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Tema 4 Definitivo Admin

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TEMA 4: El Reglamento como fuente específica del Derecho Administrativo

y el Principio de Legalidad

1. El concepto de Reglamento y su distinción con figuras afines:


1.1. Objeto de la lección: El reglamento. Una vez examinados los conceptos de
Administración Pública y Derecho Administrativo, en su dimensión histórica y actual, y
después del estudio de las Administraciones como sujetos de Derecho (teorías de la
personalidad jurídica y del órgano), procede estudiar el marco jurídico al que se somete
la Administración Pública en el Estado de Derecho.

En la Lección anterior se ha estudiado la Ley, no tanto como norma jurídica


individualmente considerada, sino como fundamento y límite de la actuación de la
Administración, precisando el alcance del principio de legalidad, los diferentes modos de
concebir el sometimiento a la Ley (vinculación positiva y negativa) y las garantías
existentes en el ordenamiento para controlar la legalidad de la actuación administrativa.

Corresponde ahora estudiar el reglamento como norma específica del Derecho


Administrativo, lo que obligará nuevamente a referirse al principio de legalidad y a
ocuparse también de los principios constitucionales que rigen las relaciones entre Ley y
reglamento.

1.2. Las fuentes en el Derecho Administrativo: Antes de entrar, sin embargo, en la


exposición del concepto de reglamento, del fundamento de la potestad reglamentaria y
de los tipos de normas reglamentarias existentes, y dado que, por razones de extensión
de la disciplina no resultará posible hacer referencia a los demás tipos normativos
(Constitución, Leyes, normas con fuerza de Ley, Tratados Internacionales, normas de
Derecho de la Unión Europea), conviene hacer una breve mención a las peculiaridades
del estudio de las fuentes en el Derecho Administrativo.

Este estudio comparte con el de las demás ramas del Derecho – especialmente del
Derecho Público– la superación de la clásica distinción establecida en el artículo 1
del Código Civil entre ley, costumbre y principios generales del derecho, en la que no
aparece siquiera mencionado el reglamento. La tradicional clasificación de las fuentes,
que reflejaba una tensión histórica entre ley y costumbre, en buena parte anterior al
Estado de Derecho, carece de utilidad en nuestra disciplina, incluso aunque se
considere que el término ley que emplea el Código Civil ha de entenderse no en
su sentido formal y genuino, sino en otro material, como sinónimo de norma escrita.

El auge del positivismo jurídico, especialmente desde el último tercio del siglo XIX, así
como el reconocimiento y expansión del poder normativo del Ejecutivo, dictando primero
normas subordinadas a la Ley (Reglamentos), y después normas con fuerza de Ley
(Decretos Legislativos y Decretos Leyes), determinó que el problema sustancial en la
teoría de las fuentes del Derecho no fuera tanto el de la tensión entre Ley y costumbre,
sino el de la existencia de una pluralidad de normas escritas –fruto de la
coparticipación de los poderes legislativo y ejecutivo en el ejercicio de la potestad
normativa– y el de ordenar las relaciones existentes entre las diferentes normas.
1.2.1. Centro de producción, tipos de normas y su ordenación: Nuestro sistema
jurídico vigente se caracteriza por la existencia de numerosos sujetos dotados de
autonomía y, consiguientemente, con potestad normativa. En nuestro ordenamiento –
dejando de lado las normas del Derecho de la Unión Europea, que también forman
parte del mismo–, tras la Constitución ha de hablarse no de ley o reglamento sino de
leyes o normas de rango reglamentario, en plural. Existen leyes y normas con rango de
Ley del Estado y de las Comunidades Autónomas. Y también, reglamentos estatales
autonómicos, locales o normas estatutarias de otras organizaciones o entes con
capacidad normativa2.

Por eso, dentro de las normas actuales, junto a las tradicionales normas de conducta
que imponen obligaciones, mandatos o prohibiciones, han adquirido especial relevancia
las normas secundarias o “normas sobre normas”, que cumplen la función de ordenar
las normas primarias que regulan conductas o comportamientos. Existen así, por
ejemplo, leyes estatales y leyes autonómicas que prescriben comportamientos, pero
además, dentro de las primeras se encuentran también leyes de delegación, leyes de
armonización o leyes básicas que tienen por finalidad definir el ámbito material que
corresponde a las otras leyes. Del mismo modo, existen normas reglamentarias
ordenadas por razón de la jerarquía del órgano del que proceden, junto conotras
dictadas por órganos o entes en el ejercicio de una potestad normativa reconocida por
el ordenamiento, que operan en un ámbito material determinado reconocido como
propio.

De ahí que las fuentes escritas se ordenen con base en dos principios: el de jerarquía
normativa y el de competencia o de distribución de materias. Conforme al principio de
jerarquía normativa –consagrado en el artículo 9.3 de nuestra Constitución– una fuente
o norma prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano que las
dicta (art. 128 de la LPACA: « Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden
de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá
vulnerar los preceptos de otra de rango superior»). De acuerdo con el principio de
competencia, que es complementario del anterior, la atribución a un órgano o ente
concreto de la potestad de regular determinadas materias permite la creación de
sistemas jurídicos autónomos, que corresponden normalmente con la atribución de
autonomía a determinadas organizaciones o sujetos.

Ello explica que existan ordenamientos o subsistemas jurídicos que se rijan por el
principio de competencia y no por el de jerarquía, que sólo opera, en su caso, en el
interior de cada ordenamiento, lo que puede predicarse de supuestos muy diferentes
entre sí: normas de los órganos constitucionales, normas de los diferentes entes
territoriales, singularmente ordenanzas locales, otras normas estatutarias, etc.. A ello se
hará referencia más adelante al aludir a las clases de las normas reglamentarias.

1.2.2. Las normas no escritas: El auge del positivismo a que se hizo referencia
con anterioridad, la proliferación de normas escritas y la trascendencia del principio de
legalidad, han dejado un escaso margen a las normas no escritas en el Derecho
Administrativo. Aunque conforme al artículo 1.3 del Código Civil haya que reconocer a la
costumbre extra legem la consideración de fuente del Derecho Administrativo, la
necesidad de que no exista norma escrita para que tengavirtualidad la costumbre,
determina que su papel sea, en términos generales, muy reducido, aunque existan
ejemplos de su trascendencia en determinados ámbitos (régimen local o regulación de
las aguas).

Más que de costumbre en el Derecho Administrativo suele hablarse de precedente


(actos sucesivos reiterados en el mismo sentido), que carece de valor de fuente, pero
que puede constituir un indicio de comportamiento arbitrario o lesivo de los principios de
seguridad jurídica y de confianza legítima, cuando la Administración se aparta sin
justificación de la actuación precedente, lo que puede resultar relevante desde la
perspectiva del derecho a la igualdad. Por eso el artículo 35.1.c) LPACA exige que la
Administración motive los actos que se aparten del criterio seguido en las actuaciones
precedentes. En todo caso, la invocación del precedente sólo es legítima dentro de la
legalidad, sin que la jurisprudencia admita, en ningún caso, el precedente ilegal o
contrario a Derecho3.

Por último, ha de destacarse que los principios generales del Derecho han tenido una
gran trascendencia en la formación histórica del Derecho Administrativo, que ha forjado
muchas de sus instituciones jurídicas a la luz de los principios decantados en la
jurisdicción contencioso-administrativa y que han terminado positivizándose, siendo
recogidos en las normas escritas.

1.3. Definición de reglamento: El reglamento es la norma jurídica dictada por el


Poder Ejecutivo (Gobierno y Administración), de rango inferior a la Ley y que, por esa
razón, resulta controlable por los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-
administrativo. Su naturaleza normativa, su procedencia del Gobierno o Administración
Pública y su rango inferior a la Ley y su control judicial, son pues sus rasgos
característicos.

El reglamento es la norma más numerosa del ordenamiento y la fuente del Derecho


más específica y característica del Derecho Administrativo. Y, pese a ello no ha faltado
la polémica doctrinal sobre esta norma, en la que han influido las concepciones
dogmáticas elaboradas con base en la interpretación de la formación histórica de la
potestad reglamentaria y, singularmente, del concreto alcance que quepa dar a las
relaciones entre Ley y Reglamento.

1.4. La evolución histórica del reglamento: Señala SANTAMARÍA PASTOR 4 que lo que hoy
entendemos por reglamento y potestad reglamentaria tiene su origen en una pugna
secular por la conquista de la hegemonía en el campo de la producción normativa entre
el poder ejecutivo y las asambleas representativas, si bien el concepto actual de
reglamento no comienza a definirse sino cuando el tipo de norma que
hoyconocemos como ley hace su aparición en el panorama europeo, con los inicios del
régimen liberal: esto es, a fines del siglo XVIII en el continente y casi dos siglos antes en
Inglaterra.

La integración de la potestad reglamentaria en el sistema constitucional del Estado


liberal no se produjo, además, del mismo modo en todos los países ni respondió a un
modelo único. En Francia, la Revolución determinó, en un primer momento, la
desaparición completa de la potestad reglamentaria ocupando la Ley todo el ámbito
normativo. Pero tal desaparición duró únicamente una década al admitirse pronto el
poder normativo del Ejecutivo en el Consulado y el Imperio y ser proclamado
solemnemente en el Acta final del Congreso de Viena en 1815, que supuso la
Restauración y la recuperación del principio monárquico, compartiendo desde entonces
ley y reglamento el ámbito material de la potestad normativa. A este modelo respondió
la práctica constitucional española desde su inicio, si bien los primeros textos de las
Cortes de Cádiz prohibían al Poder Ejecutivo el ejercicio de cualquier potestad
normativa, ya el Decreto de 26 de enero de 1812 atribuyó a la Regencia del Reino, la
expedición de «los Decretos, Reglamentos e Instrucciones que sean conducentes para
la ejecución de las Leyes». La aparición de la potestad reglamentaria en los Principados
alemanes fue consecuencia, en cambio, de una evolución paulatina en el seno de las
Monarquías limitadas en las que la ley y el reglamento compartieron la potestad
normativa hasta la promulgación de la Constitución de Weimar en 1919.

Sin embargo, el resultado de la evolución terminaría siendo semejante en ambos


modelos en un aspecto sustancial: la afirmación del régimen constitucional y la
consagración del principio de división de poderes, no se tradujo en la era constitucional
en el monopolio parlamentario de la potestad normativa en ningún país. En todos
concurrirían la potestad legislativa del Parlamento y la potestad reglamentaria del
Ejecutivo, que terminarían siendo reconocidas por los textos constitucionales.

1.5. Interpretación doctrinal de la potestad reglamentaria: Hoy no se discute la


justificación material de la potestad reglamentaria: se considera sin discrepancia que el
buen gobierno de las complejas sociedades contemporáneas hace indispensable el
reconocimiento de una potestad normativa a la Administración. Tampoco se cuestiona
su fundamento normativo: el fundamento del reglamento, como el de las demás
normas, es de carácter constitucional. Sin embargo, de ese fundamento constitucional
de la potestad reglamentaria en el seno del Estado democrático de Derecho (art. 1.1
CE), no extraen las mismas consecuencias todos los autores. Los avatares históricos
en la formación de la potestad reglamentaria, su conexión con el poder del Monarca y
su fundamento en una legitimidad histórica opuesta a la justificación de la Ley en el
poder representativo de las Asambleas, parecen haber pesado en la configuración del
alcance de la potestad reglamentaria por parte de los partidarios de la posición doctrinal
tradicionalmente dominante y más restrictiva de la potestad reglamentaria (E. GARCÍA DE
ENTERRÍA). Conforme a esta concepción, la potestad reglamentaria no es manifestación
de una facultad propia de la Administración, sino de un poder jurídico creado por una
norma de rango superior. La potestad reglamentaria existe sólo y en la medida que la
Constitución y las leyes se la atribuyan expresamente a la Administración. Se trata de
una norma secundaria, de rango inferior a la Ley, de carácter subalterno y
complementario de la Ley cuya función primordial es ejecutar, desarrollar o completar
la Ley. De modo que el reglamento o cuenta con una habilitación legal específica o
puede operar únicamente sin Ley previa en el ámbito puramente organizativo o
doméstico. Fuera de este ámbito no caben los llamados reglamentos independientes.

Otros autores (PARADA, COSCULLUELA, SANTAMARÍA PASTOR) han adoptado una


posición más pragmática que se limita a fijar el límite de la potestad reglamentaria en el
ámbito de la reserva de Ley, lo que significa admitir, salvo en esos caso, la existencia
de reglamentos sin habilitación legal expresa. Para G ARRIDO FALLA el verdadero
fundamento de la potestad reglamentaria radica en que supone el ejercicio de poderes
propios de la Administración. Sin necesidad de una especial delegación del Poder
Legislativo la Administración cuenta, como atribución propia, con la potestad
reglamentaria: la Administración puede dictar disposiciones sin necesidad de expresa
habilitación legislativa, aunque respetando los límites propios de la potestad
reglamentaria. Y para PAREJO ALFONSO, sitúa la potestad reglamentaria en un espacio de
mayor autonomía, pues su configuración no sólo como subordinada, sino también como
derivada en todo caso de la Ley, parece entrar en contradicción con la atribución de la
misma de forma directa y expresa al Gobierno por el artículo 97 CE. Dicho precepto
constitucional no restringe el ámbito de acción de la potestad reglamentaria, ni lo reduce
al ámbito de lo organizativo o “doméstico” de la Administración. El reglamento es
manifestación de una potestad normativa (potestad reglamentaria), diferente de la mera
función de ejecución o aplicación de las Leyes, pues como dispone el artículo 97 de la
Constitución Española «el Gobierno...ejerce la función ejecutiva y la potestad
reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes ». Además, el artículo 106.1 de
la Constitución no reduce expresamente a la Ley el criterio para realizar el control del
ejercicio de la potestad reglamentaria.

1.6. Distinción de los reglamentos de normas homónimas: Los reglamentos son


normas jurídicas procedentes del Poder Ejecutivo. Su procedencia del Ejecutivo permite
distinguir estas normas de otras que, pese a tener esa denominación proceden de otros
sujetos u órganos y tienen una naturaleza jurídica diferente.

Es el caso de los Reglamentos europeos –normas de Derecho originario de directa


aplicación en nuestro Derecho interno y que afectan a ámbitosmateriales usualmente
ocupados por las leyes– 6 , de los Reglamentos parlamentarios –que de reglamentos
sólo tienen el nombre al tratarse de normas que se relacionan directamente con la
Constitución y que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, poseen fuerza de
Ley– o de los Reglamentos de los órganos constitucionales, que no son Administración
pública y que son manifestación del principio de autoorganización, aunque en este
último caso tengan rango inferior a la Ley y sean impugnables ante los Tribunales
Contencioso-Administrativos (artículo 1.3 LJCA).

Su naturaleza de normas jurídicas lleva a distinguir los reglamentos de los actos


administrativos que también proceden de las Administraciones públicas. Se ha
pretendido diferenciar unos y otros con base en la generalidad de los reglamentos y la
singularidad de los actos. Pero aunque los reglamentos en tanto que normas suelen
tener un contenido regulador y un alcance general –es usual que las leyes se refieran a
ellos en muchas ocasiones con el término “disposiciones generales”, como hace el
artículo 1 LJCA–, ello no excluye que existan reglamentos que se refieran a un colectivo
concreto o singular de personas. Además, los actos administrativos tienen en ocasiones
unos destinatarios generales o como dice el artículo 45.1 a) LPACA una pluralidad
indeterminada de personas, razón por la cual este precepto exige que dichos actos se
publiquen, en lugar de ser notificados (es el caso de las convocatorias de becas o de
pruebas selectivas).

Por ello, el criterio decisivo es el denominado criterio ordinamentalista, esto es, que el
reglamento en tanto que norma jurídica, se integra en el ordenamiento jurídico, y es
susceptible de ser aplicado en una serie indeterminada de supuestos. Frente a ello, el
acto no innova el ordenamiento y tiende a agotar su contenido con su cumplimiento, sin
perjuicio de que en ocasiones den lugar al nacimiento de una relación jurídica con
efectos dilatados en el tiempo8.

La distinción entre actos y reglamentos no tiene un alcance meramente dogmático o


doctrinal, sino que alcanza al régimen jurídico aplicable a unos y otros: el procedimiento
de elaboración, su eficacia y el régimen de validez e impugnación difieren en un caso y
otro. En ocasiones, sin embargo, la distinción no es tan sencilla –una convocatoria de
oposiciones puede limitarse a contener la decisión de convocar las plazas, reiterando,
en su caso, las reglas establecidas en otra norma, o puede contener una regulación ex
novo deldesarrollo de las pruebas selectivas, de indudable carácter normativo– y ha de
atenderse al caso concreto.

1.7. Instrucciones y circulares: Un segundo problema que plantea la naturaleza


normativa de los reglamentos se refiere a la calificación que haya de darse a todo un
conjunto de disposiciones dictadas por las autoridades administrativas con el fin
genérico de dirigir la actividad de los órganos y funcionarios que les están
subordinados: disposiciones, en principio, de alcance y eficacia restringidos al ámbito
interno de la organización administrativa y que en nuestro Derecho suelen conocerse
con la doble denominación de Instrucciones y Circulares9. A ellas se refiere el artículo 6
LRJSP con la denominación de “instrucciones y órdenes de servicio” con una regulación
verdaderamente ambigua, puesto que si bien el párrafo primero del apartado 1 parece
aludir simplemente al ejercicio de la función directiva (« los órganos administrativos
podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes, mediante
instrucciones y órdenes de servicio»), el párrafo segundo parece referirse a verdaderas
disposiciones o normas jurídicas (« cuando una disposición específica así lo establezca,
o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan
producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el boletín oficial
que corresponda (…)»)10. De partida, lasórdenes e instrucciones no pueden
considerarse como verdaderos reglamentos, por lo que siguen el procedimiento de
elaboración previsto para éstos y, además, su incumplimiento no determina la invalidez
de los actos o decisiones adoptados por infracción de la legalidad –ya que no son una
norma– sino que podría ser atacado, en su caso, por vulneración del principio de
igualdad. Ahora bien, existen determinadas instrucciones y órdenes que por su
contenido puede deducirse que son reglamentos y tienen eficacia externa, en cuyo caso
se hace necesaria su publicación y pueden ser recurridos como si fueran verdaderas
normas.

Más allá de las instrucciones y existen otras disposiciones de carácter interno como las
relaciones de puestos de trabajo, a las que se reconocía carácter reglamentario aunque
finalmente son consideradas como actos, por lo que la distinción no es siempre
pacífica11.

Por otra parte, ha de tenerse presente que hay disposiciones que, pese a denominarse
circulares o instrucciones, contienen verdaderos reglamentos con efectos jurídicos
frente a terceros. Es el caso, por ejemplo, de las dirigidas por el Banco de España a las
entidades financieras al amparo del artículo 3 la Ley 13/1994, de 1 de junio de
Autonomía del Banco de España, o de las remitidas por la Comisión Nacional del
Mercado de Valores a los operadores con base en el artículo 15 de la Ley 24/1988, de
28 de julio, o las que puede emitir la Comisión Nacional del Mercados y de la
Competencia en el ámbito del sector eléctrico, postal, audiovisual o de las
telecomunicaciones conforme al artículo 30 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, que la crea.
Por eso ha de atenderse más al contenido de estos instrumentos que a la denominación
que reciben para determinar su régimen jurídico. En cualquier caso, la jurisprudencia
exige para que las instrucciones puedan tener eficacia jurídica externa que se
encuentren publicadas en el diario oficial correspondiente.
2. Inderogabilidad singular y Principio de Legalidad:
2.1. Eficacia normativa de los reglamentos: El carácter normativo de los
reglamentos, su plena integración en el sistema normativo, determina que dispongan de
plena eficacia obligatoria y que obliguen no sólo a los ciudadanos y a todos los poderes
públicos, sino que vinculen también a la misma Administración u órgano que los dictó.

Que los reglamentos obligan a los ciudadanos y a todos los poderes públicos no es sino
una consecuencia directa de su condición de normas y de la sujeción o vinculación
proclamada en el artículo 9.1 de la Constitución conforme al cual « los ciudadanos y los
poderes públicos están sujetos a la Constitución y a al resto del ordenamiento jurídico »,
del que los reglamentos forman parte.

La sujeción al ordenamiento de los ciudadanos, consustancial al concepto mismo de


Estado de Derecho, requiere de alguna precisión en lo relativo a los poderes públicos.

Los reglamentos obligan al poder legislativo, cualquiera que sea su origen y sin que a
ello se oponga la subordinación jerárquica de los reglamentos a las leyes. Dado que no
existe en nuestro ordenamiento limitación material al ejercicio de la potestad legislativa
del Parlamento, es obvio que las Cortes Generales pueden modificar o derogar
mediante la aprobación de una Ley cualquier reglamento. Pero en tanto que ello no
tenga lugar, se encuentran vinculados a dichas normas como cualquier sujeto de
Derecho.

Del mismo modo, los reglamentos obligan a los Jueces y Tribunales sin que la
referencia contenida en el artículo 117.1 de la Constitución a que se encuentran
únicamente sometidos al imperio de la Ley, signifique otra cosa que las normas con
rango de Ley –incluidos decretos-leyes y los decretos legislativos, excepto cuando
excedan los límites de la delegación– son las únicas que les está vedado enjuiciar o
inaplicar a los órganos jurisdiccionales si las consideran ilegales. Pero ello no excluye
que los Jueces y Tribunales deban aplicar los reglamentos al resolver los litigios a ellos
sometidos, de modo semejante a como lo hacen con las leyes, por cuanto tienen el
deber de resolver ateniéndose al sistema de fuentes establecido (art. 1.7 del Código
Civil), del que los reglamentos forman parte. Y, en fin, los reglamentos vinculan también
a todas las Administraciones Públicas diferentes de las que los dictaron, lo que se
deriva no sólo del principio de sujeción al entero ordenamiento, sino también, del
principio de competencia, que obliga a los poderes públicos a respetar las normas
dictadas en cada ámbito.

2.2. Inderogabilidad singular: El carácter normativo de los reglamentos determina


también que obliguen al propio Gobierno o Administración que los dictó, de manera que
los actos administrativos que dicte deberán respetar los preceptos de aquéllos como
condición inexcusable para su validez. A esta regla, conocida con base en la doctrina
italiana como inderogabilidad singular de los reglamentos se refiere ahora el artículo
37.1 LPACA conforme al cual «Las resoluciones administrativas de carácter particular
no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque
aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición
general».
La inderogabilidad singular de los reglamentos significa fundamentalmente dos cosas.
La primera que la Administración autora de un reglamento no puede dictar actos
singulares en contradicción con el mismo, puesto que en tal caso los actos serán
ilegales, ni dispensar o exceptuar su observancia en un caso concreto. De modo que
quien puede lo más (derogar un reglamento con carácter general) no puede hacer lo
menos (inaplicarlo para uno o varios casos concretos); hasta ese punto alcanza la
integración del reglamento en el ordenamiento jurídico y la sumisión al mismo de la
Administración Pública.

La segunda, que la fuerza obligatoria del reglamento es independiente de su posición


jerárquica: ninguna autoridad administrativa puede incumplir ni exceptuar los
reglamentos dictados por ella misma o por órganos de inferior rango jerárquico. Los
reglamentos, cualquiera que sea su rango jerárquico son normas jurídicas y obligan por
igual a todos los órganos administrativos.

Eso no quiere decir que la regulación contenida en un reglamento haya de afectar por
igual a todos sus destinatarios, o que no se puedan contener en los mismos
excepciones para unos casos concretos. Nada de eso tiene que ver con la
inderogabilidad singular. Si así fuera, será porque la norma lo establece con carácter
general y de modo igual para todos. El reglamento, como la ley, es igual para todos,
aunque pueda no tratar a todos de la misma manera.

La consecuencia de esta segunda dimensión de la inderogabilidad singular es que las


resoluciones que vulneren el contenido de una disposición reglamentaria serían, por
tanto, ilegales, contrarias a Derecho, tal y como loseñala el artículo 37.2 LPACA aunque
con una redacción errónea que necesita ser reinterpretada 12.

3. Clases de Reglamentos:
3.1. Clasificación de los reglamentos: La clasificación más empleada de los
reglamentos es la que, atendiendo a las relaciones del reglamento con la Ley, parte de
la distinción elaborada por Lorenz V ON STEIN siguiendo las relaciones entre ley y
costumbre y distingue entre reglamentos ejecutivos, independientes o de necesidad.

 Reglamentos ejecutivos (secundum legem): son aquellos cuya función es


desarrollar, complementar o “ejecutar” las leyes. Son los reglamentos a los que
se remite la Ley para completar sus mandatos y conforme a su noción clásica
constituyen el “complemento indispensable de la Ley”, de manera que aportan la
regulación indispensable para la aplicación de la Ley, pero solo la indispensable.
Son los reglamentos por excelencia para la concepción restrictiva de la potestad
reglamentaria a que se ha hecho referencia más arriba – prácticamente los
únicos, junto con los meramente organizativos–. Pese a la aparente simplicidad
de la noción, admiten diferentes modalidades en la práctica: junto a supuestos
en los que las leyes precisan los concretos aspectos que requieren el desarrollo
reglamentario, comprenden aquellos otros en los que la ley realiza una remisión
general al reglamento para su desarrollo o ejecución.
 Reglamentos independientes (praeter legem): son aquellos que se dictan para
regular materias sin que exista ni remisión por parte de la Ley, ni previa
regulación legal. Se dictan al margen de la ley y sólo en materias que no se
encuentran reservadas a la Ley. Se trata de un concepto polémico que para
determinada doctrina jurisprudencial sólo tiene cabida en el ámbito organizativo
o doméstico de la Administración o en el de las relaciones especiales de
sujeción –las que tienen lugar en una esfera particular de especial dependencia
respecto de la administración, como sucede con los funcionarios, los presos o
los usuarios de los servicios públicos–. Su concreto alcance en nuestro
ordenamiento se examinará más adelante al estudiar la reserva de ley como
límite a la potestad reglamentaria.
 Reglamentos de necesidad (contra legem): son normas reglamentarias que dicta
la Administración con carácter excepcional y transitorio, para hacer frente a
situaciones de emergencia (por ejemplo, situaciones del artículo 21.1. m) de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que
faculta al Alcalde a adoptar las medidas necesarias en supuestos de
calamidades públicas o situaciones de riesgo para las personas y bienes, con la
obligación de dar cuenta al Pleno). Sin perjuicio de algunas leyes sectoriales que
regulan estas normas (como sucede con la Ley 2/1985, de 21 de enero, de
protección civil), los supuestos más relevantes vienen regulados en la Ley
Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. Por
eso más de que supuestos de reglamentos contra legem se trata de reglamentos
previstos expresamente por la Ley y no dictados al margen de ella.

3.2. Reglamentos estatales, autonómicos, locales y constitucionales: Aunque el


artículo 97 de la Constitución reserva la denominación de reglamentos a los dictados
por el Gobierno en el ejercicio de la potestad reglamentaria, eso no quiere decir que
sólo existan reglamentos generales o estatales. Nada impedía que los Estatutos de
Autonomía, en tanto que normasinstitucionales básicas de las Comunidades
Autónomas, pudieran reconocer la virtualidad de las normas reglamentarias en el seno
de los ordenamientos territoriales o autonómicos.

Así lo hicieron de hecho todos los Estatutos de Autonomía, que atribuyeron la potestad
reglamentaria a los Gobiernos autonómicos siguiendo el mismo modelo del
ordenamiento estatal. De manera que, junto a los reglamentos estatales o generales,
como consecuencia del principio de competencia que caracteriza la relación entre los
diferentes ordenamientos, es posible aludir también a los reglamentos dictados por las
Comunidades Autónomas.

Con fundamento también en el principio de autonomía, susceptible de generar un


ordenamiento propio, cabe aludir igualmente a las normas dictadas por las entidades
básicas que integran la Administración local (municipios, provincias, islas). Estos entes
locales gozan de autonomía territorial institucionalmente garantizada por la Constitución
(artículos 137, 140 y 141), de la que forma parte la potestad normativa que se concreta
en los Reglamentos Orgánicos de los entes locales y en las Ordenanzas.

Se trata de normas de rango inferior a la ley, pero que son expresión de una potestad
normativa originaria que se integra con los demás ordenamientos territoriales a través
de la Ley (estatal y autonómica). Su especificidad radica en que las Ordenanzas locales
no son desarrollo de textos legales –como buena parte de los reglamentos estatales o
autonómicos–, sino manifestación de la potestad normativa local el marco establecido
por dichas leyes. Deben respetar los límites externos que establecen éstas, por lo que
son normas reglamentarias singulares, motivo por el cual el profesor P AREJO ALFONSO
prefiere denominarlas normas estatutarias en el sentido de que son expresión de una
cierta capacidad de auto ordenación en el seno del ordenamiento del Estado.

El concepto de normas estatutarias se emplea también para aludir a las dictadas por las
Universidades o los Colegios Profesionales en ejercicio de una autonomía en este caso
de carácter meramente funcional. También en estos supuestos las normas
reglamentarias se dictan dentro del marco delimitado por una Ley que opera como un
límite externo infranqueable, pero sin realizar un desarrollo normativo propiamente dicho
de aquélla.

4. Características de la Potestad Reglamentaria.


4.1. Características y régimen jurídico de la potestad reglamentaria: De lo expuesto
con anterioridad se desprende que el Reglamento es una norma de rango inferior a la
Ley, dictada por el Gobierno y en determinados casos por la Administración, en ejercicio
de la potestad reglamentaria.

Antes de examinar en la lección siguiente el régimen jurídico de dicha potestad, procede


caracterizar la misma con base en tres notas fundamentales: se trata de una potestad
atribuida por la Constitución y la Ley; es una potestad normativa de carácter secundario;
y es una potestad discrecional.

La potestad reglamentaria viene atribuida por la Constitución, de forma expresa o


implícita, al Gobierno de la Nación (art. 97 CE) a los Gobiernos de las Comunidades
Autónomas (arts. 137 y 153 c) CE) y a la Administración local (arts. 137, 140 y 141 CE),
atribución que reiteran la Ley del Gobierno, los diferentes Estatutos de Autonomía y la
Ley Bases de Régimen Local. Y, además, dicha potestad normativa viene atribuida por
las leyes en los demás casos y para los diferentes órganos de las Administraciones
Públicas. Atribución de la potestad reglamentaria que se realiza de forma diferenciada
de la potestad de ejecución de las leyes.

La potestad reglamentaria es una potestad normativa que se concreta en la producción


de normas que se integran en el ordenamiento jurídico. Pero se trata de una potestad
secundaria o subordinada respecto de la Ley, por cuanto dichas normas son de rango
inferior a la Ley y se relacionan con ella a través de los principios de jerarquía y de
reserva de Ley, según se examinará en la Lección siguiente.

Y, finalmente, de su doble condición normativa y secundaria se deriva la naturaleza


discrecional de la potestad reglamentaria. El Reglamento es un norma jurídica y como
tal la Administración es libre para configurar su contenido, si bien su discrecionalidad
varía según que nos encontremos ante un reglamento ejecutivo, supuesto en que es
más reducida, se trate de un reglamento independiente o se aprueba en virtud de una
remisión en blanco de la Ley. En cualquier caso, como toda potestad discrecional, la
reglamentaria está sujeta a determinados límites en su ejercicio, susceptibles de control
por los Tribunales de Justicia. El alcance de esos límites y la modalidad de control de la
potestad reglamentaria en tanto que potestad discrecional se examina en la Lección
siguiente.

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