantes para deportistas.
Artículo 5.°. De los requisitos de los establecimientos. Los establecimientos que

elaboren bebidas hidratantes energéticas para deportistas deben tener Licencia
Sanitaria de Funcionamiento como Fábricas de Alimentos o Licencia Nacional de
Funcionamiento como Laboratorio Farmacéutico.

de panela, mieles vírgenes y derivados) y Ley 2158 de 2021 (producción del
Viche/Biche comunidades del Pacífico) Registros sanitarios.
Ley 2005 de 2019
Artículo 2.°. Trapiches paneleros de economía campesina. Para efectos de aplicación

de esta ley, entiéndase por trapiches paneleros de economía campesina aquellos con
capacidad productiva igual o menor a tres (3) toneladas de caña por hora y que
cumplan con el pago de la cuota de fomento panelero, sean estos de extracción
campesina o étnica.
Los trapiches de economía campesina tendrán el mismo tratamiento y beneficios

legales que los trapiches étnicos, y viceversa.
Artículo 8.°. Beneficios para campesinos, artesanos y emprendedores. Para apoyar la

creación y formalización de nuevos negocios los campesinos, artesanos y pequeños
emprendedores tendrán los siguientes beneficios; Artesanal y Emprendedor. Créese
el Registro, Permiso o Notificación Sanitaria emitida por el INVIMA en las categorías
(A) artesanal y (E) emprendedor así:
1. Categoría A, artesanal: para aquellos productos elaborados por campesinos y/o

artesanos. El Gobierno a través del Ministerio de Agricultura reglamentará
máximos de producción y características del negocio para poder acceder a esta
categoría.
2. Categoría E, emprendedor: para aquellas microempresas que en su etapa inicial

por su tamaño requieren estímulo de formalización. El Gobierno a través del
Ministerio del Comercio, Industria y Turismo reglamentará máximos de
producción y características del negocio para poder acceder a esta categoría.
86
Estas categorías tendrán un costo de una quinta parte del valor total aplicable al
Registro, Permiso o Notificación Sanitaria regular. Su duración se regirá por la
reglamentación vigente.
Ley 2158 de 2021
Artículo 10.°. Reglamentación INVIMA: […] Se creará la categoría AE, artesanal étnica:
para aquellas bebidas como el Viche/Biche, o sus derivados, elaboradas por los
miembros de comunidades negras, afrocolombianas ubicadas en el pacífico
colombiano, o las personas jurídicas conformadas por estos, o mayoritariamente por
estos siempre que su domicilio se encuentre en el pacífico colombiano.
El Registro Sanitario del que trata este artículo será exigible una vez se reglamente
su creación y será expedido de manera gratuita, conforme a lo dispuesto en la ley
2069 de 2020 o las normas que las regulen, modifiquen o sustituyan.
Ley 2069 de 2020 (Ley de emprendimiento)
Artículo 2.°. Tarifas diferenciadas del registro ante el Instituto Nacional de Vigilancia
de Medicamentos y Alimentos INVIMA.
[…] Parágrafo primero. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y

Alimentos, Invima, establecerá tarifas diferenciadas de acuerdo con la clasificación
de tamaño empresarial que se encuentre vigente. A partir del método y sistema
definidos en la presente ley, el Invima definirá el porcentaje de la tarifa que deberán
pagar las pequeñas y medianas empresas.
[…] Parágrafo segundo. En todo caso las microempresas, incluyendo los pequeños
productores de acuerdo con la tipificación actual en el marco del Decreto No 691 de
2018 o aquellos que lo modifiquen o deroguen, teniendo en cuenta la clasificación
vigente sobre tamaño empresarial, quedarán exceptuadas del pago de tarifas para
la expedición, modificación y renovación de los registros ante el Instituto Nacional de
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima.
El mismo tratamiento, recibirán las cooperativas, las asociaciones mutuales y las

asociaciones agropecuarias, étnicas y campesinas que desarrollen actividades
económicas productivas y que clasifiquen como microempresas, para lo cual se les
aplicarán las disposiciones del Decreto 957 de 2019.
87
COMPONENTE B: LIMITA LA CAPACIDAD DE LOS OFERENTES PARA COMPETIR
B1. Limita la capacidad de los vendedores para establecer precios de bienes y

servicios.
de cervezas, sifones, refajos importados.
Artículo 189. Base gravable. Modificado por el art. 76, Ley 1111 de 2006. La base
gravable de este impuesto está constituida por el precio de venta al detallista.
En el caso de la producción nacional, los productores deberán señalar precios para

la venta de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas
no alcohólicas a los vendedores al detal, de acuerdo con la calidad y contenido de
las mismas, para cada una de las capitales de Departamento donde se hallen
ubicadas fábricas productoras. Dichos precios serán el resultado de sumar los
siguientes factores:
a) El precio de venta al detallista, el cual se define como el precio facturado a los

expendedores en la capital del Departamento donde está situada la fábrica, excluido
el impuesto al consumo;
b) El valor del impuesto al consumo.
En el caso de los productos extranjeros, el precio de venta al detallista se determina

como el valor en aduana de la mercancía, incluyendo los gravámenes arancelarios,
adicionado con un margen de comercialización equivalente al 30 %.
Parágrafo 1. No formará parte de la base gravable el valor de los empaques y envases,

sean retornables o no retornables.
Parágrafo 2. En ningún caso el impuesto pagado por los productos extranjeros será
inferior al promedio del impuesto que se cause por el consumo de cervezas, sifones,
refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, según el caso,
producidos en Colombia.
de licores, vinos y aperitivos importados.
Artículo 205. Base gravable. Para los productos de graduación alcoholimétrica de 2.5
a 20 y de más de 35, la base gravable está constituida por el precio de venta al
detallista, en la siguiente forma:
a) Para los productos nacionales, el precio de venta al detallista se define como el

precio facturado a los expendedores en la capital del departamento donde está
situada la fábrica, excluido el impuesto al consumo;
88
b) Para los productos extranjeros, el precio de venta al detallista se determina como

el valor en aduana de la mercancía, incluyendo los gravámenes arancelarios,
adicionado con un margen de comercialización equivalente al 30 %.
Para los productos de graduación alcoholimétrica de más de 20 y hasta 35, la base

gravable está constituida, para productos nacionales y extranjeros, por el precio de
venta al detal, según promedios por tipo de productos determinados
semestralmente por el DANE.
Parágrafo. En ningún caso el impuesto pagado por los productos extranjeros será
inferior al promedio del impuesto que se cause por el consumo de licores, vinos,
aperitivos y similares, según el caso, producidos en Colombia.
B2. Limita la libertad de los oferentes de publicitar o comercializar sus bienes o

servicios.

alcohólicas para consumo humano, modifica el Decreto 1686 de 2012): Etiquetas de
productos deben tener: “Aperitivo de”, “Licor de”, entre otras, con el sabor del
destilado.
Artículo 7.°. Modifíquese el artículo 46 del Decreto 1686 de 2012, el cual quedará así:
“Artículo 46. Rotulado o etiquetado permanente. El rotulado o etiquetado

permanente de las bebidas alcohólicas nacionales e importadas para consumo
humano deben cumplir con los siguientes requisitos: […]
Parágrafo 2°. Para las bebidas alcohólicas nacionales, según el caso, las expresiones
“Aperitivo Saborizado”, “Aperitivo de”, “Licor de”, “Saborizado” o “Licor: deben ir
seguidas del nombre del sabor o del destilado especial utilizado. La expresión
“Aperitivo o Licor” debe resaltarse en color y tamaño de letra, en una proporción de
cinco (5) veces a uno, respecto al nombre del sabor o del destilado especial utilizado;
además, no se permiten tamaños ni contrastes que hagan perder el sentido
preventivo de esta exigencia. […]”.
Artículo 20. Modifíquese el artículo 78 del Decreto 1686 de 2012, el cual quedará así:
"Articulo 78. Certificado de inspección sanitaria para nacionalización. El INVIMA

expedirá el certificado de inspección sanitaria para nacionalización de bebidas
alcohólicas y/o materias primas. Para la expedición del certificado de inspección
sanitaria para nacionalización, el interesado debe presentar a la autoridad sanitaria
del sitio de ingreso, el certificado de calidad de la bebida alcohólica y/o materias
primas expedido por el fabricante que ampara a los lotes incluidos en el cargamento
objeto de la importación. El INVIMA realizará la inspección física sanitaria y levantará
el acta de inspección respectiva. […]
Parágrafo 2. Las bebidas alcohólicas importadas al país deben cumplir con los
requisitos de etiquetado y rotulado en el momento de la solicitud del levante
aduanero. […]".
89
B4. Incrementa significativamente los costos de producción para algunos

productores respecto de otros.
Ley 223 de 1995 (normas sobre racionalización tributaria): Impuesto al consumo del
alcohol a granel.
Artículo 204. Causación. En el caso de productos nacionales, el impuesto se causa en

el momento: en que el productor los entrega en fábrica o en planta para su
distribución, venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación,
comisión o los destina a autoconsumo.
En el caso de productos extranjeros, el impuesto se causa en el momento en que los

mismos se introducen al país, salvo cuando se trate de productos en tránsito hacia
otro país.
Para efectos del impuesto al consumo de que trata este capítulo, los licores, vinos,
aperitivos y similares importados a granel para ser envasados en el país recibirán el
tratamiento de productos nacionales. Al momento de su importación al territorio
aduanero nacional, estos productos sólo pagarán los impuestos o derechos
nacionales a que haya lugar.
COMPONENTE C: REDUCE EL INCENTIVO DE LOS OFERENTES PARA COMPETIR
C2. Requiere o fomenta la publicación de información sobre productos, precios,

ventas o costos de los proveedores.
tributaria) y Ley 1816 de 2016 (Régimen del monopolio rentístico): Publicación de
precios promedio de venta al público de anisados y otros licores.
Decreto 2141 de 1996:
Artículo 2.º. Precio promedio al detal. Para efectos de la determinación de la base

gravable de los productos de graduación alcoholimétrica de más de 20.º y hasta 35.º
el DANE establecerá semestralmente, en las primeras quincenas de junio y de
diciembre de cada ano, el precio promedio de venta al detal de los siguientes tipos
de productos. […]
Ley 1816 de 2016:
Artículo 19. Modifíquese el artículo 49 de la Ley 788 de 2002 el cual quedará así:
“Artículo 49. Base gravable. El impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos

similares está conformado por un componente específico y uno ad valorem. La base
gravable del componente específico es el volumen de alcohol que contenga el
producto, expresado en grados alcoholimétricos. La base gravable del componente
ad valorem es el precio de venta al público por unidad de 750 cc, sin incluir el
impuesto al consumo o la participación, certificado anualmente por el DANE,
garantizando la individualidad de cada producto. […]
90
Parágrafo 2.°. Para efectos de la certificación de que trata el presente artículo, el

Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se encuentra
facultado para desarrollar directa o indirectamente a través de terceros, todas las
gestiones indispensables para determinar anualmente el precio de venta al público
de los productos sujetos al impuesto de consumo. Esta certificación deberá expedirse
antes del 1.° de enero de cada año.
El DANE deberá certificar la base gravable para cada uno de los productos
específicos sujetos al impuesto al consumo o participación. […]
tributaria): Fijación de precios de acuerdo con parámetros y reporte a hacienda
departamental.
Artículo 19. Intercambio de información. Para efectos de la liquidación y control de

los impuestos al consumo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, o
la entidad que haga sus veces, las Secretarías de Hacienda departamentales y del
Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y el Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo
de Productos Extranjeros, podrán intercambiar información sobre los contribuyentes.
Artículo 20. Pago del impuesto al consumo de productos nacionales. Los

responsables pagaran el impuesto correspondiente al periodo gravable
simultáneamente con la presentación de la declaración, en las Secretarías de
Hacienda o en las entidades financieras debidamente autorizadas por la respectiva
entidad territorial. […]
Artículo 21. Fijación de precios de venta al detallista. Salvo para los licores, vinos,
aperitivos, y similares, de graduación alcoholimétrica de más de 20.º y hasta 35.º, los
fabricantes nacionales de productos gravados con impuestos al consumo fijaran los
precios de venta al detallista de acuerdo con los parámetros señalados en este
Decreto y lo informarán por escrito a las correspondientes Secretarias de Hacienda
departamentales y del Distrito Capital, dentro de los diez (10) días siguientes a su
adopción o modificación, indicando la fecha a partir de la cual rige. […]
COMPONENTE D: LIMITA LAS OPCIONES E INFORMACIÓN DISPONIBLE PARA LOS

CLIENTES
D2. Reduce la movilidad de los clientes entre oferentes de bienes o servicios al

incrementar los costos implícitos o explícitos de cambiar de oferente.
Ley 1816 de 2016 (régimen de monopolio rentístico de licores destilados): Bebidas

alcohólicas importadas exentas de impuesto de consumo en San Andrés.
Artículo 20. Modifíquese el artículo 50 de la Ley 788 de 2002 el cual quedará así:
“Artículo 50. Tarifas del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y

similares. A partir del 1° de enero de 2017, el impuesto al consumo de licores, vinos,
aperitivos y similares se liquidará así:
91
1. Componente Específico. La tarifa del componente específico del impuesto al

consumo de licores, aperitivos y similares por cada grado alcoholimétrico en
unidad de 750 centímetros cúbicos o su equivalente, será de $220. La tarifa
aplicable para vinos y aperitivos vínicos será de $150 en unidad de 750
centímetros cúbicos o su equivalente.
2. Componente ad valorem. El componente ad valorem del impuesto al consumo

de licores, aperitivos y similares, se liquidará aplicando una tarifa del 25 % sobre
el precio de venta al público, antes de impuestos y/o participación, certificado
por el DANE. La tarifa aplicable para vinos y aperitivos vínicos será del 20 % sobre
el precio de venta al público sin incluir los impuestos, certificado por el DANE.
Parágrafo 1.°. Tarifas en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y

Santa Catalina. El impuesto al consumo de que trata la presente ley no aplica a los
productos extranjeros que se importen al territorio del Departamento Archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, salvo que estos sean posteriormente
introducidos al resto del territorio nacional, evento en el cual se causará el impuesto,
por lo cual, el responsable previo a su envío, deberá presentar la declaración y pagar
el impuesto ante el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos
Extranjeros, aplicando la tarifa y base general señalada para el resto del país. […]”.
92
Anexo 2. Matriz de identificación de barreras

# Priorización Categoría Descripción del daño a la
Categoría Descripción del potencial Palabras
Texto jurídico Artículo DNP toolkit competencia generado por Objetivo de política Recomendaciones
temática obstáculo claves
(++,+,-,--) OCDE la barrera
1 Ley 1816 de 2016: Régimen Art. 3, Par. 2 Insumo para Establece monopolio como arbitrio rentístico ++ Alcohol potable, A1, A3 El establecimiento de un registro podría Según la Gaceta del Congreso 1055 de 2015 (PL Ninguna.
propio del monopolio fabricación para el alcohol potable para la fabricación de monopolio ser un requisito excesivo y que 152 de 2015 Cámara acumulado con el PL de esta
rentístico de licores licores. Productores e importadores deben incrementara los costos de los agentes. Ley):
destilados, modifica el registrarse.
impuesto al consumo de Se pensaba que sería un requisito “Sobre el ejercicio del monopolio de los alcoholes
licores, vinos, aperitivos y excesivo, pero el sector privado no lo ve potables, teniendo en cuenta que el artículo 336
similares. así. El parágrafo dispone el registro de la Constitución, requiere la expedición de una
obligatorio de los productores e ley de régimen propio que regule el ejercicio del
importadores de alcohol potable en el monopolio rentístico de licores, se incluyen los
Sistema de Información Integrado de alcoholes potables como sujetos al monopolio,
Apoyo al Control de Impuestos al por considerarse que ellos son indispensables
Consumo (SIANCO). para la fabricación de los licores destilados. De
esta forma, los departamentos tendrán mayor
control sobre estos productos, y evitar así la
producción de licores adulterados”.
Según la Gaceta del Congreso 345 de 2016 (PL 189

de 2016 Senado, 152 de 2015 Cámara): El
monopolio sobre el alcohol potable se establece
como medida para fortalecer el control de los
departamentos sobre el alcohol potable como
insumo para la elaboración de licores
adulterados.
2 Resolución 1026 de 2022: Art. 2 Registro sanitario Se establecen tarifas diferenciadas para ++ Registro A2 Podría existir la posibilidad de que las En los considerandos de esta norma se hace Analizar la incidencia de estas
Manual tarifario del Invima. microempresarios que fabriquen, elaboren, sanitario para microempresas no tengan incentivos referencia a la Ley 399 de 1997, cuyo artículo 9 fue intervenciones enfocadas en el
hidraten y envasen bebidas alcohólicas microempre- para crecer, debido a la diferenciación de modificado por el artículo 2 de la Ley 2069 de tamaño empresarial sobre el
respecto del registro sanitario y la sarios que tarifas. 2020 (Ley de Emprendimiento). Este artículo crecimiento de las empresas. En
certificación de BPM. fabrican o señala que el Invima deberá ofrecer tarifas principio se ve apropiada la medida,
comercializan Actualmente, estas intervenciones no diferenciales por tamaño de empresa. Aquí se sin embargo, algunas intervenciones
licores representan una barrera competencia en señala que las microempresas no tendrán que con el enfoque en el tamaño podrían
el sector pues se trata de una pagar la tarifa para expedición, modificación y generar incentivos perversos y, por lo
normatividad transversal. Sin embargo, renovación ante el Invima, se incluyen las tanto, truncar el crecimiento. Para
en el futuro podría convertirse en una microempresas de cooperativas, las asociaciones Colombia no tenemos evidencia de
barrera a la competencia si los incentivos mutuales y las asociaciones agropecuarias, incidencia negativa o positiva por lo
de crecer de las empresas se reducen. étnicas y campesinas. cual se sugiere construir ese análisis.
En la exposición de motivos de la Ley de

emprendimiento se resalta que la obtención de
registro sanitario —con los costos que este
acarrea— es un cuello de botella para la
producción formal de productos para el consumo
humano, de acuerdo con el Documento CONPES
3956 de 2019. Por ello se sugiere aplicar tarifas
diferenciales entre los tamaños de empresas.
93

3 Decreto 162 de 2021: Art. 6 Requisitos de Establece que los laboratorios de las fábricas ++ Requisitos de A2 La disposición podría generar una barrera En los considerandos de esta norma se indica que Ninguna.
Requisitos sanitarios para fábricas de de bebidas alcohólicas deben contar con un fabricación de entrada al mercado al imponer el MinSalud realizó un análisis del reglamento
la cadena de producción bebidas director técnico que tenga formación condiciones específicas para el cargo de técnico que antecede a este decreto y evidenció la
de bebidas alcohólicas alcohólicas profesional para adelantar el control de director de laboratorio de una fábrica de necesidad ajustar temas como las definiciones y el
para consumo humano, calidad fisicoquímico y/o microbiológico de bebidas alcohólicas. cumplimiento de requisitos en cuanto a la
modifica el Decreto 1686 bebidas alcohólicas y sus materias primas, y educación y capacitación, el sistema de
de 2012. experiencia en el ejercicio de esta labor. La norma que modifica lo establecido en aseguramiento y control de calidad, el perfil del
el Decreto 1686 de 2012 amplía el director técnico de laboratorio, el rotulado,
espectro para la elección del director etiquetado y leyendas obligatorias, entre otras.
técnico de laboratorio. Según el sector
salud, el perfil del director técnico En el decreto anterior a este (1686 de 2012), se
requerido para el laboratorio de la fábrica establecía que el director técnico de laboratorio
es establecido a discreción de la propia debía acreditar título en alguna de las siguientes
empresa. profesiones: químico, ingeniero químico, químico
farmacéutico o ingeniero de alimentos. En el actual
decreto se deja abierta la posibilidad de cualquier
título relacionado con control de calidad
fisicoquímico y/o microbiológico de bebidas
alcohólicas y sus materias primas. También deja
libertad el requisito de la experiencia que las
empresas quieran solicitar para este cargo.
El MinComercio emitió concepto sobre el proyecto

de acto administrativo e indicó que este “(...) no
restringe el comercio más de lo necesario para
alcanzar los objetivos legítimos”. Así mismo, la SIC
en su función de abogacía de la competencia
emitió concepto sobre este reglamento en los
siguientes términos: “no encuentra elementos que
despierten preocupaciones en relación con la
incidencia que pueda tener el proyecto de
regulación sobre la libre competencia en los
mercados involucrados”
4 Ley 223 de 1995: Normas Art. 189 Impuesto al Establece que en el caso de los productos ++ Impuestos B1 La fijación de un margen de Fortalecer las finanzas públicas departamentales. 1 ) Eliminar el margen comercial del
sobre racionalización consumo por extranjeros de cervezas, sifones, refajos, comercialización del 30 % adicional Además, se buscaba corregir deficiencias 30 % adicional para la fijación de la
tributaria. venta mezclas de bebidas fermentadas con para la fijación de la base gravable del técnicas en el diseño de los impuestos al base gravable para el impuesto al
bebidas no alcohólicas, el precio de venta impuesto al consumo de cervezas, consumo y racionalizar su funcionamiento, consumo de la cerveza importada.
al detallista se determina como el valor en sifones, refajos, mezclas de bebidas dejando en cabeza de los departamentos la
aduana de la mercancía, incluyendo los fermentadas con bebidas no responsabilidad de administrarlos para avanzar 2) Revisar la estructura del impuesto
gravámenes arancelarios, adicionado con alcohólicas pone en desventaja a los la descentralización fiscal. con el fin de que promueva la libre
un margen de comercialización productos internacionales frente a los competencia entre productos
equivalente al 30 %. nacionales en términos de venta final; nacionales e importados.
es decir, de venta al consumidor final.
Esta condición no permite que los
productos importados compitan
directamente con los nacionales, pues
aumenta artificialmente un 30 % el
valor. Ahora bien, considerando que
esta disposición no está vigente debido
a que en otras normas en la
modificación de los artículos no se
encuentra esta disposición, la no
derogación de explícita de esa
condición que existía antes del 30 %
origina inseguridad jurídica para los
agentes que quieran vender o vendan
bebidas alcohólicas importadas.
94

5 Ley 223 de 1995:Normas Art. 205 Impuesto al Establece que en el caso de los productos ++ Impuestos B1 La fijación de un margen Fortalecer las finanzas públicas departamentales. Derogar explícitamente el artículo
sobre racionalización consumo por extranjeros de licores, vinos, aperitivos, y comercialización del 30 % adicional Adicionalmente, se buscaba corregir deficiencias 205 de la Ley 335 de 1995.
tributaria venta similares, el precio de venta al detallista se para la fijación de la base gravable del técnicas en el diseño de los impuestos al
determina como el valor en aduana de la impuesto al consumo de la venta de consumo y racionalizar su funcionamiento,
mercancía, incluyendo los gravámenes licores, vinos, aperitivos y similares dejando en cabeza de los departamentos la
arancelarios, adicionado con un margen de pone en desventaja a los productos responsabilidad de administrarlos para avanzar
comercialización equivalente al 30 %. internacionales frente a los nacionales la descentralización fiscal.
en términos de venta final, es decir, en
el momento de venta al consumidor
final. Esta condición no permite que
los productos importados compitan
directamente con los nacionales pues
aumenta artificialmente un 30 % el
valor.
Ahora bien, considerando que esta
disposición no está vigente debido a
que en otras normas en la
modificación de los artículos no se
encuentra esta disposición, la no
derogación explícita de esa condición
que existía antes del 30 % origina
inseguridad jurídica para los agentes
que quieran vender o vendan bebidas
alcohólicas importadas.
6 Decreto 162 de 2021: Art. 7, Par. Requisitos para El artículo indica que en la etiqueta o ++ Registro B2 La disposición establece condiciones Adaptación de los productores nacionales e Modificar la redacción del parágrafo
Requisitos sanitarios para 2 exportar rotulado de las bebidas alcohólicas sanitario diferenciadas a los licores y aperitivos importadores al proceso tendiente a la obtención 2 de artículo 46 del Decreto 1686 de
la cadena de producción nacionales, debe ir, según el caso, las nacionales con relación a los del certificado de buenas prácticas de 2012 para que el ámbito de
de bebidas alcohólicas expresiones “Aperitivo saborizado”, importados. La exigencia de la etiqueta manufactura (BPM). aplicación de la expresión “Aperitivo
para consumo humano, “Aperitivo de”, “Licor de”, “Saborizado” o de “Aperitivo de” agregando el sabor o licor de” a bebidas nacionales y
modifica el Decreto 1686 “Licor”. Estas deben ir seguidas del nombre específico para los productores extranjeras de tal manera que
de 2012. del sabor o del destilado especial utilizado. nacionales podría implicar que estos lineamiento sea claro.
La expresión “Aperitivo” o “Licor” debe deban asumir un mayor número de
resaltarse en color y tamaño de letra, en acreditaciones para respaldar que
una proporción de cinco (5) veces a uno, efectivamente su aperitivo es de
respecto al nombre del sabor o del determinado sabor. En contraste, las
destilado especial utilizado; además, no se bebidas importadas al no tener esta
permiten tamaños ni contrastes que exigencia podrían afirmar tener un
hagan perder el sentido preventivo de esta sabor, pero usar insumos que no sean
exigencia. precisamente del sabor que anuncian.
Esto podría inducir al error al
consumidor y distorsionar el mercado,
pues los costos de producción podrían
ser diferentes.
7 Decreto 2141 de 1996: Art. 2 Precios Establece que el DANE publica el precio ++ Precio para C2 Debido a que cada año se publican los Fortalecer las finanzas públicas departamentales. 1) Unificar la estructura de reporte
Tributación de cervezas, promedio de venta al detal de base gravable precios promedio de cada producto, Además, se buscaba corregir deficiencias para los productores de licores vinos
sifones, refajos y mezclas, aguardientes anisados y otros licores para resulta viable para los competidores técnicas en el diseño de los impuestos al y aperitivos de graduación
vinos, licores y aperitivos la determinación de la base gravable al de las diferentes categorías de consumo y racionalizar su funcionamiento, alcoholimetría entre 20.° y 35.°.
impuesto al consumo. bebidas alcohólicas monitorear los dejando en cabeza de los departamentos la
precios nacionales de venta al responsabilidad de administrarlos para avanzar 2) Derogar explícitamente el artículo
consumidor sin impuestos, para sobre la descentralización fiscal. 21 del Decreto 2141 de 1996.
estos, fijar artificialmente sus precios.
Esta publicación aunque es favorable
para autoridades regionales, fiscales y
para consumidores, facilita el continuo
monitoreo al mercado. Esta norma
puede generar condiciones para la
formación de colusiones de oferentes
de productos del monopolio rentístico
y no rentístico al presentar
información de ambos tipos de
productos.
95

8 Decreto 2141 de 1996: Arts. 19, 20 Precios Indica que “los fabricantes nacionales de ++ Precio para C2 Causa costos adicionales para los Fortalecer las finanzas públicas departamentales. 1) Monitorear continuamente los
Tributación de cervezas, y 21 productos gravados con impuestos al base gravable productores por el doble envío de Además, se buscaba corregir deficiencias mercados de los licores, vinos y
sifones, refajos y mezclas, consumo fijarán los precios de venta al información sobre precios a entidades técnicas en el diseño de los impuestos al aperitivos (diferentes a monopolio
vinos, licores y aperitivos. detallista de acuerdo con los parámetros públicas (secretarías departamentales y consumo y racionalizar su funcionamiento, rentístico) para evitar daños a la
Ley 1816 de 2016: señalados en este Decreto y lo informarán DANE). dejando en cabeza de los departamentos la competencia por publicación de
Régimen propio del por escrito a las correspondientes responsabilidad de administrarlos para avanzar precios.
monopolio rentístico de Secretarías de Hacienda departamentales la descentralización fiscal.
licores destilados, y del Distrito Capital, dentro de los diez (10) 2) Analizar la estructura de la base
modifica el impuesto al días siguientes a su adopción o gravable del impuesto al consumo de
consumo de licores, vinos, modificación, indicando la fecha a partir licores, vinos y aperitivos a la luz de la
aperitivos y similares, y se de la cual rige”. evidencia internacional.
dictan otras disposiciones.
Ley 1816 de 2016:
9 Arts. 3 y 15 Impuesto a Establece el pago de un impuesto sobre el + Alcohol potable, A1 El sector privado manifestó que la tarifa Según la Gaceta del Congreso 1055 de 2015 (PL Hacer la aclaración sobre cobro de
Régimen propio del insumo para alcohol potable para la fabricación de monopolio por participación para el alcohol participación a los departamentos
monopolio rentístico de 152 de 2015 acumulado con el PL de esta Ley):
fabricación licores. Aplica para productos nacionales y potable no era cobrada al alcohol “Sobre el ejercicio del monopolio de los sobre el alcohol potable importado.
licores destilados, extranjeros y para los producidos en el potable importado, lo que pondría en
modifica el impuesto al alcoholes potables, teniendo en cuenta que el
monopolio rentístico. desventaja a la producción nacional artículo 336 de la Constitución requiere la
consumo de licores, vinos, que incurriría en costos superiores
aperitivos y similares. expedición de una ley de régimen propio que
respecto del producto importado. regule el ejercicio del monopolio rentístico de
licores, se incluyen los alcoholes potables como
sujetos al monopolio, por considerarse que ellos
son indispensables para la fabricación de los
licores destilados. De esta forma, los
departamentos tendrán mayor control sobre
estos productos, y evitar así la producción de
licores adulterados”.
10 Decreto 2781 de 1994: Por Art. 1 Importaciones Se da una tarifa diferencial a las bebidas + Tarifa A1 Refleja posible segmentación del Dar cumplimiento a los compromisos contenidos Determinar la vigencia del artículo.
el cual se da alcohólicas compuestas de ron y cola en diferencial mercado y establecimiento de en la negociación del Acuerdo Parcial de Tipo
cumplimiento a los envases de aluminio (cubalibre) que sean importaciones condiciones diferenciales para Comercial, celebrado con la República de
compromisos contraídos originarios y procedentes de Panamá. productos importados en deterioro de Panamá, en el marco de en del Tratado de
por Colombia en la los productos nacionales. Montevideo 1980, por medio del cual se instituye
Asociación la Asociación Latinoamericana de Integración
Latinoamericana de Las importaciones de los productos a (Aladi).
Integración (Aladi). los que hace referencia la norma
proveniente de Panamá son
irrelevantes. Panamá no es un
productor o exportador significativo a
Colombia de este producto. Los
microdatos de importaciones del DANE
muestran que para el periodo 2012 a
2021, en términos de volumen, Italia fue
el principal socio comercial de
Colombia para este producto, seguido
de México y Costa Rica. Además, los
derechos de importación de Panamá
son los terceros más altos según los
datos analizados. Y el porcentaje
promedio de arancel es de un 15 %
igual al porcentaje promedio de
arancel de Alemania, Costa Rica, Suiza
y más alto que en Italia y México. Por lo
tanto, esta disposición no representa
una barrera significativa.
No se tiene claridad sobre la vigencia

de la norma.
11 Ley 2005 de 2019: Arts. 3, 4 y Exención de Se establece la creación de un sello de + Impuestos A1 Podría existir acaparamiento del Generar incentivos a la producción y 1) Derogar explícitamente los
Incentivos a calidad, 5 impuesto a la proveedor de trapiche de economía beneficio de descuento en el impuesto comercialización de panela, mieles paneleras y artículos 4 y 5 de beneficios
promoción del consumo y renta campesina que se otorga a los productos de renta por parte de grandes sus derivados tributarios de la Ley 2005 de 2019.
comercialización de que contengan panela o mieles vírgenes empresas debido a su alto poder de
panela, mieles vírgenes y que provengan de al menos en un negociación y comercialización, en 2) Desarrollar la reglamentación del
derivados cincuenta por ciento (50 %) de trapiches desmedro de empresas más pequeñas. sello de economía campesina para la
paneleros de economía campesina. A las panela de acuerdo con buenas
empresas que compren estos productos, Se encontró que el concepto 417-22 de prácticas nacionales e
se les exonera del 100 % del impuesto de 2022 de la DIAN aclara que este y otros internacionales.
renta asociado a las utilidades por las beneficios tributarios sobre el impuesto
ventas. a la renta fueron eliminados por el
96

12 Ley 2158 de 2021: Arts. 2 y 8 Registro sanitario + Producción A2 Existe un posible trato inequitativo El objetivo de política de la Ley 2005 de 2019 es Emitir el concepto del sector salud
Ley 2005 Ambas leyes crean categorías especiales
Producción del Viche/Biche y para los registros sanitarios para la ancestral, entre producción étnica y tradicional “generar incentivos tendientes a ampliar la sobre el tratamiento de registros
Viche/Biche comunidades Art. 10 Ley trapiches producción de bebidas como el tradicional en relación con los registros sanitarios demanda de panela y mieles vírgenes, así como sanitarios de producción de trapiches
del Pacífico. 2158 economía derivado de la falta de claridad sobre diversificar la producción y comercialización de de economía campesina.
Viche/Biche elaboradas por los
campesina miembros de comunidades negras, creación y cobro de registros sanitarios sus derivados. De igual forma, se dictan
Ley 2005 de 2019: para las categorías creadas por cada disposiciones adicionales con el fin de proteger y
Incentivos a calidad, afrocolombianas ubicadas en el Pacífico
colombiano y productos provenientes de norma. fortalecer, de manera especial, la producción y el
promoción del consumo y bienestar de pequeños y medianos productores”.
comercialización de trapiches de economía campesina. En
panela, mieles vírgenes y medio de la expedición de ambas El objetivo de política de la Ley 2150 de 2021 es:
derivados. normas, se expidió la Ley de “reconocer, impulsar, promover y proteger el
Emprendimiento (2069 de 2020) que Viche/Biche y sus derivados como bebidas
estableció que las microempresas, ancestrales, artesanales, tradicionales y como
pequeños productores, cooperativas, patrimonio colectivo de las comunidades negras,
asociaciones mutuales y agropecuarias, afrocolombianas de la costa del pacífico
étnicas y campesinas clasificadas como colombiano, e impulsar el aprovechamiento
microempresas, estarían exceptuadas del cultural y económico de la producción de estas
pago por el registro sanitario. bebidas por parte de las comunidades negras,
Se encontró que en el manual tarifario del afrocolombianas de la costa del Pacífico
INVIMA no se encuentra creada ninguna colombiano”. Esta bebida hace parte del
de las categorías de registro sanitario que sustento de numerosas familias del Pacífico
crearon las leyes del Viche/Biche y de los colombiano que la producen tanto para fines
trapiches de economía campesina. Por comerciales como para fines culturales. Además
otra parte, no queda claro si las categorías hace parte de la interculturalidad del país.
que crea la Ley de trapiches de economía
campesina estarán exceptuadas del pago
por el registro sanitario, de igual forma
como lo estarán los productores de
Viche/Biche, en razón al artículo 2 de la Ley
2005 de 2019 que establece que los
productos provenientes de trapiches de
economía campesina tendrán el mismo
tratamiento y beneficios legales que los
trapiches étnicos. Y, para la producción del
Viche/Biche, se usan trapiches.
13 Decreto 2229 de 1994: Art. 5 Licencias Los establecimientos que elaboren bebidas + Licencias de A2 Se podría levantar una barrera de Por el año de expedición del decreto no se tiene 1) Derogar explícitamente el artículo
Composición, requisitos y sanitarias para hidratantes energéticas para deportistas operación entrada al mercado pues los requisitos memoria justificativa. 5 del Decreto 2229 de 1994.
comercialización de las fabricación de deben tener licencia sanitaria de exigidos a las fábricas de producción de
bebidas hidratantes- bebidas para funcionamiento como fábricas de alimentos y a los laboratorios 2) Brindar una definición precisa del
energéticas para deportistas alimentos o licencia nacional de farmacéuticos son diferentes. Además, producto regulado.
deportistas funcionamiento como laboratorio se produce confusión para las 3) Adecuación requisitos conforme a
farmacéutico. empresas entrantes sobre cuál de las estándares internacionales.
licencias deben obtener y si da alguna
ventaja tener uno u otro registro. 4) Tener en cuenta que el resultado
del AIN no produzca barreras a la
El MinSalud aclaró que en el artículo 46 competencia.
del Decreto Ley 2150 de 2012
(Reglamentado por el Decreto Nacional
1879 de 2008) se suprimen las licencias
de funcionamiento para las empresas,
con lo que la disposición ya no está
vigente.
El sector privado manifestó la

necesidad de actualizar los
requerimientos para estas bebidas de
acuerdo con normativa internacional,
para mejorar la competitividad.
97

14 Decreto 3515 de 2007: Art. 2 y 3 Requisitos Se solicitan permisos sanitarios adicionales + Importación A2 Se podría causar un posible incremento El objetivo se desprende de la declaratoria de 1) Evaluar las condiciones de
Disposiciones sanitarias sanitarios para importar desde San Andrés al resto bebidas en los costos para los agentes que San Andrés como puerto libre para la promoción expedición del Decreto para
para importaciones de importación del territorio. Para la importación al resto alcohólicas pretendan importar bebidas y el desarrollo económico del departamento. determinar si es necesario modificar la
bebidas alcohólicas a San del país, aparentemente, se restringe a desde San alcohólicas desde San Andrés al resto regulación, derogarla o mantenerla.
Andrés y de allí al resto productos con certificados de venta libre Andrés al resto del país, al cumplir dos procedimientos
del país. que provengan de la autoridad sanitaria de del territorio. sanitarios que pueden ser similares. 2) Ajustar redacción del artículo 3 del
Estados Unidos, Unión Europea y Canadá. Además, se estaría restringiendo el Decreto 3515 de 2007 para que
ingreso al país de bebidas alcohólicas coincida con el artículo 12 de la Ley 917
de otros países (diferentes a Canadá, de 2004.
EE. UU. y la Unión Europea) a través del 3) Unificar el requisito de presentación
puerto libre de San Andrés. de certificado de venta libre ante la
autoridad sanitaria para que lo
presentado ante el departamento
equivalga ante el Invima.
15 Decreto 162 de 2021 Art. 13, Par. Etiquetas El artículo establece las modalidades de + Registro A2 Se establecen condiciones No se tuvo acceso a la memoria justificativa de Evaluar el cambio de normativa para
Requisitos sanitarios para 1 licencias sanitarias a las que pueden sanitario diferenciadas entre los agentes del este decreto. En la regulación anterior no se que no se causen costos en agentes
la cadena de producción acceder los agentes de la cadena de bebidas mercado. Se cargan unos costos contemplaba el parágrafo que hace referencia a dedicados a “Elaborar y exportar” si
de bebidas alcohólicas producción del sector de bebidas alcohólicas adicionales a una parte de estos la exportación. deciden comercializar en el país.
para consumo humano, alcohólicas. dedicada a la actividad de elaborar y
modifica el Decreto 1686 exportar, en caso de que quieran
de 2012. Incremento en costos para los agentes que vender en el todo el país.
deseen cambiar de rol si tienen
previamente el registro sanitario de
"Elaborar y exportar" y quisieran
incursionar en el mercado nacional. Pues
tendrían que realizar el proceso y pago de
otro registro sanitario. Mientras que
quienes cuentan con los otros tipos de
registro: Elaborar y vender; elaborar;
envasar y vender; hidratar y vender;
importar y vender e importar pueden a su
vez exportar sin tener que acceder a un
nuevo registro.
16 Resolución 4150 de 2009: Arts. 12, 13 y Rotulado y Condiciones ligeramente diferentes en + Rotulado y A2 En primer lugar, se establece una Establecer el reglamento técnico sobre los Además de lo que dispone el
Reglamento técnico 14 etiquetado, artículos de rotulado y etiquetado y publicidad restricción adicional a la que tienen requisitos que deben cumplir las bebidas resultado del AIN, se recomienda lo
sobre los requisitos que publicidad de leyendas exigibles. Autorización previa de bebidas otro tipo de bebidas con relación a la energizantes para consumo humano. siguiente:
deben cumplir las bebidas publicidad por parte del Invima. energizantes publicidad. A pesar de que la norma
bebidas energizantes energizantes indica los lineamientos que se deben 1) Analizar el requisito de autorización
para consumo humano. seguir para hacer publicidad de de publicidad, a la luz de las mejores
bebidas energizantes, dispone que el prácticas internacionales.
Invima debe dar una autorización 2) Establecer una definición precisa
previa para publicitar este tipo de de las bebidas energizantes.
productos. De acuerdo con el sector
privado, esto representa un importante 3) Es pertinente que las medidas que
obstáculo para la industria. En segundo se tomen con base en los resultados
lugar, con base en una observación del del AIN no generen barreras a la
sector privado, la resolución establece competencia en el mercado.
en dos artículos diferentes las
condiciones para el rotulado y
etiquetado y para las leyendas exigibles
en medios de comunicación. Existen
diferencias entre las condiciones de los
dos artículos, lo que es confuso para las
empresas.
17 Decreto 1366 de 2020: Art. 5 Registro sanitario El artículo afirma que los registros + Registro A2 Se trata de una barrera de entrada para 1) Facilitar la producción nacional de bebidas Ajustar la redacción de la norma e
Registro sanitario de para sanitarios para microempresas tienen el sanitario para la distribución de bebidas alcohólicas alcohólicas por parte de microempresarios. incluir la actividad de importar entre
bebidas alcohólicas microempresari alcance para elaborar, hidratar, envasar, microempre- por parte de las microempresas que los registros sanitarios que se
fabricadas y os exportar y vender, en las diferentes sarios que pretendan importar y vender en el 2) Fomentar la formalización del empleo. concederán a los microempresarios.
comercializadas por presentaciones comerciales, pero no para fabrican o territorio nacional. 3) Proteger la salud humana y prevenir los
microempresarios. importar. comercializan posibles daños a la misma.
licores. Pareciera que solo las empresas
pequeñas, medianas y grandes 4) Establecer un plazo razonable para la
pudieran obtener el registro sanitario obtención de la certificación de BPM y generar
para importar bebidas alcohólicas. No flujo de recursos.
se encontró información técnica del
porqué de esta restricción al tamaño.
98

18 Decreto 1165 de 2019: Art. 533 Prohibición El artículo indica que bajo el régimen + Importación A2 Este artículo restringe la entrada a El decreto se expide con el fin de otorgar Evaluar si condiciones para la
Disposiciones relativas al importación aduanero especial de la región de Urabá, bebidas licores provenientes de otros países a seguridad, estabilidad, certeza jurídica y facilitar restricción de importación de licores
régimen de aduanas. bebidas Tumaco y Guapi no se puede importar, alcohólicas través de los municipios que la logística de las operaciones de comercio se mantienen vigentes (proviene
alcohólicas entre otros productos, licores. conforman la ZAE. No se permite que exterior. También se menciona que el Comité de de1999) para determinar si se
las bebidas alcohólicas gocen de las Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio actualiza, modifica o deroga la
exenciones en impuestos. Exterior, en sesión del 19 de diciembre de 2018, disposición.
recomendó la expedición del decreto y que el
MinComercio está adoptando medidas para
modernizar la aplicación de los Sistemas
Especiales de Importación-Exportación, por lo
que se hace necesario ajustar algunas
disposiciones aduaneras.
19 Decreto 120 de 2010: Por Art. 22 Restricción a las Se establece que los distritos y municipios + Control de A2, A3, A5 La disposición podría crear barreras a la Adoptar mecanismos para proteger al menor de Ninguna.
el cual se adoptan ventas podrán señalar zonas y fijar horarios para el actividades y comercialización de las bebidas edad y a la comunidad en general de los efectos
medidas en relación con funcionamiento de establecimientos servicios alcohólicas. Este decreto, además de nocivos del consumo de bebidas alcohólicas y la
el consumo de alcohol. donde se expenden bebidas alcohólicas. tener como propósito proteger los reducción del daño y la minimización del riesgo
Así como fijar restricciones a la venta de derechos de los niños, se sustenta en de accidentalidad, violencia cotidiana y
estas. los planes de ordenamiento territorial criminalidad asociada al consumo inmoderado
que tiene cada municipio. Es decir, las de alcohol.
restricciones de horarios y ubicación de
lugares de expendido de bebidas
alcohólicas están atadas a los usos del
suelo definidos por cada territorio.
20 Decreto 4445 de 2005: Arts. 2, 3 y Registro sanitario Indica que se expide un registro sanitario + Registro A2, A5 En la zona aduanera especial de Por la fecha de expedición del decreto, no es 1) Evaluar las condiciones de
Registro sanitario especial 6 especial para bebidas alcohólicas sanitario Maicao, Uribia y Manaure se exige un posible obtener su memoria justificativa; sin expedición del decreto para
para bebidas alcohólicas importadas hacia los municipios de especial para requisito adicional y particular al que embargo, el sector salud indicó que esta determinar si es necesario modificar
importadas y Maicao, Uribia y Manaure, que conforman Maicao, Uribia y obliga en otras zonas del país para la disposición se habría creado para controlar el la regulación, derogarla o
comercializadas en la una zona aduanera especial. Además, Manaure importación de bebidas alcohólicas. contrabando. mantenerla.
zona aduanera especial prohíbe la tenencia y comercialización de Incluso se establecen medidas
de Maicao, Uribia y bebidas alcohólicas con registro sanitario diferentes a las que existen en otras 2) Aclarar (de existir) el proceso de
Manaure. especial en zonas distintas a la Zona zonas similares como Leticia. introducción de bebidas alcohólicas
Aduanera Especial de Maicao, Uribia y desde la ZAE hacia el resto del país.
Manaure por la posibilidad de multas y/o Además, podría limitar la posibilidad
sanciones. de empresas de importar bebidas
alcohólicas a través de esta zona
aduanera especial, pues la norma no
prevé el mecanismo para introducir
bebidas al resto del territorio nacional
provenientes de esta zona.
21 Ley 1355 de 2009: Se Art. 12 Etiquetas El Ministerio de la Protección Social a + Publicidad y B2 Se pueden crear restricciones Definir la obesidad y las enfermedades crónicas Ninguna.
define la obesidad y las través del Invima creará una sala mercadeo innecesarias a la publicidad que limiten no transmisibles asociadas a esta como una
enfermedades crónicas especializada, dirigida a regular, vigilar y la comercialización y la competencia. prioridad de salud pública y adoptar medidas
no transmisibles como controlar la publicidad de los alimentos y para su control, atención y prevención.
una prioridad de salud bebidas. En Colombia las restricciones de
pública y se adoptan publicidad están orientadas, en su
medidas para su control, mayoría, a la protección de los menores
atención y prevención. del consumo de productos como las
bebidas alcohólicas. Además, esta sala
analiza no solo el sector de bebidas,
sino también el de alimentos y busca
prevenir y controlar la obesidad y
enfermedades crónicas no
transmitibles.
22 Ley 223 de 1995: Normas Art. 204 Impuesto En la actualidad el granel nacional de + Importación B4 Esta disposición pondría en desventaja Fortalecer las finanzas públicas departamentales. Estudiar la diferencia en la aplicación
sobre racionalización graneles alcohol para la producción de licores debe graneles a la producción nacional de bebidas Además, se buscaba corregir deficiencias del impuesto y crear condiciones
tributaria nacionales pagar impuesto al consumo como materia bebidas alcohólicas a granel ya que, según el técnicas en el diseño de los impuestos al para que los licores, vinos, aperitivos y
prima. El sector privado manifestó que, el alcohólicas sector privado, este producto paga dos consumo y racionalizar su funcionamiento, similares a granel tengan igualdad de
granel nacional de alcohol debe pagar el veces el impuesto al consumo. En un dejando en cabeza de los departamentos la condiciones al causarse el impuesto
impuesto al consumo en el momento de primer momento, al salir de la fábrica y responsabilidad de administrarlos para avanzar al consumo.
venta como insumo y, después, ser vendido a quien vaya a embotellar la descentralización fiscal.
nuevamente debe pagar el impuesto al el producto; y, en un segundo
consumo cuando el producto está momento, cuando el producto final
terminado y sale de fábrica para consumo sale de la fábrica para ser puesto en el
final. En contraste, el granel importado no mercado.
paga este impuesto como materia prima al
ingreso al país y solo lo paga al final.
99

23 Ley 1816 de 2016: Art. 20 Exención de El impuesto al consumo de licores, vinos, + Impuesto al D2 Se generan condiciones desiguales Fija el régimen propio del monopolio de licores Eliminar la exención del impuesto al
Régimen propio del impuesto al aperitivos y similares no aplica para consumo de para los productos nacionales e destilados como arbitrio rentístico, cuyo consumo de licores, vinos, aperitivos
monopolio rentístico de consumo productos importados al departamento de licores San importados que compiten en San establecimiento permitirá que los diferentes y similares extranjeros creado por el
licores destilados, San Andrés, Providencia y Santa Catalina Andrés Andrés, por cuanto la exención del actores —tanto públicos (p.ej. los departamentos) parágrafo 1.° del artículo 20 de la Ley
modifica el impuesto al siempre que sean consumidos en el impuesto del consumo solo aplica para como privados (p. ej. productores de licores y 1816 de 2016.
consumo de licores, vinos, mismo territorio. los licores, vinos, aperitivos y similares otros)— conozcan las reglas a las que se sujetan
aperitivos y similares. importados. Así, el producto nacional sus actuaciones en el marco de la explotación y
debe pagar un impuesto adicional; ejercicio del monopolio.
además, esto estaría promoviendo el
consumo de productos extranjeros por
encima de los nacionales a través de
distorsiones del mercado y no porque
la demanda tome dicha decisión por
criterios distintos a una diferencia en el
precio.
24 Decreto 1366 de 2020: Art. 10 Buenas prácticas Establece un plazo para que los - Certificado de A2 Se podrían generar condiciones 1) Facilitar la producción nacional de bebidas Ninguna.
Establece disposiciones de manufactura establecimientos donde se fabriquen, BPM para diferenciales para competidores en el alcohólicas por parte de microempresarios.
para otorgar el registro para elaboren, hidraten y envasen bebidas microempre- mercado, relacionados con el
sanitario de bebidas microempre- alcohólicas por parte de microempresarios sarios que cumplimiento de requisitos sanitarios. 2) Fomentar la formalización del empleo y a su
alcohólicas fabricadas y sarios obtengan el certificado de BPM. fabrican o vez.
comercializadas por comercializan En el parágrafo 1.° del artículo 10 del
Decreto 1366 de 2020 se indica que las 3) Proteger la salud humana y prevenir los
microempresarios y la licores posibles daños a la misma.
certificación en buenas microempresas tendrán cinco años
prácticas de manufactura. para obtener el certificado de BPM. 4) Establecer un plazo razonable para la
Dicho plazo pone en diferencia de dos obtención de la certificación de BPM y generar
años a los microempresarios frente a flujo de recursos.
los grandes a partir de un análisis de la
norma inicial. Es decir, tiempo para
obtener el certificado de buenas
prácticas de manufactura es justo y
tiene en consideración las capacidades
financieras de las empresas para
obtener este certificado, para que
puedan permanecer en el mercado y
puedan competir los agentes de
distintos tamaños cumpliendo con
todos los requisitos exigidos.
Esta obligación surge del artículo 22 del
Decreto 1686 de 2012 en el cual no se
estipulaba un plazo específico para
certificarse. Dicho artículo fue
modificado por el artículo 3 del Decreto
162 de 2021. A partir del cálculo entre el
período de modificación y en el que se
estableció la obligación para todos, se
encuentra que todas las empresas
tuvieron, al menos, 9 años para
certificarse. La prórroga dada en 2021
afirma que el plazo máximo es febrero
de 2023 para empresas distintas a las
microempresas y un plazo hasta el
2026 (cinco años) para microempresas.
Se encuentra que la medida busca
atender el objetivo de política pública
de facilitar la producción, formalización
y salud humana.
Si no existiera el diferencial de plazo

para microempresas y pequeñas,
medianas y grandes empresas se
constituiría en una barrera a la
competencia, por cuanto el requisito
sería muy estricto para las
microempresas que tienen menores
capacidades financieras para cumplirlo.
100

25 Decreto 1686 de 2012: Art. 23, Requisitos para la Establece un tamaño de almacenes o - Diseño y A2 Este podría ser un requisito que limite Establecer el reglamento técnico para los Ninguna.
Reglamento técnico Núm. 2.5 obtención de depósitos de acuerdo con los volúmenes construcción de el crecimiento de las empresas. Se requisitos sanitarios que deben cumplir las
sobre requisitos sanitarios certificado de de los insumos y productos terminados. los almacenes y solicita disponer de un almacén con el bebidas alcohólicas para consumo humano que
para la cadena de valor de buenas prácticas depósitos tamaño para almacenar toda la se fabriquen, elaboren, hidraten, envasen,
bebidas alcohólicas para de manufactura producción de la empresa. Las almacenen, distribuyan, transporten,
consumo humano. empresas no siempre producen al comercialicen, expendan, exporten o importen
100 % pues existe la capacidad ociosa y en el territorio nacional, con el fin de proteger la
todas las empresas la tienen. Al vida, la salud y la seguridad humana y, prevenir
establecer este requisito, pareciera que las prácticas que puedan inducir a error o
se asume que las empresas producen al engaño al consumidor.
100 %. Esto podría producir costos
adicionales para todas las empresas,
pero podría ser especialmente oneroso
para las MiPymes.
El establecimiento del tamaño del

almacén o depósito es algo endógeno.
La empresa deberá determinar el
tamaño de su depósito conforme su
producción. De todas formas, se infiere
que el requisito trata de que se cumpla
con lo mínimo, por lo que locaciones
más grandes no tendrían problema.
26 Ley 9 de 1979: Por la cual Art. 286 Requisitos de Todo establecimiento industrial para - Análisis de A3 Se podría imponer un requisito Dictar medidas sanitarias. Incluir la reglamentación en los
se dictan medidas calidad de alimentos o bebidas deberá tener un muestras de excesivo y barrera de entrada al sistemas de consulta pública de
sanitarias. fabricación de laboratorio para control de la calidad de producción mercado para las empresas que no normas.
bebidas sus productos. cuenten con recursos para tener un
laboratorio interno. Se beneficiaría a las
Los establecimientos a que se refiere este que sí pueden tenerlo.
artículo podrán contratar el control de la
calidad de sus productos con laboratorios El Ministerio de Salud aclaró que la
legalmente establecidos y aprobados por disposición está regulada por el artículo
el Ministerio de Salud. 23 de la Resolución 2674 de 2013 que
establece que las fábricas de alimentos
deben tener acceso a un laboratorio
propio o externo para hacer pruebas de
calidad.
27 Resolución 1082 de 1994: Arts. 1 y 2; Etiquetas Confusión en el concepto y tributación de - Bebidas B2 Se podría crear distorsión en el Resolución 1082 de 1994: Evitar el consumo Se podría ajustar la etiqueta de
Define bebidas Art. 3, Lit. las bebidas embriagantes respecto a las embriagantes mercado e información confusa para masivo de las bebidas embriagantes con grado acuerdo con la definición establecida
embriagantes y de bajo 22; Art. 50, bebidas alcohólicas. los consumidores. Actualmente las alcoholimétrico inferior a 2,5, especialmente por en la norma para bebidas alcohólicas.
contenido alcohólico Num. 2 bebidas alcohólicas están definidas en parte de la población infantil y las mujeres
(aclara Resolución 982 de el Decreto 1686 de 2012 como un embarazadas.
1994). producto apto para consumo humano
que contiene una concentración no Decreto 1686 de 2012: Establecer el reglamento
Decreto 1686 de 2012: inferior a 2,5 grados alcoholimétricos; técnico para los requisitos sanitarios que deben
Reglamento técnico estas bebidas pagan impuesto al cumplir las bebidas alcohólicas para consumo
sobre requisitos sanitarios consumo y, por ende, deben ser humano que se fabriquen, elaboren, hidraten,
para la cadena de valor certificadas con precio de venta al envasen, almacenen, distribuyan, transporten,
de bebidas alcohólicas público por parte del DANE. Por su comercialicen, expendan, exporten o importen
para consumo humano. parte, la Resolución 1082 de 1994 define en el territorio nacional, con el fin de proteger la
las bebidas embriagantes como vida, la salud y la seguridad humana y, prevenir
aquellos productos terminados cuyo las prácticas que puedan inducir a error o
grado alcoholimétrico supere 0,5 engaño al consumidor.
grados. Sin embargo, según el Decreto
1606 de 2012, las bebidas alcohólicas
deben llevar la etiqueta “Prohíbase el
expendio de bebidas embriagantes a
menores de edad” a pesar de que las
bebidas alcohólicas y las embriagantes
tienen definiciones diferentes.
101

28 Resolución 4150 de 2009: Cap. 4 Art. Requisitos de Las bebidas energizantes para consumo - Establecer B3 Se podría levantar una barrera de El objetivo de política se encuentra relacionado Ninguna.
Reglamento técnico 6y8 calidad de humano deben cumplir con los requisitos estándares de entrada por establecer requisitos con la protección de la vida, la salud humana y
sobre los requisitos que fabricación de fisicoquímicos y microbiológicos calidad elevados para nuevos participantes. prevenir las prácticas que puedan inducir a error,
deben cumplir las bebidas establecidos. confusión o engaño a los consumidores. Este
bebidas energizantes La barrera se trata de requisitos reglamento técnico se adopta en virtud de la
para consumo humano. técnicos que superan el objetivo de aprobación del país del acuerdo por el que se
esta evaluación. establece la Organización Mundial del Comercio
(Ley 170 de 1994) y sus anexos técnicos “dentro de
los cuales se encuentra, el Acuerdo sobre
Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC), ley que
regula la elaboración, adopción y aplicación de
reglamentos técnicos, con base en la
información científica y técnica disponible, en la
tecnología de elaboración conexa o en los usos
finales a que se destinen los productos”.
29 Resolución 12186 de 1991: Art. 1 Registros Las aguas potables tratadas que se -- Condiciones A2 Podría crear condiciones excesivas Establecer las condiciones para los procesos de Ninguna.
Fija las condiciones para sanitarios obtengan, envasen, transporten y sanitarias para los agentes. obtención, envasado y comercialización de agua
los procesos de comercialicen en el territorio nacional con Los análisis técnicos sobre potable tratada con destino al consumo
obtención, envasado y destino al consumo humano, deberán componentes químicos de los humano.
comercialización de agua cumplir con las condiciones sanitarias. productos están por fuera del alcance
potable tratada con del estudio y no se tuvo manifestación
destino al consumo al respecto de parte del sector privado.
humano.
30 Resolución 719 de 2015: Art. 1, 2 y 4 Registros Actualización de la clasificación de los -- Riesgo A2 La modificación de la clasificación por Establecer las condiciones para los procesos de Es pertinente que la actualización de
Establece la clasificación sanitarios bienes para consumo de las personas productos para riesgos podría generar limitación en la obtención, envasado y comercialización de agua la norma no introduzca barreras para
de alimentos para según el riesgo en salud pública. consumo producción o reducción en la potable tratada con destino al consumo la competencia.
consumo humano de humano demanda. humano.
acuerdo con el riesgo en
salud pública. La clasificación se da por categorías de
alimentos, por lo que aplica para todos
los agentes que produzcan
determinado bien. De otra parte, la
categorización se establece con base
en criterios técnicos que se escapan del
objetivo de este estudio. El MinSalud
indicó que se hará una actualización de
esta medida fundamentándose en
riesgos químicos y biológicos.
31 Ley 34 de 1948: Art. 1, Par. Requisitos de El parágrafo establece que las bebidas -- Requisitos A3 Hay una posible restricción a la Por el año de expedición de la norma, no es Dejar explícita la derogación de la
Condiciones para la fabricación fermentadas sólo podrán contener hasta el químicos producción de cervezas que no sería posible acceder a su exposición de motivos, norma.
fabricación de bebidas bebidas 4 % de alcohol etílico en volumen. acorde al desarrollo del mercado en la además la Ley no tiene considerandos.
fermentadas fermentadas actualidad. Restringiría la competencia
de productores nacionales respecto de
los productos importados.
Una regulación posterior, el Decreto

1686 de 2012, define a la cerveza y la
cerveza artesanal, establece que entre
la cerveza puede tener entre 2,5 y 12
grados alcoholimétricos.
32 Decreto 2264 de 1948: Art. 1 Requisitos de Dispone que no podrán fabricarse ni darse -- Requisitos B3 Posible restricción a la producción de Por el año de expedición de la norma, no es Dejar explícita la derogación de la
Condiciones para la fabricación al consumo público en el país bebidas químicos cervezas que no sería acorde al posible acceder a su exposición de motivos, norma.
fabricación de bebidas bebidas fermentadas a base de cereales, azúcar y desarrollo del mercado en la además el Decreto no tiene considerandos.
fermentadas. fermentadas melazas de caña cuyos componentes actualidad. Restringiría la competencia
están establecidos. entre ellos se destaca el de productores nacionales respecto de
alcohol etílico en volumen del 4 %. los productos importados.
Una regulación posterior, el Decreto

1686 de 2012 que define a la cerveza y
la cerveza artesanal, establece que
entre la cerveza puede tener entre 2,5 y
12 grados alcoholimétricos. Las
condiciones de fabricación de bebidas
alcohólicas se establecen requisitos
fisicoquímicos y condiciones de
fabricación en el decreto 1686 del 2012
y 162 de 2021.
102

33 Resolución 10593 de 1985: Art. 13 Requisitos de Permite que el uso de colorantes pueda -- Restricción o B3 Los cambios en los colorantes Se asume que el objetivo de política es la salud Ninguna.
Reglamenta el uso de fabricación de ser restringido o reducido para reducción de permitidos pueden afectar a las pública; sin embargo, no se tiene claridad de
colorantes en alimentos. bebidas determinados productos alimenticios. colorantes empresas entrantes o generar este, pues sus considerandos no son muy
inseguridad jurídica si los cambios son extensos ni es posible encontrar una memoria
frecuentes. justificativa.
MinSalud está estudiando la regulación

sobre colorantes para que esta coincida
con estándares internacionales.
Además, al ser un tema
completamente técnico, se escapa del
objetivo de análisis de este estudio.
34 Resolución 2606 de 2009: Arts. 4, 5 y Registros Establece la inocuidad, condiciones y -- Calidad y B3 Los cambios en las condiciones de los El objetivo de política se relaciona con la Ninguna.
Reglamento .técnico 7 sanitarios especificaciones de identidad y pureza de empleabilidad aditivos alimentarios pueden afectar a protección de la vida, la salud humana y prevenir
sobre los requisitos que los aditivos alimentarios. las empresas entrantes o generar las prácticas que puedan inducir a error,
deben cumplir los inseguridad jurídica si estos son confusión o engaño a los consumidores. Este
aditivos alimentarios que frecuentes. También podrían crear reglamento técnico se adopta en virtud de la
se empleen en la barreras de entrada si son excesivos. aprobación del país del acuerdo por el que se
elaboración de alimentos establece la Organización Mundial del Comercio
para consumo humano. Los requisitos técnicos superan el (Ley 170 de 1994) y sus anexos técnicos “dentro de
objetivo de este trabajo. Además, la los cuales se encuentra, el Acuerdo sobre
disposición hace parte de un tratado Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC), ley que
internacional avalado por la OMC en el regula la elaboración, adopción y aplicación de
que los aditivos alimentarios son una reglamentos técnicos, con base en la
parte. información científica y técnica disponible, en la
tecnología de elaboración conexa o en los usos
finales a que se destinen los productos”.
35 Resolución 4142 de 2012: Cap. 3 Requisitos de Limita y establece las características de los -- Requisitos B3, B4 Estos requisitos podrían poner en El objetivo de política se relaciona con la Ninguna.
Reglamento técnico fabricación materiales y equipamientos metálicos que sanitarios y ventaja a empresas con mayores protección de la vida, la salud humana y prevenir
sobre requisitos sanitarios bebidas entran en contacto con las bebidas y prohibiciones ingresos que puedan cumplir más las prácticas que puedan inducir a error,
de los materiales, objetos, comidas para consumo humano. fácilmente con ellos, en caso de que confusión o engaño a los consumidores. Este
envases y equipamientos sean muy elevados. reglamento técnico se adopta en virtud de la
metálicos destinados a aprobación del país del acuerdo por el que se
entrar en contacto con establece la Organización Mundial del Comercio
alimentos y bebidas para (Ley 170 de 1994) y sus anexos técnicos.
consumo humano. Igualmente, se menciona que se siguen
directrices “para la elaboración, adopción y
aplicación de reglamentos técnicos en los Países
Miembros de la Comunidad Andina y a nivel
comunitarios desarrolladas en la Decisión 562 de
la Comunidad Andina, reemplazada
posteriormente por la Decisión 827 de 2018.
La norma entra dentro de la categoría de

Medidas Sanitarias y no Sanitarias y, de acuerdo
con la regulación actual, no requiere de AIN ex
post.
36 Resolución 4143 de 2012: Cap. 3 Requisitos de Limita y establece las características de los -- Requisitos B3, B4 Estos requisitos podrían poner en El objetivo de política se relaciona con la Ninguna.
Reglamento técnico fabricación materiales, equipamientos plásticos y sanitarios y ventaja a empresas con mayores protección de la vida, la salud humana y prevenir
sobre requisitos sanitarios bebidas elastoméricos y sus aditivos que entran en prohibiciones ingresos que puedan cumplir más las prácticas que puedan inducir a error,
de los materiales, objetos, contacto con las bebidas y comidas para fácilmente con ellos, en caso de que confusión o engaño a los consumidores. Este
envases y equipamientos consumo humano. sean muy elevados. reglamento técnico se adopta en virtud de la
plásticos y elastoméricos aprobación del país del acuerdo por el que se
y sus aditivos destinados a establece la Organización Mundial del Comercio
entrar en contacto con (Ley 170 de 1994) y sus anexos técnicos.
alimentos y bebidas para Igualmente, se menciona que se siguen
consumo humano. directrices “para la elaboración, adopción y
comunitario” desarrolladas en la Decisión 562 de

post.
103

37 Resolución 834 de 2013: Cap. 2 Requisitos de Establece los requisitos de los materiales, -- Requisitos B3, B4 Estos requisitos podrían poner en El objetivo de política se relaciona con la Ninguna.
Reglamento técnico fabricación equipamientos celulósicos y sus aditivos sanitarios y ventaja a empresas con mayores protección de la vida, la salud humana y prevenir
sobre requisitos sanitarios bebidas que entran en contacto con las bebidas y prohibiciones ingresos que puedan cumplir más las prácticas que puedan inducir a error,
celulósicos y sus aditivos aprobación del país del acuerdo por el que se
destinados a entrar en establece la Organización Mundial del Comercio
contacto con alimentos y (Ley 170 de 1994) y sus anexos técnicos.
bebidas para consumo Igualmente, se menciona que se siguen
humano. directrices “para la elaboración, adopción y
comunitario” desarrolladas en la Decisión 562 de

post.
38 Resolución 835 de 2013: Tit. 2 Requisitos de Establece los requisitos de los materiales, -- Requisitos B3, B4 Estos requisitos podrían poner en El objetivo de política se encuentra relacionado Ninguna.
Reglamento técnico fabricación equipamientos de vidrios y cerámicas que sanitarios y ventaja a empresas con mayores con la protección de la vida, la salud humana y
sobre requisitos sanitarios bebidas entran en contacto con las bebidas y prohibiciones ingresos que puedan cumplir más prevenir las prácticas que puedan inducir a error,
de vidrios y cerámicas aprobación del país del acuerdo por el que se
destinados a entrar en establece la Organización Mundial del Comercio
contacto con alimentos y (Ley 170 de 1994) y sus anexos técnicos.
bebidas para consumo Adicionalmente, se menciona que se siguen
humano. directrices "para la elaboración, adopción y
comunitario" desarrolladas en la Decisión 562 de

post.
39 Decreto 2264 de 1948: Art. 5 Requisitos de Después de fermentada la mezcla y antes -- Capacidad de B4 Hay una posible restricción a la Por el año de expedición de la norma, no es Dejar explícita la derogación de la
Condiciones para la envase de de que haya llegado al grado de alcohol envases de alma- producción de cervezas que no sería posible acceder a su exposición de motivos, norma.
fabricación de bebidas bebidas etílico prescrito por el decreto ley, se cenamiento acorde al desarrollo del mercado en la además el decreto no tiene considerandos.
fermentadas. fermentadas procederá al envase mecánico, en actualidad. Restringiría la competencia
recipientes individuales debidamente de productores nacionales respecto de
tratados con lejía alcalina y lavados con los productos importados.
agua hervida. Los envases deberán llevar
tapas herméticas y su capacidad no será El Decreto 1686 de 2012 define a la
mayor a un litro. cerveza y la cerveza artesanal, no
establece un límite volumétrico a las
cervezas. Las condiciones de
fabricación de bebidas alcohólicas se
establecen requisitos fisicoquímicos y
condiciones de fabricación en el
Decreto 1686 del 2012 y 162 de 2021.
104

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Subdirección General del Sistema General de Regalías

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Dirección de Innovación y Desarrollo Empresarial

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