TEORÍA DE LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIÓN

Índice

1. INTRODUCCIÓN. 2
2. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA DEL DOMINIO
PÚBLICO. 3
3. ADQUISICIÓN Y PÉRDIDA DE LA DEMANIALIDAD. 3
3.1 La afectación. 4
3.1.1 Afectación por vía constitucional. 4
3.1.2 Afectación por vía legislativa. 4
3.1.3 Afectación mediante acto administrativo. 4
3.2 La desafectación. 5
4. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS BIENES DE DIOMINIO
PÚBLICO. 6
4.1 Los principios constitucionales de la inalienabilidad, la
inembargabilidad y la imprescriptibilidad. 6
4.2 Las potestades inherentes al dominio público. 6
4.2.1 La potestad de deslinde. 7
4.2.2 La potestad de recuperación posesoria. 7
4.2.3 La potestad de policía demanial. 7
4.2.4 La imposición de servidumbres. 8
5. LA UTILIZACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO. 8
5.1 Utilización del dominio público por las Administraciones públicas. 8
5.1.1 Las reservas. 9
5.1.2 Las adscripciones. 9
5.1.3 Utilización del dominio público por los particulares. 9
6. LOS BIENES PATRIMONIALES. 11
1. INTRODUCCIÓN.

La Administración pública, para ejercer sus potestades y para desarrollar las actividades
que le encomienda la tutela del interés general, necesita un conjunto de bienes que
constituyan su propio patrimonio o sirvan al público en general.
En este sentido en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Públicas (LPAP) se conceptúa el patrimonio de las Administraciones
Públicas indicando que está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos,
cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual
les hayan sido atribuidos. Una definición similar se contiene, igualmente, en la Ley
6/2023, de 2 de noviembre, del patrimonio de la Comunidad Autónoma de Galicia.
Asimismo, existe una clasificación tradicional que, a modo de summa divissio distingue
entre bienes de dominio público o demaniales y bienes de dominio privado o
patrimoniales.
Así figura en la Constitución española de 1978 en la que reconocen diversas categorías
de bienes de titularidad pública: los bienes reservados al sector público (artículo 128),
los de dominio público (artículo 132) y los patrimoniales (artículo 132).
Si bien pueden ser contemplados unitariamente, no deben perderse de vista las
especialidades de los distintos bienes dependiendo del destino específico de cada uno de
ellos.
El ordenamiento jurídico establece una escala gradual de mayor o menor protección en
cuanto al régimen jurídico de los bienes públicos según sea requerido por el valor del
fin a que se destinan los mismos. Por eso, pese a que la expresión genérica “bienes de la
Administración” hace referencia a todos los que dispone aquélla para el cumplimiento
de sus fines, tradicionalmente se viene distinguiendo entre bienes patrimoniales y bienes
de dominio público:
➢ La Administración es propietaria de ciertos bienes que puede adquirir, enajenar,
transmitir o ceder como cualquier particular, si bien sometida a ciertas
limitaciones y especialidades propias de su peculiar naturaleza y de los fines de
interés general a que sirve. Son los bienes patrimoniales.
➢ Existen otros bienes de los que la Administración es titular, destinados al uso o
servicio públicos y sometidos a un régimen jurídico específico y exorbitante
dirigido a la conservación, protección y garantía de su uso público. Se trata de los
bienes de dominio público.
El criterio de diferenciación atiende a la afectación (destino) de los bienes de la
Administración a un uso o servicio público. Y esa diferenciación tiene reflejo en el
sistema de fuentes: los bienes demaniales se rigen por las leyes sectoriales y, en
ausencia de previsión normativa, por la LPAP y los bienes patrimoniales se regulan por
la LPAP y por el derecho privado.

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2. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA DEL DOMINIO PÚBLICO.

Con la expresión “dominio público” se denomina a un conjunto de bienes inalienables,

imprescriptibles e inembargables, de titularidad administrativa y que el ordenamiento
jurídico sujeta a un peculiar régimen jurídico por la especial vinculación de cada uno de
ellos a un uso o servicio público.
La asimilación de las formas del Derecho civil por el Derecho administrativo dio lugar a
que un importante sector de la doctrina científica identificase los bienes de dominio
público con una forma especial de propiedad, basándose para ello en la influencia
francesa, especialmente de HARIOU.
No obstante, los orígenes de la propia institución, que surgió como una manifestación
del “imperuim” o de la “soberanía” sobre ciertos bienes o servicios, y la propia
naturaleza de muchos de los bienes que la integran, difícilmente encuadrables en alguna
de las formas tradicionales de propiedad, denotan que no debe hablarse de un derecho
de propiedad, ni siquiera especial, sobre dichos bienes.
Lo determinante en la institución demanial es su carácter de título de intervención que le
otorga a su titular un haz de potestades dirigidas a proteger, conservar y garantizar el
uso público de dichos bienes. Esa naturaleza no sólo es apoyada en la actualidad por la
mayor parte de la doctrina, sino que ha sido reiteradamente afirmada por el Tribunal
Constitucional en varias ocasiones.

3. ADQUISICIÓN Y PÉRDIDA DE LA DEMANIALIDAD.

El destino de un bien es el elemento determinante de su inclusión dentro de la categoría

demanial. Genéricamente, se ha dicho que los bienes de dominio público están
destinados a una utilidad pública, lo cual, atendiendo al Código civil, podría
identificarse con alguna de las siguientes manifestaciones:

➢ destino al uso público;

➢ destino a un servicio público;
➢ destino al fomento de la riqueza nacional.

Por tanto, el elemento básico que determina la inclusión de bienes en el dominio público
es el destino a una finalidad pública. Pero no a la inversa: no todo bien está incluido en
la categoría demanial; para que dicha inclusión se exteriorice y sea eficaz es necesaria
su afectación al dominio público, y a la inversa, para perder dicha calificación jurídica
debe producirse el efecto contrario, conocido como desafectación, con la consiguiente
pérdida de la condición demanial del bien.

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3.1 La afectación.

La afectación constituye el elemento o criterio decisivo de la incorporación de un bien

al dominio público. Es el nexo causal que vincula al bien en cuestión con la finalidad
pública a que sirve (la doctrina habla de elemento “teleológico” del dominio público).
La afectación puede producirse de tres formas: por determinación constitucional, por vía
legislativa y mediante acto administrativo.

3.1.1 Afectación por vía constitucional.

Por primera vez en la historia constitucional española un precepto de la Norma
Fundamental declara la afectación de determinados bienes al dominio público. El
artículo 132.2 dispone que “son bienes de dominio público estatal … en todo caso, la
zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona
económica y la plataforma continental”.
La inclusión de estos bienes, y no otros, se debió a la concienciación del Constituyente
sobre la necesidad de proteger el patrimonio costero arduamente deteriorado por la
explosión turística de las décadas precedentes. La iniciativa fue secundada por el
legislador ordinario, mediante la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y su reglamento
(Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General
de Costas).

3.1.2 Afectación por vía legislativa.

Con frecuencia, la ley se refiere a categorías genéricas o completas, como las aguas
terrestres, las carreteras o las minas, incluyéndolas en el dominio público. En estos
casos, cada uno de los bienes que coincidan con las características previstas en la ley se
incorpora al dominio público, sin que sea necesario un acto particular sobre su
demanialidad.

3.1.3 Afectación mediante acto administrativo.

En ocasiones, la actuación administrativa requiere la declaración de demanialidad de
bienes concretos, no incluidos en los apartados anteriores. En tales casos, la afectación
se produce mediante la forma típica de exteriorización de la voluntad de la
Administración: por acto administrativo.
La doctrina suele establecer tres tipos de afectación mediante acto administrativo, según
sea dicho acto expreso, tácito o presunto.
Se habla de afectación expresa cuando existe un expediente administrativo de afectación
dirigido a incorporar un bien al dominio público. En tales casos, existe una clara e
inequívoca exteriorización de la voluntad de la Administración.

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La afectación es tácita cuando la vinculación de un bien a un uso o servicio público
deriva no ya de un expediente ad hoc, sino de otros actos de la Administración. Se dice
que falta una manifestación clara e inequívoca, pero de la conducta administrativa se
presume racionalmente la existencia de una voluntad que produce efectos jurídicos. Por
ejemplo, la expropiación forzosa de bienes para la construcción de obras públicas
entraña la demanialización de los bienes expropiados.
La afectación presunta se produce sin necesidad de acto formal alguno. No existe
manifestación ni deducción racional de la voluntad administrativa, pero el ordenamiento
jurídico atribuye un determinado valor a una conducta. Por ejemplo, el uso de un bien
para un destino público durante un tiempo determinado puede provocar su
demanialización, como así se dispone en algunas normas.

3.2 La desafectación.

Los supuestos de cesación de la demanialidad están íntimamente ligados a los modos de

afectación.
Respecto a los bienes afectados por determinación constitucional, salvo cambio de la
Norma Fundamental, sólo podrán perder su condición por degradación o
desnaturalización, es decir, por alteración de sus características físicas, haciéndolos
irreconocibles respecto a los descritos en el artículo 132.2 de la Constitución- Y aún en
estos casos, el legislador viene exigiendo una previa declaración de innecesariedad de
dichos bienes para el dominio público.
Los bienes afectados por vía legislativa sólo podrán ser desafectados por modificación o
derogación de la norma afectadora o por degradación o desnaturalización de los bienes,
con la consiguiente pérdida de las características descritas por el legislador para su
inclusión en el dominio público.
Tratándose de los bienes afectados individualmente por acto administrativo, la doctrina
admite unánimemente sólo la desafectación expresa, es decir, a través de un expediente
administrativo dirigido expresamente a la retirada de dicho bien de la categoría
demanial. La desafectación tácita plantea mayores problemas, aunque las tendencias
actuales se dirigen a su rechazo. Y la desafectación presunta ha desaparecido al hacerlo
los supuestos singulares que la contemplaban y al disponer las normas de patrimonio
vigentes la exigencia de constancia de la voluntad administrativa de desafectación para
cada bien singular que pierda su carácter demanial.
Distinta a la desafectación es la mutación demanial, que se produce cuando mediante
una disposición legal o un acto administrativo un bien que ya estaba integrado en la
categoría demanial es destinado a satisfacer un fin distinto del que había motivado su
incorporación al dominio público, aunque sin perder esta cualidad. La mutación debe
ser siempre expresa y exigirá una norma con fuerza de ley si la afectación se hubiese
producido por vía legislativa.

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4. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.

4.1 Los principios constitucionales de la inalienabilidad, la inembargabilidad y la

imprescriptibilidad.

Conforme al artículo 132.1 de la Constitución española, el régimen jurídico del dominio

público se inspirará en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad. El fundamento común a estos tres principios (que, en definitiva,
implica su indisponibilidad) reside en la conservación de la afectación que provocó la
incorporación de cada uno de los bienes al dominio público, evitando que pierdan sus
cualidades y su destino público.
Se trata de un régimen jurídico especial y exorbitante, en cuanto que supone una
derogación de las normas del Código civil que regulan los bienes muebles e inmuebles.

➢ La inalienabilidad supone la imposibilidad de enajenar los bienes de dominio

público conforme a las reglas que rigen la enajenación de los demás bienes de la
Administración. Se dice que deroga la regla general de la capacidad de disposición
de los bienes por quien es su titular, alejando de esta forma el régimen jurídico
básico de los bienes demaniales de cualquier forma de propiedad, siquiera especial.
➢ La inembargabilidad significa que no podrá constituirse hipoteca sobre los bienes de
dominio público (aunque sí sobre sus frutos) y que ningún juez podrá decretar
mandamiento de embargo contra los mismos.
➢ La imprescriptibilidad declara la imposibilidad de adquirir estos bienes por
prescripción, cualquiera que fuese el tiempo transcurrido, en tanto conserven su
condición demanial. La prescripción adquisitiva sólo podrá tener lugar previa
desafectación de los bienes, integrados a partir de ese momento entre los
patrimoniales de la Administración.

4.2 Las potestades inherentes al dominio público.

Las notas descritas en el epígrafe anterior condicionan o limitan la facultad de

disposición y aprovechamiento de los bienes por sus titulares y terceros, con el claro
objetivo de garantizar su afectación al interés general y, más concretamente, al uso o
servicio público que determinaron su inclusión en la categoría demanial.
Junto a ellos, las normas reguladoras del dominio público reconocen a sus titulares un
haz de facultades o potestades, también orientadas a los objetivos que acabamos de
citar. Sin entrar en los distintos regímenes jurídicos establecidos para las variadas
categorías de bienes demaniales, es posible identificar algunas potestades

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administrativas de carácter general: la potestad de deslinde y la potestad de recuperación
de oficio.

4.2.1 La potestad de deslinde.

La Administración está habilitada para dirimir conflictos posesorios sobre los bienes
demaniales sin necesidad de acudir, como debe hacer cualquier particular respecto de
los bienes que le pertenecen, al juez ordinario.
Así, las diversas normas reguladoras del dominio público prevén un procedimiento
específico que culmina con una resolución administrativa sobre la delimitación física de
los bienes de dominio público y los privados con los que linda.
La finalidad de la potestad de deslinde es la de delimitar la finca titularidad de la
Administración y declarar provisionalmente su posesión.
Como cualquier resolución administrativa, goza de las notas de ejecutividad y
ejecutoriedad, trasladando al particular la carga de accionar contra el deslinde
administrativo y de probar el carácter no demanial de los terrenos incluidos por la
Administración en la línea de dominio público.
En cualquier caso, la potestad de deslinde, tal y como se recoge en la jurisprudencia, no
sirve para resolver cuestiones de propiedad sino para declarar provisionalmente la
posesión.

4.2.2 La potestad de recuperación posesoria.

La Administración titular del dominio público puede provocar la recuperación de oficio

los bienes de dominio público que entienda ocupados ilegítimamente sin necesidad de
instar acciones civiles de recuperar la posesión establecidas en la legislación procesal
civil.
Para ello, deberá tramitar el correspondiente procedimiento de recuperación posesoria
en el momento en que tenga conocimiento de la usurpación del bien, cualquiera que sea
el tiempo transcurrido desde el hecho perturbador de la legítima posesión pública. Se
está, pues, ante el ejercicio de una potestad de desahucio que posibilita la devolución de
la posesión retenida ilegítimamente.

4.2.3 La potestad de policía demanial.

Bajo esta genérica denominación se recogen una serie de potestades que las diversas
normas reguladoras del dominio público disponen a favor del titular para garantizar la

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adecuada conservación y protección de los bienes demaniales, entre las que se
encuentran las facultades de inspección y vigilancia, la potestad sancionadora, etc.
En este sentido, en la legislación de patrimonio se recogen los diversos medios de
protección de bienes públicos como son la obligación de disponer de un inventario y
catalogación de los bienes, la imposición del deber de inscripción registral o el ejercicio
de la potestad de investigación cuya finalidad es la de averiguar la situación de los
bienes y derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio a los efectos de
determinar su titularidad.

4.2.4 La imposición de servidumbres.

No se trata propiamente de una potestad administrativa, sino más bien de una técnica
legislativa de determinación del contenido del derecho de propiedad de los terrenos
colindantes con el dominio público.
Las diversas leyes que regulan el dominio público suelen disponer el establecimiento de
servidumbres consistentes en franjas de terrenos sobre las propiedades colindantes
destinadas a garantizar la protección del dominio público: exigiendo que queden
terrenos expeditos para el paso de vehículos de vigilancia o salvamento, prohibiendo
usos que pudieran dañar el dominio público, condicionando su utilización a planes de
recuperación o protección del demanio, estableciendo lugares de paso o aparcamiento
que favorezcan el uso público de los bienes de dominio público colindantes, etc.

5. LA UTILIZACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO.

Sistemáticamente y siguiendo la clasificación utilizada por diversas normas reguladoras

del dominio público, puede hablarse de las siguientes formas de utilización del mismo:

➢ Utilización por la Administración pública, a través de las reservas y las

adscripciones.
➢ Utilización por los particulares, de diferente condición según se trate de llevar a
cabo un uso común o un uso privativo.

5.1 Utilización del dominio público por las Administraciones públicas.

Según los bienes de dominio público sean utilizados por la Administración titular del
bien u otra distinta, puede hablarse de dos tipos de instrumentos: las reservas y las
adscripciones.

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5.1.1 Las reservas.

El titular del dominio público puede reservarse la utilización de un bien de dominio

público, o una parte de este, con el fin de realizar sobre él estudios, investigaciones,
explotaciones u otros usos que excluyan su utilización por los particulares.
La declaración de una zona de reserva debe hacerse para un fin determinado y concreto
y por tiempo limitado, revirtiendo al uso público al que está afectado una vez que se
cumplan los objetivos que determinaron la reserva.

5.1.2 Las adscripciones.

Esta figura tiene por objeto la utilización por parte de una Administración distinta del
titular o por parte de alguno de sus organismos autónomos de ciertos bienes de dominio
público para fines concretos y determinados y por un plazo preestablecido, cuando
resultaren necesarios para el cumplimiento directo de los fines atribuidos a su
competencia.
Los efectos de la adscripción son:

➢ La transferencia de las facultades de uso, gestión y administración del bien

adscrito.
➢ La titularidad del bien no sufre alteraciones, conservándola quien originariamente
la tuviera durante el tiempo que dura la adscripción.
➢ La Administración titular conserva las facultades de policía necesarias para la
adecuada conservación de los bienes y su efectiva aplicación a los fines previstos
en el acuerdo de adscripción.
➢ La adscripción es siempre temporal, revirtiendo los bienes a su titular cuando se
cumpla el plazo establecido o los fines determinantes de la cesión.

5.1.3 Utilización del dominio público por los particulares.

Los bienes de dominio público están por regla general sometidos a un uso o servicio
público. No obstante, en determinadas circunstancias, dicho uso o servicio público
puede estar condicionado o limitado, surgiendo las siguientes formas de uso: uso común
(general y especial) y uso privativo.

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(i) El uso común.

Los bienes de dominio público se destinan al uso público, de modo que cualquier
interesado puede aprovecharlo sin que por ello se excluya el uso de los demás
ciudadanos. Como regla general, este tipo de uso es libre, público y gratuito.
Pese a la claridad de la definición, lo cierto es que el uso común puede aparecer
limitado o condicionado por distintas circunstancias, que pueden ser, sin ánimo de
ser exhaustivos, de peligrosidad, de intensidad o de rentabilidad. En tales casos, se
habla de uso común “especial”, para significar que el uso común viene precedido de
la correspondiente autorización o licencia, que no es más que un título habilitante de
carácter policial que pretende asegurar la correcta utilización del bien por los
ciudadanos y que se caracteriza por las siguientes notas:

➢ Los títulos se conceden por cortos periodos de tiempo.

➢ Su otorgamiento puede ser directo, salvo que exista limitación en el número de
títulos a otorgar, en cuyo caso se requerirá licitación previa, observándose las
reglas de la publicidad y la concurrencia.
➢ Pueden llevar implícita la cláusula “a precario”, es decir, la posibilidad de su libre
revocación sin indemnización si la utilización deviene inconveniente al dominio
público o al interés general.

(ii) El uso privativo.

Se produce cuando el uso de los bienes de dominio público por uno o varios
interesados excluye o limita el uso por los demás.
Se trata de un uso excepcional que exige un título habilitante previo, normalmente
denominado “concesión demanial”, caracterizada por las siguientes notas:

➢ Se otorga para una finalidad concreta y determinada, de límites precisos en cuanto

a su objeto y condiciones.
➢ Su otorgamiento es discrecional, lo que significa que el titular del dominio público
podrá valorar en cada caso concreto la conveniencia de su otorgamiento
atendiendo al criterio de máxima protección del bien afectado.
➢ Tiene carácter temporal, estableciendo las distintas normas de uso de los bienes de
dominio público plazos diversos de duración, que oscilan entre uno y setenta y
cinco años.
➢ Se otorga “a salvo del derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros”.

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 ➢ Lleva implícita la facultad de rescatar el uso público de los bienes afectados antes
del vencimiento del título si lo justificasen circunstancias sobrevenidas de interés
público, si bien mediando la correspondiente indemnización.

6. LOS BIENES PATRIMONIALES.

Los bienes de propiedad privada de la Administración que no están afectos a un uso o

servicio público constituyen los llamados “bienes patrimoniales”. Se trata de una masa
patrimonial de dominio privado, es decir, de propiedad privada sujeta, como tal, a las
reglas del derecho privado pero cargada de especialidades o matizaciones por razón de
su titular (la Administración pública).
Dentro de esta categoría se encuadra una gran variedad de bienes, que van desde los
derechos reales y de arrendamiento hasta los derechos de propiedad incorporal, las
cuotas o títulos representativos de capital de sociedades mercantiles de participación
pública, el patrimonio forestal o la mayoría de los bienes muebles que utiliza la
Administración pública.
Las principales especialidades del régimen jurídico de estos bienes se encuentran en los
modos de adquisición y cesión, supuestos en los que el ordenamiento jurídico establece
fuertes garantías dirigidas a preservar el interés público que debe guiar toda la actuación
administrativa.
Así, por ejemplo, las adquisiciones a título oneroso se llevarán a cabo con publicidad y
concurrencia, siendo el concurso la forma ordinaria de adquisición, de acuerdo con las
reglas establecidas en la normativa de contratos que rige para las Administraciones
públicas. De igual forma, las adquisiciones por herencia, legado o donación requerirán
acuerdo formal del órgano sobre la aceptación y ésta será siempre a título de inventario.
Garantías de similar intensidad revisten los procedimientos de cesión o enajenación de
bienes patrimoniales. La normativa sobre patrimonio exige autorización de los órganos
superiores de la Administración pública o incluso externos (el Parlamento) para la
enajenación de ciertos bienes, normalmente en función del precio, y se disponen los
procedimientos de concurso o subasta como regla general para garantizar la
concurrencia.

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