Tutela Gustavo Petro

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magister Derecho Administrativo – Especialista en Derecho Electoral

Conjuez Consejo de Estado – Corte Suprema de Justicia
Carvajal Londoño Abogados
HONORABLES MAGISTRADOS
CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
SECRETARÍA GENERAL - REPARTO
E.S.D.
REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA

ACCIONANTE: GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO – PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA.
ACCIONADA: SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO
DE ESTADO.
TERCEROS: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Y COMISIÓN DE

ACUSACIONES DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES.
HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO, abogado en ejercicio identificado

como aparece al pie de mi firma, obrando conforme al poder otorgado por el Señor
Presidente de la República, Doctor GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO,
acudo ante los Honorables Magistrados, con el propósito de interponer acción de
tutela contra la decisión contenida en auto de la SALA DE CONSULTA Y
SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO, de fecha 6 de agosto de 2024,
mediante la cual dijo resolver un conflicto de competencia entre la Comisión Legal
de Investigación y Acusaciones de Cámara de Representantes y el Consejo
Nacional Electoral, para investigar la posible violación de topes de la campaña
presidencial que llevó al Doctor GUSTAVO PETRO URREGO a ser Presidente de
la República de Colombia, y con cuyo pronunciamiento incurrió en diferentes
defectos que constituyen abierta violación de los derechos fundamentales del aquí
accionante y que solicitamos sean amparados por esta Corporación, dejando sin
efecto la referida decisión y en consecuencia se ordene al CONSEJO NACIONAL
ELECTORAL se abstenga de dar cumplimiento a la decisión proferida por la SALA
DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO, en adelante la
Sala de Consulta, y reponer la actuación para declararse inhibida, toda vez que se
ha autorizado al CONSEJO NACIONAL ELECTORAL continuar con el trámite del
proceso que adelanta actualmente, estando ya agotada su competencia, como lo
explicaré adelante, otorgándole competencia para investigar al Presidente de la
República, que es aforado 1 , frente a hechos contenidos en denuncias por
supuesta violación de topes de la campaña, que ya se encuentran caducadas o
que fueron presentadas cuando ya habían transcurrido más 30 días con
1 Fuero especial constitucional, sentencia SU 431 de 2015.

1
Calle 95 número 15-33 Oficina 601-Telefax 6232498-6232489
Bogotá D.C. E-Mail: hector@carvajallondono.com
posterioridad a la elección del primer mandatario, de manera contraria a lo

dispuesto en sentencia C-1153-2005.
El amparo que se solicita pretende además prevenir que sigua causando un caos
jurídico que connota el inminente riesgo de afectar la estabilidad institucional del
país; y cuya decisión fue adoptada de manera arbitraria y con abuso de la
competencia otorgada a la Sala de Consulta ya referida, como seguidamente paso
a exponerlo:
1. ANTECEDENTES CITADOS POR EL CONSEJO DE ESTADO EN SU DECISIÓN
“(…)
1. El 28 de febrero de 2022, el representante a la Cámara por Bogotá, Edward
David Rodríguez Rodríguez, presentó una queja ante el Consejo Nacional
Electoral por el presunto incumplimiento del entonces precandidato presidencial,
doctor Gustavo Francisco Petro Urrego, en la presentación de los ingresos y
gastos de la campaña a la consulta interpartidista de la «Coalición Pacto
Histórico». Le correspondió el conocimiento al magistrado Álvaro Hernán Prada
Artunduaga y se le asignó el radicado CNE-E-DG-2022-006076.
2. El 2 de febrero de 2023, se radicó queja anónima ante el Consejo

Nacional Electoral, por las presuntas irregularidades en la financiación y
presentación de los informes de ingresos y gastos de la campaña electoral de
primera y segunda vuelta presidencial de la «Coalición Pacto Histórico». Le
correspondió el conocimiento al magistrado Benjamín Ortiz Torres, bajo el
radicado CNE-E-DG-2023-002164.
3. El 28 de febrero de 2023, el Consejo Nacional Electoral ordenó la

apertura de la indagación preliminar y, en la misma etapa de averiguación se
expidieron varios autos2, mediante los cuales se ordenó la práctica y recaudo de
pruebas dentro del proceso en mención.
4. El 3 de mayo de 2023, el señor José Manuel Abuchaibe Escolar interpuso

ante la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de
Representantes denuncia constitucional «POR INFRACCION DE LA
CONSTITUCIÓN Y LEYES DE LA REPÚBLICA CONTRA EL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA GUSTAVO PETRO URREGO», para que se investigara y
sancionara por la presunta violación de los topes o límites de gastos en la
2 Autos de fechas: 28 de febrero de 2023; 3 de marzo de 2023; 2 de mayo de 2023; 30 de mayo de

2023; 4 de julio de 2023; 10 de agosto de 2023; 12 de diciembre de 2023; 9 de enero de 2024; 17
de enero de 2024; 23 de enero de 2024; 7 de febrero de 2024; 19 de febrero de 2024; 23 de febrero
de 2024; 6 de marzo de 2024 y 22 de abril de 2024.
2
campaña electoral a la presidencia.
5. El 26 de mayo de 2023, mediante oficio C.I.A.3.8.12.32-2023 la Comisión

de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes remitió, por
competencia, al Consejo Nacional Electoral la «denuncia por infracción de la
Constitución y leyes de la República contra el presidente de la República
GUSTAVO PETRO URREGO» que se presentó el 3 de mayo de 2023. El
Consejo Nacional Electoral la recibió y le asignó el radicado CNE-E-DG-2023-
012924.
6. El 5 de junio de 2023, los señores Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga,

Miguel Abraham Polo Polo, Miguel Uribe Turbay y Alejandro Pardo Cortés
radicaron ante la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de
Representantes cuatro denuncias, por separado, en contra del doctor Gustavo
Francisco Petro Urrego, por la presunta «Financiación de campañas electorales
con fuentes prohibidas» y «Violación de los topes o límites de gastos en las
campañas electorales».
7. El 6 de junio de 2023, la Comisión de Investigación y Acusaciones de la

Cámara de Representantes del Congreso de la Republica remitió, por
competencia, al Consejo Nacional Electoral las cuatro denuncias relacionadas
con los topes de campaña «del candidato a la Presidencia de la Republica Dr.
Gustavo Petro Urrego»
8. Mediante Auto del 4 de julio de 2023, el Consejo Nacional Electoral

incorporó las quejas del hecho número 6 en el radicado CNE-E-DG-2023-
002164.
9. El Consejo Nacional Electoral, mediante Auto del 10 de agosto de 2023,

resolvió acumular la queja interpuesta por el señor José Manuel Abuchaibe
Escolar, de radicado CNE-E-DG-2023-012924, en el radicado CNE-E-DG-2023-
002164.
10. Mediante Auto de Sustanciación del 16 de mayo de 2024, la Comisión de

Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes del Congreso de
la Republica solicitó al Consejo Nacional Electoral «la remisión de las
actuaciones de carácter investigativo adelantadas en contra del aforado
constitucional GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO, actual presidente de
la República».
11. El 5 de junio de 2024, el Consejo Nacional Electoral propuso ante la Sala

de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto positivo de
competencias entre esta autoridad y la Comisión Legal de Investigación y
Acusaciones de la Cámara de Representantes del Congreso de la República,
con el propósito de que se defina la autoridad competente para investigar y
sancionar las presuntas irregularidades en la financiación y presentación de
3
informes de ingresos y gastos frente a las campañas de consulta interpartidista y

presidenciales de primera y segunda vuelta del año 2022 de la COALICIÓN
PACTO HISTÓRICO, en las cuales fungió como candidato el ciudadano
GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO, quien de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 19 de la Ley 996 de 2005 es uno de los sujetos activos
cualificados en materia de responsabilidad.”
Actuaciones posteriores:
Mediante acción de tutela con radicación 11001031500020240411500, siendo

Ponente el Dr. Rafael Francisco Suarez, presentada por una fundación
denominada DILO COLOMBIA, se pretendió que se remitiera el referido conflicto
de competencias a la Corte Constitucional, la cual fue declarada improcedente,
pero se aclara que en el referido asunto el Presidente de la República no se
constituyó como parte, ni se solicitaba el amparo de sus derechos particulares.
Aunque en dicha tutela se declaró la improcedencia de la misma, dos de los tres

magistrados que profirieron la decisión aclararon su voto, toda vez que no
estuvieron de acuerdo con el hecho de haberse hecho un análisis de fondo del
asunto, toda vez que cuando se declara la improcedencia, mal puede realizarse
tal pronunciamiento en el contexto de las consideraciones para resolver.
Al amparo de dicho estudio que hizo el Magistrado Ponente, Dr. Rafael

Francisco Suarez, terminó aumentando el caos jurídico ya creado, al considerar
que el proceso que se sigue en la Comisión de Investigación y Acusación de la
Cámara de Representantes, contra el Presidente de la República, por la
violación de los topes de campaña, es un procedimiento administrativo y no una
actuación judicial, mientras que la Sala de Consulta sostuvo en su decisión que
tal actuación es jurisdiccional, que es lo que en derecho corresponde. Esto se
dijo en el referido fallo de tutela:
“Es así como un juicio al presidente de la República comporta 3

dimensiones diferenciables, a saber: i) política, pues el Congreso ejerce el
«derecho de punición por indignidad política (impeachment)» 23 y está
facultado para disponer la privación temporal o pérdida absoluta de los
derechos políticos del investigado; ii) administrativa, en tanto se impone
la sanción de destitución en el ejercicio del cargo; y iii) judicial, porque
la investigación puede arrojar resultados que comprometan la
responsabilidad penal del servidor y, por ende, debe ser juzgado por la
Corte Suprema de Justicia.” Negrilla fuera de texto.
4
Leída la sentencia C-386 de 1996, que se cita a pié de página de este aparte del
referido fallo, allí la Corte sostiene todo lo contrario a lo concluido por el Ponente
Dr. Suárez:
“Así, en los juicios por delitos comunes, ni la Cámara ni el Senado imponen

sanciones sino que su labor es un prerrequisito para el desarrollo del proceso
penal mismo, el cual se adelanta ante la Corte Suprema, pues la Constitución
señala claramente que en tales eventos el Senado se limita a declarar si hay
o no seguimiento de causa y, si es el caso, procede a poner al acusado a
disposición de su juez natural, la Corte Suprema. La labor del Congreso es
entonces la de configurar un requisito de procedibilidad, por lo cual esta
Corporación ha dicho que este fuero especial ante el Congreso "no implica el
sometimiento a jueces y tribunales especiales, esto es, distintos de los
ordinarios, en aquellos casos en que sean objeto de investigaciones y
eventualmente acusaciones, determinados funcionarios del Estado, sino el
cumplimiento de un trámite procesal especial de definición de la procedencia
subjetiva y en concreto del juicio penal.[10]"
Por su parte, los juicios por indignidad simple, por su propia naturaleza, son
procesos que tienen un carácter más político que penal, esto es, son un "juicio
de responsabilidad política"[11], pues constituyen, como lo dijo en su momento
la Corte Suprema de Justicia cuando ejercía la guarda de la Constitución, el
ejercicio del "derecho de punición por indignidad política (impeachment)[12]".
Por ello en tales casos la Cámara es verdaderamente un fiscal pleno y el
Senado es el juez natural de los altos dignatarios, pero la única sanción
que puede imponer este cuerpo representativo en tal proceso es la destitución
del cargo y la pérdida o suspensión de los derechos políticos (CP art. 175 ord
2º).” Resalta la defensa.
Lo anterior tiene sentido, en la medida que si la pérdida del cargo del Presidente de
la República en un juicio por indignidad tuviera la connotación de acto administrativo,
sería el Consejo de Estado quien términaria definiendo la suerte del primer
mandatario, en la medida que bien podría incoar los medios de control establecidos
en el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo ante
tal autoridad.
Por otra parte, luego de proferida la decisión de la Sala de Consulta, la defensa del
Presidente de la República presentó un incidente de nulidad, pidiendo medida
cautelar para que se suspendiera el avance del proceso en su contra en el Consejo
Nacional Electoral, sin que hasta la fecha se haya resuelto, por lo que tal mecanismo
no resulta con la eficacia que demandan las circunstancias que se presentan, como
paso a exponerlo adelante.
5
Debo anotar que en la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil, se tuvo en

cuenta que el 28 de febrero de 2022, el representante a la Cámara por Bogotá,
Edward David Rodríguez Rodríguez, presentó una queja ante el Consejo Nacional
Electoral por el presunto incumplimiento del entonces precandidato presidencial,
doctor Gustavo Francisco Petro Urrego, en la presentación de los ingresos y gastos
de la campaña a la consulta interpartidista de la «Coalición Pacto Histórico». Le
correspondió el conocimiento al magistrado Álvaro Hernán Prada Artunduaga y se le
asignó el radicado CNE-E-DG-2022-006076, lo cual no pertenece a la campaña de
Gustavo Petro, sino a actos previos de selección del candidato, cuyas cuentas se
rinden por separado y por lo mismo se trata de dos asuntos que no pueden ser
acumulables. , por tales razones el planteamiento en la presente tutela va dirigido
exclusivamente al proceso de violación de topes que el CNE adelanta en etapa
preliminar.
2. ANÁLISIS JURÍDICO DE LOS FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

ADOPTADA POR LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL QUE SE
OBJETA.
La Sala partió de su competencia para dirimir el conflicto que se le planteaba,

invocando el artículo 39 y el numeral 10 del artículo 112 del CPACA, cuyas
normas determinan la función de dicha Sala de la siguiente forma:
“ARTÍCULO 39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los

conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de
la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la
actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente,
remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal
Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden
departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre
autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos
departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se

consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
<Inciso modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el

siguiente:> En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento:
recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las
autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el
término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o
consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil
6
del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los cuarenta
(40) días siguientes: Contra esta decisión no procederá recurso alguno.
Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se

suspenderán.”
El numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19
de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:
“10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos

del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o
descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén
comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala
lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la
información necesaria para el efecto.”
Seguidamente la Sala de Consulta dejó claro que el conflicto radica en la

competencia para conocer exclusivamente en el marco de la queja de radicado
CNE-E-DG-2022-006076, cuyo radicado no corresponde al ámbito de la
investigación que adelanta el CNE por violación de topes, sino con la Consulta
que se realizó para escoger el candidato presidencial, así como de las quejas
acumuladas por el Consejo Nacional Electoral, en el radicado CNE-E-DG-2023-
002164, que es finalmente sobre el que fue planteado el conflicto a resolver.
Así mismo, no tuvo en cuenta el proceso que actualmente se adelanta por los
mismos hechos ante la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la
Cámara de Representantes del Congreso de la República, advirtiendo que esta
última tiene carácter jurisdiccional, toda vez que su competencia no le permite
dirimir un conflicto entre una autoridad jurisdiccional y una administrativa.
No obstante, contrario a lo anterior, la Sala de Consulta se arrogó la

competencia para dirimir el conflicto, entre una entidad que tiene carácter
jurisdiccional y otra de carácter administrativo, acudiendo al deber general del
artículo 3 de la ley 1437 de 2011 y en ejercicio de la función prevista en el
artículo 241 numeral 11, de la Constitución Política, modificado por el artículo
14 del Acto Legislativo 2 de 2015, normas que no resultan aplicables, por no
existir vacío legal, puesto que ha sido la misma ley la que ha determinado de
manera estricta la competencia exclusiva de dicha Sala, y que la circunscribe
solamente para dirimir conflictos que se presenten entre autoridades
administrativas, que son los casos referidos en la norma.
7
Hecha esa introducción de carácter conciso y riguroso, la Sala de Consulta

procedió a resolver el problema jurídico planteado, el cual estipuló así:
“La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para adelantar las
investigaciones administrativas por las presuntas violaciones al régimen de
financiación de las campañas de consulta interpartidista y presidenciales de
primera y segunda vueltas del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en las
cuales fungió como candidato el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego e
imponer las sanciones que correspondan (...). (Resaltado fuera de texto).
Nota fuera de texto. Lo anterior, en concepto del suscrito accionante, para

destacar que no se estaba involucrando la actuación jurisdiccional de la
Comisión de Acusaciones, lo que necesariamente planteaba inexistencia de
conflicto, respecto de la competencia de esta última, en relación con la
competencia administrativa, por cuanto la ley solamente otorgó esa competencia
al CNE, mientras que la referida Comisión de Acusaciones, cuenta con
competencia jurisdiccional en relación con la investigación y juzgamiento del
Presidente de la República, previo agotamiento del trámite de revisión de
cuentas por parte del CNE, por intermedio del Fondo de financiación de
campañas, que arroje como resultado la imposición de las sanciones pecuniarias
al gerente y a los auditores de la campaña, siendo este un requisito de
procedibilidad constitucional y legal para que la Cámara de Representantes
pueda activar su competencia foral, lo que en el caso en estudio culminó con la
expedición de actos administrativos de las campañas de primera y segunda
vueltas, que hoy se encuentran en firme y ejecutoriados y que no fueron
demandados dentro de los términos de caducidad y por lo mismo están
amparados por la presunción de legalidad y firmeza jurídica. Se anexan los
actos administrativos como prueba.
Tampoco se incluyó la denuncia correspondiente al señor Edward Rodríguez,

por no tratarse de una denuncia relacionada con las cuentas de la campaña en
primera y segunda vueltas.
Continúa la Sala:
“(…) En concepto del Consejo Nacional Electoral, la competencia para adelantar

las actuaciones administrativas con relación al presunto incumplimiento al
régimen de financiación de las campañas presidenciales, incluso donde los
candidatos han resultado elegidos jefes de Estado, recae únicamente en esta
entidad, de conformidad con lo establecido en los artículos constitucionales 109
y 265 y lo estipulado en la Ley 996 de 2005.
En contraste, la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de

Representantes del Congreso de la República insiste en que los procedimientos
8
e investigaciones que se surtan contra el presidente de la República, en razón

de su fuero presidencial, corresponde a esa comisión.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas:
i. Naturaleza del Consejo Nacional Electoral. Reiteración.

ii. Función general del Consejo Nacional Electoral de Inspección, Vigilancia y
Control de las campañas electorales presidenciales
iii. Régimen de financiación de campañas electorales para la Presidencia de la
República.
iv. La Comisión Legal de Investigación y Acusación de la Cámara de
Representantes. Ámbito competencial. Reiteración.11
v. Fuero de los altos servidores del Estado. Fuero Constitucional para la
investigación y juzgamiento del presidente de la Republica. Reiteración.12
vi. Caso concreto.”
En resumen, la Sala de Consulta hizo un estudio de fondo sobre las normas que
regulan la competencia de cada una de las entidades involucradas en un supuesto
conflicto, que realmente no se presentaba, dadas las consideraciones antes
señaladas, razón por la cual, en la parte resolutiva de la decisión adoptada,
culminó determinado que tanto el CNE como la Comisión de Acusaciones,
cuentan con competencia para investigar administrativamente al Presidente de la
República, la primera, y, la segunda, jurisdiccionalmente, en los siguientes
términos:
“RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al Consejo Nacional Electoral, para

continuar la investigación administrativa por las presuntas irregularidades en la
financiación y presentación de informes de ingresos y gastos frente a las
campañas de consulta interpartidista y presidenciales de primera y segunda
vuelta del año 2022 de la Coalición Pacto Histórico, en las cuales fungió como
candidato el ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego e imponer las sanciones
administrativas correspondientes, si ha ello hay lugar.
SEGUNDO: DECLARAR COMPETENTE al Congreso de la República para

decidir sobre la eventual sanción de pérdida del cargo del presidente de la
República, de manera autónoma y según el procedimiento contemplado para las
investigaciones y juicios por indignidad política, en los términos del artículo 21 de
la Ley Estatutaria 996 de 2005, cuando de la investigación adelantada por el
Consejo Nacional Electoral por irregularidades en la financiación de la campaña
presidencial 2022- 2026 proceda la referida sanción.
TERCERO. REMITIR el expediente al Consejo Nacional Electoral, para el

ejercicio de la competencia correspondiente.
9
CUARTO. COMUNICAR la presente decisión al Consejo Nacional Electoral y a

la Comisión Legal de Investigación y Acusaciones de la Cámara de
Representantes del Congreso de la República.”
No obstante, no haberse definido ningún conflicto, en estricto sentido, la Sala de

Consulta lo que hizo fue atribuirse una competencia para arrogarse en su decisión
una facultad que no tiene, con la finalidad de configurar la tesis de que el
Presidente de la República no cuenta con fuero constitucional ante las autoridades
administrativas, trayendo a colación unas citas jurisprudenciales que desconocen
el precedente trazado por la Corte Constitucional, el cual determina el concepto
de fuero especial constitucional del Presidente de la República y de otros
altos funcionarios, con efectos jurídicos que cobijan a la Sala de Consulta, fuero
que está consagrado en la Constitución Nacional –artículos 174-175 y 178- y
definido en la Sentencia de Unificación SU-431 DE 2015.
Así las cosas, la Sala de Consulta actuó de manera arbitraria, al violar la regla
obligatoria del referido pronunciamiento del máximo tribunal de lo constitucional,
puesto que estableció que el Presidente de la República no cuenta con fuero
frente a las autoridades administrativas, y, al mismo tiempo, ordenar, con base en
este fundamento jurídico arbitrario, no convencional, inconstitucional e ilegal, que
el CNE puede seguir adelante con el proceso que adelanta contra el
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA ante esa Corporación Electoral. Por
consiguiente, habilitó una competencia que ni la constitución, ni la ley, ni el
Precedente Constitucional, en la precitada sentencia de unificación, no le otorgan
al CNE sino al Congreso de la República, previo requisito de procedibilidad que ya
quedó explicado.
De otra parte, habiéndose adentrado la Sala de Consulta en el análisis en que

incurrió arbitrariamente, por no tener competencia para ello, trajo a colación los
precedentes de la Corte Constitucional, y normas que regulan el régimen de
caducidad de la actuación administrativa, como es el caso del auto 916 de 2024,
respecto de la competencia del Consejo Nacional Electoral en relación con la
facultad de establecer la violación de los topes y la financiación de la campaña
presidencial, la cual está limitada en relación con quejas o denuncias, que tengan
que ver con la violación de topes de la campaña o su financiación, se hayan
formulado dentro de los 30 días siguientes a la elección del Presidente de la
República.
El mencionado auto hace en los numerales 9 y 10, la siguiente exposición de

consideraciones:
“(…) 9. En ese orden, el artículo 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, por medio
de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, facultó al
10
Consejo Nacional Electoral para adelantar auditorías, revisorías e investigaciones

sobre el estricto cumplimiento de las normas sobre financiación de campañas. Y,
en caso de comprobar irregularidades en el financiamiento, imponer las sanciones
correspondientes de acuerdo con la valoración que haga de la gravedad de las
faltas y “con aplicación del procedimiento previsto en las normas vigentes que
regulan a dicho Consejo”15. El parágrafo de esta norma previó que “[l]a denuncia
por violación de los topes de campaña deberá ser presentada dentro de los
treinta (30) días siguientes a la fecha de la elección presidencial”16.
10. Asimismo, el artículo 16 de dicha ley fijó la obligación del candidato

presidencial de designar un gerente encargado de administrar todos los recursos,
quien será “el representante oficial de la campaña presidencial ante el Consejo
Nacional Electoral para todos los efectos relacionados con la financiación de la
campaña política y la posterior presentación de informes, cuentas y reposición de
los gastos de la campaña”. En consonancia, el artículo 19 ibidem dispuso que “[e]l
candidato presidencial, el gerente, el tesorero y el auditor de las campañas,
responderán solidariamente por la oportuna presentación de los informes
contables y por el debido cumplimiento del régimen de financiación de campañas”
(...)” (Resaltado fuera de texto).
Al revisar este aspecto de la providencia, se observa que a pie de página trajo las
citas 15 y 16, invocando la regla del precedente establecida, con efectos erga
omnes, por constitucionalidad declarada de la Ley 996 de 2005 mediante
sentencia C-1153 de 2005, en cuyos apartes se dijo:
“Finalmente, en el parágrafo, la norma prevé un lapso de 30 días siguientes a la

elección presidencial, dentro de los cuales podrán presentarse las denuncias por
violación de topes de campaña. Aunque el Procurador General de la Nación
solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma por considerar que dicho
término es insuficiente -habida cuenta de la magnitud de la decisión que podría
adoptarse, esta Corporación considera que un lapso mayor mantendría en
entredicho la legitimidad de la elección y -contrario a lo supuesto por el Ministerio
Público- comprometería peligrosamente la estabilidad de las instituciones. Para la
Corte es claro que un término de un mes constituye un plazo prudencial
dentro del cual puede impugnarse la elección presidencial por superación
del tope de financiación, pero que un término superior comprometería la
institucionalidad en tanto que mantendría evidente incertidumbre sobre la
provisión del cargo más importante del poder Ejecutivo.
Ahora bien, en el evento de que se considere que dicho lapso no sólo se predica
de la denuncia por exceso de topes en la campaña del presidente electo, sino de
las demás campañas presidenciales, la Corte considera que los treinta días
señalados determinan la competencia del Consejo Nacional Electoral para
imponer las sanciones previstas, pero no elimina la procedencia de acciones
distintas destinadas a proteger los intereses vulnerados por la superación de
dichos topes.
11
En efecto, la interpretación de la Corte indica que, pasados los treinta días

desde la elección del presidente, el Consejo Nacional Electoral pierde
competencia para recibir las denuncias por violación a los topes de
financiación de las campañas, pero la ciudadanía y las entidades de control
conservan las competencias asignadas para regular el manejo adecuado de
los dineros públicos comprometidos. Los ciudadanos, entonces, podrían iniciar
acciones populares para reponer la agresión contra los intereses públicos, al
tiempo que la Contraloría podría iniciar los correspondientes juicios fiscales por
responsabilidad de este tipo.
Por las razones anotadas, la Corte Constitucional considera que el artículo 21 del
proyecto de ley de la referencia se ajusta, con el condicionamiento anotado, a la
Carta Política. En cuanto al numeral 2º de la disposición, la norma es exequible en
el entendido que la congelación procede una vez concluida la campaña, en el
momento de la reposición de votos, pero la expresión “para el desarrollo de la
campaña” será declarada inexequible por las razones previstas.” (Resaltado fuera
de texto).
No obstante, habiendo analizado este aspecto, el de la caducidad, la Sala de

Consulta ordena al CNE seguir adelante con la actuación, desconociendo que su
determinación no se encuadra jurídicamente dentro de sus facultades, que en
caso de estarse frente a un conflicto de competencias estrictamente
administrativas, evento en el que si tendría competencia, solamente estaría
facultada para definir la competencia, pero no para ordenar seguir adelante con
una investigación administrativa y, mucho menos, cuando dicha investigación ya
se encuentra caducada, como fue lo que aquí se dispuso, por lo que esta decisión
de la Sala de Consulta configura una clara y palpable violación del debido proceso
del Presidente de la República y viola el precedente constitucional en cita.
Lo que en derecho correspondía hacer la Sala de Consulta, era INHIBIRSE de

resolver, por falta de competencia legal para resolver, como lo ha hecho en
situaciones similares la Corte Constitucional, tal y como se puede constatar en el
Auto de fecha A-1874/23 del 15 de agosto de 2023, y no haberse atribuido una
competencia, como si existiera vacío un legal. Veamos el pronunciamiento de la
Corte en el auto referido:
“(…)
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
5. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los

conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de
la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[5].
12
6. Falta de competencia de la Corte Constitucional para resolver

conflictos suscitados entre Procuradurías regionales y Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial por no ser conflictos entre distintas jurisdicciones. Reiteración
jurisprudencial. En la sentencia C-030 de 2023, este tribunal estudió la
constitucionalidad del artículo 2 de la Ley 2094 de 2021, el cual atribuyó a la
Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas,
inclusive los de elección popular y también se le otorgaron facultades para
adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución,
suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
7. En esa oportunidad, la Sala Plena declaró la inexequibilidad de las

expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional” contenidas en los artículos 1°, 54,
73 y 74 de la Ley 2094 de 2021, al considerar que “las funciones disciplinarias que
ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional”. Por lo anterior,
declaró la exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094
de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la
Procuraduría son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional, concluyendo así,
que la Procuraduría General de la Nación y su Procuradurías Regionales ejercen
función disciplinaria de naturaleza administrativa.
8. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado para dirimir conflictos de competencia derivados de actuaciones
administrativas de una autoridad que ejerce función jurisdiccional y una autoridad
administrativa. Conforme con el artículo 39[6] y el numeral 10° del artículo 112[7] del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en
adelante, “CPACA”), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es
la competente para conocer los conflictos de competencia que se susciten entre
autoridades del orden nacional, incluidas las entidades territoriales, que no estén
sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; y de aquellos
asuntos de naturaleza administrativa y que versen sobre un caso particular y
concreto[8].
9. Examen del caso concreto. La Sala Plena constata que carece de

competencia para resolver la disputa planteada porque no es un conflicto entre
“distintas jurisdicciones”[9]. En consecuencia, no es posible dictar un
pronunciamiento de fondo y, por ende, se declarará inhibida para adoptar una
decisión sobre la controversia, siendo necesario remitir el expediente a la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para lo de su competencia,
conforme con lo dispuesto en los artículos 39 y 112.10 del CPACA. Esto, debido a
que este tribunal advierte que el litigio propuesto es un conflicto de competencias
entre (i) la Procuraduría de Instrucción Provincial de Santa Rosa de Viterbo,
autoridad en ejercicio de funciones disciplinarias administrativas, y (ii) la
Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá y Casanare, autoridad que
ejerce función jurisdiccional disciplinaria.
13
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la controversia

suscitada por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá y Casanare y
la Procuraduría de Instrucción Provincial de Santa Rosa de Viterbo.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-3565 a la Sala de Consulta y Servicio

Civil del Consejo de Estado para lo de su competencia y para que comunique la
presente decisión a los interesados en este asunto.”
En síntesis, la Sala de Consulta, arribando a una competencia forzadamente y con

violación del régimen constitucional y legal, habiéndose atribuido una competencia
que no tenía, en la mentada decisión, llegó a las siguientes conclusiones:
“(…)e) Conclusiones
1. El Consejo Nacional Electoral es la autoridad que, por mandato constitucional,

tiene la competencia para inspeccionar, vigilar y controlar toda actividad
electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos, teniendo en cuenta el conocimiento técnico para investigar e
imponer sanciones en la materia.
2. El artículo 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005 establece que el Consejo
Nacional Electoral puede imponer las sanciones administrativas a que haya
lugar, las que involucran al ganador de las elecciones presidenciales,
exceptuando, expresamente, la de pérdida del cargo que es de competencia del
Congreso de la República, autoridad que, de manera autónoma e
independiente, le corresponde verificar la procedencia de adelantar el proceso
relacionado con la pérdida del cargo e imponer la sanción pertinente en caso de
que haya lugar.
3. Los procesos en cabeza de la Comisión de Investigación y Acusación de la
Cámara de Representantes contra el presidente de la República y la del
Consejo Nacional Electoral por infracción al régimen de financiación de la
campaña electoral son de naturaleza y sanciones diferentes.
4. El fuero especial del presidente de la República, conforme a lo previsto en
los artículos 174, 175 y 178 Constitucional, se predica de las
investigaciones penales y disciplinarias, sin que se pueda hacer
extensivo a las investigaciones administrativas por presunta violación al
régimen de financiación de campañas electorales que dan lugar a
sanciones de tipo administrativo de competencia del Consejo Nacional
Electoral. Negrillas y subrayado fuera de texto.
5. Las investigaciones y sanciones administrativas por incumplimiento al régimen
14
de financiación de campañas presidenciales son de competencia del Consejo

Nacional Electoral.
6. La Sala aclara que la presente decisión sobre definición de competencia
únicamente tiene el efecto de señalar la autoridad a la cual corresponde
proseguir las actuaciones que dieron origen al conflicto, y no conlleva en
absoluto la fijación de criterio o posición respecto del fondo del asunto, toda vez
que ello corresponde definirlo a la autoridad competente para adelantar las
investigaciones administrativas por violación al régimen de financiación de
campañas presidenciales.
7. La competencia del Consejo Nacional Electoral excluye la posibilidad de
decretar la pérdida del cargo del presidente de la República, pues esta es una
competencia exclusiva Congreso de la República, con el cumplimiento del
procedimiento previsto para las investigaciones y juicios por indignidad
política.
8. Finalmente, la decisión del presente conflicto de competencias administrativas
en manera alguna afecta las competencias específicas que, por mandato
constitucional, en materia penal y disciplinaria de altos servidores del Estado,
corresponden al resorte privativo de la Comisión de Investigación y Acusación
de la Cámara de Representantes.”
Estas conclusiones, son a todas luces absolutamente arbitrarias, dadas las

siguientes consideraciones de orden jurídico, adicionales a las ya enrostradas por
este accionante a la Sala de Consulta, expuestas en precedente:
La Sala de Consulta al disponer “Que el artículo 21 de la Ley Estatutaria 996 de 2005

establece que el Consejo Nacional Electoral puede imponer las sanciones
administrativas a que haya lugar, las que involucran al ganador de las elecciones
presidenciales, exceptuando, expresamente, la de pérdida del cargo que es de
competencia del Congreso de la República, autoridad que, de manera autónoma e
independiente, le corresponde verificar la procedencia de adelantar el proceso relacionado
con la pérdida del cargo e imponer la sanción pertinente en caso de que haya lugar.”,
crea un confusión, al concluir que el CNE tiene competencia para imponer
sanciones administrativas al ganador de las elecciones presidenciales y, a
renglón seguido, excluye la de pérdida del cargo del elegido, por ser de
competencia del Congreso de la República.
La Sala de Consulta llega a esta conclusión, por error en la interpretación aislada

de la norma consagrada en el artículo 21, en tanto y cuanto desconoció los
principios de unidad de la Constitución y armonización, toda vez que ésta debe
interpretarse sistemáticamente con las normas contenidas en los acuerdos y
convenios internacionales, las disposiciones constitucionales relativas al fuero
presidencial, el precedente unificado ya referido y con las demás disposiciones
contenidas en la misma Ley 996 de 2005, en especial con los artículos 16 y 19
ibidem, por cuanto la Constitución Política forma un sistema estructurado,
15
armónico y coherente, de valores, principios, derechos y garantías que solo

aceptan una interpretación integral3, es decir, como un todo que impone al juez el
deber de interpretar y aplicar las disposiciones constitucionales que guarden
conexidad temática entre sí, que es el caso de los artículos superiores 174, 175 y
178, los cuales irradian transversalmente este tipo de decisiones que tienen que
ver con la defensa de los derechos fundamentales.
Los artículos precitados de la Ley 996 de 1995 consagran:
“ARTÍCULO 16. GERENTE DE CAMPAÑA. El candidato presidencial deberá

designar un gerente de campaña, encargado de administrar todos los recursos de
la campaña. El gerente de campaña será el responsable de todas las
actividades propias de la financiación de la campaña política, y los gastos de
la misma. El gerente de campaña deberá ser designado dentro de los tres (3) días
siguientes a la inscripción de la candidatura presidencial, mediante declaración
juramentada del candidato, que deberá registrarse en el mismo término ante el
Consejo Nacional Electoral.
El gerente de campaña será el representante oficial de la campaña presidencial

ante el Consejo Nacional Electoral para todos los efectos relacionados con la
financiación de la campaña política y la posterior presentación de informes,
cuentas y reposición de los gastos de la campaña. El gerente podrá designar unos
subgerentes en cada departamento o municipio, según lo considere. Estos serán
sus delegados para la respectiva entidad territorial. Ningún servidor público o
ciudadano extranjero podrá ser designado como gerente de campaña.”
“ARTÍCULO 19. RESPONSABLES DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS. El

gerente de campaña será el responsable de la rendición pública de informes
de cuentas de las campañas en las que participen. El candidato presidencial,
el gerente, el tesorero y el auditor de las campañas, responderán
solidariamente por la oportuna presentación de los informes contables y por
el debido cumplimiento del régimen de financiación de campañas. Cualquier
modificación en la designación del gerente, el tesorero o el auditor de las
campañas será informada a la autoridad electoral.” (resaltado fuera de texto).
“ARTÍCULO 21. VIGILANCIA DE LA CAMPAÑA Y SANCIONES. <Ver Notas del

Editor> <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> El Consejo Nacional Electoral
podrá adelantar en todo momento, auditorías o revisorías sobre los ingresos y
gastos de la financiación de las campañas. Con base en dichos monitoreos o a
solicitud de parte, podrá iniciar investigaciones sobre el estricto cumplimiento de
las normas sobre financiación aquí estipuladas. De comprobarse irregularidades
en el financiamiento se impondrán sanciones de acuerdo con la valoración que
hagan de las faltas, en el siguiente orden:
3 Cfr., sentencia C – 255 de 1997.

16
1. Multas entre el uno por ciento (1%) y el diez por ciento (10%) de los recursos
desembolsados por parte del Estado para la respectiva campaña.
2. <Numeral CONDICIONALMENTE exequible> Congelación de los giros

respectivos.
3. En caso de sobrepasar el tope de recursos permitidos, bien por recibir

donaciones privadas mayores a las autorizadas, o por superar los topes de gastos,
se podrá imponer la devolución parcial o total de los recursos entregados.
4. En el caso del ganador de las elecciones presidenciales, el Congreso podrá

decretar la pérdida del cargo según el procedimiento contemplado para las
investigaciones y juicios por indignidad política.
PARÁGRAFO. La denuncia por violación de los topes de campaña deberá ser

presentada dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de la elección
presidencial.” (Resaltado fuera de texto).
Como se observa, las normas citadas establecen claramente que la

responsabilidad de la rendición de cuentas y financiación de las campañas
presidenciales está en cabeza del Gerente de la Campaña, para quien se
establecen sanciones pecuniarias; y, por tanto, el candidato ganador al ser
solidariamente responsable, lo cual implica un juicio de culpabilidad que le
corresponde al juez natural que, para el caso del presidente de la República es el
Congreso a través del procedimiento por indignidad, debe ser sancionado con la
pérdida del cargo, siempre que se cumpla el requisito de procedibilidad
consistente en que haya existido sanción por violación de los topes en sede
administrativa. Situación que aquí no ocurre, toda vez que las cuentas fueron
presentadas en tiempo y aprobadas en debida forma, cuyos actos administrativos
de aprobación se encuentran ejecutoriados y en firme y obran en el proceso
administrativo, por lo que la competencia del CNE se encuentra agotada y
solamente procede la intervención de la Contraloría General de la República para
investigar los hechos denunciados por fuera de la caducidad establecida de 30
días posteriores a la elección del Presidente de la República, para establecer si
hubo posible detrimento patrimonial con tales hechos y proceder a su
recuperación; así como también podrán los ciudadanos instaurar las acciones
populares con tal finalidad, por ser esta la regla del precedente contenida en la
sentencia C-1153 de 2005 de la Corte Constitucional, todo lo cual fue desconocido
por parte de la Sala de Consulta en su determinación abiertamente arbitraria.
Así las cosas, Sala de Consulta debió haber hecho la interpretación sistemática de
las disposiciones anteriores y de los artículos 174 y 178, numeral 3 de la
Constitución Nacional, los cuales ordenan:
17
“ARTICULO 174. Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule

la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga
sus veces; contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el
ejercicio de sus cargos. En este caso, conocerá por hechos u omisiones ocurridos
en el desempeño de los mismos.”
“ARTICULO 178. La Cámara de Representantes tendrá las siguientes

atribuciones especiales:
(…)
3. Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente

de la República o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte
Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros
del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y
al Fiscal General de la Nación.”
La Sala de Consulta, al resolver el conflicto que se planteaba, estaba obligada a

aplicar la regla del precedente contenida en la sentencia de unificación SU 431 de
2015. De haberlo hecho, entonces, habría llegado a la conclusión de una decisión
inhibitoria y no se hubiera inmiscuido en aspectos jurídicos sustanciales, en la
forma inapropiada como lo hizo y con las graves consecuencias jurídicas ya
advertidas.
Precisamente, la labor de interpretación sistemática, que referimos, ya fue

realizada en forma juiciosa y con efectos vinculantes erga omnes para todas las
autoridades, por parte de la Corte Constitucional, la cual creó el concepto de fuero
integral para los funcionarios referidos en las disposiciones constitucionales en
cita, constituyéndose en una regla, que no podía desconocer la Sala de Consulta,
al actuar para resolver un conflicto entre autoridades administrativas.
Seguidamente se reseñan los apartes más relevantes del referido fallo de

unificación, por cuanto con suma claridad consagran in extenso la obligatoriedad
de respetar los principios de unidad de la Constitución y armonización cuando se
dirime un conflicto de competencia entre una autoridad jurisdiccional y otra de
carácter administrativo:
“(…)
4. Problema Jurídico
18
4.1. Delineado el contexto en el que esta Corporación debe intervenir, la

problemática jurídica por resolver se contrae a la necesidad de determinar si, en
efecto, la Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad de la
Contraloría General de la República quebrantó el derecho fundamental al debido
proceso, particularmente en lo relativo a la garantía del juez natural, del Fiscal
General de la Nación Luis Eduardo Montealegre Lynett, al haber iniciado en su
contra un proceso administrativo sancionatorio por haber rendido en forma
extemporánea un informe de gestión contractual y si, además, tal afirmación de
competencia, tanto administrativa como fiscal, comporta, en realidad, una
verdadera amenaza a los aludidos derechos fundamentales del Fiscal General de
la Nación.
Así pues, lo que busca la Corte es precisar si el organismo de control demandado,

con la conducta cuestionada, desbordó las específicas atribuciones que le fueron
conferidas por la Constitución Política, al formularle cargos a un servidor público
amparado por un fuero constitucional especial, prerrogativa que excluye esa
posibilidad o si, por el contrario, el marco de competencias generales de la
Contraloría comprende la facultad de investigar y sancionar al Fiscal General de la
Nación, no obstante el fuero constitucional del que está investido.
Para dar respuesta al cuestionamiento sugerido, habrá de resolverse,

necesariamente, el siguiente interrogante: ¿el fuero constitucional en cabeza del
Fiscal General de la Nación se extiende no solo a asuntos disciplinarios o penales,
sino también al ámbito de la responsabilidad fiscal? Teniendo en cuenta los
elementos que surjan de ese análisis se establecerá si existe o existió la
transgresión alegada por el Fiscal General de la Nación en la presente causa.
4.2. Con ese propósito, la Sala Plena encuentra necesario pronunciarse sobre (i) el
concepto, finalidad, alcance, características y sistemas actuales del control fiscal
en Colombia, las atribuciones constitucionales y legales de la Contraloría General
de la República, los sujetos pasivos de control y vigilancia fiscal y los procesos de
responsabilidad fiscal y administrativos sancionatorios; (ii) el fuero constitucional
que ampara al Fiscal General de la Nación y su alcance según la jurisprudencia,
así como (iii) los contenidos específicos de la jurisprudencia constitucional
relacionados con el principio de unidad de la Constitución; todo lo cual habrá de
contrastarse con los hechos materiales del caso para dar respuesta a la
problemática planteada.
4.3. Para iniciar el examen propuesto, sin embargo, forzoso es pronunciarse sobre
dos aspectos básicos esenciales: uno primero alude a (i) la circunstancia de
haberse declarado por el juez de primera instancia la existencia de un hecho
superado y, uno segundo, se refiere necesariamente a (ii) la procedencia de la
acción de tutela en el caso bajo estudio como mecanismo directo de protección o
si, por el contrario, existe otra alternativa de defensa judicial idónea que permita
dirimir la controversia suscitada en torno a los cargos que la Contraloría General
19
de la República llegó a endilgarle al Fiscal General de la Nación en el marco de un

proceso administrativo sancionatorio de naturaleza fiscal.”
“ (…)
7. El fuero constitucional que ampara al Fiscal General de la Nación
7.1. En los artículos 174, 175 y 178 de la Carta Política de 1991 se establece el
fuero especial que, junto con otros funcionarios del Estado, cobija al Fiscal General
de la Nación, quien solo podrá ser investigado y juzgado por causas
constitucionales por el Congreso de la República y por la Corte Suprema de
Justicia.
7.2. Así, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 178 de la Constitución[101], es

atribución especial de la Cámara de Representantes, acusar ante el Senado,
cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien
haga sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de
la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la
Nación. Del mismo modo le corresponde conocer de las denuncias y quejas que
ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los particulares
contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación
ante el Senado.
De lo anterior se desprende que, cuando existan causas constitucionales, el Fiscal

General de la Nación será investigado y si es del caso, acusado ante el Senado de
la República, por la Cámara de Representantes.
Esa atribución especial ha sido desarrollada en la ley, que le asigna a la Comisión

de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes la competencia
para conocer de las denuncias o quejas formuladas contra el Fiscal General de la
Nación por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, por indignidad por
mala conducta o por delitos comunes.
La denuncia o queja, de ser ratificada, será objeto de estudio por parte de los
representantes que integran la Comisión, pudiéndose designar hasta tres
Representantes investigadores. En dicho escenario podrá ordenarse y practicarse
las pruebas conducentes al esclarecimiento de los hechos, las circunstancias en
que ocurrieron y la identificación de los autores o partícipes que hubieren infringido
la ley. Agotada la investigación o vencido el término legal para realizarla, el
representante investigador podrá dictar auto declarándola cerrada, y luego de
vencido el término de traslado previsto para que la defensa se pronuncie sobre el
mérito de la investigación, se presentará el proyecto de resolución de acusación o
de preclusión de la investigación ante el pleno de la Comisión de Investigación y
Acusación para que ésta estudie si aprueba o no el proyecto presentado.
20
Si se aprobare el proyecto de Resolución, el Presidente de la Comisión enviará el

asunto al Presidente de la Cámara, a fin de que la Plenaria de esta Corporación
avoque el conocimiento en forma inmediata. La Cámara procederá a reunirse en
pleno para estudiar, modificar y decidir sobre el proyecto aprobado por la
Comisión. Si la Cámara de Representantes aprueba la Resolución de preclusión
de investigación, se archivará el expediente. Si la aprueba, designará una
Comisión de su seno para que elabore, en un término perentorio, el proyecto de
Resolución de Acusación. De esta manera, si la Cámara de Representantes
aprueba la resolución de acusación, el Presidente, dentro de los dos días
siguientes, enviará el expediente a la Comisión de Instrucción del Senado.
7.3. A su vez, en el artículo 174 constitucional se establece que “[c]orresponde al

Senado conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes
contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte
Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal
General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En
este caso, conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los
mismos.”
Para el ejercicio de esa competencia la Carta Política, en su artículo 175 le

establece unas reglas al Senado, en los siguientes términos:
Artículo 175.- En los juicios que se sigan ante el Senado, se observarán

estas reglas:
1. El acusado queda de hecho suspenso de su empleo, siempre que una

acusación sea públicamente admitida.
2. Si la acusación se refiere a delitos cometidos en ejercicio de funciones, o a

indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra pena que la
de destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los
derechos políticos; pero al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte
Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción
que merezca otra pena.
3. Si la acusación se refiere a delitos comunes, el Senado se limitará a

declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo,
pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema.
4. El Senado podrá cometer la instrucción de los procesos a una diputación

de su seno, reservándose el juicio y la sentencia definitiva, que será
pronunciada en sesión pública, por los dos tercios, al menos, de los votos de
los Senadores presentes.
(…)
21
7.4. Al analizar el alcance de este fuero especial la jurisprudencia constitucional ha

identificado dos tipos de procesos: por un lado, los casos de acusación por delitos
comunes y, por otro, aquellas cuestiones relacionadas con delitos cometidos en el
ejercicio de funciones o a indignidad por mala conducta. En tal virtud, esta Corte
ha dicho que, frente a los primeros, “la función del Senado se limita ‘a declarar si
hay lugar o no a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a
disposición de la Corte Suprema’, con lo cual dicha actuación constituye una
condición o requisito de procedibilidad del proceso penal que debe adelantarse
ante ésta. Y cuando se dan los segundos, de un lado, se determina la
responsabilidad política del imputado, en el sentido de que el Senado puede
imponer, únicamente, si fuere el caso, mediante sentencia la destitución del
empleo o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos, y de
otro lado, al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si
los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena”[102].
7.5. Lo primero que cabe advertir en relación con este fuero especial es que el
mismo procede cuando, en relación con los funcionarios por él cobijados,
ocurran causas constitucionales que den lugar a activar las competencias
investigativas y de acusación de la Cámara de Representantes y las de
juzgamiento del Senado de la República y, cuando proceda, de la Corte Suprema
de Justicia.
Así entonces, interesa señalar que de lo dispuesto en el artículo 174 Superior

fácilmente se desprende que el Fiscal General de la Nación solo puede ser
investigado cuando existan causas constitucionales, evento en el cual se activaran
las competencias y los procedimientos forales.
En ese contexto, es menester enfatizar en que las causas constitucionales aluden

a todas las conductas u omisiones que sean susceptibles de reproche a la luz de
los mandatos y las prohibiciones contenidas en la Constitución y que, por
consiguiente, de acuerdo con el régimen ordinario de responsabilidad, darían lugar
a la activación de los correspondientes mecanismos de juzgamiento, los cuales, en
razón precisamente de la garantía foral, se verían condicionados o configurados
por las reglas de competencia y de procedimiento que integran el fuero.
Esa aproximación amplia a la institución del fuero, sin embargo, no encuentra

plena correspondencia en las disposiciones orgánicas y de procedimiento que la
desarrollan de manera inmediata, en la medida en que, al examinar la previsión del
artículo 178, que configura el fuero alrededor del concepto de causas
constitucionales, de manera conjunta con lo dispuesto en los artículos 174 y 175,
se advierte que tales causas podrían corresponder a: (i) delitos cometidos en
ejercicio de las funciones, (ii) indignidad por mala conducta o (iii) delitos comunes.
En correspondencia con esa lectura, el régimen sancionatorio anunciado para

estos casos parecería presentar dos dimensiones: (i) la destitución del empleo o la
privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos impuesta por el
22
Senado, si la acusación se refiere a delitos cometidos en ejercicio de sus

funciones o a indignidad por mala conducta y el seguimiento de juicio criminal ante
la Corte Suprema de Justicia si los hechos lo constituyen responsable de
infracción que merezca otra pena. (ii) En caso de que se trate de delitos comunes,
el Senado se limitará a declarar si hay o no lugar al seguimiento de causa y, en
caso de que ello sea así, se pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema
de Justicia.
De todo lo anterior resultaría claro que el fuero constitucional especial

ampara asuntos penales y, adicionalmente, conductas y omisiones que, sin
configurarse como delitos, queden cobijadas bajo la expresión indignidad por mala
conducta, la cual apuntaría, de manera preliminar, a la órbita del llamado derecho
sancionador, del cual hacen parte la esfera disciplinaria, contravencional y
correctiva[103].
7.6. Nótese, en todo caso, que en las disposiciones normativas superiores antes
mencionadas no se hace referencia expresa alguna sobre otro tipo de
responsabilidad, distinta de la penal y de aquellas que abarcan la perspectiva
sancionatoria, por razón de la cual deba aplicarse el fuero constitucional especial
de que goza el Fiscal General de la Nación, ni del contenido de las mismas puede
descifrarse con absoluta claridad el alcance de la figura frente a conductas o
comportamientos por entero disímiles de los ámbitos explícitamente señalados, ni
siquiera cuando la entidad del reproche que se les efectúe sea tal que constituya,
cuando menos, indignidad por mala conducta.
De este modo, cabría señalar, prima facie, que las competencias administrativas
sancionatorias adscritas a las competencias de control fiscal, en cuanto recaigan
sobre conductas que por su entidad o su naturaleza puedan encuadrar dentro del
concepto de indignidad por mala conducta estarían cobijadas por el fuero. No
sería, por el contrario, tan clara la situación, por ejemplo, ante una eventual
responsabilidad fiscal que llegue a endilgársele al Fiscal General de la Nación,
habida cuenta que el carácter resarcitorio que define al juicio de responsabilidad
fiscal no encuadraría en el perfil sancionatorio de las conductas que, en principio,
parecerían amparadas por la mencionada institución foral, ni habría una previsión
procesal orientada a hacer efectiva esta particular especie de responsabilidad.
Así, como por un lado, del enunciado general del fuero parecería desprenderse
que el mismo comprende todas las conductas u omisiones susceptibles de
provocar un enjuiciamiento del Fiscal General de la Nación, pero, por otro, las
disposiciones que lo desarrollan no precisan el órgano que sería competente para
la investigación y juzgamiento de todas las actividades relacionadas con su gestión
fiscal en el propósito de determinar la posible causación de un detrimento al
patrimonio del Estado, resulta de capital importancia desentrañar el alcance que la
misma jurisprudencia constitucional le ha conferido a la figura del fuero
constitucional especial.
23
7.7. Para el efecto que se acaba de señalar, y como quiera que se ha detectado la
presencia de dificultades interpretativas que revelan la existencia de una tensión
entre institutos constitucionales de la mayor relevancia, como son, por un lado, los
vinculados al control fiscal y, por otro, los atinentes al fuero constitucional que
cobija al Fiscal General de la Nación, la Corte, antes de entrar a dilucidar el
alcance de este último, hará algunas consideraciones en torno a los principios de
unidad de la Constitución y de armonización.
8. Los principios de unidad de la Constitución y de armonización
8.1. Habiendo quedado sentado todo lo anterior, a continuación se harán unas

breves consideraciones sobre los principios de unidad de la Constitución y de
armonización, así como su evolución gradual en la jurisprudencia con el fin de
contar con mayores herramientas de juicio que permitan a la Sala Plena de esta
Corporación resolver la controversia bajo examen. De igual manera, esta Sala
ilustrará brevemente cómo han sido utilizados los mencionados principios para
llenar vacíos interpretativos y resolver tensiones normativas.
8.2. Entre los principios de interpretación que el juez constitucional debe

considerar al momento de adoptar una decisión, ya sea en el ámbito del control
abstracto en que debe contrastar una disposición legal con la Carta Fundamental,
o cuandoquiera que se trate del control concreto de constitucionalidad por la vía de
la revisión eventual de las acciones de tutela promovidas en defensa de los
derechos fundamentales, están precisamente los de unidad y armonización de la
Constitución.
8.3. Teniendo en cuenta que la Carta Política forma un sistema estructurado de

valores, principios, derechos y garantías, cualquiera de éstos debe ser interpretado
de acuerdo con el sistema como un todo y no de manera aislada, buscando su
coherencia interna y la conexión intrínseca de sus disposiciones. Así pues, resulta
indispensable que el juez constitucional tenga una visión integral de los mandatos
constitucionales en el análisis de los casos específicos, evitando cualquier tipo de
contradicción que pueda surgir entre ellos. Esto quiere decir que el “bloque
normativo y axiológico de la constitución”, es, en su conjunto, útil para descifrar la
naturaleza de instituciones jurídicas similares y para fijar su verdadero alcance.
8.4. Desde épocas tempranas, la Corte ha señalado que en virtud de los principios
de armonización y de unidad constitucional, la Carta debe ser interpretada como
un sistema coherente y así deben ser comprendidas las disposiciones superiores,
de suerte que la aplicación de alguna de ellas no debe contradecir otros de sus
contenidos normativos, sino por el contrario, propender por maximizar la
efectividad del Texto Superior como un todo. Así lo indicó esta Corporación en la
sentencia C-255 de 1997[104]:
“[C]onforme a los principios de unidad constitucional y de armonización, la

Constitución debe ser abordada como un sistema armónico y coherente, de
24
tal forma que la aplicación de una norma superior no debe contradecir o

agotar el contenido de otras disposiciones constitucionales, sino que debe
buscarse, en lo posible, interpretaciones que permitan la máxima efectividad
de todas las normas de la Constitución”.
Los principios a los que se hace referencia en el presente aparte, además de

imponer al juez constitucional el deber de interpretar y aplicar las disposiciones de
la Constitución que guarden conexidad temática entre sí, de manera armónica y
sistemática, implican que en este ejercicio no es válido escoger caprichosamente
consecuencias normativas que únicamente pueden tener lugar si las diversas
normas superiores son evaluadas aisladamente y no en clave del sistema que
conforma el ordenamiento superior[105].
8.5. Así lo estableció la Corte en la sentencia SU-1122 de 2001, en la cual precisó

que la Constitución “ha de entenderse como un texto que goza de unidad, de
suerte que no resulta posible seleccionar caprichosamente las consecuencias
normativas que resulten favorables o desfavorables para la solución de un
problema puntual. Por el contrario, la solución de las controversias jurídicas de
interés constitucional, exige que le sean aplicados al caso controvertido, todas las
consecuencias –mandatos, permisiones, prohibiciones y diseños estructurales-
previstos en la Carta”.
Además de lo anterior, retomando el principio de interpretación conforme a la

Constitución, según el cual el ejercicio hermenéutico que se haga sobre un texto
legal, debe arrojar una interpretación ajustada a la Carta[106], la Corte expuso en
esta sentencia de unificación que la interpretación del Texto Superior que precede
a dicho ejercicio hermenéutico de la disposición legal, debe ser necesariamente
respetuosa de la propia Constitución. Al respecto concluyó lo siguiente:
“En suma, si bien eventualmente es necesaria una interpretación del texto

legal conforme a la Constitución[107], la interpretación de la Carta que
precede al ejercicio hermenéutico sobre la norma legal ha de ser respetuosa
de la Constitución. Se puede decir que la Constitución misma ha de
interpretarse conforme a la Constitución. De ahí que, aunque sea inevitable
preferir determinados principios y métodos interpretativos, éstos han de
armonizar con otras opciones hermenéuticas”[108].
Es claro entonces que el ejercicio hermenéutico inicial que debe realizar el juez
constitucional consiste en armonizar los mandatos superiores que delineen los
contornos del asunto sometido a su juicio, de manera que el posterior análisis de
las normas legales o las actuaciones que han de ser contrastadas con la Carta, se
haga frente a una unidad coherente y sistemática determinada por la normativa
superior. El ejercicio de interpretación, de acuerdo con los principios de unidad
constitucional y armonización, excluye como parámetro de comparación para
establecer la validez constitucional, disposiciones consideradas de manera aislada
sin consultar el sentido de la Constitución como un todo consistente.
25
Esta Corporación se ha valido en variadas ocasiones de los principios de unidad

de la constitución y armonización, o bien para dotar de sentido un conjunto de
disposiciones que inicialmente pueden parecer contradictorias entre sí, o en
desarrollo del ejercicio de interpretación sistemática, para conformar el entramado
normativo completo que regula determinada materia específica[109].
8.6. Precisamente, teniendo en cuenta el asunto que ahora convoca a la Corte, en

el cual se controvierte la competencia de la Contraloría General de la República
para investigar y sancionar al Fiscal General de la Nación por su gestión fiscal, se
impone la aplicación de los citados principios, pues una lectura de las normas
constitucionales involucradas en el caso concreto, abstraída por entero de la
necesaria coherencia interna del sistema constitucional y de su interrelación con
los valores, principios, derechos y garantías que la integran, permitiría arribar a
conclusiones disímiles e incompatibles entre sí. Por un lado, una lectura aislada de
los artículos 267 y 268 Superiores que facultan a la Contraloría General de la
República para ejercer la función de control fiscal respecto de la administración
pública y de los particulares y entidades que manejen fondos o bienes de la
Nación y, en esa medida, para establecer la responsabilidad fiscal y sancionar
administrativamente el incumplimiento de las obligaciones correlativas, sugeriría
no solamente que el señalado organismo de control es el competente en términos
generales para conocer de este tipo de asuntos cuando quiera que se trate de
cualquier funcionario público y para proferir en su contra las sanciones pertinentes,
sino también que el alcance de la figura del fuero constitucional especial encuentra
sus límites en lo estrictamente señalado por el Texto Superior.
Pero por otro lado, un repaso inadvertido de los contenidos normativos de los
artículos 174, 175 y 178 constitucionales, conduce a pensar que existe un fuero
especial que, entre otros funcionarios, cobija especialmente al Fiscal General de la
Nación, quien, cuando concurran causas constitucionales de responsabilidad -
siendo la fiscal es una de ellas-, sólo puede ser objeto de investigación,
juzgamiento y sanción por el Congreso de la República o la Corte Suprema de
Justicia.
Vistas así las cosas, en la medida en que existe un vacío normativo en el sistema
jurídico reflejado en la existencia de una contradicción en la aplicación de las
disposiciones constitucionales antes citadas, que atribuyen consecuencias
enfrentadas entre sí y que no pueden ser observadas simultáneamente en relación
con las circunstancias fácticas descritas que tienen que ver con la competencia y
determinación de la responsabilidad fiscal que pueda caberle al Fiscal General de
la Nación cuando, en desarrollo de sus competencias, realice gestión de bienes y
recursos públicos, habrá de utilizarse los principios de unidad de la Constitución y
de armonización, a fin de resolver el problema jurídico que plantea el caso
concreto.
Se trata, particularmente, de dilucidar, con base en el principio de la unidad de la

Constitución, la interpretación que más se ajusta a la coherencia interna del
26
sistema constitucional y a la conexión intrínseca de sus diversas disposiciones,

evitando la contradicción entre los valores, principios, derechos y garantías
institucionales que la integran. Solo de esa forma la Sala Plena de esta
Corporación podrá delimitar los precisos contornos del fuero que cobija al Fiscal
General de la Nación en materia de responsabilidad fiscal, en el propósito básico
de determinar cuál es la autoridad competente y el procedimiento más adecuado
para conocer y desarrollar todas las actuaciones administrativas e investigaciones
fiscales que se emprendan en su contra, al igual que para llevar a cabo su
juzgamiento y sanción.
9. Alcance del fuero especial a partir de una interpretación integradora de

la Constitución
9.1. De manera general, ha expresado esta Corporación que, en los Estados

democráticos, el fuero especial de juzgamiento, que en Colombia está previsto en
los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución, tiene como objetivo,
tanto garantizar la dignidad del cargo y de las instituciones, como asegurar la
independencia y la autonomía de los funcionarios, para que puedan ejercer las
labores que les han sido encomendadas, sin ser afectados por interferencias
indebidas provenientes de intereses extra jurídicos, que pudieran canalizarse por
conducto de funcionarios de investigación o juzgamiento[110].
9.2. Bajo la anterior premisa, es plausible afirmar que la institución del fuero se
construye con base en una serie de elementos que, tomados en su conjunto,
brindan una respuesta satisfactoria a los propósitos que la inspiran:
Así, en primer lugar, el fuero se establece en beneficio de determinados

funcionarios taxativamente señalados en el texto constitucional, entre los cuales se
cuenta el Fiscal General de la Nación.
En segundo término, del fuero hace parte el hecho de que su activación obedece a
la existencia de causas constitucionales de responsabilidad en relación con los
aforados. Esta aproximación general no quiere decir otra cosa distinta a que: (i) el
Fiscal General de la Nación solo puede ser investigado por causas
constitucionales; (ii) que dichas causas constitucionales comprenden todas
aquellas hipótesis de las que se pueda derivar algún tipo de responsabilidad al
Fiscal General de la Nación y (iii) que, en principio, dichas hipótesis se enmarcan
por la Constitución en las categorías de delitos comunes, delitos cometidos en el
ejercicio de funciones o indignidad por mala conducta.
En tercer lugar, los órganos competentes expresamente contemplados para

adelantar las labores de investigación y juzgamiento y para imponer las
eventuales sanciones a los aforados son la Cámara de Representantes, el Senado
de la República y la Corte Suprema de Justicia.
27
En cuarto lugar, para los anteriores efectos se ha previsto un procedimiento

especial, que en ocasiones agota el cometido propio del fuero en el Congreso de
la República, y en otras, la instancia del Congreso actúa como presupuesto de
procedibilidad para dar cabida a la actuación de la Corte Suprema de Justicia.
Finalmente, el fuero también tiene incidencia sobre las sanciones aplicables, las
cuales en materia disciplinaria se agotan en la instancia del Congreso, pudiendo
consistir en destitución del empleo o privación temporal o pérdida absoluta de los
derechos políticos, y en materia penal, las que procedan conforme a la legislación
ordinaria, pero impuestas por la Corte Suprema de Justicia.
9.3. Del anterior recuento se desprende que, en atención a la naturaleza de las

causas constitucionales que en cada caso concreto den lugar a la activación del
fuero especial, cabe distinguir al menos dos tipos de situaciones: una de ellas
estaría relacionada con la labor que cumple el Congreso de la República, en sus
dos Cámaras, respecto de las funciones de investigación y de juzgamiento,
agotadas las cuales impone la sanción que corresponda, con lo cual a su vez,
concluye el proceso; y la restante aludiría, en cambio, al hecho de que en el seno
del Congreso no se agota el proceso, sino que se constituye en presupuesto de
procedibilidad para la actuación de otras instancias, particularmente, al tenor de lo
dispuesto en los artículos 174, 175 y 235 de la Constitución, de la Corte Suprema
de Justicia, a cuyo cargo está el enjuiciamiento criminal.
En otras palabras, se trata de una verdadera garantía de protección

institucional que otorga mayor control, freno y contrapeso, tal y como corresponde
al sistema jurídico en el Estado de Derecho[111].
Por lo demás, es de aclarar que la jurisprudencia de esta Corporación ha

reconocido que la existencia como tal del fuero no entra en colisión con el principio
básico del juez natural, pues aquel se halla expresamente establecido y definido
en la Constitución Política y en la Ley a través de un esquema sustantivo y
procesal básico delineado al efecto que no implica, en modo alguno, vulneración
de las garantías del aforado ni discriminación de otros servidores públicos
procesados[112].
9.4. Recapitulando los anteriores desarrollos cabe puntualizar que el aforamiento

especial del Fiscal General de la Nación responde al diseño institucional concebido
por el Constituyente de 1991 como parte de un sistema de enjuiciamiento que
funge, a su vez, como un específico requisito de procedibilidad que busca la
protección de las competencias asignadas a dicho funcionario, dentro del propósito
de salvaguardar el libre ejercicio de las mismas y la preservación de la vigencia del
orden institucional.
9.5. En función de las características del fuero especial que se acaban de

distinguir y en una aproximación orientada por la teleología de la institución, cabría
poner de presente que, según el artículo 174 Superior, los sujetos allí aforados,
28
entre ellos el Fiscal General de la Nación, se encuentran sometidos única y

exclusivamente al escrutinio y juicio del Senado de la República cuando incurran
en las faltas que la Constitución contempla, y de la Corte Suprema de Justicia en
tanto se trate de la comisión de delitos. Ello permite explicar, prima facie, que, en
razón del mismo fuero, los sujetos aforados, se hallen excluidos, verbigracia, del
poder disciplinario que efectúa el Consejo Superior de la Judicatura en los
términos previstos en el artículo 257 de la Carta Política de 1991[113]. Se trata,
concretamente, de evitar que pueda existir algún tipo de interferencia
indebida por parte de unos órganos judiciales o de control en las funciones
que ejercen otros con igual rango constitucional[114]. (Resaltado fuera de
texto).
9.5.1. Conforme a ese entendimiento, la propia jurisprudencia ha determinado que

las faltas que pueden servir de fundamento a una posible acusación contra el
Fiscal General de la Nación, tan sólo pueden ser las constitucionales, con arreglo
a las normas del debido proceso.
9.5.2. Es por eso que a la luz de tal perspectiva ha llegado a plantearse el

interrogante acerca de si el fuero especial también se aplica en relación con los
juicios de responsabilidad fiscal que, por mandato constitucional, corresponde
adelantar a la Contraloría General de la República. De modo que si el Fiscal
General de la Nación goza de un fuero especial que la propia Constitución Política
reconoce a efectos de que sea investigado y juzgado, única y exclusivamente, por
el Congreso de la República y la Corte Suprema de Justicia, éste último cuando se
trate de causas penales[115], habría de indagarse necesariamente sobre lo que
ocurre cuando la Contraloría General de la República considere que es preciso
iniciar en su contra investigaciones administrativas sancionatorias o de
responsabilidad fiscal e, incluso, para sancionarle pecuniariamente.
9.5.3. En este punto es menester dejar en claro que la figura del fuero especial
aparece dispuesta de manera expresa en la Constitución Política tan sólo en
materia penal y disciplinaria, reflejada cabalmente en dos clases de actuaciones
judiciales llevadas a cabo por el Congreso: La primera de ellas, vinculada a
acusaciones por delitos cometidos en ejercicio de las funciones o a indignidad por
mala conducta, evento en el que “el Senado no podrá imponer otra pena que la de
destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos
políticos; pero al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia,
si los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena” [116].
Y la segunda, relativa a las acusaciones por delitos comunes, de cara a las
cuales “el Senado se limitará a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa
y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema de
Justicia”[117].
9.5.4. De suerte que, en lo que concierne a conductas vinculadas con otros tipos
de responsabilidad del Fiscal General de la Nación, no existe una disposición
similar o equivalente en el texto superior que permita establecer, por ejemplo, si el
29
escrutinio y juicio de la gestión que adelante sobre bienes y fondos de la Nación,

cuando, en el ejercicio de sus competencias, le corresponda adelantar tal gestión,
corresponde privativamente al Congreso de la República, esto es, que la Cámara
de Representantes proceda a realizar las investigaciones pertinentes y que ante el
Senado se sigan los juicios respectivos, o si, por el contrario, aquello afecta
esencialmente la cláusula general de competencia de la Contraloría General,
permitiéndole intervenir en la búsqueda de la realización de los principios
constitucionales que gobiernan la función pública del control fiscal, utilizando el
pleno de sus atribuciones administrativas y de naturaleza sancionatoria.
Dicha inquietud adquiere indudable relevancia desde la perspectiva constitucional

en la medida en que las distintas posibilidades de decisión que afloran para
responder a ella, necesariamente modifican, si se quiere, la interpretación sobre
algunas de las facultades asignadas a los organismos de control, el alcance del
régimen jurídico del fuero y las temáticas condicionadas a esa garantía
institucional. Baste mencionar a este respecto que si se acogiese la primera de las
hipótesis arriba enunciadas se estaría dotando al fuero especial de juzgamiento de
un carácter general e integral que no solo comprendería los asuntos penales y
disciplinarios, sino que se extendería al ámbito fiscal, configurándose en el asunto
que se examina un defecto orgánico ante la incompetencia absoluta de la
Contraloría General de la República para asumir como juez natural del Fiscal
General de la Nación.
En cambio, si se llegare a admitir la segunda de las hipótesis planteadas, habría

de precisarse que la función judicial que se le asigna al Congreso de la República
frente al Fiscal General de la Nación opera en un sentido normativo restringido, es
decir, que sólo tiene aplicación en cuanto hace a las faltas explícitamente
señaladas en la Constitución y no contempla atribuciones adicionales disímiles de
las que allí se otorgan.
En tales condiciones, el fuero especial -reglado por completo en la Constitución-

tendría como nota distintiva amparar las cuestiones penales y disciplinarias, no así
las inherentes a eventuales responsabilidades de índole patrimonial, administrativa
o fiscal. Por eso, la Contraloría General de la República vendría siendo la
autoridad calificada para inspeccionar la gestión de los recursos públicos por parte
del Fiscal General de la Nación como alto funcionario del Estado, pudiendo
emplear los correctivos que correspondan y las demás acciones derivadas del
ejercicio mismo de vigilancia fiscal.
9.5.5. Para abordar las cuestiones planteadas resulta ineludible hacer referencia a
las dos dimensiones que, según ha quedado explicado, presenta el ejercicio de las
competencias de control fiscal.
9.5.5.1. Así por una parte, en relación con la competencia administrativa

sancionatoria, precisamente en razón de su connotación sancionatoria y del tipo
de las conductas que la activan, que comportan una desviación funcional del
30
servidor público investigado, no le cabe duda a la Corte de que, tratándose del

Fiscal General de la Nación, en cuanto que amparado por el fuero especial al que
se viene aludiendo, la competencia de investigación, juzgamiento y eventual
sanción corresponde de manera exclusiva al Congreso de la República, en los
términos de los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política.
Se trata, indudablemente, de establecer si se está ante una responsabilidad de

tipo disciplinario, enjuiciable únicamente en cuanto sea susceptible de reproche de
indignidad por mala conducta, caso en el cual corresponderá al Senado de la
República aplicar la sanción correspondiente.
9.5.5.2. Mayor complejidad reviste discernir el asunto cuando lo que esté en juego
sea la eventual responsabilidad fiscal del Fiscal General de la Nación. Dicha
complejidad se desprende, básicamente, de dos condiciones, la primera derivada
del carácter resarcitorio y no sancionador que tiene el juicio de responsabilidad
fiscal y la segunda, de la ausencia de una previsión expresa en el régimen foral de
los artículos 174, 175, 178 y 235 de la Constitución, orientada a regular la manera
de hacer efectiva esa responsabilidad en el supuesto de que se aplicase el fuero y
se encontrase que hay mérito para ello.
9.5.5.2.1. Vistas las disposiciones normativas que regulan el fuero constitucional,

es dable afirmar que la figura comprende los asuntos penales y otras materias
distintas a esos asuntos que son susceptibles de ser cobijadas bajo la expresión
indignidad por mala conducta, concepto que incorpora el derecho sancionador y
del cual hacen parte los ámbitos disciplinarios, contravencionales o correctivos.
Criterio de interpretación que ha sido acogido, reiterado y, si se quiere,
consolidado en la propia jurisprudencia de esta Corporación.
En efecto, en una de las primeras decisiones que sobre el tema adoptó esta
Corporación, esto es, en la Sentencia C-417 de 1993[118], la Corte Constitucional
conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 51 del Decreto
1888 de 1989 “por el cual se modifica el régimen disciplinario de los funcionarios y
empleados de la Rama Jurisdiccional”, que disponía que las providencias que en
materia disciplinaria se dictaran en relación con funcionarios y empleados
judiciales eran actos jurisdiccionales y, por ende, no eran susceptibles de acción
administrativa alguna.
Según la demanda, la preceptiva acusada quebrantaba los artículos 13 y 29

Superiores, toda vez que tornaba nugatorio el acceso a una jurisdicción especial
en la que eventualmente pudieran ser corregidos potenciales vicios que se
produjeran en el procedimiento disciplinario. De inmediato, la Corte procedió a
definir el objeto de control de constitucionalidad y a integrar la proposición jurídica
completa de la norma demandada con el numeral 3 del artículo 9º del Decreto
2652 de 1991[119], por referirse a la competencia disciplinaria de la Sala
Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, la cual incluía a los
Magistrados de la Corte Constitucional. De suerte que, antes de entrar a efectuar
31
el examen propuesto, se estimó pertinente establecer si, por hacer parte de la

Rama Judicial, también estarían cobijados por la norma objeto de censura.
Explicado lo anterior, la Sala Plena comenzó por señalar que la Carta Política de
1991 había delineado una estructura institucional coherente dentro de la cual el
Presidente de la República, los Magistrados de las altas corporaciones judiciales y
el Fiscal General de la Nación, eran titulares de un fuero especial en lo que
concernía a su juzgamiento. Concretamente, a la luz de los contenidos ofrecidos
en los artículos 174, 175 y 178 de la Carta, los citados funcionarios, dada su alta
investidura y la necesaria autonomía en el ejercicio de sus atribuciones, sólo
estaban sometidos al escrutinio y juicio del Congreso de la República cuando se
trataba de faltas que la misma Constitución contemplaba, y al de la Corte Suprema
de Justicia en cuanto se tratara de la comisión de delitos. Ello llevaba a concluir
que, en razón del fuero propiamente dicho, estaban excluidos del poder
disciplinario del Consejo Superior de la Judicatura, el cual habría de ejercerse
solamente respecto de los funcionarios de la Rama Judicial carentes de fuero y
sobre los abogados en el ejercicio de su profesión.
Con esa línea interpretativa, aducía la Sala, se trataba de garantizar, como lo

hacía la Constitución misma mediante ese tipo de normas, que no existiera ningún
tipo de interferencia por parte de unos órganos judiciales en las funciones que
ejercían otros con igual rango constitucional, lo cual se ajustaba plenamente a la
garantía de autonomía funcional de los jueces consagrada en los artículos 228 y
230 de la Carta Política. De esa forma se dejaba en claro que las faltas que podían
servir de fundamento a una posible acusación contra altos servidores públicos
eran tan sólo las causas constitucionales.
Similares consideraciones fueron acogidas en la Sentencia C-558 de 1994[120], a

propósito del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad en contra de
varias disposiciones del Decreto 2699 de 1991 “Por el cual se expide el Estatuto
Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”, entre las que se encontraba el
artículo 108 que le asignaba a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura el conocimiento, en única instancia, de los procesos disciplinarios que
se adelanten contra el Fiscal General de la Nación, salvo por causas de indignidad
por mala conducta en cuyo caso conocería el Senado de la República.
Frente al citado artículo, el recurrente alegaba la infracción de los artículos 174 y

178 Superiores, en cuanto se desconocía por completo la figura del fuero
constitucional que en materia disciplinaria ostentaba el Fiscal General de la
Nación.
En esa oportunidad, la Corte puntualizó que, al igual que sucede con el Presidente
de la República, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado y de la Corte Constitucional, y los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura, el Fiscal General de la Nación goza de un fuero constitucional para
efectos del adelantamiento de investigaciones disciplinarias originadas en hechos
32
u omisiones cometidos en el ejercicio de sus funciones y, por consiguiente,

únicamente puede ser investigado por el Senado de la República, previa
acusación de la Cámara de Representantes. Para justificar dicho aserto, trajo a
colación el articulado expresamente previsto en la Constitución Política para el
enjuiciamiento de altos dignatarios, a partir del cual resolvió la problemática
jurídica que se le puso de presente, tal y como a continuación se pasa a
transcribir:
“(…) El artículo 178-4 de la Carta, asigna a la Cámara de Representantes la

función de "Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales,
al Presidente de la República, o a quien haga sus veces, a los magistrados
de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los
magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación".
Y en el numeral 4o. de esa misma norma, se le atribuye a dicha Corporación

el conocimiento de "las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el
Fiscal General de la Nación o por los particulares contra los expresados
funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el Senado".
Corresponde entonces al Senado de la República juzgar al Fiscal General de

la Nación por faltas cometidas en el ejercicio de su cargo, y a la Corte
Suprema de Justicia cuando se halle incurso en la comisión de delitos. En
consecuencia, no podía el legislador asignar la primera de estas funciones a
otro organismo, en este caso, al Consejo Superior de la Judicatura, como lo
hace en la disposición que es materia de impugnación, pues si bien es cierto
que dicho Consejo tiene la facultad de "Examinar y sancionar las faltas de los
funcionarios de la Rama Judicial", ha de entenderse que esta atribución
opera sólo sobre aquellos "funcionarios" que no gozan de fuero
constitucional (art. 256-3 C.N.)”.
Seguidamente, la Corte Constitucional, por medio de la Sentencia C-037 de

1996[121], al pronunciarse oficiosamente sobre la exequibilidad del proyecto de ley
No. 58/94 Senado y 264/95 Cámara alusivo a la Estatutaria de la Administración
de Justicia, tuvo la oportunidad de revisar el artículo 180 que radicaba en cabeza
de la Comisión de Investigación y Acusación, entre otras funciones, la de conocer
de las denuncias y quejas por las faltas disciplinarias que ante ella se presenten
por el Fiscal General de la Nación, demás autoridades o por los particulares contra
el Presidente de la República o quien haga sus veces, los Magistrados del Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, los miembros del Consejo Superior
de la Judicatura y el propio Fiscal General de la Nación y que presenten mérito
para fundar en ella acusaciones ante el Senado.
De entrada, la Sala Plena, apoyándose en el precedente jurisprudencial afianzado,

consideró que la expresión “disciplinarias”, que hacía parte de la disposición objeto
de examen, era, a no dudarlo, inexequible, a fuerza de que establecía una
33
limitación o si, se quiere, una suerte de precisión que el Texto Superior no

contemplaba, en el sentido de que daba a entender que restringía el contorno de
las denuncias y quejas a aspectos netamente disciplinarios. De ahí que, para
ajustar el precepto a la Carta, haya establecido que lo que debía entenderse era
que el Fiscal General de la Nación, las autoridades y los particulares pueden
acusar a los funcionarios que gocen de fuero constitucional por todo tipo de faltas,
incluyendo lógicamente aquellas referidas al ámbito disciplinario. Entendido así el
artículo, la Corte procedió a avalar su exequibilidad[122].
9.5.5.2.2. Siguiendo el anterior hilo conductor, dos consideraciones permiten a la

Corte concluir que en relación con la responsabilidad fiscal opera el fuero especial
contemplado en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política.
En primer lugar, la investigación que se pretenda adelantar en la hipótesis de una

eventual responsabilidad fiscal del Fiscal General de la Nación se inscribe dentro
de las causas constitucionales de responsabilidad a las que alude el artículo 178
Superior, como quiera que dicho tipo de responsabilidad se encuentra previsto
expresamente en el artículo 267 de la Constitución, esto es, la responsabilidad que
de allí se desprenda surge de causas constitucionales.
La circunstancia de que no obstante lo anterior, el artículo 267 atribuya la

competencia para adelantar el juicio de responsabilidad fiscal a la Contraloría
General de la República y de que sobre el particular nada se diga en las normas
que desarrollan el fuero especial, conduce a la necesidad de una interpretación
integradora.
En ese contexto surge la segunda de las razones que sustentan la posición de la

Corte. Como se ha dicho, sólo es posible derivar responsabilidad fiscal al
funcionario que haya obrado de manera dolosa o gravemente culposa. Ese
elemento subjetivo de la conducta es presupuesto necesario del juicio objetivo de
responsabilidad, cuando, en razón del mismo -el obrar doloso o gravemente
culposo-, se haya producido un detrimento patrimonial al Estado. De este modo,
en la base del reproche fiscal hay una conducta dolosa o gravemente culposa que
es presupuesto de la responsabilidad fiscal. Así, si bien, de ordinario los dos tipos
de investigación pueden discurrir por causes distintos, el fiscal, por un lado y el
disciplinario o, eventualmente penal, por el otro, tratándose del Fiscal General de
la Nación, en cuanto que funcionario aforado, no es posible hacer ab initio esa
disociación y la garantía foral exige que solo se pueda proseguir el juicio objetivo
de responsabilidad si, previamente, se ha establecido, en la instancia foral, el
componente subjetivo de la responsabilidad, que, bajo la modalidad de indignidad
por mala conducta, conllevaría la imposición de las condignas sanciones.
En particular, cabe señalar que, en el caso bajo examen, dicho alcance de la

institución foral encuentra, además, justificación en la necesidad de preservar la
independencia de quien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 235 y 251 de
la Constitución, tiene la competencia para investigar y acusar ante la Corte
34
Suprema de Justicia, al Contralor General de la República, funcionario, que, a su

vez sería el titular de la acción fiscal que pudiese dirigirse contra el Fiscal General
de la Nación.
De este modo, la previsión constitucional así interpretada, encuentra sentido en la

necesidad de prevenir que, en razón de la existencia de competencias
cruzadas de investigación y control, pueda verse afectada la independencia y
la autonomía del Fiscal General de la Nación, ante la eventualidad de que el
ejercicio de sus competencias de investigación y acusación de las conductas
punibles, cuando recaiga sobre alguien vinculado a la Contraloría General de la
República, pudiese verse interferido por la posibilidad de que dicho órgano del
Estado, a su vez, iniciase un proceso de responsabilidad fiscal, de manera
autónoma y sin una instancia previa de verificación, que estuviese orientada,
precisamente, a la preservación de dichas independencia y autonomía. Resaltado
fuera de texto.
De esta manera, la interpretación armónica e integral de la Constitución conduce a

concluir que, en materia de responsabilidad fiscal, si bien, al tenor de lo dispuesto
en el artículo 267 de la Constitución, establecer la responsabilidad que se derive
de las gestión fiscal e imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, es
una competencia de la Contraloría General de la República, cuando la misma
pretenda ejercerse frente al Fiscal General de la Nación, en razón del fuero
previsto en el artículo 178 de la Constitución, como presupuesto para el ejercicio
de la competencia de la Contraloría, debe agotarse la instancia ante el Congreso
de la República.
En consonancia con lo anterior, cuando en el Congreso de la República se

presente una investigación por la eventual responsabilidad fiscal del Fiscal General
de la Nación, el Congreso debe seguir el trámite de los artículos 174, 175 y 178 y,
de encontrar mérito, imponer la sanción que corresponda por indignidad por mala
conducta y remitir el caso a la Contraloría General de la República para que
prosiga el juicio de responsabilidad fiscal orientado a obtener el resarcimiento del
patrimonio público, sin perjuicio de que, si la conducta constituye un delito, se
remita el expediente a la Corte Suprema de Justicia.”
Hechas las anteriores precisiones jurídicas, mutatis mutandi, al aplicar el análsis

realizado por la Corte Constitucional en el caso del Fiscal frente a actuaciones de
la Contraloría como entidad administrativa, al del Presidente de la República,
frente al Consejo Nacional electoral, igualmente una entidad administrativa, se
tiene que:
i. Se trata de un fuero con igual identidad normativa en ambos casos.

ii. La protección de fuero, dada por la Corte, hace referencia a todos los
funcionarios a quienes van dirigidas las normas de los artículos 174, 175 y
178-3 de la Constitución Política, que de manera taxativa incluye al
35
Presidente de la República.
iii. La integración o extensión del fuero para tales funcionarios comprende los
procesos que se adelanten en actuaciones administrativas con carácter
sancionatorio, cualquiera que sea su naturaleza.
iv. Se trata de prevenir que una autoridad administrativa ponga en riesgo la
estabilidad institucional al adoptar una decisión que pueda traer como
consecuencia la suspensión temporal o definitiva de alguno de los
funcionarios aforados, en razón de la importancia institucional que
representan.
Por tales razones, como en el caso en estudio y, como ya se ha señalado

reiteradamente, se trata del Presidente de la República, quien representa la
máxima autoridad administrativa, cargo ostensiblemente superior a cualquiera de
los contenidos en la norma constitucional que impone el fuero, con mayor razón
resulta de gran trascendencia aplicar el concepto de protección foral integrando
las actuaciones de las autoridades administrativas.
Ahora bien, como quiera que con fecha 19 de septiembre mediante sentencia de
tutela proferido por el Consejo de Estado, la Sección Segunda considera que la
pérdida del cargo del Presidente de la República, constituye una actuación
administrativa ante el Congreso, tal consideración judicial conllevaría a que
entonces dicho acto administrativo de retiro del presidente de la república de su
cargo, tuviera control ante la jurisdicción contencioso administrativa, a través de
cualquiera de los medios de control idóneos para tal propósito, lo que obviamente
es una conclusión antijuridica y errática, que adiciona un eslabón mas a la cadena
de yerros que han venido produciéndose en la interpretación de las nornas
relativas al fuero presidencial, desde cuando el CNE ha querido enjuiciar al hoy
Presidente de la República indundadamente.
En virtud de los anteriores razonamientos, de orden jurídico, es que resulta

trascendental la intervención del Consejo de Estado, como Corporación de
carácter constitucional, competente para conocer de la presente solicitud de
amparo, por tratarse de actuaciones que ponen en peligro la estabilidad
institucional de la Nación.
3. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO
El Consejo de Estado es competente para conocer de la presente acción, por

tratarse de una acción contra la Sala de Consulta del Consejo de Estado,
conforme lo dispone el artículo 7 del Decreto 333 de 2021, que dispone:
“7. Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el

Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a
36
la misma Corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o

Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el
artículo 2.2.3.1.2.4 del presente decreto.”
4. CAUSALES DE PROCEDENCIA DE LA PRESENTE ACCIÓN DE TUTELA

CONTRA LA SALA DE CONSULTA DEL CONSEJO DE ESTADO
Sea lo primero advertir que, contra la decisión adoptada por la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, no procede recurso alguno, ni existe
mecanismo judicial para el ejercicio de su control de legalidad, por lo que no existe
otro mecanismo judicial que el de la acción de tutela, en tratándose de la defensa
de los derechos fundamentales del doctor Gustavo Francisco Petro Urrego, como
Presidente de la República.
Se intentó un incidente de nulidad, solicitando medida cautelar, dada la urgencia

de cesar los efectos de la decisión del 6 de agosto de 2024, pero han transcurrido
varios días y no ha sido resuelta, y tampoco se ha corrido traslado de la misma a
las partes, sino solamente de la petición de nulidad.
Así mismo se pidió al Consejo Nacional Electoral suspender su actuación frente al

Presidente de la República Dr. Gustavo Francisco Petro y esta entidad en decisión
de Sala de fecha 16 de septiembre decidió negarla.
Por lo que no queda duda sobre la ausencia de otro mecanismo eficaz, distinto a
la presente acción de tutela para buscar la protección que aquí se demanda.
Así mismo, como quiera que se trata de una decisión que tiene efectos vinculantes
para las partes en supuesto conflicto, el CNE había iniciado con la convocatoria de
Sala el día 29 de agosto de 2024, para seguir adelante con la imputación de
cargos al Señor Presidente de la República, fundándose en una determinación
ilegal, inconstitucional y abiertamente contraria a derecho y al precedente
vinculante de la Constitución Política, que fue interrumpida mientras se rota el
expediente a una de las magistradas que se encontraba en incapacidad, cuyo
término es corto, por lo que se requiere con carácter urgente la intervención del
juez constitucional, dado el grave riesgo en que se pone la institucionalidad
política y jurídica del país. Se anexa la decisión del CNE.
A continuación expongo los defectos que acompañan la actuación de la Sala de

Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que configuran la pertinencia y
urgencia de esta acción de tutela:
Defecto Sustancial. Por aplicación indebida de la Sala de Consulta, de las

normas generales contenidas en las disposiciones de los artículos 29, 236 y 237
37
de la Carta Política, y de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, para derivar de
allí una competencia que no tiene para dirimir un conflicto de competencia entre
una autoridad jurisdiccional y otra de carácter administrativo.
Defecto Sustancial. Por aplicación indebida de la norma que dispone que la

actuación frente a la cual se presenta el conflicto se suspende, pero se continúa al
dirimirse este, por cuanto habiendo operado la caducidad no era legalmente
procedente su aplicación.
Defecto Orgánico. Por atribuirse una competencia que ni la Constitución Política

ni la ley le atribuyen y por utilizarla para variar el precedente de la Corte
Constitucional en sede de unificación.
Defecto Constitucional. Por determinar que el Presidente de la República no

tiene fuero presidencial, estimando que tal figura solamente aplica en procesos de
carácter penal y disciplinario y no puede extenderse a los asuntos de carácter
administrativo sancionatorio, desconociendo, de esta forma, los artículos 174, 175
y 178-3 de la Constitución Política y la sentencia SU-431 DE 20154, además, de
todas aquellas que sirvieron de base para la unificación contenida en este
pronunciamiento.
Defecto Constitucional. Al atribuirle al Consejo Nacional Electoral competencia

para investigar al Presidente de la República en relación con los asuntos
contenidos en el artículo 109 de la CP y definidos en la Ley 996 de 2005,
desconociendo el fuero especial constitucional del presidente de la República
y de otros Altos Funcionarios y el precedente de la Corte Constitucional
establecido en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política y en la
sentencia C-431-2015.
Defecto Fáctico. Porque, aunque se atribuyó una competencia que no tenía, en la

parte resolutiva de su decisión, dispuso a quienes les correspondía distintas
competencias, jurisdiccional y administrativa, cuando debió inhibirse para ello,
conforme lo hizo la Corte constitucional en el auto ya citado con anterioridad en
presente escrito, por cuanto el conflicto se planteaba entre una autoridad
jurisdiccional y otra de carácter administrativo, con competencias distintas y
régimen sancionatorio diferentes y, debiendo hacerlo, solamente en relación con
los radicados sobre los que recaía el conflicto en cuestión. Situación que llevó a la
Sala a inmiscuirse en asuntos ajenos a su competencia.
Defecto Fáctico. Por falta de análisis riguroso de las piezas procesales

contenidas en el asunto a definir, que de haber sido tenidas en cuenta hubieran
4 Cfr., sentencia SU 431 de 2015, apartado jurídico 7.5, citado a páginas 17 y 18 de este memorial.
38
conducido a variar su decisión, como lo era el hecho notorio y cierto de que había
operado el fenómeno de la caducidad de las quejas o denuncias, con lo cual
ninguna autoridad tiene competencia para tales fines, salvo la Contraloría General
de la República, conforme lo definió la Corte Constitucional en Auto 916 de 2024,
ya citado en extenso, fundado en el precedente, citado en la decisión, sentencia
C-1153 de 2005, al resolver un conflicto de jurisdicciones sobre la misma materia.
En virtud de los defectos antes señalados, es que se echa de menos y se enrostra

a la Sala de Consulta, la carencia de una interpretación integradora sobre el
alcance del fuero especial del presidente y sobre las competencias administrativas
sancionatorias adscritas por las irregularidades en el financiamiento de las
campañas a la luz de los principios de unidad de la constitución y armonización, o
bien para dotar de sentido un conjunto de disposiciones que inicialmente pueden
parecer contradictorias entre sí, o en desarrollo del ejercicio de interpretación
sistemática, con el fin de conformar el entramado normativo completo que regula
esta materia específica, pues, una lectura de las normas constitucionales
involucradas en el caso concreto que nos ocupa, abstraída por entero de la
necesaria coherencia interna del sistema constitucional y de su interrelación con
los valores, principios, derechos y garantías que la integran, trae como
consecuencia arribar a conclusiones disímiles e incompatibles entre sí, que
estructuran una postura arbitraria que requiere un amparo del juez constitucional.
4. DERECHOS FUNDAMENTALES CONCULCADOS
Con esta actuación se vulneran los derechos fundamentales del Señor Presidente
de la República, doctor GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO al Debido
proceso, al juez natural, al fuero especial constitucional, a la regla del precedente
constitucional contenido en las sentencias C-1153 de 2005 y SU-431 de 2015
dirigidas a las reglas de competencia, a la operancia de la caducidad
administrativa y, lo que es más grave, se atenta contra la estabilidad institucional
de la Nación y de la figura del Presidente de la República como máxima autoridad
administrativa, al autorizar a un funcionario administrativo de menor jerarquía
institucional para investigarlo con la posibilidad de sancionarlo pecuniariamente,
para luego someterlo a otra sanción mayor, como lo es la perdida del cargo,
violando la regla del non bis in ídem, con lo cual pondría al presidente,
cualesquiera que sea, en condiciones de vulnerabilidad frente al Congreso de la
República en un juicio por indignidad de una conducta caducada.
5. PRETENSIONES
PRIMERA. Amparar los derechos fundamentales del Señor Presidente de la

República al debido proceso, al juez natural, al non bis in ídem, al fuero especial
integral constitucional, a la regla del precedente constitucional contenido en las
39
sentencias C-1153 de 2005 y SU-431 de 2015 y, lo más importante, garantizar la

estabilidad institucional de la Nación y de la figura del Presidente de la República
como máxima autoridad administrativa, en que incurrió la Sala de Consulta y
Servicio Civil, al autorizar a una Corporación Electoral, como lo es el Consejo
Nacional Electoral, organismo de carácter administrativo de menor jerarquía
institucional que el mismo Presidente de la República, para investigarlo bajo la
posibilidad de sancionarlo pecuniariamente, por denuncias por violación de topes
de campaña o financiación ilícita de la misma, en primera y segunda vueltas,
presentadas después de haber operado la caducidad de 30 días, contados a partir
de la fecha de elección del Señor Presidente de la República.
SEGUNDA. Dejar sin efectos la decisión adoptada por el Consejo de Estado, Sala
de Consulta y Servicio Civil de fecha 6 de agosto de 2024, mediante la cual, en
abuso y/o extralimitación de funciones y de forma arbitraria, ordenó al Consejo
Nacional Electoral-CNE seguir adelante investigando al Presidente de la
República, en sede administrativa, aduciendo falta de fuero frente a la actuación
que allí se sigue.
TERCERA.ORDENAR al Consejo Nacional Electoral, abstenerse de aplicar la

decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cuanto
dispuso que el Señor Presidente de la República Dr. GUSTAVO FRANCISCO
PETRO URREGO, no posee fuero constitucional especial, para su investigación y
juzgamiento ante el Consejo Nacional Electoral.
CUARTA. Ordenar a la Sala de Consulta, reponer la actuación que se deja sin

efectos, para que en su lugar profiera la que en derecho corresponde, esto es
declararse inhibida, por falta de competencia para dirimir el supuesto conflicto que
se presenta entre dos competencias diferentes, judicial una y administrativa la
otra, indicando que la competencia para la pérdida del cargo del señor presidente
de la República, corresponde al Congreso de la República, solamente cuando
previamente se hayan impuesto las sanciones pecuniarias referidas en el artículo
al gerente, tesorero y auditores de su campaña electoral comprendida entre la
primera y segunda vueltas.
6.PRUEBAS.
1.Auto del seis (6) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) de la Sala de Consulta
y Servicio Civil, con ponencia de la Dra. María del Pilar Bahamón Falla (E),
mediante el cual resolvió el conflicto positivo de competencias.
2.Denuncia de Eduard rodriguez, la cual pertenece a la campaña de consulta y no

a la campaña electoral del Presidente Gustavo Petro.
40
3.Los actos administrativos de aprobación de las cuenta de campaña.
4.Aprobación de la CUENTAS de la consulta interpartidista, de la primera y

segunda vueltas.
5.Denuncia anónima, con fecha posterior a los 30 dias de elección del Presidente
Gustavo Petro Urrego.
6.Denuncias acumuladas, todas posteriores igualmente a los 30 dias de elección

del Presidente Gustavo Petro Urrego.
7.Calendario electoral de la primera y segunda vueltas de la Campaña del

Presidente Gustavo Francisco Petro Urrego.
8.Petición de nulidad presentada por la defensa ante la Sala de Consulta y

Servicio Civil, la cual no ha sido resuelta y sus términos se encuentran
suspendidos por haberse presentado un impedimento de uno de los miembros de
la Sala.
9.Fallo de tutela de primera instancia de fecha 19 de septiembre de 2024,

correspondiente al radicado 11001031500020240411500, siendo Ponente el Dr.
Rafael Francisco Suarez, presentada por una fundación denominada DILO
COLOMBIA, con sus respectivos salvamentos de voto.
7.ANEXOS.
1. Poder conferido en legal forma del Dr. Gustavo Francisco Petro Urrego,
como Presidente de la República de Colombia.
8.JURAMENTO
Se manifiesta bajo la gravedad de juramento que ni mi representado, ni el suscrito

apoderado, hemos presentado ninguna acción antes por estos mismos hechos y
derechos a los que refiere el escrito de tutela.
9.PARTES
Accionante: Gustavo Francisco Petro Urrego – Presidente de la República de

Colombia.
Accionada: Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
41
Terceros Interesados: El Consejo Nacional Electoral, la Comisión de

Acusaciones de la Cámara de Representantes y la Sala de Consulta y de Servicio
Civil.
10.NOTIFICACIONES:
El Presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, recibirá las

notificaciones al correo gustavopetro@presidencia.gov.co y
contacto@presidencia.gov.co.
El suscrito apoderado recibirá las notificaciones al correo

hector@carvajallondono.com.
El Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, recibirá las

notificaciones al correo cescsc@notificacionesrj.gov.co de la Sala de Consulta, o
en su defecto, al correo de la Secretaría General
secgeneral@consejodeestado.gov.co.
El Consejo Nacional Electoral recibirá las notificaciones al correo

cnenotificaciones@cne.gov.co.
La Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes recibirá las

notificaciones al correo comision.acusaciones@camara.gov.co.
De los Honorables Magistrados, comedidamente:
HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

C.C. 19.338.748 de Bogotá D.C.
T.P. 30.144 del C. S. de la J.
42

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HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magister Derecho Administrativo – Especialista en Derecho Electoral

REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA

TERCEROS: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Y COMISIÓN DE

HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO, abogado en ejercicio identificado

1 Fuero especial constitucional, sentencia SU 431 de 2015.

posterioridad a la elección del primer mandatario, de manera contraria a lo

1. ANTECEDENTES CITADOS POR EL CONSEJO DE ESTADO EN SU DECISIÓN

2. El 2 de febrero de 2023, se radicó queja anónima ante el Consejo

3. El 28 de febrero de 2023, el Consejo Nacional Electoral ordenó la

4. El 3 de mayo de 2023, el señor José Manuel Abuchaibe Escolar interpuso

2 Autos de fechas: 28 de febrero de 2023; 3 de marzo de 2023; 2 de mayo de 2023; 30 de mayo de

campaña electoral a la presidencia.

5. El 26 de mayo de 2023, mediante oficio C.I.A.3.8.12.32-2023 la Comisión

6. El 5 de junio de 2023, los señores Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga,

7. El 6 de junio de 2023, la Comisión de Investigación y Acusaciones de la

8. Mediante Auto del 4 de julio de 2023, el Consejo Nacional Electoral

9. El Consejo Nacional Electoral, mediante Auto del 10 de agosto de 2023,

10. Mediante Auto de Sustanciación del 16 de mayo de 2024, la Comisión de

11. El 5 de junio de 2024, el Consejo Nacional Electoral propuso ante la Sala

informes de ingresos y gastos frente a las campañas de consulta interpartidista y

Mediante acción de tutela con radicación 11001031500020240411500, siendo

Aunque en dicha tutela se declaró la improcedencia de la misma, dos de los tres

Al amparo de dicho estudio que hizo el Magistrado Ponente, Dr. Rafael

“Es así como un juicio al presidente de la República comporta 3

“Así, en los juicios por delitos comunes, ni la Cámara ni el Senado imponen

Debo anotar que en la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil, se tuvo en

2. ANÁLISIS JURÍDICO DE LOS FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

La Sala partió de su competencia para dirimir el conflicto que se le planteaba,

“ARTÍCULO 39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se

<Inciso modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el

Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se

“10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos

Seguidamente la Sala de Consulta dejó claro que el conflicto radica en la

No obstante, contrario a lo anterior, la Sala de Consulta se arrogó la

Hecha esa introducción de carácter conciso y riguroso, la Sala de Consulta

Nota fuera de texto. Lo anterior, en concepto del suscrito accionante, para

Tampoco se incluyó la denuncia correspondiente al señor Edward Rodríguez,

“(…) En concepto del Consejo Nacional Electoral, la competencia para adelantar

En contraste, la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de

e investigaciones que se surtan contra el presidente de la República, en razón

i. Naturaleza del Consejo Nacional Electoral. Reiteración.

PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al Consejo Nacional Electoral, para

SEGUNDO: DECLARAR COMPETENTE al Congreso de la República para

TERCERO. REMITIR el expediente al Consejo Nacional Electoral, para el

CUARTO. COMUNICAR la presente decisión al Consejo Nacional Electoral y a

No obstante, no haberse definido ningún conflicto, en estricto sentido, la Sala de

De otra parte, habiéndose adentrado la Sala de Consulta en el análisis en que

El mencionado auto hace en los numerales 9 y 10, la siguiente exposición de

Consejo Nacional Electoral para adelantar auditorías, revisorías e investigaciones

10. Asimismo, el artículo 16 de dicha ley fijó la obligación del candidato

“Finalmente, en el parágrafo, la norma prevé un lapso de 30 días siguientes a la

En efecto, la interpretación de la Corte indica que, pasados los treinta días

No obstante, habiendo analizado este aspecto, el de la caducidad, la Sala de

Lo que en derecho correspondía hacer la Sala de Consulta, era INHIBIRSE de

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

5. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los

6. Falta de competencia de la Corte Constitucional para resolver

7. En esa oportunidad, la Sala Plena declaró la inexequibilidad de las