TEMA 1: ACTIVIDADES DE LIMITACIÓN

INTRODUCCIÓN. Clasificación de las actividades.

La AP debe servir al interés general, con sometimiento al derecho y a la ley y en su actuación
está controlada por los tribunales. à La única forma de servir el interés general es actuando.
Actuar implica poner en acción los medios de los que dispone la AP, siempre de acuerdo con la
legalidad. La AP no es libre, solo puede hacer aquello que el derecho le reconoceà se regulan
las formas en que la AP podrá servir al interés general.

Clasificación material
El criterio se centra en la finalidad de las instituciones jurídicas manejadas por la AP:
o Actividad de policía (de intervención)
Actividad que tiene por finalidad infligir o producir una limitación en la esfera de los derechos
del ciudadano. Esta actividad se formaliza sometiendo las actividades de los ciudadanos a
controles previos o posteriores a su despliegue, que se articulan mediante la autorización previa
y los controles a posteriori como los derivados de la declaración responsable y la comunicación
previa. Su superación amplía la esfera jurídica del ciudadano.
- Las instituciones jurídicas centrales son: autorización, declaración responsable y
comunicación previa.
o Actividad de fomento
Su objetivo es incentivar a los ciudadanos para que desarrollen ciertas actividades que se
consideran de interés general (actividad de promoción).
- Institución jurídica central: subvenciones.
o Actividad de servicio público
Actividad de prestación, directa o indirecta, de un servicio o actividad que reviste un singular
interés para los ciudadanos por lo que la AP no puede desatender su prestación.
- Institución jurídica central: servicio público.

Clasificación formal
Relacionada con los procedimientos y los aspectos formales.

ACTIVIDADES DE INTERVENCIÓN
Para la mejor garantía de ciertos objetivos de interés general, los ciudadanos que pretendan
llevar a cabo ciertas actividades deberán superar un control previo de la AP. Una vez superado,
podrán realizar la actividad à intervención + ampliación.
La autorización se inserta en una relación jurídica de ordenación o intervención en la que la AP
disfruta de unos poderes, mientras que el ciudadano está sometido a unas cargas si quiere
disfrutar del ejercicio de la actividad correspondiente.

Intervención: actividad administrativa que incide negativamente en los derechos de los

ciudadanos. La incidencia negativa supone que el ciudadano: (1) se le previa
priba total o
parcialmente de un derecho o (2) se le impone una obligación o deber que antes no
soportaba.

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La adm interviene en las acts privadas, es decir, inciden negativamente. En un Estado
democrático de derecho hay un principio general, que es el de libertad, ya que los ciudadanos
pueden hacer lo que quieran excepto lo que esté prohibido. Existen diferentes grados de
intervención. La adm publica no interviene en los derechos y libertades de la misma forma que
los derechos y libertades de los ciudadanos, ya que la sit jurídica del ciudadano es distinta. Por
ejemplo, los derechos y obligaciones que surgen de un contrato a comparación de un derecho
de tipo fundamental. La intensidad o naturaleza de la intervención de la adm publica es
cambiante.
El pilar del estado democrático de derecho es la libertad à cualquier incidencia solo pude ser
fruto de la ley. Las peculiaridades de la limitación dependen del grado de limitación negativa
(total o parcial) y del derecho o interés objeto de afectación (mayor protección a los DDFF).

Grados y formas de incidencia:

v Privación: la AP te quita, siempre en virtud del interés general. Ej. La expropiación forzosa
permite a la AP quitarte tu propiedad. Forma de intervención más extrema porque hace
posible que la AP nos quite bines y derechos, siempre te debe indemnizar (cantidad
monetaria que sea igual al valor del bien retirado). El instrumento que se puede servir la
adm es el poder expropiatorio (te expropia de bienes jurídicos a cambio de una
indemnización). La adm no te puede quitar la libertad, solo te puede privar de los bienes de
naturaleza patrimonial.
v Prohibición absoluta: la AP en virtud de la ley, puede prohibir de manera absoluta el
ejercicio de un derecho. No es privar, si no es como interviene el ejercicio de un derecho.
Tienes el derecho (continua en tu esfera jurídica), pero no lo puedes ejercer. Ej. Símbolo de
dirección prohibida o no se puede construir una casa en un parque nacional. Se prohíbe en
relación con ciertas circunstancias.

v Prohibición relativa o con reserva de su alzamiento por la AP, caso a caso mediante la
licencia: no puedes hacer algo, pero la AP te lo podría permitir. Ej. La licencia urbanística. Es
decir, está prohibido salvo que a través de una licencia / autorización se levante la
prohibición. La AP caso a caso se podría levantar la prohibición de un derecho. Por ejemplo,
soy propietario de una parcela en bcn y mi condición de propietario no es suficiente para
edificar esa parcela, para poder edificar debería poder superar la prohibición que lo impide,
mediante la obtención de una licencia, otorgada por el ayuntamiento de bcn. En caso de
tenerla, puedes ejercer ese derecho de edificación. No basta con ser propietario, solo me
permite disfrutar de la condición de aprovechar el suelo, no del suelo urbanístico. Por lo
tanto, esta prohibición se alza con la licencia.

v Libertad de desarrollo de la actividad, pero con reserva de prohibición en caso de ilegalidad:

capacidad para hacer, pero si la AP observa que se está haciendo en contra de derecho, la
AP puede prohibirlo. Por ejemplo, el derecho a la manifestación se trata de una actividad
libre amparada por un derecho fundamental que cualquiera puede desarrollar, ya que no

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 está sometida a ninguna licencia, sino, está sometida a la obligación de la comunicación de
ejercer ese derecho, pero la AP puede prohibir esa manifestación (prohibir ese ejercicio del
derecho) si considera que es contraria al orden público.

Principios: En un estado democrático de derecho à

v Legalidad
Esta actividad de limitación solo puede ser posible en virtud de la ley. La ley debe habilitar a
la AP para poder incidir en la esfera de los ciudadanos. Solo por ley porque es la expresión
de la voluntad de los ciudadanos. En unos casos, es la propia Ley la que regula el ejercicio de
los derechos, caso de los derechos fundamentales. En otros, la Ley habilita a la Administración
paraque intervenga la esfera de derechos de los ciudadanos.
La act de intervención de la AP restringe/limita esa libertad, para eso, debe someterse a un
régimen jurídico estricto y restrictivo, en un estado democrático de derecho, el único sujeto
que disfruta de libertad es el ciudadano, la AP no disfruta de libertad alguna. La CE utiliza la
palabra “someter”, la AP está sometida de manera plena al derecho y a la ley (103 CE), no
habla de libertad, sino, de sometimiento.

v Igualdad
La intervención hace recaer sobre unas ciertas personas restricciones / obligaciones, que
otros no soportan. La garantía de la igualdad es esencial, los que están en situaciones
equivalentes han de soportar las mismas limitaciones. Las incidencias no pueden traducirse
en un reparto desigual cuando la situación de los ciudadanos es equivalente (art 14 CE)

v Proporcionalidad
La restricción que soporta el ciudadano tiene que ser proporcional al beneficio de interés
público que se pretende alcanzar. Debe haber una relación de proporción entre carga y
beneficio. Esto quiere decir que la restricción no puede ir más allá de los necesario para
alcanzar el interés general que la justifica. Este principio es un medio de control. Debe ser
una restricción: necesaria, adecuada, proporcionada y que, en todo caso, respete la libertad
individual. Debe haber una proporción razonable entre la incidencia negativa y el objeto de
interés general que se persigue. Se descompone en adecuación, necesidad y
proporcionalidad en sentido estricto
Ejemplo: si una rama de un árbol de mi casa pasa a la calle, solo me pueden obligar a quitar
la rama, seria desproporcional que me hicieran quitar todo el árbol.

v Respeto a la libertad individual

Principio a favor libertatis. Bastaría que la AP dijese que cualquier razón de interés público
es suficiente para intervenir los derechos y libertades. Esto no puede ser porque implicaría
que los derechos pasarían a estar disponibles por la AP. Aparte, el estado de derecho se
sostiene sobre la libertad, no sobre el poder.

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 Esto quiere decir que la AP no puede alegar que razones de interés general son suficientes
para someter a las personas.

En definitiva, la intervención (1) debe basarse en la previa habilitación legal; (2) no puede
traducirse en un resultado desigual cuando la situación de los ciudadanos afectados es
equivalente; (3) debe concretarse en una medida necesaria pero proporcionada o congruente
con los motivos y los fines que la justifican; y (4) respetuosa con los derechos fundamentales de
los ciudadanos.
Se deberá evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos para comprobar que la
medida cumple con las exigencias enumeradas. En caso contrario, deberá revisarlas para
garantizar su cumplimiento.

Técnicas de intervención
Según la clasificación más convencional, estas técnicas pueden ser las siguientes: reglamentos;
autorizaciones o licencias; control posterior o verificación; comunicación previa o declaración
responsable o órdenes (vigente des de la aprobación de la Ley 25/2009).
Cuando el legislador regula las actividades con el objetivo de la protección ambiental, ese
legislador, se sirve de cada de las técnicas/instrumentos (reglamentos, ordenes. Etc…).

REGLAMENTOS
La ley debe autorizar a la AP para dictar reglamentos. Si lo hace, la AP podrá limitar los derechos.
La norma reglamentaria lleva a cabo una definición del contenido de derechos. Con esas normas
se pueden establecer límites o llevar a cabo intervenciones más ambiciosas, como la delimitación de
derecho. La ordenación normativa de las situaciones jurídicas activas de los ciudadanos.
Por ejemplo, los planos urbanísticos. à La ordenación normativo-reglamentaria de las
situaciones jurídicas activas de los ciudadanos.
Por último, el reglamento puede habilitar potestades a la AP para que, de concurrir las
circunstancias que enumera, pueda limitar los derechos de los ciudadanos

Los reglamentos pueden regular -directamente- las actividades de los ciudadanos. En tal caso,
los reglamentos pueden tener eficacia limitadora o delimitadora (establecer cuáles son las
facultades y cuales las obligaciones). PEà La diferencia entre limitar y delimitar, limitar es poner
límites en cambio delimitar, es definir el contenido del derecho. Por ejemplo, un plano urbanístico es
una reordenación de los derechos sobre la parcela y ordenanza del suelo que tiene un sujeto.

Los reglamentos pueden regular -indirectamente- las actividades de los ciudadanos, habilitando
a la Administración determinadas potestades para que intervengan sobre aquéllas.

ORDENES
La AP puede intervenir la conducta impartiendo órdenes. Ej. Un Guarda Urbano que dicta
órdenes para garantizar la fluidez del tráfico
Impone a su destinatario una obligación de hacer o no hacer que está obligado a cumplir
llevando a cabo su ejecución. Para ejercer esta función es necesario una autorización a través
de la ley. Por ejemplo, todo propietario tiene la obligación de conservar en buen estado su casa,
eso lo impone la ley, si no la conserva, la AP puede ordenarle (dicta una orden al propietario), en

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el plazo de una semana por ejemplo, a pintarle las fachadas o lo que sea. Esos deberes de la AP
los transforma en ejecución del deber del derecho. Si no conservas la casa y no cumples con la
orden, la AP puede ejecutar forzosamente el ejercicio.

Administración impone a los ciudadanos un deber, positivo o negativo. Sin embargo, este deber,
normalmente, es la actualización del deber impuesto por la norma. Esto significa que la orden
tiene una naturaleza declarativa, aunque no puede descartarse la orden constitutiva.
La Administración impone la orden, que actualiza o concreta el deber legal, que, además, queda
igualmente habilitada para ejecutarla forzosamente sirviéndose de los medios de ejecución
igualmente enumerados por la Ley.

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AUTORIZACIONES o LICENCIA o PERMISO
Autorización o licencia es (1) técnica de limitación y (2) habilitación del ejercicio de un derecho.
Se presupone que un derecho que forma parte de la esfera jurídica del ciudadano no puede ser
ejercicio sin superar el control previo de la AP.
Control preventivo del ejercicio de derechos o actividades. Noción: “todos aquellos actos
administrativos, cualquiera que sea su denominación específica, por los que, en uno de una
potestad de intervención legalmente atribuida a la adm, se permite a los particulares el ejercicio
de una actividad, previa comprobación de su adecuación al ordenamiento jurídico y valoración
del interés público afectado” art 1.2 RD 1778/1994.
La ley tiene 2 contenidos, uno es el de prohibición (por ejemplo, prohíbe la actividad) y el otro
es el de administración del poder que permite a la AP remover el obstáculo mediante
autorización.

La superación de dicho control se plasma en un título jurídico denominado autorización o

licencia que es el acto administrativo por el que se reconoce que el ejercicio propuesto o
proyectado del derecho se ajusta a la legalidad por lo queel obstáculo que así lo impedía queda
removido.
La prohibición es relativa porque puede ser superada / removida.
La estructura institucional de la autorización supone
- Un derecho que forma parte de la esfera jurídica de un ciudadano.
- Una prohibición de ejercicio del derecho (no hay libertad) por obra de la Ley pero que
- puede ser redimida una vez el promotor acredite que cumple los requisitos establecidos
en la Ley, por lo que
- la Administración, una vez ha comprobado dicho cumplimiento, levanta la barrera u
obstáculo legal para lo que expide, como digo, la autorización o licencia (prohibición
relativa)

Esta técnica es la más exitosa, quiere decir que es la más usual, más convencional... ¿Por qué?
Porqué es la más cómoda para la AP, ya que implica que todo está prohibido salvo que la AP lo
permita. Supone un grado de intervención irrazonable, hay una afectación muy intensa de la
regla de la libertad. Precisamente por esto, el ámbito de lo sometido a licencia es objeto de
revisión, reconsideración...para evitar que toda la vida esté sometida a licencias y permisos.

v La imposición de la licencia:
La AP no puede imponer una licencia como quiera, donde quiera... porque es una incidencia muy
grande en la libertad de las personas. La licencia es una intervención previa porque sin estano se
puede desarrollar la actividad.
Corazón de la institución: la prohibición del ejercicio y la correlativa intervención de la AP para
superarla mediante la comprobación.
A nivel europeo se ha fijado una directiva que prohíbe someter la libre prestación de servicios y
el establecimiento a autorización. Esta regla se aplica en todos los estados de la UE. Solo podrá
fijarse una autorización respetando ciertos principios
(1) No discriminación
(2) Necesidadà razones de interés público, seguridad pública, salud pública, protección del
medio ambiente o cuando la escasez de recursos naturales o la existencia de inequívocos

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impedimentos técnicos limiten el número de operadores económicos del mercado.
(3) Proporcionalidad-à que sea el instrumento más adecuado y que no haya medidas menos
restrictivas.
En relación con cualquier actividad que un ciudadano decida desarrollar en ejercicio de su
libertad, el control es excepcional el cuanto suponga el condicionamiento a la obtención de una
licencia o autorización. Solo cuando concurran razones de internes general que aconsejen la
imposición de la autorización, pero sin incurrir en discriminación y sea proporcionada.
Una vez impuesto un régimen de autorización, su otorgamiento ha de ser fruto de una potestad
reglada, no puede haber discrecionalidad alguna (totalmente reglado). Esto implica que, si se

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 cumplen todas las condiciones legales, la AP esta obligada a dar la licencia. Esto se debe a que
sino fueses así la AP tendría a su disposición los derechos y libertades de los ciudadanos.

v Licencia discrecional:
Cuando los ciudadanos no tenemos un derecho, no basta con la concurrencia de los requisitos
legales, se permite que la AP aprecie razones de oportunidad, que haga una valoración libre
(discrecional) sobre la conveniencia o no del otorgamiento de la licencia. Por ejemplo, la licencia
de armas en España porque no tenemos un derecho a armas. à La AP tiene una amplia libertad
cuando no hay un derecho específico.
Son licencias de otorgamiento discrecional, no arbitrario. Consecuentemente, la AP la concederá
o no, pero deberá justificarlo sobre la “necesidad”, debe ser razonable. à el solicitante tiene
derecho a que la resolución sea legal y razonable.
Importante: no hay derecho previo solo hay derecho si nos lo concede la AP = licencia
concesional.

v Clases:
- Autorización clásica à control al ejercicio de un derecho; control reglado; pueden ser
de varios tipos (personales, reales, mixtas); de operación o de funcionamiento.

- Autorización simple (o de operación) à basta que el promotor supere en el momento

inicial el control para que pueda desplegar su derecho sin controles añadidos o
posteriores. Podrá ser inspeccionado, pero no sometido a control periódico.

- Carácter discrecional de ciertas autorizaciones à licencia de armas

- Autorizaciones operativas (o de funcionamiento) à el promotor de la actividad ha de

estar sometido permanentemente al control de la AP para comprobar que se continúa
respetando lascondiciones o requisitos fijados por la ley. Hay un control permanente.

CONTROL POSTERIOR O VERIFICACIÓN. INSPECCIÓN.

La autorización se basa en la prohibición de la actividad. En cambio, el control posterior es el

que podría desembocar en la prohibición en caso de constatarse los incumplimientos. La
prohibición es la excepción. La regla es la libertad. La ley obliga a que la AP inicie el desarrollo
Hay una situación intermedia: las actividades sometidas a declaración responsable o
comunicación previa.

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v Declaración responsable y comunicación previa se basa en la libertad (ya que uno es libre de iniciar
la actividad y la adm puede cerrar por ejemplo, el bar que quieres abrir o que tienes abierto, si la
adm lo dicta así, debes de cerrar el bar y solicitar licencias).
Estas técnicas permiten al promotor de la actividad su desarrollo una vez a comunicado su inicio
a la AP. La AP solo puede desplegar sus poderes sobre la actividad ya iniciada. à solo cabe
prohibición o restricción una vez se ha desplegado la actividad. Por motivos de interés general,
se puede someter el ejercicio a condiciones, pero solo una vez se ha iniciado.
El promotor tiene libertad para iniciar la actividad (solo debe comunicarlo a la AP) y recae luego
sobre la AP hacer el control necesario.
Sin la comunicación no podrá ejercerse la actividad à hay una prohibición, pero está en las
manos del promotor levantarla.
Declaración responsable = documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo
su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para
obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la
documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le

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sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones
durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
Comunicación previa = aquel documento mediante el que los interesados ponen en
conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro
dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.

Ambos, permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad,

des del día de su presentación. No obstante, la comunicación podrá presentarse dentro de un
plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación lo prevea expresamente.
¡No pueden exigirse las dos!

El solicitante asume unas obligaciones que formaliza en los documentos correspondientes. En

el caso de declaración responsable, el declarante debe manifestar:
- Que cumple con los requisitos establecidos en la normativa para obtener el
derecho/facultad
- Dispone de la documentación que así lo acredita, que pondrá a disposición de la AP
cuando esta lo requiera.
- Se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el
período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
En cambio, el comunicante no exterioriza, mediante documento, el cumplimiento de ningún
requisito. En la comunicación solo se precisa poner en conocimiento de la AP, el inicio de la
actividad y quien la va a desarrollar.
¿Qué sucede si la AP aprecia incumplimiento de los requisitos? Supuestos de incumplimiento:
- Inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información
que se incorpore a una declaración responsable o una comunicación
- La no presentación de la declaración responsable o la documentación que sea necesaria
para acreditar el cumplimiento
- No presentación de la comunicación
Si se da alguno de los supuestos la AP dictara una declaración que tiene varios efectos:
- Efecto ope legis: imposibilidad de continuar con el ejercicio, sin perjuicio de las
responsabilidades penales, civiles o administrativas.
- Efectos que la AP podrá determinar, que son
o Obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento precio al
reconocimiento o al ejercicio
o La imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objetivo
durante un período de tiempo determinado por la ley.
La AP puede fijar los dos efectos.

v Inspección
Una vez puesta en marcha la actividad, la AP puede desplegar sus poderes de inspección.
Distinguen los deberes impuestos por los actos administrativos de los que son el fruto de la ley,
pero cuyo cumplimiento corresponde fiscalizar a la Administración.
Debemos distinguir también las órdenes de las potestades de inspección. Las ordenes son
constitutivas: hacen surgir un deber. En cambio, el acto de inspección es meramente declarativo
de a vinculación que surge de la norma, ya que solo definen la extensión de los deberes legales.

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La inspección es una de las formas de control público de las actividades privadas à examen o
reconocimiento de una actividad. Normalmente implica el traslado al lugar para conseguir una
imagen fiel de la actividad mediante la indagación directa y material que permita comprobar el
cumplimiento de la legislación y adoptar, en su caso, las mediadas adecuadas para su
establecimiento.

“Las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de los requisitos previstos en la

legislación que resulte aplicable, para lo cual podrán, en el ámbito de sus respectivas
competencias y con los límites establecidos en la legislación de protección de datos de carácter
personal, comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos,
actividades, estimaciones y demás circunstancias que fueran necesarias”. à tiene poderes de
verificación e indagación, que deben ser autorizados por la ley.

La función de la inspección es de naturaleza pública

Función
orientada al cumplimiento de la legislación (es lo - Comprobar cumplimiento
único que se inspecciona). Una vez comprobado el - Adoptar medidas para
cumplimiento, si este no existe, se deberán adoptar garantizar cumplimiento
/ proponer medidas adecuadas y propuestas para - Fomentar el cumplimiento
cambar la normativa si fuese necesario. La función Mediante
- Visitas
de inspección también implica fomentar el
- Examen de documentos
cumplimiento de la legislación. Cuanto más diligente - Control de medios
sea el control, mayores son los incentivos para Finalidad
ajustar las conductas a la ley. - Garantizar cumplimiento
En relación con los instrumentos de los que se sirve, - Disuadir el incumplimiento
tienen en común que suponen una actuación - Nivel elevado de protección
material sobre las instalaciones y actividades
sometidas a la legislación para comprobar su ajuste
a esta. Se llevan a cabo mediante: visitas a las instalaciones, exámenes a la documentación,
registros, evaluación de los centros…cualquier actividad que permita a la A construir una imagen
fidel del cumplimiento de la legislación.
Los objetivos de la inspección son tanto inmediatos como estratégicos. El inmediato es la
comprobación del cumplimiento de la legislación, así como la disolución del incumplimiento. El
estratégico es que la inspección ha de contribuir a que el nivel de protección de aquello que
constituye el bien de interés general sea elevado.

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