TEMA 21

El ordenamiento jurídico-administrativo (II): El reglamento: concepto y

clases. La potestad reglamentaria. El procedimiento de elaboración.
Límites. El control de la potestad reglamentaria

EL REGLAMENTO
A) CONCEPTO

El Reglamento es la fuente típica del Derecho administrativo, siendo con diferencia la

más numerosa en esta parcela y, por ello, casi tan importante como la ley.

Podemos definir el Reglamento como toda disposición jurídica de carácter general

dictada por la Administración Pública y con valor subordinado a la ley.

De esta definición se deducen las siguientes notas características:

 El Reglamento es, desde el punto de vista material, una disposición de

naturaleza normativa -entraña generalidad y obligatoriedad-, por lo que tiene
un contenido análogo al de la ley, pero diferenciándose de la ley formal por
razón del órgano del que procede.
 Los Reglamentos han de emanar o proceder del poder ejecutivo, en cualquiera
de sus manifestaciones.
 Los órganos que los dicten lo han de hacer en el ejercicio de una competencia
que les es propia.
 Pueden aparecer revestidos de distintas formas (Reales Decretos, Órdenes
Ministeriales, Instrucciones, etc.)
 Son normas que generalmente complementan a la ley, sin que puedan
derogarla, contradecirla, suplirla, suspenderla o excluirla.

García de Enterría señala al respecto que lo propio del Reglamento, lo que le

separa definitivamente de la ley, es que constituye una norma secundaria,
subalterna, inferior y generalmente complementaria de la ley, obra de la
Administración1.

1No obstante, hay que hacer la salvedad de que el nombre de Reglamento también se emplea para
designar dos tipos de normas:
a) Por una parte, los llamados Reglamentos comunitarios, que tienen rango de ley, siendo su
eficacia superior incluso a la de las leyes de cada uno de los Estados miembros de la Unión
Europea.
b) Por otra, los denominados Reglamentos parlamentarios, cuyo rango se sitúa también por encima
del de las leyes estatales.
 En diversas partes del articulado de la LPACAP se enuncian los principios generales
de legalidad, jerarquía, publicidad e inderogabilidad singular del Reglamento, al decir
que:

- Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la

Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los
Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Gene rales o
de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de
su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar
delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así
como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales
o patrimoniales de carácter público (art.128.2).

- Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de

rango superior (art. 128.3).

- Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que

establezcan las leyes(art.128.3).

- Los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de publicarse en el

diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos
jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones
Públicas podrán establecer otros medios de publicidad complementarios
(art.131).

- Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo

establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan
de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general
(art. 37)2.

2 Esta es la llamada inderogabilidad singular de los Reglamentos. La cuestión que aquí se plantea es la de
si un acto administrativo puede oponerse o no a lo establecido en una norma general; o lo que es igual,
si la autoridad que ha dictado un Reglamento -y que, por tanto, está facultada para derogarlo-puede en
un caso concreto actuar en contra de lo dispuesto en él. La LPACAP solventa el problema prohibiendo, no
sólo a la autoridad que dictó la norma sino a cualquier otra, aun cuando fuese jerárquicamente superior,
a actuar en contra de lo reglamentado. Así, por ejemplo, una subvención otorgada a una empresa por el
Consejo de Ministros no puede ir nunca en contra de lo establecido en un Reglamento dictado por un
Ministro. Este proceder se basa en el principio de legalidad, que implica que la Administración está
sometida en todo momento a lo que la Ley establezca, tomando la palabra «Ley» en su sentido amplio:
la Ley está por encima de la propia Administración y ésta ha de someter su actuación a lo que aquélla
establezca.

B) CLASES

Los Reglamentos admiten diversas clasificaciones:

1. Según la Administración de que emanan

 Los Reglamentos pueden ser estatales, autonómicos, locales e institucionales, según
provengan, respectivamente, de la Administración del Estado, de las Comunidades
Autónomas, de la Administración Local o de la Institucional.

2. Por la forma que adoptan

- Los Reglamentos estatales pueden serlo por Real Decreto, si son dictados por el
Consejo de Ministros; por Órdenes Ministeriales, cuando proceden
individualmente de un Ministro; o por Instrucciones, Circulares y Resoluciones,
si son dictados por órganos inferiores al Ministro-Secretarios de Estado,
Subsecretarios, Directores generales, etc.-.

- Con relación a los Reglamentos de las Comunidades Autónomas podemos decir

que generalmente se respeta la denominación estatal. Así, los emitidos por el
Consejo de Gobierno se vienen denominando Decretos; los que emiten los
Consejeros, Ordenes; y las normas emanadas de autoridades inferiores,
Instrucciones, Circulares o Resoluciones.

- Por su parte, los Reglamentos locales vienen publicándose mediante

Ordenanzas -de aplicación general-, Reglamentos -normalmente de
organización interna-y Bandos-proceden del Alcalde, pero no tienen un
contenido específico-.

- Finalmente, respecto a los Reglamentos institucionales no existe una normativa

concreta.

3. Por su relación con la ley

Los Reglamentos pueden ser ejecutivos, independientes y de necesidad.

Se denominan Reglamentos ejecutivos -secundum legem-los que se dictan para

desarrollar y ejecutar el contenido, total o parcial, de una ley formal. Sin lugar a dudas,
esta clase de Reglamentos es la más numerosa.

Los Reglamentos independientes -extra legem- no desarrollan de ninguna de las

maneras los preceptos de una ley, sino que son dictados para regular situaciones que a
la Administración interesa configurar, habida cuenta la ausencia de ley formal
específica para la materia.
El Reglamento de necesidad-contra legem-es aquel que se dicta en circunstancias
absolutamente excepcionales, esto es, en casos de verdadera urgencia y necesidad,
vulnerando incluso los principios de jerarquía normativa y de reserva de ley, por
justificarlo así la inmediata adopción de determinadas medidas por parte de la
Administración, como puede ocurrir en el caso de inundaciones o de cualquier otra
catástrofe o infortunios públicos, o de graves alteraciones del orden público.
4. Por su contenido

Puede distinguirse entre Reglamentos de organización y de relación.

Los Reglamentos de organización, llamados también internos, están dirigidos a

personas vinculadas a la Administración en virtud de un título específico, como son los
funcionarios o concesionarios de servicios públicos.

Por el contrario, los Reglamentos de relación o externos inciden directamente sobre

el administrado en general.

C) DISTINCIÓN ENTRE FIGURAS AFINES

1. Reglamentos y actos administrativos

Una de las cuestiones más debatidas por la doctrina en torno a los Reglamentos
consiste en dilucidar si son o no verdaderos actos administrativos.
La concepción doctrinal dominante-García de Enterría, García Trevijano, Entrena
Cuesta, Boquera y Martín Retortillo, entre otros-afirma que el Reglamento es un acto
de la Administración, pero no un acto administrativo propiamente dicho, ya que no es
expresión de la función ejecutiva sino de la función normativa de la Administración.

En consecuencia, si bien el Reglamento es por naturaleza un acto normativo general,

sería erróneo confundirlo con los actos administrativos generales. Sus diferencias
fundamentales son las siguientes:

- El Reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, en tanto que el acto es

algo «ordenado», producido en el seno del ordenamiento y previsto por éste
como simple aplicación del mismo.

- La condición esencial de eficacia del Reglamento es la publicación, mientras que

la de los actos administrativos es, como regla general, la notificación a los
interesados.

- Como corolario de lo anterior, y según lo dispuesto en el Código Civil 3,la

ignorancia del Reglamento no es excusa para su incumplimiento, mientras que
 los actos son siempre conocidos por los interesados, al menos en teoría, por el
hecho de la notificación.

3 La ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento(art.6.1 CC).

- El Reglamento innova el ordenamiento, esto es, deroga otro Reglamento

anterior, crea normas nuevas, habilita relaciones o actos hasta ese momento no
previstos, etc., mientras que el acto se limita a aplicar el ordenamiento a un
supuesto dado o previsto por dicho ordenamiento.

- El acto administrativo se agota con su simple cumplimiento, se consume en

éste; en cambio, la norma ordinamental no se consume con su cumplimiento
singular, antes bien, se afirma y es susceptible de una pluralidad indefinida de
cumplimientos.

- La potestad de dictar actos administrativos corresponde a todo órgano de la

Administración, pero no así la potestad reglamentaria, que únicamente
corresponde a quienes la tienen expresamente atribuida.

- El Reglamento vincula como fuente del Derecho a la Administración, pero no los

actos administrativos, aunque sean generales.

- Por regla general, los Reglamentos están sujetos a vacatio; los actos
administrativos, no.

- La sanción de ilegalidad de un Reglamento es siempre la nulidad, mientras que

la de un acto administrativo es, por lo general, la anulabilidad.

- El Reglamento es libremente revocable por la Administración mediante su

modificación, sustitución o derogación, sin más limitación que la observancia
del procedimiento legalmente establecido, en tanto que los actos
administrativos, especialmente los actos favorables o declarativos de derechos,
no pueden ser anulados o revisados por la Administración salvo que concurra
en ellos alguna causa de nulidad o anulabilidad y, aun en estos casos,
ajustándose a un riguroso procedimiento de revisión.

- La potestad de dictar Reglamentos no es delegable, al contrario de lo que

ocurre con los actos administrativos.

- Por último, el Reglamento se impugna normalmente por unos cauces procesales

distintos que los del acto administrativo. En efecto, contra las disposiciones
administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa,
debiendo interponerse directamente ante los Jueces y Tribunales de lo
Contencioso-administrativo. Los actos administrativos, por el contrario, suelen
ser susceptibles de recurso administrativo.
 Diremos, para finalizar, que la vieja polémica entre actos administrativos y
Reglamentos proviene de la existencia de los llamados «actos generales o colectivos»,
dirigidos a una pluralidad de personas indeterminadas (como puede ser la convocatoria
de una oposición) que son difícilmente distinguibles de los «Reglamentos singulares».
¡La cuestión fue solventada, icómo no!, por García de Enterría mediante la denominada
«teoría de la abstracción». Para él, la diferencia radica en el carácter consuntivo del
acto administrativo (se agota con su cumplimiento o ejecución) frente al Reglamento,
cuyos mandatos se realizan paulatinamente mientras se mantengan en vigor.

En definitiva, el Reglamento, como antes dijimos, innova el ordenamiento, es

ordenamiento, se integra indefinidamente en el mismo hasta su modificación,
derogación o sustitución.
2. Reglamentos, instrucciones y circulares

Uno de los defectos tradicionales de la teoría general de los Reglamentos ha sido

identificarlos únicamente con dos de sus formas de exteriorización, quizá las más
importantes, como son los Decretos y las Ordenes ministeriales, cuando sabemos que
éstas son diversas y variadas.

Por ello volvemos a señalar que, junto a los referidos Decretos y Ordenes
ministeriales, hay otras vías de aparición de las disposiciones reglamentarias, entre
ellas las Instrucciones y Circulares (e incluso también las Resoluciones) emanadas de
autoridades inferiores a los Ministros, como son los Secretarios de Estado,
Subsecretarios y Directores Generales, en la esfera estatal, y a los Consejeros, en las
Comunidades Autónomas.

No obstante lo anterior, no está del todo clara la ubicación de ambas normas en

nuestra terminología legal, pues una y otra denominación se aplican a normas que
tienen el mismo contenido, esto es, «a las normas que se refieren a la organización
interna de los servicios».

En cuanto a ellas podemos distinguir dos clases:

a) Por una parte, las de carácter interno, las cuales, por ser una manifestación de
la jerarquía administrativa, no afectan directamente a terceras personas ajenas
a la Administración, por lo que no constituyen en ningún caso fuentes del
Derecho Administrativo, ya que no son manifestaciones de la potestad
reglamentaria sino lógica consecuencia de la jerarquía. Por tanto, sus efectos
jurídicos se reducen al deber de obediencia de los órganos inferiores a las
directrices emanadas de sus superiores y, además, sin necesidad de que éstas
hayan sido publicadas, pues basta con que sean conocidas por los inferiores a
quienes se dirigen.

b) Por otra, las que pudiéramos llamar Circulares e Instrucciones reglamentarias,

que contienen verdaderos Reglamentos por tener como destinatarios a los
administrados. En este caso, naturalmente, serán fuente del Derecho
Administrativo y obligarán a terceros siempre que sean publicadas.
LA POTESTAD REGLAMENTARIA

A) IMPORTANCIA

La potestad reglamentaria, como poder en virtud del cual la Administración dicta

Reglamentos, es quizá su potestad más intensa y grave, pues implica participar en la
formación del ordenamiento. De este modo, la Administración no solamente es sujeto
de Derecho, sino que también tiene la capacidad de formar en una cierta medida su
propio ordenamiento y aun el de los demás.

La atribución a la Administración de un poder de creación de normas tiene una

importancia de primer orden, pues basta comprobar su uso extensísimo y generalizado
que en la actualidad tiene, hasta el punto de que ha sobrepasado notablemente en
volumen y significación práctica al poder legislativo.

Para averiguar las razones por las que se atribuye este poder a la Administración la
doctrina suele distinguir entre justificación y fundamento de la potestad reglamentaria
de la Administración. La primera estriba en la razón técnico-político-social que está en
su base, mientras que el fundamento, en el principio de Derecho que legitima dicha
potestad.

B) JUSTIFICACIÓN

Como principales razones de la misma se aducen las siguientes:

1.° La composición política y no técnica de las Cámaras legislativas, lo que

conlleva que no sean las más adecuadas para la confección de Reglamentos.
2.° La gran movilidad de las normas administrativas, lo que requiere que no se
sometan a las rígidas formalidades exigidas para la Ley.
3.° La amplia esfera discrecional del poder ejecutivo, que recomienda que se
«autolimite» por medio de sus Reglamentos.
4.° La necesidad de atribuir determinadas materias al poder ejecutivo para que
las regule reglamentariamente, ya que el legislador no puede preverlo todo.

C) FUNDAMENTO

El título jurídico en virtud del cual Administración dicta Reglamentos se basa en uno
de estos dos principios: en el de la delegación del Poder legislativo y en el de los
poderes propios de la Administración.

Según la primera de las tesis, la potestad reglamentaria entraña una verdadera

legislación, por lo que sólo corresponde al poder legislativo y sólo una delegación de
éste en favor del poder ejecutivo puede explicar la actividad normativa de la
Administración. Esta es la tesis admitida en Inglaterra y EE.UU., países en los que,
consecuentemente, los preceptos reglamentarios tienen el mismo valor de la ley y los
Reglamentos administrativos se confunden con la legislación delegada.

Para los defensores de la tesis de los poderes propios, la potestad reglamentaria

supone el ejercicio de poderes propios de la Administración pública, es decir, de
poderes no delegados y que, por tanto, dimanan de su propia naturaleza.
Concretamente, dichos poderes se fundan:

- O en el carácter institucional de la Administración, que ha heredado del Estado

anterior a la división de poderes todas las facultades de que éste disfrutaba,
excepto la legislativa, asignada hoy a los Parlamentos, y la judicial de los
Tribunales, de tal modo que fuera del ámbito reducido de materias atribuido al
poder legislativo, la Administración tiene también una competencia normativa
que se expresa en los Reglamentos (Santi Romano).

- O en la discrecionalidad administrativa, pues «lo que una autoridad puede

ordenar o prohibir a cada caso particular, puede ordenarlo o prohibirlo en
general, para todos los casos semejantes» (Gneist y Cammeo).

- O en la costumbre o práctica administrativa (Royo Villanova y García Trevijano).

- O, por último, en el «imperium» de la Administración, esto es, en el ejercicio de

unas facultades de coacción necesarias para poder alcanzar sus fines, siendo la
potestad reglamentaria la más genuina manifestación de aquél (Hauriou).

D) RÉGIMEN ESPAÑOL VIGENTE

Actualmente en España se admite la existencia de una amplia potestad reglamentaria

del poder ejecutivo, en parte heredada del régimen anterior. Así, nuestra Constitución,
en su art. 97, atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria que ha de ejercer de
acuerdo con la Norma Fundamental y con las Leyes. Se trata, según advierte Entrena
Cuesta, de una potestad originaria y genérica, cuyo ejercicio no requiere la previa
habilitación legal.

Este mismo carácter originario tendrá la potestad reglamentaria de las Comunidades

Autónomas.

Sin embargo, la potestad reglamentaria de los demás Entes públicos hay que
entenderla como derivada y sólo posible cuando la Ley se la conceda y en los términos
en ella previstos.

EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN
1. Reglamentos estatales
 El procedimiento de elaboración de los Reglamentos por parte de la Administración
del Estado está contenido fundamentalmente en la LRJSP y en la Ley 50/1997, del
Gobierno, según las cuales:

1. Los Reglamentos y demás disposiciones administrativas se ordenarán según la

siguiente jerarquía:
a) Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o
acordado en el Consejo de Ministros.
b) Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

2. En aras de una mayor predictibilidad del ordenamiento, se apuesta por mejorar

la planificación normativa ex ante, para lo cual el Gobierno aprobará
anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legislativas o
reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año
siguiente. El Plan Anual Normativo estará coordinado por el Ministerio de la
Presidencia, con el objeto de asegurar la congruencia de todas las iniciativas
que se tramiten y de evitar sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable
a un determinado sector o área de actividad en un corto espacio de tiempo. El
Ministro de la Presidencia elevará el Plan al Consejo de Ministros para su
aprobación antes del 30 de abril.

3. La redacción de las normas estará precedida de cuantos estudios y consultas se

estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma.

4. Se sustanciará una consulta pública, a través del portal web del departamento
competente, con carácter previo a la elaboración del texto, en la que se
recabará opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y
de las organizaciones más representativas acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma.
b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

5. Podrá prescindirse del trámite de consulta pública previsto en el apartado

anterior en el caso de la elaboración de normas presupuestarias u organizativas
de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o
vinculadas a éstas, cuando concurran razones graves de interés público que lo
justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo
en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los
destinatarios o regule aspectos parciales de una materia. También podrá
prescindirse de este trámite de consulta en el caso de tramitación urgente de
iniciativas normativas. La concurrencia de alguna o varias de estas razones,
debidamente motivadas, se justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto
Normativo.
6. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria
del Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes
apartados:
 a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que
deberá incluir una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a
la alternativa de no aprobar ninguna regulación.
b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la
Unión Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que
quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma.
c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución
de competencias.
d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su
aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma,
incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la
competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento
sobre estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de
acuerdo con la práctica de la Comisión Europea.
e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la
propuesta, se cuantificará el coste de su cumplimiento para la
Administración y para los obligados a soportarlas con especial referencia al
impacto sobre las pequeñas y medianas empresas.
f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se
puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la
eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los
objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres,
a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de
resultados y de previsión de impacto.
g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de
consulta pública.

Asimismo, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro

extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente.

7. A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo

competente recabará, además de los informes y dictámenes que resulten
preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para
garantizar el acierto y la legalidad del texto.

8. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa,

cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el
centro directivo competente publicará el texto en el portal web
correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y
obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o
entidades. Asimismo, podrá recabarse directamente la opinión de las
organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a
las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la
norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.

El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días

hábiles, y podrá ser reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando
razones debidamente motivadas así lo justifiquen; así como cuando se aplique
 la tramitación urgente de iniciativas normativas. De ello deberá dejarse
constancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando
existan graves razones de interés público, que deberán justificarse en la
Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Asimismo, no será de aplicación a
las disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos, cargos y
autoridades del Gobierno o de las organizaciones dependientes o vinculadas a
éstas.

9. Cuando fuera preceptivo o se considere conveniente, se recabará el dictamen

del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente.

10. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá al órgano

competente para su aprobación.

Obviamente, la entrada en vigor de los Reglamentos estatales requiere su íntegra

publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

2. Reglamentos autonómicos y locales

En cuanto hace referencia a los Reglamentos de las Comunidades Autónomas habrá

de estarse a su normativa específica.

Respecto a las Entidades Locales, en los artículos 49 y 70.2 de la LRBRL se determina

que el procedimiento para la elaboración y aprobación de las Ordenanzas y
Reglamentos locales4 se efectúa con arreglo a la siguiente tramitación:

El procedimiento se inicia de oficio, bien por acuerdo de la Corporación o por

resolución del Presidente -Alcalde, Presidente de la Diputación o de la entidad
local de que se trate-.

1. El Pleno de la Corporación aprueba inicialmente el expediente.

2. Posteriormente será sometido a información pública y audiencia de los

interesados durante el plazo mínimo de 30 días para la presentación de
reclamaciones y sugerencias.

3. Resueltas, en su caso, todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro

del plazo, será aprobado definitivamente por el Pleno de la Corpo-ración5.

4. Por último, si se trata de Ordenanzas, incluidos el articulado de las normas de

los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos cuya
aprobación definitiva sea competencia de los entes locales, se publicarán en el
Boletín Oficial de la Provincia.
4En realidad no existe una distinción de naturaleza jurídica entre Ordenanza y Reglamento, sino que la
diferencia entre ambos conceptos es puramente terminológica. Así, se habla de Ordenanzas cuando se
trata de disposiciones «ad extra», esto es, de disposiciones que regulan conductas o relaciones entre las
entidades locales y los ciudadanos, y de Reglamentos cuando son disposiciones «ad intra», de
organización de los servicios internos de las entidades locales. Por consiguiente, mientras que la
Ordenanza dispone determinadas obligaciones a la generalidad del vecindario y a las personas que
transitoriamente se encuentren en su ámbito territorial de aplicación, el Reglamento regula servicios de
régimen interior, Sentado lo anterior, las Ordenanzas municipales deberán regular, entre otras materias,
el uso del suelo y edificación; la utilización de parques y jardines; la circulación y aparcamiento de
vehículos en la vía pública; los aspectos fiscales; los servicios de matadero, mercados y recogida de
basuras; los servicios de auto taxis; el aprovechamiento de los bienes locales, y en especial de los
comunales; etc. Por su parte, los Reglamentos se ocuparán del número y características de los
funcionarios de la Corporación; de los establecimientos de beneficencia municipal; de los mataderos y
mercados municipales; de la Policía Municipal; del servicio de recogida de basuras; etc. A modo de
resumen podemos decir, en frase gráfica, que con la Ordenanza, la entidad local impone, mientras que
con el Reglamento, se sujeta.
5 En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá de-
finitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional.

Para la modificación de Ordenanzas y Reglamentos deberán seguirse los mismos

trámites que para su aprobación.

En cuanto al quórum de aprobación por el Pleno rige con carácter general el

principio de la mayoría simple, con la sola excepción del Reglamento orgánico de la
Corporación, cuya aprobación precisa el voto favorable de la mayoría absoluta del
número legal de miembros de la misma.

LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

En aras a garantizar la seguridad del ciudadano, la potestad reglamentaria está sujeta

a una serie de límites que no pueden ser violados, siendo nulas de pleno derecho las
disposiciones que los infrinjan. Dichos límites pueden ser agrupados en tres categorías:

1. Límites materiales fundados en el principio de reserva de ley

Salvo autorización expresa de una ley, los Reglamentos no podrán regular aquellas
materias que sean de competencia exclusiva de las Cortes Generales.

Como se sabe, a lo largo de la Constitución hay muchas materias reservadas por ésta
a leyes orgánicas u ordinarias, en las cuales el Reglamento no puede entrar si no es con
una habilitación expresa por parte de la propia ley que las regule.

Por tanto, para que la Administración pueda dictar Reglamentos será preciso que la
materia de que tratan no esté reservada constitucionalmente a una ley orgánica u
ordinaria y, además, aunque no tenga reserva de ley, que no haya sido regulada
previamente por una ley o disposición con fuerza de ley. Esto es así a consecuencia del
carácter subordinado que el Reglamento tiene con respecto a la ley, si ésta existe.

En este sentido, García de Enterría y Baena del Alcázar son partidarios de un criterio
muy extensivo de la reserva de ley, estimando que deberían ser leyes formales todas
las normas que afectaran a las relaciones jurídicas de los ciudadanos, o de éstos y la
Administración, admitiéndose únicamente los Reglamentos independientes en el
campo organizativo y procedimental.

Lo anterior se halla refrendado por el art. 128.2 de la LPACAP, al establecer que los
reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las
leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía
reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas
de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o
colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones
administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones
parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter
público.

2. Límites materiales fundados en la jerarquía normativa

Además del principio general por el que la Administración, exceptuando el

Reglamento de necesidad o derogatorio, no puede dictar disposiciones contrarias a las
leyes, los Reglamentos tienen una ordenación jerárquica entre sí, dependiendo del
órgano que los dicta, lo cual indica que los dictados por órgano determinado no
pueden vulnerar los preceptos reglamentarios emanados de autoridades superiores.

En este orden de cosas, el art. 9.2 de la LRJSP, al contemplar la delegación de

competencias, establece que en ningún caso podrán ser objeto de delegación las
competencias relativas a la adopción de disposiciones de carácter general.

3.Límites formales

En la elaboración reglamentaria, la Administración ha de someterse a una serie de

requisitos formales, constituyendo la omisión de alguno de ellos la nulidad de la
norma.

Así, las disposiciones de carácter general del Estado habrán de publicarse en el

Boletín Oficial del Estado, entrando en vigor conforme a lo dispuesto en el art.2 del
Código Civil: las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en
el BOE, si en ellas no se dispusiere otra cosa.

Para las disposiciones de las Corporaciones Locales basta con su inserción en el

Boletín Oficial de la Provincia respectiva; las de las Comunidades Autónomas se
insertarán en su publicación oficial.
Así se pronuncia el art. 131 de la LPACAP, al decir que las normas con rango de ley,
los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial
correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos.

EL CONTROL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

 A) CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES

La sanción de la ilegalidad de un Reglamento es siempre la nulidad de pleno

derecho. Así se reconoce en el art. 47.2 de la LPACAP, al decir que serán nulas de pleno
derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a
la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales.

Por tanto, la Administración, al ejercer la potestad reglamentaria, debe ajustarse a

los principios aludidos como requisito esencial para la validez de las mismas,
incurriendo en ilegalidad siempre que la norma infrinja las condiciones de fondo o
forma legalmente establecidas.

En consecuencia, serán ilegales las normas reglamentarias que se dicten violando

cualquiera de tales condiciones o, lo que es lo mismo, las que excedan de los límites de
la potestad reglamentaria.

Presumiéndose un Reglamento ilegal, el ordenamiento jurídico español ofrece los

siguientes medios de defensa a disposición de quien resultase afectado por el mismo:

1. La vía administrativa

La LPACAP señala en su art. 112.3 que contra las disposiciones administrativas de

carácter general no cabrá recurso en vía administrativa. No obstante, añade a
continuación que los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente
en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán
interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.

2. La vía contencioso-administrativa

A tenor de lo dispuesto en los arts. 25 y 26 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa, las disposiciones de carácter general que dictare la
Administración podrán ser impugnadas directamente ante la jurisdicción contencioso-
administrativa. Y, además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter
general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las
mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.

3. La técnica general de inaplicación procesal

El particular que sea parte en un proceso del que entienda cualquier Tribunal de los
integrados en el Poder Judicial podrá, por vía de excepción, evitar que su caso sea
resuelto de acuerdo con las prescripciones de Reglamentos ilegales. Bastará para ello
que invoque el art. 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en el que se establece que
los Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición
contrarios a la Constitución, a la ley y al principio de jerarquía normativa.
 4. La revisión de oficio

Conforme a lo dispuesto en el art. 106.2 de la LPACAP, en cualquier momento, las

Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado
u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán
declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el
artículo 47.2 de la citada ley, esto es, de las que vulneren la Constitución, las Leyes u
otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias
reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto,

podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer
a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2y 34.1 de la
LRJS, es decir, cuando se dieran lesiones patrimoniales provenientes de daños
efectivos, económicamente evaluables, individualizados y que el particular no tenga el
deber jurídico de soportar, sin perjuicio de que, tratándose de una disposición,
subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

5. La vía penal

El vigente Código Penal configura en su artículo 506 como delito de usurpación de

atribuciones el de la autoridad o funcionario público que, careciendo de atribuciones
para ello, dictare una disposición general o suspendiere su ejecución, en cuyo caso será
castigado con la pena de prisión de uno a tres años, multa de seis a doce meses e
inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis a doce años.

B) EFECTOS DE SU ANULACIÓN

En el caso de que un Reglamento se declare total o parcialmente no ser conforme a

Derecho, se anulará total o parcialmente.

Según lo dispuesto en el art. 72.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa, la anulación de una disposición producirá efectos para
todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general
tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos
anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada.

No obstante, las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición

general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos
administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara
efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la
exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.