Tema 4 Definitivo Admin
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y el Principio de Legalidad
Este estudio comparte con el de las demás ramas del Derecho – especialmente del
Derecho Público– la superación de la clásica distinción establecida en el artículo 1
del Código Civil entre ley, costumbre y principios generales del derecho, en la que no
aparece siquiera mencionado el reglamento. La tradicional clasificación de las fuentes,
que reflejaba una tensión histórica entre ley y costumbre, en buena parte anterior al
Estado de Derecho, carece de utilidad en nuestra disciplina, incluso aunque se
considere que el término ley que emplea el Código Civil ha de entenderse no en
su sentido formal y genuino, sino en otro material, como sinónimo de norma escrita.
El auge del positivismo jurídico, especialmente desde el último tercio del siglo XIX, así
como el reconocimiento y expansión del poder normativo del Ejecutivo, dictando primero
normas subordinadas a la Ley (Reglamentos), y después normas con fuerza de Ley
(Decretos Legislativos y Decretos Leyes), determinó que el problema sustancial en la
teoría de las fuentes del Derecho no fuera tanto el de la tensión entre Ley y costumbre,
sino el de la existencia de una pluralidad de normas escritas –fruto de la
coparticipación de los poderes legislativo y ejecutivo en el ejercicio de la potestad
normativa– y el de ordenar las relaciones existentes entre las diferentes normas.
1.2.1. Centro de producción, tipos de normas y su ordenación: Nuestro sistema
jurídico vigente se caracteriza por la existencia de numerosos sujetos dotados de
autonomía y, consiguientemente, con potestad normativa. En nuestro ordenamiento –
dejando de lado las normas del Derecho de la Unión Europea, que también forman
parte del mismo–, tras la Constitución ha de hablarse no de ley o reglamento sino de
leyes o normas de rango reglamentario, en plural. Existen leyes y normas con rango de
Ley del Estado y de las Comunidades Autónomas. Y también, reglamentos estatales
autonómicos, locales o normas estatutarias de otras organizaciones o entes con
capacidad normativa2.
Por eso, dentro de las normas actuales, junto a las tradicionales normas de conducta
que imponen obligaciones, mandatos o prohibiciones, han adquirido especial relevancia
las normas secundarias o “normas sobre normas”, que cumplen la función de ordenar
las normas primarias que regulan conductas o comportamientos. Existen así, por
ejemplo, leyes estatales y leyes autonómicas que prescriben comportamientos, pero
además, dentro de las primeras se encuentran también leyes de delegación, leyes de
armonización o leyes básicas que tienen por finalidad definir el ámbito material que
corresponde a las otras leyes. Del mismo modo, existen normas reglamentarias
ordenadas por razón de la jerarquía del órgano del que proceden, junto conotras
dictadas por órganos o entes en el ejercicio de una potestad normativa reconocida por
el ordenamiento, que operan en un ámbito material determinado reconocido como
propio.
De ahí que las fuentes escritas se ordenen con base en dos principios: el de jerarquía
normativa y el de competencia o de distribución de materias. Conforme al principio de
jerarquía normativa –consagrado en el artículo 9.3 de nuestra Constitución– una fuente
o norma prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano que las
dicta (art. 128 de la LPACA: « Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden
de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá
vulnerar los preceptos de otra de rango superior»). De acuerdo con el principio de
competencia, que es complementario del anterior, la atribución a un órgano o ente
concreto de la potestad de regular determinadas materias permite la creación de
sistemas jurídicos autónomos, que corresponden normalmente con la atribución de
autonomía a determinadas organizaciones o sujetos.
Ello explica que existan ordenamientos o subsistemas jurídicos que se rijan por el
principio de competencia y no por el de jerarquía, que sólo opera, en su caso, en el
interior de cada ordenamiento, lo que puede predicarse de supuestos muy diferentes
entre sí: normas de los órganos constitucionales, normas de los diferentes entes
territoriales, singularmente ordenanzas locales, otras normas estatutarias, etc.. A ello se
hará referencia más adelante al aludir a las clases de las normas reglamentarias.
1.2.2. Las normas no escritas: El auge del positivismo a que se hizo referencia
con anterioridad, la proliferación de normas escritas y la trascendencia del principio de
legalidad, han dejado un escaso margen a las normas no escritas en el Derecho
Administrativo. Aunque conforme al artículo 1.3 del Código Civil haya que reconocer a la
costumbre extra legem la consideración de fuente del Derecho Administrativo, la
necesidad de que no exista norma escrita para que tengavirtualidad la costumbre,
determina que su papel sea, en términos generales, muy reducido, aunque existan
ejemplos de su trascendencia en determinados ámbitos (régimen local o regulación de
las aguas).
Por último, ha de destacarse que los principios generales del Derecho han tenido una
gran trascendencia en la formación histórica del Derecho Administrativo, que ha forjado
muchas de sus instituciones jurídicas a la luz de los principios decantados en la
jurisdicción contencioso-administrativa y que han terminado positivizándose, siendo
recogidos en las normas escritas.
1.4. La evolución histórica del reglamento: Señala SANTAMARÍA PASTOR 4 que lo que hoy
entendemos por reglamento y potestad reglamentaria tiene su origen en una pugna
secular por la conquista de la hegemonía en el campo de la producción normativa entre
el poder ejecutivo y las asambleas representativas, si bien el concepto actual de
reglamento no comienza a definirse sino cuando el tipo de norma que
hoyconocemos como ley hace su aparición en el panorama europeo, con los inicios del
régimen liberal: esto es, a fines del siglo XVIII en el continente y casi dos siglos antes en
Inglaterra.
Por ello, el criterio decisivo es el denominado criterio ordinamentalista, esto es, que el
reglamento en tanto que norma jurídica, se integra en el ordenamiento jurídico, y es
susceptible de ser aplicado en una serie indeterminada de supuestos. Frente a ello, el
acto no innova el ordenamiento y tiende a agotar su contenido con su cumplimiento, sin
perjuicio de que en ocasiones den lugar al nacimiento de una relación jurídica con
efectos dilatados en el tiempo8.
Más allá de las instrucciones y existen otras disposiciones de carácter interno como las
relaciones de puestos de trabajo, a las que se reconocía carácter reglamentario aunque
finalmente son consideradas como actos, por lo que la distinción no es siempre
pacífica11.
Por otra parte, ha de tenerse presente que hay disposiciones que, pese a denominarse
circulares o instrucciones, contienen verdaderos reglamentos con efectos jurídicos
frente a terceros. Es el caso, por ejemplo, de las dirigidas por el Banco de España a las
entidades financieras al amparo del artículo 3 la Ley 13/1994, de 1 de junio de
Autonomía del Banco de España, o de las remitidas por la Comisión Nacional del
Mercado de Valores a los operadores con base en el artículo 15 de la Ley 24/1988, de
28 de julio, o las que puede emitir la Comisión Nacional del Mercados y de la
Competencia en el ámbito del sector eléctrico, postal, audiovisual o de las
telecomunicaciones conforme al artículo 30 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, que la crea.
Por eso ha de atenderse más al contenido de estos instrumentos que a la denominación
que reciben para determinar su régimen jurídico. En cualquier caso, la jurisprudencia
exige para que las instrucciones puedan tener eficacia jurídica externa que se
encuentren publicadas en el diario oficial correspondiente.
2. Inderogabilidad singular y Principio de Legalidad:
2.1. Eficacia normativa de los reglamentos: El carácter normativo de los
reglamentos, su plena integración en el sistema normativo, determina que dispongan de
plena eficacia obligatoria y que obliguen no sólo a los ciudadanos y a todos los poderes
públicos, sino que vinculen también a la misma Administración u órgano que los dictó.
Que los reglamentos obligan a los ciudadanos y a todos los poderes públicos no es sino
una consecuencia directa de su condición de normas y de la sujeción o vinculación
proclamada en el artículo 9.1 de la Constitución conforme al cual « los ciudadanos y los
poderes públicos están sujetos a la Constitución y a al resto del ordenamiento jurídico »,
del que los reglamentos forman parte.
Los reglamentos obligan al poder legislativo, cualquiera que sea su origen y sin que a
ello se oponga la subordinación jerárquica de los reglamentos a las leyes. Dado que no
existe en nuestro ordenamiento limitación material al ejercicio de la potestad legislativa
del Parlamento, es obvio que las Cortes Generales pueden modificar o derogar
mediante la aprobación de una Ley cualquier reglamento. Pero en tanto que ello no
tenga lugar, se encuentran vinculados a dichas normas como cualquier sujeto de
Derecho.
Del mismo modo, los reglamentos obligan a los Jueces y Tribunales sin que la
referencia contenida en el artículo 117.1 de la Constitución a que se encuentran
únicamente sometidos al imperio de la Ley, signifique otra cosa que las normas con
rango de Ley –incluidos decretos-leyes y los decretos legislativos, excepto cuando
excedan los límites de la delegación– son las únicas que les está vedado enjuiciar o
inaplicar a los órganos jurisdiccionales si las consideran ilegales. Pero ello no excluye
que los Jueces y Tribunales deban aplicar los reglamentos al resolver los litigios a ellos
sometidos, de modo semejante a como lo hacen con las leyes, por cuanto tienen el
deber de resolver ateniéndose al sistema de fuentes establecido (art. 1.7 del Código
Civil), del que los reglamentos forman parte. Y, en fin, los reglamentos vinculan también
a todas las Administraciones Públicas diferentes de las que los dictaron, lo que se
deriva no sólo del principio de sujeción al entero ordenamiento, sino también, del
principio de competencia, que obliga a los poderes públicos a respetar las normas
dictadas en cada ámbito.
Eso no quiere decir que la regulación contenida en un reglamento haya de afectar por
igual a todos sus destinatarios, o que no se puedan contener en los mismos
excepciones para unos casos concretos. Nada de eso tiene que ver con la
inderogabilidad singular. Si así fuera, será porque la norma lo establece con carácter
general y de modo igual para todos. El reglamento, como la ley, es igual para todos,
aunque pueda no tratar a todos de la misma manera.
3. Clases de Reglamentos:
3.1. Clasificación de los reglamentos: La clasificación más empleada de los
reglamentos es la que, atendiendo a las relaciones del reglamento con la Ley, parte de
la distinción elaborada por Lorenz V ON STEIN siguiendo las relaciones entre ley y
costumbre y distingue entre reglamentos ejecutivos, independientes o de necesidad.
Así lo hicieron de hecho todos los Estatutos de Autonomía, que atribuyeron la potestad
reglamentaria a los Gobiernos autonómicos siguiendo el mismo modelo del
ordenamiento estatal. De manera que, junto a los reglamentos estatales o generales,
como consecuencia del principio de competencia que caracteriza la relación entre los
diferentes ordenamientos, es posible aludir también a los reglamentos dictados por las
Comunidades Autónomas.
Se trata de normas de rango inferior a la ley, pero que son expresión de una potestad
normativa originaria que se integra con los demás ordenamientos territoriales a través
de la Ley (estatal y autonómica). Su especificidad radica en que las Ordenanzas locales
no son desarrollo de textos legales –como buena parte de los reglamentos estatales o
autonómicos–, sino manifestación de la potestad normativa local el marco establecido
por dichas leyes. Deben respetar los límites externos que establecen éstas, por lo que
son normas reglamentarias singulares, motivo por el cual el profesor P AREJO ALFONSO
prefiere denominarlas normas estatutarias en el sentido de que son expresión de una
cierta capacidad de auto ordenación en el seno del ordenamiento del Estado.
El concepto de normas estatutarias se emplea también para aludir a las dictadas por las
Universidades o los Colegios Profesionales en ejercicio de una autonomía en este caso
de carácter meramente funcional. También en estos supuestos las normas
reglamentarias se dictan dentro del marco delimitado por una Ley que opera como un
límite externo infranqueable, pero sin realizar un desarrollo normativo propiamente dicho
de aquélla.