Tema 6

DERECHO ADMINISTRATIVO TEMA 6: REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASES
Tema 6: Reglamento: concepto y clases. Disposiciones administrativas no reglamentarias. 1
I. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL REGLAMENTO COMO NORMA
Las definiciones más extendidas del reglamento, tanto en las obras doctrinales como en la
jurisprudencia, destacan como rasgos esenciales su condición de norma escrita, de categoría
inferior a la ley, dictada por una Administración Pública en ejercicio de competencias
atribuidas al respecto.
Con esta definición, se comprende bien que la cuestión principal que la potestad reglamentaria
de la Administración plantea sea, precisamente, la de asegurar su efectivo sometimiento a la
ley, como norma superior y manifestación directa de la voluntad popular expresada en el
Parlamento. Esta prioridad arrastra, naturalmente, otras muchas exigencias que sirven, a la
postre, para enmarcar el legítimo ejercicio de la potestad reglamentaria: los órganos que
pueden ejercerla, las materias a que puede referirse, el procedimiento a seguir, los límites
generales a observar, etc.
El reglamento, en resumidas cuentas, es una norma que, para llegar a ocupar la importante
posición que actualmente tiene en todos los ordenamientos del mundo, ha debido superar su
aparente contradicción con el principio de separación de poderes, que es una base esencial de
todos los sistemas constitucionales europeos, y que parece imponer la atribución exclusiva al
Parlamento del poder de dictar normas.
La implantación de tal monopolio era una respuesta consecuente con la dominación por el
Monarca, durante el Antiguo Régimen, de todas las fuentes del poder. En el ideario de los
revolucionarios franceses figuró que el poder de legislar se atribuiría exclusivamente a la
Asamblea, que lo ejercería sin que el ejecutivo pudiera participar ni interferirse. Así llegan a
proclamarlo efectivamente los primeros textos constitucionales, como hemos de estudiar
inmediatamente.
Sin embargo, de modo casi vertiginoso, el poder normativo que había tenido el Monarca
reapareció a los pocos años de implantado el constitucionalismo (en España, dado su
reconocimiento en la Constitución de 1812, no llegó a desaparecer nunca), siendo ahora
detentado por la Administración Pública.
1
Este tema está elaborado de acuerdo con el manual “Tratado de Derecho Administrativo y Derecho
Público General VII El Reglamento” del Profesor MUÑOZ MACHADO. AGENCIA ESTATAL
BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO MADRID, 2015.
(ACTUALIZACIÓN 02/11/2021) 1
El reglamento es una norma de categoría inferior a la ley, que no puede invadir los dominios
que la Constitución confía a la intervención del legislador y que, habitualmente, no tiene otra
función que la de completar y desarrollar, ejecutándolas, las regulaciones contenidas en las
leyes.
Además, la Constitución Española no ha atribuido un régimen uniforme a todas las

Administraciones Públicas, circunstancia esta que repercute grandemente en la significación
del poder reglamentario de cada una de ellas. La Administración del Estado o la de las
Comunidades Autónomas son organizaciones burocráticas, de carácter meramente
instrumental, cuya posición jurídica y atribuciones dependen por entero de la decisión del
legislador, incluyendo en ello el alcance de su potestad reglamentaria. La Administración local,
en cambio, es una organización democrática, cuyos representantes son directamente elegidos,
a la que la Constitución reconoce autonomía para la atención de sus intereses. La autonomía
que la Constitución consagra comprende un poder reglamentario autónomo que, por serlo, ni
puede depender, ni depende en la práctica, tan estrictamente de lo que el legislador disponga
ya que, al menos, queda fuera de las facultades de este dejar sin contenido la garantía
constitucional a favor de la autonomía local, laminando o asfixiando las competencias
normativas que, sin duda, incluye.
En otro orden bastante distinto, también la Constitución ha creado directamente algunos

órganos, denominados constitucionales por la doctrina justamente por dicha razón, a los que
confiere un estatus especial de independencia de los poderes ordinarios del Estado: Tribunal
de Cuentas, Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial, etc. Todos ellos tienen
poderes normativos de naturaleza reglamentaria que utilizan para regular su organización y
funcionamiento. Parece claro que estas potestades también están enclavadas en la
Constitución y que hay que entenderlas implícitas en el reconocimiento de una posición
independiente de los órganos aludidos
II. DIFERENCIAS CON LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y LAS INSTRUCCIONES JERÁRQUICAS

INTERNAS
La distinción entre los reglamentos y las leyes resulta fácil para cualquiera. Aunque ambas
normas, una vez aprobadas, se publican en los mismos diarios oficiales, sus textos presentan
elementos formales de identificación que no permiten la confusión, empezando por lo más
fácil y evidente que es su propia denominación (ley, frente a real decreto u orden que es la
forma que revisten habitualmente los reglamentos) que es, justamente, la señal de identidad
que primero aparece en el texto escrito de las normas. No será preciso completar este análisis
con otros más detallados sobre los procedimientos de elaboración, la competencia para
aprobar cada clase de norma, etc., para despejar cualquier duda sobre su naturaleza.
La diferenciación no es, sin embargo, siempre tan sencilla cuando se pretende distinguir
entre reglamentos y actos administrativos, o entre aquellos y las instrucciones, circulares y
otros comunicados internos.
Los reglamentos son normas y los actos no lo son nunca. Esta última clase de decisiones
suelen ser singulares y se refiere a una persona o conjunto de personas definido a los que la
Administración se dirige resolviendo cualquier procedimiento incoado o aplicando las
previsiones de una norma. Los actos tienen forma escrita, por lo normal, y su contenido
íntegro se notifica a los interesados usando alguno de los procedimientos previstos en los
artículos 40 y siguientes de la Ley 39/2015.
Los criterios de diferenciación más evidentes y más usados por la doctrina y la jurisprudencia
son:
1. Los actos administrativos se preparan siguiendo el procedimiento general previsto en

los artículos 54 y siguientes de la Ley 39/2015 (Título IV De las disposiciones sobre el
procedimiento administrativo común), mientras que la elaboración de los reglamentos
ha de atenerse en primer lugar a las disposiciones del Título VI de la Ley 39/2015 y, en
el caso de los reglamentos estatales, al procedimiento especial que regula
actualmente la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno en sus artículos 22 y
siguientes.
2. Los reglamentos han de publicarse, para que puedan producir plenos efectos, en el
Diario Oficial correspondiente (artículo 131 de la Ley 39/2015). Los actos
administrativos, en cambio, se notifican a sus destinatarios individualmente, con los
requisitos y formas establecidos en los artículos 40 y siguientes de la Ley 39/2015. Sin
embargo, el artículo 45 de esta Ley establece una serie de supuestos en los que los
actos, excepcionalmente, habrán de publicarse.
3. Para sustituir o modificar un reglamento, la Administración ha de usar necesariamente

el mismo procedimiento seguido para su aprobación. Los actos administrativos tienen,
en cambio, un régimen de especial rigidez que, por razones de seguridad jurídica,
determina su irrevocabilidad cuando su contenido es favorable o declarativo de
derechos a favor de los ciudadanos. Si no ocurre así y el contenido del acto es de

gravamen o limitación, las posibilidades de revocación están abiertas.
4. La doctrina española ha manejado reiteradamente un criterio de distinción entre

reglamentos y actos administrativos derivado de los diferentes regímenes de invalidez
a que se someten. La regla general, en efecto, que consta actualmente en el artículo
48 de la Ley 39/2015 es que los actos que incurren en cualquier infracción del
ordenamiento son anulables y solo excepcionalmente, cuando la infracción es de las
tipificadas en el artículo 47 de la Ley 39/2015 son nulos. Sin embargo la nulidad, que
es la forma más extrema e insuperable de sancionar las vulneraciones del
ordenamiento, es la regla general que se aplica a los reglamentos ilegales (el artículo
47.2 de la Ley 39/2015 tiene por tales a las disposiciones administrativas que
«vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango
superior, las que regulen las materias reservadas a la ley, y las que establezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras favorables o restrictivas de derechos
individuales»).
La aplicación tajante de la sanción de nulidad de pleno derecho a los reglamentos ha

sido, sin embargo, justamente cuestionada por la doctrina más moderna.
5. Además de los indicados criterios de distinción, las dudas sobre la naturaleza

reglamentaria o no de una decisión administrativa (determinación que es precisa hasta
para impugnarla ante la jurisdicción contencioso-administrativa, ya que según el
artículo 112.3 de la Ley 39/2015 no cabe recurso administrativo previo contra las
disposiciones administrativas de carácter general) pueden resolverse a veces
considerando la generalidad de la norma (aunque ya hemos notado la existencia de
actos administrativos generales) o su abstracción que la sitúa por encima de
consideraciones concretas.
6. Con todo, el elemento de distinción más frecuentemente utilizado en la práctica, por

ser, seguramente, el más claro y seguro, es el denominado ordinamental que
distingue los reglamentos de los actos considerando, sobre todo, si la decisión que
contienen se agota al aplicarse o cumplirse en un caso concreto o, por el contrario, se
integra en el ordenamiento y perdura, aplicándose sucesivamente a todas las
situaciones jurídicas que se presenten y estén comprendidas en sus previsiones. Es
propio de los actos el agotar sus efectos cuando se ejecutan, y característico de las
disposiciones generales o reglamentos perdurar, incorporados al ordenamiento

jurídico de modo definitivo, hasta que el órgano competente los derogue o invalide.
Las instrucciones y circulares.
A este tipo de resoluciones administrativas de naturaleza claramente organizativa se las ha

llamado en nuestra práctica de muchas maneras diferentes. El artículo 6 de la Ley 40/2015 ,
de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público ha recogido la experiencia y ha
precisado la cuestión de las denominaciones identificándolas como «instrucciones y órdenes
de servicio», que se definen por estar destinadas a «dirigir las actividades de sus órganos
jerárquicamente dependientes». Se caracterizan, además, en el precepto citado, por no
imponerse su publicación, salvo en casos excepcionales y por no afectar su incumplimiento a la
validez de los actos dictados por los órganos administrativos. Verdaderamente las
instrucciones y órdenes de servicio son herramientas de ordenación del funcionamiento de las
dependencias administrativas y del trabajo de las personas que están a su servicio. Son
instrumentos de administración imprescindibles para la buena gestión ordinaria. Pero no son
la expresión de un poder reglamentario de ninguna clase. Para existir esta potestad tiene que
haber sido atribuida por la Constitución o por alguna norma, lo que no ocurre en el caso de las
instrucciones. Estas se enmarcan en las relaciones jerárquicas que son un elemento
característico de la disciplina interna de la organización administrativa. No es, por tanto,
potestad reglamentaria lo que se ejerce al dictarlas, sino potestad jerárquica.
III. REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS
La Constitución reconoce a la Administración una potestad reglamentaria propia. Importa ver

ahora en qué términos se hace, a favor de qué órganos, cuál es el ámbito en que dicha
potestad puede desenvolverse o cuáles son las condiciones de las que depende la validez de su
ejercicio. A juicio del profesor GARCÍA DE ENTERRÍA, ninguna perspectiva mejor para
responder a todas esas cuestiones que la perspectiva de los límites. Estos límites se pueden
agrupar en dos categorías:
• Limites sustanciales: los límites que afectan al contenido mismo de la norma

reglamentaria.
• Límites formales relativos al aspecto externo del Reglamento.
1. Los límites formales:
Competencia para emanar reglamentos:
No todos los órganos de la Administración están envestidos de la potestad reglamentaria, sino

sólo unos órganos concretos y determinados en los cuales se ha localizado específicamente
dicha potestad.
Según el artículo 97 de la Constitución Española el Gobierno tiene como una de sus

principales atribuciones el ejercicio de la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de
acuerdo con la Constitución y las leyes.
Así pues, en el ámbito estatal debemos remitirnos a lo expuesto por la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno (en adelante Ley 50/1997). En el artículo 5 de esta norma legal se
señala que el Consejo de Ministros dispone de competencia para la aprobación de los
reglamentos para el desarrollo y ejecución de las Leyes, así como las demás disposiciones
reglamentarias que procedan. Los reglamentos que aprueba el Gobierno adoptan la forma de
Real Decreto.
De entre las funciones del Presidente del Gobierno que tienen carácter reglamentario destaca
la creación, modificación y supresión de Ministerios y Secretarías de Estado y disponer la
propia estructura de la Presidencia. La forma que adoptan estos reglamentos es de Real
Decreto del Presidente del Gobierno.
Además, los ministros también tienen reconocida potestad reglamentaria mediante lo

expuesto en el artículo 4 de la Ley 50/1997, para su ejercicio en las materias propias de la
competencia o ramo del Departamento Ministerial del que son titulares. La forma que adoptan
estos reglamentos es de Orden Ministerial.
En la esfera autonómica, la titularidad de la potestad sigue el mismo patrón que en la

Administración estatal, debiendo estar a lo dispuesto por las distintas Leyes de Gobierno de
cada una de las Comunidades Autónomas.
En consecuencia, debemos afirmar que en las distintas CCAA la potestad reglamentaria la

ejerce, de un lado, el Consejo de Gobierno, y de otro, los Consejeros, éstos últimos en las
materias propias de su departamento. En el ámbito de Castilla y León estas cuestiones se
regulan en la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad
de Castilla y León.
En el nivel de la Administración local los titulares de la potestad reglamentaria son los Plenos
de los Ayuntamientos y de las Diputaciones.
En el caso de Ayuntamientos la atribución de dicha facultad se establece por el art. 22.2.d de

la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) al señalar que
Corresponden, en todo caso, al Pleno las siguientes atribuciones: d) La aprobación del
Reglamento orgánico y de las Ordenanzas. Las referidas Ordenanzas municipales incorporan
los reglamentos de este ámbito.
En lo relativo a las Diputaciones Provinciales, el art. 33.2.b) de la LBRL establece que

corresponde en todo caso al Pleno: b) La aprobación de Ordenanzas, que son las normas
mediante las cuales se procede a la aprobación de los reglamentos.
Jerarquía normativa:
El ordenamiento jurídico administrativo tiene una estructura piramidal jerárquica y a ella

deben atenerse todos los órganos del Estado (art. 9.3 CE).
En la cúspide de la pirámide se encuentra la Constitución y, tras ella, la Ley; a una y a otra está
sometida la Administración, como precisan los artículos 9.1 y 103.1 de la CE, y, por tanto, sus
productos normativos o Reglamentos.
El principio de jerarquía normativa no se refiere sólo a las relaciones entre el Reglamento y la

Ley. También los Reglamentos están relacionados entre sí jerárquicamente, de forma
correlativa a la jerarquía que une a los órganos de que proceden. El art. 24.2 de la Ley 50/1997
sanciona expresamente esta jerarquía normativa interna:
“Los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía:
1.º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el
Consejo de Ministros.
2.º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.”
El procedimiento de elaboración de los Reglamentos:
El poder reglamentario debe ejercitarse de acuerdo con unos trámites establecidos, que
constituyen un procedimiento especial, previsto por el art. 105.1 CE y regulado en el art. 26 de
la Ley 50/1997:
La elaboración de las normas reglamentarias estatales se ajustará al siguiente procedimiento:
• Su redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen

convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma.
Se sustanciará una consulta pública, a través del portal web del departamento
competente, con carácter previo a la elaboración del texto, en la que se recabará
opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las
organizaciones más representativas acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma.
b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del
Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados:
a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas.
b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión

Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán
derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma.
c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de

competencias.
d) Impacto económico y presupuestario.
e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta,

se cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para los
obligados a soportarlas con especial referencia al impacto sobre las pequeñas
y medianas empresas.
f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se
puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la
eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los
objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a
partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y
de previsión de impacto.
g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta

pública.
• A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo

competente recabará, además de los informes y dictámenes que resulten
preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el
acierto y la legalidad del texto.
En todo caso, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio
o Ministerios proponente.
Cuando la propuesta normativa afectara a la organización administrativa de la

Administración General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos y a
la inspección de los servicios, será necesario recabar la aprobación previa del
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
Será además necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones

Públicas cuando la norma pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas.
Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la

norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo
competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar
audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales
puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá recabarse
directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que
agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren
afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.
El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan

graves razones de interés público, que deberán justificarse en la Memoria del Análisis
de Impacto Normativo.
• Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente

cuando fuera preceptivo o se considere conveniente.
• Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de

Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su
aprobación.
• Por último, habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren
en vigor y produzcan efectos jurídicos (art. 131 de la Ley 39/2015).
En cuanto a la elaboración de los reglamentos autonómicos hay que tener en cuenta lo

dispuesto en el Título VI de la Ley 39/2015 y lo que dispongan las Leyes de gobierno y
administración de cada Comunidad Autónoma. En el caso de Castilla y León la Ley 3/2001, de 3
de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.
En el caso del procedimiento de elaboración de las ordenanzas locales se regula en el art. 49

de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
2. Límites sustanciales
Además del cumplimiento de los citados requisitos formales, los reglamentos deben respetar
unos límites materiales, también conocidos como sustanciales o de fondo. Estos límites están
vinculados a los principios de legalidad, jerarquía normativa e irretroactividad desfavorable,
y todo reglamento que vulnere los mismos será nulo de pleno derecho.
Los principales límites materiales o sustanciales son:
• La Administración no puede dictar reglamentos en materias reservadas a las leyes

(reserva de ley) sin autorización expresa de las Cortes Generales. En estos supuestos
nos encontraríamos ante una vulneración del principio de legalidad (de reserva de ley),
y por tanto, dichos reglamentos serían nulos de pleno derecho.
• La Administración no puede dictar disposiciones reglamentarias contrarias a las leyes,

lo que también vulneraría los principios de legalidad y de jerarquía normativa, ya que
la disposición de rango inferior (reglamento) debe respetar y ajustarse en todo caso y
de forma obligatoria a aquellas de rango superior (CE y leyes).
• Además, los reglamentos deben respetar el principio de jerarquía que rige entre
ellos, es decir, el principio de jerarquía reglamentaria. Un reglamento de rango inferior
(por ejemplo, una Orden) debe respetar el contenido y previsiones de los reglamentos
de rango superior (por ejemplo, los Reales Decretos).
• Igualmente son también ilegales los reglamentos que no respeten el principio de

irretroactividad desfavorable. Es decir, los reglamentos que vulneren la
irretroactividad desfavorable perjudicial o restrictiva de los derechos individuales son
nulos de pleno derecho.
• Como en cualquier otra potestad administrativa, la reglamentaria, en cuanto potestad

discrecional, se encuentra limitada por los principios generales del derecho. El
sometimiento de la Administración y, por tanto, de su potestad reglamentaria a los
principios generales del derecho se recoge en la Constitución en los arts. 9 y 103.1.
Uno de los principios generales de derecho es el de interdicción de la arbitrariedad de

los poderes públicos, recogido expresamente en el art. 9.3 CE.
Otro límite de los reglamentos es la violación del principio de confianza legítima, en la

necesidad de que el reglamento genere un marco normativo estable, predecible,
integrado, claro y de certidumbre.
Con relación a la aprobación de los reglamentos el art. 129 de la Ley 39/2015 impone
el respeto a los principios de buena regulación:
- Principio de necesidad y eficacia, que impone la justificación de la norma y su

adecuación a los fines perseguidos.
- Principio de proporcionalidad, que obliga que la norma contenga la regulación

imprescindible para el fin que persigue.
- Principio de seguridad jurídica haciendo que la norma sea coherente con el

resto del ordenamiento jurídico.
- Principio de transparencia de acceso a la participación en la elaboración del

reglamento y de exposición clara de sus objetivos.
IV. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS
Esta terminología interpreta el sentido del art. 37.1 de la Ley 39/2015 consagrando el principio
de legalidad de los actos administrativos respecto de los reglamentos, establece que “Las
resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una
disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior
jerarquía al que dictó la disposición general.”
El precepto expresa simplemente la subordinación del mundo de los actos administrativos

(resoluciones administrativas de carácter particular) al de las normas y, en concreto, al de los
reglamentos administrativos (disposiciones administrativas de carácter general). Por ejemplo,
un acto dictado por el Consejo de Ministros (Real Decreto) sobre una materia regulada en un
Reglamento aprobado por un Ministro (Orden Ministerial), no puede vulnerar lo establecido
en ese Reglamento, por cuanto todo acto, en virtud del principio de legalidad, debe ampararse
en lo dispuesto en una norma previa, que es la que otorga potestad para actuar.
V. CLASES DE REGLAMENTOS
Según el punto de vista que en cada caso se utilice pueden distinguirse varios tipos o clases de
Reglamentos:
• Si se considera el dato de su procedencia formal, los reglamentos pueden ser estatales,

autonómicos o locales.
• Si se atiende a sus efectos, pueden distinguiese los reglamentos jurídicos o

propiamente normativos y los reglamentos administrativos o de organización.
• Por su relación con la Ley, los reglamentos suelen dividirse en ejecutivos,

independientes y de necesidad.
1. Reglamentos jurídicos y Reglamentos administrativos o de organización.
En función de los efectos que de los mismos se derivan, los reglamentos pueden denominarse
jurídicos o propiamente normativos, que son los que regulan las llamadas relaciones de
supremacía general y organizativos o administrativos, que o bien son de carácter orgánico, o
bien, si se refieren a los administrados, lo hacen en cuanto éstos están incursos en las llamadas
relaciones de supremacía especial.
La terminología utilizada para designar a unos y otros es equívoca y, aunque expresiva de las
diferencias que separan a ambos tipos de reglamentos, no puede ser utilizada sin advertir que
también los Reglamentos administrativos son normas jurídicas. La Organización no es algo
ajeno al Derecho, sino el origen mismo de lo jurídico.
La distinción, como señala GARCÍA DE ENTERRÍA, ha adquirido relieve constitucional como

soporte interpretativo de los términos de “legislación” y “ejecución” que el art. 149 de la
Constitución emplea sistemáticamente a la hora de distribuir competencias entre el Estado y
las CCAA, el primero de los cuales (la legislación) debe entenderse comprensivo también de los
Reglamentos jurídicos, en tanto que el segundo (ejecución) se considera referido a los

Reglamentos de organización o meramente administrativos.
2. Reglamentos ejecutivos, independientes y de necesidad.
Según la relación que los reglamentos pueden tener con la ley, éstos se clasifican en
reglamentos ejecutivos o secundum legem, reglamentos independientes o extra legem, y los
reglamentos de necesidad o contra legem.
Reglamentos ejecutivos.
El concepto de reglamento ejecutivo es, hoy, ciertamente ambiguo. En principio, todo

reglamento viene a ejecutar, directa o indirectamente, alguna Ley. Por ello, este concepto se
ha venido restringiendo para designar aquellos reglamentos que, de forma directa, y sin pasos
normativos intermedios desarrollen los preceptos de una Ley, ya sea este desarrollo total o
parcial.
Desde el punto de vista formal, el reglamento ejecutivo se diferencia de los restantes por la
circunstancia de que su aprobación debe ir necesariamente precedida del dictamen del
Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, dictamen de
considerable importancia en el plano jurídico, y cuya ausencia determina, según la
jurisprudencia, su nulidad en los supuestos de impugnación directa.
Los Reglamentos ejecutivos responden a la idea esencial de completar y desarrollar la Ley en

que se apoyan.
Reglamentos independientes
La pregunta que se hace GARCÍA DE ENTERRÍA es ¿hay, verdaderamente, Reglamentos

independientes de la Ley, esto es Reglamentos que no completan ni desarrollan ninguna Ley
previa, sino que surgen al margen de toda Ley de habilitación y que se sostienen por sí mismos
como tales Reglamentos?
Un Reglamento independiente de la Ley únicamente cabe en el ámbito de las materias

organizativas.
El Reglamento independiente está excluido, sin embargo, en el ámbito externo a la

Administración que implique definición abstracta de deberes y obligaciones para los
particulares, porque esta materia está reservada constitucionalmente a la Ley.
Reglamento de necesidad
La tercera de las categorías, la de los Reglamentos contra legem o de necesidad, puede

justificarse únicamente en función de un estado de necesidad, de una situación de
emergencia. Hay una reserva de poder último en la Administración que no sólo la permite, sino
que la obliga a actuar en la situación de circunstancias excepcionales para salvar los valores
supremos.
La existencia en nuestro Derecho de esta clase de reglamentos que en circunstancias extremas

pueden imponerse a las propias Leyes está reconocida de manera expresa. Así, el art. 21.1.m)
de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que habilita al
alcalde para adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de
infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando
cuenta inmediata al Pleno.
En el mismo tipo de medidas, en mayor o menor extensión, procederá de las situaciones

excepcionales previstas en el art. 116 de la Constitución (estados de alarma, excepción o sitio).
VI. VICIOS DE LOS REGLAMENTOS Y TÉCNICAS DE CONTROL
La vulneración de alguno de los principios y reglas que integran el régimen jurídico regulador
de los reglamentos constituye un vicio del reglamento correspondiente.
Los vicios que los reglamentos pueden incurrir:
• Violación de la jerarquía normativa, que implica la obligada subordinación del

reglamento a la Constitución, a las leyes y normas con rango de ley (art. 47.2 Ley
39/2015).
• Violación de la reserva de ley (art. 47.2 Ley 39/2015).

• Violación de la jerarquía normativa de los reglamentos dentro del mismo
ordenamiento jurídico (art. 128.3 Ley 39/2015).
• Reglamentos que establezcan la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no

favorables o restrictivas de derechos individuales (arts. 47.2 Ley 39/2015 y 9.3 CE).
• Incompetencia de la Entidad o del órgano que lo aprueba.
• Violación de los trámites sustanciales del procedimiento que regula su elaboración, es

decir, omisión de los informes y dictámenes preceptivos, o de la audiencia a las
entidades representativas de esos intereses.
A estos vicios deben añadirse los que se establecen con carácter general en el art. 47 y los
límites al ejercicio de la potestad reglamentaria.
Técnicas de control:
• Inaplicación del reglamento viciado.
Con carácter general, el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1 de julio
de 1985 señala: «Los Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra
disposición contrarios a la Constitución, la ley o el principio de jerarquía normativa»;
pero no pueden declarar su nulidad.
• Recurso administrativo indirecto y revisión de oficio.
La Ley 39/2015 en su artículo 112.3 dispone que no cabrá recurso en vía

administrativa contra los reglamentos. Sin embargo, se permite interponer el recurso
indirecto contra los reglamentos, atacando no el reglamento mismo sino sus actos de
aplicación, pero basándose en que el reglamento que se aplica está viciado de nulidad,
lo que supone una impugnación indirecta del reglamento que se aplica. En estos casos,
cuando el recurso contra un acto administrativo se funde únicamente en la ilegalidad
de un reglamento, el recurso puede interponerse ante el órgano que lo dictó.
Los reglamentos son también susceptibles de control por la propia Administración

Pública que los aprobó a través de la potestad de revisión de oficio que prevé el art.
106 de la Ley 39/2015.
• Recurso contencioso-administrativo: la cuestión de ilegalidad.
El control de los reglamentos ilegales es una de las competencias propias de la

Jurisdicción contencioso-administrativa (art. 106 CE, art. 8 LOPJ y art. 1 de la Ley
29/1998).
Contra los reglamentos ilegales caben dos tipos de recursos: directos e indirectos.
o Por el primero se recurre “directamente” el reglamento, una vez publicado y

en el plazo de dos meses siguientes a su publicación.
o Por el segundo se recurre el acto de aplicación del reglamento que

directamente nos afecta, cuestionando que la norma que los ampara no es
válida, es decir, se cuestiona también el reglamento, pero indirectamente a
través de los actos de aplicación de este.
El administrado interesado puede interponer uno u otro recurso (art. 26 de la Ley

29/1998: “1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter
general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las
mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. 2. La falta de
impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que
frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de
aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior”). Ambos recursos
son completamente independientes.
Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia

firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada,
deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del
recurso directo contra la disposición, salvo en los dos supuestos siguientes.
o Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un

acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para
conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o
nulidad de la disposición general.
o Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará

cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un
recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma.
• El control de los reglamentos por la jurisdicción constitucional.
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional abre diversas posibilidades de que el

Tribunal Constitucional conozca de la validez de disposiciones generales o reglamentos
administrativos. La más directa es la prevista en el artículo 161.2 de la propia
Constitución que prevé la posibilidad del Gobierno de la Nación de impugnar ante
dicho Tribunal «disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las
Comunidades Autónomas» (su desarrollo en los artículos 76 y 77 LOTC).
Pero, además, cabe que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre la validez de los
reglamentos, concretando el análisis a la posible vulneración del orden de
competencias, con ocasión de conocer de conflictos de competencias entre el Estado y
las Comunidades Autónomas o de estas entre sí (artículos 61, 62 y 63 LOTC).
En cualquier caso, el TC sólo debe controla los vicios de inconstitucionalidad en que

puede incurrir el reglamento; pero no cualquier otro vicio que conculque la legalidad
ordinaria, lo que corresponde a los Tribunales contencioso-administrativos (GARCÍA DE
ENTERRÍA).

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DERECHO ADMINISTRATIVO TEMA 6: REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASES

Tema 6: Reglamento: concepto y clases. Disposiciones administrativas no reglamentarias. 1

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b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.

c) Los objetivos de la norma.

d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas.

b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión

c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de

d) Impacto económico y presupuestario.

e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta,

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